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Avaliação do Programa
Versão Preliminar
Avaliação do Programa Bolsa Verde
Versão Preliminar para Oficina de Trabalho
22 de Novembro de 2012
Elaborado por:Francisco MenezesSérgio Schlesinger
Elisa Hugueney
Bolsa Verde
2
SumárioIntrodução (a ser desenvolvida depois da oficina)........................................................................ 4
O Plano Brasil Sem Miséria ........................................................................................................... 5
Proteção Socioambiental e programas similares em andamento em outros países.................... 7
Piso de Proteção Socioambiental.............................................................................................. 7
Programas em outros países..................................................................................................... 8
O Programa Bolsa Verde ............................................................................................................... 9
Breve histórico .......................................................................................................................... 9
Objetivos do Programa Bolsa Verde ....................................................................................... 10
Beneficiários............................................................................................................................ 10
Áreas abrangidas..................................................................................................................... 11
Condicionalidades do Programa Bolsa Verde ......................................................................... 15
Adesão..................................................................................................................................... 16
Gestão ..................................................................................................................................... 16
Operação................................................................................................................................. 17
Monitoramento....................................................................................................................... 18
Assistência técnica .................................................................................................................. 18
Balanço do primeiro ano do Bolsa Verde.................................................................................... 19
Inclusão de beneficiários......................................................................................................... 19
Outras ações............................................................................................................................ 23
Orçamento .............................................................................................................................. 23
Principais programas voltados à preservação ambiental no Brasil ............................................ 23
Plano Amazônia Sustentável (PAS) ......................................................................................... 24
Plano BR-163 Sustentável ....................................................................................................... 24
Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal................................. 25
Proambiente............................................................................................................................ 25
Programa Mais Ambiente ....................................................................................................... 26
Programa de apoio ao agroextrativismo e aos povos e comunidades tradicionais ............... 27
Fundo Amazônia...................................................................................................................... 27
Financiamento florestal para a agricultura familiar................................................................ 27
O Bolsa Floresta do Estado do Amazonas ............................................................................... 28
Avaliação preliminar.................................................................................................................... 29
Objetivos do Programa ........................................................................................................... 30
Gestão do Programa ............................................................................................................... 35
Gestão das áreas abrangidas................................................................................................... 35
Monitoramento e avaliação dos resultados ........................................................................... 36
Metas de inclusão e redução do desmatamento.................................................................... 38
Comunicação e participação ................................................................................................... 39
3
O desafio da produção sustentável no campo............................................................................ 41
Pobreza, meio ambiente e modelo agrário................................................................................. 43
Referências.................................................................................................................................. 50
Anexo I - Termo de adesão ao Bolsa Verde................................................................................ 53
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Introdução (a ser desenvolvida depois da oficina)
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O Plano Brasil Sem Miséria
Apesar do crescimento econômico verificado no Brasil nos últimos anos, bem como de um conjunto de programas sociais de combate à pobreza, dentre os quais se destaca o Bolsa Família, o IBGE apontou, através do Censo de 2010, que 16,2 milhões de pessoas ainda se encontravam em situação de pobreza extrema naquele ano1.
Em junho de 2011, o Governo Federal lançou o Plano Brasil Sem Miséria, cujo principal objetivo é o de chegar até esta parcela de brasileiros mais desfavorecidos. O Brasil Sem Miséria, coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), envolve mais dez pastas: Casa Civil; Fazenda; Planejamento, Orçamento e Gestão;Desenvolvimento Agrário; Educação; Saúde; Cidades; Trabalho e Emprego; Integração Nacionale Secretaria Geral da Presidência da República, bem como bancos públicos e outros órgãos e entidades federais, estaduais e municipais, com apoio do setor privado e do terceiro setor(MDS, 2012). Assinale-se que alguns ministérios, embora não incluídos entre as onze pastas citadas, possuem participação relevante no Brasil sem Miséria, a partir de programas específicos, como é o caso do Ministério do Meio Ambiente, com o Programa Bolsa Verde.
Os dados do Censo revelam também que, proporcionalmente, a miséria está mais concentrada na zona rural. Apesar da parcela da população brasileira que vive em áreas rurais representar apenas 15,6% da população total, aproximadamente 7,6 milhões delas, ou 47% do total de 16,2 milhões, são de extremamente pobres (MDA, 2012). Dos 29,83 milhões de brasileiros que moram no campo, um em cada quatro é extremamente pobre. Os dados mostram ainda que, apesar de avanços recentes conquistados graças ao Bolsa Família e outras políticas sociais, a região Nordeste é a que mais sofre com a miséria. Do total de pessoas em situação de pobreza extrema no Brasil, mais da metade – 9,61 milhões – reside nos estados daquelaregião.
Quanto à cor e à raça, as informações demonstram que a população preta ou parda ainda é aque mais sofre com a miséria – 70,8% do total da população em pobreza extrema é preta ouparda. Já o percentual de miseráveis é maior entre os indígenas – de cerca de 818 mil, mais de 326 mil (40%) vivem com menos de R$ 70 por mês. As mulheres também são especialmente atingidas pela falta de recursos e de acesso a serviços públicos. “Fatores históricos, como maternidade precoce, e culturais, como a rotina doméstica, levam as mulheres a sacrificar a escolaridade e a autonomia em favor dos maridos e filhos”, na opinião de Lourdes Bandeira, secretária adjunta de Políticas para as Mulheres (MDS, 2012). Em função disso, no Bolsa Família as mulheres são priorizadas como titulares do Programa: das 13,5 milhões de famíliasinscritas, 93% têm mulheres como titulares.
Para o MDS, “há uma pobreza que é mais difícil de ser alcançada pela ação do Estado, perdida em regiões rurais longínquas do imenso território ou em zonas segregadas das grandes cidades. São pessoas que não estão inseridas em programas sociais e muitas vezes não têm acesso a serviços essenciais como água, luz, educação, saúde e moradia” (MDS, 2012).
O Brasil Sem Miséria se desenvolve através de três grandes eixos: garantia de renda, relativo às transferências para alívio imediato da situação de extrema pobreza; inclusão produtiva, com oferta de oportunidades de ocupação e renda ao público-alvo; e acesso a serviços, para provimento ou ampliação de ações de cidadania e de bem-estar social.
1 O Brasil Sem Miséria considera em situação de extrema pobreza as famílias cujo rendimento médio per capita não ultrapassa R$70,00. Este valor seguiu a mesma base daquele estipulado para o Programa Bolsa Família e se aproxima do adotado nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio – ODM, das Nações Unidas.
Quanto à inclusão produtiva no meio rural, o MDS destaca quemedidas:
Os agricultores mais pobres terão acompanhamento continuado e individualizado por equipes profissionais contratadas prioritariamente na região pelo Governo Federal. Cada grupo de mil famílias terá a assistência de um técnico de nítécnicos de nível médio. Uma parceria com universidades e a Embrapa vai introduzir tecnologias apropriadas a cada família e, com isso, aumentar a produção.
O Brasil Sem Miséria vai apoiar famílias extremamente pobres na produção de alimentos e na comercialização da produção. Cada família receberá um fomento a fundo perdido de R$ 2.400, pagos em parcelas semestrais, durante dois anos, para adquirir insumos e equipamentos. Até 2014, serão atendidas 250 mil famílias. O plano prevê outras ações complementares ao fomento, como a oferta de sementes da Embrapa e tecnologias apropriadas para cada região.
Fonte: Folha de S. Paulo.
População em Pobreza Extrema, segundo as g
Fonte: MDS, 2012, com base no (*) Domicílios particulares permanentes e ocupados
2 Ver http://www.brasilsemmiseria.gov.br/apresentacao
Quanto à inclusão produtiva no meio rural, o MDS destaca que serão priorizadas as seguintes
Os agricultores mais pobres terão acompanhamento continuado e individualizado por equipes profissionais contratadas prioritariamente na região pelo Governo Federal. Cada grupo de mil famílias terá a assistência de um técnico de nível superior e de dez técnicos de nível médio. Uma parceria com universidades e a Embrapa vai introduzir tecnologias apropriadas a cada família e, com isso, aumentar a produção.
O Brasil Sem Miséria vai apoiar famílias extremamente pobres na produção de imentos e na comercialização da produção. Cada família receberá um fomento a
fundo perdido de R$ 2.400, pagos em parcelas semestrais, durante dois anos, para adquirir insumos e equipamentos. Até 2014, serão atendidas 250 mil famílias. O plano
ações complementares ao fomento, como a oferta de sementes da Embrapa e tecnologias apropriadas para cada região.2
Pobreza Extrema, segundo as grandes regiões e a situação de domicílio
Fonte: MDS, 2012, com base no Censo IBGE 2010. (*) Domicílios particulares permanentes e ocupados
http://www.brasilsemmiseria.gov.br/apresentacao.
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as as seguintes
Os agricultores mais pobres terão acompanhamento continuado e individualizado por equipes profissionais contratadas prioritariamente na região pelo Governo Federal.
vel superior e de dez técnicos de nível médio. Uma parceria com universidades e a Embrapa vai introduzir
O Brasil Sem Miséria vai apoiar famílias extremamente pobres na produção de imentos e na comercialização da produção. Cada família receberá um fomento a
fundo perdido de R$ 2.400, pagos em parcelas semestrais, durante dois anos, para adquirir insumos e equipamentos. Até 2014, serão atendidas 250 mil famílias. O plano
ações complementares ao fomento, como a oferta de sementes da
omicílio
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O acesso da população ao Brasil Sem Miséria se dá através de sua inclusão no chamado Cadastro Único. O Cadastro, assim, é o meio de acesso aos diversos programas sociais do Governo Federal: Bolsa Família, Bolsa Verde, Luz para Todos, Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado – Crescer, Assistência Técnica e Extensão Rural (Ater), Água para Todos, Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais, ProJovem e Minha Casa Minha Vida.
Para acelerar a inclusão no Cadastro e ampliar o número de beneficiários do Plano, foi lançado o chamado Busca Ativa, que tem como objetivo identificar as populações mais carentes que vivem fora da rede de proteção e promoção social e incluí-las no Cadastro Único. Para isto, sãopromovidos mutirões e campanhas de busca de potenciais beneficiários de programas sociaisdo Governo e atividades de qualificação dos gestores públicos no atendimento à população extremamente pobre.
Em termos orçamentários, a previsão é de que a União deve desembolsar cerca de R$ 20bilhões anuais, até 2014, afora contribuições financeiras de estados e municípios.3
Proteção Socioambiental e programas similares em andamento em outros países
Piso de Proteção Socioambiental
O Governo Federal preparou para a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, a Rio+20, realizada no Rio de Janeiro em 2012, a proposta do Piso de Proteção Socioambiental. O objetivo era o de incluí-la na declaração final da Conferência como uma seção específica, fazendo da proposta um dos principais elementos desta declaração oficial. O Programa Bolsa Verde seria a versão brasileira do Piso, e o governo brasileiro estabeleceu metas a serem atingidas pelo Programa antes do início da Rio+20. Este objetivo, porém, não foi cumprido, com a Declaração Final deixando de fazer menção à proposta brasileira.
Esta proposta inspirou-se no Piso de Proteção Social para uma Globalização Equitativa e Inclusiva, elaborado pelo Grupo Consultivo sobre o Piso de Proteção Social, o chamado relatório Bachelet, a partir de uma iniciativa da Organização Internacional do Trabalho (OIT, 2011). A ideia, veiculada pelo Governo Federal é a de, tomando como base experiências recentes de expansão das políticas de proteção social nos países em desenvolvimento, traçar uma estratégia complementar, estendida à conservação dos recursos ambientais por comunidades pobres, buscando garantir (MDS, 2012):
“Superação da pobreza extrema em seu aspecto financeiro, por meio de diversos instrumentos de segurança de renda básica, sob a forma de transferências sociais variadas, com benefícios para crianças, gestantes e nutrizes, entre outros. Essas são rendas complementares a pensões para idosos e pessoas portadoras de deficiência, programas de seguro social, de acesso à renda por meio de trabalho e emprego, além de serviços de apoio e promoção para os desempregados e trabalhadores de baixa renda.
Superação da extrema pobreza em seu aspecto de promoção de serviços básicos quecontribuam para a qualidade de vida e qualidade ambiental das populações pobres, por meio da promoção do acesso a educação e saúde, água limpa e saneamento básico.
Garantia de padrões de qualidade ambiental estabelecidos localmente, tanto parapopulações urbanas quanto rurais, considerando as especificidades de cada bioma, o
3 Ver http://blog.planalto.gov.br/brasil-sem-miseria-tem-orcamento-anual-de-r-20-bilhoes-ate-2014/
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uso e a escassez dos recursos. Trata-se assim de contribuir para que o uso dos recursos naturais seja, se necessário, orientado por instrumentos variados, que podem incluirpagamentos de benefícios com complementaridade de conservação ambiental/prestação de serviços ambientais, crédito orientado para a produção sustentável, investimentos não reembolsáveis para recuperação de ativos ambientais individuais e coletivos, orientação e suporte técnico.”
Programas em outros países
Alguns países já desenvolvem programas que visam compatibilizar os objetivos de proteção social e ambiental (MDS, 2012). Seguem breves informações sobre alguns deles.
Índia
A Índia lançou em 2006 o Regime Nacional de Garantia de Emprego Rural Mahatma Gandhi (Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Scheme – MG-NREGA), que abrange atualmente cerca de 52,5 milhões de famílias. O programa garante 100 dias de emprego para cada agregado familiar rural, buscando ao mesmo tempo fortalecer sistemas produtivos locais sustentáveis.
A realidade indiana desmente o mito de que problemas ambientais atingem toda ahumanidade com a mesma intensidade: especialistas estimam que seu território é duas vezes mais vulnerável ao aquecimento que a média do planeta. Além disso, a grande maioria da população é extremamente vulnerável a estes efeitos, em função de seu baixo poder aquisitivo, o que dificulta o acesso a recursos capazes de mitigar os impactos.
ColômbiaNa Colômbia, o Programa Famílias Guardabosques (PFGB) é uma iniciativa do governo colombiano, iniciada em 2003 em 121 municípios. Em 2008, já beneficiava mais de 105 mil famílias. Seu principal objetivo é o de que comunidades de camponeses, indígenas e afrodescendentes abandonem voluntariamente seus cultivos ilícitos de coca ou comprometam-se a nunca ingressar nesta atividade (Giraldo e Losada, 2008).
Cada família recebe cerca de US$ 1.900 por ano. No plano social, promovem-se modelos associativos que buscam gerar confiança entre os participantes e mitigar a deterioração das estruturas sociais causada pela ilegalidade. Há também um componente técnico ambiental, que visa a melhoria da gestão ambiental das áreas abrangidas por parte das comunidades. Em cada localidade são realizados planos de ação anuais que definem as atividades de zoneamento, recuperação, conservação e aproveitamento de recursos naturais. São incentivadas atividades produtivas de curto e longo prazo, que devem gerar renda antes do prazo de três anos, período máximo em que é fornecido o auxílio financeiro do programa.
Equador
O Programa Sócio Bosques, no Equador, iniciou-se em 2008 e tem como objetivos garantir uma cobertura de bosques, paramos, vegetação nativa e outros valores ecológicos, econômicos e culturais, estimados em 4 milhões de hectares; redução das taxas de desflorestamento em 50% e das emissões de gases de efeito estufa, através da conservação daquelas áreas e da melhoria das condições de vida de aproximadamente 1 milhão de pessoas que participarão do Programa. A meta é, até 2015, assegurar a conservação de 3.600.000 hectares, prevendo-se que pode ser superada. A prioridade na implementação do Programa está sendo dada às áreas mais desmatadas e, também, às zonas consideradas mais propícias para a geração de serviços ambientais.
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Etiópia
Na Etiópia, o Programa Rede de Segurança Produtiva (Productive Safety Net Program –PSNP), criado em 2005, beneficia atualmente cerca de 7,5 milhões de pessoas, ou 10% da população etíope. O programa foi desenhado para ajudar as famílias a lidar com os períodos de choque e insegurança alimentar causados pelas constantes secas (Gilligan et. al., 2008).
Assim como a experiência indiana, o PSNP combina a garantia de emprego, assegurandocinco dias de trabalho mensal por pessoa durante a estação seca, com trabalhos públicos para a comunidade. Os trabalhos estão voltados para fortalecimento e sustentabilidade da capacidade produtiva por meio da conservação dos recursos naturais. Abrangem atividades de conservação de solo e água, manejo florestal, reflorestamento e irrigação em pequena escala. Incluem também a construção de infraestrutura comunitária, como escolas e postos de saúde. O programa repassa, ainda, recursos para aquela população que não pode trabalhar, como idosos e mulheres grávidas. (MDS, 2012)
Estudo de Gilligan et. al. aponta que o programa tem pouco impacto sobre a média dos participantes, devido, em parte, ao montante da transferência de recursos, que ficou muito aquém das metas iniciais. Beneficiários que recebem pelo menos metade das transferências experimentam uma melhoria significativa na segurança. No entanto, famílias com acesso não só ao PSNP, mas também a pacotes de apoio agrícola, são mais propensas a ter segurança alimentar, obter créditos para fins produtivos, usar melhores tecnologias agrícolas e operar suas próprias atividades de negócios não agrícolas. Para essas famílias, não houve nenhuma evidência de desincentivo em termos de ofertas de trabalho privadas.
O Programa Bolsa Verde
Breve histórico
O Programa de Apoio à Conservação Ambiental, conhecido como Bolsa Verde, foi inicialmente concebido e anunciado em 2009, pelo presidente Lula e pelo então Ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc.4 De janeiro a junho de 2011, durante a elaboração do Plano Brasil Sem Miséria, equipes do Ministério do Meio Ambiente, do Desenvolvimento Social, do Desenvolvimento Agrário, do Planejamento e da Casa Civil se reuniram para dar forma final ao projeto.
O Bolsa Verde foi lançado pelo Governo Federal em junho de 2011, através de Medida Provisória. Em seguida, foi regulamentado através do Decreto nº 7.572, de 28 de setembro de 2011, e da Lei 12.512, de 14 de outubro de 2011. O ponto de partida teria sido justamente a constatação de que parte dos brasileiros em condição de pobreza extrema reside em lugaresdistantes dos centros urbanos. E de que muitas delas, além de contarem com a presença e supervisão de órgãos do Governo Federal, encontram-se em áreas onde há vegetação preservada, como é o caso das Unidades de Conservação e dos chamados Assentamentos Diferenciados da Reforma Agrária.
A partir daí, foi iniciada a identificação e o cadastramento de famílias extremamente pobres que habitam áreas de conservação ambiental, a serem beneficiárias do programa, em áreas federais para as quais já existem planos de conservação ambiental. A análise dos números, segundo o MMA, indica que as famílias rurais em situação de extrema pobreza têm grande 4 Simone Iglesias. Governo anuncia Bolsa Verde para produtores rurais. Folha de São Paulo, 06/06/09. Disponível em http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u577527.shtml, acesso em 22/08/12.
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parte de seus territórios inscritos nas florestas públicas comunitárias e familiares federais destinadas a povos e comunidades tradicionais, agricultores familiares e assentados da reforma agrária.
Tal fato pode ser interpretado também como o resultado de programas do Governo Federal que destinam áreas de florestas públicas a estas famílias por meio da criação de Unidades de Conservação de Uso Sustentável, de Projetos de Assentamentos Ambientalmente Diferenciados, de Terras Indígenas, da titulação em favor das comunidades remanescentes de quilombos e do reconhecimento das áreas de ribeirinhos agroextrativistas.
Estes programas, por sua vez, são coerentes com a legislação brasileira, que estabelece que a gestão de florestas públicas para produção sustentável, visando à conservação e à geração de renda, deve se dar, dentre outras formas, por meio de sua destinação às comunidades locais, entendidas estas como os povos e comunidades tradicionais, agricultores familiares e assentados da reforma agrária.5
Os dados do Cadastro Nacional de Florestas Públicas do Ministério do Meio Ambiente,referentes ao ano de 2010, apontam que 213 mil famílias, ou aproximadamente 1,5 milhões de pessoas, residem em áreas de florestas públicas comunitárias, correspondentes a 62% do total de florestas públicas do Brasil, que somam 128 milhões de hectares, ou aproximadamente 15% da superfície total do país.
Objetivos do Programa Bolsa Verde
A promoção da cidadania, a melhoria das condições de vida e a elevação da renda da população que vive em áreas de relevância ambiental;
O incentivo à conservação dos ecossistemas através do compromisso das famílias beneficiárias com a manutenção da cobertura vegetal e com o uso sustentável dos recursos naturais;
O estímulo à participação de seus beneficiários em ações de capacitação ambiental, social, educacional, técnica e profissional.
Beneficiários
Estão habilitadas a receber o beneficio as famílias que se encontram em extrema pobreza.Além disso, estas famílias devem ser residentes em áreas rurais definidas pelo Programa como prioritárias, que tenham cobertura vegetal em conformidade com a legislação ambiental ou estejam em processo de regularização ambiental.
A lei que institui o Bolsa Verde estabelece que seja concedida prioridade às famílias residentes nos municípios com menor Índice de Desenvolvimento Humano – IDH, bem como àquelas nas quais as mulheres são responsáveis pela unidade familiar. Assim como no Bolsa Família, também estabelece um teto para as despesas com benefícios que podem ser realizadas pormunicípio, que varia de acordo com o respectivo IDH6. Estes limites não são aplicáveis aos casos de populações indígenas e quilombolas.7
5 De acordo com os termos do art. 4º da Lei nº 11.284, de 2 de março de 2006.6 Conforme será discutido mais adiante neste relatório, tem havido uma flexibilização em relação aos limites impostos aos municípios do número de pessoas em extrema pobreza, identificadas através do mecanismo de busca ativa.7 No Brasil, o IDH tem sido utilizado pelo Governo Federal por meio do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), que pode ser consultado no Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, 2011).
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Áreas abrangidas
As áreas definidas pelo Programa são:
Unidades de Conservação de Uso Sustentável: Reservas Extrativistas Federais (Resex), Reservas Federais de Desenvolvimento Sustentável (RDS) e Florestas Nacionais (Flonas), geridas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade(ICMBio), autarquia vinculada ao MMA;
Assentamentos Ambientalmente Diferenciados da Reforma Agrária geridos pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA);
Territórios ocupados por ribeirinhos, extrativistas, populações indígenas, quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais;8
Outras áreas rurais definidas como prioritárias por ato do Poder Executivo.
Unidades de Conservação de Uso Sustentável
As áreas naturais são protegidas por meio de Unidades de Conservação (UCs), sob gestão do ICMBio. Para assegurar a efetividade dos objetivos das UCs, foi instituído por lei o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), que prevê mecanismos departicipação da sociedade na gestão das UCs. Estas se dividem em dois grupos:
- Unidades de Proteção Integral: são aquelas áreas de cobertura vegetal onde as regras e normas são mais restritivas. É proibido o consumo, coleta ou dano aos recursos naturais. São permitidas atividades de uso indireto destes recursos, tais como recreação, turismo ecológico, pesquisa científica, educação e interpretação ambiental, entre outras. As categorias de proteção integral são: estação ecológica, reserva biológica, parque nacional, monumento natural e refúgio de vida silvestre.
- Unidades de Uso Sustentável: nestas áreas, atividades que envolvem coleta e uso dosrecursos naturais são permitidas, desde que a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos esteja assegurada. As categorias de uso sustentável são: área de relevante interesse ecológico, floresta nacional, reserva de fauna, reserva de desenvolvimento sustentável, reserva extrativista, área de proteção ambiental (APA) e reserva particular do patrimônio natural (RPPN).
O Bolsa Verde engloba algumas Unidades de Conservação Federais de Uso Sustentável, onde vivem famílias fazendo o manejo dos recursos naturais e há gestores locais que coordenam as unidades, tais como:
- Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS): área natural onde vivem populações tradicionais que desenvolvem atividades sustentáveis de exploração de recursos naturais. Permite visitação pública e pesquisa científica. Pode haver propriedade particular.
- Floresta Nacional (FLONA): área onde predominam espécies nativas e é permitido o uso sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica. É admitida a permanência de populações tradicionais residentes desde sua criação.
- Reserva Extrativista (RESEX): área natural utilizada por populações tradicionais que exercem atividades extrativistas, agricultura de subsistência e criação de animais de pequeno porte,
8 Populações indígenas, quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais não foram incluídas no Bolsa Verde neste primeiro período do Programa, aqui analisado.
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assegurando o uso sustentável dos recursos naturais existentes. Áreas de domínio público, que permitem visitação e pesquisa científica.
Nestas áreas são estabelecidos, entre o ICMBio e os beneficiários da unidade, instrumentos de gestão e regularização que ordenam o uso e ocupação do território. São eles: Plano de Manejo, Plano de Uso, Acordo de Pesca e Contrato de Concessão de Direito Real de Uso (CCDRU).
A regularização das UCs através da elaboração destes instrumentos de gestão e daregularização fundiária encontra-se ainda em estágio inicial, embora em um processo que vem se acelerando. Em 2006 existiam apenas 2 unidades de conservação regularizadas no Brasil. Já em 2012, elas passam a ser 29. Existem hoje no país 310 unidades de conservação federais, geridas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio). Destas, 107 estão localizadas no bioma Amazônia.9
Para inclusão no Bolsa Verde, têm prioridade aquelas UCs que já contam com planos de gestão, especialmente aquelas localizadas no bioma Amazônia.
Projetos de Assentamentos Ambientalmente Diferenciados
Há atualmente 120 mil famílias instaladas em assentamentos ambientalmente diferenciados. Estes se dividem nas seguintes categorias:
Projeto de Assentamento Florestal (PAF) – assentamento voltado para o manejo sustentável dos recursos florestais, em áreas com aptidão para a produção florestal, familiar e comunitária, especialmente aplicável à região Norte.
Projeto de Assentamento Agroextrativista (PAE): destinado a populações tradicionais,introduz a dimensão ambiental às atividades agroextrativistas.
Projeto de Desenvolvimento Sustentável (PDS): modalidade de assentamento de interesse socioeconômico e ambiental destinada às populações que já desenvolvem ou que se disponham a desenvolver atividades de baixo impacto ambiental, baseadas na oferta ambiental natural de produtos madeireiros e não madeireiros, bem como nos serviços sociaisda floresta, tais como turismo ecológico, sequestro e comercialização de créditos de carbono, piscicultura, entre outros.
Para os assentamentos ambientalmente diferenciados também são previstos instrumentos de gestão e regularização como: Planos de Uso, Planos de Desenvolvimento dos Assentamentos, Contratos de Concessão de Direito Real de Uso e Contratos de Cessão de Uso.
A maior parte destes assentamentos ainda se encontra em processo de licenciamento. Com frequência, as exigências legais se contrapõem à realidade daqueles que são assentados em áreas já desmatadas e acabam sendo responsabilizados por um déficit ambiental que não produziram. Isso não legitima decerto o não cumprimento das disposições legais, mas explica a lentidão do processo de legalização dos assentamentos. (IPEA, 2012)
Muitos assentamentos criados na região Norte em anos recentes afastam-se do modelo convencional desenhado para os projetos de colonização oficial em 1970 e que foram, em boa medida, replicados no modelo geral dos projetos de assentamento. Tem aumentado, desde 2003, a quantidade e a área de projetos ambientalmente diferenciados, como se vê na tabela a seguir. A região Norte concentra a maior parte deles: 94% do número, 95% da área e 94% das famílias assentadas.
9 Ver http://www.icmbio.gov.br/portal/biodiversidade/unidades-de-conservacao/biomas-brasileiros.html.
Área dos projetos de assentamento rural em execução, segundo o tipo e o períodocriação – Brasil, janeiro de 1900 a julho de 2010
Fontes: Sistema Sipra e SDM/Relatório: Rel_0227. Data: 9
Notas: 1 Compreendem os seguintes tipos de projetos: assentamento florestal (PAF); floresta estadual (Floe); floresta nacional (Flona); assentamento agroextrativista federal (PAE); Projeto de Desenvolvimento Sustentável (PDS); polo agro florestal (Poloagro); reserva de desenvolvimento sustentável (RDS); e reserva extrativista (Resex).
2 Incluem: assentamento federal (PA); Comunidade Remanescente de Quilombo (CRQ); assentamento conjunto (PAC); assentamento dirigido (PAD); assentamento municipal (PAM); colonização oficial (PC); assentamento casulo (PCA); assentamento estadual (PE); Projeto Fundo de Pasto (PFP); integrado de colonização (PIC); Projeto de Reassentamento de Barragem (PRB); e Projeto de Reassentamento Populaciona
Brasil – Geografia dos assentamentos rurais
Fonte: DATALUTA, 2011.
Área dos projetos de assentamento rural em execução, segundo o tipo e o períodoBrasil, janeiro de 1900 a julho de 2010 (%)
Fontes: Sistema Sipra e SDM/Relatório: Rel_0227. Data: 9 de julho de 2010, em IPEA, 2012.
Notas: 1 Compreendem os seguintes tipos de projetos: assentamento florestal (PAF); floresta estadual (Floe); (Flona); assentamento agroextrativista federal (PAE); Projeto de Desenvolvimento Sustentável
(Poloagro); reserva de desenvolvimento sustentável (RDS); e reserva extrativista (Resex).
2 Incluem: assentamento federal (PA); Comunidade Remanescente de Quilombo (CRQ); assentamento conjunto ssentamento municipal (PAM); colonização oficial (PC); assentamento casulo
assentamento estadual (PE); Projeto Fundo de Pasto (PFP); integrado de colonização (PIC); Projeto de de Barragem (PRB); e Projeto de Reassentamento Populacional Rural (PRPR).
Geografia dos assentamentos rurais – 1979-2010 – Número de famílias assentadas
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Área dos projetos de assentamento rural em execução, segundo o tipo e o período de
Notas: 1 Compreendem os seguintes tipos de projetos: assentamento florestal (PAF); floresta estadual (Floe); (Flona); assentamento agroextrativista federal (PAE); Projeto de Desenvolvimento Sustentável
(Poloagro); reserva de desenvolvimento sustentável (RDS); e reserva extrativista (Resex).
2 Incluem: assentamento federal (PA); Comunidade Remanescente de Quilombo (CRQ); assentamento conjunto ssentamento municipal (PAM); colonização oficial (PC); assentamento casulo
assentamento estadual (PE); Projeto Fundo de Pasto (PFP); integrado de colonização (PIC); Projeto de
Número de famílias assentadas
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Brasil – Geografia dos assentamentos rurais – 1979-2010 – Área dos assentamentos
Fonte: DATALUTA, 2011.
Territórios ocupados por povos e comunidades tradicionais
Quanto às comunidades tradicionais, o Programa prevê atender, inicialmente, populações ribeirinhas extrativistas. Desde 2009, o Projeto Nossa Várzea, do Governo Federal, vem promovendo a regularização fundiária de famílias residentes nas proximidades de rios federais na Amazônia, reconhecendo a posse das famílias nessas áreas, originalmente de propriedade da União. Feito isto, são emitidos os Termos de Autorização de Uso Sustentável (TAUS), e as famílias se comprometem a fazer uso racional e sustentável dos recursos naturais disponíveis na orla marítima e fluvial. A partir do TAUS as famílias têm comprovação de endereço, o que lhes permite acesso a politicas públicas federais, como o Bolsa Família e o Bolsa Verde.
O banco de dados da Superintendência de Patrimônio da União (SPU) tem aproximadamente 32 mil famílias ribeirinhas cadastradas vivendo na Amazônia. Destas, 25,4 mil já assinaram oTAUS.
Assinale-se que a lei que criou o Bolsa Verde garante que poderão ser beneficiários não só os ribeirinhos, mas também extrativistas, populações indígenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais.
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Condicionalidades do Programa Bolsa Verde
Para ter direito à inscrição no Bolsa Verde e ao recebimento dos valores correspondentes, a família deve atender cumulativamente aos seguintes requisitos:
Condições sociais: encontrar-se em situação de extrema pobreza e estar inscrita no Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico);
São definidas como famílias em extrema pobreza pelo Governo Federal aquelas que recebem até R$ 70 mensais per capita. Para a etapa de implementação do Programa, foi definido que as famílias seriam selecionadas dentre aquelas em situação de extrema pobreza já inscritas no CadÚnico. Este cadastro conta com infraestrutura e logística de operação já consolidada pelo MDS, encontrando-se em plena atividade em todos os níveis da Federação. Num primeiro momento, o Bolsa Verde priorizou as famílias em extrema pobreza que já estavam cadastradas no Bolsa Família. Em seguida, as famílias em extrema pobreza recém-cadastradas passaram a receber cumulativamente o Bolsa Família e o Bolsa Verde.
Condições ambientais: viver em áreas rurais prioritárias definidas pelo Programa que cumpram com a legislação ambiental e desenvolvam atividades de conservação e uso sustentável.
Dentre estas áreas prioritárias, incluem-se aquelas que apresentem diagnósticos ambientais positivos, indicando que cumprem os limites de preservação da cobertura vegetal estabelecidos pelo Código Florestal, bem como aquelas que firmam Termo de Compromisso ou Termo de Ajustamento de Conduta, onde se comprometem a regularizar sua situação ambiental. Os órgãos responsáveis pela verificação das áreas são o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e o Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM).
Os limites de preservação são os seguintes:
I - localizado na Amazônia Legal:
a) 80% no imóvel situado em área de florestas;
b) 35% no imóvel situado em área de cerrado;
c) 20% no imóvel situado em área de campos gerais;
II - localizado nas demais regiões do País: 20%.
As atividades de conservação ambiental desenvolvidas pelas famílias deverão obedecer ao disposto nos instrumentos de gestão ou regularização de cada área. O Programa não inclui atividades de recuperação ambiental de áreas desmatadas.
Desmatamento, Unidades de Conservação
Fonte: Imazon
Adesão
A família apta a receber o benefício contém informações gerais sobre o Programadisposto no instrumento de gestão ou regdas assinaturas é realizada pelo Incra, no caso dos assentamentos, pelo ICMBio, nas unidades de conservação, e pela SPU, no caso dos ribeirinhos
O Ministério do Desenvolvimento Social familiares para efeito de recebimentoresponsáveis pelos gastos do lar e pelos cuidados com os filhos
A família é excluída do Programa quando deixa de do Bolsa Verde (estar em situação de extrema pobreza e inscrita noatividades de conservação ambiental previstas no termospara outro Programa Federal de incentivo
Gestão
A gestão do Programa Bolsa Verde do Programa. O comitê funcionaparticipação da Casa Civil da Presidência da RepSocial e Combate à Fome, do Desenvolvimentoe da Fazenda. No MMA, o Programa de Extrativismo e Desenvolvimento
O Comitê Gestor é responsável por aprovar o planejamento do Programa, indicarrespectivas áreas prioritárias para implementação, articular as ações dos órgãos doFederal envolvidos, aprovar seu regimento interno e indicar critseleção e inclusão das famílias beneficiárias
Unidades de Conservação, Assentamentos e Terras Indígenas naAmazônia Legal - 2009
receber o benefício deve assinar o Termo de Adesão ao Bolsacontém informações gerais sobre o Programa. O Termo prevê a necessidade de se cumprir o disposto no instrumento de gestão ou regularização da unidade onde vive a famíliadas assinaturas é realizada pelo Incra, no caso dos assentamentos, pelo ICMBio, nas unidades
SPU, no caso dos ribeirinhos.
rio do Desenvolvimento Social prioriza o cadastro das mulheres como titularesimento do benefício, por serem elas socialmente tida
do lar e pelos cuidados com os filhos.
A família é excluída do Programa quando deixa de corresponder aos requisitos parado Bolsa Verde (estar em situação de extrema pobreza e inscrita no CadÚnico); descumprir atividades de conservação ambiental previstas no termos de adesão; ou vier a ser habilitada para outro Programa Federal de incentivo à preservação ambiental.
A gestão do Programa Bolsa Verde está a cargo de um grupo interministerial, o Comitê Gestor . O comitê funciona sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente
vil da Presidência da República, dos Ministérios do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, do Desenvolvimento Agrário, do Planejamento, Orçamento e Gestão
Programa é gerido pelo Departamento de Extrativismo da e Desenvolvimento Rural Sustentável.
é responsável por aprovar o planejamento do Programa, indicaráreas prioritárias para implementação, articular as ações dos órgãos do
Federal envolvidos, aprovar seu regimento interno e indicar critérios e procedimentosseleção e inclusão das famílias beneficiárias, de acordo com as características populacionais e
16
e Terras Indígenas na
Verde, que O Termo prevê a necessidade de se cumprir o
a família. A coleta das assinaturas é realizada pelo Incra, no caso dos assentamentos, pelo ICMBio, nas unidades
como titularessocialmente tidas como
requisitos para participar CadÚnico); descumprir
vier a ser habilitada
Comitê Gestor sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, e tem a
Desenvolvimento Agrário, do Planejamento, Orçamento e Gestão
da Secretaria
é responsável por aprovar o planejamento do Programa, indicar as áreas prioritárias para implementação, articular as ações dos órgãos do Governo
érios e procedimentos para: a) populacionais e
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regionais e conforme disponibilidade orçamentária e financeira; b) monitoramento e avaliação do Programa; c) e renovação da adesão das famílias (MMA, 2012). Trata-se, portanto, da instância de decisão do Programa.
Dada sua natureza intersetorial, foi também estabelecida a chamada “Sala de Situação”, instância voltada para o monitoramento das metas do Programa, mas sem caráter deliberativo.
O Programa conta também com gestores locais, que são os responsáveis pelas unidades de conservação, superintendências regionais do Incra e superintendências de Patrimônio daUnião nos Estados.
Cabe a estes gestores locais integrar-se à força-tarefa de identificação das famílias emcondição de extrema pobreza ainda não incluídas no CadÚnico, através do Busca Ativa. Cabetambém a eles prestar apoio local para a implementação do Programa, através, por exemplo, de ações de monitoramento ambiental.
De acordo com informações de alguns entrevistados, a previsão era de que o Comitê Gestor se reuniria mensalmente. No entanto, foi realizada apenas uma reunião durante o primeiro ano de funcionamento. As Salas de Situação estão desempenhando papel importante, tomando as decisões que se fazem necessárias e assegurando as relações intersetoriais requeridas.
O monitoramento do programa é realizado pelo Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia (Censipam) e pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama).
Os recursos destinados ao Programa provêm das dotações orçamentárias do Ministério do Meio Ambiente. A gestão financeira está a cargo da Caixa Econômica Federal.
Operação
São as seguintes as etapas operacionais do Programa:
1. O MMA recebe do ICMBio, INCRA e SPU os registros das famílias que vivem nas áreasprioritárias e que realizam atividades de conservação e uso sustentável, para compor abase de beneficiários.
2. Os registros são enviados para o MDS, que levanta sua situação no CadÚnico, verifica se as famílias estão inscritas e, em caso positivo, sua situação de renda e se recebem o Bolsa Família.
3. O Ibama e o Censipam realizam a verificação da cobertura vegetal, observando se esta atende às condições legais, no que diz respeito aos limites mínimos de reserva legal.
4. Atendidas estas condicionalidades sociais e ambientais, o MMA fecha a lista final e elabora o Termo de Adesão, a ser assinado pelo titular da família junto ao Bolsa Verde.
5. Os Termos de Adesão são distribuídos para os órgãos gestores locais do Programa(ICMBio, INCRA e SPU), responsáveis pela ida a campo, orientação dos beneficiários e coleta das assinaturas.
6. O MDS estimula também os gestores municipais do CadÚnico e do Bolsa Família a participar dos trabalhos de campo, realizando atualização e cadastro das famílias que não estão no CadÚnico (Busca Ativa), e inclusão no Bolsa Família para posterior ingresso no Bolsa Verde. Os agentes locais enviam os Termos de Adesão assinados para os Órgãos Gestores, que repassam estes documentos para o MMA.
7. O MMA prepara um arquivo de indicação de beneficiários e envia para a Caixa Econômica Federal, responsável pela gestão operacional do CadÚnico, para realizar a inclusão desses beneficiários na folha de pagamento do Bolsa Verde.
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8. Após processamento de folha de pagamento pela Caixa, o recurso passa a ser disponibilizado às famílias, que podem sacar o benefício trimestral de R$ 300 nas agências da Caixa, correspondentes lotéricos e não lotéricos e em terminais de autoatendimento, mediante a apresentação do cartão do Programa Bolsa Família10.
Monitoramento
O monitoramento das condições ambientais das áreas abrangidas pelo Bolsa Verde prevê a utilização de imagens de satélite e visitas periódicas aos locais de residência das famílias beneficiárias.
O monitoramento do desmatamento das áreas de atuação do Bolsa Verde localizadas na Amazônia Legal é realizado por meio do Sistema de Proteção da Amazônia (Sipam), e posteriormente validado pelo Ibama. São utilizadas as imagens de satélite geradas pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) para fiscalização do desmatamento.11
Quando foi criado o Bolsa Verde, o Sipam já era utilizado para o monitoramento de grande parte das áreas prioritárias do Programa na Amazônia Legal. A partir do compromisso com o Bolsa Verde, passou a ampliar as áreas de atuação para todas as regiões do Programa na Amazônia.
O Censipam é responsável por produzir relatórios trimestrais e anuais de monitoramento da cobertura vegetal na Amazônia Legal. É também o responsável pelo desenvolvimento e atualização do banco de dados que deverá integrar informações espaciais e cadastrais das famílias beneficiadas pelo Bolsa Verde, o Sisverde. O cadastro ambiental, que deverá entrar em operação no final de 2012, conterá todas as informações georreferenciadas do Programa.
Cabe ao Ibama o monitoramento ambiental de todas as áreas fora da Amazônia Legal para o Programa Bolsa Verde, bem como a ratificação dos relatórios produzidos a partir do Sipam na área da Amazônia Legal.
O monitoramento amostral, a partir de visitas periódicas às famílias, visa não só avaliar o resultado do programa, mas também a adequação e o respeito às regras pré-estabelecidas.Visa também a checagem dos casos em que é verificado desmatamento nas imagens de satélite. A metodologia de monitoramento amostral se encontra ainda em construção.
Assistência técnica
O Ministério do Desenvolvimento Agrário é o responsável, no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria, pelas atividades de assistência técnica. Suas principais ações dizem respeito à inclusão produtiva rural, com destaque para a Assistência Técnica e Extensão Rural (Ater), que compõe o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais.
Até o mês de julho de 2012, o MDA já havia realizado cinco chamadas públicas destinadas à prestação de serviços de Ater para estes agricultores em situação de pobreza extrema. O total de agricultores familiares inscritos já é superior a 158 mil famílias, nos seguintes Territórios da Cidadania e regiões: Alto Juruá, Alto Solimões, Baixo Amazonas e Madeira, no estado do Amazonas; Baixo Amazonas e BR-163, Transamazônica, Sul e Nordeste do Pará, no Pará; Baixo
10 Assinale-se que uma família pode deixar de receber o Bolsa Família e continuar recebendo o Bolsa Verde e vice-versa. Os programas são complementares, mas são independentes em relação a suas condicionalidades.11 Censipam completa 10 anos de gestão do Sipam. Disponível em: http://www.sipam.gov.br/content/view/3217/5/, acesso em 22/08/12.
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Acre e outros, no Acre; região dos Lagos e outros, no Amapá; Vale Jamari, Madeira Mamoré e no Sul, em Roraima; Bico do Papagaio e Sudeste, no Tocantins; e em várias regiões em Goiás, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul.12
Segundo o MDA, o atendimento às famílias selecionadas começará em outubro de 2012 e será feito por equipes técnicas multidisciplinares. Para cada família será realizado um diagnóstico da Unidade de Produção Familiar (UPF). Com base no diagnóstico, será elaborado o Projeto de Estruturação Produtiva e Familiar. A inclusão social abrange o mapeamento das carências das famílias – documentação, acesso a benefícios sociais, alfabetização, casa, água, luz e estradas.
Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais
A mencionada Lei 12.512, que cria o Bolsa Verde, institui também o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais, a ser executado em conjunto pelo MDA e pelo MDS, com os seguintes objetivos complementares:
Estimular a geração de trabalho e renda com sustentabilidade; Promover a segurança alimentar e nutricional dos seus beneficiários; Incentivar a participação de seus beneficiários em ações de capacitação social,
educacional, técnica e profissional; e Incentivar a organização associativa e cooperativa de seus beneficiários.
Os beneficiários do Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais são os agricultores familiares, silvicultores, aquicultores, extrativistas, pescadores, povos indígenas e quilombolas em situação de extrema pobreza inscritos no Cadastro único dos Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico).
A Lei prevê, além do fornecimento de assistência técnica, a transferência direta ao responsável pela família beneficiária de até R$ 2.400,00 por família. A transferência será feita em um mínimo de três parcelas, em um período máximo de dois anos, prorrogáveis em até seis meses.
Balanço do primeiro ano do Bolsa Verde
Inclusão de beneficiários
O primeiro levantamento das famílias, visando a inclusão no Bolsa Verde a partir de avaliação e cadastramento como beneficiárias, foi realizado durante os meses de julho a setembro de 2011, sendo priorizadas aquelas beneficiárias do Bolsa Família. O MMA estima que, das 160 mil famílias identificadas e enviadas para o Busca Ativa do MDS até meados de 2012, 70% a 80% estão em situação de extrema pobreza. E que, se fosse considerado além do critério de renda que define o público do Brasil Sem Miséria, o potencial total seria de cerca de 400 mil famílias.
Até o final de 2011, foram incluídas 17.267 famílias, sendo 6.657 em 33 Unidades de Conservação e 10.610 em 140 Assentamentos Diferenciados. Na segunda etapa, entre janeiro e maio de 2012, foram incluídas 3.020 famílias residentes em UCs e 3.068 em assentamentos. Assim, entre o início do Programa e maio de 2012, foi incluído um total de 23.355 famílias,
12 Ver http://www.mda.gov.br/portal/saf/noticias/item?item_id=10302802
sendo 9.677 em UCs e 13.678 em assentamentosde hectares13.
Número de famílias beneficiadas pelo Bolsa Verde até maio de 2012
Fonte: MMA, 2012
Unidades de Conservação
Fonte: MMA, 2012.
Assentamentos beneficiados pelo Bolsa Verde até maio de 2012
Fonte: M
Como demonstra a tabela a seguir, o estado do Pará registrava, até maio de 2012, 17.444 famílias incluídas, ou cerca de 75% do total de famílias beneficiárias data. As primeiras atividades do Bolsa Verde se deram no Pacondições mais adequadas para implantar o programa Gurupá-Melgaço, criada em 2006, situada na ilha de Marajó,própria comunidade. Nos anos 1970,madeireiras e empresas palmiteiras vindapartir daí, seus habitantes, muitos doregularização fundiária do terriTrabalhadores Rurais de Gurupá, com o apoio da Igreja Católica nos anos posteriormente, do Conselho Nacional das Populações Extrativistas (CNS) e da ONG Federação de Órgãos para a Assistência Social e Educacional (FASE).
13 Em outubro de 2012, o MMA informou já terem sido incluídas 30.590 famílias, sendo que desse total cerca de 16.000 famílias já haviam completado um ano no Programa.
sendo 9.677 em UCs e 13.678 em assentamentos, abrangendo uma área total de 11,3 milhões
Número de famílias beneficiadas pelo Bolsa Verde até maio de 2012
Fonte: MMA, 2012
Unidades de Conservação beneficiadas pelo Bolsa Verde até maio de 2012
A, 2012.
Assentamentos beneficiados pelo Bolsa Verde até maio de 2012
Fonte: MMA, 2012.
Como demonstra a tabela a seguir, o estado do Pará registrava, até maio de 2012, 17.444 famílias incluídas, ou cerca de 75% do total de famílias beneficiárias em todo o país, até aquela
s primeiras atividades do Bolsa Verde se deram no Pará porque dispunhapara implantar o programa na ilha de Marajó. A Reserva Extrativista
, criada em 2006, situada na ilha de Marajó, foi criada a partir de demanda da anos 1970, estas famílias foram impactadas pela chegada de
madeireiras e empresas palmiteiras vindas de outros municípios do arquipélago do Marajó, muitos dos quais em condições de miséria, passaram a lutar pela
regularização fundiária do território. O debate deste tema foi iniciado pelo Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Gurupá, com o apoio da Igreja Católica nos anos posteriormente, do Conselho Nacional das Populações Extrativistas (CNS) e da ONG Federação
ia Social e Educacional (FASE).
Em outubro de 2012, o MMA informou já terem sido incluídas 30.590 famílias, sendo que desse total
cerca de 16.000 famílias já haviam completado um ano no Programa.
20
, abrangendo uma área total de 11,3 milhões
beneficiadas pelo Bolsa Verde até maio de 2012
Como demonstra a tabela a seguir, o estado do Pará registrava, até maio de 2012, 17.444 em todo o país, até aquela
dispunha-se das A Reserva Extrativista
foi criada a partir de demanda da chegada de
de outros municípios do arquipélago do Marajó. A passaram a lutar pela
foi iniciado pelo Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Gurupá, com o apoio da Igreja Católica nos anos 1980 e, posteriormente, do Conselho Nacional das Populações Extrativistas (CNS) e da ONG Federação
Em outubro de 2012, o MMA informou já terem sido incluídas 30.590 famílias, sendo que desse total
Em 2011, ocorreu a assinatura do às famílias que tradicionalmente vivem da agricultura de subsistência, do extrativismo vegetal, da caça e da pesca artesanal o sustentável da biodiversidade.14
Bolsa Verde - Número de famílias beneficiadas por Estado da Federação até maio de 2012
Fonte: M
Em 2012, o Programa passou a envolver também áreas de ribeirinhos agroextrativistas, tendo sido identificadas cerca depotencialmente beneficiárias.
Dentre os povos e comunidades tradicionais, constam famílias de ribeirinhoscomo aptas e em fase de confirmação para fase de desenvolvimento estratégias especificastradicionais.
A Secretaria do Patrimônio da Uniãoreunindo com o CODETEM – Colegiado de Desenvolvimento Territorial do Marajó/PA, para construção de metodologia do trabalho de campotituladas pela Secretaria, no Plano
Cerca de 8 mil famílias ribeirinhas agroextrativistas que vivem em áreas de várzea e promovem o manejo florestal já foram consideradas aptas para aderir ao Bolsa Verde.tituladas pela SPU que estão no Cadastro Único e recebem Bolsa Famcapita mensal de até R$ 70.
Ao mesmo tempo, verificou-se que cerca de 60% dos ribeirinhos titulados pelfora do CadÚnico. Por essa razãoregião do Arquipélago do Marajó, objetivando estimular os municípios a incluírem estas famílias no CadÚnico.
A operação trabalha desde maio de 2012 paramaioria residente no ArquipélagoAmazonas, Amapá e Maranhão. como aptas para receber o Bolsaaplicáveis a estas populações.
14 Giovanni Salera Júnior. http://www.recantodasletras.com.br/ensaios/2763707
Em 2011, ocorreu a assinatura do Contrato de Concessão de Direito Real de Uso, que assegura famílias que tradicionalmente vivem da agricultura de subsistência, do extrativismo vegetal,
pesca artesanal o direito de acesso a seus territórios tradicionais e uso
Número de famílias beneficiadas por Estado da Federação até maio de 2012
Fonte: MMA, 2012
2012, o Programa passou a envolver também projetos de assentamentos convencionaisáreas de ribeirinhos agroextrativistas, tendo sido identificadas cerca de 20 mil famíli
Dentre os povos e comunidades tradicionais, constam famílias de ribeirinhos já identificadas em fase de confirmação para incorporação ao Programa. Encontram-se ainda em
fase de desenvolvimento estratégias especificas para a inclusão de outras comunidades
ia do Patrimônio da União, juntamente com o Ministério do Meio AmbientColegiado de Desenvolvimento Territorial do Marajó/PA, para
construção de metodologia do trabalho de campo, visando a inclusão das famílias ribeirinhaslano Brasil Sem Miséria, em áreas da União.
Cerca de 8 mil famílias ribeirinhas agroextrativistas que vivem em áreas de várzea e promovem o manejo florestal já foram consideradas aptas para aderir ao Bolsa Verde. Das famílias tituladas pela SPU que estão no Cadastro Único e recebem Bolsa Família, 92% têm renda
se que cerca de 60% dos ribeirinhos titulados pela SPU estariam Por essa razão, com apoio do MDS, foi desencadeada ação de Busca Ativa na
do Marajó, objetivando estimular os municípios a incluírem estas
desde maio de 2012 para incluir as famílias no Programa, no Arquipélago do Marajó, no Pará – e outras nos estados do Acree Maranhão. Mais de quatro mil famílias de ribeirinhos foram avaliadas
como aptas para receber o Bolsa Verde, a partir das condicionalidades sociais e ambientais
. Reserva Extrativista Gurupá-Melgaço. Disponível em
http://www.recantodasletras.com.br/ensaios/2763707.
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que assegura famílias que tradicionalmente vivem da agricultura de subsistência, do extrativismo vegetal,
direito de acesso a seus territórios tradicionais e uso
Número de famílias beneficiadas por Estado da Federação até maio de 2012
assentamentos convencionais e 20 mil famílias
já identificadas se ainda em
para a inclusão de outras comunidades
, juntamente com o Ministério do Meio Ambiente, vem se Colegiado de Desenvolvimento Territorial do Marajó/PA, para
as ribeirinhas
Cerca de 8 mil famílias ribeirinhas agroextrativistas que vivem em áreas de várzea e promovem Das famílias
ília, 92% têm renda per
a SPU estariam desencadeada ação de Busca Ativa na
do Marajó, objetivando estimular os municípios a incluírem estas
no Programa, sendo sua e outras nos estados do Acre,
foram avaliadas a partir das condicionalidades sociais e ambientais
. Disponível em
Áreas beneficiadas em unidades de conservaç
Fonte: MMA, 2012
Em julho de 2012, após a publicação do balanço do primeiro ano, a SPU do promoveu a entrega de 225 Termos de Autorização de Uso Sustentável e coleta de assinaturas dos Termos de Adesão ao Bolsa Verde do Acre também anunciou entregas de TAUS e adesão de famílias ao Bolsa maio de 2012, sem no entanto informar os números respectivos.
A maior concentração de rios federais e a maior bacia hidrográfica do planetana Amazônia Legal, onde se encontra iniciada a operação do Bolsa Verde. Há previsão decomunidades ribeirinhas no restante do Brasil.
15 SPU. SPU/MA promove entrega de TAUS e coleta de assinaturas para São João Batista. http://patrimoniodetodos.gov.br/pastanoticia.2009promove-entrega-de-taus-e-coleta-batista/?searchterm=bolsa verde e 16 Planejamento e Meio Ambiente lançam Programahttp://patrimoniodetodos.gov.br/pastanoticia.2009ambiente-lancam-programa-bolsa-verde
as em unidades de conservação de uso sustentável até maio de 2012
Em julho de 2012, após a publicação do balanço do primeiro ano, a SPU do 5 Termos de Autorização de Uso Sustentável e coleta de
os Termos de Adesão ao Bolsa Verde em dez municípios daquele estadodo Acre também anunciou entregas de TAUS e adesão de famílias ao Bolsa Verde, no mês de maio de 2012, sem no entanto informar os números respectivos.16
federais e a maior bacia hidrográfica do planeta estão localizadaencontra um público considerável de ribeirinhos, e onde foi
a operação do Bolsa Verde. Há previsão de expansão do Programa para as s no restante do Brasil.
SPU/MA promove entrega de TAUS e coleta de assinaturas para o Bolsa Verde em Bacurituba e
http://patrimoniodetodos.gov.br/pastanoticia.2009-07-02.8239097967/spu-de-assinaturas-para-o-bolsa-verde-em-bacurituba-e-sao-
e http://patrimoniodetodos.gov.br/pastanoticia.2009-07-Planejamento e Meio Ambiente lançam Programa Bolsa Verde em Xapuri e Brasiléia no Acre
http://patrimoniodetodos.gov.br/pastanoticia.2009-07-02.8239097967/planejamento-e-meioverde-em-xapuri-e-brasileia-no-acre/?searchterm=bolsa%20verde
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2012
Em julho de 2012, após a publicação do balanço do primeiro ano, a SPU do Maranhão5 Termos de Autorização de Uso Sustentável e coleta de 292
daquele estado.15 A SPU erde, no mês de
estão localizadas ibeirinhos, e onde foi
expansão do Programa para as
em Bacurituba e 02.8239097967/spu-ma-
-joao-
em Xapuri e Brasiléia no Acre. meio-
acre/?searchterm=bolsa%20verde
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Outras ações
Nesta segunda etapa, estão em desenvolvimento ações visando estruturar o Programa, tais como: o desenvolvimento de banco de dados, um programa de capacitação ambiental para os beneficiários, além do sistema de monitoramento amostral com visitas às comunidades beneficiadas, para avaliar se estão sendo cumpridos os compromissos do Programa. Houve também uma maior aproximação junto à ação de Busca Ativa para inclusão e atualização de famílias no CadÚnico. Serão realizadas, ainda, além do treinamento inicial já realizado, capacitações específicas para os gestores locais do Programa, para que estes possam desempenhar bem seu papel em campo.
A metodologia a ser utilizada para capacitação ambiental, social, educacional, técnica e profissional dos gestores do Programa Bolsa Verde e seus beneficiários encontra-se ainda em fase de elaboração. A tarefa está a cargo do Instituto Internacional de Educação do Brasil (IIEB), organização sem fins lucrativos, com apoio da Embaixada Britânica. Dentre seus objetivos, destaca-se o de realizar uma análise dos diferentes programas de formação no campo e sua interface com o Bolsa Verde.17
Orçamento
O Balanço Geral do Programa referente ao seu primeiro ano de funcionamento (MMA, 2012) apresenta informações sobre os valores pagos aos beneficiários, que totalizaram aproximadamente R$ 12,4 milhões, e à Caixa Econômica Federal, pelos serviços prestados (R$ 16,5 mil). Não há menção a outras despesas referentes à operação do Bolsa Verde.
Os recursos destinados ao Programa provêm das dotações orçamentárias do MMA. A lei e o decreto que regulamentam o Bolsa Verde estabelecem que a participação no Comitê Gestor do Programa será considerada serviço público relevante, não remunerado. E atribui ao MMA as tarefas de aprovar o planejamento do Programa, compatibilizando os recursos disponíveis com o número de famílias beneficiárias e definir a sistemática de monitoramento e avaliação do Programa.
Principais programas voltados à preservação ambiental no Brasil
Há no Brasil um amplo conjunto de programas que visam à preservação do meio ambiente. Mencionamos aqui, brevemente, aqueles de maior amplitude que são desenvolvidos nas mesmas áreas de abrangência do Bolsa Verde e que, por isto, podem representar possibilidades de interação que potencializem mutuamente os resultados de suas distintas intervenções.
Seria prematuro apresentar neste relatório uma análise aprofundada sobre as possibilidades de interação do Bolsa Verde com outro programas sociais e ambientais do Governo Federal, assim como com os programas dos governos estaduais e municipais. Primeiramente, porque o Programa ainda se encontra em um estágio inicial, no qual a preocupação central é a de incluir um número expressivo de famílias em situação de miséria absoluta e iniciar o pagamento do benefício previsto no prazo mais breve possível.
17 IIEB. Projeto PPY BRA 1022 “Implementação de pagamento de serviços ambientais no Brasil (Bolsa Verde)”. Termo de Referência. http://www.iieb.org.br/?/noticias/todos/1/170.
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Em segundo lugar, se pretende expor aqui um primeiro retrato da implantação do Programa, baseado em alguns depoimentos e também em documentos relacionados a este e outros programas voltados ao enfrentamento dos problemas sociais e ambientais no meio rural. Estes documentos, em sua maioria oficiais, não permitem, geralmente, avaliar seu grau de implementação efetiva, podendo levar a interpretações ilusórias sobre suas efetivas possibilidades de alcance.
Uma análise mais detalhada deste potencial de reforço dos programas através da soma e combinação exigirá, no futuro, ouvir um conjunto maior de atores envolvidos, incluindo famílias beneficiárias, outras áreas de governo, representantes da sociedade civil que trabalham os temas afins, contando também com novas informações sobre o desenvolvimento do Programa e seus desdobramentos.
Destacam-se, a seguir, os seguintes programas.
Plano Amazônia Sustentável (PAS)
O Plano Amazônia Sustentável (PAS) propõe um conjunto de diretrizes para orientar o desenvolvimento sustentável da Amazônia, com valorização da diversidade sociocultural e ecológica e redução das desigualdades regionais. Lançado em maio de 2008, foi elaborado sob a coordenação da Casa Civil da Presidência da República e dos ministérios do Meio Ambiente e da Integração Nacional. Envolveu também a participação dos governos dos nove estados da região amazônica e segmentos da sociedade civil, por meio das consultas públicas. É atualmente coordenado pela Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República.
Plano BR-163 Sustentável
Lançado em 2006, o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável para a Área de Influência da Rodovia BR-163, mais conhecido como Plano BR-163 Sustentável, é um dos braçosoperacionais do PAS e reúne as ações do governo federal para uma área de 1,23 milhões de hectares, localizada na Amazônia Central. Envolve 79 municípios dos estados do Pará, Mato Grosso e Amazonas e combina ações de diversos ministérios. O Projeto é financiado pela União Europeia e tem apoio técnico e gestão financeira da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação – FAO.
O objetivo é fortalecer a presença do Estado na região por meio de ações voltadas para o ordenamento fundiário e territorial, monitoramento, controle e gestão ambiental;fortalecimento da segurança pública, infraestrutura de transporte e energia; fomento a atividades produtivas sustentáveis; e inclusão social e promoção da cidadania. Seus três componentes são:
Manejo das Florestas Públicas
O Projeto deverá tornar o Cadastro Nacional de Florestas Públicas instrumento acessível para a definição de estratégias e promover a atualização do Plano Anual de Outorga Florestal, que determina as áreas passíveis de concessão, e elaboração de estudos que constituem a base para os Planos de Manejo. As concessões estimulam o processamento local da madeira, a geração de empregos e renda na região. Os recursos devem viabilizar as reuniões dos conselhos consultivos das UCs, audiências públicas e implementação de sistemas de monitoramento.
Outro resultado esperado é que as comunidades estejam preparadas para um debate qualificado sobre o manejo florestal. Nesse sentido, o Centro Nacional de Apoio ao Manejo Florestal (CENAFLOR) promoveu, entre 2009 e 2010, cursos com a participação de
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representantes locais. O Projeto incentiva ainda processos de assistência técnica e extensão rural e apoia a elaboração de planos de manejo florestal comunitário.
Apoio às Iniciativas de Produção Sustentável
O Projeto viabilizou a realização de estudos para fomentar a gestão de projetos com a instalação de sistemas produtivos sustentáveis. O levantamento identificou o cacau, a mandioca, a banana e o cupuaçu, como culturas importantes para a região. Espera-se abrir mercados para produtos e ampliar novas oportunidades de negócios. A intenção é desencadear sistemas de produção que supram as demanda locais, não perdendo de vista a segurança alimentar e a inserção desses produtos em compras públicas.
Fortalecimento da Sociedade Civil e dos Movimentos Sociais
O Grupo de Trabalho Amazônico (GTA) coordena esse componente e faz a interlocução com o Governo Federal nos assuntos de interesse da sociedade civil no Plano. Atua em quatro polos regionais: Mato Grosso, Baixo Amazonas, BR-163/Tapajós e Transamazônica/Xingu.18
Em setembro de 2011, representantes de 54 entidades dos movimentos sociais da área de abrangência da rodovia BR-163 (Cuiabá-Santarém) aprovaram uma série de reivindicações, posicionando-se contra a atual postura do Governo Federal em relação à implementação do Plano BR-163 Sustentável.
Como resultado do encontro, foi elaborada a Carta de Santarém, que critica o rompimento por parte do Governo Federal do diálogo com os movimentos sociais da região. Algumas lideranças avaliam também que o Plano BR-163 Sustentável foi deixado de lado pelo Governo, que optou por promover grandes obras, como a hidrelétrica de Belo Monte:
“Não podemos concordar com essas obras porque elas atendem somente aos interesses de grandes grupos econômicos e políticos, criando graves impactos socioambientais como a especulação fundiária, a perda de territórios e a redução da qualidade de vida das populações tradicionais e da agricultura familiar. Obras que também provocam o aumento de desmatamento, intensificam os fluxos migratórios, incham as cidades e sobrecarregam os serviços públicos como os de saúde, educação e segurança pública.”19
Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal
Lançado em 2004, o Plano de Prevenção e Controle ao Desmatamento da Amazônia Legal (PPCDAm) desenvolve ações integradas de ordenamento territorial e fundiário, monitoramento e controle ambiental, e fomento às atividades produtivas sustentáveis na região amazônica, com o objetivo de reduzir o desmatamento ilegal, em consonância com asdiretrizes apontadas no PAS. O PPCDAm é considerado também um programa de especial importância no âmbito do Plano Nacional sobre Mudança do Clima.
Proambiente
Este programa tem por objetivo promover o equilíbrio entre a proteção dos recursos naturais e a produção familiar rural, por meio da gestão ambiental territorial rural, do planejamento integrado das unidades produtivas e da prestação de serviços ambientais. A proposta de política pública do Proambiente foi incorporada pelo Governo Federal a partir da inserção de suas ações no Plano Plurianual de 2004 a 2007. O Programa tem como princípios norteadores a gestão compartilhada, o controle social, o planejamento integrado da unidade de produção e
18 Projeto BR-163. http://www.mma.gov.br/florestas/projeto-br-163, acesso em 21/07/12.19 Disponível em http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=1778, acesso em 21/07/12.
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o reconhecimento dos serviços ambientais. E como públicos prioritários, os agricultores familiares e os povos e comunidades tradicionais. Abrange 11 polos na Amazônia Legal (MMA, 2009).
Segundo Márcio Hirata, o Proambiente tem sua origem nos anos 90, notadamente no Pará. “Esse foi um período de consolidação de lutas sociais iniciadas nas décadas anteriores, que se manifestou na conquista da legitimidade dos movimentos populares no campo e no acesso às políticas públicas pela produção familiar rural”. Dessas mobilizações, que incluem o Grito da Terra Brasil, resultou a criação do FNO-Urgente20, em 1992, a primeira experiência brasileira de crédito rural com condições diferenciadas para a produção familiar, considerada uma precursora do Pronaf. (Hirata, 2006)
O Proambiente foi o primeiro programa brasileiro, no âmbito das políticas públicas, que teve entre seus objetivos a instituição de recompensas pelos serviços ambientais gerados pela produção familiar rural. Os serviços ambientais passíveis de remuneração pelo Proambiente são: 1) desmatamento evitado; 2) sequestro de carbono por reflorestamento; 3)restabelecimento das funções hidrológicas dos ecossistemas; 4) conservação dabiodiversidade; 5) conservação do solo; e 6) redução da inflamabilidade da paisagem.
Esquemas de PSA público – aqueles nos quais o governo atua como comprador ouintermediário – dependem de uma base legal que institua e regulamente a prática de pagamentos compensatórios, bem como a destinação de recursos orçamentários a serem alocados para esse fim. Poucos estados, como o Amazonas e o Acre, dispõem de uma legislação que estabeleça PSA como instrumento de gestão. A falta de uma base legal em âmbito federal tem sido o principal entrave para o Proambiente. No momento, o que há é apenas um projeto de lei em tramitação na Câmara dos Deputados. Contudo, não existem limitações legais significativas para PSAs privados – aqueles liderados por fundos ou outros intermediários, que transferem recursos de compradores como empresas privadas. (Wunder, 2008).
Programa Mais Ambiente
O Mais Ambiente é um programa do Governo Federal de apoio à regularização ambiental das propriedades e posses rurais. É a oportunidade para que os proprietários e posseiros de terra que eventualmente avançaram no desmatamento além do que a lei permite, não conseguindo manter sua reserva legal (RL) ou área de proteção permanente (APP), tenham condições de legalizar-se.21
Agricultores familiares, assentados da reforma agrária, empreendedores familiares rurais e povos e comunidades tradicionais são os beneficiários especiais do programa. Deverão ter apoio do poder público para recuperar as áreas de APP e RL degradadas dos seus imóveis rurais. Dentre as facilidades para esse grupo estão o Cadastro Ambiental Rural (CAR) e Averbação da Reserva Legal de forma gratuita.
Além disso, os beneficiários especiais receberão assistência técnica rural, educação ambiental, mudas, sementes e capacitação. O objetivo é o de ajudar os produtores rurais na geração de emprego e renda, movimentando a economia.
21 Projeto BR-163. http://www.mma.gov.br/florestas/projeto-br-163, acesso em 21/07/12.21 Disponível em http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=1778, acesso em 21/07/12.21 Ver http://www.maisambiente.gov.br/.
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Programa de apoio ao agroextrativismo e aos povos e comunidades tradicionais
A Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT) foi instituída em 2007, por meio decreto federal. A ênfase, segundo o MMA, se dá no reconhecimento, fortalecimento e garantia dos seus direitos territoriais, sociais, ambientais, econômicos e culturais, com respeito e valorização à sua identidade, suas formas de organização e suas instituições.
Em 2009, foi regulamentado o Plano Nacional para Promoção das Cadeias de Produtos da Sociobiodiversidade (PNPSB), que tem o objetivo de ampliar e fortalecer estas cadeias. Em 2010, foi firmado Termo de Cooperação entre o MDS e o MMA, no valor de R$ 2,8 milhões, para apoiar iniciativas de promoção da segurança alimentar e nutricional, e de geração de renda para Povos Indígenas e Quilombolas.
Fundo Amazônia
O Fundo Amazônia é um instrumento de captação de recursos de doações voluntárias para aplicação não reembolsável em ações de prevenção, monitoramento e combate aodesmatamento e de promoção da conservação e do uso sustentável no Bioma Amazônia. (BNDES, 2012)
Financiamento florestal para a agricultura familiar
De acordo com o Guia de Financiamento Florestal 2011, publicado pelo Serviço Florestal Brasileiro, são onze as linhas de financiamento disponíveis para as diversas atividades florestais, como o manejo florestal, o reflorestamento de áreas de Reserva Legal e Áreas de Preservação Permanente, o plantio de essências nativas e de sistemas agroflorestais, silvipastoris e o plantio de florestas industriais, para o abastecimento, principalmente, dasdemandas por carvão, energia e celulose. As linhas de crédito incluem o custeio, investimento e comercialização da produção. (SFB, 2011)
Destas onze linhas, apenas duas estão voltadas à agricultura familiar: o Pronaf Eco e o Pronaf Floresta.
Além destes, há alguns mecanismos que permitem o acesso a recursos subsidiados para a produção florestal não madeireira, nos níveis estadual e federal, tais como: a lei ChicoMendes, introduzida pelo governo do estado do Acre e o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Extrativismo (PRODEX), federal.
Com recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte – FNO, administrados pelo Banco da Amazônia – BASA, e com apoio do Ministério do Meio Ambiente / Secretaria de Coordenação da Amazônia para direcionar e suplementar a assistência técnica, o PRODEX tornou possível a quem se dedica ao agroextrativismo na Região Norte conseguir recursos para as suas atividades.
As principais atividades financiadas pelo PRODEX, nas modalidades de custeio e investimento, são:
- extração e coleta de produtos florestais não madeireiros, como castanha, borracha, palmito, óleos vegetais, fibras, resinas e frutos;
- manejo florestal de baixo impacto, inclusive com extração de madeira, desde que orientado por plano de manejo aprovado pelo IBAMA;
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- sistemas agroflorestais e enriquecimento de áreas já desmatadas com espécies frutíferas e essências florestais;
- criação de animais aquáticos (peixes, tartarugas, rãs, etc.) e terrestres;
- pesca artesanal e extração diversificada de produtos aquáticos;
- beneficiamento e comercialização de produtos extrativos vegetais, aquáticos e agroflorestais;
- manejo diversificado de fauna aquática e terrestre;
- reforma de moradias e melhoria no abastecimento de água e energia para uso doméstico, desde que a capacidade de pagamento do produto principal permita.
O Bolsa Floresta do Estado do Amazonas
Os objetivos do Programa Bolsa Floresta, criado em 2007, são: redução do desmatamento, erradicação da pobreza, apoio à organização associativista, melhoria dos indicadores sociais e geração de renda baseada em atividades sustentáveis.
O Programa é gerido pela Fundação Amazônia Sustentável (FAS). A FAS, que tem natureza jurídica de direito privado, opera com recursos aportados pelo governo do Amazonas e por diversas empresas privadas, sendo o Bradesco seu cofundador e maior contribuinte. Além destes, a FAS recebe contribuições da Coca-Cola, Samsung, Marriot, HRT Oil & Gas e outras. É financiada também pelo Fundo Amazônia, gerido pelo BNDES. Há ainda diversas parcerias com instituições internacionais como o International Institute for Environment and Development (IIED) e a Agência Norueguesa de Cooperação em Desenvolvimento (NORAD), além de diversas instituições da sociedade civil no Brasil.
O Programa Bolsa Floresta tem quatro componentes:
Renda, que incentiva a inserção das populações locais nas cadeias produtivas florestais sustentáveis (óleo, castanha, madeira de manejo, pesca e turismo de base comunitária). Os investimentos são direcionados para: implantação de infraestrutura comunitária; aquisição de equipamentos; capacitação (cursos de manejo florestal, associativismo, entre outros); escoamento da produção e apoio à comercialização.
Social, para a melhoria da educação, saúde, comunicação, transporte, reformas de escolas, construção de centros sociais, radiocomunicação e transporte comunitário.
Associação, destinado ao fortalecimento das associações dos moradores das UCs para a organização, fortalecimento e controle social do PBF. Há investimentos em capacitação, desenvolvimento da liderança, organização administrativa, infraestrutura e equipamentos.
Familiar, com recompensa mensal de R$ 50 às mães de famílias moradoras nas UCs que assumirem o compromisso com o desmatamento zero e o desenvolvimento sustentável. O cadastramento e a inclusão de novas famílias no Programa é antecedido de oficina sobre o papel da Amazônia nas mudanças climáticas e assinatura do termo de compromisso do Programa.
O uso dos recursos dos componentes Social, Renda e Associação é decidido nas chamadas “Oficinas de definição de investimentos”, onde representantes de cada comunidade da UC apresentam propostas de uso dos recursos, resultantes de reuniões realizadas anteriormente em suas comunidades. Os orçamentos são aprovados nas próprias oficinas, que têm caráter deliberativo.
Há ainda na estrutura do PBF cinco programas de apoio, que têm por objetivo definir a estratégia e o desdobramento de cada programa, assim como suas rparcerias. São eles: 1- Produção sustentável; 2monitoramento; 4- Desenvolvimento científico; 5
O monitoramento sobre o desmatamento e queimadas é realizado adados: verificação mensal de focos de queimada nas UCs, Monitoramento Comunitário Participativo e quantificação anual de desmatamento por sensoriamento remoto.
Ao contrário do Bolsa Verde, o Bolsa Floresta está implementando progrchamado mecanismo de REDD+, que significa “redução de emissões de gases de efeito estufa provenientes do desmatamento e degradação florestal mais manejo florestal, conservação e incremento de estoque de carbono”. Através do REDD+, os crédida redução das emissões de gases do efeito estufa podem ser comercializados. O comprador adquire o direito de aumentar suas emissões em proporções idênticas
Fonte: FAS, 2012
Avaliação preliminar
Apresenta-se aqui uma primeira avaliação doseus objetivos, estrutura operacional, resultados do primeiro ano de execução e outros de caráter mais amplo, como o cenário em querespeito ao modelo agropecuário brasileiro e seus vínculos com a pobreza e as questões ambientais.
Há ainda na estrutura do PBF cinco programas de apoio, que têm por objetivo definir a estratégia e o desdobramento de cada programa, assim como suas respectivas e necessárias
Produção sustentável; 2- Saúde e educação; 3- Fiscalização e Desenvolvimento científico; 5- Gestão de Unidades de Conservação.
O monitoramento sobre o desmatamento e queimadas é realizado a partir de três fontes de dados: verificação mensal de focos de queimada nas UCs, Monitoramento Comunitário Participativo e quantificação anual de desmatamento por sensoriamento remoto.
Ao contrário do Bolsa Verde, o Bolsa Floresta está implementando programas baseados no chamado mecanismo de REDD+, que significa “redução de emissões de gases de efeito estufa provenientes do desmatamento e degradação florestal mais manejo florestal, conservação e incremento de estoque de carbono”. Através do REDD+, os créditos de carbono provenientes da redução das emissões de gases do efeito estufa podem ser comercializados. O comprador adquire o direito de aumentar suas emissões em proporções idênticas.
Bolsa Floresta Amazonas
Fonte: FAS, 2012
aqui uma primeira avaliação dos principais aspectos do programa, a partir deus objetivos, estrutura operacional, resultados do primeiro ano de execução e outros de
cenário em que o Bolsa Verde opera, sobretudo no que diz respeito ao modelo agropecuário brasileiro e seus vínculos com a pobreza e as questões
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Há ainda na estrutura do PBF cinco programas de apoio, que têm por objetivo definir a espectivas e necessárias
Fiscalização e Gestão de Unidades de Conservação.
partir de três fontes de dados: verificação mensal de focos de queimada nas UCs, Monitoramento Comunitário
amas baseados no chamado mecanismo de REDD+, que significa “redução de emissões de gases de efeito estufa provenientes do desmatamento e degradação florestal mais manejo florestal, conservação e
tos de carbono provenientes da redução das emissões de gases do efeito estufa podem ser comercializados. O comprador
do programa, a partir deus objetivos, estrutura operacional, resultados do primeiro ano de execução e outros de
sobretudo no que diz respeito ao modelo agropecuário brasileiro e seus vínculos com a pobreza e as questões
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Trata-se de uma avaliação preliminar, com a finalidade de lançar o debate sobre o programa e seus fundamentos já no início de seu funcionamento. Uma avaliação com maior densidade poderá ser realizada no futuro, com a escuta das opiniões das famílias entrevistadas e dos gestores locais, focalizando aspectos do programa ainda pouco desenvolvidos, como a assistência técnica e o monitoramento e com o estudo sobre os efeitos da transferência de renda junto a este público, bem como as repercussões na economia local, contando com um período mais longo de funcionamento do Programa como objeto de análise e a realização de novas entrevistas.
Objetivos do Programa
Elevação da renda
Pelo que se percebe nesta avaliação preliminar, o objetivo primordial do Bolsa Verde é o de estender e ampliar os benefícios do Bolsa Família, assegurando uma renda mínima àquelas populações localizadas em regiões distantes dos centros urbanos. É compreensível e razoável também a estratégia de iniciar as ações do programa em áreas onde o Governo Federal já se encontra minimamente presente, como é o caso das unidades de conservação federais, sob responsabilidade do ICMBio, e assentamentos diferenciados, onde já atuam o MDA e o Incra. Assegurar renda mínima àqueles cujos rendimentos situam-se abaixo da linha de pobreza é medida de emergência, inadiável sob qualquer pretexto.
Um problema observado decorre do fato de ser utilizado apenas um determinado valor, arbitrado em R$ 70, para efeito de enquadramento. Assim, por exemplo, uma família composta de três pessoas que tenha renda per capita de R$ 70 passará, ao ser incluída no programa, a dispor de R$ 310 (3x70+100) por mês. Já, por exemplo, outra cuja renda per capita seja de R$ 71 não terá o benefício, permanecendo com uma renda total mensal de R$ 213. Isto sem contar o repasse recebido através do Programa Bolsa Família, quando se é beneficiário deste.
Incentivo à conservação dos ecossistemas
O objetivo de promover a conservação ambiental nas áreas de atuação do programa é também de importância indiscutível. As possibilidades de concretização deste objetivo através do Bolsa Verde, no entanto, precisam ser examinadas.
O termo de adesão das famílias beneficiárias lhes impõe o compromisso de cumprir as regras estabelecidas nos instrumentos de gestão das respectivas áreas em que residem (plano de utilização, de manejo, contrato de concessão de uso e outros já descritos). Trata-se apenas, no entanto, de uma reiteração dos mesmos compromissos já assumidos quando da aprovação do respectivo plano de utilização da unidade.
Toma-se aqui como exemplo o caso do Plano de Utilização da Resex do Baixo Juruá, aprovado em junho de 2008, que teve seu conteúdo amplamente discutido com a comunidade emreuniões realizadas em diversos de seus núcleos. Suas diretrizes, como consta no próprioPlano, devem ser respeitadas pelos comunitários, pelo ICMBio, por pesquisadores e quaisquer outros atores que venham a interagir com a região da Resex.
FINALIDADES DO PLANO
1. O Plano de Utilização da Reserva Extrativista do Baixo Juruá tem como objetivo básico proteger os meios de vida e a cultura das comunidades nela residentes, assegurando o uso sustentável dos recursos naturais da Reserva.
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2. As comunidades da reserva se comprometem a participar da preservação, recuperação, defesa e manutenção da Resex, apoiadas pelas autoridades e parceiros sempre que necessário.
3. O Plano de Utilização reconhece, estabelece e descreve as regras internas de uso dos recursos e ocupação da Reserva.
RESPONSABILIDADE PELA EXECUÇÃO DO PLANO
4. Ficam responsáveis pela execução deste Plano os moradores e as comunidades da reserva, apoiados pela Associação dos Trabalhadores Rurais do Juruá (Astruj), o ICMBio e o Ibama. (ICMBio, 2009)
O Plano também estabelece sanções para aqueles que não cumprirem o regulamento estabelecido, que vão da simples advertência à expulsão da Reserva.
O mesmo modelo de regulamentação das unidades de conservação se aplica aos assentamentos diferenciados, que devem ter um Plano de Desenvolvimento Sustentável doAssentamento – PDA e um Plano de Utilização – PU, discutidos e aprovados pela própria comunidade de assentados.
Diante disso, cabe indagar qual a contribuição adicional do Bolsa Verde no sentido de preservar os ecossistemas no interior destas unidades. É difícil admitir que o pagamento mensal de R$ 100 aos beneficiários (ou o medo de perdê-lo) possa ser eficaz, pelo menos enquanto não conhecemos em detalhe as atividades por eles exercidas antes de serem incluídos no plano. E, por outro lado, enquanto não se identificam as razões do desmatamento em cada uma destas localidades.
Neste sentido, o Plano de Juruá aponta dentre as principais ameaças à preservação naquela unidade o crescimento contínuo do rebanho bovino no município. Faz referência a algumas ocupações recentes não compatíveis com o uso da Resex: “há informações de que a Prefeitura teria expedido atestados de posse em 2007. Os ocupantes “pegaram a terra” com finalidade de criação de gado”.
O Plano identifica também a criação de gado como uma das principais fontes de conflito. Em Arati, uma das comunidades da Resex, parte das apropriações de terra pertence a pessoas residentes na cidade de Juruá. A principal atividade desenvolvida por estes ocupantes no local é a pecuária, “motivo pelo qual existe um grande descontentamento da população com relação à criação da Resex, pois veem sua atividade comprometida pelo uso não compatível com a área.” (ICMBio, 2009)
O SNUC proíbe a criação de gado em reservas extrativistas, considerando que esta é a maior causa dos desmatamentos e degradação ambiental da Amazônia. Por essa razão, o Plano de Juruá proíbe a abertura de novos pastos e a expansão do rebanho, estabelecendo como meta de médio prazo a extinção da pecuária bovina no interior da Reserva. Para isto, prevê a necessidade de apoio aos atuais criadores para investirem em outras atividades produtivas, compatíveis com a UC.
Por certo, não pertencem à categoria destes pecuaristas as famílias cuja renda mensal é igual ou inferior a R$ 70. Na monocultura, outra das grandes causas do desmatamento, tampouco se há de identificar famílias em condição de extrema miséria, pelo menos na condição deproprietárias ou arrendatárias das respectivas terras.
Por razões como estas, não se visualizam elementos que indiquem que a pobreza extrema nestas regiões seja uma causa importante do desmatamento. Assim, até que o Bolsa Verde produza resultados palpáveis nesta direção, o programa não deve ser apresentado como um instrumento que possibilite resultados expressivos no que toca à redução do desmatamento.
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O Bolsa Verde, pagamento por serviços ambientais e REDD
No balanço geral do Programa Bolsa Verde (MMA, 2012), consta a definição de que o Programa “se aproxima do conceito usual de pagamento por serviços ambientais (PSA) ao reconhecer o valor econômico da proteção de ecossistemas e dos usos sustentáveis promovendo um incentivo econômico aos provedores destes serviços ambientais.”
Os povos indígenas e comunidades tradicionais, também responsáveis pelo fornecimentodesses serviços ambientais, estão entre os chamados provedores de serviços ambientais, por assegurarem o fornecimento dos serviços respectivos. A partir do reconhecimento do papel destes provedores, começaram a ser discutidos mecanismos de remuneração ou compensação para aqueles que conservam e garantem o fornecimento dos serviços ambientais. A essa remuneração chamou-se de Pagamento por Serviço Ambiental (PSA).
Recompensar os provedores financeiramente requer uma avaliação prévia do valor monetário dos recursos preservados. Requer também que haja quem deseje remunerar estes serviços em troca de algum direito a ser adquirido. Este direito pode ser, por exemplo, o de emitir gases do efeito estufa em quantidade equivalente à do sequestro de carbono realizado pela floresta mantida de pé.
O pagamento por serviços ambientais envolve, por isto, distintos interesses por parte de quem provê os serviços e de quem se dispõe a remunerá-los. Acende também uma acirrada e necessária discussão, por transformar em mercadorias os recursos naturais que muitos preferem que sejam tratados como bens comuns, patrimônio de todos, que devem ser preservados de forma independente de interesses particulares.
Entende-se, aqui, que o Programa Bolsa Verde não remunera seus beneficiários em função dos serviços ambientais que prestam. O valor do benefício é fixo, pretende somente resgatá-los da miséria absoluta, sem entrar no mérito do valor dos serviços providos. Por esta razão, e também por associar o Programa a um tema polêmico, não existe razão para que o Bolsa Verde associe a seus objetivos e à sua imagem o pagamento por serviços ambientais.
Por outro lado, esta polêmica se justifica por algumas iniciativas do Governo Federal e do Poder Legislativo de introduzir não somente o pagamento por serviços ambientais, mas também mecanismos de REDD+ (redução de emissões de gases de efeito estufa provenientes do desmatamento e degradação florestal mais manejo florestal, conservação e incremento de estoque de carbono).
O REDD+ é um mecanismo de compensação financeira para os países em desenvolvimento ou para comunidades desses países, pela preservação de suas florestas. Nos últimos anos, o REDD+ se tornou ponto central das negociações de um novo acordo sobre o clima.
Existem várias propostas de como o mecanismo deve funcionar e como deve ser financiado, tais como:
Mecanismos de mercado: Os países que reduzirem o desmatamento ganhariam créditos pela diminuição do nível de emissão de carbono, que seriam então vendidos nos mercados internacionais de carbono;
Fundos governamentais: seria criado um fundo que receberia verba internacional e que funcionaria de modo semelhante aos programas de ajuda oficial que é dada pelos países ricos aos países pobres. Um exemplo é o Fundo para a Amazônia, criado pelo Brasil, com o qual a Noruega prometeu colaborar com US$ 1 bilhão. Uma combinação dos dois acima.
São diversas as críticas aos mecanismos de REDD+. Seus oponentes afirmam que os mecanismos de dedução darão às empresas e governos de países ricos a oportunidade de cumprir as metas internacionais sem que tenham que cortar suas emissões. Os governos de
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diversos países, como do Brasil, China e Bolívia, afirmam que o mecanismo não pode vir a ser usado pelos grandes emissores de CO2 como forma de evitar suas obrigações de cumprir as metas de redução internas.
Outra questão é a propriedade da terra. Atribuir um valor às florestas poderia estimularinvasões e grilagem, em vários países onde a definição da propriedade rural é vaga e altamente questionável.
Diversas organizações da sociedade civil preocupam-se também com o fato de que tais mecanismos venham a forçar as populações tradicionais a renunciar à autonomia na gestão de seus territórios.
Estímulo à participação em ações de capacitação
As atividades de capacitação encontram-se ainda em fase de avaliação da metodologia a ser empregada, com edital para elaboração de Assistência Técnica e Extensão Rural (Ater), dirigidonão só aos beneficiários do Bolsa Verde, mas aplicável a todas as Unidades de Conservação federais.
Relativamente aos assentamentos, o MDA já vem realizando chamadas públicas para prestação de assistência técnica rural e o início do atendimento às famílias está previsto para outubro de 2012. O planejamento destas atividades inclui o mapeamento das carências das famílias. É de se esperar que estas atividades de capacitação, ambiental, social, educacional, técnica e profissional sejam precedidas de uma avaliação que dê especial atenção ao nível de escolaridade dos beneficiários. Como demonstra o Censo Agropecuário de 2006, realizado pelo IBGE, é justamente nestas áreas de implantação que os níveis de escolaridade e assistência técnica recebida situam-se entre os mais baixos do país, como indicam os mapas a seguir.
Percentual de produtores sem nenhum ano de estudo em relação ao total de produtores
Fonte: IBGE, Censo Agropecuário 2006.
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Ainda em relação a esta questão, o INCRA está trabalhando um novo modelo de assistência técnica, voltado para ações mais sustentáveis, incluindo crédito, com vistas a dotar a produção agrícola dos assentamentos de padrões agroecológicos.
A assistência técnica aos assentamentos é efetuada junto com a Embrapa, ressentindo-se da inexistência de experiências-modelos que possam ser reproduzidas. Resulta daí a preocupação em se realizar assistência técnica adequada a estas necessidades, que são específicas a cada uma das localidades e respectivas atividades desenvolvidas. Considera-se também que o ideal é desenhar um modelo que preveja produção coletiva e não familiar, e que leve em conta que as mulheres (90% dos beneficiários do programa) estão liderando essa produção, e não apenasas tarefas domésticas.
A assistência técnica a ser prestada aos assentamentos gera certa preocupação, pela sabida dificuldade de absorção do tema ambiental na assistência prestada pelo INCRA. Portanto, torna-se necessário fortalecer a ênfase ambiental na formação dos técnicos envolvidos. Ressalte-se a oportunidade aberta diante da sensibilidade para esta questão pelo novo gestor do INCRA.
Percentual de produtores que declararam receber orientação técnica em relação ao total de produtores - 2006
Fonte: IBGE, Censo Agropecuário 2006.
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Gestão do Programa
Metas quantitativas versus qualitativas
O Bolsa Verde apresentou, já em seu lançamento, metas quantitativas de inclusão de beneficiários, cujo cumprimento vem sendo perseguido com empenho. Lançado em junho de 2011, o programa se propunha a incluir 25 mil famílias até a Rio+20, em junho do ano seguinte, e conseguiu totalizar mais de 23 mil famílias até maio de 2012. O número de unidades abrangidas somente entre junho e dezembro de 2011 é também expressivo: 33 Unidades de Conservação e 140 Projetos Ambientalmente Diferenciados. (MMA, 2012).
A meta de conservação dos ecossistemas só pode ter seus resultados avaliados a partir de um sistema de monitoramento eficaz, e este sistema ainda se encontra em estágio de planejamento. E para atingi-la, é necessária a implementação do terceiro objetivo, que também ainda está para ser iniciado: a participação de seus beneficiários em ações de capacitação ambiental, social, educacional, técnica e profissional.
A urgência do lançamento e implementação do Bolsa Verde está diretamente relacionada com o deslanchar do processo do Brasil Sem Miséria. Era uma oportunidade que não podia ser perdida ou adiada. Mas teve o preço de não permitir uma ampla participação de alguns órgãos no desenho do programa, sobretudo no que diz respeito à capacitação.
Contrastando com a quantidade significativa de assentamentos diferenciados incluídos no programa, é relativamente pequeno o número de famílias incluídas em cada uma destas unidades. Na visão de alguns entrevistados, é melhor o programa intensificar sua presença nas áreas onde já está presente, aprofundando o trabalho, ao invés de buscar atingir novas unidades. Nesse sentido, poderia ser priorizado um modelo de produção coletivo cuja escala de produção viabilize economicamente sua comercialização.
O ritmo e o modo de implantação do Bolsa Verde repete, em alguns aspectos, o da criação dos próprios assentamentos diferenciados e também das unidades de conservação. Estudo do IPEA demonstra que 61,6% de todas as áreas dos projetos de assentamento rural em execução até o ano de 2010 foram criadas em apenas cinco anos, no período entre 2003 e 2006.
Da mesma forma, a criação das unidades de conservação no Brasil foi acelerada a partir de 2000, com a criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). A área total das unidades de conservação federais e estaduais criadas após a sua instituição mais que dobrou nos dez anos seguintes. O Brasil foi responsável por 74% de todas as áreas protegidas criadas em todo mundo entre os anos de 2003 e 2008. (IPEA, 2011)
Gestão das áreas abrangidas
De acordo com análise do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o ritmo de ampliação do SNUC não foi acompanhado de esforço equivalente para gerir as unidades que o integram. Estas apresentam vários desafios, como regularização fundiária das terras declaradas como pertencente às UCs, falta de funcionários e de infraestrutura básica, ausência de plano de manejo ou planos de manejo não revisados, entre outros. (Medeiros eYoung, 2011)
Ainda de acordo com o estudo do PNUMA, a insuficiência de investimentos é a principal causa da maior parte destes problemas, que poderão ser agravados diante da perspectiva de integração de novas unidades ao sistema nos próximos anos.
Segundo o MMA, o orçamento para as unidades federais é praticamente o mesmo de 2001 –cerca de R$ 300 milhões anuais. Entre 2001 e 2010 a área total das UCs federais apresentou
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expansão de 83,5%. Em outras palavras, os recursos orçamentários por hectare sofreram redução de 40% neste período, mesmo que não considerada a inflação.
Soma‐se a isto o fato do Brasil possuir uma das maiores relações de área protegida porfuncionário do mundo. Enquanto na África do Sul esta relação é a de 1.176 hectares para cada funcionário, no Brasil ela é de 18.600 hectares por funcionário. (Medeiros e Young, 2011)
Como afirma ainda o mesmo estudo, este panorama revela a urgência imperativa de recomposição do quadro funcional responsável por estas áreas não apenas em termos de novas contratações, mas também de treinamento adequado.
O MMA estima que, para alcançar padrões mínimos de gestão efetiva, seriam necessários gastos correntes de R$ 500 milhões anuais para o sistema federal, e de R$ 350 milhões para o conjunto dos sistemas estaduais, além de cerca de R$ 600 milhões para investimentos em infraestrutura e planejamento, no sistema federal, e R$ 1,2 bilhão, nos sistemas estaduais. Estes valores foram estimados considerando os investimentos necessários para alcançarpadrões mínimos de gestão, tomando como referência sistemas consolidados da mesma ordem de grandeza do sistema brasileiro - EUA, Canadá, Austrália e México, por exemplo.(Medeiros e Young, 2011)
Em relação às principais ações para a consolidação de assentamentos, são generalizadas as quedas dos valores destinados. Quanto aos valores estabelecidos para os últimos anos, a assistência técnica em 2012 foi reduzida em 30% frente a 2010. A implantação de infraestrutura perdeu 8% em relação a 2011 e a educação perdeu quase R$ 55 milhões em comparação com 2009 (redução de 63%).22
Sem dúvida, a destinação dos recursos necessários à efetiva gestão destas áreas contribuiria em muito não só para a preservação das áreas florestadas, mas também para resgatar da condição de miséria os beneficiários potenciais do Bolsa Verde.
Concordamos, finalmente, com a afirmação do estudo em referência, de que a carência deste pessoal “de campo” não pode ser suprida apenas por artifícios como a adoção de estratégias de gestão integrada, de sensoriamento remoto ou outros meios equivalentes.
Monitoramento e avaliação dos resultados
O balanço do primeiro ano de funcionamento do Bolsa Verde publicado pelo MMA faz referência a dois aspectos distintos do monitoramento do programa: (MMA, 2012)
O monitoramento e avaliação do Programa, a cargo de seu Comitê Gestor; O monitoramento ambiental, destinado a acompanhar as ações das comunidades
beneficiadas e avaliar se estão cumprindo com o acordo de conservação ambiental das áreas em que vivem, através das seguintes estratégias:
A- monitoramento da cobertura vegetal por meio do rastreamento orbital via satélite;
B- alertas regulares de desmatamento via satélite e com radares de focos de calor;
C- monitoramento in loco com visitas periódicas a famílias, visando não só avaliar o impacto ambiental como também o desempenho de política pública nas áreas.
22 Vinicius Mansur. Orçamento para reforma agrária em 2012 pode retroceder à era FHC. Brasil de Fato, 02/12/11. Disponível em http://www.viomundo.com.br/politica/reforma-agraria-orcamento-para-2012-pode-retroceder-a-era-fhc.html, acesso em 28/07/12.
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Quanto ao monitoramento global, a cargo do Comitê Gestor, as informações divulgadas são de caráter quantitativo, e dizem respeito ao número de beneficiários incluídos e potenciais, de unidades cobertas pelo programa, às metas de inclusão de novos beneficiários nos próximos anos e à superfície territorial total destes territórios:
“Na primeira etapa do Bolsa Verde (de junho a dezembro de 2011), foram inseridas no Programa mais de 17 mil famílias em 33 Unidades de Conservação e 140 Projetos de Assentamentos Ambientalmente Diferenciados localizados na Amazônia, abrangendo uma área total de aproximadamente 11,3 milhões de hectares”. (MMA, 2012)
Quanto à área abrangida, o número apresentado pode impressionar, pois equivale a cerca de duas vezes e meia o Estado do Rio de Janeiro. Deve-se considerar, no entanto, que ele não reflete a abrangência efetiva, pois ainda que houvesse apenas uma família beneficiada em cada uma das unidades cobertas, a superfície total apresentada seria a mesma. Por isso, acreditamos que referências à superfície territorial coberta pelo Programa deveriam dizer respeito à área efetivamente ocupada por seus beneficiários. E para isto, seria necessária primeiramente a regularização fundiária das áreas em referência.
Para efeito de avaliação do cumprimento das metas de superação da pobreza absoluta, a observação isolada dos níveis de renda não é suficiente, sobretudo em áreas de floresta, onde o ato de adquirir bens ou serviços não é a única maneira de obter o atendimento das necessidades básicas do ser humano.
A esse respeito, e a título de exemplo, o PNUMA aponta que “As doenças tropicais são um indicador relevante da relação pobreza-ambiente e a malária é uma das mais representativas por estar relacionada a desmatamentos e afetação de recursos hídricos e estar presente em ambientes urbanos e rurais”. (PNUMA, MMA, 2006)
Quanto ao monitoramento dos resultados ambientais, sua descrição também deixa dúvidas a respeito daquilo que é considerado como área efetiva de abrangência do Programa. Omonitoramento via satélite, que foi criado muito antes da implantação do Bolsa Verde, certamente toma como referencial o conjunto das unidades de conservação e assentamentos abrangidos. Nesse caso, fica a dúvida se a eventual redução do desmatamento nestas localidades poderia ser interpretada como resultante da atuação do Bolsa Verde. Sabe-se que a regularização fundiária destas áreas é ainda um objetivo distante. O Plano de Manejo da Reserva Extrativista Baixo Juruá, publicado em fevereiro de 2009, indica que havia, àquela época, apenas um título requerido dentro dos limites da Resex. E também que havia algumas ocupações recentes não compatíveis com o uso da reserva, como a criação de gado bovino.
Assim, diante da impossibilidade de identificar eventuais beneficiários do Bolsa Verde que realizem desmatamentos, as imagens de satélite serviriam como indicativo para o monitoramento in loco, já mencionado, de caráter fiscalizador do cumprimento das condicionalidades. De qualquer forma, a falta de um discernimento claro entre as áreas ocupadas pelas unidades abrangidas e aquelas onde se encontram exatamente os beneficiários do Bolsa Verde pode causar sérios problemas. O contrato com o Bolsa Verde é coletivo. Assim, se uma única família descumprir as regras, todas serão afetadas. Por exemplo, em um assentamento ou unidade de conservação com 100 famílias, sendo 20 incluídas no programa, a exclusão dos beneficiários ocorre mesmo se uma das outras 80 descumprir as regras. Entende-se, assim, que o planejamento do sistema de monitoramento por amostragem deve prever ações que impeçam a ocorrência de tais injustiças.
De qualquer forma, a operação de um sistema de monitoramento que requer visitas às diversas localidades abrangidas terá de enfrentar a carência de recursos humanos e financeiros já apontada, que é comum a todas as unidades de conservação e aos assentamentos sob a responsabilidade do Governo Federal.
Quanto ao monitoramento e avaliação dos incremento da produção extrativistabiodiversidade, água e outros recursos naturais nas áreas em questão. E, para que obtenha resultados positivos neste campo, opúblicas, como o Programa de Aquisição de Alimentos (Alimentação Escolar (PNAE) para populações extrativistas, fortalecendo a produção extrativista sustentável e a economia local.
Apesar das dificuldades apontadas, no entanto, é clara a necessidade de que o monitoramento incorpore outras dimensões, além da realizada por s
Metas de inclusão e redução do desmatamento
O Bolsa Verde tem como meta a inclusão no programa de cerca de 73 mil famíliadocumentos oficiais não fazem referência a metas quantitativas da redução do desmatamento decorrentes do Programa. Da mesma forma, não há referências ou estimativas sobre a participação percentual das atuais atividades das famílias a serem incluídas no desmatamento total verificado no país. Assim, podemetas quantitativas de redução do desmatamento.
Fonte: MMA, 2008.
O Brasil tem, no entanto, metas claramente definidas para a redução do desmatamento no conjunto de seu território. Mundialmente, as chamadas mudanças no uso do solo, em grande maioria decorrentes de desmatamento, respondem por 17% das emissões globais de gefeito estufa. No Brasil, este percentual é de 61% (MCT, 2010). Portanto, reduções
onitoramento e avaliação dos eventuais resultados que digam respeito incremento da produção extrativista, destaca-se que não existem indicadores sobre
outros recursos naturais nas áreas em questão. E, para que obtenha resultados positivos neste campo, o Bolsa Verde precisa estar vinculado a outras políticas
Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de para populações extrativistas, fortalecendo a produção extrativista
Apesar das dificuldades apontadas, no entanto, é clara a necessidade de que o monitoramento incorpore outras dimensões, além da realizada por satélite.
Metas de inclusão e redução do desmatamento
O Bolsa Verde tem como meta a inclusão no programa de cerca de 73 mil famílias até 2014. Os documentos oficiais não fazem referência a metas quantitativas da redução do desmatamento
ama. Da mesma forma, não há referências ou estimativas sobre a participação percentual das atuais atividades das famílias a serem incluídas no desmatamento total verificado no país. Assim, pode-se afirmar que o Bolsa Verde, até o momento, não tem
ntitativas de redução do desmatamento.
Amazônia brasileiraDesmatamento acumulado
O Brasil tem, no entanto, metas claramente definidas para a redução do desmatamento no conjunto de seu território. Mundialmente, as chamadas mudanças no uso do solo, em grande maioria decorrentes de desmatamento, respondem por 17% das emissões globais de gefeito estufa. No Brasil, este percentual é de 61% (MCT, 2010). Portanto, reduções
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que digam respeito ao existem indicadores sobre
outros recursos naturais nas áreas em questão. E, para que obtenha Bolsa Verde precisa estar vinculado a outras políticas
Programa Nacional de para populações extrativistas, fortalecendo a produção extrativista
Apesar das dificuldades apontadas, no entanto, é clara a necessidade de que o monitoramento
até 2014. Os documentos oficiais não fazem referência a metas quantitativas da redução do desmatamento
ama. Da mesma forma, não há referências ou estimativas sobre a participação percentual das atuais atividades das famílias a serem incluídas no desmatamento
afirmar que o Bolsa Verde, até o momento, não tem
O Brasil tem, no entanto, metas claramente definidas para a redução do desmatamento no conjunto de seu território. Mundialmente, as chamadas mudanças no uso do solo, em grande maioria decorrentes de desmatamento, respondem por 17% das emissões globais de gases do efeito estufa. No Brasil, este percentual é de 61% (MCT, 2010). Portanto, reduções
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significativas das emissões brasileiras dependem necessariamente da redução expressiva do desmatamento.
O país detém cerca de 13% dos 4 bilhões de hectares de florestas hoje existentes no mundo. Originalmente, existiam 6,5 bilhões de hectares de florestas no planeta. O Brasil vem sendo o país que apresenta a maior área anual de desmatamento, cerca de 1,8 milhões de hectares, perdendo uma área equivalente à Palestina a cada ano.
Desde 2008, assinala Tasso Azevedo, ex-diretor geral do Serviço Florestal Brasileiro, o Brasil tem inscrito como meta no âmbito do Plano Nacional de Mudanças Climáticas, "zerar a perda líquida de cobertura florestal em todos os biomas até 2015". O plano foi elaborado e aprovado no âmbito da Comissão interministerial de Mudanças Climáticas, presidida pela então ministra chefe da Casa Civil Dilma Rousseff.23
Durante a Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas de 2009 realizada em Copenhague, a COP 15, o Brasil apresentou metas ambiciosas de redução de suas emissões de gases de efeito estufa (GEE). A meta voluntária brasileira é reduzir a emissão de gases de efeito estufa entre 36,1% a 38,9% até 2020, em relação ao que emitiu em 1990.24 Odesmatamento deverá ser reduzido em 80% na Amazônia e 40% no Cerrado, relativamente à média das emissões verificadas naqueles biomas entre 1996 e 2005. Mas mesmo que esta meta seja atingida, o desmatamento anual médio no Brasil seguirá sendo superior a um milhão de hectares.
Assim como no plano mundial, o desmatamento anual já vem se reduzindo no Brasil. Ações de fiscalização, regularização e outras, coordenadas pela Casa Civil e consolidadas através do Plano Amazônia Sustentável – PAS (MDA, 2008), explicam esta tendência.
A redução do ritmo de desmatamento foi de uma média de 4 milhões de hectares nos anos 90 (25% do desmatamento global) para os atuais 1,8 milhões, em 2010 (13% do desmatamento global). Esta queda, verificada sobretudo na Amazônia, respondeu por 70% da redução da perda global de cobertura vegetal, no período.
Sobre o Programa Bolsa Verde e seus resultados para o meio ambiente, surge então uma primeira questão. Como integrar o Bolsa Verde aos programas ambientais destinados a enfrentar o desmatamento, de modo a reforçá-los, já que um de seus objetivos é o incentivo à conservação dos ecossistemas?
Comunicação e participação
A opção por não retardar o lançamento do Bolsa Verde, por força de aproveitar a oportunidade aberta pelo Plano Brasil Sem Miséria, assim como pela Rio+20, não permitiu um grau de participação de diversos segmentos que, em outras circunstâncias seriam chamados a participar das atividades de desenho do programa.
Os movimentos sociais do campo, assim como outras organizações da sociedade civil que se dedicam a atividades afins ao programa, registram que não tiveram uma participação em sua elaboração. No caso dos movimentos sociais, a ausência de consulta prévia é considerada como um fator de desmobilização: “o dinheiro chegou antes do debate e não há mais nada a se discutir”. Isso tem consequências sobre o conhecimento e entendimento acerca do
23 Tasso Azevedo. Chance para zerar. O Globo, 11/07/12, p. 7.24 Brasil, metas domésticas de redução de GEE. Disponível em http://www.brasil.gov.br/cop/panorama/o-que-o-brasil-esta-fazendo/metas-domesticas/print, acesso em 13/07/12.
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Programa, pelo conjunto das famílias das unidades de conservação e dos assentamentos, que ignoram o porquê de algumas serem incluídas e outras não.
Os órgãos que atuam na ponta do projeto vêm procurando minimizar as dificuldades advindas desse problema. O Incra recomenda às suas superintendências regionais promover reuniões de esclarecimento, quando das visitas a campo. O Ministério do Desenvolvimento Agrário chegou a esboçar a formação de um grupo para trabalhar assistência técnica no Bolsa Verde, embora essa iniciativa ainda não tenha se efetivado. O Movimento dos Sem Terra (MST) também não foi previamente comunicado sobre o lançamento do Bolsa Verde, mas considera que é papel do Estado apoiar famílias e comunidades cujo trabalho diz respeito direta ou indiretamente a áreas florestadas, e por isso está de acordo com a ideia original do Programa. Entende, porém, que o benefício financeiro deve ser associado ao trabalho ambiental, ou seja, à intervenção ativa do agricultor assentado, e não ao serviço ambiental.
O MST defende, desde 2004, um cartão ou bolsa verde para ajudar o agricultor a recuperar opassivo ambiental, geralmente herdado do latifúndio. Atualmente, defende a ideia de que o governo doe recursos para promover o manejo sustentável e a recuperação de dois hectares de áreas degradadas, por família, com a introdução de sistemas agroflorestais. E de que a produção de alimentos agroecológicos, adquiridos através do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), seja estimulada com o pagamento adicional de 30% sobre o valor utilizado como referência para compra dos demais alimentos.
Aponta, ainda, que falta um plano básico de desenvolvimento para os assentamentos e uma política de assistência técnica, especialmente para o manejo florestal. A dificuldade em garantir uma comunicação adequada e suficiente com os beneficiários do programa se reflete também na redação dada ao Termo de Adesão ao Bolsa Verde (ver Anexo 1), especialmente aos compromissos por eles assumidos no ato de assinatura do documento. A terminologia utilizada parece de difícil compreensão, tornando menos provável a opção consciente por assumir os compromissos ali enunciados. Veja-se, por exemplo, a seção do documento relativa aos compromissos a serem assumidos:
Compromissos com a Conservação Ambiental e Uso sustentável dos Recursos Naturais
A - As atividades de conservação ambiental a serem desenvolvidas deverão atender o previsto nos instrumentos de gestão das Unidades de Conservação (Plano de Utilização ou Uso e/ou Planos de Manejo), ou dos Projetos de Assentamentos (Planos de Utilização ou Planos de Desenvolvimento dos Assentamentos), conforme o caso;
B- Na inexistência dos instrumentos acima referidos, as atividades de conservação a serem desenvolvidas serão regidas pelos Contratos de Concessão de Direito Real de Uso – CCDRU ouContrato de Cessão de Uso – CCU.
C- Além dos instrumentos acima referidos a família deve, sempre que cabível, se integrar a outros planos ou acordos, que façam referência à conservação e uso sustentável dos recursos naturais, quando estabelecidos na unidade à qual a família se vincula, a exemplo dos acordos de pesca, caça ou de queima controlada. (Termo de Adesão ao Programa Bolsa Verde)
Da mesma forma, não parece compreensível o enunciado de duas situações que causariam a cessação da transferência de recursos:
“1. Estiver ou for habilitada em outros programas ou ações federais de incentivo à conservação ambiental, condições estabelecidas neste Termo de Adesão; 2. Estiver ou for habilitada em outro programa federal de incentivo à conservação ambiental”.
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Esta cláusula é decorrente do que estabelece o Decreto nº 7.572, que regulamenta o Programa em seu Atrigo 18, § II.
Aparentemente, persistem contradições no entendimento do Programa, por parte de gestores envolvidos com o mesmo. Por um lado afirmam que a situação de extrema pobreza leva as famílias a lançarem mão dos recursos naturais de modo insustentável, como estratégia de sobrevivência.
“Em diversas situações famílias pobres acabam forçadas a usar os recursos naturais de maneira insustentável. Ao se encontrar em situação de privação, lançam mão de estratégias de sobrevivência que podem ter impacto negativo sobre o ambiente.”25
Daí a necessidade da assinatura de um termo comprometendo-se a respeitar as normas ambientais respectivas a seu local de moradia. Mas ao mesmo tempo, afirmam também que o benefício pago é um reconhecimento de que estas pessoas prestam serviços relevantes à preservação das florestas. Em um mesmo artigo na página do MMA, se pode ler:26
“... busca identificar e beneficiar famílias em situações de extrema pobreza que vivem em áreas de relevância ambiental. Em contrapartida, estas famílias assumem o compromisso de conservar as áreas por meio da manutenção da cobertura vegetal e do uso sustentável dos recursos naturais.”
E, um pouco adiante:
“Famílias estas que dependem em grande parte das matas para viver, atuando como verdadeiros guardiões da floresta.”
A responsabilidade ou não destas famílias pelos danos ao meio ambiente, tema importante e delicado, será abordada mais adiante.
O desafio da produção sustentável no campo
A capacitação para o uso sustentável dos recursos florestais traz grandes desafios para o Programa Bolsa Verde. Eles se referem não só a seus beneficiários e aos agentes públicos envolvidos com o Programa, mas, de modo amplo, ao desenvolvimento de atividades sustentáveis no âmbito da produção rural como um todo. Se por um lado há uma série de experiências em pequena escala com bom potencial de sucesso, predominam, de resto, as carências consequentes do pouco investimento em recursos humanos, em infraestrutura adequada e no desenvolvimento da ciência e da tecnologia para estas atividades.
O problema começa pela formação acadêmica dos profissionais que mais tarde prestarão assistência técnica, como os agrônomos, ou se dedicarão ao desenvolvimento de novas tecnologias, como os biólogos. Não fazem parte do currículo, em geral, temas como a produção agroecológica ou o extrativismo sustentável. Predomina o ensino da aplicação do
25 Valéria Feitoza, Ascom, MDS. Piso de Proteção Socioambiental incentiva combate à pobreza de forma sustentável. Disponível em http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2012/junho/rio-20/piso-de-protecao-socioambiental-incentiva-combate-a-pobreza-de-forma-sustentavel, acesso em 28/07/12.26 Marcia Bindo. Programa Bolsa Verde reconhece guardiões da floresta. Disponível em http://www.mma.gov.br/informma/item/8389-programa-bolsa-verde-reconhece-guardi%C3%B5es-da-floresta, acesso em 31/07/12.
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pacote tecnológico empresarial correspondente à chamada Revolução Verde, hoje composto de sementes transgênicas, agrotóxicos, maquinário pesado e caracterizado por elevado consumo de energia.
Neste modelo dominante, a assistência técnica passou a ser feita pelas revendas agropecuárias com o interesse de vender aos agricultores o pacote de insumos das empresas por estas representadas. Os agricultores orgânicos, agroecológicos e os extrativistas dependem, por isto, de assistência técnica de órgãos do governo. Por outro lado, não há inovação sem pesquisa. E, salvo raras exceções, os recursos destinados aos investimentos nesta área estão concentrados nas mãos das grandes empresas multinacionais do agronegócio.
Para se tornarem viáveis, as atividades adequadas à produção agroextrativista nas Unidades de Conservação e Assentamentos Diferenciados requerem justamente o aprofundamento das pesquisas sobre técnicas de manejo, conhecimento da biodiversidade e outras que, associadas e em diálogo com o saber tradicional das populações que lá residem, resultem em uma produção agroextrativista rentável, capaz de assegurar a estas populações uma vida digna.
Na visão de setores como o do agronegócio, a efetiva inclusão social, associada ao acesso ao consumo de um conjunto padronizado de bens e serviços, só seria possível caso estas famílias migrassem para os centros urbanos ou se incorporassem às atividades econômicas rurais reconhecidas como tal, como é o caso da produção agropecuária em grande escala.
Este raciocínio parte também do princípio de que, dada a suposta inviabilidade da produção agroextrativista ser elevada à categoria de uma atividade econômica como as demais, esta renda complementar dos beneficiários poderia ser utilizada, por exemplo, na compra de alimentos industrializados e, se possível ainda, de um fogareiro e um bujão de gás, que evitariam o uso da lenha para o preparo dos alimentos, reduzindo assim os alardeados danos ambientais causados pelos habitantes da floresta em função da pobreza em que vivem.
O Bolsa Verde tem a virtude de incluir em seus objetivos a capacitação ambiental, social, educacional, técnica e profissional de seu público alvo. Alguns setores do governo empreendem esforços no sentido de fazer progressos na prestação de assistência técnica e na produção do conhecimento científico necessário para isto. Mas os recursos destinados a estas finalidades são muito limitados, sobretudo se os comparamos com aqueles destinados a apoiar a produção do agronegócio.
Outro problema a ser enfrentado na questão da assistência técnica e aquisição de novo conhecimento é o nível de escolaridade das famílias envolvidas no programa. Os dados sobre os baixos índices de prestação de assistência técnica e de escolaridade nas regiões onde o Bolsa Verde está sendo implantado, apontados no último Censo Agropecuário e já descritos aqui, são confirmados pelas informações a respeito da Reserva Extrativista do Baixo Juruá.
Na Resex do Juruá há diversas localidades que ainda seguem desprovidas de uma única escola.A maior parte delas oferece até a 4ª série do Ensino Fundamental, no sistema multisseriado, eapenas duas escolas oferecem até a 9ª série. Os dados sobre a escolarização, relativos a 2006,revelam que apenas 1% dos moradores estava cursando o ensino médio, e que apenas 3% haviam concluído o ensino fundamental. Apesar de somente 10,9% dos entrevistados terem informado que nunca estudaram, estima-se que o analfabetismo funcional acometa mais de 50% da população. (ICMBio, 2009)
Desse modo, a baixa escolaridade e a falta de preparação básica para compreender princípios e fenômenos naturais dificultam o acesso, a compreensão, a interação e a absorção de tecnologias que lhes dariam a oportunidade de tornar seus produtos fonte importante de renda.
Quanto ao arranjo institucional dos órgãos do Governo Federal, não só no que diz respeito ao Bolsa Verde, mas às necessidades gerais de produção científica e tecnológica em direção à
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sustentabilidade, Maria Katherine Santos de Oliveira menciona, em publicação da CGEE (2011), que o Ministério da Ciência e Tecnologia conta com a Secretaria de Ciência e Tecnologia para Inclusão Social (Secis), responsável por atividades de maior interesse direto para o desenvolvimento sustentável. O objetivo geral da Secis é fazer a articulação com outros órgãos públicos responsáveis por politicas que viabilizem o desenvolvimento econômico, social eregional, especialmente da Amazônia e do Nordeste, e a difusão de conhecimentos e tecnologias apropriadas em comunidades carentes no meio rural e urbano.
É mencionada também a existência de organizações como a Rede de Tecnologias Sociais (RTS) e o Instituto de Tecnologias Sociais (ITS), que possuem ferramentas tecnológicas e metodologias de intervenção que podem fazer a diferença nas Resex e RDS. Devido àrelevância do tema, universidades federais e estaduais, assim como agentes financiadores, já incluíram em seus discursos, programas e projetos de tecnologias sociais, assim como critérios de promoção da sustentabilidade.
Destaca ainda a importância de considerar que, dentro das propostas que buscam promover o desenvolvimento sustentável a partir do beneficiamento das matérias-primas regionais, érequisito indispensável o apoio de tecnologias para geração de energia, fornecimento de água potável e construções adaptadas à realidade local, gerando diretamente uma série de outros benefícios para as comunidades. Tendo em vista o contexto das UCs de uso sustentável, categorias Resex e RDS, projetos estruturantes são uma condição indispensável para o sucesso das propostas.
A autora lembra ainda que “embora existam soluções, muitas iniciativas de construção de uma economia que beneficie diretamente os produtores extrativistas falham por não contemplarem, de maneira integrada, toda a cadeia produtiva, nem as necessidades básicas do homem da floresta, como saúde, educação, segurança e lazer.” (CGEE, 2011)
Jean Pierre Leroy, da Federação de Órgãos para a Assistência Social e Educacional (FASE), aponta também que é preciso, neste mesmo sentido, reconhecer e incentivar a condição de extrativista, produtor, portador de projetos próprios. Da forma que está desenhado, o Bolsa Verde pode não vir a construir com o morador as bases para que ele diga “isso é nosso projeto”. E, assim, não irá na direção de fortalecer uma economia extrativista, agroecológica.
Jean Pierre recomenda também que se estude a título de exemplo o projeto desenvolvido pela FASE em Gurupá-PA. Ali, buscou-se atingir o objetivo de melhorar as condições da produção de camarões, frutas e de enriquecer a mata. Os resultados não se dão em curto prazo, e por isso não proporcionam a mesma visibilidade que a de um programa de renda mínima, mas atacam o problema da miséria e da produção sustentável pela raiz.
Para isso, é necessário um projeto político que busque fazer dessas populações atores econômicos, desenvolver técnicas para agregar valor aos produtos da floresta, e tambémrecuperar áreas degradadas. “Sozinho, sem ajuda, sem pesquisa, o extrativismo é inviável. Mas com apoio, possibilita viver muito mais gente por hectare do que na monocultura.”
Pobreza, meio ambiente e modelo agrário
Uma crítica efetuada sobre a proposta do Bolsa Verde é que, ao fornecer renda mínima a famílias residentes em áreas de especial interesse para a conservação de ecossistemas, aliadaao compromisso de preservação da floresta por parte desses beneficiários, traz consigo a
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noção de que, em algum grau, esta população pobre é responsável pelo desmatamento verificado no Brasil.
Esta crítica ganha algum respaldo quando por parte do próprio governo surgem posicionamentos que sugerem essa compreensão. De fato, ao mesmo tempo em que parte do pressuposto de que os mais pobres são historicamente os mais afetados pela alteração das condições ambientais, o MDS, quando do lançamento da proposta do Piso de ProteçãoSocioambiental, talvez com a intenção de destacar as possibilidades do Bolsa Verde quanto àredução do desmatamento, termina por valorizar a responsabilidade dos segmentos mais pobres da população:
“Em diversas situações famílias pobres acabam forçadas a usar os recursosnaturais de maneira insustentável. Ao se encontrar em situação de privação,lançam mão de estratégias de sobrevivência que podem ter impacto negativosobre o ambiente.”27
As relações de causa e efeito entre pobreza e destruição ambiental alimentam um longo debate e vasta produção literária, cuja análise não cabe aqui. No caso das áreas atualmente abrangidas pelas ações do Bolsa Verde, alguns setores, nem sempre sinceramente preocupados com a preservação ambiental, concedem destaque especial à ameaça representada pela presença de populações pobres em áreas florestadas, sobretudo na Amazônia. No caso, os assentamentos diferenciados são objeto de especial atenção destes segmentos.
Os números relativos ao desmatamento no Brasil têm como fonte a análise de imagens obtidas por satélite. Embora permitam dimensionar as áreas desmatadas e localizá-las geograficamente de maneira satisfatória, estas imagens não são capazes, por si mesmas, de identificar quem promove o desmatamento. Ainda que ele ocorra no interior de Unidades de Conservação ou Assentamentos Diferenciados, pode ter como causa a ação de invasores para a extração de madeira, expansão da pecuária ou da monocultura. As ações de verificação local das áreas mais atingidas identificam, em geral, estas atividades como as maiores responsáveis, de longe, pelo desmatamento.
As informações em contrário têm como alvo principal os assentamentos. De acordo com nota da Diretoria da Associação Brasileira de Reforma Agrária (ABRA), de julho de 2012, “a edição do Jornal Nacional da Rede Globo do dia 5 de julho de 2012 veiculou matéria na qual identificou os assentamentos de reforma agrária como os grandes vilões do desmatamento da Amazônia, supostamente respondendo pela taxa acumulada de 30% da área desmatada”.
A matéria teria sido baseada em dados fornecidos pelo Ibama, Inpe e, especialmente, pela ONG Imazon. Tais informações serviram de fundamento para ação ajuizada contra o Incra por membro do Ministério Público Federal, no Pará, por meio da qual foi demandada, entre outras medidas, a proibição de novos assentamentos naquela região do país.
Ainda conforme a nota da ABRA, “o desmatamento nos assentamentos, bem como nas áreas indígenas, quilombolas e unidades de conservação, resulta da intrusão, arbitrária, ou por vezes consentida, de madeireiros, grandes fazendeiros e grileiros em geral.”28
27 Valéria Feitoza, Ascom, MDS. Piso de Proteção Socioambiental incentiva combate à pobreza de forma sustentável. Disponível em http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2012/junho/rio-20/piso-de-protecao-socioambiental-incentiva-combate-a-pobreza-de-forma-sustentavel, acesso em 28/07/12.28 Associação de Reforma Agrária contesta reportagem do JN. Disponível emhttp://www.viomundo.com.br/denuncias/associacao-de-reforma-agraria-contesta-reportagem-do-jn.html, acesso em 01/08/12.
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Os dados referentes aos índices de desmatamento nessas áreas, por sua vez, mostram uma realidade bem mais tranquilizadora do que aquela transmitida pelos meios de comunicação.Segundo informação do MMA, nenhuma unidade de conservação federal apresenta menos de 90% de cobertura florestal. Quanto aos assentamentos, o Incra informa que só 15 áreas em cerca de mil foram eliminadas do Bolsa Verde por este critério.
O Incra já identificou a situação de cerca de 100 mil famílias, constatando que 30 mil delas eram enquadráveis no Bolsa Verde. Cerca de sessenta por cento das famílias inscritas no Programa até maio de 2012 vivem nos assentamentos do Incra. Isso leva à interpretação errônea de que o problema são os assentamentos. O Incra acredita que a reforma agrária, justamente, é instrumento essencial ao combate à miséria em áreas rurais.
Por outro lado, admite-se que há, sim, assentamentos desenhados de forma inapropriada em relação à região em que foram instalados, mas não são estes os grandes vilões da questão ambiental. E que a questão requer análise mais aprofundada para a obtenção de números mais exatos.
Conforme o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM), há uma perversidade na inversão de responsabilidades sobre o padrão de desmatamento da Amazônia entre 2002 e 2010. Até o início deste período, mais de 70% das áreas desmatadas tinham entre 300 e 1.000 hectares. À medida que a fiscalização consegue reduzir o desmatamento nestas grandes áreas, aumenta a participação dos pequenos, que não têm alternativa. As vítimas passam a ser os vilões, não sendo possível acabar com esse “resíduo” de 6.000 km2 de desmatamento por ano.O IPAM ratifica que não é possível dizer que todo pequeno desmatamento corresponde a um pequeno produtor. Quando o grande produtor faz um “puxadinho”, a imagem de satélite correspondente é interpretada como desmatamento do pequeno.
A visão do agronegócio
Na interpretação dos porta-vozes dos interesses vinculados ao agronegócio, estes territórios tradicionais só terão importância quando forem incorporados ao modelo agroindustrial de produção.
A visão de que estas terras fazem parte de um outro modelo produtivo que precisa ser incentivado e valorizado é turvada até mesmo por pretensos estudos científicos, voltados para a legitimação das reivindicações do agronegócio, no sentido de afrouxar as restrições de ordem social e ambiental, como no caso das modificações que propõem para o Código Florestal.
Como descreve Abramovay (2010):
“Este horizonte cultural... é fortalecido também pela produção de conhecimentos voltados a legitimá-lo. É o caso da pesquisa de Evaristo Eduardo de Miranda, da Embrapa, que procura mostrar que a agricultura brasileira está limitada em sua expansão (e, portanto, em sua possibilidade de contribuir para o crescimento) em virtude da supostamente excessiva restrição decorrente da soma de áreas indígenas, reservas florestais, áreas de proteção permanente e reservas legais dentro das propriedades. A Confederação Nacional da Agricultura fez ampla difusão deste estudo (nunca publicado em revista científica internacional ou brasileira, mas acessível em vários sites na internet) 29 como parte de uma campanha voltada a mostrar que suas bases estavam ameaçadas por restrições ao uso da terra capazes de prejudicar o desenvolvimento brasileiro. Além do absurdo de apresentar cálculos nacionais (não levando em
29 Disponível em <http://abag. technoplanet.com.br/images/pdfs/ evaristo_miranda.pdf>, consultadoem 29/5/2010.
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conta que, ao se excluir a Amazônia, nos outros biomas brasileiros a superfície agrícola útil no Brasil corresponde à de países com importância agrícola equivalente à sua), o trabalho justamente não leva em conta que dentro de áreas voltadas à preservação dos ecossistemas, as possibilidades de exploração econômica são inúmeras com horizonte de ganho extraordinário. No entanto, são atividades empresariais distantes daquilo que marca as práticas dominantes das elites que controlam o uso da terra na Amazônia.”
Não só no meio acadêmico, mas principalmente no âmbito político, não faltam argumentos para defender a desfiguração de um incipiente conjunto de princípios legais que buscam preservar não só a floresta, mas também a permanência, com direito a uma vida digna, de suas populações tradicionais, e ao reconhecimento de seus valores e suas práticas.
Talvez o melhor (ou pior) exemplo do desprezo dos chamados ruralistas por estes povos e sua cultura seja a expressão do pensamento de Blairo Maggi, ex-governador do Mato Grosso, hoje senador por aquele estado. Como conta o jornalista Maurício Thuswohl30, “O governador, em seu círculo de confiança, não esconde o desejo de ver o Mato Grosso livre da “obrigação de preservar a Amazônia”“. Seu pensamento sobre a floresta amazônica e seu desprezo pelos povos que nela habitam podem ser resumidos numa declaração, dada em entrevista publicada no dia 1º de junho pelo jornal O Globo:
“Aqui no Mato Grosso, as pessoas não ficam catando coquinho na floresta para viver. Elas são agricultoras, vieram do Sul do Brasil para trazer a agricultura. As pessoas que vivem no Norte do Brasil é que têm essa cultura de catar coquinho”
Segundo a senadora Kátia Abreu, ainda de acordo com o artigo de Maurício Thuswohl, também presidente da Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil,
"Estamos no momento de decidir se vamos ganhar dinheiro com a produção agrícola ou se vamos ser apenas uma grande reserva legal de florestas do mundo".
Em outras palavras, a visão do agronegócio é a de que é preciso mudar o Código Florestal para remover os obstáculos (as florestas e seus habitantes, no caso) que impedem o Brasil de conquistar a liderança mundial na produção de alimentos.
Frases como estas exprimem bem os interesses em torno dos quais a maioria dos representantes do agronegócio se articula. Para Abromovay (2011):
“O problema é que o uso predatório dos recursos não é a expressão episódica de grupos marginais e sim o procedimento habitual de parte majoritária do empresariado, ou seja, é o modo dominante de se fazer negócios e de, supostamente, promover o crescimento regional. Os efeitos sobre o conjunto do tecido social e econômico dos locais em que esses procedimentos prevalecem acabam atingindo todos os setores sociais.”
“Apesar da importância da ação repressiva e da criação de áreas de reserva, o governo federal também sinaliza aos atores sociais locais que a grande vocação da Amazônia está na exploração de minérios, de energia e no crescimento das modalidades convencionais do agronegócio. Uma rápida listagem de atitudes recentes mostra que a utilização dos recursos na Amazônia obedece ao velho estilo: concebem-se os projetos e, em seguida, elaboram-se medidas para atenuar seus impactos ambientais. Em outras palavras, trata-se de uma estratégia de crescimento econômico em que o meio ambiente é uma externalidade e será tratado como tal.”
A dualidade das políticas do governo que, de um lado, buscam combater a pobreza e, de outro, buscam a expansão do PIB e das exportações via agronegócio, mantendo a seu lado a
30 Maurício Thuswohl. Os caubóis do agronegócio. Carta Maior, 09/06/08. Disponível em http://www.cartamaior.com.br/templates/analiseMostrar.cfm?coluna_id=3909, acesso em 01/08/12.
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bancada ruralista no Congresso, é um fato sobre o qual os setores deste mesmo governo envolvidos diretamente na execução do Bolsa Verde demonstram inteira compreensão, bem como a busca de estratégias para conviver com o problema e conseguir bons resultados em suas áreas de atuação. Isso aparece com clareza em documentos oficiais:
“As ações da SEDR voltam-se para enfrentar um duplo desafio: por um lado, reverter o estágio atual de degradação dos ecossistemas provocada pela agropecuária, e por outro, mas aomesmo tempo, promover, difundir e consolidar formas e estilos de agricultura e desenvolvimento rural praticados em bases sustentáveis. Em qualquer caso, o foco da intervenção é o uso adequado da terra e dos recursos naturais, seja nas áreas de agricultura familiar, assentamentos da reforma agrária, Terras Indígenas ou comunidades extrativistas, seja nas áreas de produção agropecuária de tipo patronal/empresarial de grande escala. Assim, reconhece-se a pluralidade do rural (produtiva, sociocultural, ecológica e territorial) e a dualidade do modelo agrícola do País, da mesma forma que se reconhece a necessidade de adequar uma agenda ambiental positiva e indutiva da sustentabilidade às distintas realidades e demandas dos grupos sociais.” (SEDR, 2012)
Se não são os pobres, quem então ameaça a preservação das florestas?
Na introdução ao Plano de Ação para a Prevenção e o Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm, 2ª fase), elaborado pela Casa Civil da Presidência da República, relaciona-se o desmatamento da Amazônia com o processo de ocupação em curso desde a década de 70 e com a abertura de longas rodovias em meio à floresta. As políticas de colonização do Governo atraíram empresas médias e grandes de diversos setores, como o industrial ou o sistema bancário, que começaram a se voltar para a agropecuária, e se instalaram na região graças aos benefícios fiscais e outros subsídios públicos.
Em seguida, o Plano descreve a situação atual, apontando suas causas e consequências de maneira que nos parece bastante realista:
Boa parte da produção segue para o Centro-Sul, notadamente no que se refere à madeira e aos produtos da agropecuária (carne, soja, algodão etc.), enquanto outra é escoada para os mercados internacionais. Hoje, o rebanho bovino da região é estimado em mais de 74 milhões de cabeças. E a cada quatro novas reses acrescidas ao rebanho nacional, três são criadas na Amazônia, com baixíssima produtividade: menos de uma cabeça por hectare.
Embora tenha gerado riquezas, a expansão econômica da Amazônia, que segue o mesmo padrão agroexportador implantado em outras regiões do país, também causou desequilíbrios. O crescimento econômico é desigual, concentrado, e se baseia na produção de matérias-primas de baixo valor agregado. Sua população alcança hoje quase 25 milhões de habitantes com demandas crescentes por qualidade de vida, desenvolvimento, renda, emprego, saneamento, educação, saúde. A presença do Estado não acompanhou o ritmo acelerado de crescimento, levando ao aumento da insegurança e da injustiça e inibindo novas oportunidades de desenvolvimento, aqui visto no mesmo sentido atribuído pelo Nobel de Economia, Amartya Sen, isto é, como expansão da liberdade para todos os cidadãos.
Quanto ao aspecto estritamente ambiental, parte significativa do imenso patrimônio natural que constitui a floresta foi afetada. Estimativas do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) provenientes do Programa de Cálculo do Desflorestamento da Amazônia (PRODES) demonstram que cerca de 18% das florestas na Amazônia Legal foram removidas.
Esse percentual se concentra especialmente numa área denominada Arco do Desflorestamento (ou, em outra perspectiva, Arco de Povoamento Adensado), que se estende desde o oeste do Estado do Maranhão, passando por Tocantins, parte do Pará e do Mato Grosso, todo o Estado de Rondônia, o sul do Amazonas chegando ao Acre. Através das
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rodovias federais, estaduais e estradas vicinais, muitas das quais clandestinas, a cada ano esse Arco avança mais para o interior da Amazônia. Além disso, surgem novas frentes de desmatamento, como a que ocorre em Roraima, e na calha norte do Pará e Amazonas.
Este Arco deveria ser estruturado sob a ótica do aumento da produtividade econômica sem novos desmatamentos, da implantação de infraestrutura compatível com a densidade demográfica, equipamentos públicos e formação de mercados adequados à sua população.
O desmatamento acarreta diversos problemas, como a diminuição de territórios de populações que tradicionalmente habitam a floresta. E ele é, sobretudo, consequência direta da ausência de políticas baseadas na sustentabilidade.
Essas políticas são especialmente necessárias quanto à situação fundiária, ao modelo de exploração tanto agropecuária, quanto madeireira e de mineração, ao baixo aparelhamento dos órgãos de fiscalização, de licenciamento e de assistência técnica adequada ao manejo da floresta e de seus recursos. Por isso, abordar o desmatamento de maneira adequada e compatível com a complexidade que se apresenta requer firme decisão de todos os setores que compõem a sociedade regional e nacional. (Casa Civil, Parte 1)
Podemos acrescentar que este mesmo modelo concentrador que distribuiu grandes áreas entre poucos proprietários, estimulou e atraiu grandes empresas, está na raiz da expulsão de milhões de famílias rurais de suas terras tradicionais, que não só originaram a luta pela reforma agrária e a criação dos assentamentos, como responde também pelas más condições de vida daqueles que migraram maciçamente para as cidades ao longo destas últimas décadas. Boa parcela dos que são hoje beneficiários do Bolsa Família, sobretudo na periferia dos centros urbanos, foi também expulsa do campo neste processo.
Vistas sob este ângulo, as relações causais entre pobreza e destruição ambiental se mostram claras. O mesmo modelo que fomenta desigualdade, aprofundando os problemas sociais, responde simultaneamente pela destruição ambiental. E esta, por sua vez, atinge de maneira muito mais violenta as populações pobres, no campo ou na cidade.
Finalmente, é importante mencionar outro componente fundamental à superação da miséria e à construção de sociedades justas e sustentáveis, já incorporado ao discurso não só dos governos, mas de quase todos os segmentos da sociedade civil, ainda que frequentemente com uma prática distante. Ele também está presente na análise do MDS sobre as condições necessárias à superação da miséria:
“Só há um jeito de construir um mundo melhor: construir formas sustentáveis de produção e consumo que permitam incluir socialmente as pessoas pobres”.
De fato, é preciso repartir melhor a riqueza para que todos tenham acesso equitativo aos recursos naturais necessários a uma vida digna. E para que todos possam consumir, é preciso mudar não só os padrões de produção. É o consumo excessivo de alguns que impede o consumo mínimo de muitos. E a sociedade civil tem papel fundamental na mudança destes padrões. É nela que se encontram também os grandes consumidores.
Assim, de alguma maneira, o Bolsa Verde vai na direção certa quando propõe o tratamento conjunto das questões sociais e ambientais. Mas não poderá cumprir sozinho seus objetivos se outras políticas governamentais, que fortalecem crescentemente o modelo produtivo vigente, não passarem por profundas transformações.
O que é a miséria em meio à floresta?
Dentre as questões que precisam ser aprofundadas para uma avaliação mais precisa do Programa, destaca-se a do conceito de miséria absoluta, referente à vida em áreas florestadas.
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Podemos supor que ele deve ser bem diferente daquele relativo às populações urbanas, onde o dinheiro é o único meio de acesso a bens e serviços essenciais. Um estudo de campo em localidade onde o Bolsa Verde se encontra em operação pode oferecer elementos importantes para um melhor entendimento das verdadeiras carências destas populações. Será preciso saber o destino que é dado pelos beneficiários aos recursos recebidos do Bolsa Verde.
Ter indicações precisas sobre as condições de vida destas pessoas e das causas de sua miséria é condição necessária para a inclusão social. Assim, observações mais aprofundadas podem permitir a construção de outros indicadores de pobreza, não limitados apenas ao da renda.
Nestas áreas de atuação do Bolsa Verde, parece insuficiente tomar a renda financeira como indicador único da condição de miséria de um indivíduo ou de uma família.
Parece existir uma noção predominante de que, em princípio, é possível obter os recursos necessários à subsistência através da utilização sustentável dos recursos da floresta. Pode-se perceber, no entanto, a ausência de uma série de informações sobre a efetiva viabilidade econômica, social e ambiental do agroextrativismo. Mais do que isto, não se conhece de fato a opinião destas populações alvo sobre as atividades que supostamente exercem, suas carências, suas visões dos problemas a serem enfrentados para assegurar esta viabilidade.
Neste mesmo sentido, parece importante que as informações cadastrais sobre estas famílias incluam informações sobre a condição de proprietárias ou não da terra, área do imóvel rural, parcela utilizada nas atividades produtivas e outras que possibilitem um melhor entendimento sobre a produção destas famílias e as áreas por elas ocupadas.
Estes dados permitiriam a visualização da superfície territorial total de fato abrangida pelo Bolsa Verde. Nesse sentido, o governo, ao utilizar como parâmetro para esta área de abrangência a soma das áreas totais das unidades onde o Programa está presente exibe valores superestimados sobre sua efetiva área de atuação.
No Programa Bolsa Verde, o beneficiário é a unidade familiar, fato que, de alguma maneira, pode induzir a utilização unifamiliar do benefício. Pelo menos em princípio, deve ser levada em conta a possibilidade de que a produção coletiva pode vir a ser alternativa mais indicada, como no caso dos seringueiros e outros, e que os benefícios podem vir a ser melhor utilizados caso distribuídos de maneira igualmente coletiva.
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Referências
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Anexo I - Termo de adesão ao Bolsa Verde
