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PARECER N, DE 2016

Da COMISSO ESPECIAL DO

IMPEACHMENT, referente

admissibilidade da DEN n 1, de 2016 [DCR

no 1, de 2015, na origem] Denncia por

crime de responsabilidade, em desfavor da

Presidente da Repblica, Dilma Vana

Rousseff, por suposta abertura de crditos

suplementares por decretos presidenciais,

sem autorizao do Congresso Nacional

(Constituio Federal, art. 85, VI e art. 167,

V; e Lei n 1.079, de 1950, art.10, item 4 e

art. 11, item 2); e da contratao ilegal de

operaes de crdito (Lei n 1.079, de 1950,

art. 11, item 3).

RELATOR: Senador ANTONIO ANASTASIA

1. RELATRIO

Vem a esta Comisso Especial, para anlise, nos termos do art.

86 da Constituio Federal (CF), do art. 44 da Lei no 1.079, de 10 de abril de

1950, e dos arts. 377, I, e 380, I e II, do Regimento Interno do Senado

Federal, a Denncia (DEN) no 1, de 2016, que trata da Denncia por crime

de responsabilidade, em desfavor da Presidente da Repblica, Dilma Vana

Rousseff, por suposta abertura de crditos suplementares por decretos

presidenciais, sem autorizao do Congresso Nacional (Constituio

Federal, art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079, de 1950, art.10, item 4 e

art. 11, item 2); e da contratao ilegal de operaes de crdito (Lei n

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Cabe a esta Comisso Especial analisar, neste momento, se

esto presentes os requisitos legais necessrios para a admissibilidade da

denncia e, assim, definir se a pea acusatria deve ou no ser objeto de

deliberao no mbito do Senado Federal (art. 49 da Lei no 1.079, de 1950).

A denncia foi originalmente recebida em 02.12.2015 pela

Presidncia da Cmara dos Deputados e autuada como Denncia por Crime

de Responsabilidade (DCR) n 1, de 2015. A Comisso Especial destinada a

dar parecer sobre a matria naquela Casa legislativa opinou, em 11/04/2016,

pela admissibilidade da acusao e pela consequente autorizao de

instaurao, pelo Senado Federal, do respectivo processo de crime de

responsabilidade.

O Plenrio da Cmara dos Deputados, em sesso deliberativa

extraordinria realizada em 17.04.2016, autorizou a instaurao de processo

contra a Presidente da Repblica por crime de responsabilidade, atendendo

aos requisitos constitucionais.

Aps leitura da matria no Plenrio do Senado Federal, no dia

19.04.2016, a presente Comisso Especial foi eleita no dia 25.04.2016 e

instalada no dia 26.04.2016 para examinar a denncia em epgrafe.

No dia 28.04.2016, esta Comisso Especial, a ttulo de

diligncias julgadas necessrias, ouviu os denunciantes, Miguel Reale Jnior

e Janana Conceio Paschoal. No dia 29.04.2016, foi ouvida a defesa da

denunciada, com a presena do Advogado-Geral da Unio, Jos Eduardo

Cardozo (atuando nos termos do art. 22 da Lei no 9.028, de 12 de abril de

1995), o Ministro de Estado da Fazenda, Nelson Barbosa, e a Ministra da

Agricultura e Pecuria, Ktia Abreu.

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Nos dias 02 e 03.05.2016, a Comisso ouviu especialistas

indicados por ambos os lados. No dia 02.05, o procurador do Ministrio

Pblico junto ao TCU, Jlio Marcelo de Oliveira, o presidente do Instituto

Internacional de Estudos de Direito do Estado, Fbio Medina Osrio, e o

professor da USP Jos Maurcio Conti, e, no dia 03.05, o professor da UFRJ

Geraldo Prado, o professor da Uerj Ricardo Lodi Ribeiro, e o advogado

Marcelo Lavenre.

O Senado Federal atua como rgo julgador no processo de

impeachment, responsvel por decidir sobre a ocorrncia ou no de crime

de responsabilidade por parte da Presidente da Repblica, e na primeira fase

desse processo analisa os aspectos formais da denncia com vistas ao seu

recebimento, tal como acontece no mbito judicirio, aplicando-se, no que

couber, o Cdigo de Processo Penal.

A Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, que define os crimes de

responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento, no dispe

especificamente sobre o procedimento, uma vez que, pela Constituio de

1946, em vigor data de sua edio, cabia Cmara dos Deputados proceder

pronncia do Presidente da Repblica nos processos por crime de

responsabilidade. Ao Senado Federal cabia, to somente, o julgamento

propriamente dito.

Com o objetivo de adaptar aquele diploma legal Constituio

de 1988, o Supremo Tribunal Federal (STF), quando do processo e

julgamento do Presidente Fernando Collor por crime de responsabilidade,

em 1992, entendeu que o art. 45 da Lei n 1.079, de 1950 deveria ser aplicado

admissibilidade da denncia pelo Senado Federal. Este dispositivo trata da

admissibilidade de denncias por crime de responsabilidade dos Ministros

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do STF e do Procurador-Geral da Repblica, por esta Casa. o seguinte o

texto:

Art. 45. A comisso a que alude o artigo anterior, reunir-

se- dentro de 48 horas e, depois de eleger o seu presidente

e relator, emitir parecer no prazo de 10 dias sobre se a

denncia deve ser, ou no julgada objeto de deliberao.

Dentro desse perodo poder a comisso proceder s

diligncias que julgar necessrias.

Como se observa, o dispositivo bastante singelo, registrando

apenas o prazo para o procedimento e a possibilidade de os membros da

Comisso requerer diligncias, se julgarem necessrio. No h, vale

registrar, previso para defesa nessa primeira fase.

Assim, em relao admissibilidade ou recebimento da

denncia (expresso que utilizada pela Lei no 1.079, de 1950), cabe aplicar,

como norma subsidiria, o Cdigo de Processo Penal (CPP), por fora do

art. 38 da citada Lei n 1.079, de 1950, in verbis:

Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da

Repblica e dos Ministros de Estado, sero subsidirios

desta lei, naquilo em que lhes forem aplicveis, assim os

regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado

Federal, como o Cdigo de Processo Penal.

No mbito do processo penal, o recebimento da denncia

tambm se d antes da resposta do acusado (arts. 396 e 406 do CPP). S

depois do recebimento da pea acusatria que se forma o processo

propriamente dito, estabelecendo-se a composio triangular (juiz-acusador-

acusado) para julgamento. Esse momento se d, no processo de

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impeachment, aps a admisso da denncia na primeira votao em Plenrio

do Senado Federal (arts. 46 a 49 da Lei no 1.079, de 1950).

Nesta primeira fase, portanto, deve-se verificar apenas se esto

presentes os requisitos legais, sem entrar no mrito. Com base nessa anlise,

o julgador decide se recebe a denncia, dando prosseguimento ao feito, ou

se a rejeita.

No estando presente qualquer das hipteses de rejeio da

denncia, o julgador deve receb-la. Nesses termos, a anlise inicial deve

ser, a princpio, formal. o recebimento que d incio efetivo ao processo

acusatrio, aps o qual o julgador cita o ru para responder as imputaes.

Esse o ato que inaugura a segunda fase do processo de impeachment (art.

49 da Lei no 1.079, de 1950). A partir da segue a primeira instruo, perante

esta Comisso Especial.

Com efeito, as anlises seguintes limitam-se ao reconhecimento

ou no de indcios suficientes para a caracterizao da justa causa do

prosseguimento do impeachment, nada mais.

2. ANLISE

2.1. O instituto do impeachment

O impeachment surgiu, segundo registram os

estudiosos da matria, na Inglaterra, no sculo XIV1. Visava a punir

criminalmente os Ministros do Rei, uma vez que o prprio monarca era

considerado em si mesmo impassvel de qualquer espcie de sano.

H registros de que o Parlamento Ingls, em 1376,

se valeu do instituto para condenar William Latimer, por acusaes de

corrupo e opresso2. Foi este o primeiro caso em que as casas do

Parlamento racionalizaram o impeachment, convertendo-o em processo e

1 VAN TASSEL, EMILY FIELD & FINKELMAN, PAUL. IMPEACHABLE OFFENSES. A

Documentary History from 1787 to the Present. Washington: Congressional Quarterly. p. 17. 2 Idem Ibidem.

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julgamento definitivos, tendo os Comuns como acusadores e os Lordes como

julgadores3.

Embora o instituto tenha cado em desuso na Gr-Bretanha

durante os sculos4, tendo os ingleses se valido com maior frequncia de um

mecanismo denominado Bill of Attainder5, o impeachment veio a ser

consagrado como instrumento de controle nos Estados Unidos, a partir da

promulgao da Constituio da Virgnia, editada em 1776, e da prpria

Constituio Americana, em 17876.

Como a Constituio Americana adotou como forma de

governo a repblica e como sistema de governo o presidencialismo, era

necessrio conceber um mecanismo de controle de conduta dos homens

pblicos que exercessem funes tanto no Executivo, quanto no Judicirio.

A opo constitucional foi de prever a possibilidade de remoo

por meio do mecanismo de impeachment. Para o Executivo, a previso

constitucional consta do artigo 2, seo 4:

O Presidente, o Vice-Presidente, e todos os agentes

polticos civis dos Estados Unidos sero afastados de suas

funes quando indiciados e condenados por traio,

suborno, ou outros delitos ou crimes graves 7.

Ao Senado foi atribuda a competncia de processar e julgar as

acusaes de impeachment. Quando o acusado for o Presidente, o Chief

Justice da Suprema Corte preside o julgamento, sendo necessrio o voto de

dois teros dos seus membros para a condenao (artigo 1, seo 3)8:

3 BARROS, Sergio Resende. Estudo sobre o Impeachment. Disponvel em

http://www.srbarros.com.br/pt/estudo-sobre-o-impeachment.cont. Acessado em 1.5.2016. 4 http://www.parliament.uk/siteinformation/glossary/impeachment/. 5 Bill of Attainder era um ato legislativo que declarava uma pessoa culpada de crime, sem julgamento. Foi

abolida no Reino Unido em 1870 e foi expressamente proibida nos Estados Unidos pela Constituio

Americana (Seo 9). 6 BARROS, Sergio Resende. ob. cit. 7 Traduo livre. Redao original: The President, Vice President and all civil Officers of the United States,

shall be removed from Office on Impeachment for, and Conviction of, Treason, Bribery, or other high

Crimes and Misdemeanors. 8 Traduo livre. Redao original: The Senate shall have the sole Power to try all Impeachments. When

sitting for that Purpose, they shall be on Oath or Affirmation. When the President of the United States is

tried, the Chief Justice shall preside: And no Person shall be convicted without the Concurrence of two

thirds of the Members present.

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O Senado exclusivamente deter o poder de julgar todas

as acusaes de Impeachment. Quando reunidos para esse

fim, os Senadores prestaro juramento ou compromisso. O

julgamento do Presidente dos Estados Unidos ser

presidido pelo Presidente da Suprema Corte: E nenhuma

pessoa ser condenada a no ser pelo voto de dois teros

dos membros presentes.

Cmara dos Representantes ficou atribuda a competncia

para indiciar os acusados9.

Mediante a leitura do preceito da Constituio Americana acima

reproduzido fica evidente que a previso de que os agentes pblicos podero

ser indiciados e condenados por traio, suborno, ou outros delitos ou

crimes graves , em sua parte final, de textura aberta e, por tal razo, pode

gerar controvrsias interpretativas.

Nem a linguagem da Constituio, tampouco os debates da

conveno constitucional contm uma definio conclusiva do que os

Fundadores dos Estados Unidos tinham em mente quando optaram pela

redao outros delitos ou crimes graves para o preceito constitucional10.

Alexander Hamilton, um dos membros da Conveno

Constitucional, no Federalist Papers n. 65, de 7 de maro de 1788, oferece

as melhores explicaes sobre o tema:

Uma Corte adequadamente constituda para julgar os

processos de impeachment um bem a ser desejado,

embora difcil de ser obtido num governo que

integralmente eleito. Os assuntos submetidos sua

9 Artigo 1, Seo 2. The House of Representatives shall choose their speaker and other officers; and shall

have the sole power of impeachment. 10 BROWN, H. Lowell. High Crimes and Misdemeanors in Presidential Impeachment. New York: Palgrave

Macmillan. P. 1. Lowell Brown aponta que "para os casos de traio, a Constituio trouxe definio no

Artico 3, Seo 3. Suborno, por outro lado, era um crime j bem delineado no common law e em leis. p.

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jurisdio so as ofensas que decorrem de m-conduta

dos homens pblicos, ou, em outras palavras, do abuso

ou violao da confiana pblica. Eles so de uma

natureza que com propriedade peculiar pode ser

denominada POLTICA, pois esto relacionados

majoritariamente a danos cometidos imediatamente

contra a prpria sociedade. O processamento dessas

ofensas, por essa razo, raramente falhar em agitar

paixes de toda a comunidade, e em dividi-la entre partes

mais ou menos amigveis ou inimigas ao acusado11.

com base nas explicaes de Hamilton que Lowell Brown

conclui que:

luz do seu uso histrico, as expresses delitos e crimes

graves possuam um significado comum compreendido

pelos delegados [da Conveno Constitucional] que era

independente das palavras em si. Quando compreendidas

como parte de um debate mais amplo relacionado

natureza da presidncia em si, o que emerge desses debates

da conveno constitucional e das convenes estaduais de

ratificao [da Constituio] um entendimento de que ao

se adotar as expresses delitos e crimes graves como

fundamentos para o impeachment presidencial, o

presidente poderia ser removido por abuso dos poderes do

11 Traduo livre. Redao original: A well-constituted court for the trial of impeachments is an object not

more to be desired than difficult to be obtained in a government wholly elective. The subjects of its

jurisdiction are those offenses which proceed from the misconduct of public men, or, in other words, from

the abuse or violation of some public trust. They are of a nature which may with peculiar propriety be

denominated POLITICAL, as they relate chiefly to injuries done immediately to the society itself. The

prosecution of them, for this reason, will seldom fail to agitate the passions of the whole community, and

to divide it into parties more or less friendly or inimical to the accused.

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cargo e, daquela forma, a Repblica estaria protegida

das arbitrariedades de um monarca eleito e a ordem

constitucional seria preservada12.

Em concluso, o autor destaca que a viso de impeachment que

emergiu dos debates de ratificao [da Constituio] tanto nas assembleias

estaduais para anlise da proposta de texto constitucional quanto nos partidos

Federalista e Antifederalista, foi a de que o impeachment servia como o

mecanismo pelo qual o Legislativo poderia manter os outros poderes do

governo em cheque para no excederem a sua autoridade e por meio do qual

os agentes pblicos federais [...] poderiam ser responsabilizados e punidos

pela prtica de delitos13.

Porm, em virtude da natureza poltica que detm, o

impeachment no deve ser visto como uma duplicao do processo criminal.

Segundo Edwin Firmage e outros, o processo de impeachment no foi

designado para ser um processo criminal ou, num senso estritamente tcnico,

um julgamento criminal. Defender essa assertiva representaria dizer que o

agente teria um direito de propriedade irrevogvel frente ao cargo pblico.

Para os autores o impeachment um procedimento de pura

natureza poltica. No bem designado a punir um ofensor mas para proteger

o Estado contra graves delitos estatais. Ele no toca nem a pessoa, nem a sua

propriedade, mas simplesmente priva o acusado dos seus direitos

polticos14.

No cabe avanar na evoluo e aplicao histrica do instituto

no direito comparado algo que j foi muito bem exposto pelo Senador

Fernando Bezerra Coelho na 3 Reunio desta Comisso. No entanto,

12 BROWN, H. Lowell. p. 2. 13 Id. p. 34. 14 FIRMAGE, E. B., MANGRUM, R. C., & PENN, W.. (1975). Removal of the President: Resignation and

the Procedural Law of Impeachment. Duke Law Journal, 1023, 1030 (1974).

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reputamos importante situar especificamente no direito brasileiro a evoluo

do instituto.

No Imprio, o impeachment era um processo criminal destinado

a atingir os Ministros, mas no o Imperador (que, nos termos do art. 99 da

Constituio Imperial, no estava sujeito a responsabilidade alguma por

seus atos). Era previsto, naquela poca, como procedimento de natureza

criminal, regido pelo direito penal comum.

Com a Repblica, verificaram-se duas mudanas substanciais

na natureza do instituto: a) deixava ele de atingir apenas os Ministros para

poder ser dirigido ao Chefe de Governo e de Estado (Presidente da

Repblica); e b) tambm deixava o impeachment de constituir processo

criminal, julgado pelo Poder Judicirio, para se configurar em juzo poltico,

sob a responsabilidade do Poder Legislativo. Desde a Constituio de 1891,

portanto, o Brasil adotou, por assim dizer, a linhagem americana do

instituto do impeachment.

Em outras palavras: no impeachment, tal como aplicado nos

Estados Unidos da Amrica e no Brasil, conforme Paulo Brossard esclareceu

em sua obra clssica O Impeachment, no se apura seno a

responsabilidade poltica, atravs da destituio da autoridade e sua

eventual desqualificao para o exerccio de outro cargo (p. 37).

Justamente por isso, o STF, no julgamento do clebre Mandado

de Segurana (MS) n 21.564/DF (impetrado pelo ento Presidente Fernando

Collor), consignou os aspectos concernentes natureza marcadamente

poltica do instituto do impeachment, bem assim o carter poltico de sua

motivao e das prprias sanes que enseja e a natureza estritamente

poltico-administrativa desse instituto (conforme trechos do voto do

Ministro Celso de Mello).

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Em resumo, nas palavras da hoje Ministra do STF, professora

Crmen Lcia Antunes Rocha, a finalidade do impeachment a

concretizao do princpio da responsabilidade, sem a qual o prprio

princpio democrtico no existe, nem o governo honesto, que o direito

do povo, se mantm (Processo de responsabilidade do Presidente da

Repblica. Renncia do Presidente aps o recebimento da denncia pelo

Senado Federal. Ininterruptibilidade do processo. Eficcia da deciso

condenatria do Presidente renunciante, in A OAB e o Impeachment, p.

154-155).

2.2. Natureza jurdica dos crimes de responsabilidade

A defesa apresentada pela Senhora Presidente da Repblica

reconhece a natureza jurdica do crime de responsabilidade como infraes

poltico-administrativas (fl. 32, da defesa):

De incio, podemos afirmar que os crimes de

responsabilidade devem ser vistos como infraes

poltico-administrativas suscetveis de serem praticadas

por determinados agentes polticos em razo dos mandatos

que exercem ou dos cargos pblicos que ocupam, na

conformidade do estabelecido na Constituio e na

legislao especial que os disciplina.

Todavia, contraditoriamente, em diversas passagens, a defesa

pretende aplicar normas do regime jurdico penal ao caso. Da porque, faz-

se necessrio, desde j, apresentar os substratos doutrinrios e

jurisprudenciais que afastam a pretenso de equiparar os crimes de

responsabilidade e por conseguinte o regime jurdico prprio aos crimes

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regidos pelo Cdigo Penal e Processual Penal (este, como sabido, deve ser

aplicado apenas subsidiariamente, por fora do art. 38 da citada Lei n 1.079,

de 1950).

Pois bem. Muito j se discutiu sobre a natureza jurdica dos

crimes de responsabilidade, at mesmo em razo da equivocada

nomenclatura herdada do Imprio e repetida pelas Constituies

republicanas. Trata-se de questo essencial para o procedimento ora em

curso nesta Comisso, e no apenas para discusses acadmicas ou

doutrinrias.

O primeiro ponto a inadequao do nome jurdico: crimes de

responsabilidade. Tal expresso abrange tanto crimes funcionais como

determinadas infraes polticas.

Nos termos do art. 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Penal

(Decreto-Lei n 3.914, de 9 de dezembro de 1941) considera-se crime a

infrao penal que a lei comina pena de recluso ou de deteno, quer

isoladamente, quer alternativa ou cumulativamente com a pena de multa;

contraveno, a infrao penal a que a lei comina, isoladamente, pena de

priso simples ou de multa, ou ambas, alternativa ou cumulativamente.

[grifamos]

Inexiste sano caracterstica da infrao penal nos crimes de

responsabilidade. Tais crimes so mais condutas de responsabilidade

funcional do que mesmo crimes. No se apresentam dotados de ilicitude

penal especificamente, embora sejam atos ilcitos, contrrios ao direito, mas,

no necessariamente s normas penais em si.

Vrios pontos devem ser levados em considerao. No h bis

in idem na condenao por crime de responsabilidade e por crime comum no

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mesmo caso, em face da distinta natureza das sanes aplicveis. O art. 3

da Lei n 1.079, de 1950, determina que a imposio da pena referida no

artigo anterior [perda do cargo, com inabilitao, at cinco anos, para o

exerccio de qualquer funo pblica] no exclui o processo e julgamento

do acusado por crime comum, na justia ordinria, nos termos das leis de

processo penal.

To marcante a natureza poltica do instituto que se a

autoridade se desligar do cargo no se instaurar processo. Alm disso, da

deciso final, seja condenatria ou absolutria, no cabe recurso ao Poder

Judicirio que pretenda revisitar o mrito do julgamento.

No se pode exigir de um julgamento poltico a identidade de

questes tcnicas ou garantias prprias de um julgamento penal. O que se

julga no a pessoa, mas o desempenho da funo, a sua responsabilidade

administrativo-poltica.

Isso, contudo, no afasta o rito judicialiforme a que se referiu

o STF no julgamento do Caso Collor (MS n 21.564/DF), mesmo porque,

em se tratando de julgamento poltico e feito por rgo poltico, a garantia

do acusado est no respeito irrestrito s regras do devido processo legal.

Essa natureza jurdico-constitucional, e no penal, dos crimes

de responsabilidade foi detida e profundamente analisada no voto proferido

pelo Relator, Ministro Celso de Mello, no julgamento da Referenda Medida

Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.190/RJ, no Plenrio

do STF:

Parte expressiva da doutrina, ao examinar a natureza

jurdica do crime de responsabilidade, situa-o no plano

poltico-constitucional (PAULO BROSSARD, O

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Impeachment, p. 83, item n. 56, 3 ed., 1992, Saraiva;

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI, A

Constituio Federal Comentada, vol. II/274-279, 3 ed.,

1956, Konfino; CASTRO NUNES, Teoria e Prtica do

Poder Judicirio, vol. 1/40-41, item n. 2, 1943, Forense;

GILMAR FERREIRA MENDES, INOCNCIO

MRTIRES COELHO e PAULO GUSTAVO GONET

BRANCO, Curso de Direito Constitucional, p. 968/969,

item n. 7.2, 4 ed., 2009, IDP/Saraiva; WALBER DE

MOURA AGRA, Curso de Direito Constitucional, p.

460/461, item 24.3.2, 4 Ed., 2008, Saraiva; DIRLEY DA

CUNHA JNIOR, Curso de Direito Constitucional, p.

935/939, item n. 3.6, 2 Ed., 2008, JusPodivm; SYLVIO

MOTTA e GUSTAVO BARCHET, Curso de Direito

Constitucional, p. 721/723, item n. 8.4, 2007, Elsevier,

v.g.).

H alguns autores, no entanto, como AURELINO LEAL

(Teoria e Prtica da Constituio Federal Brasileira,

Primeira Parte, p. 480, 1925), que qualificam o crime de

responsabilidade como instituto de direito criminal.

Por entender que a natureza jurdica do crime de

responsabilidade permite situ-lo no plano estritamente

poltico-constitucional, revestido de carter

evidentemente extrapenal, no posso deixar de atribuir, a

essa figura, a qualificao de ilcito poltico-

administrativo, desvestida, em conseqncia, de

conotao criminal [...]

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Com efeito, o crime comum e o crime de

responsabilidade so figuras jurdicas que exprimem

conceitos inconfundveis. O crime comum um aspecto

da ilicitude penal. O crime de responsabilidade refere-

se ilicitude poltico-administrativa. O legislador

constituinte utilizou a expresso crime comum,

significando ilcito penal, em oposio a crime de

responsabilidade, significando infrao poltico-

administrativa (STF, ADI 4190 MC-REF, Rel. Min.

Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 10/03/2010)

Nesse julgado, inclusive, o voto do Relator deixa claro que uma

coisa se atribuir Unio como faz a Corte a competncia para legislar

sobre crimes de responsabilidade; outra, distinta e que no pronunciada

pela Corte, muito ao contrrio seria reconhecer nesses crimes uma

caracterstica de infraes penais propriamente ditas. Igual o entendimento

do Ministro Carlos Ayres Britto (voto proferido na citada ADI n 4.190/RJ e

tambm, na qualidade de Relator, na ADI n 2962).

Reitere-se: o STF jamais reconheceu natureza de ilcito penal

aos crimes de responsabilidade, embora entenda ser competncia da Unio

defini-los, assim como seu processo. Essa concluso fica clarssima quando

analisamos o caso-lder da jurisprudncia da Corte sobre a competncia para

definir esses ilcitos. Na ADI-MC n 1628-8/SC, julgada em 30.06.1997, o

Relator, Ministro Nelson Jobim, reconhece a competncia federal sem,

contudo, adentrar na natureza jurdica dos crimes de responsabilidade.

No sentido, alis, de que os crimes de responsabilidade no

tm natureza criminal, colhem-se as lies de Srgio Vallado Ferraz, para

quem melhor seria denomin-los infraes constitucionais ou infraes

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poltico-administrativas, para lhes ressaltar o que so: atos que atentem

contra a Constituio, e cuja natureza jurdica de Direito Constitucional e,

portanto, impregnada de consideraes polticas, e no de Direito Penal em

sentido estrito (Curso de direito legislativo, p. 182).

No diferente a lio da Ministra Crmen Lcia Antunes

Rocha, ao reconhecer que "o objetivo do processo de impeachment poltico,

sua institucionalizao constitucional, seu processamento jurdico, mas no

penal". (ROCHA, Crmem Lcia Antunes. Processo de responsabilidade do

Presidente da Repblica. Renncia do Presidente aps o recebimento da

denncia pelo Senado Federal. Ininterruptibilidade do processo. Eficcia da

deciso condenatria do Presidente renunciante. In: OAB. A OAB e o

Impeachment. Braslia: Tipogresso, 1993, p. 156.)

Idntico o entendimento de Vidal Serrano Nunes Jnior e Luiz

Alberto David Arajo (Curso de Direito Constitucional, p. 365), Dirley da

Cunha Jnior (Curso de Direito Constitucional, p. 1040), Leo Van Holthe

(Direito Constitucional, p. 736), Alexandre de Moraes (Constituio do

Brasil Interpretada e Legislao Constitucional, p. 1263), Ren Ariel Dotti

(Curso de Direito Penal, p. 493), entre vrios outros doutrinadores de

renome. Na doutrina clssica, podemos citar as lies de Themstocles

Brando Cavalcanti (A Constituio Federal Comentada, vol. 2, p. 263),

Carlos Maximiliano (Comentrios Constituio Brasileira de 1946, p.

643), Paulo Brossard (O Impeachment, p. 76), Raul Chaves (Crimes de

Responsabilidade, p. 59), Jos Afonso da Silva (Curso de Direito

Constitucional Positivo, p. 548), Jos Cretella Jnior (Natureza Jurdica do

Impeachment no Brasil, in Revista dos Tribunais, n. 355, p. 20) e Miguel

Reale o pai (Impeachment conceito jurdico, in Revista dos Tribunais, n.

355, p. 67).

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Depreende-se, ento, conforme Lus Regis Prado e Diego Prezzi

Santos, a necessidade de se interpretar a infrao (crime) de

responsabilidade lanando mo de regras e tcnicas que lhe so afetas, sem

buscar trasladar regras, institutos e categorias inerentes a outros ramos

do ordenamento jurdico (Infrao (crime) de responsabilidade e

impeachment, p. 10).

Esse entendimento majoritrio na doutrina. E tambm no

nascedouro do instituto do impeachment como hoje o entendemos: os

Estados Unidos da Amrica (conferir Campell Black, Constitutional Law, p.

139, alm das lies clssicas de Alexis de Tocqueville, De La Democrati

em Amerique, vol. 1, p. 171).

Em resumo de todas essas lies doutrinrias e jurisprudenciais,

podemos fazer o registro das principais distines entre os crimes comuns e

os crimes de responsabilidade.

Os primeiros submetem-se ao regime de tipicidade fechada,

estrita, enquanto os crimes de responsabilidade so regidos por normas

tpicas abertas, como as constantes da Lei n 1.079, de 1950, e da prpria

Constituio. Os crimes comuns so punveis com recluso, deteno ou

multa, ao passo que as infraes de responsabilidade propriamente ditas tm

a pena de impeachment e de inabilitao para o exerccio de cargo ou funo

pblica por oito anos. Em terceiro lugar, os crimes comuns so de julgamento

exclusivo pelo Poder Judicirio, enquanto os crimes de responsabilidade so

julgados, em se tratando do Presidente da Repblica, por rgo poltico, o

Senado Federal, aps a autorizao poltica da Cmara dos Deputados.

Conquanto a diferenciao de regimes jurdicos seja, a nosso

ver, questo j pacificada, no se pretende, com isso, afastar princpios caros

ao Estado Democrtico de Direito, especificamente no mbito do Direito

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Sancionador. Afinal, no dizer de Fbio Medina Osrio, "o impeachment

um claro exemplo de responsabilidade poltica disciplinada num processo

jurdico, em que se asseguram direitos de defesa, contraditrio e

prerrogativas democrticas aos acusados, acusadores e julgadores".

(MEDINA OSRIO, Fbio. Teoria da improbidade administrativa: m

gesto pblica - corrupo - ineficincia. So Paulo: Revista dos Tribunais,

2007, p. 103.)

Exatamente por isso, a garantia do devido processo legal deve e

tem sido observada neste rito do impeachment, especialmente a partir da

considerao do cdigo de processo penal como fonte subsidiria desse

processo, alm de apontamentos doutrinrios e jurisprudenciais.

Por fim, oportuno lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal

LRF (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000) dispe que as

ofensas aos seus dispositivos so passveis de responsabilizao por crime

de responsabilidade:

Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei

Complementar sero punidas segundo o Decreto-Lei

no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); a Lei

no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no201, de

27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de

1992; e demais normas da legislao pertinente. [grifamos]

Improbidade administrativa e crimes de responsabilidade so

dois regimes de responsabilizao poltico-administrativa com a mesma

finalidade de punio, mas que se dirigem a agentes diferentes. O primeiro

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o regime previsto no art. 37, 4 da CF e regulado pela Lei n 8.492, de 1992.

O segundo o regime fixado nos arts. 52, I e II, 85 e 102, I, c da CF e

disciplinado pela Lei n 1.079, de 1950. O primeiro pune agentes pblicos,

lato sensu; o segundo, exclusivamente agentes polticos.

Relevante, portanto, considerar tal aspecto, haja vista a

similitude das imputaes, e especialmente considerando que estamos numa

primeira fase do julgamento, qual seja, do recebimento da denncia,

oportunidade que est em pauta a justa causa para o processamento da

acusao.

2.3. Impeachment como mecanismo de controle horizontal da

prtica de crimes pela Presidncia da Repblica sem o risco de ruptura

institucional

A assertiva aduzida pela defesa de que o impeachment, tal qual

vem sendo processado, configuraria um golpe de Estado absolutamente

impertinente quando se examina a estrutura de controle entre os Poderes

(da seu carter horizontal e no hierrquico) dos crimes cometidos pelo

Presidente da Repblica, estabelecida pela Constituio de 1988.

Com efeito, nos termos do art. 86 da Carta da Repblica, o

julgamento de crimes cometidos pelo Presidente da Repblica se d ou pelo

Supremo Tribunal Federal, nas infraes penais comuns, ou pelo Senado

Federal, nos crimes de responsabilidade. Em ambos os casos, o

processamento dos crimes s possvel aps admitida a acusao por dois

teros da Cmara dos Deputados.

Pela redao do referido dispositivo, fcil constatar que o

impeachment se apresenta como um mecanismo de controle e represso de

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delitos presidenciais, tendo o constituinte optado pelo exerccio desse

controle, quer pelo Senado Federal, quer pelo Supremo Tribunal Federal, a

depender da natureza do crime cometido.

O impeachment, assim, nada mais do que um instrumento de

check and balance entre os Poderes, o qual tem por escopo apurar a

responsabilidade do Presidente da Repblica pelo cometimento de crimes de

responsabilidade. um instrumento de horizontal accountability.

E isso no sem razo.

Alguns importantes doutrinadores internacionais, como o

Professor da Universidade de Yale, Bruce Ackerman, apontam riscos ao

regime de checks and balances por conta do fortalecimento excessivo do

Poder Executivo. Na sua clssica obra The Decline and Fall of the

American Republic15, Ackerman foca nos riscos e perigos na emerso e

expanso de um regime presidencialista imperial.

Por tal razo que a necessidade de exerccio do controle

horizontal dos crimes presidenciais importantssima, pois somente assim

se assegura o cumprimento das leis e o fortalecimento das instituies, e se

evita abusos.

Nesse sentido, comungamos da afirmao da defesa (fl.3) de

que, com o advento do Estado Democrtico de Direito, o imprio absoluto

da lei e da vida democrtica passou a reger e iluminar a vida de todos os

brasileiros, fazendo-se necessrio reforar que tal ocorre sem exceo, isto

, submetendo especialmente os agentes polticos que manejam

prerrogativas pblicas adstritas finalidade cogente, qual seja, o interesse

pblico.

15 Ackerman, B. A., & Ebrary Academic Complete., 2010. The decline and fall of the American republic.

Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press.

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Logo, no h dvidas de que o impeachment um processo

jurdico-poltico que tem, por grande virtude, preservar o regime

democrtico e prevenir a ocorrncia de rupturas institucionais.

preciso deixar claro: o impeachment instrumento

excepcional de equilbrio e no instrumento de exceo. Supor que o sistema

presidencialista estaria em cheque pela ocorrncia do impedimento

defender um sistema de tal forma rgido e engessado que submeteria a

Repblica a arbitrariedades de um monarca eleito16.

Em outras palavras, o impeachment dialoga com a soberania

popular, mediante arranjo sbio entre as instncias polticas e jurdicas do

Pas.

Nesse cenrio, a alegao de que o presente impeachment um

golpe absolutamente descabida e desprovida de amparo ftico e legal. Pelo

contrrio, o impeachment justamente um mecanismo constitucional que

previne rupturas institucionais, repito.

Desse modo, desde j, merece contraponto a estratgia da defesa

de desqualificar o instituto do impeachment, o procedimento em curso, os

autores da denncia e os segmentos e parlamentares apoiadores da iniciativa,

associando-os, com alarde na esfera interna e internacional, s prticas

golpistas e quebra da ordem democrtica.

Na verdade, a prpria Senhora Presidente da Repblica que,

em discurso pessoal de defesa, em todas as tribunas institucionais, desde o

incio da tramitao do procedimento, vem propagando um discurso retrico

de desconstruo da legitimidade do impeachment que ora se relata.

No se trata, aqui, de contrastar o mandato da Senhora

Presidente da Repblica com ndices crticos de impopularidade; com o

sentimento de rejeio, latente ou explcito, que se alastra em redes sociais

16 BROWN, H. Lowell. p. 2.

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irosas ou moderadas; com eventuais condutas veiculadas em udios e

delaes; nem com quaisquer persecues por condutas que no se

relacionem ao exerccio do seu munus presidencial.

Igualmente, no se cuida de uma reviso da biografia da

mandatria da Nao, que a histria de cada qual se escreve com a pena da

verdade da prpria conscincia, que o discurso no (des)constri, que a mdia

no pode apropriar por inteiro, que a dimenso coletiva no capaz de

testemunhar.

Por outro lado, no se cuida, neste mister, de abonar a linha de

defesa da Senhora Chefe do Poder Executivo, que pretende, por estratgia

retrica, a ela atribuir um salvo conduto para que transite pela histria como

a Senhora do bem, que paira alm da linha dos anjos.

Diz a defesa: No h argumentos falsos ou construes

jurdicas fraudulentas que sobrevivam marcha inexorvel do tempo e s

duras pginas da histria.

Aqui, no aduzirei inverdades, no admitirei construes

jurdicas fraudulentas. Empreenderei meus esforos na anlise da matria,

fiel ao princpio republicano, fiel a democracia, fiel ao Direito e ao mnus

poltico que me cabe. Participarei da Histria, certo, mas ela segue o seu

rumo, e, agora, nada posso fazer que no seja servir Nao, com grandeza

de esprito e responsabilidade que a misso exige.

Se foroso compreender a delimitao objetiva da imputao

que se submeter ao crivo jurdico para fins de configurao ftica e

subsuno matriz de tipicidade constitucional, impe-se, igualmente,

compreender a inafastvel dimenso poltica que, sem prejuzo daquela,

projeta-se a partir de um pano de fundo de tessitura complexa, de uma rede

de fatores, que, intra ou extra autos, conforma o chamado contexto do

julgamento, no cabendo aqui maiores consideraes a respeito, j que este

o substrato por excelncia da atuao parlamentar.

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Esses elementos esto nas ruas, em reiteradas e plurais

manifestaes, em diversificadas anlises internas e internacionais, em

diferenciadas mdias, em pesquisas de opinio, em anais do Congresso

Nacional, em indicadores sociais e econmicos, em rumorosos inquritos e

processos judiciais, em acalorados debates e no silncio da reflexo de cada

qual.

Se a poltica na democracia compartilha livremente este pano de

fundo contextual ou referencial, no se revela necessrio tematizar os

elementos do contexto, salvo os diretamente vertidos aos fatos objeto da

anlise no bojo deste processo de impeachment.

2.4. Descabimento das hipteses de rejeio da denncia

2.4.1. Ausncia de inpcia da denncia

Foram elencados os seguintes fatos, argumentos e documentos

relevantes para o recebimento da denncia pelo Senado Federal:

a) abertura de crditos suplementares por decretos no

numerados em valor superior a 95 bilhes de reais (fls. 109 e seguintes), em

razo do no cumprimento da meta fiscal Relatrio de Avaliao de

Receitas e Despesas Primrias do 5o Bimestre de 2014 do Tesouro Nacional

(fls. 295 e seguintes);

b) juntada dos decretos de 2015 mediante publicao no Dirio

Oficial da Unio, subscritos pela Presidente da Repblica e pelo Ministro de

Estado do Planejamento, Oramento e Gesto (fls. 169 e seguintes);

c) reduo do resultado das metas de supervit primrio pela Lei

no 13.053, de 15 de dezembro de 2014, alterando a Lei de Diretrizes

Oramentrias (LDO) de 2014 (Lei no 12.919, de 24 de dezembro de 2013).

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Reduo da meta em at 67 bilhes de reais Mensagem ao PLN no 36/2014

(que deu origem citada lei), EM no 00206/2014 MP, de 5 de novembro de

2014 (fl. 15);

d) conhecimento da denunciada, em perodo eleitoral, de que a

meta fiscal prevista na LDO de 2014 no vinha sendo cumprida e de que no

seria cumprida;

e) parecer do Procurador do Ministrio Pblico junto ao

Tribunal de Contas da Unio (TCU) (fls. 350 e seguintes) atestando a

irregularidade dos decretos de abertura de crditos oramentrios sem a

prvia autorizao legislativa do Congresso Nacional, em violao Lei

Oramentria, LRF e CF. Ofensa aos arts. 167, V, e 165, 8o da CF, ao

art. 9o da LRF e ao art. 4o da Lei Oramentria Anual (LOA Lei no 12.952,

de 20 de janeiro de 2014);

f) listagem dos decretos de 2015 que ampliaram os gastos da

Unio com recursos suplementares, com valores artificiais Representao

do Procurador junto ao TCU (fls. 373 e seguintes) e Mensagem ao Congresso

no PLN no 5, de 2015 (projeto de LDO para 2015) (fl. 19);

g) prtica considerada ilegal pelo TCU nos autos TC-

005.335/2015-9 (fl. 21);

h) prticas ilegais em 2014 e reiterao em 2015. Incurso da

denunciada nos crimes previstos no art. 10, itens 4 e 6, da Lei no 1.079, de

1950;

i) em relao ftica com os decretos de abertura de crditos

suplementares em 2015, operaes de crdito ilegais, constituindo prtica de

maquiagem contbil, dissimulativa da realidade das contas pblicas, nos

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termos dos autos TC-021.643/2014-8 (em julgamento no TCU) as

chamadas pedaladas fiscais (fls. 384 e seguintes);

j) no registro no rol dos passivos da Unio da Dvida Lquida

do Setor Pblico valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil (relativos a

equalizao de juros e taxas de safra agrcola; crditos a receber do Tesouro

Nacional em razo de ttulos de crdito no contabilizados; passivos da

Unio junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS em razo

do Programa Minha Casa, Minha Vida), ao Banco Nacional de

Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) (relativos equalizao de

juros do Programa de Sustentao do Investimento PSI). Incorreta

apresentao dos clculos do resultado primrio das contas pblicas.

Operaes ilegais de crdito por meio da utilizao de recursos da Caixa

Econmica Federal para pagamentos no mbito do Programa Bolsa Famlia,

Seguro-Desemprego, Abono Salarial e FGTS, por meio da utilizao de

recursos do BNDES (Programa PSI). Pagamento de dvidas da Unio no

mbito do Programa Minha Casa, Minha Vida sem autorizao da Lei

Oramentria Anual (fls. 23 e 24);

k) operaes de crdito ilegais com o no repasse contnuo de

recursos a entidades do sistema financeiro nacional controladas pela prpria

Unio. O pagamento recorrente pelas entidades financeiras com recursos

prprios constitui abertura de crdito em favor da Unio, constituindo-se

modalidade de mtuo, em ofensa aos arts. 36 e 38 da LRF;

l) dvidas da Unio que deixaram de ser computadas alcanaram

mais de 40 bilhes de reais Representao do Procurador do Ministrio

Pblico junto ao TCU nos autos TC-021.643/2014-8 (fls. 350 e seguintes);

m) continuidade ftica no ano de 2015 Demonstraes

Contbeis do Banco do Brasil do 1o Trimestre de 2015 (fls. 496 e seguintes).

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As operaes de crdito ilegais se estenderam at junho de 2015 em relao

ao Plano Safra (Banco do Brasil);

n) incurso da denunciada nos crimes previstos no art. 11, itens

2 e 3, da Lei no 1.079, de 1950;

o) em face do exposto, a denncia acusa a Presidente da

Repblica de ao e omisso dolosas.

O Presidente da Cmara, ao examinar a denncia naquilo que

entendeu passvel de prosseguimento, verificou a existncia de concatenao

lgica e clara entre os fatos, bem como a juntada de documentos que buscam

comprovar o que narrado, indicao da autoria e classificao jurdica dos

crimes.

Nos termos do Parecer oferecido pela Comisso Especial

encarregada de examinar a DCR n 1, de 2015, aprovado pelo Plenrio da

Cmara dos Deputados, os atos supostamente cometidos pela Presidente da

Repblica que levariam ao enquadramento legal supracitado so os seguintes

(item 2.8 do referido Parecer):

1. decretos no numerados assinados pela Presidente da

Repblica e publicados entre 27 de julho e 20 de agosto de 2015;

2. repasses no realizados ou realizados com atrasos pelo

Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, relativos equalizao de taxas de

juros referentes ao Plano Safra, no exerccio de 2015.

Dessa forma, um primeiro filtro foi feito quando do recebimento

poltico da denncia pela Cmara dos Deputados, cabendo ao Senado

Federal ater-se no ao inteiro teor da denncia original, mas ao que foi

autorizado pela Cmara dos Deputados. O Ofcio no 526/2016/SGM-P,

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encaminhado pelo Presidente da Cmara dos Deputados ao Presidente do

Senado Federal, prescreve o seguinte:

Comunico a Vossa Excelncia que a Cmara dos

Deputados AUTORIZOU a instaurao de processo, por

crime de responsabilidade, em virtude da abertura de

crditos suplementares por Decreto Presidencial, sem

autorizao do Congresso Nacional (Constituio Federal

art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079, de 1950, art. 10,

item 4 e art. 11, item 2); e da contratao ilegal de

operaes de crdito (Lei n 1.079, de 1950, art. 11, item

3), aps apreciar o parecer oferecido pela Comisso

Especial, constituda nos termos do art. 19 da Lei no 1.079,

de 1950 e art. 218, 2 do Regimento Interno, para proferir

parecer Denncia por Crime de Responsabilidade n

1/2015, apresentada pelos cidados Hlio Pereira Bicudo,

Miguel Reale Jnior e Janana Conceio Paschoal, em

desfavor da Excelentssima Senhora Presidente da

Repblica, Dilma Vana Rousseff, mediante voto favorvel

de 367 (trezentos e sessenta e sete) de seus membros,

registrando-se, ainda, 137 (cento e trinta e sete) votos

contrrios, 7 (sete) abstenes e 2 (duas) ausncias.

Alm disso, no Mandado de Segurana n 34.130, julgado em

15/04/2016, o STF assim decidiu:

... Ao final do julgamento, submetida a questo ao

Plenrio, pelo Presidente, os Ministros presentes

autorizaram que fosse consignado em ata que o objeto de

deliberao pela Cmara estar restrito denncia

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recebida pelo Presidente daquela Casa, ou seja, i) seis

Decretos assinados pela denunciada no exerccio

financeiro de 2015 em desacordo com a LDO e, portanto,

sem autorizao do Congresso Nacional (fl. 17 do

documento eletrnico n 6) e ii) reiterao da prtica das

chamadas pedaladas fiscais (fl. 19 do documento

eletrnico n 6).

Com efeito, a compreenso do fato e de suas circunstncias

fundamental para a classificao jurdica dos crimes, que, entretanto, pode

ser alterada durante a instruo do processo, como prev o CPP (art. 383). A

prpria interpretao do fato, alis, pode sofrer alterao (art. 384), sem

qualquer afronta ao devido processo legal, vez que a defesa defende-se dos

fatos e no de sua capitulao.

Alm disso, a contextualizao completa do fato fundamental

para averiguar sua tipicidade material, ou seja, a ofensa ao bem jurdico

protegido pela norma constitucional (art. 85, VI).

Oportuno ressaltar ainda que as defesas preliminares feitas pelo

Ministro da Fazenda Nelson Barbosa e pelo Advogado-Geral da Unio, tanto

na Cmara dos Deputados quanto perante esta Comisso Especial,

precisaram, para justificar os fatos de 2015 narrados na denncia, tratar dos

eventos ocorridos em anos anteriores.

Foram ainda apresentados requerimentos perante esta

Comisso Especial, que solicitaram documentos, tais como: (a) memrias de

clculo referentes s fontes de excesso de arrecadao e supervit financeiros

relativas s receitas prprias de vrios rgos pblicos de anos anteriores

(Ministrios de Estado, rgos judicirios etc.) e (b) certido do TCU de que

houve edio de decretos de crditos suplementares por excesso de

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arrecadao e supervit de exerccios de anos anteriores, bem como cpia

dos relatrios de aprovao das contas. Tais requerimentos foram indeferidos

em razo de antecipao indevida da instruo, mas a referida documentao

dever ser considerada na fase probatria.

Nesse cenrio, inexiste qualquer mcula que possa sugerir a

inpcia da denncia.

2.4.2. Pressupostos processuais e condies da ao

A Cmara dos Deputados o rgo competente para receber a

denncia e realizar o juzo poltico de admissibilidade, nos termos dos arts.

51, I, e 86, caput, da CF. Atendido o qurum qualificado de dois teros de

seus membros para a admissibilidade, o Senado Federal torna-se o rgo

competente para processar e julgar o Presidente da Repblica, nos termos do

art. 52, I, da CF.

At ento no se pode falar, a rigor, em processo propriamente

dito. Este s se instaura aps o recebimento da denncia no Senado Federal.

Da que a autorizao poltica da Cmara dos Deputados configura

pressuposto processual para o recebimento da denncia, atendido nos termos

do Ofcio no 526/2016/SGM-P, encaminhado pelo Presidente da Cmara dos

Deputados ao Presidente do Senado Federal.

A denunciada, por meio de sua defesa, apresentou

questionamentos sobre esse pressuposto processual. Trataremos

pontualmente de cada um deles a seguir.

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2.4.2.1. Ausncia de nulidade na Cmara dos Deputados por

desvio de poder do Presidente daquela Casa

A defesa arguiu que todo o procedimento seria nulo de pleno

direito, por vcio em sua abertura, pelo fato de o Presidente da Cmara dos

Deputados ter sido movido por vingana e retaliao poltica,

caracterizando desvio de finalidade ou desvio de poder.

Na lio de Cretella Junior, h desvio de poder quando a

autoridade, que tem competncia ou poder discricionrio para a prtica de

determinado ato, manifesta sua vontade, editando-o, dando-lhe nascimento,

mas nessa operao erra de alvo, afasta-se do fim previsto, para perseguir

finalidade diversa da exata.17

No ato administrativo com desvio de poder, portanto, a

autoridade administrativa usa de sua competncia, de acordo com as formas

prescritas em lei, para exercer o poder que lhe atribudo no para perseguir

o fim previsto, mas fim diverso daquele que a lei lhe conferira. O desvio de

poder , em suma, um defeito do fim.

Indispensvel, portanto, avaliar o ato editado pelo Senhor

Deputado Eduardo Cunha, cuja motivao o ponto de partida para aferir se

houve eventual desvio no exerccio de sua competncia. Afinal, entre as

razes que impe a motivao dos atos administrativos, est exatamente a de

viabilizar o controle acerca do atendimento da finalidade pblica.

Neste ponto, o exame no de difcil operacionalizao, afinal,

o ato editado pelo Presidente da Cmara dos Deputados deflagrando o

processo de impedimento foi devidamente motivado, com destaque para

critrios tcnicos. A propsito, merece registro o fato de o Presidente da

17 CRETELLA JNIOR, 1978, p. 15.

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Cmara, naquela oportunidade, ter delimitado as imputaes formuladas na

denncia a apenas aos fatos ocorridos no ano de 2015, reduzindo,

consideravelmente, a causa de pedir aduzida na pea inicial.

E mais.

O Senhor Deputado Eduardo Cunha, expressamente,

reconheceu a existncia de entendimentos que corroborariam o acolhimento

de todos os fatos descritos na denncia, na medida em que o surgimento da

reeleio no cenrio constitucional admitiria a considerao de fatos

ocorridos no mandato anterior, no caso, relativos ao ano de 2014.

Entretanto, como salientado, houve o recorte substancial dos fatos descritos

na denncia, o que agradou muito a defesa da Senhora Presidente da

Repblica, tanto assim que, ao longo da pea, abre captulo prprio para,

apoiado na deciso do Presidente da Cmara, delimitar objeto do presente

processo de impeachment (fls. 45 e seguintes da defesa).

A ausncia de recurso ao Plenrio da Cmara contra o ato do

Senhor Presidente da Cmara dos Deputados corrobora a manifesta ausncia

de demonstrao de desvio de finalidade.

O que se percebe, na realidade, um discurso estratgico da

defesa no sentido de se valer do ato do Presidente da Cmara quando lhe

convm, isto , ao defender a delimitao do objeto da denncia nos termos

em que fundamentado por S. Exa. e, por outro lado e contraditoriamente,

tentar forar, a todo custo, a nulidade do processo, lanando, sem

comprovao consistente, a tese do desvio de finalidade.

Por outro lado, o Senado Federal recebeu a autorizao para

julgamento da Presidente da Repblica do Plenrio da Cmara dos

Deputados, com voto favorvel de mais de dois teros dos deputados

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federais, em atendimento condio constitucional. A deciso monocrtica

do Presidente daquela Casa legislativa que recebeu a denncia, tolere-se a

repetio, no foi objeto de recurso ao Plenrio, possibilidade prevista no

Regimento Interno da Cmara dos Deputados (art. 218, 3), e foi, em ltima

instncia, convalidada pelo qurum qualificado com a votao final pelo

prosseguimento do feito em 17 de abril de 2016, com o atesto de 367

deputados federais. Qualquer questo relacionada ao vcio de abertura se

encontra, tambm nessa perspectiva, vencida.

No demais lembrar que a autorizao emanada da Cmara

dos Deputados no um ato pessoal do deputado federal Eduardo Cunha,

mas sim ato colegiado do Plenrio da Cmara dos Deputados. Por fim, a

Suprema Corte foi provocada a deliberar sobre o papel da Cmara no

processo de impeachment, por meio da ADPF n 378/DF, quando a deciso

do Presidente da Cmara j havia sido proferida. Ora, a ADPF, conforme a

jurisprudncia do prprio STF, tem assim como todas as aes de controle

concentrado causa de pedir aberta, isto , podem ser analisados pela Corte

quaisquer aspectos que possivelmente viciem o ato questionado, ainda que

no alegados na inicial (cf. STF, Pleno, ADI n 1749/DF, Redator para o

acrdo Ministro Nelson Jobim). Mesmo assim, por unanimidade, o Plenrio

da Corte rejeitou qualquer nulidade na deciso que remeteu parcialmente a

denncia para o Senado Federal.

2.4.2.2. Descabimento da necessidade de se aguardar o

julgamento das contas de 2015: independncia das instncias

Sustentou a defesa, em mais uma preliminar, que a denncia, na

parte em que recebida na primeira Casa Legislativa, por ser relativa a fatos

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de 2015, deveria aguardar o julgamento pelo Congresso Nacional das contas

presidenciais relativas quele exerccio.

O equvoco manifesto.

O arcabouo jurdico brasileiro que norteia o controle dos atos

na Administrao Pblica reflete a existncia de um verdadeiro

microssistema de proteo e controle da gesto pblica.

Assim que um nico ato ou fato pode deflagrar a instaurao

de processos em diversas esferas autnomas de responsabilizao -

administrativa, de controle externo, civil, penal comum e poltico-penal

(Mandado de Segurana n 21.623-9, Rel. Ministro Carlos Velloso, 1992) -,

possibilitando a aplicao de sanes administrativas, de controle externo,

cveis, criminais e poltico-penal (ou poltico-administrativo-constitucional

segundo ADPF n 348), muitas delas com repercusses no plano eleitoral

em razo da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135, de 2010), sem

que se incorra na vedao do bis in idem.

A prpria Constituio revela o apreo pela independncia das

instncias a propsito do julgamento de ilcitos de natureza diversa, tal como

ocorre na apurao de improbidade administrativa ou de crime. Vejamos o

4 do art. 37, da CR:

4 Os atos de improbidade administrativa importaro a

suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica,

a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio,

na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da

ao penal cabvel.

Especificamente quanto ao julgamento de contas, o legislador

ordinrio deixou clara a autonomia das competncias ou instncias de

apurao, ao dispor no art. 21, II, da Lei n. 8.429/92, que a aplicao das

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sanes independe da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de

controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

E nesse sentido caminha a pacfica jurisprudncia ptria, ao

reconhecer a independncia das instncias administrativa, cvel e penal:

1. A jurisprudncia da Suprema Corte pacfica no

sentido da independncia entre as instncias cvel,

penal e administrativa, no havendo que se falar em

violao dos princpios da presuno de inocncia e do

devido processo legal pela aplicao de sano

administrativa por descumprimento de dever funcional

fixada em processo disciplinar legitimamente instaurado

antes de finalizado o processo cvel ou penal em que

apurados os mesmo fatos. Precedentes. (RMS 28919

AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma,

julgado em 16/12/2014, ACRDO ELETRNICO DJe-

029 DIVULG 11-02-2015 PUBLIC 12-02-2015)

2. O fato de o Tribunal de Contas eventualmente aprovar

as contas a ele submetidas, no obsta, diante do princpio

da independncia entre as instncias administrativa e

penal, a persecuo penal promovida pelo Ministrio

Pblico, bem como a responsabilizao penal dos agentes

envolvidos em delitos de malversao de dinheiros

pblicos. Precedentes desta Corte. 3. Ordem denegada.

(STJ, HC 34506/RS, 5 Turma, Rel. Ministra LAURITA

VAZ, julgado em 10.08.2004, DJ 30.08.2004 p. 314)

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A aprovao das contas pelo TCU no vincula o

Judicirio. Homenagem independncia das instncias; -

Ausncia de prova da apropriao dos recursos desviados,

seja em favor do prefeito, sem em favor de outrem, da por

que de se presumir que os valores desviados foram

aplicados em outros fins pblicos. Motivo, alis, do

julgamento do TCU favorvel ao chefe do executivo

municipal; - Condenao nos ilcitos dos incisos III e IV,

do art. 1., do DL 201/67, com a declarao da extino da

punibilidade pela prescrio." (TRF 5 Regio, AP n

200082010036098/PB, Pleno, Rel. Des. Federal Paulo

Roberto de Oliveira Lima, julgado em 25/04/2007, DJ

Data: 11/06/2007, pg. 429, n 110.)

Interessante notar que o e. Advogado Geral da Unio, Dr. Jos

Eduardo Cardozo, ao responder indagao deste Relator, acabou por

reconhecer a independncia das instncias, porquanto afirmou que sendo o

Tribunal de Contas da Unio um tribunal de contas que toma decises

administrativas, a sua deciso no vincula o Congresso Nacional.

Cabe recordar que compete privativamente ao Presidente da

Repblica prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta

dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas referentes ao exerccio

anterior (artigo 84, inciso XXIV da CR). O no cumprimento desse dever de

prestar contas constitui crime de responsabilidade contra a probidade na

administrao, de acordo com o artigo 9, item 2 da Lei n 1.079, de 1950.

Esse o primeiro ponto que precisa ser esclarecido na anlise

do processo de impeachment em questo: o julgamento da prestao anual

das contas anual da Presidente da Repblica no se processa na mesma esfera

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dos crimes de responsabilidade porventura constatados na conduo da

gesto.

A prestao de contas anual da Presidente da Repblica deve

refletir a gesto por ela conduzida com auxlio dos Ministros de Estado, que

ser avaliada de forma autnoma na esfera tambm autnoma de controle

externo.

Isso porque, ao repartir as competncias tpicas do exerccio do

controle externo sobre a gesto, o constituinte conferiu ao Tribunal de Contas

da Unio (TCU) - rgo tcnico, independente e apartidrio - a competncia

para emitir o parecer prvio (artigo 71, inciso I), enquanto o julgamento

propriamente dito das contas anuais prestadas pela Presidente da Repblica

ficou a cargo do Congresso Nacional (artigo 49, inciso IX).

Foroso registrar para que as dvidas levantadas ao longo dos

debates realizados no mbito desta Comisso sejam sanadas que nesse caso

especfico (o de julgamento das contas anuais), sim, o parecer prvio do TCU

constitui condio de procedibilidade para o julgamento das contas

anuais da Presidente da Repblica pelo Congresso Nacional, que

completa a funo de controle externo essencial para o Estado Democrtico.

Outro esclarecimento oportuno que, embora o julgamento da

prestao de contas anual da Presidente da Repblica seja competncia do

Congresso Nacional, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) exige emisso

de parecer prvio conclusivo pelo Tribunal de Contas (artigo 57) para

subsidiar o julgamento por aquele rgo.

Alm da responsabilizao na esfera de controle externo, o

artigo 73 da LRF estabelece, de forma expressa, que o descumprimento de

suas disposies ser punido com responsabilizao na esfera jurdico-

poltica (crimes de responsabilidade previstos na Constituio e

regulamentados pela Lei n 1.079, de 1950, e pelo Decreto-Lei n 201, de

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1967), na esfera cvel por improbidade administrativa (Lei n 8.429, de 1992)

e na esfera penal comum (Cdigo Penal).

No mbito da esfera jurdico-poltica de responsabilizao,

que se processa de forma autnoma em relao a todas as demais, deve-se

considerar que no rol dos crimes de responsabilidade da Presidente da

Repblica esto inseridos os atos que atentarem contra a probidade

administrativa e a lei oramentria, consoante o disposto no artigo 85 da

Constituio da Repblica (incisos V e VI), cujos atos e fatos, em geral,

tambm so apreciados na prestao de contas anual.

A responsabilizao por crime de responsabilidade constitui

esfera sui generis de natureza de ndole constitucional, que no se confunde

com julgamento da gesto avaliada na prestao de contas anual da

Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos pelas Casas

Legislativas no exerccio da funo tpica de controle externo que, na Unio,

fica a cargo do Congresso Nacional e no apenas do Senado Federal.

Outra peculiaridade do processo de crime de responsabilidade

se verifica na abrangncia das disposies constitucionais. Enquanto a

Presidente da Repblica processada e julgada por crime de

responsabilidade pelo Senado Federal (artigo 52, inciso I da CR), no caso de

Governadores e Prefeitos so processados e julgados pelo Poder Judicirio,

nos termos do artigo 1 do Decreto-Lei n 201, de 1967, e da Reclamao n

2790-SC, a saber:

CONSTITUCIONAL. COMPETNCIA. AO DE

IMPROBIDADE CONTRA GOVERNADOR DE

ESTADO. DUPLO REGIME SANCIONATRIO

DOS AGENTES POLTICOS: LEGITIMIDADE.

FORO POR RERROGATIVA DE FUNO:

RECONHECIMENTO. USURPAO DE

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COMPETNCIA DO STJ. PROCEDNCIA

PARCIAL DA RECLAMAO. 1. Excetuada a

hiptese de atos de improbidade praticados pelo

Presidente da Repblica (art. 85, V), cujo

julgamento se d em regime especial pelo Senado

Federal (art. 86), no h norma constitucional

alguma que imunize os agentes polticos, sujeitos a

crime de responsabilidade, de qualquer das sanes

por ato de improbidade previstas no art. 37, 4..

Seria incompatvel com a Constituio eventual preceito

normativo infraconstitucional que impusesse imunidade

dessa natureza.

No h uma s passagem constitucional que possibilite ao

intrprete confundir esferas to autnomas quanto diferentes para julgar as

contas anuais e processar e julgar as condutas da Presidente da Repblica no

exerccio de suas funes constitucionais e legais.

A distino entre as esferas de responsabilizao est positivada

no ordenamento jurdico ptrio, sendo descabidas as alegaes lanadas pela

defesa na tentativa de vincular a conduo do processo de impeachment

emisso de parecer prvio da prestao de contas de 2015 pelo TCU ou ao

julgamento das contas de 2014 pelo Congresso Nacional.

Da mesma forma que o julgamento de contas na esfera de

controle externo no interfere na ao penal comum e na ao cvel de

improbidade administrativa, neste segundo caso, como visto, por previso

expressa no artigo 21 da Lei n 8.429, de 1992, a emisso do parecer prvio

pelo TCU e o julgamento das contas anuais da Presidente da Repblica pelo

Congresso Nacional na esfera de controle externo no so condies de

procedibilidade para se admitir, processar e julgar o crime de

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responsabilidade na esfera jurdico-poltica, consoante o disposto no artigo

85 da Constituio.

No caso do crime de responsabilidade do Presidente da

Repblica, a Constituio de 1988 prev um rito especial, em que a Cmara

dos Deputados recebe a denncia de qualquer cidado (artigo 14, da Lei n

1.079, de 1950) e faz a anlise de admissibilidade (artigos 51, inciso I, e

86, caput), enquanto o Senado Federal processa e julga o Presidente da

Repblica em sesso especial (artigo 52, inciso I), cuja presidncia fica a

cargo do Presidente do Supremo Tribunal Federal (STF).

A apreciao e julgamento da prestao de contas anual do

Presidente da Repblica no se processam nas mesmas bases tampouco tm

os mesmos pressupostos, razo pela qual se revela desprovida de lgica e

plausibilidade jurdica as ideias ventiladas no sentido de que a emisso do

parecer prvio e o julgamento das respectivas contas na esfera de controle

externo constituem requisito de procedibilidade para o processo referente a

crime de responsabilidade.

Assim sendo, no necessrio o julgamento das contas de 2014,

tampouco h necessidade de apresentao da prestao de contas de 2015

pela Presidente da Repblica para os cidados e as Casas do Congresso

Nacional exercerem o controle dos atos da Presidente da Repblica e

formalizarem o processo por crime de responsabilidade se entenderem que

h fundamento para tanto.

Trata-se, como dito, de atribuies exercidas por rgos que

exercem competncias completamente distintas, sem possibilidade de

estabelecer qualquer confuso entre os papis republicanos estabelecidos

pela Carta Cidad.

Desse modo, e pelos fundamentos que balizam a deciso do STF

no MS n 21.623-9, reitera-se que a emisso de parecer prvio e julgamento

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das contas anuais da Presidente da Repblica relativas aos exerccios

referenciados na Denncia no constituem condio de

procedibilidade do processo autnomo destinado a apurar crimes de

responsabilidade da referida autoridade submetido a esta Comisso, ainda

que alguns dos fatos que constam do processo de denncia tambm possam

ser tratados na prestao de contas anual.

2.4.2.3. Ausncia de nulidade pelo fato de deputados

federais terem declarado o voto com antecedncia, fundamentado os

votos com motivos polticos e de ter havido orientao de lideranas no

encaminhamento da votao

A defesa alega a ocorrncia de uma srie de nulidades, todas

relacionadas votao em Plenrio da Cmara dos Deputados. Sustenta ser

nula a votao, por ter havido encaminhamento de votao pelos lderes

partidrios; por deputados terem fundamentado seus votos em motivos

polticos, o que seria vedado por aplicao da teoria dos motivos

determinantes; pelo fato de alguns deputados terem adiantado sua posio

publicamente; e por ter sido dada a palavra ao Relator na Comisso Especial,

Deputado Jovair Arantes.

Em primeiro lugar, certo que a teoria dos motivos

determinantes se aplica a atos administrativos, no polticos.

Afinal, sendo a manifestao da Cmara dos Deputados

eminentemente poltica (para usar a expresso do STF), os votantes sequer

precisam motivar seus votos em Plenrio. Da mesma forma, o

encaminhamento de lideranas que, inclusive, tambm foi feito pelo

partido da Senhora Presidente no causa qualquer nulidade, j que o voto

nominal e individual.

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Reitere-se, por oportuno, a natureza eminentemente poltica da

deciso da Cmara dos Deputados, conforme j reconhecido pelo STF desde

o caso Collor:

No procedimento de admissibilidade da denncia, a

Cmara dos Deputados profere juzo poltico. Deve ser

concedido ao acusado prazo para defesa, defesa que

decorre do princpio inscrito no art. 5, LV, da

Constituio, observadas, entretanto, as limitaes do fato

de a acusao somente materializar-se com a instaurao

do processo, no Senado. Neste, que a denncia ser

recebida, ou no, dado que, na Cmara ocorre, apenas, a

admissibilidade da acusao, a partir da edio de um

juzo poltico (STF, Pleno, MS n 21.564/DF, redator para

o acrdo Ministro Carlos Velloso) [grifamos].

No mesmo julgado, reconheceu ainda o STF que Cmara dos

Deputados cabe a formulao de um juzo eminentemente discricionrio

sobre a autorizao para o Senado Federal instaurar o processo contra o

Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade.

Esse entendimento, a propsito, foi reiterado pelo STF na ADPF

n 378, luz do art. 51, I, da CF. A Corte Suprema, na ementa do acrdo,

cita que a Cmara exerce, assim, um juzo eminentemente poltico sobre os

fatos narrados [grifamos]. H distino ontolgica e insofismvel entre os

parlamentares e os magistrados, como decidido pelo STF: A diferena de

disciplina se justifica, de todo modo, pela distino entre magistrados, dos

quais se deve exigir plena imparcialidade, e parlamentares, que podem

exercer suas funes, inclusive de fiscalizao e julgamento, com base em

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suas convices poltico-partidrias, devendo buscar realizar a vontade dos

representados. [grifamos].

A defesa da denunciada trouxe ainda precedentes da Corte

Interamericana de Direitos Humanos sobre o tema (fls. 132 a 135 da pea

apresentada perante esta Comisso), mas que so obviamente inaplicveis ao

caso concreto e deles no se extrai a concluso do que a defesa quer fazer

crer. Tratou-se, naqueles arestos, de deciso dos Congressos do Equador e

do Peru que afastaram Ministros da Suprema Corte juzes com garantia de

inamovibilidade e agentes tcnicos , no de impeachment de agentes

polticos. Alis, o que se traz nos julgados a garantia do procedimento

rigoroso e destitudo de pr-julgamentos, sem que tenha sido enfrentada a

declarao de voto dos parlamentares nem a orientao das bancadas

partidrias. No h, portanto, a nulidade arguida.

Finalmente, sobre a palavra conferida ao Relator na Cmara dos

Deputados, Deputado Jovair Arantes, verifica-se tratar-se de questo que no

poderia prejudicar a defesa. O relatrio j era conhecido, seus termos j

haviam sido lidos, e lderes de todos os partidos puderam usar da palavra.

Ademais, a questo precluiu, j que no alegada no momento oportuno, sem

ignorar a manifesta ausncia de prejuzo defesa.

2.4.2.4. Ausncia de nulidade pelo fato de a denncia ter sido

encaminhada por meio de ofcio, e no por Resoluo da Cmara dos

Deputados

No vislumbramos qual exatamente o possvel prejuzo

defesa pelo fato de a deciso do Plenrio da Cmara dos Deputados ter sido

formalizada, na comunicao ao Senado Federal, por meio do Ofcio

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526/2016/SGM-P, e no por intermdio de Resoluo, como entende ser

cabvel a AGU.

A demonstrao do prejuzo, luz da jurisprudncia ptria,

indispensvel para considerar a causa de nulidade. Vejamos:

2. Nos termos do art. 563 do CPP, Nenhum ato ser

declarado nulo, se da nulidade no resultar prejuzo

para a acusao ou para a defesa". Nesse mesmo

sentido, a Smula 523/STF enuncia que no processo

penal, a falta da defesa constitui nulidade absoluta, mas

a sua deficincia s o anular se houver prova de

prejuzo para o ru". 3. Habeas corpus no conhecido,

com revogao da liminar anteriormente concedida.

Pedidos de extenso prejudicados. (HC 101489,

Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Relator(a) p/

Acrdo: Min. EDSON FACHIN, Primeira Turma,

julgado em 22/09/2015, ACRDO ELETRNICO DJe-

217 DIVULG 28-10-2015 PUBLIC 29-10-2015)

2. facultado a presena de defesa tcnica no retorno de

julgamento de habeas corpus interrompido ante pedido de

vista. Assim, a nulidade do julgamento por ausncia de

intimao prvia da defesa para cincia da data de

confeco do voto-vista dependeria de inequvoca

demonstrao de concreto prejuzo. 4. Embargos de

declarao rejeitados, tornando sem efeito a deciso

proferida no HC 117.337. (HC 92932 ED,

Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno,

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julgado em 06/04/2016, ACRDO ELETRNICO DJe-

070 DIVULG 14-04-2016 PUBLIC 15-04-2016)

5. A declarao de possveis nulidades no processo

administrativo disciplinar, segundo o princpio da

instrumentalidade das formas (pas de nullit sans grief),

depende da efetiva demonstrao de prejuzos defesa

do investigado. (RMS 30.856/SP, Rel. Ministro

ROGERIO SCHIETTI CRUZ, SEXTA TURMA, julgado

em 17/03/2016, DJe 31/03/2016)

Ademais, o instrumento a ser usado pela Cmara dos Deput