RESPOSTA DO FUNDO DE - eca.europa.eu

ISSN

183

1-09

82

2012

PT

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l n.º

24

RESPOSTA DO FUNDO DE SOLIDARIEDADE DA UNIÃO EUROPEIA AO SISMO DE 2009 NOS ABRUZOS: RELEVÂNCIA E CUSTO DAS OPERAÇÕES

TRIBUNAL DECONTAS EUROPEU

RESPOSTA DO FUNDO DE SOLIDARIEDADE DA UNIÃO EUROPEIA AO SISMO DE 2009 NOS ABRUZOS: RELEVÂNCIA E CUSTO DAS OPERAÇÕES

Relatório Especial n.º 24 2012

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU12, rue Alcide De Gasperi1615 LuxemburgoLUXEMBURGO

Tel. +352 4398-1Fax +352 4398-46410Correio eletrónico: [email protected]: http://eca.europa.eu

Relatório Especial n.º 24 2012

Encontram-se disponíveis outras informações sobre a União Europeia

na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

Uma ficha catalográfica figura no fim desta publicação

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2013

ISBN 978-92-9241-083-4

doi:10.2865/54888

© União Europeia, 2012

Reprodução autorizada mediante indicação da fonte

Printed in Luxembourg

mailto:[email protected]

Relatório Especial n.º 24/2012 – Resposta do Fundo de Solidariedade da União Europeia ao sismo de 2009 nos Abruzos: relevância e custo das operações

3

ÍNDICE

Ponto

GLOSSÁRIO

I–V SÍNTESE

1–6 INTRODUÇÃO

7–8 ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

9–49 OBSERVAÇÕES

9–20 ACORDO DE EXECUÇÃO E REGULAMENTO FSUE

9–20 O REGULAMENTO FSUE NÃO FORNECE SOLUÇÕES COMO O PROJETO CASE

21–28 PLANEAMENTO E EXECUÇÃO DO PROJETO CASE

21–23 A ESTRATÉGIA SUBJACENTE AO PROJETO CASE ERA FÁCIL DE COMPREENDER, MAS …

24–26 … A AVALIAÇÃO DAS NECESSIDADES FOI DEFICIENTE E …

27–28 … A MAIORIA DOS APARTAMENTOS NÃO FICOU DISPONÍVEL ANTES DO INVERNO

29–49 CUSTO DOS APARTAMENTOS CASE

29–32 OS APARTAMENTOS CASE FORAM RELATIVAMENTE DISPENDIOSOS

33–36 IMPACTO DO ISOLAMENTO SÍSMICO E DE EMERGÊNCIA

37–41 O NÚMERO DE PROPONENTES FOI LIMITADO

42–49 O PREÇO FOI UM CRITÉRIO SECUNDÁRIO NA ADJUDICAÇÃO DE CONTRATOS

4


50–58 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

ANEXO I — INTERVENÇÕES DO FUNDO DE SOLIDARIEDADE DA UE DESDE 2002

ANEXO II — ÂMBITO DA AUDITORIA

ANEXO III — RISCO SÍSMICO EM ITÁLIA

RESPOSTAS DA COMISSÃO


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Acordo de execução: Acordo n.º C(2009)9138, assinado entre a Comissão e o Departamento de Proteção Civil em 11 de novembro de 2009, que estabelece o montante da ajuda e das intervenções financiadas pelo FSUE na sequência do sismo dos Abruzos.

Áquila (L’Aquila) : Capital da região dos Abruzos. Em 2009, contava com uma população recenseada de 73 150 habitantes, que se elevava a uma presença diária de 100 000 pessoas em virtude das atividades aca-démicas, terciárias, profissionais e turísticas. Situa-se a 721 metros de altitude, encravada entre quatro cumes montanhosos de mais de 2 000 metros. O clima é fresco, quando comparado com o resto da Itália central.

GLOSSÁRIO

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Abruzzo

Roma

Napoli

Firenze

l'Aquila

l'Aquila

FIGURA 1 — LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA DE ÁQUILA

Fonte: Eurostat.

CASE : Sigla de «Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili», ou seja, habitações com isolamento sís-mico e ambientalmente sustentáveis. O projeto CASE foi anunciado pelo Conselho de Ministros italiano em 23 de abril de 2009. Em 28 de abril do mesmo ano, o Governo italiano promulgou o Decreto-Lei n.º 39, conhe-cido por «Decreto Abruzzo», nos termos do qual o Departamento de Proteção Civil deve assegurar a construção de habitações CASE que possam ser utilizados de forma duradoura. Os edifícios são erigidos sobre pilares especiais que os isolam contra movimentos sísmicos horizontais. Além disso, são energeticamente eficientes, incluindo ainda sistemas de energias renováveis, como painéis fotovoltaicos e esquentadores solares.

6


Departamento de Proteção Civil: A proteção civil italiana é um sistema integrado que permite utilizar de forma coordenada todos os recursos disponíveis, públicos e privados. Trata-se de um departamento da Presi-dência do Conselho de Ministros que, nos termos da lei, engloba várias autoridades, administrações e organis-mos públicos e privados (incluindo o Exército, a Marinha, a Força Aérea, diversos ministérios e governos regio-nais), bem como membros da comunidade académica envolvidos em atividades de investigação. O orçamento para o exercício de 2012 ascende a 1,67 mil milhões de euros, dos quais 72% correspondem a empréstimos relativos a catástrofes do ano anterior, 21% a operações previstas na lei e 7% a despesas internas do departa-mento, incluindo os custos da frota aérea.

FSUE: O Fundo de Solidariedade da União Europeia foi estabelecido pelo Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho, de 11 de novembro de 2002, no intuito de responder às catástrofes naturais de grandes proporções e de manifestar a solidariedade europeia para com as regiões sinistradas na Europa. Tem sido utilizado na sequência de eventos catastróficos de vária ordem, como inundações, incêndios florestais, sismos, tempesta-des e secas. Apenas é possível mobilizar o FSUE caso os danos provocados pela catástrofe nacional ultrapassem o limiar de 3 mil milhões de euros (preços de 2002) ou 0,6% do RNB do país em causa. O Fundo dispõe de um orçamento anual de mil milhões de euros. Desde novembro de 2011, disponibilizou ajudas financeiras num valor que ascende a quase 2,5 mil milhões de euros (ver anexo I).

MAP: Sigla de «Moduli Abitativi Provvisori», ou seja, módulos de alojamento provisório.

MUSP: Sigla de «Moduli ad Uso Scolastico Provvisori», ou seja módulos de uso escolar provisório. Estes módulos substituem temporariamente as escolas danificadas pelo sismo.


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SÍNTESE

IV.O Tribunal constatou que os projetos financiados, à exceção do projeto CASE, eram elegíveis nos ter-mos do Regulamento FSUE. Todos foram executados em conformidade com o acordo de execução e res-ponderam a várias necessidades imediatas da popu-lação afetada pelo sismo. Compreende-se facilmente a opção das autoridades italianas pela construção de apartamentos CASE, mas o projeto não conseguiu alojar toda a população deslocada antes do inverno. Os apartamentos CASE, além de desnecessariamente dispendiosos e de terem alojado uma quantidade de pessoas muito escassa, revelaram deficiências no pla-neamento e na garantia de execução económica do projeto.

V.No intuito de retirar ensinamentos da experiência dos Abruzos, e tomando em devida consideração a situa-ção de emergência específica e o seu impacto, o Tribu-nal recomenda que a Comissão: i) pondere a adaptação do Regulamento FSUE aos desenvolvimentos recentes em matéria de estratégias de resposta a catástrofes; ii) incentive os Estados-Membros a melhorar a sua pre-paração para as emergências, visando uma assistência atempada e eficaz em termos de custos; iii) promova a observância do princípio de economia na conceção e execução de projetos de emergência.

I.O objetivo do Fundo de Solidariedade da União Euro-peia (FSUE) consiste em ajudar os Estados-Membros e os países em curso de negociação da sua adesão à União Europeia a responderem a catástrofes natu-rais de grandes proporções, mediante o complemento das suas despesas públicas decorrentes de operações essenciais de urgência. Entre as operações a finan-ciar contam-se o restabelecimento imediato do fun-cionamento das infraestruturas e equipamentos nos domínios da energia, do abastecimento de água e das águas residuais, dos transportes, das telecomunica-ções, da saúde e do ensino, bem como a execução de medidas provisórias de alojamento e prestação dos serviços de socorro destinados a prover às necessi-dades imediatas da população.

II.No início de abr i l de 2009, a região ital iana dos Abruzos e a sua capital, Áquila, foram afetadas por um sismo que provocou prejuízos diretos estimados em mais de 10 mil milhões de euros. Em novem-bro de 2009, a União Europeia contribuiu para as operações de emergência italianas desbloqueando 500 milhões de euros provenientes do seu Fundo de Solidariedade. Nos termos do acordo de execu-ção, essa contribuição destinava-se: i) a primeiras operações de emergência (contribuição indicativa do FSUE 50 milhões de euros); i i ) a projetos MAP (módulos de alojamento provisório para 7 000 pes-soas) e MUSP (escolas provisórias para 15 000 crianças em idade escolar) (contribuição indicativa do FSUE 94 milhões de euros); iii) ao projeto habitacional CASE para 15 000 pessoas (contribuição indicativa do FSUE 350 milhões de euros).

III.A auditoria do Tribunal examinou: i) se as despesas previstas no acordo de execução cumpriram as dis-posições do Regulamento FSUE; ii) se o projeto CASE foi devidamente planeado e celeremente executado; iii) se o projeto CASE foi executado no respeito pelo princípio de economia.

8


1. Em 6 de abril de 2009, a região italiana dos Abruzos foi afetada por um sismo de magnitude 6,3 que danificou gravemente infraestruturas básicas e afetou seriamente a população. As zonas afetadas pelo sismo incluíram a totalidade da província de Áquila, a maior parte da região dos Abruzos e algumas zonas limítrofes. O epicentro deste forte evento sísmico registou-se na capital regional, Áquila, que foi particularmente afetada, sobretudo no centro histórico.

INTRODUÇÃO

Fotografia 1— Danos na catedral de Áquila

© Tribunal de Contas Europeu.

9


2. A catástrofe afetou um total de cerca de 300 000 habitantes, fez mais de 300 vítimas mortais e deixou 1 500 feridos. Milhares de pessoas perderam as suas casas e/ou empresas privadas e até 67 500 habitantes ficaram alojados em acampamentos, hotéis e habitações privadas. Uma grande parte dos edifícios examinados depois do sismo foram considerados totalmente inseguros1 (ver quadro 1).

3. Segundo o pedido de ajuda ao Fundo Europeu de Solidariedade, a es-timativa dos prejuízos diretos totais ascendia a mais de 10 mil milhões de euros, o que representava 0,67% do RNB de Itália e mais do triplo do limiar de 3 mil milhões de euros para poder mobilizar o Fundo de Soli-dariedade da UE2. As autoridades italianas apresentaram um pedido de ajuda financeira relativa ao sismo dentro do prazo de 10 semanas esti-pulado para os pedidos no âmbito do FSUE. Numa decisão de 8 de junho de 2009, a Comissão propôs que o Conselho e o Parlamento Europeu, que formam, em conjunto, a autoridade orçamental da União Europeia, mobilizassem uma ajuda financeira no valor de 494 milhões de euros3.

4. No seu pedido de mobilização dos 494 milhões de euros, a Comissão declarou que as autoridades italianas estimaram em 2 004 milhões de euros os gastos relativos às operações essenciais de urgência elegíveis nos termos do n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 2012/20024, devendo-se a maior parte aos serviços de socorro e, em especial, ao alojamento temporário. Ainda segundo a Comissão, as autoridades ita-lianas declararam que estavam a examinar a possibilidade de financiar uma parte da reconstrução que ultrapassa o âmbito das operações de urgência através dos programas operacionais relevantes cofinanciados pelos fundos estruturais5.

1 COM(2011) 136 final de 23 de março de 2011 — Relatório da Comissão — Fundo de Solidariedade da União Europeia — Relatório anual de 2009, p. 5.

2 COM(2011) 136 final, p. 5.

3 COM(2011) 136 final, p. 6.

4 Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho, de 11 de novembro de 2002, que institui o Fundo de Solidariedade da União Europeia (JO L 311 de 14.11.2002, p. 3).

5 Anteprojeto de orçamento retificativo n.º 9 ao orçamento geral de 2009, COM(2009) 448 final.

Resultado da inspeção Edifícios particulares Edifícios públicos Património cultural

Seguro (A) 52,0 % 53,6 % 24,1 %

Parcial ou temporariamente inseguro (B, C) 15,9 % 25,2 % 22,2 %

Totalmente inseguro (E) ou inseguro devido a riscos ex ternos (F) 32,1 % 21,2 % 53,7 %

Número de equipamentos inspecionados 71 302 2 219 1 800

Fonte: Departamento de Proteção Civil.

QUADRO 1

DANOS NOS EDIFÍCIOS PROVOCADOS PELO SISMO

10


5. O acordo de execução6 foi celebrado em 11 de novembro de 2009 e a verba da subvenção paga em 30 de novembro de 20097.

6. Nos termos do acordo de execução, a subvenção de 494 milhões de euros (ver quadro 2) destinava‑se:

— às operações iniciais de emergência; o custo total da assistência inicial às populações ascendeu a 653 milhões de euros8, dos quais o montante indicativo de 50 milhões foi financiado pelo FSUE;

— aos projetos MAP (disponibilização de pequenas unidades de aloja‑mento provisório para até 7 000 pessoas) e MUSP (disponibilização de escolas provisórias para parte das mais de 15 000 crianças em idade escolar afetadas pelo sismo); o custo total destes projetos fixou‑se em 321 milhões de euros9, dos quais o montante indicativo de 94 milhões foi financiado pelo FSUE;

— ao projeto habitacional CASE, que consiste em habitações tempo‑rárias para pelo menos 15 000 residentes de Áquila; o custo total deste projeto fixou‑se em 810 milhões de euros10, dos quais o mon‑tante indicativo de 350 milhões foi financiado pelo FSUE.

6 Acordo de execução n.º C(2009)9138.

7 COM(2011) 136 final, p. 6.

8 Relatório final de execução, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, p. 11.



Orçamento nacional Contribuição do FSUE Total

Primeiras operações de emergência 603 50 653

Projetos MAP e MUSP 227 94 321

Projeto CASE 460 350 810

1 290 494 1 784

Fonte: Acordo de execução do FSUE.

Quadro 2

atividades a financiar pelo fsue (em milhões de euros)

11


7. A auditoria propôs-se responder a três questões de auditoria específicas:

1) as operações previstas no acordo de execução cumpriram as dis-posições do Regulamento FSUE?

2) o projeto CASE foi devidamente planeado e concebido?

3) o projeto CASE foi executado no respeito pelo pr incípio de economia?

8. No caso das questões 2) e 3), a auditoria concentrou-se no projeto CASE, que absorveu a maior parte da subvenção do FSUE (ver ponto 6). A audi-toria decorreu de novembro de 2011 a fevereiro de 2012 e abrangeu uma amostra de cinco procedimentos de adjudicação e 12 contratos para a construção de edifícios e fornecimento de mobiliário, betão, pilares e isoladores sísmicos. A amostra incluiu 35% dos montantes contrata-dos para o projeto CASE (ver anexo II). As análises documentais foram complementadas por entrevistas e observações no Departamento de Proteção Civil, nos locais dos projetos e junto de intervenientes relevan-tes na zona do sismo.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

12


ACORDO DE EXECUÇÃO E REGULAMENTO FSUE

O REGULAMENTO FSUE NÃO FORNECE SOLUÇÕES COMO O PROJETO CASE

9. O FSUE tem por objetivo ajudar os Estados-Membros e os países em curso de negociação da sua adesão à União Europeia a responderem às catástrofes naturais de grandes proporções e complementar as suas despesas públicas decorrentes das seguintes operações essenciais de urgência11:

— restabelecimento imediato do funcionamento das infraestruturas e equipamentos nos domínios da energia, do abastecimento de água e das águas residuais, dos transportes, das telecomunicações, da saúde e do ensino;

— execução de medidas provisórias de alojamento e prestação dos serviços de socorro destinados a prover às necessidades imediatas da população;

— criação imediata de condições de segurança das infraestruturas de prevenção e medidas de proteção imediata do património cultural;

— limpeza imediata das áreas sinistradas, incluindo zonas naturais.

10. Segundo a interpretação da Comissão12, tal significa que o montante dedicado ao financiamento das operações de urgência não pode exce-der o que se considerem necessidades imediatas (restabelecimento do funcionamento) e, geralmente, não cobrirá os custos de reconstrução total.

11. Todas as operações foram executadas em conformidade com o acordo de execução. Contudo, embora o Regulamento FSUE previsse operações como as primeiras operações de socorro de urgência, a assistência às populações e os projetos MAP e MUSP, o mesmo não se pode dizer do projeto CASE.

11 N.º 2 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 2012/2002.

12 Relatório da Comissão — Relatório Anual do Fundo de Solidariedade da União Europeia 2002-2003 e Relatório sobre a experiência adquirida após um ano de aplicação do novo instrumento.

OBSERVAÇÕES

13


ELEGIBILIDADE DA ASSISTÊNCIA INICIAL ÀS POPULAÇÕES

12. Na sequência do sismo, o Departamento de Proteção Civil efetuou as primeiras operações de socorro de urgência e assistência a cerca de 67 000 pessoas que, no final de abril de 2009, se encontravam alojadas em hotéis e habitações privadas (quase 32 000) e em acampamentos (mais de 35 000).

13. Os recursos do Fundo dedicados às primeiras operações de socorro de urgência e assistência às populações foram despendidos em conformi-dade com as disposições do Regulamento FSUE, uma vez que se tratou de operações essenciais de urgência consistindo na prestação de ser-viços de emergência destinados a prover às necessidades imediatas da população atingida.

ELEGIBILIDADE DOS PROJETOS MAP E MUSP

14. O acordo de execução previa a construção de 2 300 habitações tem-porárias (MAP) e de 34 escolas provisórias (MUSP). Segundo o relatório final de execução, o Departamento de Proteção Civil construiu 3 313 ha-bitações no âmbito do projeto MAP e 33 escolas provisórias, às quais acresce a reparação e o reforço das estruturas de 59 escolas danificadas. As realizações do projeto MUSP tiveram especial relevância, na medida em que a rápida edificação de escolas permitiu a permanência na região de Áquila das famílias com crianças em idade escolar.

Foto 2 — Habitações ao abrigo do projeto MAP


14


15. Os projetos MAP e MUSP foram executados em conformidade com o Re-gulamento FSUE. Assim, o projeto MAP forneceu alojamento temporário às populações e o projeto MUSP colmatou a necessidade de restabele-cimento imediato do funcionamento no domínio do ensino.

ELEGIBILIDADE DO PROJETO CASE

16. O acordo de execução previa a construção de 160 blocos habitacionais temporários13 contendo um total de 4 000 a 4 500 apartamentos capazes de alojar mais de 15 000 pessoas. No seu conjunto, foram construídos 185 blocos de apartamentos em menos de um ano após o sismo.

13 O documento Norme Tecniche per le Costruzioni 2008, assinado pelo Departamento de Proteção Civil italiano, refere a duração máxima de 10 anos para as construções provisórias, mas um mínimo de 50 anos para as construções permanentes.

Foto 3 — Edifício ao abrigo do projeto CASE


15


14 Decisão municipal de 29.12.2011, verbale n.º 172.

15 Na exposição de motivos da proposta de Regulamento do Conselho que institui o Fundo de Solidariedade da União Europeia [COM(2002) 514 final], a Comissão declara que a reconstrução a longo prazo das infraestruturas e das atividades económicas cairá no âmbito de outros instrumentos.

17. Em lugar de disponibilizar alojamento temporário, como previsto no Regulamento FSUE, o projeto erigiu novas estruturas permanentes com capacidade para alojar a população durante os anos necessários para a reconstrução, causando um impacto perene na paisagem e no parque habitacional do município de Áquila.

18. Embora a Comissão e as autoridades tivessem afirmado no acordo de execução que as operações que excedessem as necessidades imediatas não deveriam ser financiadas (ver ponto 10), os apartamentos CASE es-tão, com a sua elevada eficiência energética e isolamento sísmico, muito mais bem equipados do que os alojamentos temporários tradicionais e muitos dos edifícios preexistentes.

19. Depois de concluir todos os apartamentos CASE, o Departamento de Proteção Civil cedeu-os ao município de Áquila, que atualmente os ad-ministra. De futuro, o município tenciona vender alguns desses apar-tamentos CASE no mercado livre14. Outros seriam utilizados para suprir necessidades de habitação social e para arrendar a estudantes universitá-rios e outros. Prevê-se assim que os apartamentos gerem lucros. Todavia, ao contrário dos regulamentos relativos aos fundos estruturais, o Re-gulamento FSUE não inclui disposições relativas a essa eventualidade, o que sugere que não previu a possibilidade de financiar essas novas construções a longo prazo15.

20. Nos termos do Regulamento FSUE, o âmbito do Fundo de Solidarieda-de cinge-se às necessidades mais urgentes, relegando a reconstrução a longo prazo para outros instrumentos. Por conseguinte, ao ter como finalidade a disponibilização de alojamento permanente, o projeto CASE não respeitou os objetivos do FSUE.

16


PLANEAMENTO E EXECUÇÃO DO PROJETO CASE

A ESTRATÉGIA SUBJACENTE AO PROJETO CASE ERA FÁCIL DE COMPREENDER, MAS …

21. Relativamente ao alojamento temporário das pessoas residentes no mu-nicípio de Áquila, as autoridades italianas adotaram uma estratégia dife-rente da que haviam posto em prática em outras catástrofes ocorridas no passado, que consistia no alojamento de curto prazo em acampamentos, seguido da construção de alojamentos provisórios e, mais tarde, de no-vos edifícios permanentes. A estratégia adotada na sequência do sismo de Áquila consistiu no alojamento mais prolongado do que o habitual em acampamentos e, simultaneamente, na rápida construção de blocos de apartamentos de alta qualidade. As autoridades italianas considera-ram essa estratégia viável, na medida em que o sismo ocorreu antes do verão. O objetivo passava por disponibilizar, se possível antes do inverno, apartamentos totalmente equipados, prontos a habitar, incluindo para as pessoas que tinham perdido todos os seus haveres no sismo. A figura 2 ilustra a estratégia adotada pelas autoridades italianas.

FIGURA 2

ESTRATÉGIAS TRADICIONAL E CASE

PROVISÓRIOHabitações normais

de elevada qualidade

IMEDIATOTendas

IMEDIATOTendas

PROVISÓRIOInstalações militares

DEFINITIVONovos edifícios

Estratégiatradicional

EstratégiaCASE


17


16 Os técnicos do Mecanismo Europeu de Proteção Civil participaram na avaliação dos edifícios e mostraram-se satisfeitos com a qualidade dessa avaliação. Ver «Community Civil Protection Mechanism — Technical Report — Community Civil Protection Mechanism Assessment Mission, Italy Earthquake 2009», abril de 2009.

17 As opções disponíveis consistiam na solução CASE ou em subsídios fixos para quem encontrasse o seu próprio alojamento.

18 O número de blocos aumentou inicialmente de 150 para 166 e, após o censo, para 185.

22. As autoridades italianas consideraram que a estratégia escolhida se jus-tificava em função:

a) do elevado número de pessoas que residia nos edifícios sinistrados, especialmente na cidade de Áquila;

b) da paisagem de Áquila, que é montanhosa, tornando-se difícil en-contrar terreno para construir um número suficiente de edifícios de um piso;

c) da previsível morosidade das obras de reconstrução no centro histó-rico, o que exigiria uma disponibilização prolongada de alojamento;

d) das condições climáticas extremas, com tempo muito frio no inver-no e temperaturas muito elevadas no verão.

23. Na opinião do Tribunal, o projeto CASE não respeitou as disposições específicas do Regulamento FSUE, ainda que as autoridades italianas considerassem a estratégia justificada.

… A AVALIAÇÃO DAS NECESSIDADES FOI DEFICIENTE E …

24. O Departamento de Proteção Civil procedeu, com o auxílio de peritos internacionais, incluindo uma equipa de proteção civil da UE composta por peritos dos Estados-Membros, a uma avaliação dos danos sofridos pelos edifícios, imediatamente após o sismo. Um mês volvido, conside-rou fiável a sua estimativa do número total de edifícios inseguros16.

25. Os registos efetuados pelas autoridades locais revelaram-se inadequados para avaliar as verdadeiras necessidades de alojamento dos deslocados. Com vista a executar o projeto CASE com a urgência que se impunha, teria sido portanto necessário iniciar os procedimentos de adjudicação antes da disponibilização dessas informações. As verdadeiras necessida-des de alojamento foram finalmente identificadas com base num censo realizado no início de agosto de 2009, ou seja, quatro meses após o sis-mo e mais de dois meses após a adjudicação dos contratos relativos à construção das habitações CASE. O censo produziu dados fiáveis sobre as verdadeiras necessidades da população, bem como informações so-bre as preferências das pessoas relativamente às medidas de alojamen-to temporário17, e teve como consequência a posterior construção de 19 blocos de apartamentos adicionais18.

18


26. Como os dados relativos às populações deslocadas não ficaram dispo-níveis atempadamente, foi apenas com base no censo, em agosto de 2009, que ficou patente que as necessidades habitacionais excediam o número de apartamentos previsto, os quais tinham de ser atribuídos com base em critérios de prioridades. O quadro 3 compara o número de famílias que requereram alojamento temporário e o número de aparta-mentos CASE disponíveis. De acordo com esses dados, não foi possível corresponder aos pedidos de 4 924 famílias, ou seja, aproximadamente 8 800 pessoas. Apesar de o número de blocos CASE ter aumentado de 150 para 185, em abril de 2012 ainda havia 11 292 pessoas a receber subsídios fixos para pagamento de rendas, com um custo mensal de mais de 3 milhões de euros, 162 pessoas estavam albergadas em hotéis e 142 em instalações da Guardia di Finanza19.

19 Il Commissario delegato per la Ricostruzione — Presidente della Regione Abruzzo — Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 abrile 2012.

Total Requereram alojamento CASE

Obtiveram um apartamento CASE

Famílias avaliadas 15 752 8 715 4 421

De mais de 6 elementos 69 49 26

De 6 elementos 202 168 120

De 5 elementos 708 536 408

De 4 elementos 2 407 1 750 1 309

De 3 elementos 3 046 1 998 1 486

De 2 elementos 3 883 2 203 935

De 1 elemento 5 437 2 011 137


QUADRO 3

FAMÍLIAS REQUERENTES E ALOJADAS EM APARTAMENTOS CASE

19


20 O Departamento de Proteção Civil elaborou recentemente cadernos de encargos para diferentes soluções a adjudicar mediante contratos-quadro. Para esse efeito, foi assinado um acordo ad hoc em 13 de março de 2012 com a CONSIP, uma empresa de capitais públicos que atuou como organismo central de compras em nome da administração pública italiana.

… A MAIORIA DOS APARTAMENTOS NÃO FICOU DISPONÍVEL ANTES DO INVERNO

27. O objetivo de alojar a população em apartamentos antes do inverno (ver ponto 21) não foi totalmente alcançado. Ainda que os primeiros apar-tamentos estivessem prontos até ao final de setembro de 2009 (menos de seis meses após o sismo) e os blocos tivessem sido construídos con-forme planeado, só foi possível alojar cerca de 6 300 das 15 000 pessoas previstas no acordo de execução antes do final de novembro. Os últimos apartamentos ficaram disponíveis em março de 2010 (ver quadro 4). Tornou-se assim impossível evitar custos adicionais de alojamento uma vez que, entretanto, as pessoas necessitadas de alojamento passaram o inverno em hotéis.

28. Este atraso deveu-se ao tempo necessário para lançar os necessários procedimentos de adjudicação, bem como à necessidade de identifi-car locais de construção adequados, que tinham de ser objeto de uma análise das suas características de segurança sísmica, hidrológica e ge-ológica. Embora o território italiano apresente um risco sísmico elevado (ver anexo III), foi a primeira vez que o Departamento de Proteção Civil adotou tal estratégia. Por este motivo, os cadernos de encargos e a do-cumentação relativa ao concurso para os edifícios CASE apenas foram elaborados após o sismo20. Não obstante, foi possível lançar os primeiros procedimentos de adjudicação em 22 de maio de 2009, apenas um mês e meio após o abalo.

Data Apartamentos entregues Pessoas alojadas

29.9.2009 300 1 042

30.10.2009 825 2 973

30.11.2009 1 694 6 328

31.12.2009 2 941 10 625

31.1.2010 3 588 12 772

28.2.2010 4 357 14 554

10.3.2010 4 415 14 649


QUADRO 4

EVOLUÇÃO DA ENTREGA DE APARTAMENTOS CASE

20


CUSTO DOS APARTAMENTOS CASE

OS APARTAMENTOS CASE FORAM RELATIVAMENTE DISPENDIOSOS

29. No âmbito do projeto CASE, o Departamento de Proteção Civil assinou contratos num montante total de 710 milhões de euros (sem IVA)21, que incluíram obras de construção civil, zonas verdes, mobiliário e outras des-pesas. O quadro 5 apresenta a repartição das despesas relevantes para calcular o custo dos apartamentos CASE por metro quadrado, ou seja, excluindo custos de mobiliário, obras de construção civil, demolições, projetos eletromecânicos e zonas verdes (num montante de 112,5 mi-lhões de euros, ver anexo II).

30. O custo médio de construção de cada um dos 185 blocos de aparta-mentos fixou-se em 3 230 629 euros, pelo que cada um dos 4 449 apar-tamentos custou 134 337 euros.

21 Registaram-se custos adicionais num montante de 9 milhões de euros relativos à ligação dos apartamentos às redes de eletricidade e gás, e de 11 milhões de euros relativos a despesas técnicas que não constituíam matéria relevante no cálculo dos custos de construção.

Tipo de obras Contratadas % do total

Ascensores 9 810 023 1,6

Edif ícios 425 305 706 71,2

Cofragem/betão armado 55 160 175 9,2

Betão 27 344 339 4,6

Rede soldada em aço 15 927 758 2,7

Pilares 37 562 778 6,3

Isoladores sísmicos 12 013 512 2,0

Fundações 14 542 086 2,4

TOTAL 597 666 377 100,0

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu, com base em documentos fornecidos pelo Departamento de Proteção Civil.

QUADRO 5

CUSTOS DE CONSTRUÇÃO DOS APARTAMENTOS CASE EM EUROS

21


31. O Tribunal comparou o custo das habitações CASE com os valores nor-malmente praticados em Itália (ver figura 3), baseando-se num manu-al de referência frequentemente utilizado22. Deste modo, o número de metros quadrados foi calculado seguindo o método de cálculo exposto no manual. A base de cálculo do custo por metro quadrado fixou-se em 1 960 metros quadrados por bloco de apartamentos23. O custo unitário foi de 1 648 euros/metro quadrado de superfície habitável24, incluindo o custo dos lugares de estacionamento.

32. No caso das habitações sociais, o manual de referência estabelece um valor-base de cerca de 1 153 euros por metro quadrado, incluindo os lu-gares de estacionamento25. Comparativamente, os blocos CASE ficaram, em média, 43% mais dispendiosos. Contudo, no caso dos apartamentos prefabricados, o custo normal foi de aproximadamente 640 euros por metro quadrado26 para blocos de apartamentos de 5 964 metros quadra-dos, pelo que, em comparação, os alojamentos CASE ficaram, em média, 158% mais dispendiosos27 28.

IMPACTO DO ISOLAMENTO SÍSMICO E DE EMERGÊNCIA

33. De acordo com o Departamento de Proteção Civil, a necessidade de executar rapidamente o projeto repercutiu-se na escolha dos materiais de construção, dos métodos de trabalho e dos adjudicatários. O Tribunal quantificou o impacto destes fatores em cerca de 27 milhões de euros:

a) utilizaram-se pilares de aço na construção dos edifícios CASE, uma vez que podiam ser fornecidos mais atempadamente que os de betão, utilizados em circunstâncias normais. Contudo, custaram mais do dobro do preço negociado para os pilares de betão29, o que acarretou custos adicionais superiores a 21 milhões de euros;

b) era necessário betão que pudesse ser trabalhado sob quaisquer condições meteorológicas e fosse de secagem rápida, o que exigiu a utilização de betão de altíssima qualidade com aditivos químicos dispendiosos, resultando num custo suplementar de cerca de 16%, ou seja, 4 milhões de euros30;

22 Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 — Edizione Dei.

23 O manual de referência fala de superfície acessível total. Por conseguinte, o Tribunal partiu da média de 1 834 metros quadrados proposta pelos adjudicatários, que incluía 30% de cerca de 180 metros quadrados em varandas e escadarias, e somou os restantes 70% dessas áreas.

24 Os custos calculados pelo Tribunal diferem dos declarados pelo Departamento de Proteção Civil italiano (1 314 euros/metro quadrado), principalmente devido a um cálculo diferente do número de metros quadrados da área. O Departamento de Proteção Civil baseou o seu cálculo numa superfície de 2 333 metros quadrados, aplicando assim um método diferente do utilizado pelo manual de referência. Por conseguinte, o custo declarado pelo Departamento de Proteção Civil não é comparável com o referido no manual.

25 Habitação social, «edificio in edilizia convenzionata»; o custo sem estacionamento cifrava-se em 1 066 euros/ /metro quadrado.

26 Construção industrializada de habitação civil — «Edificio di civile abitazione industrializzato», Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 — Edizione Dei.

27 O custo declarado das habitações MAP fixou-se em 733 euros por metro quadrado, próximo do custo normal apresentado no manual de referência.

28 Um edifício residencial de qualidade mais elevada com uma dimensão semelhante (1 754 metros quadrados), incluindo grande número de garagens mais dispendiosas, em vez de lugares de estacionamento, custa 1 294 euros por metro quadrado de superfície habitável (incluindo estacionamento e garagens), pelo que o custo dos apartamentos CASE, comparativamente, ainda foi 27% mais elevado.

29 O preço unitário médio dos pilares de aço foi de 6 061,45 euros, ao passo que o preço unitário final dos pilares de betão era de 2 743,23 euros.

30 Esta diferença corresponde à diferença média de preço entre o betão da classe XC4 (Rck 30 N/mm2), utilizado na placa de isolamento sísmico, ou da classe XF1 (Rck 40 N/mm2), utilizado na placa da cave, e outros tipos de betão menos dispendiosos (classes XC1 ou Xf2, respetivamente).

22


c) dado que apenas algumas empresas se propuseram construir mais do que um dos 30 lotes dentro dos prazos reduzidos, os contratos foram adjudicados a 16 proponentes diferentes. Se tivesse sido possível adjudicá-los aos nove proponentes mais bem classifica-dos, podia ter sido realizada uma poupança de aproximadamente 2 milhões de euros;

d) em virtude de terem de executar um projeto de grandes dimensões num curto espaço de tempo, os adjudicatários viram-se igualmente na obrigação de pagar mais pelos materiais e pela mão-de-obra, uma vez que as obras decorreram em três turnos. Não é possível quantificar com exatidão esses custos suplementares.

34. Uma parte dos custos suplementares deve-se à escolha da estrutura com isolamento sísmico dos edifícios, o que exigiu, para além dos isoladores sísmicos, a ligação da placa isolada à cave não isolada através de esca-darias e ascensores adicionais. Segundo estimativa do Tribunal, esses custos suplementares ascenderam a cerca de 23 milhões de euros31.

35. O preço revisto por metro quadrado, sem os custos decorrentes da situ-ação de emergência nem o custo suplementar do isolamento sísmico, fixou-se em 1 510 euros (ver quadro 6), ainda bastante superior ao das construções normais (ver figura 3).

31 Estes custos incluem 12 milhões de euros relativos aos isoladores sísmicos, cerca de 3,5 milhões de euros relativos aos ascensores adicionais (19 000 euros cada) e 7,5 milhões relativos às escadarias e caixas dos ascensores adicionais (40 000 euros cada).

Descrição Montante (euros)

Custo total da construção 597 666 377

Menos: custo dos métodos de trabalho urgentes - 27 000 000

Menos: custo do isolamento sísmico - 23 000 000

Custo retificado 547 666 377

Custo unitário de 185 blocos de apartamentos 2 960 358

Custo unitário de 4 449 apartamentos 123 098

Preço por m2 de superfície total (1 960 m2) 1 510

Fonte: Cálculos do Tribunal de Contas Europeu.

QUADRO 6

CUSTO RETIFICADO DOS APARTAMENTOS CASE

23


36. As despesas decorrentes da situação de emergência e da opção de dotar os edifícios de isolamento sísmico poderiam explicar uma parte dos cus-tos suplementares dos apartamentos CASE. Não obstante, a derrapagem deve-se igualmente, em parte, ao número limitado de proponentes, aos prazos muito apertados e à menor importância atribuída ao fator preço na adjudicação dos contratos.

O NÚMERO DE PROPONENTES FOI LIMITADO

PRAZOS EXTREMAMENTE REDUZIDOS PARA A RECEÇÃO DE PROPOSTAS

37. Apesar das possibilidades oferecidas pelas normas de adjudicação de emergência, os prazos relativos à receção de propostas e pedidos de participação devem ser suficientemente longos para permitir às partes interessadas dispor de um período razoável e adequado para prepara-rem e apresentarem as suas propostas, tendo em especial consideração a complexidade do contrato32. O estabelecimento de prazos mais alarga-dos promove uma concorrência mais ampla e uma maior qualidade das propostas, favorecendo assim o êxito do projeto e a tomada em devida consideração dos fatores económicos.

32 O n.º 12 do artigo 70.º do Decreto Legislativo n.º 163, de 12 de abril de 2006 (lei italiana de contratação pública) prevê que, sempre que uma situação de emergência impossibilite o cumprimento dos prazos mínimos legalmente impostos, a administração estipule outros prazos, tendo devidamente em conta a complexidade dos serviços contratados e o tempo necessário para elaborar as propostas.

FIGURA 3

COMPARAÇÃO ENTRE OS CUSTOS DO CASE E O DAS HABITAÇÕES DE REFERÊNCIA

0200400600800

1 0001 2001 4001 6001 800

Edif.industrializado

Habitaçãosocial

Edifícioresidencial

Edifício CASE

custo total excluindo emergência excluindo emergência e isolamento sismico

euros pormetro quadrado

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

24


38. No dia do sismo, o Governo italiano decretou o estado de emergência, conferindo assim ao chefe do Departamento de Proteção Civil as compe-tências de «comissário delegado para a emergência nos Abruzos». A lei do estado de emergência deu ao chefe do Departamento de Proteção Civil o poder de emitir disposições em derrogação das leis em vigor, per-mitindo dispensar a autoridade de execução do respeito integral pelos procedimentos normais de adjudicação pública. O «Decreto Abruzzo»33 abriu a possibilidade de adjudicar contratos mediante processos por negociação, sem anúncio prévio.

39. Apesar das possibilidades oferecidas pelo «Decreto Abruzzo», o Depar-tamento de Proteção Civil adotou procedimentos de concurso público mais transparentes para a construção de edifícios e o fornecimento de mobiliário, que representaram mais de 70% das despesas totais com o projeto CASE. Os processos por negociação representaram apenas 30% das despesas, designadamente para o fornecimento de pilares, betão e isoladores sísmicos. Porém, devido ao atraso inicial no lançamento dos concursos, o Departamento de Proteção Civil reduziu significativamente o prazo disponível para a apresentação de propostas para todos esses concursos (ver quadro 7).

33 Decreto‑legge n.º 39, de 28 abril de 2009.

ConcursoConvites

à apresentação de propostas

Prazo Dias Dias normais

Edif ícios 26.5.2009 3.6.2009 8 52

Mobiliário 8.7.2009 16.7.2009 8 52

Pilares 22.5.2009 28.5.2009 6 20

Betão 22.5.2009 29.5.2009 7 20

Isoladores sísmicos 28.5.2009 4.6.2009 7 20

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu, com base nos anúncios de concurso e convocatórias.

QUADRO 7

PRAZOS PARA A APRESENTAÇÃO DE PROPOSTAS

25


40. Segundo o Departamento de Proteção Civil, apenas um pequeno número de empresas teria a capacidade de fornecer num lapso de tempo reduzido as quantidades e a qualidade pretendidas (dados pormenorizados no qua-dro 8). Por conseguinte, o Departamento de Proteção Civil convocou um número relativamente pequeno de empresas para participar nos processos por negociação, tendo recebido um número reduzido de propostas. No entanto, muitas das propostas revelaram-se inadmissíveis, principalmente porque a escassez de tempo disponível para a receção das mesmas se traduziu em falta de qualidade (ver caixa 1). Fica assim patente que a au-toridade de execução, ao fixar o prazo para a apresentação de propostas, poderia ter conferido maior importância à elevada complexidade dos con-tratos resultante da grande dimensão das obras adjudicadas e dos curtos prazos de execução. O quadro 8 revela que a diferença entre o número de empresas convocadas e o número de propostas admissíveis foi especial-mente significativa no caso do fornecimento de betão (ver ponto 41) e de isoladores sísmicos (ver caixa 1).

Concurso

Empresas convocadas

para processos por negociação

Propostas recebidas

Propostas aceites

Propostas rejeitadas

Percentagem de propostas

rejeitadas

Edif ícios N/A 58 44 14 24,1 %

Mobiliário N/A 19 18 1 5,3 %

Pilares 5 5 4 1 20,0 %

Betão 7 4 1 3 75,0 %

Isoladores sísmicos 5 3 2 1 33,0 %

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu, com base nos cadernos de encargos.

QUADRO 8

PROPOSTAS RECEBIDAS, REJEITADAS E ACEITES

CAIXA 1

MOTIVOS PARA A REJEIÇÃO DAS PROPOSTAS

Entre as cinco propostas consideradas inadmissíveis para os processos por negociação, encontrava-se uma empresa que solicitou o adiamento dos prazos para apresentação do caderno de encargos (fornecimento de pilares). Duas outras propostas foram rejeitadas por não incluírem uma proposta respeitante ao primeiro lote (betão) ou devido a documentos em falta (betão e isoladores sísmicos). Quanto aos concursos públicos relativos aos edifícios, uma das propostas foi apresentada demasiado tarde, cinco não cumpriam as regras relativas às dotações e em quatro casos havia documentos omissos — em dois dos casos, as propostas não especificavam o contrato de trabalho aplicável, ao passo que nos dois restantes faltava o certificado «antimáfia»34.

34 Certificado de não envolvimento na criminalidade organizada emitido pela Câmara de Comércio italiana.

26


REPARTIÇÃO INADEQUADA DOS CONTRATOS EM LOTES

41. A repartição das propostas em lotes de dimensão razoável promove igualmente a concorrência. No entanto, ao contrário dos concursos re-lativos a edifícios, que foram divididos em muitos lotes para assegurar um número de proponentes suficiente e melhores resultados, os pro-cessos por negociação não foram devidamente repartidos em lotes. Esta situação tornou-se especialmente evidente no caso do fornecimento de betão, em que um dos três lotes era tão volumoso que dois dos quatro proponentes não incluíram uma proposta financeira para o primeiro lote por exceder a sua capacidade de produção35, ficando por isso excluídos do concurso relativo aos restantes lotes.

35 Segundo as declarações de uma das empresas proponentes e conforme registado nas atas do comité de avaliação das propostas.

CAIXA 2

PROCEDIMENTOS DE ADJUDICAÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS

O Regulamento Financeiro da UE e a diretiva relativa aos contratos públicos especificam que a adjudicação se pode reger pelos critérios do «preço mais baixo» ou da «proposta economicamente mais vantajosa». Os proce-dimentos de concurso estipulam critérios mínimos (critérios de seleção) a cumprir pelas empresas que desejem participar na seleção. As propostas admitidas após esse primeiro teste serão depois avaliadas à luz dos critérios de adjudicação (preço mais baixo ou proposta economicamente mais vantajosa).

Os contratos no âmbito do projeto CASE foram adjudicados segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa. Esse critério prevê que os proponentes apresentem as suas propostas em dois envelopes dife-rentes, um com a descrição das características da obra, do produto ou dos serviços a prestar (proposta técnica) e o outro com a indicação do preço (proposta financeira).

Os méritos das propostas técnicas são avaliados à luz dos critérios técnicos e recebem pontos até ao valor máximo estipulado na documentação relativa ao concurso. A proposta financeira é objeto de uma avaliação matemática, recebendo a proposta mais baixa aceitável o maior valor em pontos, de acordo com a ponderação específica de cada concurso. A soma das ponderações é sempre igual a 100.

Em Itália, a proposta financeira é avaliada através de um desconto concedido sobre um preço predefinido, denominado «preço-base», que se encontra especificado na documentação relativa ao concurso. Dessa forma, a proposta financeira não pode exceder o preço-base, mas não se afastará muito do mesmo se a sua ponderação desse preço-base for baixa.

27


O PREÇO FOI UM CRITÉRIO SECUNDÁRIO NA ADJUDICAÇÃO DE CONTRATOS

A PONDERAÇÃO DO PREÇO FOI MUITO BAIXA

42. Nos procedimentos de adjudicação que se regem pela proposta econo-micamente mais vantajosa, os critérios de adjudicação devem ser os mais adequados ao concurso em causa e a ponderação relativa do critério do preço relativamente aos restantes critérios não deverá neutralizar o critério do preço na seleção do adjudicatário do contrato36.

43. Os contratos de fornecimentos e obras do projeto CASE foram adjudica-dos com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa. Durante o processo de avaliação, os proponentes receberam pontos com base nos méritos das suas propostas técnicas e financeiras, tendo a pon-deração atribuída às propostas financeiras variado entre 25 e 55 pontos, de um máximo de 100.

44. No âmbito do contrato mais importante, relativo à construção de edifí-cios, a ponderação atribuída à proposta financeira foi de 25/100, o que se revelou bastante baixo, tendo neutralizado o efeito do preço na seleção do adjudicatário. Apesar do elevado número de propostas admissíveis (ver quadro 8), na prática verifica-se que a ponderação aplicada ao pre-ço foi tão reduzida que todos os preços se aproximaram do preço-base, tendo os contratos sido adjudicados a preços que não ficaram abaixo da média apresentada por todos os proponentes. Em comparação, no caso do fornecimento de mobiliário, a ponderação das propostas financeiras foi de 40/100 e a concorrência baseou-se mais no preço, ou seja, os descontos propostos foram mais significativos e os preços a concurso mais variados.

45. A adjudicação dos contratos relativos aos edifícios e ao fornecimen-to de mobiliário foi mais influenciada por critérios discricionários do que por critérios objetivamente verificáveis. No caso dos contratos para a construção de edifícios, o critério de adjudicação mais importante relativamente à proposta técnica consistia nas características estéticas/ /arquitetónicas dos prédios, um critério discricionário per se, uma vez que não assenta em qualquer indicador objetivamente verificável. O anúncio de concurso definia este critério de adjudicação de forma bastante lata, o que conferia poderes discricionários consideráveis ao comité de avalia-ção das propostas37. Nestes casos, as melhores práticas recomendam que se faculte informação adicional para justificar as pontuações atribuídas.

36 Esta boa prática é igualmente expressa no n.º 3 do artigo 138.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2342/2002 da Comissão, de 23 de dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 357 de 31.12.2002, p. 1).

37 As orientações emitidas pela AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), a autoridade italiana que supervisiona os procedimentos de adjudicação de contratos públicos, estipulam que o anúncio de concurso deve pormenorizar todos os critérios e pontuações, de modo a reduzir ao máximo o poder discricionário do comité de avaliação das propostas — Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture — Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture.

28


OS CRITÉRIOS DE ADJUDICAÇÃO FIZERAM AUMENTAR O CUSTO POR METRO QUADRADO

46. Como consequência dos critérios de adjudicação e das ponderações utilizadas no concurso, os proponentes, a fim de serem selecionados, apresentaram propostas com um teor que excedia o normal, por exem-plo ventilação mecânica controlada38, defletores solares ou materiais de acabamento exclusivos. Estes equipamentos, passíveis de proporcionar um maior conforto e mais eficiência energética, aumentaram os custos por metro quadrado dos apartamentos e reduziram os recursos financei-ros disponíveis para construir mais apartamentos e alojar mais pessoas.

38 Uma das quatro propostas auditadas incluía o dispositivo referido, que serviria para «obter um microclima ideal dentro dos apartamentos, promovendo o bem-estar térmico e higrométrico, bem como a ionização natural do ar».

CAIXA 3

CRITÉRIOS DE ADJUDICAÇÃO E PONDERAÇÃO NOS CONCURSOS RELATIVOS À CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIOS

Para a construção dos edifícios CASE, o Departamento de Proteção Civil lançou um concurso público. O critério de adjudicação consistiu na «proposta economicamente mais vantajosa». As ponderações eram de 25 pontos em 100 para a proposta financeira e de 75 em 100 para a proposta técnica. Os fatores de ponderação relativos à proposta técnica eram os seguintes:

a) qualidade arquitetónica dos edifícios e aspetos externos: 15 pontos

b) eficiência energética e qualidade do equipamento: 10 pontos

c) melhoria dos parâmetros de sustentabilidade ambiental: 10 pontos

d) qualidade arquitetónica das divisões internas e qualidade dos seus acabamentos: 10 pontos

e) dimensões da superfície proposta: 5 pontos

f ) número de pessoas alojadas: 5 pontos

g) flexibilidade e variabilidade da conceção do alojamento: 5 pontos

h) flexibilidade dos edifícios em relação ao comprimento específico da placa: 5 pontos

i) prazo de construção: 10 pontos.

29


39 Sem a pontuação dos critérios arquitetónicos, a classificação final das propostas teria sido diferente e o preço da construção dos 185 edifícios teria sido inferior em 11 milhões de euros.

40 Embora todos os edifícios selecionados tenham recebido pontuações muito altas em relação à eficiência energética (pelo que as necessidades de aquecimento deviam ser semelhantes), o custo do sistema de aquecimento mais dispendioso atingiu quase 140 000 euros, ao passo que o menos dispendioso ficou por 67 000 euros. Os custos dos dois edifícios restantes cifraram-se em 79 000 euros e 128 000 euros.

41 Um dos construtores auditados instalou duas caixas de ascensor em cada um dos seus 22 edifícios por um valor de quase 55 000 euros por caixa, ou seja, 110 000 euros por edifício, enquanto dois outros construtores as produziram pelo custo unitário de 23 000 euros.

47. Nas circunstâncias pós-sismo, os critérios deveriam visar, entre outros aspetos, o alojamento de um máximo possível de pessoas. Todavia, os critérios utilizados adequavam-se mais a investimentos de longo prazo do que à situação de emergência específica, já que atribuíam uma pon-deração elevada ao aumento das qualidades arquitetónicas e à otimi-zação da eficiência energética, mas uma ponderação baixa ao número de pessoas alojadas e à superfície habitável propostos (ver caixa 3). Por consequência, a área dos apartamentos efetivamente adjudicados era menor do que a área média nas propostas recebidas. Além disso, o nú-mero de pessoas efetivamente alojadas era inferior ao número médio nas propostas recebidas. Estes fatores contribuíram para o aumento do custo por metro quadrado e por pessoa alojada. Além disso, se não tivessem sido utilizados os critérios arquitetónicos, teria sido possível poupar cerca de 11 milhões de euros na adjudicação dos contratos39.

RECURSO AO AJUSTE DIRETO PARA OBRAS ADICIONAIS

48. A fim de poupar tempo, evitaram-se novos procedimentos de adjudi-cação para as obras adicionais e, em vez disso, procedeu-se a ajustes diretos. Por exemplo, os sistemas de aquecimento, que não estavam incluídos nos contratos originais, foram adquiridos aos mesmos adjudi-catários que construíram os edifícios. Nas cláusulas adicionais aos con-tratos, os preços foram calculados aplicando aos preços-base os mesmos descontos reduzidos utilizados para os edifícios (ver ponto 44). Como os contratos de construção dos edifícios foram adjudicados com base em critérios discricionários (ver ponto 45), os preços pagos pelos sistemas de aquecimento foram mais elevados do que o necessário40.

49. Verificaram-se igualmente diferenças consideráveis na construção das caixas dos ascensores, que, em determinados edifícios, custaram mais 100% do que em outros41. O custo final de alguns edifícios sofreu um aumento de mais de 13% devido a essas obras. Por outro lado, o cus-to total do mesmo tipo de obras suplementares variou de menos de 128 000 euros até mais de 280 000 euros por edifício, ou seja, de 6% para mais de 13% do custo inicial do edifício (ver quadro 9). Assim, um edifí-cio que, segundo o contrato original, custava mais 34 500 euros do que o edifício mais barato tornou-se quase 189 000 euros mais dispendioso após as obras suplementares.

30


Custo/edifício Contrato 1 Contrato 2 Contrato 3 Contrato 4

Contrato original (euros) 2 152 476,20 2 124 913,27 2 140 101,82 2 117 980,95

Diferença em relação ao menos dispendioso (euros) 34 495,25 6 932,31 22 120,87 0,00

Diferença em relação ao menos dispendioso (%) +1,6 % +0,3 % +1,0 % 0,0 %

Obras suplementares 282 307,78 201 954,75 151 235,25 127 811,34



Em % do custo de construção 13,1 % 9,5 % 7,1 % 6,0 %

Custo f inal 2 434 783,98 2 326 868,02 2 291 337,07 2 245 792,29



Número de edif ícios 221 7 12 22

1 O número de edifícios contemplado neste contrato é igual a 20,53 edifícios-padrão, uma vez que vários destes eram de menor dimensão. No entanto, calculou-se o preço unitário dos custos suplementares de cada um dos 22 edifícios porque o custo dos sistemas de aquecimento e das caixas de ascensor não teve em consideração essa diferença, ao passo que o cálculo do preço unitário dos edifícios se baseou no valor padrão.

Fonte: Análise do Tribunal de Contas Europeu, com base em documentos oficiais.

QUADRO 9

CUSTO DAS OBRAS SUPLEMENTARES NOS EDIFÍCIOS SELECIONADOS

31


AS OPERAÇÕES PREVISTAS NO ACORDO DE EXECUÇÃO CUMPRIRAM AS DISPOSIÇÕES DO REGULAMENTO FSUE?

50. O Regulamento FSUE estipula que o Fundo apenas pode ser aplicado em operações essenciais de urgência, incluindo alojamentos temporários. O regulamento não se destina ao financiamento da reconstrução defini-tiva nem a projetos lucrativos. Além disso, nos termos do regulamento, o âmbito do FSUE cinge-se às necessidades mais prementes, relegando a reconstrução a longo prazo para outros instrumentos. Por conseguinte, na opinião do Tribunal, o projeto CASE, que disponibilizou alojamentos permanentes e sustentáveis, não respeitou os objetivos do FSUE. Além disso, prevê-se que os apartamentos CASE gerem lucros consideráveis no futuro, embora o Regulamento FSUE não inclua disposições relativas a essa eventualidade.

51. As despesas efetuadas nas medidas iniciais de auxílio, bem como nas habitações MAP e nos edifícios MUSP, respeitaram o disposto no Regu-lamento FSUE. Os projetos deram resposta às necessidades imediatas da população através de operações de emergência expressamente previstas no regulamento.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

A Comissão deve esclarecer as disposições do Regulamento FSUE à luz dos desenvolvimentos recentes em matéria de estratégias de resposta a catástrofes e ponderar se serão necessárias alterações, nomeada-mente no que diz respeito à possibilidade de suprir as necessidades de alojamento temporário por meio de construções permanentes, bem como aos projetos lucrativos. Além disso, sempre que se prevejam lu-cros, a Comissão deve assegurar que os mesmos sejam reembolsados ao orçamento da UE. A Comissão deve ainda reavaliar o pedido de as-sistência das autoridades italianas à luz dos critérios de elegibilidade constantes do regulamento.

RECOMENDAÇÃO 1

32


O PROJETO CASE FOI DEVIDAMENTE PLANEADO E CONCEBIDO?

52. Apesar das discrepâncias face ao Regulamento FSUE, a estratégia deu resposta às necessidades habitacionais da população afetada pelo sismo. As soluções alternativas afiguravam-se menos eficazes para alojar tão elevado número de pessoas, perante as difíceis circunstâncias da região dos Abruzos.

53. Os danos nos edifícios foram avaliados de forma rápida e fiável, mas as verdadeiras necessidades de alojamento da população deslocada apenas ficaram disponíveis dois meses após os contratos terem sido adjudica-dos. Assim, e apesar de Áquila se situar na área de risco sísmico elevado, não foram postas em prática disposições adequadas para disponibili -zar as informações relativas à população a tempo de permitir conceber o projeto à sua medida. Além disso, os potenciais locais de construção não foram identificados nem avaliados com antecedência.

54. Apesar da ausência de informações adequadas sobre a população afetada pelo sismo, os cadernos de encargos exigiam blocos de três pisos, de alta qualidade e dispendiosos, que absorveram os recursos disponíveis e reduziram a possibilidade de adaptar o projeto a uma procura acima do previsto. Como tal, o projeto CASE não forneceu apartamentos em número suficiente para corresponder às necessidades que vieram a ser identificadas nas populações deslocadas.

55. Os cadernos de encargos das habitações CASE apenas foram elabora-dos após o sismo. Por conseguinte, apesar da rápida construção dos apartamentos CASE, o projeto não cumpriu o objetivo de alojar todas as pessoas afetadas antes do inverno.

33


De um modo geral, e com vista a melhorar os benefícios dos projetos fi-nanciados pelo FSUE, a Comissão deverá, recorrendo às instâncias e aos meios adequados (por exemplo, os fundos estruturais e a divulgação de melhores práticas), promover a celeridade e eficácia na capacidade de resposta dos Estados-Membros em casos de emergência. A Comissão e os Estados-Membros em situação de risco devem ter por objetivo:

a) dispor de planos atualizados de gestão de catástrofes, que as-segurem igualmente a disponibilidade de informações f iáveis e atempadas sobre a população afetada por catástrofes naturais, bem como a rápida identificação dos locais a utilizar para efeitos de alojamento temporário;

b) dispor de estratégias e soluções predefinidas, visando maximizar, mediante os limitados recursos disponíveis, o número de pessoas alojadas em condições adequadas;

c) prever disposições no sentido de garantir atempadamente uma adjudicação de emergência (procedimentos de emergência que incluam critérios razoáveis em matéria de execução económica, de cadernos de encargos, de contratos-quadro e de listas de pos-síveis adjudicatários).

RECOMENDAÇÃO 2

34


O PROJETO CASE FOI EXECUTADO NO RESPEITO PELO PRINCÍPIO DE ECONOMIA?

56. Os fatores económicos não mereceram uma atenção particular. Embo-ra a comparação com os custos das construções normais seja apenas indicativa, os apartamentos CASE revelaram-se manifestamente mais dispendiosos do que os disponíveis no mercado. Os custos elevados explicam-se, em parte, pelo recurso a materiais e isoladores sísmicos de elevada qualidade, bem como pela necessidade de executar rapida-mente o projeto. No entanto, uma parte dos custos adicionais poderia ter sido evitada com a participação de mais proponentes e uma maior preocupação com o princípio de economia na avaliação das propostas.

57. Devido ao lançamento tardio dos procedimentos de adjudicação, os prazos para a apresentação de propostas foram muito inferiores ao nor-mal, em detrimento da qualidade das propostas e da concorrência. Os lotes abrangidos pelos processos por negociação, especialmente para o fornecimento de betão, eram demasiado grandes, o que contribuiu para o número reduzido de proponentes. Os ajustes diretos utilizados para adjudicar obras suplementares ajudaram a poupar tempo precioso durante a execução do projeto, mas não levaram em devida conta os fatores económicos e originaram, em alguns dos contratos auditados, custos consideravelmente maiores para resultados semelhantes.

58. A baixa ponderação atribuída às propostas financeiras para a construção de edifícios, a aplicação de critérios técnicos de adjudicação ineficazes e a elevada ponderação atribuída a critérios discricionários (por exem-plo, qualidade arquitetónica dos edifícios e aspetos externos, eficiên-cia energética e qualidade do equipamento) aumentaram o custo dos apartamentos.

35


Com vista a melhorar a economia em futuras operações f inanciadas pelo FSUE, a Comissão deve:

a) verificar os procedimentos de adjudicação nos Estados-Membros na sequência de catástrofes naturais, de modo a identificar e di-vulgar melhores práticas e ensinamentos retirados em adjudica-ções de emergência;

b) verif icar se as subvenções do FSUE foram utilizadas em confor-midade com os princípios de boa gestão financeira, designada-mente o princípio de economia, de modo a identif icar e divul-gar melhores práticas e ensinamentos retirados em matéria de economia.

RECOMENDAÇÃO 3

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Harald NOACK, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de dezembro de 2012.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

36


ANEXO I

INTERVENÇÕES DO FUNDO DE SOLIDARIEDADE DA UE DESDE 2002 (NOVEMBRO DE 2002-SETEMBRO DE 2012)

Estado beneficiário Ocorrência Tipo de catástrofe Categoria

Prejuízos (milhões de euros)

Ajuda concedida (milhões de euros)

Total da ajuda concedida

(milhões de euros)

ÁUSTRIA Agosto de 2002 Inundações grave 2 900 134,0148,8

Agosto de 2005 Inundações (Tirol, Vorarlberg) regional 592 14,8

BULGÁRIA Maio de 2005 Inundações grave 222 9,720,3

Agosto de 2005 Inundações grave 237 10,6

CROÁCIA Maio de 2010 Inundações país vizinho 153 3,85,0

Setembro de 2010 Inundações país vizinho 47 1,2

CHIPREAbril de 2008 Seca grave 165 7,6 7,6

REPÚBLICA CHECA

Agosto de 2002 Inundações grave 2 300 129,0

145,0Maio de 2010 Inundações país vizinho 205 5,1

Agosto de 2010 Inundações regional 437 10,9

ESTÓNIAJaneiro de 2005 Tempestade grave 48 1,3 1,3

FRANÇA

Setembro de 2002 Inundações (Gard) regional 835 21,0

203,7

Dezembro de 2003 Inundações (Vale do Ródano) regional 785 19,6

Fevereiro de 2007 Ciclone Gamède (Reunião) regional 211 5,3

Agosto de 2007 Furacão Dean (Martinica) regional 509 12,8

Janeiro de 2009 Tempestade Klaus grave 3 806 109,4

Fevereiro de 2010 Tempestade Xynthia regional 1 425 35,6

ALEMANHA Agosto de 2002 Inundações grave 9 100 444,0610,9

Janeiro de 2007 Tempestade Kyrill grave 4 750 166,9

GRÉCIA Março de 2006 Inundações (Evros) regional 372 9,399,1

Agosto de 2007 Incêndios florestais grave 2 118 89,8

HUNGRIA Abril de 2006 Inundações grave 519 15,137,6

Maio de 2010 Inundações grave 719 22,5

IRLANDANovembro de 2009 Inundações regional 521 13,0 13,0

ITÁLIA

Outubro de 2002 Sismo (Molise) regional 1 558 30,8

1 246,6

Outubro de 2002 Erupção do vulcão Etna regional 894 16,8

Abril de 2009 Sismo (Abruzos) grave 10 212 493,8

Outubro de 2010 Inundações no Veneto regional 676 16,9

Outubro de 2011 Inundações na Ligúria e Toscana regional 722,5 18,1

Maio de 2012 Sismos na Emilia-Romagna grave 13 274 670,2

37


Estado beneficiário Ocorrência Tipo de catástrofe Categoria

Prejuízos (milhões de euros)

Ajuda concedida (milhões de euros)

Total da ajuda concedida

(milhões de euros)

LETÓNIAJaneiro de 2005 Tempestade grave 193 9,5 9,5

LITUÂNIAJaneiro de 2005 Tempestade país vizinho 15 0,4 0,4

MALTASetembro de 2003 Tempestade e inundações grave 30 0,96 0,96

POLÓNIAMaio de 2010 Inundações grave 2 994 105,6 105,6

PORTUGAL Julho de 2003 Incêndios florestais grave 1 228 48,579,8

Fevereiro de 2010 Madeira: inundações e deslizamentos grave 1 080 31,3

ROMÉNIA

Abril de 2005 Inundações na primavera grave 489 18,8

108,0Julho de 2005 Inundações no verão grave 1 050 52,4

Julho de 2008 Inundações regional 471 11,8

Junho de 2010 Inundações grave 876 25,0

ESLOVÁQUIA Novembro de 2004 Tempestade (Tatras) grave 203 5,726,1

Maio de 2010 Inundações grave 650 20,4

ESLOVÉNIA Setembro de 2007 Inundações grave 233 8,315,8

Setembro de 2010 Inundações grave 251 7,5

ESPANHANovembro de 2003 Derrame de crude (Prestige) regional 436 8,6

31,0Agosto de 2003 Incêndios florestais (fronteira PT) país vizinho 53 1,3

Maio de 2011 Sismo em Lorca regional 843 21,1

SUÉCIAJaneiro de 2005 Tempestade Gudrun grave 2 297 81,7 81,7

REINO UNIDO Junho de 2007 Inundações grave 4 612 162,3 162,3

Total geral de ajudas aprovadas desde 2002 3 160,0 milhões de euros

Fonte: Comissão Europeia.

38


ANEXO II

ÂMBITO DA AUDITORIA

Obras/fornecimentosMontante

contratado, sem IVA(milhões de euros)

Montante verif icado, sem IVA(milhões de euros)

Âmbito(%)

Colocação de betão, rede soldada em aço, construção de pilares de betão 55,2 0,0 0,0

Fornecimento de betão 27,3 27,3 100,0

Fornecimento de rede de aço 15,9 0,0 0,0

Fornecimento de pilares de aço 37,6 37,6 100,0

Fornecimento de isoladores sísmicos 12,0 11,3 94,0

Fundações 14,5 0,0 0,0

Edifícios 425,3 145,0 34,1

Mobiliário 55,7 28,5 51,2

Obras de construção civil (total) 41,2 0,0 0,0

Demolições 0,1 0,0 0,0

Obras eletromecânicas 0,2 0,0 0,0

Ascensores 9,8 0,0 0,0

Zonas verdes 15,2 0,0 0,0

TOTAL 710,2 249,7 35,2

Nota: A soma dos valores individuais pode não corresponder ao total devido ao arredondamento.

39


ANEXO III

RISCO SÍSMICO EM ITÁLIA

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

!

ROMA

BARI

AOSTA

TORINO

NAPOLI

MILANO

GENOVA

ANCONA

VENEZIA

TRIESTE

POTENZA

PERUGIA

PALERMO

FIRENZE

BOLZANO

BOLOGNA

L'AQUILA

CAGLIARICATANZARO

CAMPOBASSO

FB 2012

0 100

kilometri

< Double-click to enter map title >Presidenza del Consiglio dei Ministri

Dipartimento della protezione civileUfficio rischio sismico e vulcanico

Classificazione sismica al 2012Recepimento da parte delle Regioni e delle Province autonome dell'Ordinanza PCM 20 marzo 2003, n. 3274.

SVIZZERA

AUSTRIA

SLOVENIA

CROAZIA

BOSNIAERZEGOVINA

TUNISIAALGERIA MALTA

MARETIRRENO

MAREADRIATICO

MAREIONIO

MARELIGURE

Atti di recepimento al 31 marzo 2010. Abruzzo: DGR 29/3/03, n. 438. Basilicata: DCR 19/11/03, n. 731. Calabria: DGR 10/2/04, n. 47. Campania: DGR 7/11/02, n. 5447. Emilia Romagna: DGR 21/7/03, n. 1435. Friuli Venezia Giulia: DGR 6/5/2010, n. 845. Lazio: DGR 22/5/09, n. 387. Liguria: DGR 24/10/08, n. 1308. Lombardia: DGR 7/11/03, n. 14964.

Marche: DGR 29/7/03, n. 1046. Molise: LR 20/5/04, n. 13. Piemonte: DGR 19/01/10, n. 13058-790. Puglia: DGR 2/3/04, n. 153. Sardegna: DGR 30/3/04, n. 15/31. Sicilia: DGR 19/12/03, n. 408. Toscana: DGR 16/6/03, n. 604. Trentino Alto Adige: Bolzano, DGP 6/11/06, n. 4047; Trento, DGP 23/10/03, n. 2813. Umbria: DGR 18/9/12, n. 1111.

Veneto: DCR 3/12/03, n. 67. Valle d'Aosta: DGR 30/12/03, n. 5130.

Zone sismiche(livello di pericolosità)

1

1-2A

2

2A

2A-2B

2B

2A-3A-3B

2B-3A

3

3s

3A

3A-3B

3B

3-4

4

40


RESUMO

II.O acordo de execução estabelece — mediante proposta do país beneficiário — os tipos de operações em relação às quais o FSUE pode ser utilizado. A atribuição de finan-ciamento para determinados tipos de operações reflete, pois, a incerteza e a eventual necessidade de adaptação inerente a uma situação de emergência.

IV.A Comissão considera que o projeto CASE, naquelas cir-cunstâncias, corresponde plenamente às condições e aos objetivos do Regulamento FSUE, dado que deu resposta a uma necessidade urgente de ajuda a milhares de desa-lojados pelo terramoto, através da disponibilização de alo-jamento temporário para os mesmos até estes poderem regressar às suas próprias casas. A construção de blocos de apartamentos CASE para tantas pessoas, num prazo curto e naquelas circunstâncias, constituiu um progresso impor-tante e a maioria foi concluída até ao final do ano. Este projeto nunca se destinou a acomodar toda a população desalojada. O custo total do projeto foi influenciado pela enorme pressão de tempo, pelo grande número de pessoas a alojar e pelas difíceis condições climáticas e geológicas.

V.A Comissão aproveitará a oportunidade oferecida pela pró-xima revisão do regulamento para clarificar a formulação de «alojamento temporário» e para abordar a questão da geração de receitas.

As propostas da Comissão Europeia para a revisão da atual legislação europeia sobre proteção civil visam promover o desenvolvimento de instrumentos de planeamento con-cebidos pelos Estados-Membros para a tomada em consi-deração e a mitigação dos riscos e dos seus impactos de uma forma economicamente eficiente. A Comissão deve ajudar os Estados-Membros a fazer frente às lacunas a nível da capacidade e a colmatar tais lacunas da forma mais ade-quada e mais eficaz em termos de custos.


Finalmente, no que se refere ao princípio de economia, a Comissão avalia regularmente a execução de todas as subvenções do FSUE, baseando-se nos relatórios de exe-cução e declarações de validade apresentadas pelos países beneficiários, assim como na própria fiscalização e missões de auditoria. Caso se justifique, a Comissão apresenta as conclusões necessárias nos seus relatórios anuais. Além disso, a Comissão apresentou uma avaliação aprofundada do Fundo de Solidariedade na sua Comunicação sobre o futuro do Fundo de Solidariedade, apresentada em outu-bro de 2011, que serve de base para a atual revisão de cer-tas disposições do regulamento.

INTRODUÇÃO

6.O c u s t o t o t a l d a s o p e r a ç õ e s e l e g í v e i s a s c e n d e u a 1 785 milhões de EUR, ou seja, quatro vezes mais do que a atual subvenção do FSUE de 494 milhões de EUR.

6. Primeiro travessãoA assistência inicial de emergência às populações ascen-deu a 653 milhões de EUR, sendo, portanto, suficiente para cobrir a subvenção do FSUE de 494 milhões de EUR.

41



OBSERVAÇÕES

9.O Parlamento Europeu tem vindo a frisar a importância do regulamento no sentido de uma aplicação flexível do FSUE. Por exemplo, a Resolução do Parlamento Europeu1, de 4 de setembro de 2007, sobre as catástrofes naturais «soli-cita à Comissão que mobilize sem demora o atual Fundo de Solidariedade da UE (FSUE) da forma mais flexível possí-vel e sem demora, evitando processos morosos e entraves administrativos».

No seu relatório especial sobre o Fundo de Solidariedade, de 20082, o Tr ibunal examinou, em especial, a rapidez, a eficiência e a flexibilidade da sua aplicação prática. Ao fazê-lo, o Tribunal reconheceu a importância de aplicar o Fundo de forma flexível e adaptada às circunstâncias específicas de cada caso concreto, tal como definido no artigo 1.º do Regulamento relativo ao Fundo de Solidarie-dade. O Tribunal de Justiça concluiu que «o Fundo traba-lha de forma eficaz. Relativamente à flexibilidade, não se encontraram casos que demonstrem falta de flexibilidade do Fundo no tratamento dos pedidos de ajuda.».

10.A interpretação da Comissão refere-se à reconstrução das infraestruturas e equipamentos referidos no primeiro e ter-ceiro travessões. A execução de medidas provisórias de alojamento e prestação dos serviços de socorro são con-siderados inteiramente elegíveis e não foram restringidos de forma alguma.

11.A Comissão congratula-se com a conclusão do Tribunal de Contas de que todas as operações foram implementadas em conformidade com o acordo de execução. As autori-dades italianas preencheram, assim, as condições que lhes foram impostas para receber a subvenção.

1 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//

TEXT+TA+P6-TA-2007-0362+0+DOC+XML+V0//PT

2 Relatório Especial n.º 3/2008 relativo ao Fundo de Solidariedade

da União Europeia: quais as suas rapidez, eficiência e flexibilidade?

(JO C 153 de 18.6.2008).

A Comissão considera que o projeto CASE, naquelas cir-cunstâncias, corresponde plenamente às condições e aos objetivos do Regulamento FSUE, dado que deu resposta a uma necessidade urgente de ajuda a milhares de desa-lojados pelo terramoto, através da disponibilização de alo-jamento temporário para os mesmos até estes poderem regressar às suas próprias casas. Na opinião da Comissão, a definição de «temporário» utilizada pelo regulamento tem de ser aplicada tendo devidamente em conta as cir-cunstâncias específ icas de cada catástrofe, bem como entre outros fatores, o tempo necessário previsto para a reconstrução até a população desalojada poder regressar aos seus lares. No caso de Áquila, esse prazo foi calculado em 10 anos ou mais. As condições climáticas e geológicas, particularmente difíceis em Áquila, são outros dos fatores que devem ser considerados. Além disso, é a duração limi-tada do alojamento que deve ser decisiva e não a natureza das estruturas em que o alojamento tem lugar.

A Comissão gostaria de salientar que o custo total das operações elegíveis ascendeu a 1 785 milhões de EUR, incluindo 653 milhões de EUR para a assistência inicial de emergência às populações. Estas primeiras despesas de emergência eram suficientes, por si só, para justificar a intervenção da subvenção do FSUE de 494 milhões de EUR; por conseguinte, a inclusão do projeto CASE não teve qualquer impacto sobre o orçamento da UE.

16.O acordo de execução descreve o tipo de operações a efe-tuar. Os detalhes específicos (número de blocos de aparta-mentos, etc.) são apresentados a título indicativo.

A Comissão considera que a construção dos blocos de apartamentos CASE foi uma realização importante e extre-mamente rápida.

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT


42


17.O regulamento não define o conceito de «alojamento tem-porário». No entanto, o artigo 1.º do Regulamento FSUE preconiza uma certa flexibilidade na resposta a catástrofes de grandes proporções. A Comissão considera, pois, que o adjetivo «temporário» se refere ao objetivo da interven-ção, ou seja, o alojamento das pessoas, e não à natureza dos edifícios. Além disso, a definição de «temporário» deve ser avaliada no contexto específico de uma situação. Em Áquila, o elevado número de pessoas a alojar, o longo prazo das obras de reconstrução previsto e a má experiên-cia das autoridades italianas com soluções mais provisórias na sequência de catástrofes anteriores, levou a Comissão a considerar que o projeto CASE cumpriu plenamente as intenções do regulamento.

18.A Comissão considera que a expressão «necessidades ime-diatas» deve ser interpretada à luz das circunstâncias espe-cíficas. O projeto CASE — o FSUE cobriu menos de metade do seu custo (43 %) — deu resposta à necessidade ime-diata de fornecer abrigo a cerca de 15 000 pessoas para um período de reconstrução de vários anos. As especifici-dades do projeto — para o qual o acordo de execução não impõe condições pormenorizadas — está em sintonia com a estratégia escolhida pelas autoridades italianas. A maior ef iciência energética é um investimento que ajudar ia a reduzir as faturas energéticas futuras.

19.A Comissão não partilha a opinião de que a ausência de uma disposição específica para a geração de receitas no Regulamento FSUE poderia implicar a não elegibilidade de projetos com prazos mais longos. No entanto, a Comissão gostaria que a geração de receitas fosse abordada através da inclusão de uma disposição específica no regulamento aquando da sua futura revisão.

20.A Comissão concorda com o Tr ibunal na medida em que o FSUE não deverá ser normalmente utilizado para a reconstrução durante um prazo mais longo. No entanto, o projeto CASE não se insere nesta categoria. Os blocos de apartamentos CASE não são reconstruções nem se desti-nam a substituir estruturas destruídas e têm por objetivo fornecer alojamento temporário para a população até que esta possa regressar às suas próprias casas. O projeto CASE está, portanto, em conformidade com o regulamento.

21.O FSUE foi criado como um instrumento que permite à UE demonstrar solidariedade (financeira) para com os países que sofrem catástrofes de grandes proporções. Contra-riamente à maioria dos instrumentos financeiros da UE, não procura interferir nas estratégias e opções de um país beneficiário na sua resposta a uma catástrofe. O Regula-mento FSUE deixa expressamente a execução da subven-ção ao Estado beneficiário. Tanto assim é que as autori-dades responsáveis têm de desenvolver e implementar as suas estratégias para enfrentar uma determinada catástrofe muito antes de saber se o seu pedido de apoio do FSUE pode ser aceite e qual o montante a disponibilizar.

Além disso, embora não exista a obrigação de cofinan-ciamento, o FSUE abrange normalmente apenas uma pequena par te dos custos das operações de resposta a situações de catástrofe. No caso de Áquila, o FSUE con-tribuiu com apenas 27% do custo das operações previstas no acordo.

23.Os serviços da Comissão consideram que o FSUE deve ser aplicado de forma rápida, eficaz e flexível, tal como pre-visto no artigo 1.º do Regulamento relativo ao Fundo de Solidariedade. Considera-se que a flexibilidade neste con-texto significa, em particular, que as operações apoiadas pelo Fundo devem dar resposta às circunstâncias especí-ficas de cada caso concreto. Embora de uma forma inova-dora, o projeto CASE fê-lo particularmente bem. Segundo a Comissão, a estratégia foi adequada e respeitou as condi-ções e os objetivos do regulamento.

25.-26. Resposta comumA Comissão partilha da análise do Tribunal de que é fun-damental um elevado grau de preparação para assegurar o êxito das operações de resposta a catástrofes, devendo, portanto, ser incentivada.

27.A construção de apartamentos CASE para tantas pessoas, num prazo curto e naquelas circunstâncias, constituiu um progresso importante e a maioria foi concluída até ao final do ano.

43



28.A adoção de uma nova estratégia pelas autoridades ita-lianas resulta da avaliação das estratégias anteriores que, na sua opinião, não se revelaram adequadas, dando ori-gem a milhares de vítimas de catástrofes anteriores a ter de viver em condições inaceitáveis durante muitos anos. A experiência adquirida na aplicação desta nova estratégia já foi integrada pelo Departamento de Proteção Civil, tal como foi indicado na nota 26.

31.-32. Resposta comumA Comissão considera que a comparação com a média dos padrões do alojamento social deve ser adaptada às circunstâncias específicas de Áquila: o grande número de pessoas a auxi l iar, a pressão de tempo, as condi-ções climatéricas e geológicas, a duração prevista para a reconstrução, etc. Estas condições específicas tiveram necessariamente uma influência sobre o custo, tornando a construção mais dispendiosa.

35.Ver a resposta da Comissão aos pontos 31 e 32.

36.O projeto CASE foi preparado e executado num prazo muito aper tado e com requisitos técnicos complexos, o que justifica o impacto sobre os custos.

As autoridades italianas foram confrontadas com uma série de desafios: a necessidade de uma execução rápida, o res-peito por normas técnicas específicas, a minimização do impacto ambiental, etc. Estes fatores não podem ser vistos de forma isolada e tiveram necessariamente impacto sobre os custos. Se tivessem dado prioridade a manter os custos baixos, o objetivo principal da operação teria falhado.

As escolhas feitas pelas autoridades italianas no âmbito do concurso público não tiveram qualquer impacto sobre o orçamento da UE, pelos motivos expostos na resposta da Comissão ao ponto 11.

37.Em conformidade com o regulamento, a execução da sub-venção é da responsabilidade dos Estados beneficiários. Coube às autoridades italianas cumprir as regras aplicáveis em matéria de adjudicação de contratos.

39.Ver também a resposta da Comissão ao ponto 37.

Se forem preenchidas as condições enumeradas no artigo 31.º, n.º 1, alínea c), da Diretiva 2004/18/CE, a enti-dade adjudicante (ou seja, o Departamento da Proteção Civil) tem direito a reduzir o prazo disponível para a apre-sentação das propostas.

40.Ver também a resposta da Comissão ao n.º 37.

Conforme explicado pelas autoridades italianas, «a exis-tência de propostas inadmissíveis não está relacionada com a escassez de tempo para a sua apresentação. Os motivos da inadmissibilidade, tão fielmente comunicados nos relatórios do concurso, deverão ser analisados. A inad-missibilidade é mais suscetível de estar relacionada com a observância rigorosa e meticulosa de todas as condi-ções fixadas pelas propostas, o que aconteceu apesar da urgência óbvia. Além disso, o cumprimento das condições estabelecidas pelas propostas era necessário a fim de asse-gurar o êxito do projeto em geral, o que se caracteriza pelo prazo de conclusão extremamente invulgar»3.

41.A diretiva não obriga a entidade adjudicante a repartir os contratos em lotes.

O Estado-Membro respondeu às observações do Tribunal dizendo que «a quantidade de betão pedida no aviso de concurso requeria uma central de betão no local com uma capacidade muito elevada (264 000 m3 até ao final das obras, equivalente a cerca de 3 500 m3 por dia). Só um pro-ponente poderia fazê-lo. O Estado-Membro também subli-nha que “foram consideradas as implicações temporais, logísticas e económicas”»4.

3 A Comissão aceita a resposta dada pelas autoridades do Estado-Membro.



44


42.Para efeitos de subvenções do FSUE, são aplicáveis as disposições das Diretivas da UE em matéria de contratos públicos, exceto no que respeita aos contratos abrangidos apenas pela legislação nacional. Tal como mencionado no artigo 53.º da diretiva citada, «quando a adjudicação for feita à proposta economicamente mais vantajosa do ponto de vista da entidade adjudicante, diversos critérios ligados ao objeto do contrato público em questão, como sejam qualidade, preço, valor técnico, características estéticas e funcionais, características ambientais, custo de utilização, rendibilidade, assistência técnica e serviço pós-venda, data de entrega e prazo de entrega ou de execução».

No contexto desta disposição, não existe qualquer obriga-ção de atribuir mais peso ao custo relativamente a quais-quer outros critérios.


A resposta do Estado-Membro sobre esta matér ia foi a seguinte:

«(…) de forma clara, se tivesse sido dada uma maior pon-deração à componente financeira, as propostas teriam sido mais baratas; é igualmente claro que o tipo de obras a efetuar, a complexidade decorrente do prazo e a jus-taposição das obras levou a que um grande número de parâmetros que não o preço tivessem de ser tomados em consideração».

O Estado-Membro indicou igualmente que «a presença de outros critérios que não os financeiros na avaliação das propostas não é a razão que explica o aumento de pre-ços, tal como se referiu, mas sim um fator essencial para a execução do projeto, garantindo que os contratos não foram adjudicados a contratantes técnica ou organizacio-nalmente inadequados. Estes fatores teriam conduzido a aumentos de custos incontroláveis»5.

45.A documentação do concurso ou o anúncio de concurso devem fornecer uma descrição suficiente de todos os cri-térios de seleção e/ou de adjudicação.

46.Ver a resposta da Comissão ao n.º 44.



Os critérios de adjudicação a util izar num determinado concurso são da responsabilidade da entidade adjudicante, em conformidade com as condições previstas na diretiva.

48.Ver as respostas da Comissão ao n.º 37 e o n.º 45.

49.Ver resposta da Comissão ao n.º 37.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

50.A Comissão considera que o projeto CASE respeitou as condições e os objetivos do regulamento.

O projeto CASE permitiu reagir de forma muito eficaz, f lexível e ajustada à situação específ ica decorrente da necessidade urgente de fornecer alojamento temporário a milhares de pessoas. A Comissão considera que a defi-nição de «temporário», utilizada pelo regulamento, deve ser aplicada de modo a refletir as circunstâncias especí-f icas de cada catástrofe. «Temporár io» s ignif ica assim «durante o tempo necessário até que a população em causa possa regressar ao seu próprio domicílio». O facto de, no âmbito do processo Áquila, este prazo se prolongar por muitos anos faz parte das características desta catás-trofe dramática.

A Comissão aproveitará a oportunidade oferecida pela pró-xima revisão do Regulamento para clarificar a formulação de «alojamento temporário» e para abordar a questão da geração de receitas.

Além disso, a Comissão nota que, tendo em conta que as despesas declaradas para as outras operações de emer-gência excederam largamente o montante do auxílio, as conclusões do Tribunal não teriam qualquer impacto sobre o orçamento da UE.

45



51.A Comissão congratula-se com as conclusões do Tribunal de que as despesas efetuadas com as medidas iniciais de auxílio, bem como com as habitações MAP e os edifícios MUSP, estavam em conformidade com o Regulamento FSUE. O custo total dessas operações excedeu de longe o montante total do auxílio do FSUE.

Recomendação 1A C o m i s s ã o c o n c o r d a p a r c i a l m e n t e c o m e s t a recomendação.

A Comissão aproveitará a oportunidade proporcionada pela próxima revisão do Regulamento para c lar i f icar a formulação de «alojamento temporário» e para abordar a questão da geração de receitas. No entanto, a Comissão não aceita a recomendação de reavaliação do pedido, na medida em que considera que o projeto CASE é elegível e, em qualquer caso, a questão da elegibilidade do projeto CASE ou qualquer possibilidade de efetuar poupanças na sua execução não teria qualquer impacto no orçamento da UE, uma vez que as despesas declaradas para opera-ções essenciais de emergência ascenderam a 653 milhões de EUR e foram, por conseguinte, suficientes para justificar a subvenção do FSUE no montante de 494 milhões de EUR.

52.A Comissão remete o Tribunal de Contas para a sua res-posta ao ponto 50.

53.A Comissão partilha da análise do Tribunal de que é fun-damental um elevado grau de preparação para assegurar o êxito das operações de resposta a catástrofes, devendo, portanto, ser incentivada.

No entanto, a identificação e a avaliação da adequação dos locais de construção tem de ser efetuada numa base proporcional.

54.O número de fogos aumentou significativamente durante o processo de reconstrução, mas nunca foi previsto que os blocos de apartamentos CASE tivessem de albergar toda a população sem-abrigo. O projeto CASE fez parte de uma estratégia muito mais ampla, constituída por um leque muito diversificado de ações.

55.A adoção de uma nova estratégia resulta da avaliação das estratégias anteriores que, no caso de Itália, se revelaram inadequadas, na medida em que resultaram em milhares de pessoas a viver em condições inaceitáveis. A experi-ência adquirida na aplicação desta nova estratégia já foi integrada pelo Departamento da Proteção Civil através da elaboração de especificações técnicas para diferentes solu-ções a executar através de contratos-quadro.

Os blocos de apartamentos CASE responderam a necessi-dades e circunstâncias específicas que dificilmente pode-riam ter sido conhecidas antes do terramoto. Na verdade, um grande número de pessoas pôde ser alojado antes do inverno. A Comissão considera que, tendo em conta as cir-cunstâncias, o progresso da construção teve um resultado notável.

Recomendação 2A Comissão partilha da visão do Tribunal de que é fun-damental um elevado grau de preparação para assegurar o êxito das operações de resposta a catástrofes, devendo, portanto, ser incentivada. Nos últimos anos, a Comissão intensificou consideravelmente as suas atividades na área e continuará a fazê-lo através do Mecanismo de Proteção Civil . Em 20 de dezembro de 2011, Comissão Europeia apresentou uma proposta legislativa destinada a reforçar a cooperação europeia em matéria de proteção civil, para reagir de forma mais eficaz e rápida às catástrofes e melho-rar a prevenção e a preparação.

Em outubro de 2011, a Comissão apresentou novas pro-postas para o período de 2014-2020, que incluem dispo-sições reforçadas em matéria de gestão de catástrofes. Foi introduzido em todos os programas um requisito geral para ter em conta a capacidade de resistência às catástro-fes e a prevenção e gestão de riscos. Foi também introdu-zido um requisito para a realização de investimentos em infraestruturas à prova de catástrofes (e de condições cli-máticas adversas) objeto de financiamento da UE.


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Recomendação 2 a)A proposta da Comissão Europeia de revisão da atual legis-lação europeia sobre proteção civil introduz um novo capí-tulo sobre a prevenção, com vista a aumentar a importân-cia do quadro da prevenção da UE e de a relacionar com as ações de preparação e de prevenção.

Com base nos trabalhos em curso sobre a avaliação dos riscos destinados a assegurar uma cooperação eficaz no âmbito do mecanismo, a proposta inclui um quadro para o desenvolvimento de planos de gestão dos riscos a nível nacional, tendo em conta e estando em coerência com outros planos de gestão de riscos no país.

Recomendação 2 b)A Comissão tenciona incentivar e apoiar a elaboração e a execução dos planos de gestão de r iscos dos Esta-dos-Membros, nomeadamente com base na adoção de orientações na matéria.

Recomendação 2 c)As disposições das diretivas e a sua transposição para a legislação nacional são aplicáveis, incluindo as dispo-sições específ icas que permitem uma derrogação aos procedimentos normais em casos de emergência, nome-adamente o expresso no artigo 31.º, n.º 1, alínea c), da Diretiva 2004/18/CE.

56.A realização de economias é apenas um dos vários objeti-vos concorrentes. Numa situação de emergência grave, as atenções devem centrar-se numa resposta rápida e eficaz, cujas condições específicas, terão necessariamente reper-cussões a nível do preço. Embora deva ser promovida, a realização de economias tem de ser considerada no con-texto de uma situação de emergência.

57.Prazos para a apresentação de propostas mais alargados poderiam eventualmente ter economizado algum dinheiro, mas tal teria conduzido a atrasos na construção dos blocos de apartamentos CASE. A Comissão considera que a rapi-dez e a economia são objetivos concorrentes. Dar prio-ridade à rapidez face à economia foi, do ponto de vista da Comissão, uma escolha justificada pelas autoridades italianas.

58.O regulamento considera que a ponderação dos diferentes critérios relativos aos contratos públicos é da responsabili-dade do Estado-Membro.

Recomendação 3 a)Os contratos públicos são apreciados durante as missões de auditoria ex post relativas às subvenções da UE, partindo de uma amostra baseada numa análise do risco. A Comis-são examinará se há ensinamentos a retirar desta aplicação geral.

Recomendação 3 b)A Comissão avalia regularmente a execução de todas as subvenções do FSUE baseando-se nos relatórios de execu-ção e declarações de validade apresentadas pelos países beneficiários, assim como na própria fiscalização e mis-sões de auditoria. Caso se justifique, a Comissão tira con-clusões, apresentando-as nos seus relatórios anuais. Além disso, a Comissão apresentou uma avaliação aprofundada do Fundo de Solidariedade na sua Comunicação sobre o futuro do Fundo de Solidariedade, apresentada em outu-bro de 2011, que serve de base para a atual revisão de cer-tas disposições do regulamento.

Tribunal de Contas Europeu

Relatório Especial n.º 24/2012Resposta do Fundo de Solidariedade da União Europeia ao sismo de 2009 nos Abruzos: relevância e custo das operações

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia

2013 — 46 p. — 21 × 29,7 cm

ISBN 978-92-9241-083-4

doi:10.2865/54888

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QJ-A

B-12

-023-P

T-C

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

NA SEQUÊNCIA DO SISMO NA REGIÃO DOS ABRUZOS EM ABRIL DE 2009,

O FUNDO DE SOLIDARIEDADE DA UNIÃO EUROPEIA COFINANCIOU COM UM

MONTANTE DE 494 MILHÕES DE EUROS A ASSISTÊNCIA DE EMERGÊNCIA

À POPULAÇÃO E A CONSTRUÇÃO DE HABITAÇÕES E ESCOLAS PROVISÓRIAS.

O TRIBUNAL EXAMINOU A PERTINÊNCIA E O CUSTO DAS OPERAÇÕES, EM

ESPECIAL DO PROJETO CASE. CONCLUIU QUE O REGULAMENTO FSUE NÃO

PREVIA SOLUÇÕES COMO ESTE PROJETO, QUE SE DESTINAVA À CONSTRU-

ÇÃO DE HABITAÇÕES PERMANENTES PARA ALOJAMENTO TEMPORÁRIO DA

POPULAÇÃO AFETADA PELO SISMO. ALÉM DISSO, O TRIBUNAL CONSTATOU

QUE ESTAS HABITAÇÕES RESPONDERAM A MUITAS NECESSIDADES IMEDIA-

TAS DA POPULAÇÃO, EMBORA A SUA CAPACIDADE FOSSE INSUFICIENTE

E SE REGISTASSEM DEFICIÊNCIAS NO PLANEAMENTO E NA GARANTIA DE

EXECUÇÃO ECONÓMICA DO PROJETO.

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RESPOSTA DO FUNDO DE - eca.europa.eu