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Polícia Comunitária e Participação Social na SegurançaPública em Sergipe*

Paulo S. C. Neves**

Essa pesquisa teve como principal objetivo realizar uma avalia-

ção do processo de implantação da polícia comunitária no es-

tado de Sergipe. O trabalho de campo baseou-se em entrevis-

tas com protagonistas desse processo, observação participante de

eventos significativos e na análise de material documental. A prin-

cipal conclusão desse estudo é que, malgrado o engajamento since-

ro de alguns atores, a polícia comunitária permanece sendo mais

uma estratégia de revalorização da imagem da instituição policial

que um mecanismo de participação efetiva da população na segu-

rança pública.

Palavras chaves: Segurança Pública; Polícia comunitária; Participa-

ção social

PALAVRAS-CHAVE: Carcinicultura; Zona Costeira; Estuários; Ba-

cia hidrográfica

Re

su

mo

* Este texto é uma versão resumida do relatório da pesquisa “Espaços públicosautocentrados e democracia: o exemplo da polícia comunitária” realizadaentre 2002 e 2005, sob minha coordenação e com o apoio da FAP-SE e doPIBIC-CNPQ-UFS. Participaram da fase de coleta de dados e de discussãodos reusltados as bolsistas Gleise da Rocha Passos, Jonasa Glória dos Santos,Cidéria Maria Sousa, Maria de Fátima Melo e Silva e Camila Nabuco.Contudo, essas instituições e pessoas não são responsáveis pelas idéias aquiavançadas.

** Doutor em Sociologia, prof. do Departamento de Ciências Sociais e dosNúcleos de Pós-graduação de Ciências Sociais e de Educação da UniversidadeFederal de Sergipe. Coordenador do Grupo de Estudos e Pesquisas sobreExclusão, Cidadania e Direitos Humanos (email: [email protected] ).

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Paulo S. C. Neves

1. Introdução

A segurança pública tem-se tornado um dos temasmais publicizados da agenda pública em diversos pa-íses. O crescimento da violência urbana, os atentadosterroristas (o mais importante de todos, o de 11 desetembro de 2001, acabou tendo repercussões géo-po-líticas a nível internacional), o aumento do sentimen-to de insegurança nas sociedades contemporâneas1 ,etc. acabaram gerando uma politização das discussõessobre a segurança pública sem precedentes na históriamundial recente. Tanto é assim que em eleições im-portantes dos últimos anos, a exemplo, dentre outras,das eleições presidenciais francesas e brasileiras de2002, ou as legislativas italianas em 2001, a temáticada segurança pública acabou tornando-se central nosdiscursos dos candidatos e nas opções dos eleitores.

Quais as causas e implicações dessa politização dasegurança pública no mundo contemporâneo? O cres-cimento da violência no mundo contemporâneo temnão raro levado segmentos políticos de importantespaíses a colocarem a discussão sobre a limitação dosdireitos individuais e sobre certas liberdades demo-cráticas2 . Para alguns autores (Wacquant, 2001;Santoro, 2002; Bauman, 1998), estaríamos assistindoà emergência de um novo tipo de sociedade, asecuritária, o que estaria reforçando um Estado Penal,mais preocupado em reprimir a violência e o crimeque em manter políticas públicas voltadas para a ma-nutenção do bem-estar social. Para outros (Wieviorka,1997 e 1999), essas questões devem ser vistas no con-texto geral da busca de sentido pelos atores para avida social no curso de processos desestruturadoresdas sociedades industriais e de transformações dospadrões de violência.

Contudo, ao mesmo tempo em que o debate sobrea segurança pública enseja posições conservadoras

buscando aumentar o controle do Estado sobre a soci-edade, enseja também a busca de experiências que le-vem a uma maior participação da sociedade nas políti-cas de segurança pública, a exemplo das Polícias Co-munitárias, das ações de associações culturais, demoradores ou de jovens no combate á violência, etc.(ver: Wieviorka, 1999 e Adorno, 2002).

Ou seja, se, por um lado, é bem verdade que estáhavendo no mundo contemporâneo uma tendência aoacerbamento de políticas securitárias, ao mesmo tem-po e por mais paradoxal que isso possa ser considera-do, está havendo também em diversos locais tentati-vas de controle social da violência.

O que significa dizer que para entendermos o sig-nificado da visibilidade e da publicidade da violênciae das políticas de segurança pública no mundo mo-derno precisamos pensar tanto ao nível das transfor-mações que se realizam ao nível macro-social e políti-co (modelos securitários que tendem a trocar a gestãosocial pela gestão penal e securitária dos problemasdas sociedades capitalistas), como também ao níveldas experiências sociais que alguns atores estão tenta-do pôr em prática ao nível micro-social. O que signifi-ca dizer, ainda, que essas duas tendências aparente-mente contraditórias são as duas faces de uma mesmamoeda, de um mesmo fenômeno que precisa ser me-lhor explicado.

Tradicionalmente, a relação das polícias com a de-mocracia tem sido ambígua, marcada pelo impasseentre a defesa da ordem e a defesa dos direitos doscidadãos. Assim, por um lado, as polícias são consi-deradas organizações fundamentais para o funciona-mento e ordenamento das sociedades contemporâne-as, protegendo os cidadãos e garantindo-lhes o plenouso de seus direitos; por outro lado, contudo, as polí-cias têm sido também o braço armado das forças soci-

1 As quais, para usarmos a expressão cunhada por Ulrich Becker (1998) tornaram-se “sociedades de riscos”.2 Isso é visível não apenas nas medidas tomadas pelo governo norte-americano após os atentados de 11 de setembro de

2001 como também nos debates públicos nos principais países europeus em relação ao crescimento da violênciaurbana.

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ais hegemônicas na defesa do seu status-quo, o queem países como o Brasil se traduziu na lógica do ini-migo interno e no uso indiscriminado da violênciacontra a população.

A redemocratização nos anos 80 e 90 fez eclodiruma série de proposições visando transformar o perfilautoritário das organizações policiais, herança de umsecular passado antidemocrático. As propostas dedesmilitarização da Polícia Militar, de unificação daspolícias, de criação de controle externos tais como asouvidorias, de ampliação dos poderes dascorregedorias, de implantação do policiamento comu-nitário e interativo, etc. passaram a ocupar um lugarimportante nas demandas dos grupos associados àdefesa dos direitos humanos e ao combate à violênciapolicial.

A timidez, entretanto, com que estas medidas têmsido implantadas ou, mesmo, a rejeição de algumasdelas pelas autoridades responsáveis – respaldadasmuitas vezes na opinião pública que vê na ação vio-lenta da polícia o único meio para combater acriminalidade – mostram o quanto estamos longe desairmos da situação de “Não-Estado de Direito”, se-gundo a feliz expressão de Mendez, O’Donnel e Pi-nheiro (2000).

Para contornar esta situação, diversos atores soci-ais têm deslocado sua ação da simples denúncia das“ações ilegais” para uma tentativa de maior aproxima-ção com as polícias, buscando assim transformá-laspor dentro. Não que estes grupos tenham abdicado davigilância e do controle externo sobre as organizaçõespoliciais, mas passou-se a vislumbrar também a pos-sibilidade de criação de “controles internos” atravésda participação da sociedade civil na elaboração depolíticas de segurança e na formação dos policiais.Exemplos disso são a participação de pesquisadores emilitantes dos direitos humanos em órgãos governa-mentais encarregados da segurança pública, as diver-

sas experiências de cursos de oficiais das PM’s e dedelegados sob a responsabilidade de universidades ede institutos de pesquisas e a freqüência relativa naspolícias de cursos de Direitos Humanos dados poratores externos.

Neste sentido, as experiências de policiamento co-munitário talvez sejam as que maiores repercussõestêm tido junto à população. Para muitos, a implanta-ção das polícias comunitárias e a organização dos con-selhos comunitários de segurança são mecanismos quepermitem uma maior transparência à ação policial, tor-nando-a assim mais democrática. Nessa perspectiva,as polícias comunitárias seriam verdadeiros espaçospúblicos democráticos no interior da sociedade brasi-leira, ajudando a transformar não só as polícias mastambém a cultura política do país.

Mas, se assim é, por que as experiências de políci-as comunitárias são ainda exceções no quadro geralda segurança pública do país? O que nestas experiên-cias é realmente transformador das instituições polici-ais e da cultura política local? Que repercussões elastêm no quadro geral da violência no país? E, afinal,que tipo de espaço público as polícias comunitáriasajudam a construir e que influências isto tem para aconsolidação da democracia3?

Podemos avançar que a questão da polícia comuni-tária ganha relevo no mundo contemporâneo na medi-da mesma em que ela coloca em discussão o papel doestado ou, pelo menos, o papel que parte da popula-ção vê como pertinente ao estado. No fundo o queocorre no mundo contemporâneo é que as pessoasmudaram suas expectativas com relação ao estado: nãoestamos aqui diante da expectativa dos liberais, queconcebiam o Estado de forma pragmática, como umainstância burocrática de organização da vida social,onde o espaço privado é deixado à margem da açãoestatal, mas onde também os cidadãos intervinhampouco nas decisões técnicas do Estado; estamos tam-

3 Para uma discussão sobre a polícia e a polícia comunitária no mundo, ver: Skolnick e Bayley, 2002; Bayley, 2002;Bayley e Skolnick, 2002; Monet, 2002; Brodeur, 2002.

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bém muito distantes do estado sonhado pelos revolu-cionários dos séculos XIX e XX, onde o Estado ocupa-va o principal papel de organização social. Estamosdiante de uma concepção de estado em que se man-têm o espaço da autonomia privada, mas onde se bus-ca também aumentar o controle social sobre o Estado,inclusive sobre algumas decisões técnicas.

É óbvio, no entanto, que essa nova concepção ain-da não é a dominante, muito pelo contrário, ela aindaé tateante e indecisa, ainda indefinida. Mas, ao mes-mo tempo que isso significa uma certa fragilidade des-sa nova concepção de Estado, significa também umapotencialidade; ou melhor, aparece para alguns atoresestratégicos no jogo do poder (movimentos sociais di-versos) como uma potencialidade a ser alimentada eincentivada. Vem daí, talvez, a auréola de experiênciaprogressista que cerca as polícias comunitárias.

De todo modo, parece evidente que uma discussãosobre a policia comunitária leva-nos a sair do contextoclássico dos estudos sobre a polícia, em geral centradosem temas tais quais a organização do trabalho policial,a cultura institucional, as relações entre policiais e opúblico etc. Não que essas temáticas não devam serabordadas, bem ao contrário, mas porque na proble-mática posta pelo policiamento comunitário essastemáticas estão subsumidas à questão política do pa-pel do Estado na sociedade. Nesse sentido, tem bemrazão o sociólogo inglês Adam Crawford quando afir-ma que o policiamento comunitário recoloca a questãoda governança nas sociedades contemporâneas. Pode-ríamos falar ainda, como Amitai Etzione e outros au-tores norte-americanos ditos comunitaristas, de umatentativa de renovação dos elos comunitários em umasociedade mais e mais marcadamente individualista.

Percebe-se aqui claramente o rol de questões quesão postos pela polícia comunitário aos pesquisado-res, policiais, políticos e público em geral. Talvez porisso, a discussão sobre a polícia comunitaria esteja tãoem evidência nesses últimos tempos. Em todo o mun-do, o termo polícia comunitária tornou-se uma moedacorrente nos discursos dos envolvidos com a questãoda segurança pública. O número de encontros e semi-

nários sobre a polícia comunitária não cessa de au-mentar e mesmo a ONU tem documentos que datamdos anos 80 propondo uma política de segurança vol-tada para uma maior proximidade da polícia com osanseios da população.

E, no entanto, contraditoriamente, a maior partedas pesquisas realizadas sobre o policiamento comu-nitário revelam que o mesmo está em uma fase preli-minar, ainda sem dar os frutos esperados, seja pelasresistências dos policiais, seja pelas dificuldades ine-rentes ao contexto de implantação.

No Brasil, não é outra a situação. Desde a sua im-plantação nos anos 80, durante a primeira gestão dogoverno Brizola no Rio de Janeiro, a partir de projetosexperimentais como o de Copacabana, coordenadospelos Coronéis Carlos Magno Nazareth Cerqueira eJorge da Silva, a idéia de uma polícia comunitária nãotem cessado de fazer novos adeptos. Contudo, emnenhum estado da federação, ela foi posta como umdos eixos da reestruturação da segurança pública.

Assim, em 1985 a polícia comunitária foi implan-tada em São Paulo, pelo então governador FrancoMontoro, com a criação no mesmo ano dos primeirosCONSEG’s (Conselhos de Segurança de Bairros), peloentão governador Franco Montoro. Atualmente o Es-tado conta com 786 CONSEG’s espalhados por 522municípios (Jimenes, 2003), sem que o policiamentono Estado tenha passado por grandes transformações,a julgar pelas denúncias realizadas à ouvidoria da Po-lícia Militar de São Paulo (Lyra, 2003). Ainda em 1985o Governador do Espírito Santo, Gérson Camata, au-torizou a criação de CONSEG’s no Estado, mas so-mente em 1988 o policiamento comunitário foi im-plantado na cidade de Guaçuí. Logo o novo estilo depoliciamento estendeu-se a outros Estados e hoje jásão 16, além do Distrito Federal, os que apresentamprogramas que se dizem baseados na filosofia dessa“nova polícia”, a saber: Espírito Santo, Rio Grande doSul, São Paulo, Rio de Janeiro, Paraná, Pará, Rio Gran-de do Norte, Sergipe, Santa Catarina, Ceará,Pernambuco, Minas Gerais, Bahia, Paraíba, Acre eAmapá.



Vê-se, pois, que urgem que essas experiênciassejam estudadas e avaliadas para que a sociedade pos-sa efetivamente intervir nesse processo e para que nãoocorram com as mesmas o que tem ocorrido com tan-tas outras boas idéias no país, a saber, o seu uso comomera bandeira de marketing.

Esse relatório vai nesse sentido. Ele é um dos re-sultados do projeto “Espaços Públicos auto-centradose democracia: o exemplo da polícia comunitária”, pen-sado a partir da realidade empírica da polícia comuni-tária no Estado de Sergipe, mas esperamos que elepossa servir de elemento para a compreensão do fenô-meno no país. Dado o caráter exploratório e aindainacabado da pesquisa, contudo, os pontos avança-dos aqui devem ser considerados provisórios, os quaisnecessitarão de outras pesquisas empíricas para po-derem ser demonstrados de maneira mais aprofundada.

Além disso, a pesquisa que deu origem a esse rela-tório deve ser considerada como um prolongamentológico do projeto “SOCIEDADE CIVIL E EMBATESSIMBÓLICOS EM TORNO DOS DIREITOS HUMA-NOS NOS ANOS 90 EM SERGIPE” por nós desen-volvido no biênio 2000-2002, na medida em que eleamplia e aprofunda a discussão sobre uma temáticaque apenas tangencialmente nos interessava naqueleprojeto, a saber, o papel da implantação da políciacomunitária na mudança das práticas e dos discursospoliciais.

Acrescente-se ainda que este projeto se insere naslinhas de pesquisas do Grupo de Estudos e Pesquisassobre Exclusão, Cidadania e Direitos Humanos(GEPEC), vinculado ao CNPq e ao Mestrado em Soci-ologia do Núcleo de Pesquisa e Pós-Graduação em Ci-ências Sociais da UFS, que se propõe a estudar a for-ma como instituições públicas produzem (ou, ao con-trário, combatem) a exclusão na sociedade brasileira.

Por fim, antes de entrarmos na discussão da temática,gostaríamos de sublinhar a importância do apoio con-cedido pela FAP-SE para a realização dessa pesquisa.

Não apenas na forma do auxílio financeiro concedido –que, diga-se de passagem, foi fundamental para que otrabalho de campo fosse realizado – mas também e so-bretudo pela compreensão que tanto o presidente dainstituição quanto o seu corpo técnico demonstraramno sentido de buscar soluções para os problemas ines-perados surgidos ao longo da investigação. Por teremdemonstrado ter uma visão não-burocrática e profissio-nal do fazer científico, pois sabem que também este estásujeito aos imprevistos da vida quotidiana, gostaría-mos de lhes agradecer aqui publicamente.

2. Objetivos

GERAL

O objetivo geral da pesquisa foi o de averiguar se oprocesso de implantação do policiamento comunitá-rio em Aracaju está engendrando a formação, atravésda constituição dos Conselhos de Segurança em di-versos bairros, de espaços públicos de tematização dasegurança pública e das práticas policiais ou se, aocontrário, este processo está se dando de forma buro-crática e sem repercussões para o funcionamento daspolícias.

ESPECÍFICOS

Como objetivos específicos tivemos:

a) investigar acerca das repercussões práticas deexperiências de polícias comunitárias ao níveldo comportamento dos policiais envolvidos naexperiência;

b) verificar se a implantação da polícia comunitá-ria modifica as representações sociais da popu-lação acerca do que seja a segurança pública e opapel da polícia na sociedade;

c) perceber o nível de participação da populaçãono estabelecimento das diretrizes do policiamen-to comunitário;

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3. Atividades desenvolvidas

Como previsto no projeto inicial, o primeiro mo-mento da pesquisa foi de revisão da literatura e debusca de dados acerca da polícia comunitária e sobreo perfil das polícias em Sergipe em jornais e nos ar-quivos disponíveis. Quanto a esse último aspecto, deu-se prioridade às matérias publicadas no jornalCINFORM durante a década de 90 e aos arquivos doConselho de segurança do Bairro América, que nosproporcionaram uma melhor contextualização das ex-periências de policiamento comunitário no quadro geraldas políticas de segurança pública no Estado.

Ao mesmo tempo, procuramos também acompa-nhar o processo de implantação ou de consolidaçãodos conselhos comunitários em alguns bairros deAracaju e de seus entornos. De uma maneira mais for-malizada, estivemos presentes em reuniões e entrevis-tamos participantes dos Conselhos de segurança dosBairros América, do Bairro Jardins e do Bairro MarcosFreire, esses dois últimos no município de Nossa Se-nhora do Socorro.

A proposta inicial era de se escolher dois ou trêsbairros para serem analisados segundo critérios diver-sos (características sócio-econômicas, nível deenvolvimento da comunidade com o policiamento co-munitário, modo de funcionamento dos conselhoscomunitários, etc.). Contudo, em virtude do estágioembrionário do policiamento comunitário no estadode Sergipe, onde apenas no bairro América ela tematuado de uma forma diferenciada do policiamentotradicional, findamos por acompanhar as discussõessobre polícia comunitária em várias localidades, ondehouve uma maior proximidade entre a equipe de pes-quisa e os atores investigados, mas sem obter materi-ais suficientes que justificassem uma análise compa-rativa. Mesmo assim, como se verá nos resultados,lançamos a hipótese de que há três diferentes tipos depoliciamento comunitário em Aracaju, a partir de trêsexperiências distintas de implantação do mesmo.

Dentre as técnicas de investigação mais importan-tes para a pesquisa, a observação participante ocupou

um lugar privilegiado. Na medida em que esta temáticapropicia uma dicotomia entre os discursos e as práti-cas dos atores, apenas uma observação atenta e em co-presença pode possibilitar ao investigador uma certaproteção contra os direcionamentos e expectativas queos atores desenvolvem acerca da pesquisa.

Realizamos também entrevistas semi-abertas commembros dos conselhos comunitários de segurança,com policiais que atuam junto à polícia comunitária ecom indivíduos da comunidade que contribuem (fi-nanceiramente ou de outras formas) com a polícia co-munitária.

Além disso, fizemos uso de vários documentosproduzidos pelos policiais envolvidos no policiamentocomunitário, desde boletins de ocorrências a relatóri-os sobre o modo de funcionamento dos postos polici-ais. Por sinal, esses relatórios foram os únicos docu-mentos institucionais em que se balbucia uma formade avaliação da experiência de policiamento comuni-tário no estado, o que mostra por si só o caráter aindamarginal da mesma no âmbito da política de seguran-ça pública do estado.

Ainda com relação à consulta de arquivos, utiliza-mos algumas observações obtidas nos sites oficiais daspolícias militare e civil, bem como no da Secretaria deSegurança do Estado de Sergipe.

Por fim, todo ao longo da fase de recolta de dados,fizemos um apanhado das principais notícias versan-do sobre policiamento comunitário aparecidas em umdos jornais mais importantes de Aracaju (CINFORM),com o intuito de obter uma idéia de como a políciacomunitária aparece no espaço público.

4. Resultados alcançados

Em Sergipe, o policiamento comunitário tem iní-cio oficialmente em 1996, quando é implantado umposto de policiamento comunitário (mais conhecidosob a denoinação de Posto de Atendimento ao Cida-dão-PAC) no Bairro América, situado nos limites dos



municípios de Aracaju e São Cristóvão. Segundo de-poimentos de oficiais da Polícia Militar (PM) a idéiade implantação desse novo tipo de policiamento deu-se a partir da participação do comandante da épocaem um seminário internacional sobre polícia. Aoretornar a Aracaju, ele teria conseguido convencer oentão secretário da segurança pública, homem de es-querda que havia sido perseguido durante a ditaduramilitar, a implementar um programa piloto de policia-mento comunitário. A escolha do Bairro América deu-se por haver aí uma tradição de organização e de par-ticipação social, seja através das associações de mora-dores ou da ação da igreja católica, com sacerdotesligados à teologia da libertação.

Essa experiência deveria servir de modelo para aimplantação de outros módulos de policiamento co-munitário no Estado, contudo, dada a elevadarotatividade dos secretários de segurança e dos coman-dantes da polícia militar que caracterizou a segurançapública em Sergipe, o Bairro América permaneceu du-rante alguns anos como a única experiência de polici-amento comunitário implantada de fato no Estado.

É apenas em 2001, quando, após sucessivas crisesno interior da PM sergipana, o comandante que haviaimplantado o PAC no estado retorna ao comando dacorporação que esse modelo de policiamento vai vol-tar a ser priorizado pela PM. A partir de então, umsetor especializado nas questões de polícia comunitá-ria será criado no interior da corporação e que seráencarrego de incitar a criação de conselhos comunitá-rios em vários bairros da capital e de suas adjacências.

No final de 2003 havia cerca de 32 Conselhos desegurança em Aracaju e 28 postos de policiamentocomunitário. De acordo com os documentos oficiaisda polícia, esse processo se dá em consonância com afilosofia da polícia comunitária, a qual é:

“uma filosofia e uma estratégia

organizacional que proporciona uma nova

parceria entre a população e a polícia, ba-

seada na premissa de que tanto a políciaquanto à comunidade devem trabalhar jun-

tas para identificar... desordens físicas, mo-

rais e até a decadência dos bairros, com oobjetivo de melhorar a qualidade geral de

vida na área”.

Contudo, segundo alguns depoimentos de polici-ais “... A diferença do posto comunitário para o não

comunitário é o nome...” (sargento da PM). Ou seja,para esses policiais, está-se criando postos de policia-mento comunitário sem que a filosofia apregoada dapolícia comunitária esteja sendo implementada. A gran-de questão que se colocou para a pesquisa então foi decomo avaliar esse processo.

Obviamente, não tivemos os meios necessários parafazer o acompanhamento de todos esses postos depoliciamento comunitário. Adotamos, por isso, a es-tratégia de elegermos para análise três dessas experi-ências que nos pareceram ser representativas do pro-cesso como um todo.

O primeiro desses casos nos é dado pelo PAC doBairro América, o primeiro e o mais bem estruturadodo Estado. Implantado desde 1996, esse PAC tem nopároco local o seu maior defensor e divulgador.Carismático, politicamente engajado, próximo da teo-logia da libertação, ele é bem relacionado nos meiospolíticos do Estado, tendo inclusive um horário paradifusão de uma missa dominical na televisão educa-dora local.

Nesse sentido, esse sacerdote vai ter uma grandeinfluência na organização e na forma de gestão da po-lícia comunitária no bairro, ainda mais que ele vai ocu-par o cargo de presidente do conselho de segurançadurante várias gestões.

O posto policial, sito em área contígua à igreja, é,em relação a outros postos da cidade, bem equipado.Além de uma viatura, o posto possui rádio, telefone ecomputador, onde são feitos relatórios sobre a ação dapolícia comunitária no bairro.

O conselho de segurança participa efetivamente daorganização do trabalho policial, discutindo com os

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oficiais responsáveis aspectos como os horários e aregularidade das rondas policiais, os policiais quedevem ou não continuar no bairro, as denúncias deação incorreta de policiais, as zonas do bairro que pre-cisam ser melhor policiadas, etc.

Além disso, o conselho organiza uma coleta de re-cursos junto à comunidade, sobretudo comerciantes eempresários, para contribuir com o financiamento departe dos gastos da polícia (alimentação dos policiais,gasolina para a viatura, conta de telefone, etc.). Nessesentido, um dos pontos mais criticados pelos adver-sários do policiamento comunitário é o fato de que aviatura e os soldados que servem ao PAC do BairroAmérica estão proibidos de se dirigirem para outrosbairros, mesmo em casos de urgências. O argumentousado é que a gasolina é paga pela comunidade e que,por isso, não é justo que ela seja usada para outrasatividades que não o policiamento do bairro. Alémdisso, teme-se que os policiais usem as viaturas parafins privados, prática corrente na PM sergipana se-gundo alguns de seus oficiais.

As reuniões dos conselhos de segurança não sãoem geral muito freqüentadas (ao menos no período emque realizamos nossa investigação), mas são regularese abertas aos membros da comunidade. Contudo, énítida a ascendência que o padre local tem sobre asdecisões e sobre os temas discutidos. Não seria exage-rado dizer que ele tinha controle inclusive sobre ocomportamento de alguns dos membros do conselho.Algumas das pessoas contatadas ao curso da pesquisaconfessaram que só aceitariam dar entrevistas se fosseautorizada pelo padre, por exemplo.

Nesse sentido, embora possamos dizer que o PACdo Bairro América é efetivamente aquele que mais seaproxima de um policiamento comunitário tal qual eletem sido aplicado em algumas cidades norte-america-nas (sobretudo a experiência de Chicago) e canaden-

ses, não se pode dizer no entanto que a participaçãopopular dê-se de forma autônoma.

Um segundo caso típico é o do PAC do bairro Mar-cos Freire, no município de Nossa Senhora do Socor-ro4 , no entorno de Aracaju. Esse pode ser visto como oexemplo típico do policiamento comunitário que existeapenas no papel, enquanto rótulo para melhorar a ima-gem da polícia. Aqui, as instalações físicas são deterio-radas e os únicos móveis do posto são alguns armáriosde alvenaria antigos e sem portas, algumas cadeiras euma escrivaninha de madeira, sobre a qual repousa umvelho rádio de transmissão. Nada de comparável, pois,com as instalações do PAC do bairro América.

Além disso, as relações hierárquicas em nada dife-rem do modelo autoritário que caracterizam as rela-ções internas à polícia militar como um todo. O que,um dos praças entrevistados vai sintetizar da seguintemaneira: “A policia militar têm uma hierarquia, nóssomos tratados sem nenhum respeito, trabalha assim

como você ta vendo”. Também aqui estamos bastantedistantes do ideal pregado pelos idealizadores da po-lícia comunitária que pregam uma maiorhorizontalidade nas relações entre os policiais e entreestes e os cidadãos.

Porém, o que mais distancia o PAC do Marcos Freirede um policiamento comunitário é a completa ausên-cia de participação da população. No tocante ao con-selho de segurança, segundo depoimentos dos pró-prios policiais, existe na área do complexo Taiçoca(área que abrange diversos bairros de N. Sra. Do So-corro) cinco PACs (posto de atendimento ao cidadão),e destes, apenas o do Marcos Freire III, mantém umcontato pontual com uma das várias associações exis-tente na comunidade.

O que leva um líder comunitário a desabafar, “... apopulação, os moradores... até hoje não se deram con-

4 Cidade dormitório com cerca de 150.000 habitantes e que se caracteriza por concentrar uma população de baixa rendae por não dispor de uma rede de serviços básicos de boa qualidade.



ta que é necessário que eles participem, que colabore,

mesmo que não tenha recurso nenhum pra colaborar,mas, que participe das reuniões pra saber e conhecer a

realidade...”.

O conselho comunitário praticamente não existeou, melhor, ele existe formalmente, mas foi apropria-do pelo dirigente de uma associação de moradores queconta assim aumentar o seu prestígio político. Dessamaneira, não há reuniões regulares do conselho e,dentre os seus membros, poucos são os que conhe-cem as prerrogativas de um conselho de segurança.Nada que se aproxime das expectativas sobre os con-selhos que a polícia militar publica em seu site, osquais são vistos “como o elo que promove a interação

entre a policia e a comunidade, coordenando junta-

mente com os órgãos de segurança publica as ações

pertinentes à segurança na comunidade, atuando ao

lado da policia comunitária”.

De todo modo, o funcionamento da polícia comu-nitária nesse bairro em nada se distingue do policia-mento tradicional. Embora diversos policiais tenhamexprimido a idéia de que “...hoje a sociedade já enca-ra a polícia, graças a policia comunitária, com maisêxito, com mais mansidão... antigamente havia umarestrição por parte da sociedade... não podia dá umbom dia...’’(cabo da PM), praticamente todos os entre-vistados reconhecem que “...o nosso policiamento que

vem sendo realizado aqui... ele na verdade não é co-

munitário, mas sim um policiamento que tem o nome

de comunitário...”(Major da PM).

Opinião partilhada mesmo por líderes comunitáriosque tentam usar o funcionamento dos PAC’s como umelemento a mais no seu capital político: “... A policia

comunitária é um bebê ainda tentando nascer, tentando

crescer... em Socorro não deu nenhum passo...” .

Os motivos avançados para essa situação vão emtrês direções: em primeiro lugar, muitos são os quevão referir-se à visível negligência do Estado, o qualnão dava as mínimas condições de trabalho e de infra-estrutura para o funcionamento de um policiamentocomunitário. Isso, para alguns, seria um sinal de que

o real objetivo em usar o rótulo de polícia comunitáriaera o de transferir para a população o ônus de bancaros gastos com a segurança pública no bairro, seja pa-gando o aluguel da posto policial, seja garantindo oconsumo de gasolina das viaturas ou as refeições dospoliciais, a exemplo do que ocorria no bairro Améri-ca. Nesse caso, o policiamento comunitário era associ-ado a uma forma de privatização da segurança públi-ca, gerando algumas resistências no interior mesmoda corporação policial: “eu acho que segurança publi-

ca é obrigação do Estado, não da população... eu acho

errado as pessoas dá dinheiro para cumprir as obriga-

ções do Estado” (SGT, da PM).

Uma segunda gama de explicações ligava-se às ten-tativas de controle da polícia comunitária pelas forçaspolíticas locais. Assim, por exemplo, em razão de umconflito eleitoral entre a prefeita da cidade de N. Sra. doSocorro e um líder comunitário do bairro no ano de2002, a prefeitura deixou de pagar o aluguel da casaque servia de sede para o funcionamento da políciacomunitária, propondo que a mesma se transferisse paraum outro local que, na avaliação dos policiais, não apre-sentava as condições necessárias para esse uso. Frenteao impasse, o líder comunitário oferece a sede da asso-ciação de moradores que ele presidia e que funcionavaem uma das dependências de sua própria residência.

Vemos aqui que a falta de recursos públicosalocados para o funcionamento da polícia comunitá-ria faz com que esta se torne uma presa facilmentecapturada pelas forças políticas locais em suas dispu-tas de poder. O policiamento comunitário torna-se entãoum rótulo midiático considerado pelos atores comopassível de conferir-lhes prestígio político.

Talvez venha da conjunção desses dois tipos deproblemas a terceira causa das dificuldades de implan-tação da polícia comunitária nesse bairro, a saber, apequena participação da população na gestão da polí-cia comunitária. De fato, as reuniões para a constitui-ção do conselho comunitário são raras e esvaziadas,contando apenas com membros próximos à associa-ção de moradores, cuja sede serve de posto de polícia,como vimos.

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Temos aqui um modelo de polícia comunitária quetalvez seja representativo da maioria dos PACs im-plantados na região de Aracaju. Postos policiais malaparelhados, funcionando de forma tradicional e àmercê das disputas entre as forças políticas locais pelocontrole e uso partidário de toda forma de organizaçãosocial, fazem com que tenhamos um quadro que emnada lembra o modelo dos idealizadores da políciacomunitária. É um tipo de polícia comunitária que decomunitária “só tem o nome”. É a polícia com todosos seus vícios e defeitos, mas com um novo rótulo,numa tentativa de criar uma imagem positiva para umacorporação tradicionalmente considerada de formanegativa pela opinião pública5 .

Embora tenhamos razões para pensar que a grandemaioria dos PACS de Aracaju aproximam-se desse casoe que a experiência do bairro América continua aindauma exceção, convém lembrar que esse processo nãoé estático, imóvel, incapaz de gerar frutos positivospara a democratização da segurança pública.

Nesse sentido, vale a pena mencionar aqui um ter-ceiro tipo de experiência de implantação de policia-mento comunitário que, em certo sentido, afasta-se dosdois casos mencionados anteriormente.

Trata-se do caso do PAC do bairro Parque dos Fa-róis, situado também no município de Nossa Senhoradas Dores e que é implantado a partir da iniciativa dosmoradores.

O bairro carece de vários serviços básicos. A redede esgotos é precária, a maioria das ruas não são pavi-mentadas e não têm iluminação pública, o transporteurbano é irregular, de baixa qualidade e os índices deviolência são dos mais elevados do estado. A presen-ça da polícia reduz-se a um posto policial sem telefo-ne e sem viatura, que conta apenas com três policiais.Assim, não é raro, segundo depoimentos de morado-

res, cenas de assaltos e de agressões em pleno dia nasprincipais ruas do bairro.

Além disso, os moradores do bairro dizem pade-cer de uma certa estigmatização social frente aos mora-dores de outras regiões da cidade, de tal modo quemuitos escondem o seu real endereço quando vão pro-curar emprego em Aracaju.

Para completar o quadro de completo abandono, di-versos moradores mencionaram o fato de que algunspoliciais usavam o seu poder para extorquir os comerci-antes locais – recusando-se a pagar o consumo de bebi-das alcoólicas, por exemplo – e para agredir suspeitos.

É nesse contexto que um grupo de moradores vaicomeçar a se reunir para criar um conselho comunitá-rio de segurança e levar o comando da polícia a im-plantar um PAC no bairro. A concretização dessa idéiavai ser facilitada pela presença de um casal de militan-tes de esquerda, ligados à igreja, e que eram oriundosdo Bairro América, conhecedores portanto da experi-ência da polícia comunitária naquele bairro.

Embora nesse caso a implantação do PAC fosserecente, a importância aqui é que a iniciativa partiu dacomunidade e não da polícia, como acontecera no Bair-ro América e na maioria dos bairros onde o policia-mento comunitário foi implantado.

É certo que durante o período de recolta de dados,foram poucas as mudanças no modo de funcionamen-to da polícia no local, mas dois fatos que foram-nosrelatados por moradores mostra a potencialidade e oslimites do modelo comunitário de policiamento tal qualele vem sendo implantado em Sergipe. O primeirodesses fatos refere-se à resistência dos moradores aaceitar o modelo tipo de estatuto de conselhos comu-nitários de segurança que os oficiais da polícia militarcostumam usar para facilitar e agilizar a organização

5 Embora não existam pesquisas de opinião sobre a imagem pública da polícia em Sergipe, podemos inferir que estanão é das melhores, a julgar pela forma como o trabalho policial aparece nos jornais do Estado. No CINFORM, porexemplo, a maioria das matérias pesquisadas mostra a polícia sergipana como violenta, corrupta e ineficiente nocombate ao crime.



do conselho. Reivindicando autonomia pra criar o seupróprio estatuto, os moradores vão avançar a idéia deque cada localidade tinha suas especificidades e porisso precisava de um estatuto específico. Por trás des-se conflito estava em jogo a vontade de uma parte dosgrupos de moradores de não se amoldar às funçõesque a cúpula da polícia previa para os conselhos desegurança, uma função meramente consultiva e deapoio financeiro e político às atividades da polícia.

Um segundo fato tem a ver indiretamente com apolícia comunitária. A partir da mobilização para aimplantação desse modelo de policiamento, um mora-dor passou a questionar o comportamento de algunssoldados, denunciando-os em um programa de rádiomatinal de grande audiência. Para alguns de nossosentrevistados, a coragem desse morador podia serexplicada pelo fato de que a mobilização da comuni-dade lhe dava uma certa proteção frente à truculênciade certos policiais, pois ela abria espaço para denún-cias na imprensa e, ao esmo tempo, abria canais decomunicação com a hierarquia superior da polícia.

Ou seja, esse terceiro tipo de implantação da políciacomunitária embora esteja apenas em germe, tem apotencialidade de propiciar efetivamente uma maiorautonomia da população frente às forças políticas tradi-cionais e frente às prioridades da corporação policial.Poderá ele vencer as resistências que se apresentam paraum tipo de ação como esse no campo minado que é asegurança pública no país? Isso só o futuro dirá.

5. Conclusões

Embora as primeiras experiências de policiamentocomunitário no país datem do final dos anos 80, elaspermanecem indefinidamente com o estatuto de expe-riências pilotos, restritas a algumas áreas, submetidasà influência das mudanças políticas e de comando nasinstituições responsáveis pela segurança pública.

Em Aracaju, o policiamento comunitário tem iní-cio em meados dos anos quando uma conjunção defatores aleatórios permitem a introdução de uma novafilosofia de policiamento no estado. Porém, isso nãosignificou em nenhum momento que a polícia comu-nitária se tornou uma prioridade nas políticas de se-gurança pública do Estado.

Apesar de ter havido um real interesse de diversosatores policiais na implantação da Polícia comunitária,é certo que não havia um consenso no interior dacorporação acerca dessa temática. Para muitos soldadose oficiais a Polícia comunitária significava a perda depoder e a submissão aos interesses, por vezes excusos,de alguns membros da comunidade (sobretudo os quecontribuíam financeiramente para que o conselho desegurança pudesse arcar com alguns gastos da polícia).Porém, deve-se levar em conta também que para os queapoiavam a experiência, essa resistência no interior dapolícia exprimia o receio de que a Polícia comunitáriasignificasse uma perda da autonomia dos policiais, poiseles teriam que prestar contas à comunidade.

Seja como for, essa tensão em relação à polícia co-munitária no interior das instituições encarregadas dasegurança pública mostra a existência de dois estilosdiferentes de policiais: enquanto para alguns a funçãoda polícia restringia-se ao patrulhamento e à manu-tenção da ordem pública, para outros, era necessárioum reposicionamento da instituição policial frente àsociedade, incitando a participação da mesma na re-solução dos problemas ligados à segurança pública.

Mas, talvez, o maior benefício da Polícia Comuni-tária, para os seus defensores, era o fato de que elapermitia liberar a corporação policial da influência dospolíticos tradicionais, os quais usavam a polícia comoum corpo armado privado. Como ficou claro duranteas passeatas em defesa do PAC do Bairro América6 (asquais contaram com o apoio de uma parte da hierar-quia policia), o objetivo maior era o de forçar o gover-

6 Tratam-se de passeatas organizadas, no final dos anos 1990 e início dos anos 2000, pelas lideranças locais contraprojetos de desativação do PAC veiculados pelo secretário da segurança da época na imprensa.

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no a apoiar a polícia comunitária, mesmo quando osecretário da segurança se posicionava contrário a essetipo de policiamento. Assim, a mobilização popularem torno do PAC significava, ao mesmo tempo, a pos-sibilidade do governo alocar mais recursos a essa mo-dalidade de policiamento e uma forma de lutar contraos setores governamentais que se diziam contrários àPolícia comunitária.

Nesse sentido, o fato de que essas mobilizaçõeseram coordenadas pelo pároco da igreja local apenasdemonstrava que havia uma aliança entre setores poli-ciais e setores da sociedade civil, no caso específico,um representante da igreja, marcado pelas idéias dateologia da libertação. Essa aliança ia além das lutasno interior da organização policial; ao menos é o quepodemos inferir, por exemplo, do apoio desse párocoaos movimentos grevistas dos policiais militares em1997, 1999 e 2001; ou das suspeitas de que esse mes-mo pároco trabalhava para eleger um oficial da PMidentificado com a problemática da polícia comunitá-ria para o cargo de deputado estadual.

Isso nos ajuda a compreender porque o PAC temangariado tantas simpatias e, ao mesmo tempo, por-que tem havido tantas resistências institucionais àmesma. Para além da busca de uma boa consciênciacom a renovação da imagem da polícia, ou da ideolo-gia participativa que anima alguns dos atores envolvi-dos com essas experiências, a Polícia Comunitária temaparecido para muitos como uma forma de burlar e dese sobrepor ao controle oligárquico que tem pairadosobre a polícia e sobre a segurança pública em algunslocais do país.

Ao menos é o que deixa entrever o depoimento dealguns dos protagonistas desse processo. Assim, paraestes, quando um secretário da segurança pública afir-ma publicamente que a policiamento comunitário nãoage eficazmente no combate ao crime, poderia ter portrás o interesse do mesmo em comprar mais viaturas earmas para equipar a polícia, o que possibilitaria umamaior negociação com os fornecedores desses materi-ais no sentido do financiamento de campanhas elei-torais futuras ou de outras atividades privadas.

Nesse caso, a mobilização popular mais que umfim em si seria instrumental, para mudar as práticas eprocedimentos policiais e também para liberar a segu-rança pública da tutela interessada de certos políticostradicionais, onde a polícia é posa a serviço de inte-resses privados, no sentido próprio do termo.

O que explica também porque a participação po-pular é fortemente incentivada nos momentos de ma-nifestações e de comemorações e nem tanto nas reuni-ões semanais de gerenciamento da polícia comunitá-ria. Teríamos aqui uma reativação de uma cultura po-lítica bastante arraigada no país, que tende a privilegi-ar a participação popular apenas em momentos demanifestações no espaço público, ou ao contrário, se-ria mais o efeito da especialização do trabalho policial,o que afastaria os moradores menos engajados?

Como quer que seja, o nos parece importante su-blinhar aqui é o fato que a polícia comunitária maisque uma forma de reorganização do trabalho policialtem ganho a forma de uma iniciativa de cunho políti-co. Por sinal, ao nível da organização do trabalho poli-cial, pouca coisa mudou em relação à forma de polici-amento tradicional: as patrulhas a pé, por exemplo,que tem sido a carteira de identidade do policiamentocomunitário em todo mundo, em Aracaju praticamen-te não tem sido posta em prática.

Além disso, podemos afirmar que a polícia comu-nitária em Sergipe balança entre a privatização do es-paço social e a lógica participativa. A primeira tendên-cia é visível, por exemplo, na recusa do conselho desegurança do Bairro América em ceder as viaturaslotadas no bairro, cujo combustível é bancado pordoações da comunidade, para atender urgências emoutros bairros. Nesse caso, a polícia comunitária pas-sa a ser vista como uma espécie de segurança privadados habitantes de uma zona da cidade, privatizandoos órgãos da segurança pública.

É certo que essa tendência não é típica apenas daação das polícias comunitárias. Na verdade, ela carac-teriza uma parte importante da ação policial no esta-do, quer seja no fato de que uma boa parte dos polici-



ais, segundo depoimentos dos mesmos, trabalham nasegurança privada nas horas vagas, quer seja na pro-teção que a polícia assegura a algumas agências ban-cárias mediante a participação das mesmas nas refei-ções dos policiais envolvidos. Tudo isso mostra, aocontrário, que a polícia comunitária, ao privatizar oespaço, reproduz uma lógica prevalecente na socie-dade, onde a privatização da segurança pública estádisseminada em práticas correntes que são legitimadaspelas próprias instituições estatais responsáveis pelasegurança.

Por outro lado, a polícia comunitária abre a possi-bilidade para que uma lógica participativa instale-sena gestão da segurança pública. Mas isso não se dá deforma automática e não sem resistências dos atoresinstitucionais. Assim, no Bairro Parque dos Faróis,onde a inexistência de serviços públicos é uma marcada paisagem social, a demanda pela implantação deuma polícia comunitária, considerada como capaz depor fim à insegurança reinante, engendrou uma parti-cipação considerável dos habitantes na fase inicial deorganização do conselho de segurança, com reuniõesque contou com a participação de mais de cem pesso-as. Contudo, essa participação se chocava sempre comresistências institucionais de várias ordens: políticosque tentavam se apropriar, soldados receosos de terde prestar contas de seus atos, etc.

Algo interessante a ser sublinhado e que os docu-mentos oficiais dos órgãos de segurança não se preo-cupam em avaliar de forma qualitativa a implantaçãoda policia comunitária no Estado. Eles limitam-se adescrever quantas companhias existem, e a quantida-de de PACs subordinados a elas. O sucesso da experi-ência é afirmado a partir de exemplos consideradosexitosos, sobretudo no que diz respeito ao número de

homicídios, como se pode ler na homepage da políciamilitar:

“No bairro japãozinho, bairro violento da

periferia... em março de 1999 a comunida-

de comemorou 180 dias sem um único ho-

micídio. (...) Hoje, o Bairro América é um

dos bairros mais tranqüilo da nossa capital,graças à atuação da policia comunitária...

em 1998 a comunidade comemorou e feste-

jou 300 dias sem um único homicídio”.

Percebemos aqui que a polícia comunitária tornou-se uma boa mercadoria mediática para melhorar a ima-gem da polícia. Em momento algum do discurso oficial,percebe-se a preocupação com a real situação dos váriosPACs. O que ocorre é uma concentração, em dois casos,que servem como uma propaganda política da polícia.

E, no entanto, de acordo com o depoimento devários policiais, inclusive dos defensores da políciacomunitária, a grande maioria dos PACs do estadoestão na fase em que se encontra o PAC do bairro MarcosFreire, isto é, sem nenhuma característica de um poli-ciamento comunitário.

Isso deve nos alertar para o fato de que o policia-mento comunitário não depende apenas da vontadedos representantes das corporações policiais. Sem aparticipação da população, qualquer que seja a formaque ela assuma, não existem meios de implantar-seum policiamento que seja efetivamente comunitário eaberto ao controle da sociedade. Dessa forma, incitaressa participação é o grande desafio para os defenso-res desse tipo de policiamento. Mas essa é uma tarefaque concerne a toda a sociedade e não apenas a umgrupo profissional específico!

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Resumo E - fapese.org.br · Resumo * Este texto é uma ... ** Doutor em Sociologia, prof. do Departamento de Ciências Sociais e dos ... estratégicos no jogo do poder (movimentos