Teoria da Administrao Pblica

Resumo AP2

Unidade 4: O Patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

O Patrimonialismo no Brasil oriundo do Portugus trazido quando ainda ramos uma colnia. O governo patrimonial portugus tinha caractersticas, como: Governado por um Rei Monarca; No fazia distino dos bens pblicos e privados; Concesso de terras e cargos de acordo com a vontade do Rei; Obedincia direta, Rei era senhor de guerra e de terra, no tinha ningum para intermediar o governo com o povo; Dominao tradicional baseado em crenas e tradies; Iseno tributria para parte da nobreza que obtinha terras concedidas pelo Rei; Crescia a categoria dos funcionrios pblicos mordomos, almoxarifes responsveis por recolher os tributos do povo; Criao da nova classe social chamada Burguesia (comerciantes);

Fortalecimento do comrcio martimo; Surgimento do Estamento, criando o Estado Patrimonial de Estamento em que um grupo de pessoas gerenciava o Estado (manter justia e elaborao de leis) a mando do Rei;Administrao Pblica no Brasil:

Patrimonialista e Centralizadora

Acesso aos cargos pblicos: paternalismo e favoritismo

Sem distino do bem pblico e privado

Centralizao do Estado

Dominao Tradicional

Criao do Conselho Ultramarino em Portugal tratava do comrcio das colnias

Doao de capitanias

Criao de Cmaras Municipais

No incio, Portugal no estava muito interessado em colonizar o Brasil e enviava apenas expedies para explorao. Porm, o Brasil passou a sofrer constantes ataques de outros pases, fazendo com que Portugal comeasse a se importar. Este doou capitanias para os nobres para que pudessem proteg-las e desenvolv-las, gerando uma Administrao Pblica descentralizada mas ainda sendo parte do patrimonialismo encontrado. A doao das capitanias era feita a um donatrio com direitos e deveres pr-estabelecidos de ambos os lados. O donatrio passaria a ter poder extremo sobre a sua capitania, tendo tambm que arcar com as despesas de colonizao. O direito capitania passava a ser hereditrio e deveriam pagar uma parte da produo ao Estado. Porm, ao passar do tempo, foram aparecendo vrias adversidades que no levou esse sistema ao seu xito. Com isso, o governo voltou a ser centralizado e foi criado o Governo-Geral em 1548 nomeando Toms de Souza como o primeiro governador geral. Foi criado o Regimento Real, um documento que mostrava os direitos e deveres do governador-geral, sendo conhecida como primeira constituio brasileira.

Mais tarde, o Brasil foi dividido em 2 Estados para tentarem obter a eficincia e eficcia no governo devido ao vasto territrio do pas. Somente em 1774 que os Estados foram reunificados e o Rio de Janeiro se tornou capital, tambm extinguidas as capitanias.

Obs: A Burocracia Estatal vista no Patrimonialismo bem diferente da vista atualmente.

Unidade 5: A Administrao Pblica Brasileira rumo burocratizao

Em 1808, D. Joo VI veio ao Brasil e trouxe pessoas do alto escalo junto, desapropriando alguns moradores de suas casas para utilizar suas casas para estes funcionrios. As casas que eram escolhidas para confisco, eram marcadas com um carimbo de PR Prncipe Regente que ficou conhecido como Ponha-se na rua. Este acontecimento gerou muito descontentamento dos moradores.

D. Joo VI ficou conhecido, tambm, pela abertura dos portos s naes amigas; fundao do Banco do Brasil; permisso para atividades industriais; criao da academia militar e da marinha; construo de duas escolas de medicina, declarao do Brasil como Reino Unido Portugal, entre outros. A abertura dos portos fez com que a Inglaterra e Frana fundassem empresas no Brasil. Em 1818, foi feita uma poltica de atrao de migrantes europeus. Mesmo aps todas essas mudanas, o pas continuava com o Patrimonialismo em seu governo. Mesmo com a criao do Banco do Brasil e com o aumento da receita pblica, a maior parte continuava sendo destinada para gastos com luxria do governo.Com a sada de D. Joo VI do poder, a Corte Constituinte pediu que seu filho, D. Pedro tambm voltasse para Portugal. Porm, D. Pedro conseguiu um documento com oito mil assinaturas pedindo a sua permanncia no Brasil, resultando o famoso Dia do Fico, j que decidiu descumprir a exigncia e ficar no pas. Dia 7 de Setembro foi proclamada a independncia de Portugal.

Em 1824, D. Pedro I outorgou uma Constituio estabelecendo direitos civis e polticos, instaurando uma monarquia representativa. Alm disso, criou os 4 poderes: Executivo, Judicirio, Legislativo e Moderador. Em 1831, D. Pedro I abdica do trono e deixa seu filho como sucessor, D. Pedro II. Porm, como era menor de idade, o Brasil foi governado por regncias at D. Pedro II atingir a maioridade.

Em 1889 foi instaurada a Repblica no Brasil e extinta a Monarquia devido a presses militares monarquia. J em 1891 foi criada a 1 Constituio Republicana em que acabava com o Poder Moderador, com o senado vitalcio, entre outros costumes do Patrimonialismo. Foi instaurado o presidencialismo atravs de eleies ainda que com o voto no secreto. Os Estados passaram a ter mais autonomia e a poder organizar suas prprias leis. Seus governantes passaram a ser chamados de presidentes de Estado.

Mesmo que tenha virado Repblica, ainda foram vistos muitos pontos marcantes do Patrimonialismo em vigor. Um dos fatores vistos foi o contnuo poder no legitimado dos coronis, mesmo com a extino da Guarda Nacional (presena do Clientelismo/Coronelismo). O fim da Repblica Velha se deu em 1930, marcando um rompimento com a Administrao Pblica da poca.

Atravs do coronelismo muito comum na Repblica Velha que pode ter a Repblica do Caf com Leite (So Paulo e Minas Gerais no poder) j que, atravs do voto de cabresto, as eleies eram totalmente manipuladas. Era muito difcil para o eleitor exercer o seu desejo de voto devido a essa poltica dos governadores e ao voto que no era secreto.

O predomnio oligrquico rural acabou em 1922 quando jovens oficiais tenentes lideram um movimento chamado tenentismo contra as prticas da oligarquia rural. Em 1929, houve a crise mundial que derrotou a elite produtora rural de caf e sua economia. O estopim para essa oligarquia foi a quebra do acordo feito entre MG e SP quando foi eleito um paulista, Jlio Prestes na vez de um mineiro, Getlio Vargas. Porm, este liderou a Revoluo de 1930, tomando a presidncia.

Em 1930, Getlio Vargas assumiu a presidncia, acabando com a Repblica Velha e a sua concentrao de produo rural e dando incio industrializao. Os governadores passaram a ser indicados por ele e chamados interventores. Congresso foi suspenso e a imprensa censurada, alm do Poder Executivo tornar-se soberano. Com a industrializao, o Estado se assume intervencionista e d entrada burocratizao das mquinas industriais. A Era Vargas modernizou o Estado e adotou princpios baseados na racionalidade legal, gerando a Administrao Pblica Burocrtica. Houve a poltica da substituio de importaes para aprimorar as indstrias brasileiras e apoiou a migrao do rural para o urbano. No perodo de Vargas, foram criados diversos rgos estatais para a gesto do Estado. Em 1936, foi criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), rgo responsvel pela concepo, conduo e execuo das mudanas pretendidas, afirmando os princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. A DASP precisava estudar e ver as possveis necessrias mudanas na economia, organizao e acompanhamento anuais da pea oramentria enviada ao Legislativo, organizao de concursos pblicos, definio das polticas de gesto de materiais, assessoramento ao Presidente nas sanes de projetos de Lei, inspees no servio pblico e criar relatrios anuais sobre o que foi feito e o que faro para apresentar ao Presidente.

A burocratizao permite a profissionalizao, levando posse de conhecimento, gerando os tecnocratas que eram pessoas de altos cargos na administrao. Logo, a populao foi isolada das decises j que no detinham o conhecimento necessrio para entender a gesto destes. O funcionrio denominado tcnico, pois executa as aes de forma coerente, mas sempre o intuito de atingir objetivos que no so neutros, tornando-o um tcnico-poltico.

Outras iniciativas importantes da Era Vargas:

Fortalecimento do Banco do Brasil ingresso atravs de concursos pblicos (tcnicos);

Destaque ao Ministrio da Fazenda;

Criao da Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC), responsvel pelas diretrizes da poltica financeira estatal e que, mais tarde, deu origem ao Banco Central;

Criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), responsvel pelo financiamento do desenvolvimento econmico do pas. Atualmente chamado de Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, BNDES; Instalao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) para melhorar o desenvolvimento econmico da regio.

Resumindo, podemos ver que a burocratizao teve incio em 1930, com Vargas, j que o pas estava caminhando para a industrializao e era necessria a interveno do Estado na economia. Aps, com Juscelino Kubitschek na Presidncia, houve o Plano de Metas com o objetivo do crescimento do Brasil de 50 anos em apena 5. Em 1961, Joo Goulart, Jango, tomou a presidncia aps a renncia de Jnio Quadros e tinha propostas de reformas de base como na educao e na administrao tributria.

Foi deposto por militares que continuaram com a fase desenvolvimentista, porm, de forma autoritria. Nesse perodo, os governos militares inauguraram o que se pde chamar de segunda fase das reformas administrativas brasileiras, iniciativa essa que trouxe a conjugao entre aperfeioamento da burocracia e certa flexibilidade da ao estatal, em busca de sua agilidade, prejudicada pelos rgidos mandamentos burocrticos. Houve a separao entre Administrao Direta da Indireta, com criaes de autarquias, fundaes pblicas, sociedade de economia mista e empresas pblicas na Indireta. Houve o fortalecimento da Administrao Indireta que foi maior do que os ministrios, como o caso da Petrobrs. As da Direta estavam muito lentas e deficientes, ento, foi criado o Ministrio da Desburocratizao e o Programa Nacional de Desburocratizao, com o intuito de reformar e agilizar as organizaes do Estado; descentralizar o poder do Estado; melhorar e simplificar os procedimentos administrativos e a promoo da eficincia. notvel que mesmo com a ruptura do Patrimonialismo para a entrada da Burocracia em 1930, ainda vemos atualmente diversas prticas do Patrimonialismo. Surgiram quatro padres na gesto em 1930 os quais foram ganhando/perdendo importncia ao longo do tempo. Obs: Clientelismo foi influenciado pelo Patrimonialismo.

Clientelismo mecanismo de controle de recursos materiais e mediao de interesses por intermdio de relaes pessoais;

Corporativismo - mediao de interesses via instrumentos formalizados cujos agentes so representativos de determinadas categorias sociais diferenciadas, reconhecidas ou at mesmo criadas pelo Estado;

Universalismo de procedimentos princpio de igualdade a todos os cidados perante a Lei.

Insulamento Burocrtico - definio de instrumentos que promovem certa proteo do ncleo tcnico do Estado, ou, ainda, certo distanciamento do tcnico em relao poltica, em busca de evitar a interferncia da sociedade civil nas aes estatais.

Unidade 6: A Administrao Pblica Gerencial no BrasilSomente em 1985 que a democracia foi reinstalada no pas, com Jos Sarney assumindo a presidncia. Foi uma poca de combate inflacionrio alto, mas sem xito, devido a uma crise fiscal. Em 1990, Collor foi o primeiro Presidente eleito com voto direto aps o fim da ditadura. Tinha como prioridades a reforma estatal e econmica, diminuindo a presena do Estado na economia e no social. Seu governo foi marcado por: Extino e fuso de vrias entidades governamentais;

Afastamento e remanejamento de pessoal;

Privatizao de empresas estatais;

Desgaste da imagem do servio pblico perante a sociedade;

Corrupo, levando ao seu impeachment em 1992.

Em 1993, seu vice, Itamar Franco assume a presidncia e nomeia Fernando Henrique Cardoso (FHC) como Ministro da Fazenda. FHC colocou em prtica o Plano de Metas, levando a sua posse na presidncia em 1995. Tiveram fatores importantes como:

Processo de substituio de importaes;

Originou o nacional-desenvolvimentismo em que as empresas nacionais eram subdesenvolvidas, em desvantagem na concorrncia com os pases industrializados;

Adoo de medidas protecionistas para empresas nacionais;

Ao forte do Estado na economia;

Criao da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD);

Regime da Oferta mercado com produtos de baixo custo e em grandes quantidades para estimular o consumo em massa;

Sistema de governo internacionalizado com a criao de um mercado de emprstimos e investimentos internacionais;

Criao do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), como Ministro Bresser-Pereira, defendendo um processo de reestruturao do Estado com reformas, ficando conhecida como a Administrao Pblica Gerencial.

Bresser-Pereira identificou algumas falhas/aspectos que seriam corrigidas com a sua reforma, como:

Fiscal ou financeiro: poupana pblica negativa e perda do crdito pblico, diminuindo a capacidade de interveno do Estado.

Modo de interveno na economia: falncia do modelo de substituio de importaes adotado no Pas a partir dos anos de 1930.

Forma de administrao do Estado nos moldes burocrticos: incapacidade de atendimento com eficcia aos cidados.

Poltico: crises de legitimidade do regime militar, de adaptao ao regime democrtico (transio democrtica) e moral (impeachment de Collor).

Criado pelo MARE, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado continha princpios da Administrao Pblica Gerencial de FHC. Seus objetivos principais eram:

Modernizar e aumentar a eficincia dos governos;

Enxugamento de quadros de pessoal;

Fixao de tetos de remunerao para os servidores pblicos;

Mudana das regras de previdncia e aposentadoria

Profissionalizao dos servidores pblicos;

Busca de resultados atravs de indicadores de desempenho;

Descentralizao administrativa;

Influncia do setor privado atravs das tcnicas utilizadas na gesto; Utilizao mais racional dos recursos pblicos;

Distino das atividades inerentes ao Estado e identificao das que no eram inerentes a ele. Logo, o Estado ficou responsvel por pensar, controlar e avaliar as polticas de governo, apoiadas por agncias executivas e reguladoras. Estas agncias ficavam responsveis pela arrecadao de impostos, garantir segurana pblica, entre outros;

Atividades empresariais estatais que deveriam ser transferidas para o mercado por meio de processos de privatizaes.

Competncias no mais do Estado: servios pblicos, como sade, educao, cultura e pesquisa cientfica, prestados diretamente por entidades estatais, passariam a ser realizados por entidades pblicas no estatais denominadas de Organizaes Sociais (OS), ou seja, prestadoras de servios de interesse pblico, sem, entretanto, pertencerem ao Estado, sendo constitudas na esfera do Direito privado.

Criao do Programa de Qualidade e Participao, cuja inteno era a de implantar princpios de programas de qualidade total, fartos no setor privado, em todos os rgos estatais do Poder Executivo, incentivando a aplicao de tcnicas que buscassem a participao dos servidores pblicos e seus compromissos com a avaliao e melhoria de resultados de satisfao dos seus clientes, internos e externos, dentre outras.

Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios, para reestruturar os ministrios.

Agncias Executivas x Reguladoras:

Executivas: qualificao que uma autarquia ou fundao pblica recebia por meio de decreto presidencial e tinham como papel executar as polticas formuladas pelo Estado.

Reguladoras: tinha maior autonomia que as executivas e eram criadas por Lei no Congresso Nacional e no apenas decretadas. Tinham como responsabilidade a regulamentao e regulao dos servios pblicos. Ex: Banco Central, ANP, ANEEL, ANATEL.

Assim, a Administrao passou pelo processo da Burocrtica para a Gerencial em que buscava a qualidade, eficincia e eficcia dos servios pblicos, mesmo ainda contando com alguns princpios da burocracia, como a formao de pessoal. Foi criada para corrigir as falhas da Burocrtica, como:

Rigidez excessiva de regras e procedimentos operacionais;

Insuficincias oramentrias, de recursos materiais e tecnolgicos;

Expanso exacerbada da Administrao Indireta se comparada Direta;

Carncia ou excesso de pessoal em uma rea, carreiras, nveis de remunerao, etc.

No segundo governo de FHC, o MARE foi extinto, sendo suas atribuies transferidas para a Secretaria de Gesto (SEGES) que desenvolveu outros diversos programas. As agncias executivas no obtiveram muito xito e as reguladoras tiveram seu quantitativo aumentado. Aps o trmino do mandato, Lula assumiu a presidncia e deu continuidade a alguns princpios da Administrao Gerencial, mas acabou com outros, como a publicizao, como as OS. O governo federal criou o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA) que tinha como objetivo:

Avaliao de entidades estatais por meio de autoavaliao e do Programa de Qualidade no Servio Pblico, j existente.

A desburocratizao por meio da simplificao de processos administrativos e a melhoria na gesto do atendimento direto aos cidados.

Crticas Administrao Pblica Gerencial:

Fortalecimento de uma nova elite gerencial.

Reforo do poder de agncias executivas, centralizando o poder decisrio nos ncleos estratgicos de governo.

Excessivo reforo da autonomia gerencial, dificultando uma viso global, coletiva, participativa e sistmica de gesto governamental.

Dificuldade no contorle social do poder decisrio das elites gerenciais devido a sua autonomia.

Aplicao de modismos gerenciais (Qualidade Total, Reengenharia)

Flexibilizao do modelo burocrtico de gesto estatal baseada na concepo do Estado Gerencial.

NPG queria substituir os administradores pblicos (ineficientes) por gerentes (eficientes). Acreditavam os gerentes no agiriam como tcnicos-polticos iguais aos administradores.

Nem tudo praticado pelo setor privado pode ser feito no pblico devido a interesses distintos. Como por exemplo, a nfase ao mercado dada pela NGP que no pode ser adotada no pblico.

Vemos que a Burocracia entrou em vigor para corrigir as falhas do Patrimonialismo, assim como o Gerencialismo entrou para corrigir a Burocracia. Uma possvel alternativa para corrigir o Gerencialismo a Administrao Pblica Societal. Neste modelo, o mercado no seria mais o centro das relaes. Este passaria a ser s mais uma alternativa e os indivduos no estariam exclusivamente preocupados em maximizar suas atividades em prol do mercado. Alm disso, defendia a ideia de que os indivduos no eram obrigados a adotar valores impostos pela sociedade, ou seja, no deviam ser escravos do mercado, visto que este tornava os indivduos egostas. A ideia a de construo de sistemas e prticas multidimensionais nos quais o mercado seja apenas mais uma alternativa, dentre tantas outras, no tocante s capacidades dos indivduos para desenvolverem atualizaes em sua vida pessoal, valorizando o ser. Neste modelo, os indivduos seriam mais livres para fazer o que quiser e no o que o mercado quer que ele seja. O indivduo se torna importante no mercado de consumo, portanto, o seu nvel de importncia de acordo com o de consumo. Logo, somente o fato de existir j lhe garantiria importncia na sociedade e no pelos seus bens e riquezas. Alm disso, defendiam uma sociedade menos competitiva, mais ativos em preservao do social e em busca de uma melhoria de vida. H uma caracterizao hbrida de estilos de vida multicntrica: economia, isonomia e fenonomia. Economia so as organizaes formais que prestam ou vendem bens e servios a clientes; sobrevivem devido a sua eficincia; tendem a ser grandes e complexas; empregam pessoas que ocupam cargos e tem sua vida profissional avaliada pelo desempenho e resultados alcanados e no socializam as informaes estratgicas nem internamente e nem para o pblico.

Isonomia a possibilidade de criao de ambientes mais igualitrios de convivncias sociais. Participao das pessoas de forma voluntria e motivadas pela satisfao pessoal. Pessoas desempenham atividades buscando a satisfao intrnseca e por vocao e no por algo obrigatrio; a no imposio de ordens, j que todos so iguais. Prticas de relaes interpessoais entre os diversos cargos.

Fenonomia pressupe um sistema social, de carter espordico ou mais ou menos estvel, iniciado e orientado por um indivduo, ou ainda por um pequeno grupo, que permite a seus membros o mximo de opo pessoal e o mnimo de subordinao a imposies operacionais formais. Espao pleno para criatividades, integrantes possuem conscincia social, entre outros.Resumindo, este modelo contra o aprisionamento do indivduo s regras e padres a ele impostos numa sociedade de consumo. Seria uma sociedade com mais solidariedade, mais conscincia coletiva do que individual, menos egosta e com atitudes mais proativas. proposto um modelo que busque um equilbrio na alocao de recursos pblicos entre as atividades de mercado e as fenonomias e isonomias. O Estado deveria utilizar os recursos pblicos no somente destinado ao mercado, mas sim mais ao social. Deve criar um ambiente com qualidade de vida para aquelas pessoas que no so do interesse do mercado, aos desempregados, por exemplo. A Administrao Pblica Societal teria nfase na participao social em processos decisrios de polticas pblicas; criaria uma proposta poltica para repensar o modelo de desenvolvimento do Brasil, incentivo Gesto Social, entre outros