Revista do Serviço Público - repositorio.enap.gov.brrepositorio.enap.gov.br/bitstream/1/1998/1/21-7-PB.pdf · Federal Public Administration based on Institutional Theory 475

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RSP Revista do Serviço Públicoo

vo l . 63 , n 4 - Out /Dez 2012 - ISSN:0034/9240

RSP

1937 - 2012

Panorama e determinantes da satisfação com os serviços públicos no BrasilRobert Bonifácio e Rogério Schlegel

Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da implantação de escritórios de projetos para a gestão pública

William Melo; Roberto Nacif; Guilherme Marques e Rodrigo Nippes

O modelo de gestão pública por resultados em Minas Gerais analisado à luz da experiência do Programa Estado para Resultados

Cinthia Helena O. Bechelaine, Mauro César da Silveira e Camila Barbosa Neves

Diretrizes para implantação da governança de tecnologia da informação no setor público brasileiro à luz da Teoria Institucional

José Geraldo Loureiro Rodrigues e João Souza Neto

Conferências nacionais como interfaces socioestatais: seus usos e papéis na perspectiva de gestores federais

Clóvis Henrique Leite de Souza e Roberto Rocha Coelho Pires

Análise da relação principal-agente nos regimes próprios de Previdência Social: o caso do Agros

Caio César de Medeiros Costa, Alan Antunes Vieira Macabeu e Marco Aurélio Marques Ferreira

RSP Revisitada: Desenvolvimento da teoria de administração democrática

Dwight Waldo

Reportagem: Administração pública: instrumento de ação coletiva da nação

RSP

ENAP Escola Nacional de Administração Pública

Brasília – 2012

Missão da Revista do Serviço PúblicoDisseminar conhecimento sobre a gestão depolíticas públicas, estimular a reflexão e odebate e promover o desenvolvimento deservidores e sua interação com a cidadania.

ENAP Escola Nacional de Administração PúblicaPresidente: Paulo Sergio de CarvalhoDiretora de Formação Profissional: Maria Stela ReisDiretor de Desenvolvimento Gerencial: Paulo MarquesDiretora de Comunicação e Pesquisa: Enid RochaAndrade da SilvaDiretora de Gestão Interna: Aíla Vanessa de OliveiraCançado

Conselho EditorialBarbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio,Helena Kerr do Amaral, Hélio Zylberstajn, Ana LúciaAguiar Melo, Luiz Henrique Proença Soares, MarcelBursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus André Melo,Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. LoureiroDurand, Nelson Machado, Paulo Motta, ReynaldoFernandes, Silvio Lemos Meira, Sônia Miriam Draibe,Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y PláTrevas, Zairo B. Cheibub.

PeriodicidadeA Revista do Serviço Público é uma publicaçãotrimestral da Escola Nacional de AdministraçãoPública.

Comissão EditorialPaulo Sergio de Carvalho; Maria Stela Reis; PauloMarques; Aíla Vanessa de Oliveira Cançado;Elisabete Ferrarezi; Luis Fernando de Lara Resendee Elda Campos Bezerra.

ExpedienteEditora responsável: Enid Rocha Andrade da Silva. Editorasexecutivas: Márcia Knop e Daniella Álvares de AraújoMelo. Colaboradores: Diego Gomes e João Tomacheski.Revisão: Roberto Carlos R. Araújo e Renata FernandesMourão. Projeto gráfico: Livino Silva Neto. Revisão gráfica:Ana Carla Gualberto Cardoso. Fotos: Alice Prina eVinícius A. Loureiro. Editoração eletrônica: Maria Martada R. Vasconcelos.

© ENAP, 2012Tiragem: 1.000 exemplaresAssinatura anual: R$ 40,00 (quatro números)Exemplar avulso: R$ 12,00Os números da RSP Revista do Serviço Público anterioresestão disponíveis na íntegra no sítio da ENAP:www.enap.gov.br

As opiniões expressas nos artigos aqui publicados sãode inteira responsabilidade de seus autores e nãoexpressam, necessariamente, as da RSP.

A reprodução total ou parcial é permitida desde quecitada a fonte.

Revista do Serviço Público. 1937 - . Brasília: ENAP, 1937 - .

v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimosanos teve predominância trimestral (1998/2007). Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administração Pública – Periódicos. I. Escola Nacional de Administração Pública.CDD: 350.005

Fundação Escola Nacional de Administração PúblicaSAIS – Área 2-A70610-900 – Brasília, DFTelefone: (61) 2020 3096/3092 – Fax: (61) 2020 [email protected]

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SumárioContents

Panorama e determinantes da satisfação com os serviçospúblicos no BrasilAn overview of satisfaction with public services in Brazil andits determinants 413Robert Bonifácio e Rogério Schlegel

Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da implantaçãode escritórios de projetos para a gestão públicaBetween expectation and maturation: the importance of project officesfor public management 435William Melo; Roberto Nacif; Guilherme Marques e Rodrigo Nippes

O modelo de gestão pública por resultados em Minas Geraisanalisado à luz da experiência do Programa Estado para ResultadosThe model of the results-based management in Minas Gerais: analyzingthe experience of the Estado para Resultados Program 455Cinthia Helena O. Bechelaine, Mauro César da Silveira e Camila Barbosa Neves

Diretrizes para implantação da governança de tecnologia da informaçãono setor público brasileiro à luz da Teoria InstitucionalGuidelines for the implementation of IT Governance in the BrazilianFederal Public Administration based on Institutional Theory 475José Geraldo Loureiro Rodrigues e João Souza Neto

Conferências nacionais como interfaces socioestatais: seus usos e papéisna perspectiva de gestores federaisNational conferences as state-society interfaces: their uses and rolesfrom the point of view of federal managers 499Clóvis Henrique Leite de Souza e Roberto Rocha Coelho Pires

Análise da relação principal-agente nos regimes próprios dePrevidência Social: o caso do AgrosA principal-agent analysis of the social security system: the case of Agros 519Caio César de Medeiros Costa, Alan Antunes Vieira Macabeu eMarco Aurélio Marques Ferreira

410

RSP Revisitada: Desenvolvimento da teoria de administração democrática 541Dwight Waldo

Reportagem: Administração pública: instrumento de ação coletiva da nação 549Diego Gomes

Para saber mais 557

Acontece na ENAP 559

411

EditorialCaro (a) leitor (a),

A Revista do Serviço Pública (RSP) celebrou, ao longo de 2012, seus 75 anosde existência. Primeiro periódico do gênero em circulação no Brasil, a RSP élegitimada, diuturnamente, por seus leitores e colaboradores, como umapublicação difusora de conceitos, tecnologias e boas práticas administrativa etambém incentivadora da produção de conhecimento por servidores epesquisadores sobre temas relevantes à administração pública.Esta edição apresenta textos com relatos de experiências inovadoras e discussõesem voga na gestão pública. Os seis artigos abordam os determinantes da satisfaçãocom os serviços públicos no Brasil; a importância da implantação de escritóriosde projetos na administração pública; a experiência de Minas Gerais com o modelode gestão pública por resultados; as diretrizes para governança de TI no setorpúblico brasileiro; as conferências nacionais como interface socioestatal; e a relaçãoprincipal-agente nos regimes próprios de previdência social.

O artigo Panorama e determinantes da satisfação com os serviços públicos no Brasil tratade tema essencial (mas ainda pouco explorado no Brasil) – a percepção docidadão sobre a qualidade dos serviços públicos. O estudo utiliza surveys comrepresentatividade nacional, aplicados entre 1993 e 2010. A partir da análisedos dados, o texto busca mostrar a satisfação do cidadão com os serviços públicose seus principais determinantes.A experiência do governo do Rio de Janeiro com a implantação do escritório deprojetos é abordada no artigo Entre a expectativa e o amadurecimento: a importânciada implantação de escritórios de projetos para a Gestão Pública. Tal experiência indicapossibilidades inovadoras para as organizações públicas, bem como mostra suarelevância ao permitir a implementação de medidas de adoção de umametodologia padronizada para todas as ações dos governos.Com o intuito de investigar o processo de desenvolvimento da gestão por resultadosem Minas Gerais, o texto O modelo de gestão pública por resultados em Minas Geraisanalisado à luz da experiência do Programa Estado para Resultados analisa a composiçãoda iniciativa, seu processo de construção e estrutura de funcionamento.Um conjunto de diretrizes que, de forma sustentável, possibilita a introduçãode boas práticas e procedimentos de Governança de TI na administração públicafederal é abordado no artigo Diretrizes para implantação da governança de TI no setorpúblico brasileiro à luz da teoria institucional. O estudo utilizou tanto o levantamento

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bibliográfico de conceitos da área quanto um questionário aplicado aos gestoresde TI das principais organizações da administração pública federal.

O estudo Conferências nacionais como interface socioestatal: seus usos e papéis na perspectiva degestores federais enfoca as conferências nacionais promovidas ao longo da última décadapelo governo federal como uma forma de interface entre Estado e sociedade. Otexto revela os padrões de distribuição das conferências nas diversas áreas de políticaspúblicas e as percepções de gestores públicos sobre os papéis que tais processosparticipativos vêm desempenhando na execução de programas federais.Último artigo deste número, o trabalho Análise da relação principal-agente nos regimespróprios de previdência social: o caso do Agros teve como objetivo verificar, sob aótica dos participantes, os níveis de transparência e de confiança da gestãoadministrativa do Agros, do Instituto de seguridade social da UniversidadeFederal de Viçosa (UFV).

A seção RSP Revisitada traz a segunda parte do clássico texto de Dwight Waldo(1913-2000) – Desenvolvimento da Teoria de Administração Democrática. Republicamosa primeira parte do texto na edição anterior. Agora, esta seção resgata a continuaçãodo ensaio, suprimida quando de sua publicação na edição de 1953 da RSP.A palestra de Guy Peters “50 Anos de Administração Pública: teoria e prática”,ministrada no dia 19 de setembro de 2012, na ENAP, foi a inspiração para areportagem Administração pública: instrumento de ação coletiva da nação, que tratados avanços e desafios da administração pública mundial e brasileira. A matériatraz também as perspectivas das doutoras em administração pública EvelynLevy e Maria Rita Loureiro, que estavam presentes no referido evento.Desde seu número inaugural, editado pelo então Conselho Federal do ServiçoPúblico Civil, precursor do Departamento de Administração do Serviço Público(Dasp), a Revista percorreu longa trajetória até tornar-se referência nadisseminação de conhecimento sobre a gestão e responder às transformaçõesdo Estado republicano brasileiro. Atualmente, por meio de ensaios e artigosvoltados ao estímulo, à reflexão, ao debate e à análise qualificada da administraçãopública, a Revista procura contribuir para o aumento da capacidade de governoem diferentes esferas da administração, além de promover o desenvolvimentode servidores e de seu compromisso com a cidadania.

Desejo-lhe uma boa leitura,

Paulo Sergio de CarvalhoPresidente da ENAP

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413Revista do Serviço Público Brasília 63 (4): 413-434 out/dez 2012

Robert Bonifácio e Rogério Schlegel

Panorama e determinantesda satisfação com os serviços

públicos no Brasil


Introdução

A avaliação que o brasileiro faz dos serviços públicos é tema pouco explora-

do em estudos acadêmicos no Brasil, embora tenha características que justifica-

riam atenção especial. De um lado, essa avaliação é um indicador relevante em

termos de responsividade porque representa o grau de satisfação do cidadão

com a forma como o Estado cumpre algumas de suas tarefas centrais, propician-

do serviços como saúde e educação a partir dos impostos extraídos da socieda-

de. De outro lado, esse é um insumo decisivo para a legitimidade democrática

segundo diferentes abordagens teóricas. Os serviços públicos são a face mais

concreta do Estado e a principal vitrine do desempenho governamental, de for-

ma que sua avaliação é capaz de impactar de forma indireta a confiança nos

políticos e no Executivo (LISTHAUG; WIBERG, 1998).

Nas democracias, cabe aos governantes o papel de formular e implementar

políticas públicas, e a satisfação dos cidadãos com essas iniciativas é considerada

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414 Revista do Serviço Público Brasília 63 (4): 413-434 out/dez 2012

Panorama e determinantes da satisfação com os serviços públicos no Brasil

relevante por impactar a escolha eleitorale contribuir para a sustentação ou substi-tuição do grupo político no poder. Subs-tantivamente, avaliações positivas sobreserviços públicos também são umindicativo de que ações do poder públicopara minimizar problemas e melhorar avida dos cidadãos estão sendo bem-suce-didas. Em última análise, a avaliação dosserviços públicos é dimensão indispen-sável na análise da qualidade de umademocracia, por significar o quantogovernos e instituições são responsivoscom as demandas e preferências doscidadãos (DIAMOND; MORLINO, 2004,p. 21-22). Apesar disso, a satisfação comos serviços públicos não tem recebido aatenção que merece da pesquisa brasileira.

Este artigo pretende contribuir paraminimizar essa lacuna e tem doisobjetivos: apresentar avaliação dos servi-ços públicos a partir de dados empíricose avançar no entendimento de seusdeterminantes. Um desafio especial foiencontrar pesquisas de opinião que con-templem o tema e permitam a exploraçãode seus microdados com análises estatís-ticas mais complexas – o número de surveysque preenchem os pré-requisitos destetrabalho mostrou-se reduzido. Além dis-so, o Brasil é uma federação com dese-nho institucional repleto de particulari-dades1: a distribuição das atribuiçõesestatais tem o formato que se convencio-nou chamar de marble cake (“bolo demármore”), com governo central, estadose municípios compartilhando responsabi-lidades em diversos setores; os municípiossão entes federativos independentes,podendo se relacionar diretamente com ogoverno central, sem a intermediação dosestados; em áreas como saúde, educaçãoe política social, há grande descentra-lização na implementação de políticas,

mas seguindo parâmetros estabelecidosem pormenorizada regulação federal. Essariqueza e complexidade em geral escapamaos questionários dos surveys disponíveis,que, com frequência, tratam os serviçospúblicos sem discriminar a esfera daFederação a que estão ligados.

Nossa avaliação é que, considerando acompreensão incipiente que se tem sobreo objeto no Brasil, essas limitações nãoprejudicam o caráter exploratório desteestudo. As evidências levantadas indicamque os cidadãos mais escolarizados e infor-mados estão mais insatisfeitos com osserviços públicos e que o contato diretocom os serviços pode impactar negativa-mente a percepção do brasileiro sobre seufuncionamento.

Além desta introdução, este artigocontém quatro seções. Inicialmente apre-sentamos os dados com que trabalhamose traçamos um panorama sobre a percepçãodos brasileiros em relação a diversos tiposde serviços públicos. Na segunda seção,expomos e discutimos alguns dos prin-cipais marcos teóricos a respeito dasorientações individuais em relação às insti-tuições públicas. Em seguida, exploramostestes estatísticos visando a relacionarvariáveis explicativas com a satisfação comos serviços públicos. Nossas consideraçõessobre os resultados encontrados aparecemna quarta seção, que finaliza o texto.

Panorama da satisfação dosbrasileiros com os serviços públicos

Neste trabalho, a avaliação dos serviçospúblicos foi construída a partir da percep-ção que o cidadão tem sobre eles. Foramprocuradas pesquisas sobre o tema em doisdos principais órgãos armazenadoresde bancos de dados com finalidadesacadêmicas do Brasil – o Consórcio de

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Informações Sociais (CIS), vinculado àUniversidade de São Paulo, e o Centro deEstudos em Opinião Pública (Cesop) , vin-culado à Universidade Estadual de Cam-pinas. Surveys passíveis de uso nestetrabalho se mostraram raros. De formageral, as pesquisas aplicam questões decunho avaliativo tendo como referênciainstituições e atores políticos, como o Con-gresso Nacional, os partidos políticos e opresidente da República. A escassez depesquisas que avaliem a percepção sobreos serviços públicos implica limitação emtermos de variáveis utilizáveis na análise ereduz as oportunidades para comparaçãodos resultados no tempo.

Foram selecionados para uso os bancosde dados dos seguintes surveys:

1) “Avaliação de seis meses de governodo presidente Itamar Franco”, realizado peloInstituto de Pesquisas Datafolha em marçode 1993. A abrangência da pesquisa é nacio-nal e foram entrevistadas 2.526 pessoas.

2) “Estudo eleitoral brasileiro (ESEB)”,realizado com financiamento da Coorde-nadoria de Aperfeiçoamento de Pessoal deNível Superior (Capes). Trata-se de umapesquisa de opinião aplicada com 2.514pessoas de todo o Brasil em período apósa realização das eleições de 2002.

3) “A desconfiança dos cidadãos dasinstituições democráticas”, pesquisa frutodo trabalho de diversos pesquisadoresfiliados à época à Universidade de SãoPaulo e Universidade Estadual deCampinas, sob coordenação dos Profes-sores José Álvaro Moisés (USP) e RachelMeneguello (Unicamp). O financiamentoda pesquisa se deu por meio da Fundaçãode Amparo à Pesquisa do Estado de SãoPaulo (Fapesp) e foram entrevistadas 2004pessoas em junho de 2006.

4) “Barômetro das Américas”, refe-rente ao Brasil nos anos de 2008 e 2010.

Trata-se de uma série de pesquisas deopinião iniciada em meados da década de1990 e que tem como foco os países daAmérica Latina. O Latin America PublicOpinion Project (Lapop), órgão atualmentepertencente à Universidade de Vanderbilt(EUA), é o responsável pela realização dapesquisa. A abrangência é nacional e onúmero de entrevistados em 2008 foi de1.497 e, em 2010, de 2.482.

Avaliações dos serviços públicosno Brasil

No Brasil, há sinais de que a percep-ção sobre os serviços públicos tenha tidoalterações significativas nas últimasdécadas. Evidências nesse sentidoaparecem na análise de variáveis sobreavaliações gerais dos serviços públicos, a

“... o cidadãotende a criarpercepções sobreos serviços emgeral a partirda qualidadeque atribui aosserviços queefetivamenteconhece.”

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respeito de avaliações individualizadas deserviços específicos e relativas a notasatribuídas à qualidade de serviços.

Nas pesquisas de 1993 e 2006, osentrevistados foram questionados sobreos serviços públicos sem indicação deprogramas, ações específicas ou esfera dafederação responsável, gerando indicadorde caráter geral, segmentado por setor. Osentrevistados avaliaram os serviços dehabitação, polícia, saúde, educação,transportes, seguro-desemprego, tribunaisde Justiça, esgotos e saneamento e previ-dência social. As variáveis utilizadas emambas as pesquisas apresentam redação ealternativas de resposta semelhantes2, oque permite a comparação dos dados.Apenas três casos não são passíveis decomparação: tribunais de Justiça, presen-tes apenas nos dados de 1993, previdên-cia social e redes de esgotos e saneamento,encontrados somente na pesquisa de20063.

O resultado mais evidente é a elevaçãoda percepção favorável no segundomomento. Em todos os setores compa-

rados, a avaliação positiva teve percentuaismaiores em 2006 do que em 1993. Asmaiores diferenças aparecem em educação(elevação de 28,6% na percepção posi-tiva), habitação (25%), transportes(24,5%) e seguro-desemprego (23,2%).Mas também saúde (17,75%) e polícia(16%) tiveram incremento de avaliaçõespositivas nesse intervalo de 17 anos.

Com isso, houve mudança notável nadireção geral das avaliações nas duaspesquisas: em 1993, há evidente predomi-nância das avaliações negativas e, em 2006,ocorre equilíbrio nas avaliações entre osserviços. Na primeira pesquisa citada, apenasos serviços de transportes e os oferecidospelos tribunais de Justiça não apresentam aavaliação negativa como preponderante.Nesses casos, porém, a alternativa maismencionada é a avaliação regular e não apositiva, o que indica que esses serviços nãoeram necessariamente avaliados positi-vamente. Já na pesquisa de 2006, habitação,educação, transportes e seguro-desempregoapresentam maiores percentuais deavaliações positivas, enquanto os serviços

Gráfico 1: Avaliação de serviços públicos em 1993 (em %)

Fonte: “Avaliação de seis meses de governo do presidente Itamar Franco”, Datafolha/1993

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de polícia, saúde, esgotos e saneamento eprevidência social possuem maiores indica-ções de avaliações negativas.

É importante frisarmos que, de 1993para 2006, houve diversas mudanças naspolíticas públicas, especialmente as deresponsabilidade do governo federal. Hárelativo consenso na literatura de que essasmudanças levaram a melhorias dascondições de vida dos cidadãos. Houvecombate decisivo à inflação e ao descon-trole das contas públicas, com a implan-tação do Plano Real; foi consolidada redede proteção social que tem como carro-chefe o Programa Bolsa-Família, queenvolve transferência direta de renda aoscidadãos de renda baixa; o salário mínimoteve sucessivos aumentos reais. Osimpactos diretos – via reorganização damáquina do Estado e aumento da disponi-bilidade orçamentária – e indiretos – comalterações na percepção da população sobreo Estado, favorecida pelo aumento da

riqueza e redução da pobreza e da desi-gualdade – podem explicar esse primeiroachado.

Ainda é relevante mencionar a flutuaçãoobservada na avaliação regular e a questãometodológica que pode ajudar a entenderisso. Nos dados de 1993, os níveis derespostas “regular” variam de 17% a 27,9%das respostas válidas, enquanto em 2006 avariação é entre 9,24% e 15,2%, depen-dendo do setor. Ou seja, o maior percentualdesse tipo de resposta na pesquisa maisrecente sequer alcança o menor percentualexistente na pesquisa de 1993. Uma expli-cação para isso pode residir no fato de que,na pesquisa mais antiga, a opção de resposta“regular” era dada como alternativa aoentrevistado, enquanto, na pesquisa de 2006,tal opção de resposta era espontânea, ou seja,o entrevistado não sabia de sua possibili-dade, apenas a indicava caso a achasse a maisconveniente para o questionamento feito.Segundo Fowler Junior (1995), é comum o

Gráfico 2: Avaliação de serviços públicos em 2006 (em %)

Fonte: A desconfiança dos cidadãos das instituições democráticas/2006

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entrevistado ficar “em cima do muro”quando é colocado para avaliar e/ou julgaralgo ou alguém. Por isso, quando se desejaextrair dos entrevistados posicionamentosmais esclarecedores e objetivos, é desejávelnão citar como alternativa de respostaopções que expressam posicionamento demeio termo.

Avaliações específicas de serviçospúblicos

Em duas das pesquisas de opiniãoutilizadas, as avaliações têm caráter maisespecífico, referindo-se a serviços sobresponsabilidade da administração muni-cipal. No Eseb 2002, a maioria dos serviçosavaliados tem esse traço, ainda que oenunciado da questão não mencione issodiretamente. Já no Barômetro das Américasde 2008 e 2010, o questionário se refereexpressamente aos serviços prestados pelaprefeitura municipal4.

A partir da leitura de dados do grá-fico 3, observamos que as consideraçõessobre todos os serviços avaliados sãopredominantemente positivas. Essaconstatação encontra maior sustentaçãonos dados relativos à coleta de lixo, emque 71,6% dos entrevistados consideramque a qualidade do serviço merece umanota alta, compreendida entre 7 e 10. Ocontrole de camelôs, mesas de bar ebancas de lojas é o serviço com menorpercentual de notas altas (34,5%) e aavaliação dos serviços de saúde é a queapresenta menor diferença entre asmaiores e menores notas (1,6%).

Os resultados apresentam tendênciaoposta às avaliações gerais de serviçospúblicos, presentes na pesquisa de 1993,e também diferem do equilíbrio das ava-liações gerais indicadas na pesquisa de2006.

Quando nos atemos aos resultadosreferentes às avaliações de serviços públicosmunicipais em 2008 e 2010 (Gráfico 4), atendência de avaliação positiva também semostra presente. No primeiro ano citado,mais da metade dos entrevistados (51,3%)dá indicações positivas quanto à qualidadedos serviços públicos. Em 2010, o cenárioé um pouco distinto, já que as avaliaçõesregulares predominam (42,4%), mas asavaliações positivas ficam em segundo lugar(32,9%).

Qualidade dos serviços públicosem avaliação comparativa

Algumas variáveis usadas para medir apercepção do cidadão sobre os serviçospúblicos fogem do usual, ou seja, da capta-ção das percepções de qualidade dosserviços, adicionando um elemento externono qual o entrevistador deve se basear parafazer sua avaliação. No Eseb 2002, encon-tramos duas variáveis com essa carac-terística. Uma delas busca extrair dosentrevistados uma nota ao serviço públicobrasileiro, tendo como base de comparaçãouma rede de serviço público ideal, nota 10,e uma rede pior possível, nota zero5.Observamos que as indicações concentram-se com mais intensidade nas notas que en-tendemos pertencer à categoria regular deavaliação (de 4 a 6) e que as notas queexpressam os extremos positivo e negativo(10 e 0, respectivamente) estão longe deserem as mais citadas. Os valores da moda(5,0) e da média (5,59) reforçam a tendênciade visão de qualidade regular dos serviçospúblicos nessa avaliação comparativa.

Outra variável trata dos serviçospúblicos levando em conta o que é cobradocomo imposto, explicitando que osprimeiros são mantidos com os tributosarrecadados. O entrevistado é questionado

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Gráfico 3: Avaliações de serviços públicos específicos (2002)

Fonte: Eseb/2002

Fonte: Barômetro das Américas/2008 e 2010

Gráfico 4: Avaliação dos serviços públicos municipais em 2008 e 2010 (em %)

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Fonte: Eseb/2002

Gráfico 6: Avaliação dos impostos conforme qualidade dos serviços públicos(2002, em %)

Gráfico 5: Qualidade dos serviços públicos comparados à rede ideal (2002)

Fonte: Eseb/2002Nota: Nesse gráfico, os valores das notas são percentuais e o valor da média é numérico. Respostas “não sei”e “não quero responder” dadas pelos entrevistados foram excluídas do conjunto de respostas válidas.

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se acha que os impostos são caros oubaratos, considerando a qualidade dosserviços públicos ofertados. Os dadosrevelam insatisfação: mais de 3/4 dosentrevistados consideram pagar muito caropelos impostos.

Determinantes da satisfaçãocom os serviços públicos

Este estudo pretende contribuir parao entendimento mais apurado da percep-ção do cidadão sobre os serviços públicos– área em que, como já observamos, hárelativa escassez de trabalhos acadêmicossobre o contexto brasileiro. Na CiênciaPolítica, estudos que visam a entender asavaliações individuais privilegiam as insti-tuições e atores políticos, como oCongresso Nacional, partidos políticos erepresentantes políticos. Esses trabalhosinspiram nossas hipóteses básicas e dese-nho de pesquisa, por tratarem de aspectoscorrelatos da percepção individual. Trêsgrupos de determinantes do comporta-mento do cidadão merecem destaquenessas pesquisas e são explorados em nos-so trabalho: características socioeconô-micas e demográficas; acesso às infor-mações e conteúdos midiáticos; e o contatocom serviços públicos.

Características socioeconômicase demográficas

A condição socioeconômica do cida-dão merece ser observada, sobretudo porsua ligação com a hipótese do cidadãocrítico, avançada por autores comoInglehart (1999) e Norris (1999). O argu-mento central de ambos é o de que amobilização cognitiva gera cidadãos comolhares mais rigorosos para as instituiçõese o funcionamento dos governos. Norris

consolidou a expressão “cidadão crítico”(critical citizen) para designar o tipo beminformado que avalia positivamente ademocracia, mas é severo no julgamentodo funcionamento concreto de suasagências e regras. Ele seria fruto de maiorescolarização e informação sobre o sistemapolítico e os negócios públicos, detectadasespecialmente nos países pós-industriais ede democracia mais antiga. Inglehartteorizou sobre o pós-materialismo, umasíndrome atitudinal que teria emergido emconsequência do desenvolvimento econô-mico e que envolve comportamento maisquestionador em relação a instituições dediversas características, inclusive asgovernamentais.

Moisés e Carneiro (2010) sustentamque, para entender a desconfiança políticados cidadãos de alguns países da AméricaLatina, é necessário ter entre os elementosexplicativos os relativos à situaçãosocioeconômica das pessoas. De modomais preciso, seus achados indicam quegênero e escolaridade são os fatores maisimportantes desse conjunto de variáveis;são os homens e os mais instruídos aque-les que possuem maiores níveis de descon-fiança. Para os autores, isso indica que osmenos instruídos e, consequentemente,com baixos níveis de cognição, apresen-tam perspectiva mais acrítica do funciona-mento das instituições democráticas, ocor-rendo o inverso com os mais escolarizados.

O trabalho de Figueiredo, Torres eBichir (2006), por sua vez, constatou quea avaliação dos serviços públicos tornava-se mais positiva à medida que diminuía aescolaridade do entrevistado nos surveys queutilizaram para avaliar a conjuntura socialbrasileira – uma edição de 1991, coorde-nada por Faria (1992), e outra em 2004,tendo como universo amostral moradoresdos domicílios entre os 40% mais pobres

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da cidade de São Paulo. “As notas atribuídasaos serviços foram relativamente elevadasnos dois surveys, e tanto mais elevadas quan-to menor a escolaridade” (FIGUEIREDO;TORRES; BICHIR, 2006, p. 179).

Nossa expectativa inicial, portanto, éque cidadãos com posicionamento maiscentral em termos sociais ou econômicos– com melhor renda ou residindo emmunicípios maiores –, assim como aquelescom atributos pessoais que representammaior mobilização cognitiva, como escola-ridade, apresentem julgamentos mais nega-tivos dos serviços públicos. Por conta disso,analisaremos como o perfil socioeconô-mico e demográfico impacta a satisfaçãocom os serviços públicos.

Acessos a conteúdos e informaçõesmidiáticas

A mídia é ingrediente que tambémmerece atenção especial quando se trata deentender as relações que o cidadão estabe-lece com as instituições. O potencial damídia para influenciar a percepção dosserviços públicos guarda relação com acentralidade que a comunicação de massaocupa nas sociedades contemporâneas.

Importante observar que, no que dizrespeito a instituições, o sentido dos efeitosespecíficos da mídia não foi estabelecidode forma inequívoca pela literatura da área.De um lado, a acusação de que os meiosde comunicação favorecem a desconfiançapolítica e a desmobilização tem o endossode gerações de pesquisadores (ROBINSON,1976; PATTERSON, 1993; CAPELLA; JAMIESON,1997; PUTNAM, 1995; 2001). Nessa aborda-gem, o principal argumento é que a mídiacria uma representação das instituições queé especialmente crítica e negativa. Noentanto, há evidências de que a exposiçãoà mídia pode afetar o indivíduo também

de forma positiva. Ela ampliaria seu nívelde informação, interesse pela política eeficácia subjetiva – isto é, a crença de queé capaz de influir na política – e diminuiriaos custos para participar da vida pública.Isso se verificaria de maneira mais consis-tente no caso da exposição à mídiajornalística, e não à mídia em geral(NEWTON, 1999; NORRIS, 1996; 2000).

No Brasil, estudos levantaram evi-dências de que a comunicação de massanão afeta o apoio às instituições em apenasum sentido. Schlegel (2005) encontrouassociação positiva entre exposição à mídiajornalística e julgamento “de fundo”, nãoimediato6, de políticos e partidos em 2002.No caso da avaliação da atuação de Con-gresso, governo e partidos, a associação foinegativa. Mesquita (2008) constatou que,mesmo diante de cobertura com valêncianegativa para o governo federal envolvendoo escândalo do Mensalão em 2005, aaudiência ao Jornal Nacional7, em 2006,estava positivamente associada à satisfaçãocom a democracia e à confiança nogoverno, no presidente da República, nasForças Armadas, no Poder Judiciário, nosempresários e nos bombeiros. O trabalhotambém apurou influência do patamar deaudiência à televisão em geral, medida emhoras, sobre os efeitos do Jornal Nacional.O impacto do telejornal foi mais intensoquando era maior sua participação na“dieta diária” de consumo de televisão doindivíduo – um achado indicando apertinência de discriminar entre uso damídia em geral e uso da mídia jornalísticano Brasil.

Na avaliação do papel da mídia comofator com impacto na avaliação dos servi-ços públicos, consideramos fundamentallevar em conta que a exposição aos meiosde comunicação é mediada pela experiênciae pelos valores pessoais. Ao sintetizar

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décadas de estudos empíricos, autorescomo Graber (1989) e Klapper (1990)ressaltam que a influência da mídia sobreas opiniões é menor nos casos em que osindivíduos possuem contato direto com oobjeto em análise. A influência da mídiatambém seria mais reduzida em situaçõesem que há opiniões formadas e elas envol-vem valores centrais do indivíduo. Nessescasos, o usuário de mídia pode até se exporseletivamente, evitando mensagens queconflitem com suas convicções.

Espera-se que maior interesse em seinformar esteja associado à avaliação maiscrítica dos serviços públicos, que maiorexposição à mídia em geral também incline apercepção a se tornar mais negativa e que,por outro lado, a exposição à mídia jornalísticafavoreça visão mais positiva sobre o funcio-namento das agências do Estado.

Contatos com os serviços públicos

O uso efetivo de serviços públicos é adimensão mais instrumental que iremosavaliar. Estudo do Instituto Mori (2003)apurou que contatos diretos têm efeitosdestacados sobre a confiança depositada emorganizações prestadoras de serviços públi-cos do Reino Unido. O trabalho identificouque cidadãos britânicos que tiveram con-tato direto com serviços de hospital público,conselhos locais e polícia são mais confian-tes em relação a esses serviços. A associaçãose verificou independentemente do contatoter sido considerado positivo ou negativopelo cidadão (informação não disponível noestudo). Mas é plausível supor que uma oumais experiências positivas com dadoserviço público tendam a melhorar apercepção do cidadão sobre essa agênciacomo um todo.

Para o Brasil, Bonifácio (2009) avaliouo impacto da experiência pessoal para a

percepção sobre saúde pública, polícia etransportes, e os resultados não indicaraminfluência com sentido claro. No caso dapolícia, aqueles que usaram seus serviçosos avaliaram mais negativamente; para hos-pitais públicos, o uso teve impacto posi-tivo na avaliação do cidadão; e não houveassociação com significância estatística parao caso do transporte público.

Também é plausível pensar que haja“contaminação” da avaliação de outrosserviços a partir da experiência vivida comuma determinada agência. A concepção deatalho cognitivo (POPKIN, 1994; LUPIA,2005) nos faz supor que o cidadão tende acriar percepções sobre os serviços em gerala partir da qualidade que atribui aos ser-viços que efetivamente conhece. Issosignifica que é realista imaginar que oscidadãos que se utilizam de transportepúblico e serviços de saúde pública tendema avaliar todos os demais serviços públicos,como segurança, limpeza e educação, combase na qualidade que atribuem aosserviços que efetivamente conhecem.

O acesso e uso dos serviços públicosforam observados com a presunção de quefavoreçam percepção mais positiva dofuncionamento das agências, a exemplo doque ocorre no Reino Unido (MORI, 2003).Embora existam grandes déficits na presta-ção desses serviços, mesmo em áreas demaior desenvolvimento das capacidadesestatais (FIGUEIREDO; TORRES; BICHIR,2006), acreditamos que o contato com osserviços públicos possa estar associado àavaliação mais positiva.

Procedimentos de análise eresultados

Nos testes empíricos, nos concen-tramos nos dados sobre percepção dosserviços públicos contidos na pesquisa de

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2006 – “A desconfiança dos cidadãos dasinstituições democráticas”. Esse banco dedados é o que contém o mais rico acervoentre os disponíveis, seja em relação àvariável dependente – é a que possui maiorquantidade de serviços postos em análise– ou às variáveis independentes – o con-junto de variáveis é o mais completo paraexplorar as conexões com característicasindividuais diversas.

Optamos por criar um indicador parao agregado das dimensões envolvidas – umíndice de satisfação com os serviçospúblicos em geral. Para isso, é necessáriocobrir duas condições: demonstrar as asso-ciações lógicas e estatísticas entre asvariáveis relativas à percepção dos serviços.O primeiro quesito é quase que evidente,uma vez que o Estado oferta todos essesserviços para a população, alguns de formauniversalizada e outros destinados a gruposespecíficos. Para demonstrar associaçãoestatística entre as variáveis, utilizamos oteste de análise fatorial8 com o método de

extração Principal Axis Factoring – especial-mente útil quando as variáveis nãoapresentam distribuição normal bem defi-nida, como é o caso (COSTELO; OSBORNE,2005). Também analisamos o alpha deCronbach, um indicador de consistência in-terna do fator. Quanto maior o valor doalpha, maior é a correlação entre os itensque compõem o fator e, por consequência,maior a correlação e inter-relacionamentoentre as variáveis (CRONBACH, 1951). Osresultados aparecem na Tabela 1.

Verificamos que há, de fato, umadimensão latente na percepção de todosos serviços públicos. As variáveis tiveramcarga sempre superior a 0,4 no fator prin-cipal, acima do limiar usualmente adota-do para validar a inclusão de variáveis emíndices (GARSON, 2010). O Alpha deCronbach acima de 0,8 aponta para eleva-da consistência interna entre as variáveise também ratifica a viabilidade de traba-lhar com um indicador sintético (GARSON,2011).

Tabela 1: Análise fatorial e Alpha de Cronbach da avaliação de serviços públicos


Fator 1

Habitação 0,614

Polícia 0,598

Saúde 0,719

Educação 0,689

Transportes públicos 0,601

Seguro-desemprego 0,482

Esgotos e saneamento 0,579

Previdência social 0,693

Alpha de Cronbach = 0,835

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O passo seguinte consistiu em dicoto-mizar as variáveis originais de avaliação deserviços públicos, de modo a atribuir valorzero às opções de resposta que indicamavaliação negativa (respostas “péssimo” e“ruim”) ou regular (resposta “regular”) eatribuir valor 1 às que indicam avaliaçãopositiva (respostas “ótimo” e “bom”).Combinar a avaliação média (regular) ànegativa se explica pela nossa opção emavaliar a satisfação com os serviços públicos.As respostas “não sei” e “não respondeu”foram excluídas da análise.

Por meio da soma simples das variáveisrecodificadas, chegamos ao índice desatisfação com os serviços públicos, comvalores de zero a oito. O índice foi poste-riormente classificado em três categoriasdefinidas arbitrariamente: valores de 0 a 2indicam os cidadãos “insatisfeitos”; de 3 a5, os “moderados”; e de 6 a 8, os brasileiros“satisfeitos” com os serviços do Estado.Essa opção mostrou de fato discriminar oscidadãos, gerando três grupos com propor-ções significativas. Há maior concentraçãono grupo dos insatisfeitos, com 41% da

amostra válida; em seguida aparecem osmoderados, com 34,1%; os satisfeitossomam 24,9% (Gráfico 7).

Após essa análise descritiva, passamospara a inferencial, utilizando modelos deregressão logística multinomial com ointuito de verificar, no conjunto devariáveis independentes, quais são estatis-ticamente significantes e quais os pesosrelativos de cada variável para explicar asatisfação dos cidadãos brasileiros comos serviços públicos. Trabalhamos comtrês grupos de variáveis independentes,descritos abaixo:

1) Características socioeconômicas e demo-gráficas: variáveis que indicam o tipo demunicípio em que habita o entrevistado (secapital, região metropolitana ou interior), suaescolaridade, renda familiar, sexo, idade ecor da pele;

2) Acesso a conteúdos e informaçõesmidiáticas: três variáveis que mensuramdimensões diferentes: a atenção dada anotícias de política na televisão; o consumodiário de televisão em geral e a exposiçãosemanal ao Jornal Nacional;

Gráfico 7: Índice de satisfação com os serviços públicos em 2006 (em %)


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3) Contato direto com os serviços públicos:variáveis que indicam se o indivíduo pro-curou algum órgão público municipal,estadual ou federal ao longo do ano ante-rior à realização da pesquisa e variáveis queregistram a utilização de três serviçospúblicos específicos (de transportes, políciae hospital público).

Os dados dos dois modelos deregressão logística multinomial estão orga-nizados de modo que a percepção doscidadãos insatisfeitos é a categoria de refe-rência. Assim, os efeitos das variáveis inde-pendentes em cada um dos modelos (umreferente aos moderados e outro, aosbrasileiros satisfeitos) têm de ser interpre-tados de forma comparada, sempre emrelação à avaliação mais negativa. Osresumos das regressões aparecem nosquadros 1 e 29.

Quatro variáveis explicativas apre-sentam significância estatística para apredição de um brasileiro que estamosqualificando como moderado: local deresidência; instrução, cor e atenção anotícias sobre política na televisão. Oscidadãos que moram em cidades que sãocapitais ou fazem parte da região metropo-litana apresentam 41,9% mais chances deserem moderados na percepção dosserviços públicos, quando comparadoscom aqueles que moram em cidades dointerior. Quanto à instrução, observamosque possuir ensino médio (incompleto oucompleto) diminui em 31,3% a chance deo entrevistado ser conformado, quandocomparado com os analfabetos ou pessoascom até o ensino primário incompleto. Adireção da razão de chance é a mesma nocaso dos que possuem ensino superior(incompleto ou completo), mas a intensi-dade é maior, atingindo a taxa de 47,9%.No que toca à cor da pele, os dadosapontam que os pardos apresentam 40,7%

mais chances de serem moderados, tendocomo referencial os pretos.

Há sinal evidente de que maior escola-ridade e informação – ou melhor, disposiçãode se informar, expressa pela variável rela-tiva à atenção dada pela pessoa às notíciassobre política – associam-se negativamenteà satisfação com os serviços públicos. Foiclara a tendência de os indivíduos com ins-trução mais elevada avaliarem pior osserviços públicos – justamente a dimensãosocioeconômica descrita nos trabalhos decampo como tendo maior associação coma mobilização cognitiva que marca o endu-recimento dos critérios de julgamento deórgãos e práticas do Estado.

Sinais na mesma direção foramobtidos no modelo de regressão da con-dição de satisfeito (Quadro 2). Pratica-mente todas as variáveis estatisticamentesignificantes se mantêm, e com efeitosubstancialmente mais forte nesse teste.Assim, escolaridade mostrou favorecercomportamento mais crítico, estimulan-do avaliação negativa em comparação àpositiva. Entre as variáveis de mídia,novamente foi “alguma ou muita atençãoàs notícias” sobre política na televisão quemostrou impactar a satisfação, diminuindoas chances de o indivíduo se mostrarsatisfeito com os serviços públicos.

Os resultados para local de residên-cia e cor da pele podem ser entendidoslevando em conta a oferta mais do que operfil da demanda pelos serviços públicos.Morar em áreas mais cosmopolitas, comoáreas metropolitanas, e ter pele parda apa-receram como favorecendo a condição demoderado em detrimento da condição deinsatisfeito, no primeiro modelo de regres-são. É plausível pensar que cidadãos quemoram em regiões de maior centralidadegeográfica – capitais e regiões metropo-litanas –, assim como em áreas com menor

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concentração de pessoas de pele negra,sejam atendidos por serviços de melhorqualidade. Isso ocorreria por conta dedesigualdades na distribuição espacial dasagências estatais ou da qualidade doatendimento que prestam – sendo as áreasmenos centrais e as mais habitadas porpessoas de pele negra associadas à maior

carência e precariedade de serviços. Comonosso estudo não se debruçou sobreindicadores objetivos para o desempenhodos serviços públicos, essa é uma hipótesea ser testada em estudos com desenhode pesquisa diferente, que possam quan-tificar o impacto do desempenho concre-to na avaliação subjetiva do cidadão.

Quadro 1: Preditores da condição de “moderado” (2006)


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Resta comentar ainda um achado rele-vante do segundo modelo analisado: umadas variáveis relativa ao contato pessoal ouacesso direto com os serviços públicosobteve significância estatística, indicandoque esse é quesito que diferencia a percep-ção do cidadão. Aqueles que afirmam terprocurado no ano anterior algum tipo de

serviço público – seja ele de qualquer esferagovernamental (federal, estadual ou muni-cipal) – apresentam 33,1% menos chancede estarem entre os satisfeitos. Ou seja, tercontato com os serviços públicos favorecepercepções mais negativas. É o contrário dosresultados obtidos pelo instituto Mori (2003)para o Reino Unido. A avaliação geral mais


Quadro 2: Preditores da condição de satisfeito (2006)

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negativa dos serviços públicos brasileiroscontribui para entender essa evidência.É possível pensar que, ao ter contato como serviço público de qualidade relativa-mente rebaixada existente no país, o cida-dão desenvolve percepção pior – e nãomelhor – dos préstimos das agênciasestatais.

Considerações finais

No balanço geral das evidências, aavaliação dos serviços públicos mostrouter se tornado mais favorável entre os anos1990 e a década passada. Os índicespositivos passaram a superar os negativos,tanto em avaliações genéricas (para o con-junto dos serviços) quanto em termosespecíficos (para setores determinados oua esfera municipal). Ainda assim, o cidadãojulga que os serviços deixam muito adesejar quando comparados a um “padrãoideal” ou se tomados como contrapartidade impostos tachados de “muito caros”por 3 em cada 4 brasileiros.

Quando passamos da leitura da situa-ção para a investigação dos determinantesda satisfação com os serviços públicos,identificamos que são os setores maisescolarizados e informados os que avaliammais negativamente os serviços prestados,o que sugere que a mobilização cognitiva

ampliada favorece uma relação de maiorceticismo diante da ação do Estado. Essasíndrome negativista em relação aosserviços também é encontrada entre aquelesque apresentam maior interesse por notíciassobre política. Já o contato com serviçospúblicos mostrou-se um elemento que pou-co incorpora poder explicativo, com ape-nas uma associação estatisticamentesignificante nos dois modelos postos emanálise. Cabe ressaltar, contudo, que sãopoucas as variáveis que medem esse aspec-to e, além disso, elas apenas se referem atrês tipos de serviços, enquanto o índice desatisfação incorpora oito. Faz-se necessá-rio ampliar informações a respeito para ter-mos maior esclarecimento analítico sobreessa relação.

Por fim, destacamos que investigaçõessobre as orientações individuais em relaçãoaos serviços públicos – em diversos aspec-tos – precisam ser ampliadas porque, numpaís dito como democrático, é essencial quese saiba o quanto os cidadãos estãosatisfeitos ou não com serviços que visama garantir sua sobrevivência ou melhorar aqualidade de vida. No momento, as tenta-tivas de aprofundar estudos nessa direçãoesbarram em limitações devido ao estreitoacervo de informações disponíveis.

(Artigo recebido em agosto de 2012. Versãofinal em dezembro de 2012).

Notas

1 Além do governo central, o País possui 27 estados, um Distrito Federal com autoridadeassemelhada à dos estados e mais de 5.500 municípios.

2 O enunciado das questões é o seguinte:- “De um modo geral, em termos de ótimo, bom, regular, ruim ou péssimo, como você

avalia os seguintes serviços públicos mantidos pelo governo: habitação, polícia, etc.?” (1993).

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- “Como você avalia os serviços públicos do País? Em relação ao serviço de habitação,polícia, etc.), você acha que é ótimo, bom, ruim ou péssimo?” (2006).

Em ambos os casos, mantivemos a resposta “regular” e fizemos junções de respostas nosdemais casos, criando as seguintes categorias:

“ótimo” + “bom” = “avaliação positiva”;“péssimo” + “ruim” = “avaliação negativa”3 Todos os quadros, gráficos e tabela presentes neste artigo – com exceção do Gráfico 5

para o tipo de valor utilizado – expõem valores em formas de percentuais e desconsideram asrespostas “não sei” e “não quero responder” dadas pelos entrevistados, excluindo-as do conjun-to de respostas válidas.

4 O enunciado das questões é o seguinte:- Eseb 2002: “Vou citar alguns serviços e gostaria que o (a) senhor (a) desse uma nota de 0

a 10 para dizer o quanto está satisfeito com cada um deles. De 0 a 10, que nota o senhor (a) dápara (coleta de lixo, polícia, etc.).

- Barômetro das Américas 2008 e 2010: O (a) senhor (a) diria que os serviços que a prefei-tura oferece (coleta de lixo, iluminação nas ruas,..) para as pessoas são… muito bons/ bons/nem bons nem maus (regulares)/ maus/ muito maus (péssimos).

Em todos os casos, mantivemos a resposta “regular” e fizemos junções de respostas nosdemais casos, criando as seguintes categorias:

“ótimo” + “bom” = “avaliação positiva”;“péssimo” + “ruim” = “avaliação negativa”.5 Descrição da variável presente no Eseb 2002: “Agora, imagine um serviço público ideal,

perfeito, que seria nota 10, e um serviço público longe do ideal, que seria nota 0, que nota de 0a 10 o (a) senhor (a) daria para o serviço público brasileiro?”.

6 O índice que usou como variável dependente contemplava questões como a concordân-cia com a frase “políticos muito honestos não sabem governar” ou “os partidos só servem paradividir as pessoas”.

7 Trata-se do principal telejornal do País. Em 2006, 52% dos entrevistados no survey “Des-confiança nas instituições democráticas” assistiam ao Jornal Nacional quatro vezes ou mais porsemana e 89,2% assistiam ao menos uma vez por semana.

8 A análise fatorial objetiva prover descrições simples de inter-relacionamento, correlações ecovariâncias entre as variáveis. Ela torna visível a observação de quais variáveis possuem associa-ções entre si e as organizam em fatores. Em cada fator, temos as variáveis mais associadas entre sie a intensidade dessa associação, que se mostrará forte, mediana ou fraca de acordo com a magni-tude de sua carga estatística, geralmente compreendida entre - 1 e 1 (KIM; MUELLER, 1978).

9 Nos quadros 1 e 2, o efeito percentual significa o resultado da equação (razão de chance– 1) * 100 e indica qual o diferencial em relação à categoria de referência.

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Resumo – Resumen – Abstract

Panorama e determinantes da satisfação com os serviços públicos no BrasilRobert Bonifácio e Rogério SchlegelA percepção do cidadão sobre a qualidade dos serviços públicos é dimensão que merece ser

avaliada por ser indicador do nível de responsividade do Estado e da qualidade da democracia.No Brasil, entretanto, são raros estudos com esse objeto. O artigo utiliza surveys comrepresentatividade nacional, aplicados entre 1993 e 2010, para medir a satisfação com os servi-ços públicos e buscar seus determinantes. Os dados empíricos mostram melhora na avaliação noperíodo observado, sugerem que os níveis de escolaridade e informação são os preditores maisconsistentes da satisfação com os serviços públicos e que, no contexto brasileiro, o contatodireto pode impactar negativamente a percepção sobre eles.

Palavras-chave: serviços públicos; Estado; democracia; cidadão crítico

Panorama y determinantes de la satisfacción con los servicios públicos en BrasilRobert Bonifácio y Rogério SchlegelLa percepción de los ciudadanos sobre la calidad de los servicios públicos es la dimensión

que merece ser evaluada por un indicador del nivel de capacidad de respuesta del Estado y lacalidad de la democracia. En Brasil, sin embargo, hay pocos estudios de este objeto. Este artícu-lo utiliza encuestas representativas a nivel nacional, aplicadas entre 1993 y 2010 para medir lasatisfacción con los servicios públicos y buscar sus factores determinantes. Los datos empíricosmuestran una mejora en la evaluación en el período observado, sugieren que los niveles de laeducación y la información son los predictores más consistentes de la satisfacción con los serviciospúblicos y, en el contexto brasileño, el contacto directo puede influir negativamente en lapercepción de ellos.

Palabras clave: Utilidades; Estado; democracia; el ciudadano crítico

An overview of satisfaction with public services in Brazil and its determinantsRobert Bonifácio and Rogério SchlegelCitizen´s perception about the quality of public services is a dimension that must be evaluated

as an indicator of the level of responsiveness of State and the quality of democracy. However,studies with this subject are rare in Brazil. The paper uses surveys representing the nationalpopulation, applied between 1993 and 2010, to measure the satisfaction with public servicesand investigates its determinants. Empirical data show improvement in evaluations in the observedperiod and suggest that educational and information levels are the most consistent predictors ofpublic service satisfaction and that, in the Brazilian context, the direct contact may impactnegatively the perception about them.

Keywords: Public services; state; democracy; critical citizens

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Robert BonifácioDoutorando em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Contato: [email protected]

Rogério SchlegelDoutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP) e pós-doutorando vinculado ao Centro de Estudos daMetrópole/ Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEM/ Cebrap) . Contato: [email protected]

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Entre a expectativa e oamadurecimento: a importânciada implantação de escritórios de

projetos para a gestão pública


Introdução

Atualmente, a gestão pública brasileira passa por transformações em seus

processos internos. Todo o receituário teórico estabelecido por Bresser-Pereira,

e também por seus defensores, estabeleceu-se de vez. O governo brasileiro, em

seus diferentes níveis federativos, apresenta a nova lógica da modernização da

gestão pública, que às vezes atropela o sentido da administração pública, já que se

apropria de instrumentos da gestão privada, implementando, assim, práticas

completamente alheias à realidade dessas instituições.

Parece evidente que a mudança na nova forma de gerir os interesses públicos

apresenta, e apresentará por muito tempo, pontos frágeis. Entretanto, há também

a constatação de que novas ferramentas de gestão passam a se adaptar ao modelo

característico da gestão pública, podendo ser excelentes instrumentos para o

estabelecimento de mecanismos de economicidade, dinamismo e eficiência. Ou

seja, os atuais processos de transformação da administração do Estado, ao levantar

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alguns pontos contraditórios nesse pro-cesso de adaptação às características dagestão pública, também apresentam algunspontos que podem ser consideradosavanços importantes.

Exemplo disso é a ascensão de projetosespecializados na esfera pública, quepassaram a utilizar-se da implementação deum referencial teórico que salienta a impor-tância de metodologias de gerenciamentode projetos reconhecidamente respeitadas,o que atualmente torna relevante a abor-dagem, por parte de estudiosos no tema,de dois pontos em prol da evolução da atualgestão pública: o primeiro refere-se aosescritórios de projetos (Project ManagementOffice – PMO); e o segundo, aos modelosde maturidade organizacional em gestão deprojetos. Certamente, o interesse que essestemas têm despertado diz respeito ao fatode que ambos estão relacionados àobtenção de melhores resultados emgerenciamento de projetos, entendendomelhores resultados como a entrega deprojetos no prazo, dentro do escopo e doorçamento previstos.

A interpretação comum dos atuaisgestores brasileiros é a de que a implemen-tação de Escritórios de Gerenciamento deProjetos (EGP ou PMO), mediante aintrodução de uma estrutura formal, auxiliaas instituições públicas a melhor gerenciarseus projetos/ações/programas, sejam elesde desenvolvimento de novas políticaspúblicas/serviços ou de implantação denovos processos, ajudando-as a minimizaros riscos associados e diminuindo os con-flitos inerentes às disputas políticas. Prevê-se, assim, metodologias adequadas e“isentas” do jogo de poder entre atorespúblicos. A segunda motivação vem da com-preensão de que tais metodologias auxiliama gestão pública a entender quão imatura seencontra em seus respectivos gerencia-

mentos de projetos, buscando confrontarsuas ações com estratégias em busca doaprimoramento contínuo no que diz respeitoà aquisição de conhecimento, capacidadestécnicas e ferramentas, visando a atingir osobjetivos da gestão pública ou da agendagovernamental por meio de projetos. Por-tanto, ambos os assuntos tornaram-seimportantes na atual gestão pública, poisdireta ou indiretamente agora impactam asociedade e a imagem dos respectivosgestores públicos.

Tudo leva a crer que a gestão públicaencontra-se atualmente no interstício dociclo de maturidade em gerenciamento deprojetos em organizações (FRAME, 1999;RABECHINI JR, 2003), diante do fato de queo modelo burocrático vem aos poucosperdendo espaço para a efetivação de uma“gestão modernizante”, que, automatica-mente, traz novas formas de atuação dagestão dos processos de estruturaçãointerna. Se, no passado, a gestão pública serealizava a partir de aptidões e habilidadesindividuais na solução de problemas, ouna competência de algumas poucas equipescom capacidade de resolução de problemascomplexos em contextos multidisciplinares,hoje há a tendência da criação de ambientesque possibilitem o envolvimento tanto doindivíduo quanto das equipes, para quepossam realizar seus projetos de formamais eficaz – implementando e consoli-dando a importância dos EGP.

Tendo como pressuposto a importânciados atuais modelos de gestão e a absorçãode referenciais teóricos de características tãopragmáticas e técnicas, torna-se importanteestruturar a reflexão aqui abordada por meiode alguns eixos de análise, apresentando:1) a importância dos escritórios degerenciamento de projetos como mecanis-mos da reforma gerencial do Estado; 2) ametodologia do Project Management Institute

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(PMI) que se insere na realidade de umEGP/PMO, como uma lógica que perpassaa iniciativa privada; e 3) entre a governançae a eficiência: as características presentes naimplementação de um EGP/PMO aodeparar-se com as particularidades da gestãopública – o caso do Governo do Estado doRio de Janeiro.

A importância dos escritórios degerenciamento de projetos comomecanismos da reforma gerencialdo Estado

As reformas da administração doEstado, com o propósito de modernização,não podem ser enquadradas como novi-dades ou acontecimentos inéditos nahistória do Brasil. A modernização doEstado, promovida por Getúlio Vargascom a introdução dos princípios daadministração burocrática em 1936, porórgãos de elaboração e implementação depolíticas para o desenvolvimento, entre eleso Dasp (Departamento Administrativo doServiço Público), iniciou a mudança daadministração patrimonialista que o Estadobrasileiro herda de Portugal, em que oEstado era definido como propriedade dorespectivo dirigente político, enquanto opatrimônio público se confundia com oprivado em uma estrutura baseada empadrões de corrupção e nepotismo.Caracterizou-se, portanto, como umprimeiro movimento em prol de umareforma da gestão pública, combatendo amanipulação dos instrumentos do Estadopara alcançar fins privados – a qual pro-movia a naturalização de frases simbólicasem verdadeiras ações do cotidiano da reali-dade sociopolítica brasileira, a exemplo de:“Aos amigos, tudo! Aos inimigos, a lei!”.

Esse modelo de administração doEstado, exaltado antes do Governo Vargas

e enquadrado como um tipo puro dedominação “tradicional” por Max Weber(2008, p. 131), acabará por se mostrarincompatível com a emergência do capita-lismo industrial e o processo de desen-volvimento nacional, que viriam a serimplantados após a Revolução de 1930.Tal como afirmado por Weber, o desen-volvimento do Estado moderno “identi-fica-se com o da moderna burocracia e oda empresa burocrática”, assim como “a

evolução do grande capitalismo modernose identifica com a burocratização cres-cente das empresas econômicas” (2008,p. 130). Inicia-se assim um processo deprofissionalização dos quadros da admi-nistração pública brasileira, bem como aracionalização por meio da administraçãoburocrática moderna ou, nas palavras deWeber, “racional-legal”.

“A moderni-zação do Estadoem direção a umaadministraçãogerencial,objetivando livrar-se das amarrasinflexíveisda burocraciamoderna,estrutura-se comoresposta à crisedo Estado e aopróprio processoda globalização...”

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Embora, de fato, tenha se mostrado ummodelo de administração do Estado muitosuperior ao patrimonialista, a emergênciado Estado social e econômico do séculoXX e o número crescente de serviçossociais e econômicos assumidos1 acabaramrevelando uma administração burocráticalenta, inflexível, cara, voltada exclusiva-mente para os interesses do aparelho doEstado e, insuficientemente, prestativa ecriativa com relação às demandas e pressõessociais. Para além das limitações apontadas,a crise do Estado dos anos 1980 – definidapela crise fiscal2, pelo esgotamento da estra-tégia estatizante de intervenção estatal3 e,finalmente, pela crise da forma de admi-nistrar o Estado, evidenciada pelas disfun-ções da burocracia moderna – implicou anecessidade de reformulação e recons-trução da estrutura do Estado, com apretensão de torná-lo menor, mas, aomesmo tempo, mais eficiente, barato evoltado para o atendimento das demandasdos cidadãos (BRESSER-PEREIRA, 1996).

Medidas com o intuito de renovar aestrutura básica da administração pública,rumo ao estabelecimento de uma admi-nistração direta – composta por órgãosintegrantes da Presidência da República edos ministérios – e de uma administraçãoindireta – constituída por autarquias,fundações, agências reguladoras, empresaspúblicas e sociedades de economia mista– foram instituídas já em 1967, por inter-médio do Decreto-Lei no 200, uma vezque o governo militar estabelecido em1964 tinha a reforma administrativa comometa (CAVALCANTI, 2005). Contudo, aredemocratização do País e o advento danova Constituição de 1988, viriam nova-mente a centralizar a administraçãopública em um movimento de contrarre-forma, de modo que a adoção dos prin-cípios gerenciais seria apenas retomada

em 1995, durante o Governo FernandoHenrique Cardoso.

A modernização do Estado em direçãoa uma administração gerencial, objetivandolivrar-se das amarras inflexíveis da buro-cracia moderna, estrutura-se como respostaà crise do Estado e ao próprio processo daglobalização, fenômeno que vem ditandoa redefinição do papel e das funções doEstado: se a ascensão do capitalismoindustrial torna o Estado um protetor daseconomias nacionais frente à competiçãointernacional, o crescente grau deintegração econômica mundial, devido àglobalização, demanda do Estado a pro-moção da economia nacional a um graude competitividade internacional. Dessaforma, as ideias de descentralização e deflexibilização administrativa vão ganhandoespaço em todos os governos, passando aser adotadas a partir dos anos 1980 porpaíses membros da Organização paraCooperação e Desenvolvimento Econô-mico (OCDE), a exemplo do Reino Unido,Nova Zelândia, Austrália e países escandi-navos, estendendo-se aos Estados Unidose ao Brasil nos anos 1990. Os principaiscontornos que estruturam esse novomodelo da administração seriam então:

[...] descentralização do ponto devista político, transferindo recursos eatribuições para os níveis políticosregionais e locais; (2) descentralizaçãoadministrativa, através da delegação deautoridade para os administradorespúblicos transformados em gerentescrescentemente autônomos; (3) organi-zações com poucos níveis hierárquicos,ao invés de piramidal; (4) pressupostoda confiança limitada e não daconfiança total; (5) controle porresultados, a posteriori, ao invés docontrole rígido, passo a passo, dos

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processos administrativos; e (6) admi-nistração voltada para o atendimentodo cidadão, ao invés de autorreferida(BRESSER- PEREIRA, 1996, p. 6).

A proposta de reforma do aparelho doEstado parte, segundo Bresser-Pereira(1996), da existência de quatro setoresdentro do Estado: (1) o núcleo estratégicodo Estado; (2) as atividades exclusivas deEstado; (3) os serviços não exclusivos oucompetitivos; e (4) a produção de bens eserviços para o mercado. Para Bresser-Pereira (1997), a reforma provavelmentesignificará uma redução do Estado, limi-tando suas funções no que tange àprodução de bens e serviços e, em menorextensão, como regulador. Paralelamente,implicará a ampliação de suas funções noque se refere ao financiamento de organi-zações públicas não estatais para a reali-zação de atividades consideradas funda-mentais e estratégicas, aumentando, assim,a governança ou capacidade de governar;ou seja, a capacidade efetiva do governode implementar suas políticas, tornando oserviço público ágil, flexível e coerente coma conjuntura atual.

A administração pública gerencial vêo cidadão como contribuinte deimpostos e como cliente dos seusserviços. O paradigma gerencial con-temporâneo, fundamentado nos princí-pios da confiança e da descentralizaçãoda decisão, exige formas flexíveis de

gestão, horizontalização de estruturas,descentralização de funções, incentivosà criatividade (BRASIL, 1995, p. 23)

É evidente que o setor público, em suabusca por eficiência, pode se apropriar demecanismos de gestão próprios do setorprivado, tal como a forma de conduzir emonitorar projetos de modo a gerar umavisão centralizada e precisa a respeito doandamento e da situação de cada um deles.De acordo com Cleland (2002), a adoçãode escritórios de gerenciamento de projetospermite a uma organização alcançar acondução de seus projetos da forma maiseficaz e eficiente possível, por meio daconsolidação de funções do gerenciamentode projetos, proporcionando a adoção depadrões para itens comuns, comocronogramas e relatórios, além da centrali-zação de informações e outros benefíciosderivados de sua estrutura, funções erecursos. Nesse contexto, as principaisatribuições do EGP/PMO, segundoDinsmore (1999), podem ser apontadas talcomo demonstrado na figura 1.

Trata-se de um modelo que, apropriadodo setor privado, pode ser implementadodentro da estrutura do governo para gestãode projetos emblemáticos baseada empráticas consagradas de gerenciamento deprojetos, com o objetivo de melhorar amáquina pública e a atratividade de investi-mentos privados nacionais e internacionais.Para além desses benefícios, o crescente graude exigência da sociedade civil, no que tange

Figura 1: Principais atribuições do EGP/PMO

Fonte: Elaboração própria dos autores

Designar recursospara os projetos

Recrutamento edesenvolvimento deGerentes de Projetos

Seleção e priorizaçãode projetos

Coordenação dosGerentes de Projetos

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à eficiência das políticas públicas, vem im-pulsionando e respaldando a adoção demecanismos por parte do poder público queresultem na melhor atuação do Estadodiante de suas funções.

A forte pressão da sociedade civil tam-bém foi outro fator importante, vistoque ela se torna cada vez mais exigentee passa a ocupar o status de “cliente donegócio”, exigindo melhorias contínuasdos processos públicos institucionais,fruto da inevitável comparação com asestruturas organizacionais do setorprivado e do terceiro setor em especial,fazendo com que a administraçãopública busque a reestruturação dosseus processos e estabeleça um modelogerencial com foco nos resultados, emsubstituição progressiva ao modeloadministrativo burocrático tradicional,desfocado das suas funções primordiais(PINTO et al, 2009, p. 5)

Demonstra-se, assim, que a adoção deescritórios de gerenciamento de projetospor parte do setor público vai ao encontrodos objetivos da reforma da administra-ção pública, em torno dos princípiosdeterminados pelo modelo gerencial –relativos à esfera privada –, focado emresultados e voltado para o atendimentodas demandas do cidadão-cliente.

A metodologia do EGP/PMO naadministração pública: uma lógicaque perpassa a esfera privada

Passada a euforia difundida pela ondamundial de criação dos PMO, por meio daspráticas estabelecidas para o planejamentoestratégico de gerenciamento de projetos4,difundidas e aplicadas por incontáveis con-sultores, especialistas em organizar

esforços ou ideias de forma lógica, convin-cente e racional, as organizações públicasou privadas já não aceitam mais discursoscartesianos repletos de termos importados.Fazendo uma comparação com o setor deinformática, poderíamos facilmente nosimpressionar com alguém que, no final dosanos 1980, dissesse-nos que “precisaríamosformatar o Hard Disk” ou, então, querecomendasse a troca de pentes dememória RAM. Ouvir, nos dias atuais, deum especialista em planejamento estraté-gico que “precisamos fazer a análiseSWOT” ou que a nossa visão e a missãoestão equivocadas, chega a ser algo quequase não demonstra mais as bases de umconhecimento específico adquirido.

Se os PMO instalados nas organizaçõesprivadas estão preocupados em justificarsua existência, pois “[...] a cobrança pelageração de valor para um PMO é, de fato,algo muito mais crítico do que a cobrançaque normalmente se percebe em áreas desuporte tradicionais, que têm o seu valortraduzido em benefícios nem sempreperceptíveis ou mensuráveis. Ao contráriodessas, um PMO está sendo permanen-temente questionado quanto à sua validadee contribuição para a organização, sendovisto muitas vezes como uma espécie deoverhead da operação” (PINTO et al, 2010, p.17); para a gestão pública, essa preocupa-ção ainda não se apresenta. A expectativaatual da esfera pública brasileira é exata-mente a adaptação de forma correta dosvalores e das práticas contidas em umreceituário construído ao longo dedécadas, voltado ao privado, e que, porconta de ter obtido êxito em seus propó-sitos em alguns países, autodenomina-secomo genérico e usual para qualqueresfera aplicada. Vejamos se essa autodeno-minação é possível quando voltamos àssuas bases teóricas.

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Após a análise de diversas posições,ressaltamos, como definição geral, que umescritório de gerenciamento de projetos éum local centralizador de atividades oufunções, devendo contribuir, por meio deprojetos, para que a organização alcancemelhores resultados em seus objetivos,difundindo suas práticas de forma ampla.Apresenta-se aqui a primeira possibilidadede conflito. Em troca de melhores resul-tados, o PMO pode causar uma perturbaçãona cultura organizacional do sistema. Emempresas privadas, uma das primeiras ações,quando se elabora um planejamento estra-tégico sério, consiste em materializar suaidentidade corporativa, descrevendo deforma clara e objetiva a cultura organiza-cional construída. De posse desse docu-mento validado e de uma expectativa demelhora de seus resultados, a alta adminis-tração da empresa toma, então, a decisão dedeixar ou não, que um PMO interfira emsua cultura. Na esfera pública, esse processopossui características complexas diversas,que podem levar ao enfraquecimento doPMO antes mesmo de sua criação, comopor exemplo, o surgimento de forças polí-ticas de resistências internas e adversas àmudança de cultura organizacional.

Quanto à abordagem, Desouza eEvaristo (2006) identificaram que os papeisde um PMO sempre podem ser classifi-cados em três níveis: estratégico, tático eoperacional. O estratégico, ligado à organi-zação como um todo, estaria intimamenterelacionado às decisões estratégicas. O níveltático, de assessoramento ao estratégico,promove o aconselhamento e difunde oque foi estrategicamente deliberado,criando condições para que o operacionalrealize suas tarefas sem dúvidas quanto aoque deve ser feito.

Quando, na esfera privada, associamosessa classificação com as relações de poder

existentes, um PMO pode criar umdiagnóstico da situação atual da organi-zação, caso se posicione no nível correto eproponha alterações não ingênuas demelhorias. Na esfera pública, essa classifi-cação é insuficiente para que o PMOentenda sua própria classificação, quandopossuímos, por exemplo, em um mesmonível, funcionários estáveis, prestadores deserviços temporários, autônomos oucedidos. Além disso, a velocidade com que

esses níveis se alteram pode ser mais rápidaque qualquer tentativa de diagnóstico,causando uma imprecisa e incorretaavaliação. Na tentativa de amenizar essacrise, que também é observada nas organi-zações privadas, Englund, Graham eDinsmore (2003) chegaram a 5 tipos declassificações de PMO: o Single ControlProject Office, voltado para apenas um

“Ao abordar oinício daimplantação deEGP/PMO naesfera pública,verifica-se que setrata de umamedida atreladaà reforma dagestão pública noBrasil ...”

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projeto, identificando-se com o opera-cional; o Project Support Office, voltado paratoda a empresa, porém identificando-seainda com o operacional; o Business UnitProject Office, voltado para uma área oudepartamento, possuindo identificaçãoestratégica e tática; o Strategic Project Office,voltado para toda a organização, com iden-tificação estratégica; e o Project ManagementCenter of Excellence, com propósito voltadopara a inovação. Criou-se, com essa classi-ficação, maior complexidade para o corretoposicionamento do PMO.

Após o PMO posicionado, para o seuenvolvimento com o ambiente organiza-cional, utilizaremos a proposta de Assis eBravim (2008), que apresentam três modelosde escritórios de projetos: a Estação Meteo-rológica (Weather Station), a Torre de Controle(Control Tower) e a Resource Pool, que chamare-mos de Central de Recursos. O modelodenominado como Estação Meteorológicapossui a característica principal de monitora-mento e apresentação para a alta adminis-tração do desempenho dos projetos, introdu-zindo algumas orientações gerais como adefinição de relatórios gerados (periodici-dade, formato, ferramentas de elaboração);porém, não exerce influência direta sobre aforma atualmente conduzida para o geren-ciamento dos projetos, além de identificaras pessoas e suas práticas. O modelo Torrede Controle interfere um pouco mais nopróprio ambiente na medida em queestabelece padrões e ferramentas de planeja-mento e gerenciamento, indicando comoseguir esses padrões (instruções de voo),realizando aferições e auditorias para cons-tatar se os padrões estão sendo utilizadosda forma indicada. No último modelo,Central de Recursos, o PMO possui oconhecimento das melhores práticas paracada caso específico da organização, com-partilhando experiências com os diversos

gestores de projetos, indicando caminhoscom alta chance de sucesso, e principal-mente, sendo reconhecido e referendado porquem o utiliza.

Esses modelos podem ser tratadoscomo fases a serem percorridas quandoobservamos que, na sequência em queforam apresentados, segue-se uma escalade crescimento no que diz respeito aoenvolvimento do PMO com a organização.Além disso, tentar pular qualquer umadessas fases seria mais uma tentativa deadaptação de um receituário pronto, total-mente alheio às características específicasdo ambiente organizacional.

[...] Em uma primeira análise, seriapossível supor que a maturidade de umPMO deveria evoluir no sentido de teruma atuação menos operacional e maisestratégica. Entretanto, uma avaliaçãomais cuidadosa pode nos trazer umavisão diferente do que seria o proces-so de amadurecimento de um PMO.(PINTO, A. et al, 2010, p. 12)

Sendo assim, temos, a partir de nossaobservação, no mínimo quatro expectativase quatro amadurecimentos distintos: a dequem está implantando a mudança, a dequem está recebendo, a do próprio PMOe, ainda, a do ambiente externo; todas elasse relacionando ao mesmo tempo. Umasituação crítica poderia ser representada porum gestor público imaturo que, criando umPMO em uma de suas secretarias, esperaque esse tenha uma abordagem de ProjectManagement Center of Excellence, possua umenvolvimento da Central de Recursos e quejá inicie suas atividades com um nívelavançado de amadurecimento; tudo issonos primeiros anos de seu mandato. O quepoderia acontecer nesse caso é a transfor-mação do PMO em mais um departamento

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dessa secretaria com a função reduzida deapresentar as contas financeiras dos projetos,por exemplo, uma função básica e funda-mental para iniciar suas atividades comoEstação Meteorológica. Nessa situação, asrelações internas da organização já devemestar provavelmente desgastadas, as expec-tativas parcialmente ou totalmente frustra-das e algumas pessoas já devem estartentando encontrar meios de justificar aexistência do PMO. Da mesma forma, umgestor público amadurecido, que intencio-nalmente cria uma Estação Meteorológicapara colher dados para sua ascensão polí-tica dentro da organização, pode estarcultivando a ineficiência e promovendouma falsa expectativa aos olhos dos outrosenvolvidos. As consequências geradas apartir de problemas com a relação amadu-recimento-expectativa podem desviar oPMO de seus objetivos inicialmenteplanejados.

As assertivas demonstradas nãodesabonam essa nova perspectiva para arealidade da gestão pública, já que a gênesee a motivação da adoção de tais práticas,como bem define Heldman (2006), dizemrespeito ao escritório de gerenciamento deprojetos (EGP) como setor da organizaçãoque centraliza, supervisiona e gerencia osprojetos e programas da organização;demonstrando-se, com isso, que o EGPpode ser implantado em qualquer organi-zação, em qualquer estrutura, além defuncionar como conselheiro para a altagestão. Para Dinsmore e Cavalieri (2005)um escritório de gerenciamento de projetos(Project Management Office - PMO) tem comofunção dar todo suporte para o gerente deprojetos, em relação às ferramentas emetodologias aplicadas.

Pinto (2006), por sua vez, acrescentaaos conceitos existentes a ideia de que umEGP deve integrar todas as atividades de

gerenciamento de projetos do negócio, deacordo com as estratégias organizacionais,metas e recursos disponíveis que, de certaforma, também se enquadram na realidadeorganizacional da União, dos Estados oudos Municípios.

A importância aqui ressaltada visa ademonstrar que as etapas para evolução edesenvolvimento dos PMO não podem sernegligenciadas ou estabelecidas, mas podem,sim, incorporar a lógica estabelecida naesfera privada, sem desconsiderar as caracte-rísticas intrínsecas da administração pública,como bem ressalta Vargas (2012) no qua-dro a seguir.

O que se observa a partir dos pontosdestacados é que a aplicação das práticasde implantação de um escritório de projetospara a gestão pública não pode ser reali-zada diretamente sem uma profunda adap-tação de suas bases conceituais, mas, aomesmo tempo, também não pode serimplementada a partir de um modelohíbrido que, ao contrário do modelo emvigência na administração privada, nãodialogue com todos os possíveis stakeholdersda gestão pública.

Governança e eficiência? Ascaracterísticas presentes de umEGP/PMO na gestão pública – ocaso do Governo do Estado do Riode Janeiro

Ao abordar o início da implantação deEGP/PMO na esfera pública, verifica-seque se trata de uma medida atrelada àreforma da gestão pública no Brasil, que,ao ser executada, passa a impactar direta-mente duas variáveis muito importantesatualmente: a governança e a eficiência.

Sabendo que essas variáveis conceituaisapresentam importância estratégica na atualadministração pública e que apresentam

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múltiplas interpretações, inicio a questãoressaltando a importância de demonstrar otipo de conceituação que aqui será abordada,indicando que, ao falar de governança,queremos ressaltar que se trata de:

[...] uma nova geração de reformasadministrativas e de Estado, que têmcomo objeto a ação conjunta, levada aefeito de forma eficaz, transparente ecompartilhada pelo Estado, pelasempresas e pela sociedade civil,visando uma solução inovadora dos

problemas sociais e criando possibi-lidades e chances de um desenvol-vimento futuro sustentável para todosos participantes. (LOFFER apud KISSLER

et al., 2006, p. 482).

Sob a ótica dos presentes autores destetrabalho, a governança pública preconizadae atualmente inscrita na realidade políticabrasileira está intimamente ligada àmudança na gestão pública. Trata-se de umatendência de se recorrer cada vez mais àautogestão nos campos social, econômico

Área Privada Área Pública

Faz o que a Lei não proíbe. Faz o que a Lei permite.

Salários compatíveis com o mercado. Salários inadequados.

Maior disponibilidade de pessoal qualificado. Dificuldade de obtenção de pessoal qualificado.

Possível implantar política de incentivo. Difícil implantar política de incentivo.

A estrutura do poder formal é próxima do informal. Maior distorção entre o poder formal e oinformal.

Organização voltada para objetivos. Maior incidência de pessoas e segmentos daorganização em desacordo com os objetivos.

Alta administração sofre cobrança permanente A cobrança da sociedade é de caráter maisquanto a objetivos e metas a serem atingidos. subjetivo e geral.

Continuidade administrativa mais permanente. Maior risco quanto à quebra da continuidadeadministrativa.

Pouco frequente a paralisação de programas Frequentemente ocorre paralisação dee projetos por falta de recursos. programas e projetos por falta de recursos.

Decisão quanto aos objetivos centrada em Maior dispersão quanto à tomada de decisão.poucos órgãos.

Familiaridade com as ferramentas de Pouca tradição no uso das ferramentas deplanejamento e controle. planejamento e controle.

Impulsionada pela competitividade, baixo grau de Presença marcante da burocracia.consciência quanto à realidade da competição.

Voltada para a qualidade. Conceito de qualidade ainda incipiente.

Fonte: Vargas (2012).

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e político, e a uma nova composição deformas de gestão daí decorrentes. Paralela-mente à hierarquia e ao mercado, com suasformas de gestão à base de “poder edinheiro”, ao novo modelo somam-seintensos processos de negociação.

Sendo assim, a governança aqui anali-sada é entendida como uma alternativa àgestão baseada na hierarquia. Esta, emrelação à esfera local, significa que ascidades fortalecem cada vez mais a coope-ração com os cidadãos, as empresas e asentidades sem fins lucrativos na conduçãode suas ações. A cooperação engloba tantoo trabalho conjunto de atores públicos,comunitários e privados, como tambémnovas formas de transferência de serviçospara grupos privados. A governançapública é, assim, “uma forma autônoma(self-organizing) de coordenação e coope-ração, por meio de redes interorganiza-cionais, que podem ser formadas por repre-sentantes de organizações políticas eadministrativas, associações, empresase sociedades civis, com ou sem a partici-pação estatal” (JANN, apud KISSLER et al.,2006, p. 483).

Essas mudanças, ocorridas a partir damovimentação das reformas na adminis-tração pública e da inserção de umagovernança que delega a ação estatal a umpapel cada vez mais secundário, tambémafetam os princípios da eficiência nosserviços públicos, que passa por significa-tivas alterações, ganhando ainda maisflexibilidade e novas características.

Se a eficiência consiste em buscar comobjetividade melhores resultados com menordispêndio, tornando os serviços públicos maisbaratos e, portanto, mais acessíveis a toda asociedade, coibindo o mau gasto do dinhei-ro público (BANDEIRA DE MELLO, 2007), éimportante refletir, no entanto, que a práticaencontra-se distante do ideal.

Ao se aprofundar no estudo dasmudanças advindas dos processos dareforma da administração pública no Brasil,verifica-se uma constante presença decaracterísticas de uma gestão atrasada – estacontinua estabelecendo esquemas decorrupção, propinas e malversação dosrecursos públicos –, que contrariam e impe-dem a aplicação dos princípios constitu-cionais da eficiência pública brasileira, tendocomo uma de suas motivações de existência

o favorecimento a instituições e personali-dades influentes que, fortalecidas por umaconcepção contraditória de governança,interferem nas gestões públicas estabele-cendo práticas de alteração das culturas,programas, projetos, políticas públicas eorganizações, a partir de modelosacademicamente distantes da realidadeorganizacional da administração públicabrasileira – fato presente, por exemplo, na

“O tema setorna relevantepelo fato depossibilitar, deforma pioneira, aimplementaçãode medidas deadoção de umametodologiapadronizadapara todas asações dosgovernos ...”

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incorporação de diferentes consultorias eauditorias nos mais diferentes momentosestratégicos dos governos.

Entretanto, é importante salientar quetal assertiva não dá conta de todas as novasestruturas do novo modelo de gestãopública. É preciso ressaltar que tal refe-rência teórica, ao mesmo tempo em queestabelece práticas verticalizadas e atra-sadas, também possibilita a exaltação demetodologias e ações que, em sua gênese,tendem a questionar e enfraquecer as açõesanteriormente criticadas, como parece sero caso da implementação de EGP ou PMOnos diferentes órgãos públicos. Assim, osmales ocasionados por uma mudança nagestão pública brasileira trazem, por suavez, possibilidades reais de alteração domodus operandi de elaborar, executar, fisca-lizar e acompanhar as mais diferentes açõesdo Estado, possibilitando, ao menos emtese, um caminho que volta a privilegiarprincípios de eficiência, economicidade,transparência etc.

Ao exaltar a implementação de EGP/PMO como novas estruturas nos órgãospúblicos, não há, por parte desses autores, aingenuidade de creditar a esses novos dese-nhos organizacionais um modelo que trans-forme radicalmente o cenário do setorestatal, ou que seja incorruptível e probopor excelência. O que queremos salientar,por sua vez, é a possibilidade de que osórgãos públicos passem a ter, ao implemen-tarem pela primeira vez dentro de suasestruturas organizacionais, um órgão quepoderá – ou, em tese, apresenta em suagênese esse potencial – padronizar as açõesdo Estado, estabelecendo metodologia eindicadores reconhecidamente compreen-síveis para qualquer gestor, seja da esferapública ou privada. O tema se tornarelevante pelo fato de possibilitar, de formapioneira, a implementação de medidas de

adoção de uma metodologia padronizadapara todas as ações dos governos, dandoimportância tanto para a administraçãodireta quanto para a administração indireta;o que levaria à evidência de uma das açõesmais propensas à retórica de gestão públicade forma moderna e eficiente, que é tão exal-tada por políticos e estudiosos da área, masque ainda não se percebe na prática da gestãopública brasileira.

A implementação de EGP/PMO nagestão pública, de fato, apresenta-se compotencial de modificar e inovar a adminis-tração pública, uma vez que possibilita umnovo cenário onde as ações estatais sãorealizadas a partir do planejamento, pro-gramação e controle de uma série de tarefasintegradas que, trabalhadas conjuntamente,visam a atingir os objetivos dos governoscomo empreendimentos atrelados aosrespectivos recursos, operando sob a lógicadas pressões de prazos, custos e qualidadedos serviços públicos (KERZNER, 2002).Essas novas abordagens, que, de antemão,podem parecer distantes da realidade daadministração pública brasileira, passam,pouco a pouco, a serem observadas eincluídas pelos respectivos gestorespúblicos de forma menos desconfiada, oque demonstra uma propensão para adoçãode metodologias como as do ProjectManagement Institute (PMI). Ou seja, demaneira isolada, algumas prefeituras egovernos estaduais brasileiros vêmadotando a implantação de EGP/PMO,utilizando-se desses escritórios comoinstrumentos de gestão em prol da moder-nização da administração pública, com focona prestação de serviços públicos primor-diais, como o que parece ocorrer nas açõesestratégicas do Governo do Estado do Riode Janeiro.

No caso do governo carioca, o EGPdo Rio de Janeiro é de importância

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estratégica, além de gerenciar os projetosestruturantes, a responsabilidade pela gestãode interesses prioritários da administraçãopública estadual, já que administra os con-vênios realizados pelo Estado. Dessa forma,o EGP/PMO instituído na administraçãopública do Governo do Estado do Rio deJaneiro tem não apenas um papel decontrolador, mas, preferencialmente, deórgão com clara definição do que deve sercontrolado para alcance das metasestabelecidas pela gestão pública. Sendoassim, verificam-se nestes quase cinco anosde implantação do EGP/PMO – o Decreto40.890, de criação da EGP-Rio, foi assinadoem 08 de agosto de 2007 – os seguintesbenefícios referentes aos projetos estru-turantes: i) garantia da conclusão dosprojetos; ii) execução físico-financeira dosprojetos, conforme o planejamento estabe-lecido; iii) promoção da maior visibilidadedo andamento dos trabalhos.

Corrobora-se, assim, a disseminação doconhecimento em gerenciamento deprojetos por toda estrutura organizacionaldo governo, o que, por sua vez, possibilitaa implementação de ações com a finalidadede aperfeiçoamento contínuo, já quepermite: i) a profissionalização da gestãodos projetos, ações, programas e políticaspúblicas do governo; ii) o aumento dagarantia de cumprimento de prazos ecustos e; iii) a possibilidade do alcance dasmetas dos projetos, a partir de maioresmecanismos de transparência e de infor-mações em tempo real.

Sendo assim, no estudo de caso anali-sado, a metodologia do EGP-Rio estáfielmente aderente ao modelo do ProjectManagement Body of Knowledge (PMBOK doPMI), anteriormente citado e defendidocomo metodologia ideal para implantaçãode um EGP/PMO – sendo ainda vincu-lada a ISO-10006 –, baseado no modelo

de melhoria contínua do ciclo de PDCA(Plan/Do/Check/Act), para cumprimentodas metas de profissionalização da gestãopor projetos, tendo como foco a eficáciana execução dos projetos e a visibilidade etransparência para todos os stakeholders.

O EGP-Rio, ao ser criado, assumiucomo uma de suas principais finalidadeso compromisso de vencer o desafio deprofissionalizar a gestão pública doEstado do Rio de Janeiro. Sua estrutura,além de possibilitar o monitoramento deprojetos estruturantes, também passa acapacitar os gerentes dos projetos,buscando tornar-se referência nacional nagestão dos diversos convênios firmadospelo Governo do Estado do Rio deJaneiro. Seu diferencial, em relação àsoutras estruturas internas de outrosgovernos, é que o EGP-Rio orienta-sediretamente aos projetos estratégicos daagenda governamental, o que possibilitaque esse órgão não seja um mero revisordas ações estatais, mas, sim, um parceirona definição de ações em longo prazo,como fica evidenciado na importânciahierárquica obtida pelo EGP no organo-grama da Secretaria da Casa Civil doEstado do Rio de Janeiro (Figura 2).

O EGP-Rio está diretamente focadono processo destinado à criação,remodelagem e manutenção das políticasinternas na estrutura organizacional doambiente da Secretaria da Casa Civil doEstado do Rio de Janeiro, o que, de certaforma, possibilita que, ao longo do tempo,o EGP-Rio passe a exercer o papel decoordenação de todos os projetos emble-máticos do plano estratégico da agenda degoverno, tendo como macroatribuição omonitoramento, o acompanhamento e acomunicação das informações de todos osprojetos financiados ou em parcerias como governo do estado.

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Ao se efetivar como órgão de vitalimportância na estrutura organizacional dogoverno, o EGP-Rio possibilitou a padro-nização das normas e procedimentos pormeio da customização de modelos, comfoco na criação e atualização de umrepositório de documentos para aefetivação de processos, formulários,melhores práticas e padrões a serem repli-cados, sendo, inclusive, responsáveis pelamelhoria contínua.

Suas ações possibilitam revisões eanálises dos projetos nos quesitos dequalidade e desempenho, e desenvolvem,por assim dizer, a função de servir à altaadministração como ponto único decontrole e informação de todos osprojetos do portfólio de ações estratégicasestruturantes do Estado do Rio de Janeiro,

fornecendo: i) visão macro do portfóliode projetos estruturantes do governo;ii) visão financeira dos projetos; iii) visãoda qualidade dos projetos – dando ênfasea atendimento de requisitos, satisfação dasociedade e indicadores de desempenho.Todas as características dos EGP/PMOcolocam-se como novos marcos para aadministração pública brasileira, pois essesnovos órgãos, acompanhados de meto-dologias que estão calcadas na constru-ção de indicadores de desempenho e nabusca de melhoria contínua, passam aorientar-se na melhoria das gestões decontratos de convênios, criando gruposde gestores que ajudam na melhoria dacaptação de recursos extratesouro (sejamverbas provenientes do governo federalou de instituições multilaterais), e dando

Figura 2: Organograma da Secretaria de Estado da Casa Civil do Governo doRio de Janeiro

Fonte: Portal do EGP-Rio, 2012.

Chefiade Gabinete

Secretaria de Estadoda Casa Civil

Assessoria deProjetos Especiais

Assessoria deEmpresas em Liquidação

Grupo Executivode Apoio Institucional

Subsecretaria deComunicação Social

Subsecretaria Jurídica

Subsecretaria de CerimonialSubsecretaria de RelaçõesInternacionais

Subsecretaria Militar

Subsecretaria de Gestão

Representação do Governoem Brasília

Secretaria de AssuntosLegislativos

EGP-Rio

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aos estatutários e demais colaboradoresda gestão pública a possibilidade decapacitações com a finalidade de melhorara gestão e o controle dos recursospúblicos. O que torna essa ação nãoapenas mais uma medida modernizante,senão vital para uma administraçãopública contemporaneamente carente degestões técnicas e calcadas no interessepúblico (figura 3).


A partir do exposto, pode-se perceberque houve mudanças substanciais quemarcaram as duas últimas décadas no mun-do, especialmente no que se refere aoreordenamento das relações entre Estadoe sociedade. Fica nítida uma reflexão sobreas mudanças ocorridas no Estado, princi-palmente quando se trata de seu padrãointervencionista de garantir o chamado“bem-estar social” e da garantia de um

padrão de “eficiência” para gerar à popu-lação retorno de bens e serviços.

Percebe-se, também, que o discursopautado pela eficiência, eficácia, moderni-dade e transparência tornou-se elementoessencial nesse processo de reestruturaçãogovernamental e administrativa, que justi-fica o redirecionamento da gestão damáquina estatal.

As iniciativas pioneiras tomadas nes-se sentido foram implementadas a partirde reformas em determinadas secretariasestaduais, municipais e na União, redese-nhando-se os modelos de gestão em queas palavras de ordem passaram a serenxugamento, modernidade, eficiência efusões.

Além disso, foram retrabalhados oscargos comissionados e realizadas alteraçõesvisando à eficácia do planejamento e dagestão dos próprios órgãos da administraçãopública, e ao controle eficaz das ações e dosgastos efetuados pelos agentes públicos.

Fonte: Elaboração própria dos autores.

Figura 3: Metodologia de gerenciamento de projetos do EGP-Rio

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As críticas às ineficiências do sistemaburocrático de governo também contri-buíram sobremaneira para a instauração deuma nova lógica administrativa pautada emcritérios advindos do setor privado, em quea análise do desempenho de pessoas e insti-tuições torna-se elemento-chave. Achamada “cultura do desempenho” é assimgarantida a partir da criação do Estadoavaliador.

Para o interesse específico dessetrabalho, mereceram atenção dois pontosprincipais: o primeiro refere-se aos escri-tórios de projetos (Project Management Office– PMO) e sua atuação na gestão pública(mais especificamente no EGP-Rio); e osegundo, aos modelos de maturidadeorganizacional em gestão de projetos.

No Brasil, o chamado modelo gerencialganha destaque primeiramente no (breve)Governo Collor de Melo, mas é consubs-tanciado no Governo Fernando HenriqueCardoso, ganhando status de ministériocom o Ministério da Administração Federale Reforma do Estado (Mare), em que oministro Luiz Carlos Bresser-Pereiratornou-se titular da pasta. Trata-se de ummovimento que é portador de um novomodelo de administração pública, baseadono estabelecimento de alianças estratégicasentre Estado e sociedade, quer para atenuardisfunções operacionais da parte doEstado, quer para maximizar os resultadosda ação social em geral (MARE, 1997).

Sendo assim, a implantação de EGPna administração pública, como se evi-dencia no modelo do Governo Estadualdo Rio de Janeiro, objetiva agregar eabranger todos os conceitos difundidos noramo da gestão de projetos, tendo, subsi-diariamente, a preocupação de detalharetapas do planejamento e acompanha-mento do escritório. Isso fica evidente aose observarem os sistemas de estruturação

desenvolvidos, por exemplo, no EGP-Rio,que englobam conceitos e modelos atuaispara a gestão dos projetos, todos condi-zentes com os recentes modelos teóricosdefendidos para a gestão pública.

Logicamente, a adoção desses novosmodelos de gestão apresenta obstáculos parasua efetiva implementação. São barreirasvinculadas à cultura organizacional dogoverno do estado, à dificuldade de inclusãoda alta administração nos processos deimplantação das EGP, e, também, à dificul-dade de adaptação da estrutura organiza-cional a uma matriz flexível, que é impres-cindível para o bom funcionamento domodelo de gerenciamento proposto.

É importante salientar que as adminis-trações públicas ainda estão em processode experiência em relação a implementaçõesde PMO, uma vez que tal processo estáfatalmente ligado à capacidade dos gestoresde adaptar o modelo de PMO, que segue oreferencial metodológico da reforma dagestão pública. Assim, flexibilizam suasações para, enfim, obterem êxito na evoluçãoda mudança cultural dos atores públicos emrelação à máquina governamental e para semanterem como órgãos funcionais eadaptados ao caráter de eficiência previstaem nosso direito constitucional; ao contráriode uma eficiência de caráter administrativoque serve aos PMO em instituições privadas,mas que não faz qualquer sentido no espaçoestatal e na gestão da “coisa pública”.

O que este paper tentou evidenciar foi aimportância dos PMO na realidade contem-porânea dos governos, demonstrando quetal iniciativa apresenta alguns obstáculospara seu real desenvolvimento, já que agestão pública apresenta característicasintrínsecas. Ao expor os desafios desse novoórgão na estrutura organizacional de algunsgovernos, os autores tiveram a intenção deressaltar os interesses positivos em relação

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aos PMO, por acreditar que tais ações, decerto modo, possibilitam um avanço emprol de ações do Estado menos particula-ristas e de caráter privado, e a retirada defi-nitiva da influência de instituições e atoresprivados em relação ao pseudomonopóliosobre conhecimentos, teorias e metodologiasde planejamento estratégico e de projetos,que atualmente tornaram-se bons argu-mentos a favor de ineficientes gastospúblicos que favorecem apenas pequenosinteresses particulares, sendo muitas vezesnão efetivados na realidade pública cotidiana.

Atualmente, a retórica da “enorme ine-ficiência estatal”, na qual o Estado brasi-leiro já não atenderia com eficiência asobrecarga de demandas a ele dirigidas,pode ser alterada, caso ações como a dosPMO sejam seriamente executadas, possi-bilitando à sociedade, aos estudiosos, aosgestores públicos e aos demais interessadosum novo desafio que, peremptoriamente,necessitará de amadurecimento e que fatal-mente gerará inúmeras expectativas.

(Artigo recebido em agosto de 2012. Versão finalem dezembro de 2012).

Notas

1 Entre tais serviços assumidos, destacam-se, na esfera social: a educação, a saúde, a cultura,a previdência, a assistência social e a pesquisa científica. Na esfera econômica, pode-se citar: aregulação do sistema econômico interno e das relações econômicas internacionais, a estabilidadeda moeda e do sistema financeiro, a provisão de serviços públicos e de infraestrutura.

2 Caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança públicaque se torna negativa.

3 Entre as quais, a crise do Estado do bem-estar social, a estratégia de substituição deimportações e o estatismo nos países comunistas.

4 Projeto é um esforço temporário empreendido para criar um produto, serviço ou resultado.E gerenciamento de projetos é a aplicação de conhecimentos, habilidades, ferramentas e técnicasàs atividades do projeto, a fim de atender aos seus requisitos (PMI, 2004).

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Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da implantação de escritó-rios de projetos para a gestão públicaWilliam Melo; Roberto Nacif; Guilherme Marques e Rodrigo NippesEste trabalho analisa um fenômeno presente no cenário da administração pública brasileira:

a implementação de PMO nas estruturas organizacionais dos governos brasileiros. A incorpora-ção desses métodos, oriundos da gestão privada, incorporados atualmente à administração pú-blica, interfere no processo de produção de novas políticas públicas e formas de gestão. Paratanto, contextualizamos essa ação a partir da consideração de que, a partir do fim dos anos 1980e início da década de 1990, instauram-se novos tipos de ordenamentos nas relações entre osaparelhos do Estado, a sociedade no Brasil e os gestores públicos brasileiros, questionando-se aexcessiva gama de funções do Estado e sua real eficiência. Essas novas metodologias adotadasapontam novas estratégias de gestão e possibilidades ao Estado, como ilustradas no caso daimplementação do EGP no Governo do Rio de Janeiro. Estabelece-se, assim, uma soluçãoinovadora dos problemas sociais, criando possibilidades e chances de um desenvolvimentosustentável para toda a sociedade.

Palavras-chave: Reforma do Estado; administração pública; escritórios de gerenciamentode projetos

Entre la expectativa y la maduración: la importancia de la implantación de las ofici-nas de proyectos para la gestión públicaWilliam Melo; Roberto Nacif; Guilherme Marques y Rodrigo NippesEste trabajo examina un fenómeno presente en el escenario de la administración pública

brasileña: la implementación de PMO en las estructuras organizativas de los gobiernos de Bra-sil. Estos métodos, con origen en la gestión privada y ahora incorporados en la administraciónpública, interfieren en el proceso de producción de nuevas política públicas y formas de gestión.En este sentido, contextualizamos esta acción a partir de la consideración de que, desde fines delos 80 y principios de la década de 1990, se establecen nuevos tipos de órdenes en las relacionesentre los aparatos de Estado, la sociedad en Brasil y los gestores públicos brasileños, a partir delo que se cuestiona la excesiva gama de funciones del Estado y su eficacia real. Estas nuevasmetodologías adoptadas apuntan nuevas estrategias de gestión, estableciendo nuevas posibilidadespara el Estado, como se ilustra en el caso de la implementación de la EGP en gobierno de Riode Janeiro. Se establece, por lo tanto, una solución innovadora a los problemas sociales, creandooportunidades y posibilidades de un desarrollo sostenible para toda la sociedad.

Palabras clave: Reforma del Estado; administración pública; oficinas de gestión de proyectos

Between expectation and maturation: the importance of project offices for publicmanagementWilliam Melo; Roberto Nacif; Guilherme Marques and Rodrigo NippesThis paper examines a phenomenon currently present in the scenario of the Brazilian public

administration: the implementation of PMO’s in the organizational structures of some Braziliangovernments. The incorporation of these methods from the private management, nowincorporated into the government interfere directly in the process of production of new policies

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and ways of managing. For this purpose, we contextualize this action from the considerationthat from the late ’80s and early 1990s are established new types of ordering in relations betweenthe apparatus of state, the society in Brazil and the Brazilian public managers by which isquestioned the excessive range of functions of the state and its real efficiency. These newmethodologies adopted shows new management strategies, providing new possibilities to theState, as illustrated in the case of the implementation of the PMO in the government of Rio deJaneiro. It’s established, in this way, an innovative solution of social problems, creatingopportunities and chances for a sustainable development for the whole society.

Keywords: State Reform; public administration; project management offices

William MeloMestre em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). É professor na Universidade Federal Rural doRio de Janeiro (UFRRJ), no Centro Federal de Educação Tecnológica do Rio de Janeiro (CEFET/RJ), na FGV-Rio e consultor/controller na FGV Projetos. E-mail: [email protected].

Roberto NacifMestre em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas. É professor e consultor na Universidade do Estado doRio de Janeiro (UERJ). E-mail: [email protected].

Guilherme MarquesBacharel em Ciências Sociais pela Fundação Getúlio Vargas e trainee da Diretoria Internacional da referida Fundação. E-mail: [email protected].

Rodrigo NippesMestre em Sociologia Política pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e consultor na FGV Projetos. E-mail:[email protected].

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Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine; Mauro César da Silveira e Camila Barbosa Neves

O modelo de gestão públicapor resultados em Minas Gerais

analisado à luz da experiênciado Programa Estado para

Resultados

Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine,Mauro César da Silveira e Camila Barbosa Neves

Introdução

A ascensão de teorias críticas às burocracias, classificadas como ineficientes e

apegadas à norma, buscou a redução do déficit e a diminuição do setor estatal,

bem como a implantação do modelo gerencial marcado pela influência da iniciativa

privada. Desde então, a ideia de uma gestão por resultados tem dominado a

agenda de reformas governamentais.

No Estado de Minas Gerais, a partir de 2003, foi instituído o programa Choque

de Gestão, cujas premissas abordam o ajuste fiscal e a modernização da adminis-

tração pública. Durante os primeiros quatro anos dessa gestão, foram estabele-

cidos arranjos institucionais como a integração plano-orçamento, o escritório

central de projetos, os acordos de resultados e as avaliações de desempenho.

O Programa Estado para Resultados (EpR), marca da segunda geração de

políticas do Choque de Gestão mineiro, propõe um modelo de gestão pública

por resultados a partir de mecanismos criados para acompanhar resultados, além

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de auxiliar o processo de tomada de deci-sões na administração. É estabelecido comouma estrutura provisória, extinguindo-se em31 de janeiro de 2011, cuja coordenação erade responsabilidade do vice-governador doestado, em parceria com a Secretaria deEstado de Planejamento e Gestão (Seplag).O programa era composto por três unidadesnão formais, sendo elas: Unidade de GestãoEstratégica, Unidade de Empreendedores eUnidade de Indicadores.

Em síntese, o artigo busca compreendercomo se articulam as funções e as estru-turas no modelo de gestão por resultadosmineiro. Procura-se, também, evidenciar acomposição do EpR a partir de seu pro-cesso de construção, modelos teóricos utili-zados e estrutura de funcionamento.

Para cumprir esse objetivo, optou-sepela pesquisa descritiva longitudinal, quepermite, segundo Hair Jr, Babin, Money eSamouel (2005), mapear elementos admi-nistrativos de modo que suas tendênciassejam observadas cronologicamente. Comométodo de pesquisa, utilizou-se a groundedtheory, traduzida por “teoria fundamentadanos dados” e apresentada como umaalternativa atraente para pesquisas qualita-tivas sobre fenômenos organizacionais(BANDEIRA-DE-MELLO; CUNHA, 2006). Ométodo originou-se do trabalho de Glasere Strauss (1967), e emerge da análise dedados e do desenvolvimento, de formaprogressiva, de hipóteses fundamentadasnesses dados. Ao contrário de outrosmétodos, a grounded theory não se inicia comuma teoria preconcebida (hipótese).

Para obter uma compreensão maisdetalhada da realidade e situação dosenvolvidos no estudo de caso do EpR,foram consultados documentos internos,artigos escritos sobre a experiência e, prin-cipalmente, entrevistas semiestruturadasrealizadas com os coordenadores do

programa, bem como os responsáveispelas três unidades que o compõem. Osoftware ATLAS-ti foi utilizado na pesquisapara apoio às interpretações das entre-vistas e organização documental. Osoftware foi criado, principalmente, visandoà construção de teorias (BANDEIRA-DE-MELLO; CUNHA, 2003), sendo, portanto,uma alternativa importante para odesenvolvimento da grounded theory.

De forma esquemática, o trabalho estáorganizado em quatro seções principais.A segunda seção apresenta, sintetica-mente, a trajetória das reformas gerenciasna administração pública, desde a críticaao modelo burocrático até o advento dagestão pública por resultados. Com vistasa ilustrar e problematizar a elaboraçãoteórica, a terceira seção apresenta o estudode caso do EpR. Trata-se, portanto, de umaanálise da concepção, evolução e validadedo programa a partir da percepção de seusdirigentes. Na última seção, destinada àsconsiderações finais, cabe a constatação deque Minas Gerais apresenta um modelode gestão por resultados marcado peloincrementalismo, e efetivado, em parte,pela experiência do EpR.

A gestão pública por resultados

O termo “Gestão por resultados”advém da “Administração por objetivos”(APO), mencionado pela primeira vez porPeter Drucker em 1954, no livro The practiceof management (Serra, 2008), e é definidocomo um sistema que relaciona metasorganizacionais com o desenvolvimento daempresa. Nessa concepção, os objetivosproporcionam um senso de direção para aorganização, guiam as decisões e servem deparâmetros para avaliação de desempenho.

Da administração por objetivos deDrucker, para a gestão por resultados da

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administração pública atual, foi necessárioum longo percurso que teve início juntoao processo de se repensar o papel do Esta-do, otimizar seu desempenho, melhorarsua eficiência e a qualidade dos serviços,ideias consolidadas no final do século 20.

O movimento gerencialista e a culturado management foram transportados do setorprivado para o setor público, engendrandoo movimento “reinventando o governo”concebido pelo trabalho de David Osborene Ted Gaebler. Os autores argumentam afavor de um governo empreendedor,caracterizado pelo estímulo à competição,pela transferência de controle aos cidadãose pela focalização nos resultados – orien-tando-se pela missão e objetivos, em vezde regras e regulamentos (OSBORNE;GAEBLER, 1995).

Por “resultados” entende-se a mudançadesencadeada na realidade pelo produtofinal (SERRA, 2008). Esse significado refere-se, também, ao conceito de efeitos(outcomes): aquilo que uma intervençãoalcançará ou alcançou no curto e no médioprazo (OCDE, 2002).

Por produtos, também conhecidoscomo outputs, entende-se “bens, equipa-mentos ou serviços que resultam da inter-venção de desenvolvimento” (OCDE, 2002).Assim, exemplos de produtos podem serrodovias pavimentadas, escolas construí-das, postos de saúde implantados, entreoutros. Entretanto, os produtos geradospelas intervenções podem, ou não,conduzir a resultados/efeitos. Por exemplo,um maior número de rodovias pavimen-tadas pode não resultar na ampliação dodinamismo econômico da região.

Com o intuito de gerenciar essesprodutos, de acordo com o glossário dosPrincipais Termos da Avaliação e da GestãoCentrada nos Resultados (OCDE, 2002), agestão por resultados compreende uma

estratégia de gestão orientada para odesempenho, a obtenção de resultados eefeitos, ao contrário de produtos. De formasemelhante, para Serra (2008), a gestão porresultados se apresenta como uma propostade cultura organizadora de gestão,mediante a qual se põe ênfase nos resul-tados e não nos processos e procedimentos.

Complementando a definição de gestãopor resultados, o glossário relaciona a ges-tão com a inclusão de elementos estratégicos,

como o estabelecimento de objetivos, metase indicadores de desempenho (OCDE, 2002).Os indicadores de desempenho, no campoaplicado das políticas públicas, são medidasusadas para permitir o monitoramento dascondições de vida e bem-estar da populaçãopor parte do poder público e da sociedadecivil, e subsidiar a investigação acadêmicasobre a demanda social e as atividades de

“... o trabalhode estipularindicadoresgovernamentaisdificilmente seráneutro e estático,uma vez que aimplementaçãodas políticas estásujeita ao papeldesempenhado pelosagentes encarregadosde colocá-las emação e avaliá-las...”

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planejamento público na formulação de po-líticas, nas diferentes esferas de governo(JANUZZI, 2005).

Como coloca Corrêa (2007), a gestãopública por resultados foi desenvolvidacomo uma estratégia que tem início no mo-mento do planejamento e vai até o processode feedback das políticas públicas, podendoser considerada uma prática de desenvol-vimento institucional, respeitando princí-pios da distribuição eficiente de recursospúblicos e prestação de contas à socieda-de, como observa a autora:

Alcançar uma boa prática de gestãopública por resultados não implicasomente a implementação de meca-nismos de avaliação institucional. Agestão pública por resultados éviabilizada por diversos mecanismosgerenciais, começando pelo planeja-mento das ações governamentais –sejam elas organizadas em projetos ouprogramas; ampliação da flexibilidadegerencial; desenvolvimento de indi-cadores de desempenho; e, por fim, aavaliação de desempenho, que, alémda medição das metas estabelecidas,fornece subsídios para retroalimen-tação de informações para o desenvol-vimento de futuras metas gerenciais.(CORRÊA, 2007, p. 498)

Finalmente, cabe ressaltar que omodelo de gestão por resultados preo-cupa-se com o processo que assegure acriação de valor público dentro de umregime democrático. Por valor públicoentendem-se respostas efetivas às deman-das politicamente desejáveis, com prio-ridade coletiva e que requeiram mudançassociais (resultados) que modifiquemcertos aspectos no conjunto da sociedade(MOORE, 1995). Assim, a gestão por

resultados foca o cidadão, por meio deobjetivos governamentais, e orienta amudança social.

Como sintetiza Serra (2008), o obje-tivo último da gestão pública porresultados “é gerar capacidade nas suasorganizações para que consigam, median-te a gestão do processo de criação de valorpúblico, os resultados estipulados nos obje-tivos do programa de governo” (SERRA,2008, p. 32).

Programa Estado para Resul-tados, um estudo de caso

Como indicado no estudo “Minas Geraisdo século XXI”, em 2003, o Estado de MinasGerais atravessava um contexto de agrava-mento do quadro fiscal e graves problemasde desempenho da administração pública(VILHENA, 2006). Em decorrência dessequadro, buscou-se, a partir do programaChoque de Gestão, uma resposta à crise fiscale administrativa, num esforço de alcançar oequilíbrio das contas públicas e modernizaro aparato institucional do estado.

Como instrumento de planejamento delongo prazo, foi aprovado pela AssembleiaLegislativa de Minas Gerais (ALMG) oPlano Mineiro de Desenvolvimento Inte-grado (PMDI), apresentando-se como oplano estratégico norteador da ação gover-namental do Estado de Minas Gerais(GUIMARÃES; CAMPOS, 2008). Nesse sentido,foram elaboradas três diretrizes estraté-gicas: (i) reorganizar o setor públicoestadual; (ii) promover, de forma inova-dora, o desenvolvimento econômico;(iii) recuperar o vigor político abalado pelacrise fiscal (VILHENA, 2005).

A primeira geração desse Choque deGestão é marcada por dois pontos funda-mentais para a implantação do modelo degestão pública para resultados, a saber: o

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gerenciamento intensivo dos projetosestruturadores e a contratualização deresultados.

No período, foi determinado umportfólio de 30 projetos estruturadores, querepresentavam as ações prioritárias dogoverno, submetidos à Gestão Estratégicade Recursos e Ações do Estado (Geraes),que adquiriu a função de escritório de pro-jetos do governo. Adquirindo a função deescritório de projetos, o Geraes apresentoucomo principal atribuição o monitoramentointensivo da carteira recém-criada, ou seja,seria responsável por gerenciar os projetosde forma diferenciada, estabelecendo osplanos, as metas e acompanhando o desem-penho em relação ao planejado (BORGES,2008).

O instrumento de acompanhamento esolicitação de cotas orçamentárias dosprojetos estruturadores é o status report, umdos documentos do projeto em que cons-tam prazos, marcos e orçamento. É atuali-zado mensalmente em reuniões de acompa-nhamento coordenadas pelo Geraes,gerente, equipe e demais partes do projeto,nas quais há a atualização do cronogramado projeto, bem como o monitoramentode sua progressão (BORGES, 2008).

A adoção da contratualização de resul-tados foi promovida pela SuperintendênciaCentral de Modernização Institucional(Sumin). “O Acordo é um instrumento depactuação de resultados, que se dámediante a negociação entre dirigentes dosórgãos e entidades do Poder Executivo,bem como entre gerentes das unidadesadministrativas e autoridades que sobre elestenham poder hierárquico ou de super-visão” (CARNEIRO; BARBOSA, 2007, p. 2).Essa ferramenta gerencial celebra um“contrato” que representa um compro-misso (negociado entre as partes) queregula as relações (via de regra) entre o

núcleo estratégico (formulador de políticas)e as entidades descentralizadas (executoras)(DUARTE; LEMOS; MARINI; MARTINS, 2006).O acompanhamento intensivo dos projetosconsiderados estratégicos, assim como osprocedimentos de contratualização e deavaliação de desempenho do acordo deresultados foram os pilares da construçãoda gestão por resultados mineira.

O chamado Choque de Gestão desegunda geração tem suas bases expostasno Plano Mineiro de DesenvolvimentoIntegrado 2007-2023 (PMDI) e na estra-tégia do EpR. O Plano buscou estabelecerresultados finalísticos para 11 áreas deresultado – “áreas focais” de concentraçãodos esforços e recursos, visando a transfor-mações e melhorias desejadas. Assim, cadaárea de resultados foi alvo da intervençãode um grupo de projetos estruturadores,reunidos em função de sua sinergia, emonitorados por um grupo de indicadoresfinalísticos (MINAS GERAIS, PMDI, 2007).Nesse sentido, a reforma da segundageração de políticas deixaria de se concen-trar somente nos órgãos internos da admi-nistração pública e passaria a se preocuparem medir os benefícios e malefícios alcan-çados pelas políticas governamentais.

Qual foi a evolução que mostrou anecessidade da criação de mais umaunidade chamada Estado para Resul-tados? O que a gente observa é que aexecução de projetos por si só e a supe-ração de obstáculos que constam daagenda, não induziam a busca de resul-tados entendidos como ganhos sociaispalpáveis. [...] Quando falamos empactuar resultados, falamos em resultadosexpressos, quantificados, traduzidos emmetas e que estejam atribuídos a dife-rentes unidades que integram a adminis-tração estadual. (Entrevistado C)

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Os entrevistados foram unânimes emafirmar a relação desproporcional entre aquantidade de informação gerada peloGeraes e a capacidade do executivo princi-pal de filtrá-la, ou seja, toda a informaçãogerada sobre os projetos não era assimi-lada satisfatoriamente pelos tomadores dedecisão. A partir dessa demanda, foi desen-volvida a unidade de gestão estratégica noEpR, cujo objetivo é “filtrar” questõesprincipais dos projetos estruturadores etransmiti-las ao executivo principal.

No processo de desenvolvimento eimplementação desse filtro de informações,foram estabelecidas reuniões executivaschamadas de Comitês de Resultados, cujoobjetivo era definir um plano de ação es-tratégico capaz de auxiliar no alcance dosobjetivos perseguidos, bem como delibe-rar planos de intervenção (Entrevistado A).No início do programa, as reuniões seriamuma forma de apresentar os marcos e indi-cadores das áreas de resultado, bem comode atualizar as ações, riscos e dificuldades,em cada área de resultado.

Outro instrumento adotado foi o planode ação, cujo objetivo é filtrar problemas,riscos, dificuldades e oportunidades estra-tégicas das áreas de resultado (originados,ou não, das reuniões de comitês) eorganizá-los em um sistema de tecnologiada informação. Entende-se por plano deação o instrumento pelo qual ações corre-tivas e preventivas de questões envolven-do os projetos estruturadores são elabo-radas, documentadas e monitoradas até suafinalização. Por meio dele, são atribuídasresponsabilidades e determinadas ascircunstâncias em que o trabalho deveráser realizado.

Além das reuniões de comitês e planosde ação, havia ainda a necessidade de umprocesso de “alinhamento” dentro da gestãoestratégica. Denomina-se alinhamento a

tarefa de assegurar sinergias entre equipes,processos, unidades de negócio e parceirosexternos, cujo propósito, segundo Kaplane Norton (2006), é assegurar que a estra-tégia, como instrumento de comunicaçãoe de gestão, chegue aos níveis da organi-zação e seja compartilhada (KAPLAN;NORTON, 2006).

Assim, a unidade de gestão estratégicadedica-se principalmente às atividades rela-tivas a comitês de resultados, planos deação, apoio a gestão dos projetos estrutu-radores, associados e áreas estratégicas.Destaca-se que esta foi considerada aunidade com as ações mais desenvolvidasdo programa, principalmente porquecontém a realização dos comitês (Entre-vistado A).

O comitê propriamente dito é paraque o vice-governador tenha umainformação e gere uma tomada dedecisão, uma colagem da estratégia, ouseja, fazer que coisas que não estãocaminhando caminhem. [...] (Entrevis-tado A)

Inicialmente, os comitês eram reali-zados somente para as áreas de resultadosdescritas no PMDI 2007-2023. A primeira“rodada” de comitês apresentou o que foiplanejado para o governo, até para que osinterlocutores se tornassem familiares coma lógica de indicadores finalísticos (Entre-vistado C). No entanto, não havia ummodelo para a apresentação, e não se sabiaao certo o que retratar na apresentação(Entrevistado A).

A rodada seguinte concentrou-se nasentregas estratégicas e em resultados maisimportantes, focando algumas áreas deresultado em especial. A Tabela 1 apresentao número de realização de comitês, desdeo ano de 2007 até outubro de 2009.

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Nota-se, a partir da tabela, diferençasexpressivas entre 2007 e 2008. Enquanto,no primeiro ano, ocorreu uma distribuiçãomais equilibrada de comitês por área deresultado, em 2008, algumas áreas de resul-tados se destacaram por apresentar umnúmero muito maior de reuniões, diferen-ciação presente também em 2009. A apa-rente diferença entre o número de comitêsde uma área de resultado e outra pode serentendida como uma focalização maior dasreuniões para os projetos (reunião depequeno comitê) ou áreas de resultado commaiores problemas, ou como umapriorização de frentes do governo.

O pequeno comitê tornou-se viávelquando o formato único de comitê poráreas de resultado demonstrou-se incapazde abordar pontos que exigem mais dis-cussão e possuem mais detalhes. Seu for-mato é mais restrito, com uma abordagem

Tabela 1: Número de reuniões de comitê por áreas de resultados

Fonte: Programa Estado para Resultados.* Número de reuniões de comitê até outubro de 2009.** A área de resultado Qualidade Fiscal não possui reuniões de comitê.

por projeto, um público menor e temporeduzido. Como argumenta o EntrevistadoC, o pequeno comitê foi uma evolução queproporcionou maior foco para as reuniõese ajustou a necessidade de menor quorum.

Alguns projetos, até pela sua com-plexidade, pelo nível de dificuldade,justificavam reuniões mais específicase com um público menor, pois nessasreuniões menores você pode tratar doassunto de cada projeto de maneiramais extensa, até porque, se vocêchama mais pessoas para plateia dareunião, você inibe a participação detodos. [...] (Entrevistado C)

A unidade de indicadores, diferen-temente da gestão estratégica, possui comoatributos a pesquisa, avaliação e apuraçãodos indicadores finalísticos, bem como a

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ponderação sobre a aderência dos indica-dores à estratégia do estado. Como susten-ta Januzzi (2002), para seu emprego napesquisa acadêmica ou na formulação eavaliação de políticas públicas, o indicadordeve gozar de uma série de propriedadescomo relevância, validade, confiabilidade,cobertura, especificidade, historicidade,atualização etc. Assim, após a primeira ava-liação dos indicadores estabelecidos noPMDI, uma série de questionamentos arespeito do cumprimento das proprieda-des, como as citadas por Januzzi (2002),surgiu.

No PMDI, os 106 indicadores finalís-ticos apresentavam um perfil de maturidadeconsideravelmente diferenciado: indicadorescompletos, ou seja, que possuíam metas para2007 e 2011; indicadores com metas apenaspara um dos dois períodos; indicadoressomente com valor de referência; e indica-dores sem nenhum dado apurado. Tal dispo-sição oferece uma falta de uniformidade dosindicadores planejados e decorreria emdificuldades para sua avaliação subsequente.Observa-se que, embora a maior parte dosindicadores do PMDI tenha permanecido,

um número considerável de indicadores nãofoi avaliado e proxies foram desenvolvidas –alternativas similares para os indicadoresoriginalmente propostos. Por exemplo, oindicador da área de resultados, inovação,tecnologia e qualidade, “dispêndio em P&Dcomo percentual do PIB”, foi avaliado pelaproxy “recurso do tesouro empenhado pelaFapemig como percentual do PIB”.

Para a pactuação em 2008, o númerode indicadores passou para 101. Foramexcluídos aqueles cuja apuração não erapossível e incorporados novos indicadores.O quadro de 2009 apresentou mudançasmenos significativas que o de 2008 e foiinserido no Caderno de Indicadores doEstado, que organiza e problematiza o con-junto de indicadores por meio de itenscomo fonte, periodicidade, limites e dadosestatísticos. Tal caderno se destaca comoimportante fonte de registro.

Outra questão citada pelos entrevista-dos diz respeito à dificuldade em se esta-belecer indicadores de resultado e contarcom o apoio daqueles que estão sendocobrados pelas suas metas, como osdirigentes das secretarias de estado e as

Figura 1: Diagnóstico da Avaliação dos Indicadores Finalísticos dos Acordos deResultado 2007 – MINAS GERAIS, 2008.

Fonte: Programa Estado para Resultados.

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equipes dos projetos estruturadores e asso-ciados. Como comenta o Entrevistado C:

Quase ninguém gosta de ter metaestabelecida para ele e ser acompa-nhado, porque significa tirar um poucoas pessoas da zona de conforto. E afunção do EpR é tirar da zona de con-forto, tirar da inércia, vencer os pontosonde o estado não tem feito o melhorde si, não tem produzido aquilo que édesejável. (Entrevistado C)

Além da própria natureza dos indica-dores em estipular metas e cobrar resulta-dos, não menos importante, está o trade-offde trabalhar com indicadores: não importase eles são abrangentes ou defasados,sempre serão criticados. Nas palavras doEntrevistado B:

Nunca vai existir uma estruturaperfeita de indicadores [...] porquenenhum indicador atende a tudo quevocê precisa, quanto mais gerais e maisabrangentes, mais defasados eles são.Aí você tem um trade-off entre defa-sagem e abrangência que é uma coisamuito difícil. (Entrevistado B)

Parte do comentário é comprovadopor Januzzi (2002), que, apesar de admi-tir que a disponibilidade de um sistemade indicadores certamente potencializa aschances de sucesso do processo de formu-lação e implementação de políticaspúblicas (JANUZZI, 2002), argumenta quena prática nem sempre o indicador demaior validade é o mais confiável, nemsempre o mais sensível possui a periodi-cidade requerida, e assim por diante.Ainda que o indicador reúna muitas quali-dades, o governo não é dispensado datarefa de avaliar o grau de aderência dos

indicadores disponíveis às propriedadesnecessárias.

Além disso, o trabalho de estipularindicadores governamentais dificilmenteserá neutro e estático, uma vez que aimplementação das políticas está sujeita aopapel desempenhado pelos agentes encar-regados de colocá-las em ação e avaliá-las,impedindo a acomodação de interesses; eo contexto social propõe novos desafios

para o planejamento, necessitando atualizaras medidas de desempenho.

Para completar a lógica entre as uni-dades dedicadas à estratégia e à mediçãode resultados, foi criada a unidade respon-sável pelos empreendedores públicos.

A figura do empreendedor públicosurgiu para fornecer um apoio técnico etemporário aos pontos críticos das

“... aimplementação doEstado paraResultados, emsuas três frentesde atuação,contribuiu paraque o processo detomada dedecisões fossemais efetivo, comdecisões maisseguras...”

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secretarias de estado, dos projetos estrutu-radores e associados e das áreas estratégicas.A ideia do empreendedor está relacionada,portanto, a uma “força tarefa” que propõeo cumprimento de atividades para o alcancede resultados; uma vez alcançados osresultados, o empreendedor deverá serrealocado ou deixar o cargo. Assim comocomenta o Entrevistado C, o empreende-dor não supre a administração pública derecursos humanos para as secretarias.

Os 90 cargos de provimento emcomissão, de recrutamento amplo para osempreendedores públicos, foram criados apartir da Lei Delegada no 174, de 26 dejaneiro de 2007, sendo 45 empreendedoresI e igual número para empreendedor II.Os cargos são destinados aos encargostemporários do EpR, extinguindo-se em31 de janeiro de 2011, juntamente como programa.

Tal iniciativa foi inspirada na experiênciachilena com o objetivo de buscar aprofissionalização da alta direção dosserviços do Estado. A ideia proveniente dogoverno federal do Chile propõe umamodernização da gestão de recursos huma-nos, tanto em nível gerencial (Alta DireçãoPública) quanto nas carreiras funcionais doserviço público, contemplando três pilares:1) Sistema de Alta Direção Pública (SADP);2) Desenvolvimento de pessoal e carreirafuncional; e 3) Criação da Direção Nacionaldo Serviço Civil (DNSC) (BAU AEDO, 2005).

Para prover as vagas dos cargos de altadireção, o ingresso ocorre por meio daDireção Nacional do Serviço Civil(DNSC)1 e do Conselho de Alta DireçãoPública2, que convocam um processo deseleção pública; os ministros do governodevem propor os perfis profissionais paraos cargos e o conselho deve propor aopresidente da República uma lista de três acinco candidatos selecionados.

Em Minas Gerais, a partir do Decre-to no 44.490, de 2007, instituiu-se o Comi-tê para Pré-Qualificação dos Empreende-dores Públicos (Copep), órgão colegiadocomposto por cinco membros (coorde-nador executivo e adjunto do programa etrês profissionais com notória experiên-cia em administração pública indicadospelo vice-governador do estado), cujaideia principal é “dividir responsabilidadese discutir sobre o processo de seleção,alocação e avaliação de empreendedorespúblicos” (Entrevistado B).

O modelo de gestão dos empreende-dores públicos apresenta três subsistemas:recrutamento e seleção, desenvolvimentoe aplicação de pessoas e remuneração(BERNARDI & GUIMARÃES, 2008). O pri-meiro diz respeito ao processo de pré-qualificação dos empreendedores, osegundo aos programas de desenvolvi-mento e, por fim, o último sinaliza omonitoramento de seu desempenho, coma previsão de pagamento de parcela remu-neratória variável.

As seis etapas para o processo de pré-qualificação do empreendedor são:1) elaboração do perfil específico doempreendedor pela entidade solicitante ecoordenador do EpR; 2) análise curriculare entrevistas preliminares; 3) aplicação dosmétodos de avaliação como teste depersonalidade, aptidão gerencial e entrevistasindividuais por competência realizados porconsultoria especializada; 4) deliberação doCopep; 5) devolutiva oferecida ao solicitantedo perfil; e 6) sugestão do nome do candi-dato pré-qualificado indicado encaminhadaao governador para nomeação.

Os programas de desenvolvimentoocorrem mensalmente, com apoio deconsultoria especializada, e englobam odesenvolvimento do grupo de empreende-dores públicos e não o desenvolvimento

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pessoal do ocupante do cargo, focando asexperiências do trabalho como empreen-dedor (BERNARDI; GUIMARÃES, 2008).

[...] a proposta desse trabalho dedesenvolvimento não é uma propostade trabalho individual de cadaempreendedor, a ideia é desenvolvero grupo de empreendedores, é criarlaços, é criar identidade entre eles, éfazer uma rede de pessoas que estãotrabalhando com desafios, é desen-volver um pouco essa “força tarefa”.(Entrevistado D)

O monitoramento e avaliação dosempreendedores públicos são realizados apartir do plano de trabalho do empreen-dedor (Entrevistado B), sendo este o

principal instrumento de alinhamento doempreendedor público aos resultados emetas constantes da estratégia de governo(BERNARDI; GUIMARÃES, 2008).

A partir da construção teórica dos doismodelos, o chileno e o mineiro, é possívelnotar o número de diferenças consideráveisentre ambos (Quadro 1). Segundo o Entre-vistado D, “o modelo deles (Chile) é muitomais complexo, amplo, até mais burocrático– é muito mais parecido com um concursopúblico que o nosso, e precisava ser adap-tado” (Entrevistado D).

Quanto aos 90 cargos, pensou-se, pri-meiramente, em uma atuação maior dosempreendedores como gerentes de proje-tos (Entrevistado D), já que os gerentes egerentes-adjuntos eram da alta adminis-tração e não se dedicavam exclusivamente

Quadro 1: Principais diferenças entre o Sistema de Alta Dirección Pública eos Empreendedores Públicos

Fonte: Elaboração própria.

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aos resultados dos projetos. Atualmente,entretanto, a distribuição dos empreende-dores distancia-se da hipótese original(Figura 2).

Além disso, a proposta inicial para aremuneração variável dos empreende-dores era bastante diferenciada da insti-tuída. Ao contrário de até uma remune-ração por ano, a primeira proposta erainstituir uma remuneração fixa menor quea atual e uma remuneração variável de atécinco salários por ano, para que os em-preendedores realmente se mobilizassema fim de alcançar os resultados pactuados(Entrevistado D).

Entretanto, a proposta não prevaleceudevido à cultura política mineira (Entre-vistado F). Ou seja, as propostas iniciaisrecomendavam mudanças expressivas noestado e, caso fossem implantadas, pode-riam encontrar uma resistência maior doque a ocorrida nos órgãos de alocação dosempreendedores.

Temos que conseguir enxergar anossa possibilidade de inovação vis-à-vis o nosso direito a nossa culturapolítica, porque nós estaríamos sujeitosa muita crítica. Quer dizer, já foi umainovação, já teve resistência, imaginase nós tivéssemos uma remuneraçãovariável maior frente a todos os servi-dores...então, a isonomia nos segurou.(Entrevistado F)

A partir do momento em que a leiestava publicada, surgiram as dificuldadespara a inserção do empreendedor públiconas secretarias, áreas estratégicas e proje-tos. Os grandes desafios iniciais, nesse sen-tido, foram, primeiro, trazer pessoas e de-finir perfis (Entrevistado A) e, segundo,inserir o empreendedor público na ponta(Entrevistado B).

Nota-se também que ocorreu resistên-cia quanto “a própria aceitação do modelo”

Figura 2: Distribuição dos Empreendedores Públicos por Função –Minas Gerais 2009.

Fonte: Programa Estado para Resultados.

Nota: Situação em 10/06/2009.

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dos empreendedores (Entrevistado D).Destaca-se entre os opositores parte dosservidores, de secretarias e outros órgãosdo estado, descontentes principalmentecom a questão salarial, já que muitosempreendedores recém-contratados pos-suíam remuneração maior que servidorespúblicos que trabalhavam na área há maistempo.

Outro grande desafio inicial foi o pro-blema da “dupla chefia” (Entrevistado B),ou seja, o vínculo formal do empreendedorestá no Estado para Resultados, porém,alguns lidam com a hierarquia interna dasecretaria, onde trabalham e acabamabsorvendo novas tarefas. Um dos pro-blemas advindos dessa “dupla chefia” é oprejuízo do próprio plano de trabalho dosempreendedores, pois eles se desviam dasatividades que foram contratados parafazer.

Talvez o empreendedor esteja emuma secretaria e o chefe dele é umsecretário de estado, mas ele tem umvínculo formal com o EpR. Então eletem uma dupla chefia que é uma coisacompletamente nova e não é fácil. Masa escolha é essa mesmo, a gente achaque é a única forma do empreendedornão ser absorvido pela estrutura. (En-trevistado B)

Por fim, com relação à avaliação e aomonitoramento dos empreendedores,surgiu a dificuldade de desenvolver e avaliar(plano de trabalho) o grupo de empreen-dedores, considerando a heterogeneidadedos perfis, as diferenças culturais nosórgãos de exercício, a diversidade dastarefas desempenhadas por eles e dos resul-tados que precisam ser entregues.

Como principais desafios da unidadede empreendedores públicos, foram citados

a gestão estratégica do grupo de empreen-dedores, o alargamento do processo deseleção e, por fim, o processo de avaliaçãoe desenvolvimento do grupo – que tambémforam citados como dificuldades iniciais.

Dessa forma, a criação do EpR naadministração pública mineira deu-se pordois motivos principais: o primeiro dizrespeito ao próprio gerenciamento dasmudanças da estratégia do governodemonstrada no PMDI 2007-2023 e sua

preocupação em propor indicadores etraduzi-los em metas; e o segundo abordao gerenciamento estratégico das ações degoverno, transformado em comitês deresultado, plano de ação e na busca peloaprimoramento do alinhamento estratégico.A questão relativa à mão de obra doprograma foi completada com a lógica dosempreendedores públicos, entendidos

“...o modeloconfere grandeflexibilidade ouautonomia sobreos recursos e osprocessos aosadministradorespúblicos...”

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como uma força-tarefa para as ações consi-deradas importantes no estado.

Assim, com vistas a proceder à gestãoestratégica das áreas de resultado, bem comoacompanhar os indicadores do PMDI pormeio da alocação de empreendedorespúblicos, a criação do programa ocorreucom base no art. 8o da Lei Delegada no 112,de 25 de janeiro de 2007. Em alusão ànorma, destaca-se que as atividades listadasinicialmente para o EpR resumem-se na“atuação de frentes que viabilizem a estra-tégia de governo” (Entrevistado A).

Considerando a função de coorde-nação do programa e sua relação com aalta gerência do estado, sua vinculaçãoà estrutura de governo foi regularizadapelo Decreto no 44.447, de 26 de janeirode 2007, que classificou o EpR comoum staff direto do vice-governador doestado.

Outro ponto importante nessadiscussão considera que a vinculação a umente político – cargo de vice-governador –transforma, portanto, o EpR em uma uni-dade transitória na administração públicamineira, já que não é possível afirmar queo mesmo vice-governador continuará nocargo após quatro anos de mandato. A pro-posta foi, então, transformar o programaem uma estrutura provisória da adminis-tração pública, com início em 2007 e fimem janeiro de 20113.

Por fim, como comenta o Entrevis-tado B, a implementação do Estado paraResultados, em suas três frentes de atua-ção, contribuiu para que o processo detomada de decisões fosse mais efetivo,com decisões mais seguras:

Hoje, a alta gerência do governo(governador, vice-governador, secre-tários) com o fluxo de fazer comitês,ter empreendedor, medir indicadores,[...] consegue reunir um conjunto de

informação muito bom para que aqueladecisão seja tomada. As decisões ten-dem a ser mais acertadas e maisseguras. (Entrevistado B)


Quanto ao modelo de gestão por resul-tados, destaca-se o direcionamento dosorganismos públicos para atuar sobre todosos aspectos que afetam ou modelam osresultados da organização, em busca dacriação de valor público. O modelo supõeessencialmente que os efeitos das inter-venções públicas, em substituição à coorde-nação por procedimentos, são o que de fatoimporta ao cidadão, que é a mudança realnas condições de vida.

Assim, a gestão pública por resultadospode ser entendida como um ciclo que seinicia com o planejamento dos efeitos alme-jados, a partir da operacionalização dosobjetivos de governo; que prescreve omonitoramento e a avaliação do desem-penho da organização ou da política públicaa partir do alcance desses efeitos; e queretroalimenta o sistema de gestão, propi-ciando o feedback decorrente dessa avaliação.Ademais, o modelo confere grande flexibi-lidade ou autonomia sobre os recursos e osprocessos aos administradores públicos, queestabelecem sanções positivas e negativasfrente ao desempenho alcançado.

A gestão pública por resultadosfoi introduzida em Minas Gerais em umcontexto de reforma administrativa,denominada Choque de Gestão, possuin-do como bases o PMDI 2003-2020 e oescritório central de projetos (Geraes), eoperacionalizada, em princípio, pelosacordos de resultados, PMDI 2007-2023 ePrograma Estado para Resultados.

Seguindo os princípios da gestão porresultados, a contratualização de resultados

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introduziu mecanismos de incentivos esansão frente ao desempenho alcançado.Para reforçar o modelo de gestão por resul-tados, houve a introdução de objetivosestratégicos e indicadores finalísticos noPMDI 2007-2023. Submetido à aprovaçãoda Assembleia Legislativa, o plano consti-tui-se um importante marco do modelo, namedida em que disponibiliza o conheci-mento das metas de governo.

Por fim, o EpR complementa a cadeiada gestão por resultados mineira. Suasfunções podem ser entendidas como umprocesso que se inicia com o estabelecimen-to dos resultados desejados e prossegue nabusca por esses resultados, por meio do tra-balho de empreendedores públicos alocadosem áreas críticas, no monitoramento da atu-ação por meio dos comitês de resultado ena avaliação do desempenho das políticaspúblicas a partir do quadro de indicadoresfinalísticos. Assim, o EpR, por intermédiode suas três unidades essenciais, busca per-mitir que a estratégia do governo seja, defato, implementada.

Tendo em vista tais proposições, omodelo mineiro de gestão pública porresultados se apresenta como coerentepor abordar as três dimensões descritas porSerra (2008): conceitual, na medida em queos resultados almejados são traduzidos em

objetivos estratégicos e indicadoresfinalísticos; cultural, quanto à vinculaçãodos dirigentes aos resultados perseguidos;e operacional, na aplicação de sanções,positivas e negativas, a partir da avaliaçãodo alcance dos resultados.

No entanto, considerando as entrevistasanalisadas e a trajetória em construção peloEpR, salientam-se dificuldades e limitaçõesinerentes ao modelo de gestão pública porresultados, principalmente o feedback dasavaliações realizadas, a partir da apuração dosindicadores finalísticos, capazes de retro-alimentar o sistema de gestão e propiciar,assim, ações corretivas.

Nota-se, portanto, na visão dos entre-vistados, a contribuição do modeloincremental do Programa Estado paraResultados na busca por uma melhorconsecução da estratégia do governo. Nessesentido, por meio das análises realizadas,atenta-se para algumas boas práticasdeixadas pelo programa, como: filtrar in-formações estratégicas e transportá-las aoexecutivo principal; selecionar pessoas paraa administração pública de forma impes-soal; desenvolver o quadro de indicadoresfinalísticos, buscando torná-lo mais rele-vante e confiável.

(Artigo recebido em março de 2012. Versãofinal em dezembro de 2012).

Notas

1 A Direção Nacional do Serviço Civil (DNSC) é um serviço descentralizado do Ministérioda Fazenda, que coordena, supervisiona e aperfeiçoa os recursos humanos do Estado. Sua mis-são é de “institucionalizar uma nova política de gestão e desenvolvimento de pessoal da admi-nistração pública, baseada no mérito e na idoneidade, que contribua para melhorar a eficácia e aeficiência de serviços em prol da cidadania.”

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2 O Conselho de Alta Direção Pública possui como funções principais a condução e regulaçãodo processo de seleção de candidatos a cargos do sistema de alta direção. Os integrantes doconselho são quatro membros nomeados pelo presidente e ratificados pelo Senado, por 4/7 dossenadores em exercício.

3 Dessa maneira, todos os cargos associados à estrutura do programa também seriam provi-sórios, incluindo os cargos de empreendedores públicos, com fim em janeiro de 2011.


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O modelo de gestão pública por resultados em Minas Gerais analisado à luz daexperiência do Programa Estado para ResultadosCinthia Helena O. Bechelaine, Mauro César da Silveira e Camila Barbosa NevesO presente trabalho almeja investigar o processo de desenvolvimento da gestão por resulta-

dos em Minas Gerais, marca da segunda geração de políticas mineira intitulada Choque deGestão. Em termos específicos, objetiva-se analisar o Programa Estado para Resultados (EpR),sua composição, processo de construção e estrutura de funcionamento. Como método de pes-quisa, utilizou-se a grounded theory, traduzida por teoria fundamentada nos dados e apresentadacomo uma alternativa para pesquisas qualitativas sobre fenômenos organizacionais. Apresenta-se uma discussão teórica que visa a definir o conceito de gestão pública por resultados, cujafinalidade é a criação de valor público. As implicações dessa discussão são ilustradas eproblematizadas em um estudo de caso do EpR, à luz de seus antecedentes. Por fim, conclui-seque o EpR constitui um modelo híbrido e particular da gestão por resultados mineira que visa,essencialmente, a consecução da estratégia de governo e o suporte aos processos de tomada dedecisões no estado.

Palavras-chave: Gestão; público; resultados

El modelo de gestión pública por resultados en Minas Gerais analizado a la luz dela experiencia del programa ‘Estado para Resultados’Cinthia Helena O. Bechelaine, Mauro César da Silveira y Camila Barbosa NevesEl presente estudio tiene como objetivo investigar el proceso de desarrollo de la gestión

por resultados en Minas Gerais, marca de la segunda generación de la política titulada Choquede Gestão. Tiene el propósito de analizar la composición del Programa Estado paraResultados (EpR), su proceso de construcción y la estructura operativa. Como método deinvestigación, hemos utilizado la grounded theory, traducido por la teoria firmada en una base dedados y presentada (la teoria) como una alternativa a la investigación cualitativa sobre losfenómenos organizacionales. Se presenta una discusión teórica destinada a definir el conceptode gestión pública por resultados. Las implicaciones de este debate se ilustran y seproblematizan en un estudio de caso del EpR, bajo la luz de sus antecedentes. Por último, laconclusión de que el EpR es un determinado modelo híbrido de gestión de Minas Gerais, quetiene como objetivo primordial el logro de la estrategia del gobierno y el apoyo de los procesosde toma de decisiones en el estado.

Palabras clave: Gestión; público; resultados

The model of the results-based management in Minas Gerais: analyzing theexperience of the Estado para Resultados ProgramCinthia Helena O. Bechelaine, Mauro César da Silveira and Camila Barbosa NevesThis paper aims to investigate the process of development of the results-based

management in Minas Gerais, label of the second policy generation entitled ManagementShock. The main goal is to analyze the composition of the Estado para Resultados program(EpR), its construction process and operating structure behind the program. The research methodused is the grounded theory. This paper presents a theoretical discussion aimed at defining the

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concept of the results-based management in the public sector. The implications of thisdiscussion are illustrated and problematized in a case study of the EpR, based in its backgroundstemming. Finally, the conclusion that the EpR is a particular hybrid model of Minas Gerais’smanagement and that aims primarily achieving the government strategy and support the decision-making processes in the state.

Keywords: Management; public; results

Cinthia Helena de Oliveira BechelaineMestranda em Administração pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e bacharel em administração públicapela Fundação João Pinheiro. Analista de desenvolvimento do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S/A (BDMG).Contato: [email protected]

Mauro César da SilveiraDoutorando em administração pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), mestre em administração pela UFMGe bacharel em Direito pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). Especialista em Políticas Públicas e GestãoGovernamental do Governo do Estado de Minas Gerais. Contato: [email protected]

Camila Barbosa NevesBacharel em administração pública. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Governo do Estado deMinas Gerais. Contato: [email protected]

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Diretrizes para implantaçãoda governança de tecnologia

da informação no setor públicobrasileiro à luz da Teoria

Institucional


Introdução

A governança de tecnologia de informação (GTI), no âmbito do setor público,

não apresenta, conceitualmente, diferenças relevantes em relação àquela aplicada

no setor privado. Para Rocheleau e Wu (2002), a diferença fundamental é que o

setor público fornece “bens públicos”, não serviços para venda. O aspecto finan-

ceiro, que envolve as organizações do setor privado, permite, com mais facilidade,

a aquisição de tecnologias de ponta, uma vez que o investimento proporciona uma

vantagem competitiva e subsequente ganho financeiro para a organização. Porém,

como constatado pelo Tribunal de Contas da União (CAVALCANTI, 2008, p. 14), as

fragilidades no setor público brasileiro denotam a falta da governança de TI, e a

principal causa seria a ausência da boa governança corporativa.

De fato, além das irrefutáveis evidências apontadas pelo Tribunal de Contas

da União, corroboram o entendimento sobre a ausência de GTI nas organi-

zações públicas do Brasil as características das atividades inerentes aos gestores

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de TI nesse setor, mais apropriadas aoconceito de gerenciamento de TI, seja pelabaixa representatividade dos mandatáriosdessas unidades em relação à autoridadeministerial, seja pelo seu foco, que é internoe voltado à administração dos processos eserviços de TI, com pouca ou nenhumainfluência na estratégia organizacional.

Por outro lado, apesar das determi-nações dos órgãos de controle externo,como o Tribunal de Contas da União(TCU), raras são as iniciativas estruturadasde implantação da governança de TI nasorganizações do setor público. Dessemodo, fica patente que as mudanças nãoacontecem pela simples publicação de umainstrução normativa, ou pela determinaçãoformal de um órgão de controle para queas boas práticas e procedimentos degovernança de TI sejam incorporados eutilizados. Num ambiente em que preva-lecem valores culturais e mitos construídosem décadas de história, a legitimação dasorientações é fator determinante para osucesso dos projetos de melhoria de pro-cessos.

A Teoria Institucional, por meio doisomorfismo coercitivo, mimético enormativo, esclarece as dificuldades deimplantação da GTI no setor público brasi-leiro, indicando que a necessidade delegitimação das decisões, como salvaguardaperante questionamentos das instâncias decontrole, faz com que as mudanças einovações aconteçam lentamente e àmedida que os níveis operacionais das áreasde TI as incorporem em sua cultura e aosvalores institucionais.

Assim, o objetivo deste artigo é a apre-sentação de diretrizes para implantação dagovernança de TI no setor público brasi-leiro, de modo sustentável, que considereas características culturais e ambientais,bem como a busca por legitimidade nas

decisões, base do isomorfismo institu-cional. Esse conjunto de orientações deveconsiderar os diferentes níveis de matu-ridade das áreas de TI nas organizaçõespúblicas brasileiras e a forte influência dosórgãos de controle na determinação depadrões de comportamento dos manda-tários das áreas de TI.

Governança e gerenciamento da TI

O termo “governança de TI” foi usadopor Loh e Venkatraman (1992 apud BROWN

& GRANT, 2005, p.698) e por Henderson eVenkatraman (1999, p.474), para descrevero conjunto de mecanismos (e.g. parcerias,joint ventures, alianças estratégicas etc.) paraassegurar a obtenção de capacitação em TI.Mas o termo só voltou a ser registrado naliteratura acadêmica ao final dos anos 1990,quando Brown (1997 apud BROWN & GRANT,2005, p.698) e Sambamurthy e Zmud (1999,p.1) introduziram, em seus artigos, a noçãode IS governance frameworks e depois ITgovernance frameworks, respectivamente.

Para Peterson (2004, p.41), “agovernança de TI é um tema mal definido,com limites obscuros e pouco compreen-dido pelos profissionais de TI”. Mesmoque o termo esteja se tornando rapidamentepopular entre os profissionais de TI, seuconceito, frequentemente, é mal empregadoou compreendido pelos mesmos (MCLANE,2003 apud LUNARDI, 2008, p.34).

A falta de clareza do conceito degovernança de TI não é surpreendente,dado que Sistemas de Informação é umadisciplina relativamente nova, que surgiude forma orgânica a partir de uma varie-dade de diferentes disciplinas, incluindo,entre outras, as Ciências Sociais e a Ciênciada Computação (WEBB, P.; POLLARD, C. &RIDLEY, G., 2006, p.1). A mais recentedefinição vem da ISO/IEC 38500 (2008,

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p. 3), segundo a qual governança de TI é osistema pelo qual a atual e a futura utili-zação da TI são dirigidas e controladas,envolvendo a avaliação e orientação da utili-zação da TI para apoiar a organização noatendimento de suas metas, incluindo asestratégias e políticas de utilização da TIdentro dessa organização.

Há pouca literatura que diferenciegovernança de TI de gerenciamento da TI.Como consequência, os dois conceitos sãomuitas vezes considerados sinônimos, em-bora sejam diferentes entre si (SOHAL &FITZPATRICK, 2002 apud SETHIBe, T.;CAMPBELL, J. & MCDONALD, C., 2007, p. 835).

Segundo o Dicionário Houaiss, concei-tualmente “governança” significa ato degovernar, governação, governo. Por outrolado, “gestão” é o ato de gerir, adminis-trar, e a acepção da palavra “gerência”significa ação de gerir, gerenciamento. Ostermos gestão e gerência estão muito próxi-mos conceitualmente e somente analisandoa etimologia das palavras é que poderemosidentificar a tênue diferença.

Gestão vem do latim gestìo, ónis - açãode administrar, de dirigir, gestão. Gerênciaseria o particípio presente do latim gerère -fazer, produzir, criar, gerir.

Desse modo, gestão estaria mais próxi-ma aos conceitos de direção de umaentidade, enquanto gerência estaria maispróxima aos conceitos de supervisão deuma unidade.

Weill (2004, p. 2) corrobora essa aná-lise, ao afirmar que “a governança de TInão se preocupa com ‘quais’ decisões foramtomadas, isto é gerenciamento da TI. Agovernança de TI está sistematicamenteatenta, determinando ‘quem’ toma cadatipo de decisão (a decisão correta), ‘quem’contribui para as decisões (a entrada dedados correta) e ‘como’ essas pessoas, ougrupos, são monitorados em seus papéis”.

Peterson (2004, p. 44) também reforçaesse entendimento ao registrar que ogerenciamento da TI foca na eficiência eeficácia do fornecimento de produtos eserviços de TI no âmbito interno, bemcomo no gerenciamento atual das ope-rações de TI; e a governança de TI estáconcentrada em dar suporte e melhorar odesempenho das atividades da corporaçãoe, ainda, em transformar e posicionar a TI

de modo a habilitá-la aos futuros desafiosnos negócios.

Assim, o gerenciamento da TI, seuselementos, produtos entregues e serviçosprestados podem ser delegados a um pro-vedor externo, enquanto a governança de TIé exclusiva da organização, uma vez quedireção e controle da TI não podem ser dele-gados ao mercado (PETERSON, 2004, p. 44).

“... o nívelestratégico doórgão, ao assumircompromissospolíticos e sociaisincompatíveis coma maturidade/capacidade desua área de TI,encaminhademandasinexequíveis ...”

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A norma ISO/IEC 38500 (2008, p. 5)registra a existência de confusão entre osconceitos de governança e gerenciamentode TI, mas esclarece que gerenciamentono contexto de TI é o sistema de controlee processos requeridos para se alcançarobjetivos estratégicos em conformidadecom o corpo governante da organização.

Diferenças entre a governançade TI do setor público e do setorprivado

Para Vinten (2002 apud ALI & GREEN,2007, p. 42), as organizações do setorpúblico há muito reconhecem a impor-tância da efetiva governança de TI para oseu sucesso. Contudo, poucas pesquisastêm sido realizadas para examinar quaismecanismos contribuem para estabeleceressa efetividade dentro de organizaçõespúblicas. De fato, não foram identificadasconceituações para a governança de TI emorganizações públicas, o que pode indicarsemelhanças entre a aplicação do conceitono setor público e no setor privado.

A literatura sobre GTI destaca algunsbasilares nas organizações que governamsuas áreas de tecnologias: alinhamento estra-tégico entre a TI e os negócios, entrega devalor pela TI à organização, gerenciamentodos riscos relacionados à TI, gerenciamentodo desempenho da TI, gerenciamento derecursos e controle, e responsabilização pelasdecisões de TI (GREMBERGEN, W.; HAES, S.& GULDENTOPS, E., 2004, p. 7; ITGI, 2003,p. 21; WEBB et al., 2006, p. 7; FLETCHER, 2006,p. 34). Com foco nesses basilares, não seidentificam diferenças entre a governançade TI aplicável em organizações do setorpúblico e do setor privado. Reforça essaausência de diferenças a publicação daNorma Internacional ISO/IEC 38500(2008), que trata da governança corporativa

e governança de TI, definindo ser plena-mente aplicável aos setores público eprivado, inclusive os conceitos.

Utilizando-se dos estudos de Barrett(2001, p. 12) sobre as diferenças entre orga-nizações públicas e privadas, projeta-se quea governança de TI em organizações dosetor público sofre a influência do ambientepolítico – com foco em verificações –, edos sistemas de valores, que enfatizamquestões éticas e cumprimento de normase dispositivos legais. Pode-se, então, afirmarque os modelos de governança de TI nossetores público e privado são semelhantesem seus pilares básicos, mas muito dife-rentes nos aspectos ambientais queenvolvem as características das pressõesinstitucionais externas e internas. De fato,as pressões institucionais representamimportante fonte de demandas para as áreasde TI nas organizações públicas, e aspressões financeiras e de mercado, ine-rentes ao setor privado, são forças propul-soras de demandas nas empresas e firmas.

A divergência maior entre o setorpúblico e o privado se encontra na formacomo os agentes responsáveis pelagovernança reagem a essas pressões. Nosetor privado, o foco está na reversão doresultado financeiro, na busca pela remune-ração do capital investido, para sobrevivênciada empresa. No setor público, busca-se asalvaguarda das decisões e legitimidade dasações; a sobrevivência da organizaçãodepende do cumprimento de cerimoniais,ritos legais e mitos culturais, dado queinexistem indicadores de resultado.

Teoria Institucional

A Teoria Institucional teve seu iníciocom os postulados de Meyer e Rowan (1977,p. 340) sobre institucionalismo, segundoos quais as organizações são levadas a

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incorporar as práticas e procedimentos defi-nidos pelos conceitos que predominam noambiente organizacional e que estejaminstitucionalizados na sociedade. Assim, asestruturas formais de muitas organizaçõesrefletem os mitos de seu ambienteinstitucionalizado, em vez das reais necessi-dades das atividades de trabalho.

Estruturas formais que celebram mitosinstitucionalizados diferem das estruturasque buscam atuar de forma eficiente.Nesses casos, o cumprimento de ritos ceri-moniais é mais significante que os resul-tados concretos (MERTON, 1940; MARCH &SIMON, 1958 apud MEYER & ROWAN, 1977,p. 355).

Para Scott (1987, p. 493), a sabedoriaimplícita na abordagem da TeoriaInstitucional é a de reconhecer, desde oinício, que não existe uma, mas diversasvariantes. Nesse sentido, Jacobson (2009,p. 6) afirma terem sido feitas tentativas parareunir as variantes em uma teoria geral e,citando Greenwood e Hinings (1996,p. 1023), exemplifica a combinação entreo velho institucionalismo, com ênfase noconflito de interesses, competitividade einfluência social, e o novo institucio-nalismo, com seu foco na legitimidade eincorporação de áreas organizacionais,resultando no comumente chamado neo-institucionalismo.

Para Greenwood e Hinings (1996,p. 1023), a Teoria Neo-institucional é fracaem analisar a dinâmica interna da mudançaorganizacional e, por consequência, é omissasobre o motivo pelo qual algumas organi-zações adotam uma mudança radical,enquanto outras não, apesar de experimen-tarem as mesmas pressões institucionais.Para os autores, essa teoria contém insights(compreensões) e sugestões que, elaborados,fornecem um modelo de mudança que ligao contexto organizacional e a dinâmica

intraorganizacional. Assim, a Teoria Institu-cional não é normalmente vista como umateoria de mudança organizacional, mas,geralmente, é considerada uma explicaçãoda similaridade (isomorfismo) e estabilidadede arranjos organizacionais em uma dadapopulação ou área de interesse organiza-cional.

Isomorfismo

O conceito que melhor representa esseprocesso de homogeneização é o isomor-fismo. Para Hawley (1968 apud DIMAGGIO

& POWELL, 1983, p. 149), isomorfismo éum processo restritivo que força umaunidade em uma população a assemelhar-se a outras unidades, que enfrentam omesmo conjunto de condições ambientais.Tal conceito é uma importante ferramentapara se entender as políticas e o cerimonialque permeiam a vida das modernas organi-zações. Existem três mecanismos por meiodos quais as mudanças isomórficas institu-cionais ocorrem: isomorfismo coercitivo,que decorre de influência política e doproblema da legitimidade; isomorfismomimético, resultante da padronização derespostas à incerteza; e isomorfismo nor-mativo, associado com profissionalização(DIMAGGIO & POWELL, 1983, p. 150).

O isomorfismo coercitivo resulta depressões formais e informais exercidassobre organizações por outras organizaçõesdas quais elas dependem, e pelas expecta-tivas culturais da sociedade em que as orga-nizações atuam (DIMAGGIO & POWELL,1983, p. 150). Ou seja, é o mecanismo peloqual as organizações se conformam àsregulamentações governamentais e àsexpectativas culturais, capazes de imporuniformidade às organizações.

O isomorfismo mimético ocorre quan-do tecnologias organizacionais são pobres,

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quando objetivos são ambíguos ou quandoo ambiente cria incertezas simbólicas,levando as organizações a modelarem-seem outras. A incerteza é uma poderosaforça para incentivar a imitação (DIMAGGIO

& POWELL, 1983, p. 151).Já o isomorfismo normativo tem

origem na profissionalização, educaçãoformal, disseminação de conhecimento porespecialistas e na definição de métodos detrabalho para estabelecimento de uma basecognitiva e de legitimidade (DIMAGGIO &POWELL, 1983, p. 152). Para os autores, umaimportante fonte de isomorfismonormativo é a seleção de pessoal, pois,dentro de muitas áreas organizacionais, aseleção ocorre por meio de contratação deindivíduos a partir de empresas do mesmosetor, por intermédio do recrutamento depessoal de uma pequena gama de insti-tuições de formação e, por fim, conside-rando requisitos de perfil para funçõesespecíficas. Muitos profissionais de carreirasão tão fortemente enquadrados, na entradae em toda a progressão de carreira, que osindivíduos no início e no topo são virtual-mente indistinguíveis.

Para Meyer (1979 apud DIMAGGIO &POWELL, 1983, p. 149) e Fennell (1980 apudDIMAGGIO & POWELL, 1983, p. 149), há doistipos de isomorfismo: o competitivo e oinstitucional. O isomorfismo competitivo,segundo Hannan e Freeman (1977 apudDIMAGGIO & POWELL, 1983, p. 149), é umsistema racional que enfatiza a competiçãode mercado, mudança de nicho e avaliaçãode aptidão, comuns nas áreas de livremercado e competição. Nesse caso, as orga-nizações copiam produtos, procedimentose serviços, assemelhando-se entre si duranteo processo de competição pelo mercado.

O isomorfismo institucional, paraAldrich (1979 apud DIMAGGIO & POWELL,1983, p. 149), é um conceito útil para

entender as políticas e cerimoniais exis-tentes em várias organizações que compe-tem entre si, não apenas por recursos eclientes, mas por poder político e legitimi-dade institucional, com foco em objetivossociais e econômicos – caso comum àsorganizações do setor público ou organi-zações presentes em segmentos com baixacompetitividade.

Para Meyer e Rowan (1977, p. 340),não é novidade que as organizações sejamestruturadas em conformidade com ascaracterísticas de seus ambientes – ou áreade negócio de que a organização participa– e tendam a se tornarem isomórficas comeles. Uma explicação para o isomorfismoé que organizações se tornam idênticas como ambiente de que participam devido àsinterdependências técnicas e ao intercâm-bio de conhecimento existente. Do pontode vista de Parsons (1956 apud MEYER &ROWAN, 1977, p. 346) e de Udy (1970 apudMEYER & ROWAN, 1977, p. 346), as organi-zações são fortemente condicionadas pelascaracterísticas gerais dos ambientes institu-cionais de que participam e, por conse-guinte, pelas próprias instituições partici-pantes desse ambiente.

Por outro lado, enfatizando aspectosque envolvem as mudanças em organiza-ções, DiMaggio e Powell (1983, p. 147)deram relevante impulso à teoria, refor-çando o conceito de isomorfismo, segundoo qual as organizações podem tentar mudarconstantemente, mas, depois de certo nívelde estruturação de uma determinada áreaorganizacional, o efeito agregado de cadamudança leva à homogeneidade dentrodessa área. Para os autores, as mudançasnas estruturas organizacionais deixaram deser impulsionadas pela concorrência enecessidade de eficiência, resultando emprocessos que tornam as organizações maissimilares, sem necessariamente serem mais

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eficientes. Ou seja, as abordagens organiza-cionais altamente estruturadas provêm deum contexto no qual o esforço individualpara tratar racionalmente a incerteza e res-trições frequentemente leva à homoge-neidade em estrutura, cultura e resultado.

Uma vez que diferentes organizações,de mesma área de negócios, se estruturamem ambientes altamente institucio-nalizados, forças poderosas emergem,levando essas organizações a tornarem-sesimilares entre si. Essas entidades podemtentar mudar metas ou desenvolver novosprocessos, mas os atores que tomamdecisões constroem à sua volta umambiente que restringe essas mudanças,frustrando inovadores individuais quebuscam a melhoria no desempenho doprocesso (DIMAGGIO & POWELL, 1983, pp.148-149). Para esses autores, o grau dediversidade se reduz por meio do efeitodo intercâmbio de conhecimento em buscade legitimidade no ambiente institucional.

Legitimidade

Meyer e Rowan (1977, p. 355) esclare-cem que dois problemas comuns surgem emorganizações cujo sucesso depende prelimi-narmente de isomorfismo com as regrasinstitucionalizadas. Em primeiro lugar, asatividades técnicas e as exigências por eficiên-cia criam conflitos e incoerências no esforçoinstitucional de uma organização para estarem conformidade com as regras cerimoniaisde produção. Em segundo lugar, dado queessas regras são transmitidas por meio demitos que têm as mais distintas origens, umasregras estabelecidas podem entrar em con-flito com outras existentes. Assim, essasinconsistências criam dificuldades para aeficiência, a coordenação e o controle.

Para ultrapassar essas fronteiras, há dese buscar a legitimidade das iniciativas,

pois a incorporação de elementos jáinstitucionalizados proporciona uma salva-guarda para as decisões e atividades, prote-gendo a organização de ter sua condutaquestionada. A organização torna-se, emuma palavra, legitimada, e ela usa sua legiti-midade para reforçar o seu apoio e asse-gurar a sua sobrevivência (MEYER & ROWAM,1977, p. 349).

Já para Pfeffer (1982 apud EISENHARD,1988, p. 492), a ideia-chave por trás da

institucionalização é que muitas açõesorganizacionais refletem uma maneira defazer coisas que evolui ao longo do tempoe torna-se legitimada dentro de uma organi-zação ou ambiente. Para Zucker (1977 apudEISENHARDT, 1988, p. 492), essa legitimidadefaz com que coisas sejam feitas de uma certamaneira, pelo simples fato de haver setornado o único modo aceitável de fazê-las.

“À medida quea utilização deboas práticas emecanismos demelhoria deprocessos vaise tornando maisconsciente eseu uso, maisfrequente, maioré o nível dematuridade dagovernançade TI...”

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Situação atual da governança deTI no governo brasileiro

Os reiterados registros de fragilidadesna governança da área de TI dos órgãos eentidades da APF, efetuados pelo Tribunalde Contas da União, por meio de diversosacórdãos (TCU, 2012, 2010, 2008 a, b),demonstram que a situação da governançade TI na APF ainda se encontra em estadoprecário. O Acórdão 2584/2012 (TCU,2012) afirma que houve evolução na situa-ção da governança de TI na administraçãopública federal em relação ao últimolevantamento (2010), contudo, há aindaoportunidades de melhoria.

Com relação aos mecanismos básicospara a alta administração dos órgãos daAPF governar a TI de forma efetiva (e.g.pela designação de um comitê estratégicode TI, pela definição de metas de desempe-nho e pelo monitoramento desse desem-penho), o quadro, segundo o TCU, aindase encontra em nível baixo de maturidade.Os dados levantados em 2012 demons-traram evolução da estrutura de governançade TI das instituições públicas federais, esugerem que sua alta administração passoua compreender melhor a importância dessaestrutura para o seu negócio. Contudo, épreocupante que 46% dos avaliadostenham declarado não se responsabilizarpelas políticas de TI, já que essas políticasvisam a garantir que o uso da TI contribuapara melhor desempenho da instituição.

Quanto à apuração realizada, verificou-se que, em 2012, 54% das instituições esta-beleceram objetivos de desempenho de TI,contra 43% em 2010, revelando melhora emrelação ao levantamento anterior. Entretanto,46% de instituições que não definiram essesobjetivos ainda são percentual alto, levandoem consideração o risco associado à ausênciadessas diretrizes. A situação piora quando

se observa que apenas 37% dos avaliadosestabeleceram indicadores de desempenhoe somente 23% acompanham os indicadoresde benefícios dos principais sistemas deinformação. Em resumo, esses númerossugerem que a maioria das instituiçõespúblicas federais tem dificuldade em perse-guir seus objetivos, uma vez que nemchegam a definir os indicadores que serão areferência para avaliar o seu alcance. Alémdisso, poucos são os órgãos que tomamdecisões com base nos benefícios de negóciooriundos de seus principais sistemas deinformação. Dessa forma, sob a ótica daeficiência e da efetividade, o alcance dosresultados institucionais tende a ser preju-dicado (TCU, 2012).

Uma questão crítica vivida hoje pelasinstituições públicas federais é a da preca-riedade ou completa ausência da gestão derisco. O TCU (2012, p. 17-18) afirma:

Entre os índices, causa preocupaçãoespecial o baixo percentual de insti-tuições que realizam análise de risco,que passou de 17% para 10%. Ou seja,90% das instituições públicas federaisainda não realizam esse tipo de aná-lise. Deve-se ressaltar que um processode análise de riscos é indicador damaturidade da gestão de determinadainstituição. De início, esse processorecebe como insumos o mapa dosprocessos críticos e o inventário deativos, físicos e de informação, neces-sários a esses processos. Sem esseselementos básicos, qualquer gestão deriscos é, na melhor das hipóteses,incompleta. Além disso, o resultado daanálise de riscos é insumo essencialpara outros processos, como a gestãode continuidade do negócio. Dessaforma, dado que apenas 10% das orga-nizações declararam realizar análise de

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riscos, pode-se concluir que a gestãoda tecnologia da informação ainda seencontra em nível baixo de maturidadena administração pública. Entre ospotenciais efeitos desse quadro, tem-se: ineficiência na aplicação dosrecursos; desconhecimento dos riscosaos quais os processos críticos da insti-tuição estão expostos; e ausência decritérios sólidos de planejamento e depriorização das ações de segurança dainformação.

Outro ponto importante é o do geren-ciamento de serviços de TI. Percebe-se quea situação continua crítica. Verifica-se, porexemplo, que 73% das instituições nãopossuem catálogo dos serviços de TI aserem ofertados à sua clientela. Em umcenário ainda mais crítico, observa-se que98% das organizações públicas federaissequer estabelecem acordos de nível deserviços (ANS) entre a área de TI e suasáreas clientes, situação que prejudica aavaliação dos serviços de TI e tende a afetara qualidade dos resultados esperados (TCU,2012).

Uma proposta de diretrizes deGTI no setor público à luz da TeoriaInstitucional

Com base nas análises e diagnósticosapresentados neste artigo, entende-se que agovernança de TI, para ser implantada nosetor público brasileiro, requer a adaptaçãodos processos para considerar o isomor-fismo institucional como orientador dalegitimação das práticas e procedimentosaplicáveis às áreas de TI dos órgãos públicos.

Assim, o estabelecimento de diretrizespara implantação da governança de TI naadministração pública federal passa peloentendimento do funcionamento dessa

governança à luz da Teoria Institucional edo isomorfismo institucional que a carac-teriza. A Teoria Institucional não é normal-mente vista como uma teoria de mudançaorganizacional, mas, geralmente, é consi-derada uma explicação da similaridade(isomorfismo) em uma população que atuano mesmo ambiente, ou ainda, em uma áreade interesse organizacional (GREENWOOD

& HININGS, 1996, p. 1023). Desse modo,os conceitos inerentes a essa teoria podemexplicar como se processam as mudançasem ambientes altamente institucionali-zados, comuns às organizações do setorpúblico brasileiro.

Conforme já dito, segundo a TeoriaInstitucional, as organizações são levadasa incorporar as práticas e procedimentosdefinidos pelos conceitos que predominamno ambiente organizacional e que estãoinstitucionalizados no ambiente em queatuam. Assim, as estruturas formais demuitas organizações refletem os mitos deseu ambiente institucionalizado, em vez dasreais necessidades das atividades detrabalho (MEYER & ROWAN, 1977, p. 340).

As estruturas formais que celebrammitos institucionalizados diferem das estru-turas que buscam atuar de forma eficiente.Nesses casos, o cumprimento de ritoscerimoniais incorporados pelas organiza-ções é mais significante que a obtenção deresultados concretos (MERTON, 1940;MARCH & SIMON, 1958 apud MEYER &ROWAN, 1977, p. 355).

Assim, a simples introdução, no setorpúblico, dos modelos e boas práticas dosetor privado, sem considerar as caracte-rísticas das organizações públicas e suasnecessidades de legitimar procedimentose ações, gera mais resistência do que apoiodo nível operacional. A legitimidade, ine-rente ao modelo institucional, faz com queas coisas sejam feitas de certa maneira, pelo

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simples fato de haver se tornado o únicomodo aceitável de fazê-las (ZUCKER, 1977apud EISENHARDT, 1988, p. 492).

Como consequência das pressõesinstitucionais incompatíveis com a realidadedas áreas de TI, ou seja, de exigências supe-riores à sua capacidade de atendimento, osgestores dessas áreas buscam o cumpri-mento do rito coercitivo, sem compromissocom a efetividade de seus resultados. A faltade resultados efetivos e a tentativa decumprimento de determinações indepen-dentemente do nível de maturidade/capaci-dade da equipe fazem com que as áreas deTI incorram em novas falhas, gerando maismitos burocráticos e ritos cerimoniais quepodem levar à estagnação das atividades doórgão. Para Machado da Silva e Gonçalves(1999 apud ROSSETTO & ROSSETTO, 2005, p.6), as organizações interagem com o seuambiente em busca de legitimidade, fazendocom que as decisões tomadas sejam influen-ciadas pela conformidade às regras, normase crenças (mitos) institucionalizadas, deforma independente dos critérios de efi-ciência, distanciando a estrutura formal daspráticas adotadas.

Da mesma forma, o nível estratégicodo órgão, ao assumir compromissos polí-ticos e sociais incompatíveis com a matu-ridade/capacidade de sua área de TI, enca-minha demandas inexequíveis de seremcumpridas se respeitada a conformidadecom as normas, procedimentos e boaspráticas previstos para a área de TI. O resul-tado desse contrassenso é o desalinha-mento da área de TI com os objetivosestratégicos do órgão, ou o descumpri-mento de determinações normativas elegais, ou ambos.

Por essa justa medida, entende-se que aimplantação da governança de TI no setorpúblico brasileiro não acontecerá por deter-minação de lei, decreto presidencial, acórdão

do Tribunal de Contas ou por portariaministerial, do mesmo modo que, no setorprivado, não se implanta uma governançade TI pela simples vontade do proprietário/acionista. A área de TI deve ter os meios(recursos) e a capacidade (competência ehabilidade) para incorporar as mudançasorganizacionais necessárias. Para Lunardi(2008, p. 21), independentemente de estaremou não engajadas formalmente no processode implementação da governança de TI, asorganizações apresentam níveis de maturi-dade quanto à utilização dessas práticas noseu dia a dia. Algumas desenvolvem seupróprio modelo, outras acabam implemen-tando uma ou mais metodologias ouframeworks já consolidados no mercado(como o Cobit e o Itil); e também existemaquelas organizações cujo processo degovernança ainda não é formalizado, utili-zando, entretanto, algumas dessas práticasem maior ou menor grau.

Em ambientes altamente instituciona-lizados, em que inexistem indicadores deresultado e prevalecem metas ambíguas ouinexequíveis, as organizações tendem àhomogeneização como salvaguarda dasações e decisões dos gestores, e sobrevivên-cia da organização (MEYER & ROWAM, 1977).

Assim, o efeito do intercâmbio deconhecimento, em busca de legitimidadeno ambiente institucional, levará à redu-ção do grau de diversidade, tornando asorganizações similares em seus procedi-mentos e atividades (DIMAGGIO & POWELL,1983).

Essa tendência à homogeneização nosetor público contribui para replicação demodelos e boas práticas de governança deTI. A necessidade de incorporação de prá-ticas já legitimadas agiliza as mudanças,resultando em melhorias nos processos detrabalho e, por consequência, na gover-nança da área de TI. Para Machado da Silva

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e Fonseca (1993 apud ROSSETTO & ROSSETTO,2005, p. 6), as organizações são levadas aassumirem uma postura isomórfica emrelação às organizações líderes em seuambiente, como forma de autodefesa emrelação a problemas que não conseguemresolver por seus próprios meios. Então,adotam processos semelhantes aos deoutras organizações, a fim de favorecer oseu funcionamento a partir de regras social-mente aceitas.

Desse modo, é possível afirmar que alegitimidade, maturidade e melhoria deprocessos estão intervinculadas entre si.Assim, para melhoria de processos, há dese elevar a maturidade, por meio da intro-dução de modelos e práticas já legitimadasem organizações do setor público.

O isomorfismo institucional seria oconceito que melhor representaria essabusca pela homogeneização e legitimidadedas decisões e ações. Assim, para a ade-quada (e legítima) implantação da gover-nança de TI no setor público brasileiro,seria necessária a adoção de mecanismosbaseados no isomorfismo institucional.Então, a partir dos conceitos de DiMaggioe Powell (1983, p. 150), apresentam-se osseguintes exemplos:

• Isomorfismo mimético – as mudan-ças decorrem da reprodução de boas prá-ticas e procedimentos de outros órgãoscom características semelhantes e nível dematuridade mais elevado. A validação daboa prática pelos órgãos normatizadores ede controle, bem como a ampla divulgaçãodos bons resultados se tornam elementosde legitimação do órgão e do procedimento;

• Isomorfismo normativo – as mudan-ças emanam dos processos de capacitaçãoe treinamento de agentes públicos, de modoa elevar o nível de maturidade do órgão.Esses agentes podem atuar, inclusive, comodisseminadores das melhorias;

• Isomorfismo coercitivo – as mudan-ças decorrem de determinações internas ouexternas que consideram as peculiaridadese maturidade dos agentes responsáveis pelaatividade. Essas determinações devemservir de balizadores medianos, pois sepautam em procedimentos já legitimados.

À medida que a utilização de boas prá-ticas e mecanismos de melhoria de proces-sos vai se tornando mais consciente e seuuso, mais frequente, maior é o nível de

maturidade da governança de TI, tendocomo um dos seus principais benefícios amelhor compreensão dos investimentos re-alizados e a verificação se os mesmos vêmatingindo os resultados esperados(GREMBERGEN et al., 2004).

Desse modo, a elevação gradativa dosníveis de maturidade dos processos da áreade TI, utilizando-se de mecanismos

“O isomorfismoinstitucional, comoinstrumento dalegitimidade paramudançaorganizacional,é o elo-chave paraelevação gradualdo nível dematuridadedos processosdas áreasde TI ...”

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isomórficos institucionais, pode ser amaneira mais adequada para implantaçãoda governança da tecnologia da infor-mação nas organizações do setor público.Enfatiza-se que nem todas as áreas de TIdas organizações públicas chegarão aonível máximo de maturidade e capacidade,pois as necessidades corporativas dosórgãos são diferentes, mas a complexidadedos processos suportados e os riscos ine-rentes às atividades da organização darãoa justa medida para o nível de maturidadenecessário.

A legitimidade e a maturidade sãoelementos-chave para transposição dosproblemas institucionais relacionados coma mudança institucional e, por consequên-cia, para implantação da governança de TIno setor público brasileiro.

Diretrizes para implantação dagovernança de TI

As pesquisas demonstram que nãohá uma forma ideal de estruturar a TI,uma vez que a solução para qualquer orga-nização é contingenciada por fatorescomo: tamanho da organização, ramo deatuação, localização geográfica, estruturaorganizacional, estratégia e natureza daorganização, entre outros (BROWN &GRANT, 2005, p. 703).

Também, segundo Haes e Grembergen(2008, p. 24), o desenvolvimento de ummodelo de GTI em alto nível não garanteo funcionamento da governança na organi-zação, pois a concepção de um modelo deGTI é apenas o primeiro passo, sua implan-tação como uma solução sustentável é omaior desafio.

Assim, propõe-se um conjunto dediretrizes para implantação dagovernança de TI na administração pú-blica federal, envolvendo a incorporação

de ações isomórficas institucionais paralegitimação dos procedimentos e deci-sões dos gestores de TI, de forma quesuas equipes possam amadurecer seusprocessos, enquanto se capacitam e sehabilitam na sustentação da boa práticaadotada. O isomorfismo institucional,como instrumento da legitimidade paramudança organizacional, é o elo-chavepara elevação gradual do nível de matu-ridade dos processos das áreas de TI e,consequentemente, da implantação dasboas práticas de GTI existentes.

As diretrizes representam um conjuntode boas práticas e seguem o postulado deHaes e Grembergen (2008, p. 24), segundoo qual a governança de TI pode ser implan-tada usando uma mistura de várias estru-turas, processos e mecanismos de relacio-namento:

• Estruturas de GTI incluem disposi-tivos e mecanismos estruturais (formais)para conectar e permitir contatos hori-zontais entre negócios e as funçõesde gerenciamento de TI (tomada dedecisões).

• Processos de GTI referem-se àformalização e à institucionalização datomada de decisão estratégica de TI ou dosprocedimentos de controle de TI.

• Os mecanismos de relacionamentotratam da ativa participação e colaboraçãoentre os executivos da corporação, osgestores de TI e os gestores de negócios.

Estrutura da GTI

As estruturas da GTI envolvem a orga-nização e o posicionamento da área de TIna estrutura hierárquica da organização,bem como a clara definição de papéis eresponsabilidades dos cargos que com-põem essa estrutura (HAES & GREMBERGEN,2008, p. 24).

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1a Diretriz – Criação do segmentode governança de TI na estrutura dosórgãos

Quando se discute a implantaçãoda governança de TI nas organizaçõespúblicas brasileiras, a concepção básica é aparticipação representativa da TI, no nívelestratégico da organização. Para Weill eRoss (2006, p. 2), a GTI reflete princípiosamplos de governança corporativa, defi-nindo responsabilidades sobre a gestão euso dos recursos de TI como suporte aosobjetivos de negócios.

Assim, não basta o reposicionamentohierárquico da área de TI, mantendo-se oviés operacional atual; há de se ir além. Aárea de TI deve ganhar representatividadeno nível estratégico da organização, pormeio da criação de uma função de ligaçãoda Secretaria-Executiva do Ministério (oupresidência do órgão) com a atual Coorde-nação-Geral de TI.

Uma das possíveis implementaçõesseria a criação de uma subsecretaria de TI,tendo como função principal as atividades

inerentes à governança de TI. A Figura 1apresenta a proposta de estrutura hierár-quica para governança de TI no setorpúblico brasileiro.

Uma definição clara e não ambígua dospapéis e responsabilidades das partes envol-vidas é pré-requisito crucial para uma boagovernança de TI (GREMBERGEN et al., 2004,p. 21). Assim, as responsabilidades atri-buídas a esse subsecretário de TI poderiamser estabelecidas a partir do ciclo Avaliação-Direção-Controle proposto pela ISO/IEC38500 (2008, p. 7), a saber:

Avaliação:• A direção deve analisar e fazer o jul-

gamento sobre o uso atual e futuro da TI,incluindo estratégias, propostas e acordosde fornecimento.

• Na avaliação do uso da TI, os diretoresdevem considerar as pressões internase/ou externas que atuam sobre os negócios,bem como a evolução tecnológica, astendências econômicas e sociais, e asinfluências políticas.

Figura 1: Proposta de estrutura hierárquica para governança de TI no setor público brasileiro

Fonte: Elaboração própria

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• A direção deve realizar avaliaçõescontínuas, garantindo a constante melhorianos processos.

• A direção deve ter ciência das atuaise futuras necessidades do negócio – os ob-jetivos atuais e futuros que a organizaçãodeve atingir.

Direção:• A direção deve atribuir responsabili-

dades e participar da preparação e execuçãode planos e políticas. Os planos devemdefinir a direção dos investimentos em pro-jetos de TI e em operações de TI. As polí-ticas devem estabelecer um comporta-mento racional no uso da TI.

• A direção deve assegurar que a tran-sição de projetos para o ambiente de produ-ção esteja devidamente planejada e gerida,bem como esteja considerando os impactosnos negócios, nos procedimentosoperacionais, nos sistemas existentes e nainfraestrutura de TI.

• A direção deve incentivar uma culturade boa governança de TI na organização,determinando aos gestores subordinados ofornecimento de informações gerais sobre aaplicação de boas práticas em conformidadecom os seis princípios da boa governançarelacionados na ISO/IEC 38500.

Controle:• A direção deverá acompanhar, por

meio de sistemas de medição adequados,o desempenho da TI, garantindo que odesempenho esteja em conformidade comos planos, especialmente no que dizrespeito aos objetivos do negócio.

• A direção também deve se certificarde que está em conformidade com asobrigações externas (regulamentação,legislação vigente, termos contratuais) enormas internas de trabalho.

Para a norma internacional ISO/IEC38500 (2008), a responsabilidade pelos

aspectos específicos da TI pode ser delegadaaos gerentes dentro da hierarquia da organi-zação, porém a responsabilidade pelo uso edistribuição da TI em uma organização, demodo eficaz, eficiente e aceitável, permane-ce com os diretores e não pode ser delegada.

Mecanismos de relacionamento

Os mecanismos de relacionamentocomplementam a governança de TI,incorporando as relações da TI com asdemais áreas da organização e com seususuários. Tais mecanismos garantem ofuncionamento da estrutura criada para aTI e dos processos estabelecidos (HAES &GREMBERGEN, 2008, p. 24).

2a Diretriz – Implantação de meca-nismos de relacionamento

Para Weill e Ross (2006, p. 87), osmecanismos de governança de TI, quandobem concebidos, bem compreendidos etransparentes, promovem comportamentosdesejáveis em termos de TI. Nesse contexto,os autores enumeram 15 dos mecanismosmais comuns de governança de TI, agrupa-dos em três tipologias – estruturas detomada de decisões, processos dealinhamento e abordagens de comunicação,a saber:

• estruturas de tomadas de decisão;• comitê administrativo executivo ou

sênior;• comitê de liderança de TI, compre-

endendo o executivo de TI;• equipes de processo com membros

de TI;• gerentes de relacionamento entre

negócios e TI;• conselho de TI, compreendendo exe-

cutivos de negócios e TI;• comitê de arquitetura de TI;• comitê de aprovação de orçamento;• processos de alinhamento;

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• acompanhamento de projetos de TIe recursos consumidos;

• acordos de nível de serviço;• rastreamento formal do valor de

negócio da TI;• arranjos de cobrança reversa;• abordagens de comunicação;• trabalho com gerentes que não

seguem as regras;• comunicados da alta gerência;• escritório da governança de TI; e• portais web e intranets para TI.Todos os mecanismos propostos são

aplicáveis ao setor público brasileiro.Assim, os 15 mecanismos propostos porWeill e Ross (2006), em pesquisa sobreboas práticas de governança de TI, reali-zada em 255 empresas de todo o mundo,incluindo várias do setor público, tornam-se ferramentas legítimas para utilização nosprocessos de implantação da governançade TI na administração pública federal.

Processos de GTI

Processos de GTI abordam a tomadade decisão estratégica, o planejamentoestratégico de TI e os frameworks de monito-ramento, controle e processos (HAES E

GREMBERGEN, 2008, p. 24).

3a Diretriz – Evolução da maturi-dade dos principais processos de TI,de modo sustentável

O nível de maturidade do processo deTI deve descrever as boas práticas que ga-rantam legitimidade aos procedimentos esejam compatíveis com o perfil e capaci-dade dos recursos da área de TI de umórgão público com características ineren-tes àquele nível.

Desse modo, a decisão de melhorar amaturidade em determinado processocorresponderia ao cumprimento de proce-dimentos já legitimados por outros órgãos

e disponíveis para serem incorporados aosegmento de TI, com as adaptaçõesjulgadas necessárias. Concluída a transição,que significa a adoção das práticas e pro-cedimentos pela equipe de TI, esse novocaso de sucesso seria publicado para, demodo legítimo, ser utilizado por outrosórgãos em suas iniciativas de elevação damaturidade de seus processos.

Em conformidade com a TeoriaInstitucional, nesta proposta duas palavras-chave se destacam: legitimidade e maturidade.A busca da legitimidade requer ações distintaspara o envolvimento do nível estratégico edo nível operacional, pois, embora tanto osdirigentes estratégicos quanto os dirigentesoperacionais devam se adaptar ao novomodelo de governança de TI, as abordagenssão diferentes em cada caso.

Para o nível estratégico da organização,a legitimidade se inicia com o reconheci-mento da importância estratégica da TI paraa organização. Além disso, será necessáriocontar com a elevação simultânea do nívelde maturidade da governança corporativada organização, pois será mais difícil elevara maturidade da GTI de uma organizaçãopública sem o correspondente amadureci-mento da sua governança corporativa.

Para o nível operacional, o foco deveráestar concentrado na capacitação e habilita-ção nos aspectos de liderança da gerênciamédia, por meio de identificação de perfisadequados e formação específica, com ênfaseadministrativa e gerencial e menos técnica.

A dupla abordagem middle-up/middle-down torna-se uma das principais premissaspara implantação da governança de TI nosetor público brasileiro, pois correspondeà atuação do governante de TI no nívelestratégico da organização que, de um lado,acompanha as estratégias e estabelece polí-ticas e diretrizes sobre o uso da TI na orga-nização e, de outro, exerce o monitora-mento e acompanhamento da mudança

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organizacional junto ao nível operacional daTI, garantindo que a gerência da área de TIse processe dentro das melhores práticas ede modo compatível com o perfil e capaci-dade de sua equipe. Tal característica orien-tou o nome do método (GTI-MUD – asprimeiras letras de governança de tecnologiada informação, Middle – Up – Down).

Na Figura 2, apresenta-se uma represen-tação esquemática do método GTI-MUD,tendo as ações isomórficas como balizadoresda evolução entre os níveis de maturidade deum processo que envolve a incorporação deprocedimentos e as boas práticas no âmbitoda governança corporativa, governança de TIe gerenciamento da área de TI.

4a Diretriz – Introdução de procedi-mentos e práticas já legitimados na APF

O método GTI-MUD não pretenderediscutir a segmentação da área de TI emprocessos e domínios, por isso pode ser

complementado com qualquer framework deprocessos de TI existente. Como propostapara implantação da GTI nas organizaçõespúblicas brasileiras, entende-se que oframework Cobit 4.1, por ter sido muitoutilizado por gestores de TI e órgãos de con-trole (TCU, 2008a e 2008b), estaria legi-timado para servir de base à descrição dasações isomórficas que orientam as atividadesdos agentes responsáveis pelos procedi-mentos e boas práticas que viabilizarão aelevação do nível de maturidade em cadaprocesso.

Desse modo, para cada nível de matu-ridade dos 34 processos do Cobit 4.1(ITGI, 2007), propõe-se que sejam identi-ficadas ações isomórficas miméticas,normativas e coercitivas que legitimem osprocedimentos de governança de TI,alinhando-os ao nível estratégico da orga-nização (middle-up) e ao nível operacionalda área de TI (middle-down).

Figura 2: Representação esquemática do método GTI-MUD


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Como no Nível 0 o processo é inexis-tente, o primeiro nível utilizado pararelacionar as ações isomórficas será o Nível1 – Inicial/Ad Hoc. Assim, em cada nívelserão descritos procedimentos e boas práti-cas que legitimarão os agentes envolvidosna implantação ou melhoria do processo.

A título de exemplo dos conceitos doGTI-MUD, utilizar-se-á o processo PO1– Definir um Plano Estratégico de TI doDomínio Planejamento e Organização doCobit 4.1 –, para descrever as açõesisomórficas institucionais necessáriaspara elevação do nível de maturidade de1 para 2.

A proposta do Método GTI-MUDpara alcançar o nível 1 de maturidade demodo sustentável, considerando ações jálegitimadas em outros órgãos, é apresen-tada no Quadro 1 (ver página seguinte),que descreve as ações com orientaçãoMiddle-Up, envolvendo o governante de TIe as principais autoridades do órgão; eorientação Middle-Down, que envolve arelação entre o governante de TI e asequipes responsáveis pelo gerenciamentoda área de TI.

Exemplos de aplicação do GTI-MOD,com ações isomórficas para a maioria dosprocessos que envolvem as recomenda-ções do TCU, registradas no Acórdão1603/2008, estão disponíveis no endere-ço http://www.wikigov.net/.

Conclusão

O objetivo deste trabalho foi o desen-volvimento de um conjunto de diretrizesque, de forma sustentável, possibilitem aintrodução de boas práticas e procedimen-

tos de governança de TI na APF, trans-pondo as dificuldades inerentes aosprocessos de mudança no setor público.

As justificativas para realização dessapesquisa se pautam nos reiterados registrosde fragilidades na governança da área deTI dos órgãos e entidades da APF, efetuadospelo Tribunal de Contas da União, por meiode diversos acórdãos.

Neste trabalho, estabeleceram-se orien-tações básicas para implantação da gover-nança de TI no setor público brasileiro, queconsideraram as características institu-cionais dos órgãos públicos e a tendência àhomogeneização por meio do isomorfismomimético, normativo e coercitivo propostoem postulados da Teoria Institucional.

As diretrizes para implantação da gover-nança de TI na APF permitem realizar, demodo sustentável, a incorporação de boaspráticas e procedimentos nas áreas de TI dosórgãos públicos, pois consideram caracterís-ticas isomórficas e a necessidade de legitimi-dade e maturidade como fatores de mudança.

Também devem-se considerar as dire-trizes replicáveis, pois independem dascaracterísticas da organização pública(tamanho, poder da União do qual parti-cipa, volume de recursos que administraetc.) ou das características do framework degovernança adotado (Cobit, Itil etc.).

Por fim, o mais importante, as diretrizespara implantação da governança de TI sãoexequíveis, pois consideram a incorporaçãode práticas e procedimentos já validados porórgãos com nível de maturidade maiselevado, transpondo as resistências a mudan-ças, típicas de organizações do setor público.


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Quadro 1: GTI-MUD – Nível Inicial/Ad Hoc

Ações isomórficas miméticasAnalisar o Plano Estratégico de TI(PETI) de outros órgãos públicos.Visitar órgãos públicos que tenham oprocesso de elaboração de Peti ama-durecido.Ações isomórficas normativasTreinamento em elaboração de plane-jamento estratégico específico para osgestores de TI e seus substitutos.

Definição de um padrão de plano es-tratégico de TI.

Ações isomórficas coercitivasEstabelecer a obrigatoriedade depublicação do planejamento estraté-gico de TI no sítio do órgão, na Internet.

Ações isomórficas miméticasConscientização dos líderes de equipeacerca da importância do plane-jamento de TI: estratégico, tático eoperacional.Realização do planejamento das ativi-dades do governante de TI.

Enfatizar os casos de sucesso e as boaspráticas adotadas por uma ou maisequipes operacionais.Ações isomórficas normativasTreinamento em planejamento para oslíderes de equipe e para servidores res-ponsáveis pela elaboração do plane-jamento de TI.Estabelecer a disciplina de planeja-mento estratégico de TI nas seleçõesde novos servidores do órgão.

Ações isomórficas coercitivasEstabelecer, formalmente, reunião pe-riódica, no mínimo mensal, para dis-cutir os projetos da área de TI com oslíderes de equipe.

JustificativaEsse procedimento permite a avaliação da qualidade eabrangência dos planos publicados por outros órgãos.Esse procedimento é importante para identificar as boas prá-ticas de implantação do processo e quantificar o esforçooperacional a ser despendido na tarefa.JustificativaEsse procedimento amplia o conhecimento a respeito dessaação gerencial, bem como aproxima os gestores que têm pro-blemas comuns, mas níveis de maturidade distintos, em umasala de aula, com possibilidades favoráveis de compartilha-rem boas práticas de implementação de planos estratégicosde TI.Esse procedimento, de responsabilidade da SLTI, permite apadronização dos planos, o estabelecimento da estrutura mí-nima de informações e a apresentação de orientações básicaspara seu preenchimento.JustificativaEsse procedimento permite a análise comparativa da qualidadee abrangência dos planos por parte de entidades de controleexterno, interno e pelo controle social. Também facilita ocompartilhamento das boas práticas e a identificação de órgãoscom processos maduros para realização de visitas técnicas.

JustificativaEsse procedimento permite a introdução de boas práticasdurante as reuniões periódicas com os líderes ou por meiode palestras proferidas por especialistas.

Esse procedimento serve para demonstrar que a autoridademáxima da TI faz planejamento de suas atividades e constituifator de motivação para toda a equipe operacional na realiza-ção de suas tarefas.Esse procedimento permite que o gestor de TI ressalte osganhos advindos com o procedimento adotado e valorize aadoção do procedimento.JustificativaEsse procedimento amplia o conhecimento a respeito dessaação gerencial e permite sua aplicação nas atividades diáriasdas equipes.

Esse procedimento possibilita que os novos servidores doórgão, por já terem conhecimento em planejamento estraté-gico de TI, influenciem os mais antigos na adoção de boaspráticas relacionadas a essa ação gerencial.JustificativaEsse procedimento permite ao gestor de TI adotar práticas decontrole de prazo, escopo, recursos humanos etc., para quepossa orientar cada líder de projeto na adoção de práticas deplanejamento e acompanhamento de seus projetos.

Orientação Middle-Up

Orientação middle-down

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Diretrizes para implantação da governança de tecnologia da informação no setorpúblico brasileiro à luz da Teoria InstitucionalJosé Geraldo Loureiro Rodrigues e João Souza NetoNeste trabalho, foi desenvolvido um conjunto de diretrizes que, de forma sustentável, pos-

sibilitam a introdução de boas práticas e procedimentos de governança de TI na administraçãopública federal (APF), transpondo as dificuldades inerentes aos processos de mudança no setorpúblico. Para tanto, foi estabelecida uma metodologia de pesquisa que contemplou o levanta-mento bibliográfico dos conceitos de governança corporativa, governança de TI, gerenciamentoda área de TI, no âmbito do setor privado e do setor público, e das teorias organizacionais, paraidentificação de explicações aplicáveis aos processos de mudança no setor público. Também sesubmeteu um questionário aos gestores de TI das principais organizações da APF, para identifi-cação do nível de conformidade com as recomendações do TCU, consubstanciadas nos acórdãos1603/2008, 2308/2010 e 2584/2012, e das possíveis causas que levaram ao cumprimento oudescumprimento dessas recomendações. Por fim, estabeleceram-se orientações básicas paraimplantação da governança de TI no setor público brasileiro, que considerou as característicasinstitucionais dos órgãos públicos e a tendência à homogeneização por meio do isomorfismomimético, normativo e coercitivo, proposto em postulados da Teoria Institucional.

Palavras-chave: governança de tecnologia da informação; setor público; Teoria Institucional

Directrices para la implantación de la gobernanza de tecnología de la informaciónen el sector público brasileño a la luz de la Teoría InstitucionalJosé Geraldo Loureiro Rodrigues y João Souza NetoEn este trabajo fue desarrollado un conjunto de directrices que, de una manera sostenible,

posibilita la introducción de mejores prácticas y de procedimientos de gobierno de TI en laAPF, trasponiendo las dificultades inherentes a los procesos de cambios en el sector público.Por lo tanto, se estableció una metodología de investigación que incluyó una revisión bibliográ-fica de los conceptos de gobierno corporativo, gobierno de TI, gestión del área de TI, en elsector privado y en el público, y de las teorías de las empresas, para la identificación de lasexplicaciones aplicables a los procesos de cambio en el sector público. También se presentó uncuestionario a los gestores de TI de los principales organismos de la administración públicafederal, para la identificación del nivel de conformidad con las recomendaciones del TCU,consolidadas en las normas 1603/2008, 2308/2010 y 2584/2012, y de las posibles causas quellevaron a su cumplimiento o no. Por último, se establecieron directrices básicas para laimplantación del gobierno de TI en el sector público brasileño, que consideró las característicasinstitucionales de los organismos públicos y la tendencia a la homogeneización a través deisomorfismo mimético, normativo y coercitivo, postulados propuestos en la teoria institucional.

Palabras clave: Gobierno de tecnología de la información; sector público; Teoría Institucional

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Guidelines for the implementation of IT Governance in the Brazilian Federal PublicAdministration based on Institutional TheoryJosé Geraldo Loureiro Rodrigues and João Souza NetoIn this work, a set of guidelines for the sustainable implementation of best practices and

procedures of IT Governance in the Brazilian Federal Public Administration was developed,overcoming the inherent difficulties found in the change processes of the public sector. Inorder to accomplish this, a research methodology was defined and it was composed ofbibliographic research of the concepts of Corporate Governance, IT Governance, and ITManagement, in the scope of the public and private sectors, and of the organizational theories,to help identify explanations for these inherent difficulties. A questionnaire was submitted to ITManagers of Brazilian Federal Public Administration organizations to identify the level ofcompliance with the recommendations of the Court of Audit, described in the Acórdãos 1603/2008, 2308/2010, and 2584/2012, and to identify the possible causes that led to the fulfillmentor nonfulfillment of these recommendations. At last, basic guidelines for the implementationof IT Governance in the Brazilian Federal Public Administration were proposed, taking intoconsideration the institutional characteristics of the public organizations and their tendency tobecome homogeneous by means of mimetic, normative, and coercive isomorphism, defined byInstitutional Theory.

Keywords: IT governance; public sector; Institutional Theory

José Geraldo Loureiro RodriguesMestre em Gestão do Conhecimento e da Tecnologia da Informação pela Universidade Católica de Brasília (UCB). Contato:[email protected]

João Souza NetoDoutor em Engenharia Elétrica pela Universidade de Brasília (UnB) e Professor do curso de Mestrado em Gestão doConhecimento e da Tecnologia da Informação pela Universidade Católica de Brasília (UCB). Contato: [email protected]

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Conferências nacionais comointerfaces socioestatais: seus

usos e papéis na perspectiva degestores federais


A multiplicação de experiências de participação social no Brasil foi acompa-

nhada por um movimento na literatura especializada que se voltou para compreendê-

las, privilegiando a perspectiva da sociedade civil. Em grande parte, os trabalhos

sobre instituições participativas enfatizaram a ótica dos movimentos sociais, das

organizações civis e de outros atores não governamentais, que passaram a atuar em

fóruns e instâncias formalizados de interação com o Estado. Inicialmente, ressaltando

os benefícios da conquista de espaços de participação, em seguida, observando

com ceticismo as dificuldades de concretização de ideais democráticos e,

posteriormente, delineando distintas estratégias de avaliação. Como consequência

desse itinerário, até o momento, pouco se considerou a perspectiva dos gestores

públicos e outros agentes burocráticos envolvidos na implementação de políticas

que incorporam a interação com a sociedade em suas práticas.

O objetivo deste trabalho é fazer uma análise exploratória das percepções,

motivações e justificativas dadas por gerentes de programas federais para a utilização

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de mecanismos de participação social.Em particular, buscamos compreender osusos, papéis e sentidos atribuídos por essesatores às conferências nacionais. Comoatores burocráticos percebem a incidênciade processos participativos (i.e. confe-rências) sobre a gestão de programas eações sob sua responsabilidade? Em quemedida as visões e sentidos atribuídos portais agentes convergem com os objetivosformalmente estabelecidos para os pro-cessos conferenciais?

Para abordar tais questões, integramosestudos a respeito dos objetivos declaradosnos atos normativos desses mecanismos departicipação (SOUZA, 2012) e a respeito dasmúltiplas formas de relação entre Estado esociedade em âmbito nacional (PIRES E VAZ,2012). Utilizamos dados oriundos de regis-tros administrativos de avaliação dosprogramas federais que compuseram oPlano Plurianual 2008-2011 e contrastamoscom informações obtidas em regimentos deconferências nacionais realizadas entre 2003e 2010.

De início, poderíamos esperar coinci-dência entre os papéis almejados no mo-mento de concepção das conferências e ospapéis desempenhados por esses mecanis-mos de participação social na gestão deprogramas, afinal, em ambos os casos, osdeclarantes envolvem atores do própriogoverno federal. Há, sim, muita concor-dância, mas os dados revelam distintosusos, a depender das áreas de políticaspúblicas analisadas. Também chama aten-ção a baixa frequência de utilização de con-ferências, quando comparadas com outrosmecanismos de participação utilizados pe-los programas federais. Mesmo que tenhahavido ampliação temática e intensamobilização, os responsáveis pelos progra-mas federais têm relatado baixo uso daconferência como forma de interação com

a sociedade. Isso pode sinalizar dificul-dades de incidência na gestão pública, sejapela natureza e forma de funcionamentodas conferências, seja pelos múltiplosentendimentos sobre seu papel.

A pesquisa aqui apresentada teve maisa intenção de conhecer a multiplicidadedesses entendimentos para, em estudosfuturos, investigar a percepção dos gestoresfederais a respeito dos desafios da gestãopública participativa. Torna-se relevante avisão dos sujeitos presentes na estruturado Estado, para compreender suas concep-ções sobre as formas de relação com asociedade. Essa perspectiva, até entãopouco explorada, faz-se necessária quandoentra em pauta a discussão da efetividadedas instituições participativas (PIRES , 2011).Afinal, compreender como os gestorespúblicos justificam as formas de relaçãocom a sociedade é elemento de análiseimportante para investigar os usos e ospapéis que assumem tais mecanismos.

Este artigo focaliza as conferênciascomo interfaces socioestatais e buscaconhecer a diversidade de visões a seurespeito. Iniciamos com uma breve apresen-tação da lente analítica que utilizamos notrabalho – o conceito de interfacessocioestatais –, apontando seus potenciaisganhos para a reflexão sobre as formas deatuação e sentidos atribuídos por sujeitosestatais aos processos participativos. Emseguida, descrevemos as fontes de dadosutilizadas e a estratégia metodológica queorientou a análise. A partir daí, apresentamosas conferências nacionais como interfaces eos usos e papéis atribuídos a elas pelosgerentes de programas federais em desenvol-vimento no período de 2009 e 2010. Porfim, questionamo-nos sobre as conse-quências do baixo uso das conferências eda multiplicidade de visões sobre seus papéispara a incidência na gestão pública.

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Para além da participação:sujeitos estatais em interface comsujeitos sociais

Diante de conjunto tão diverso de áreasde políticas públicas, de atores sociaise atores governamentais, é intuitiva apercepção de que haverá diversidade deformas de relação entre Estado e sociedade.Para explicar tal variedade, poderíamoselencar fatores como grau de institucio-nalização da política, densidade organi-zativa do setor social, disputa de projetospolíticos, entre outros. No entanto, nãopretendemos traçar aqui o perfil dasrelações Estado-sociedade nesta ou naquelaárea de política pública, muito menos apre-sentar razões para tais características. Assimcomo Pires e Vaz (2012), queremos ressal-tar essa diversidade e questionar se a noçãode participação é capaz de abrangerdistintas formas de relação entre Estado esociedade.

Vinculada a ideais de soberaniapopular, a noção de participação emergiuna teoria democrática, no decorrer doséculo XX, para fazer frente a visões querestringiam a democracia aos procedi-mentos eleitorais. Para as correntes teó-ricas ortodoxas, a participação tinha poucarelevância e ocupava lugar de destaqueapenas quanto aos perigos relacionados àestabilidade dos sistemas políticos(PATEMAN, 1992). O surgimento de umpensamento heterodoxo, no que dizrespeito ao procedimentalismo democrá-tico, adveio com as perspectivas teóricasda deliberação e do espaço público queampliaram a noção de participação(AVRITZER, 1994; 1997; 2002; SANTOS eAVRITZER, 2002).

Mesmo quando se reconhece que a“participação abrange um universo diferen-ciado de manifestações empíricas, e [que]

sempre haverá dificuldades na sistemati-zação de todo seu repertório nas demo-cracias contemporâneas” (AVELAR, 2007, p.265), a noção de participação é permeadacom a ideia de “exercício coletivo do po-der político” (SANTOS e AVRITZER, 2002, p.53). Seja pela via teórica que enfatiza adeliberação pública ou por aquela que in-vestiga a ação coletiva, as reflexões desen-volvidas a respeito da participação tendem

a ressaltar o caráter coletivo do processo,privilegiando o olhar de atores sociais.

Acreditamos que esse entendimento éfruto de concepções legítimas e muito bemfundamentadas, até pelos contextoshistórico, político e intelectual em que emer-giram as teorias contra-hegemônicas dedemocracia. No entanto, quando se percebeo caminho que tomou o processo de

“...percebe-senas justificativasdadas pelosgerentes deprogramasfederais que estestambémreconhecem asconferências paraalém daproposição, comoespaços deagendamento,avaliação efortalecimento daparticipação”

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redemocratização brasileiro, em particularcom a emergência de novas instituições queincorporam o diálogo com a sociedade, épertinente questionar se a lente analítica daparticipação não é demasiadamente restritiva.

Considerando o “grau de institucio-nalização e capilaridade territorial dosarranjos participativos, bem como o fato dea participação ser uma feição institucionaldo Estado no Brasil” (LAVALLE, 2011, p. 17),vale indagar se a participação entendidacomo expressão do exercício coletivo dopoder político é chave interpretativa sufi-ciente para compreender as distintas formasde interação do Estado com a sociedade. Sefor suficiente, por que as pesquisas sobreparticipação concentraram-se até o momen-to em orçamentos participativos, conselhose conferências de políticas públicas, e quaseignoraram, por exemplo, consultas públicas,audiências e ouvidorias?

Em nosso entendimento, tanto odirecionamento do olhar para a perspec-tiva de movimentos sociais e organizaçõescivis como o enquadramento analítico paraa ação coletiva, implícito na noção departicipação, têm limitado a análise arespeito das distintas formas de relaçãoentre o Estado e a sociedade. E mesmotrabalhos que reconhecem múltiplos reper-tórios de interação (ABERS, SERAFIM eTATAGIBA, 2011) tendem a assumir a partici-pação institucionalizada em uma perspec-tiva de ação coletiva, que acaba poraproximar a análise da visão de atoressociais, mesmo que a fronteira entre Estadoe sociedade seja questionada. Por isso,observando a multiplicidade nas relaçõesEstado-sociedade, percebemos a necessi-dade de uma nova lente analítica.

Nesse sentido, parece adequada aretomada que Vera (2006), Lavalle e Vera(2010) e Hevia e Vera (2010, p. 61) fazemda noção de interface, entendida como

“espaço de intercâmbio e conflito em quecertos atores se relacionam de forma inten-cional e não causal”. Os autores desenvol-vem1, a partir daí, a ideia de interfacesocioestatal como “um dos possíveisespaços de intercâmbio, sendo compostapor sujeitos sociais e sujeitos estatais” comdiferentes intenções e papéis atribuídos2.

O conceito de interface socioestatalpermite, portanto, duas ampliações deescopo analítico em relação à forma comoa literatura tem tratado os espaços institu-cionalizados de participação. A primeira dizrespeito à percepção de formas de relaçãoentre Estado e sociedade que vão além daparticipação de atores sociais em fórunspúblicos, incluindo também interaçõespresenciais ou não presenciais entre sujeitossociais individuais e coletivos, de maneirapermanente e regular ou esporádica eeventual; pois interfaces socioestatais sereferem tanto a relações com fundamentolegal quanto a interações ad hoc. A segundaampliação se dá à medida que se reconheceque tão importante quanto o envolvimentode sujeitos sociais é o envolvimento desujeitos estatais.

Assim, uma interface socioestatal seabre em pelo menos duas distintas pers-pectivas: a do ator estatal e a do ator social.Em cada uma delas, o valor, o sentido e afunção das interações socioestatais podemser distintos, dado que o ponto, a partir doqual as relações são avaliadas, é de natu-reza diversa. Tal reconhecimento, emborapossa parecer trivial, tem o potencial denos permitir enxergar a perspectiva do atorestatal sobre os processos participativos,contrabalanceando a forte tendência daliteratura de privilegiar o ponto de vista dasociedade civil.

Há relevância na ideia de interfacesocioestatal, pois as relações entre Estadoe sociedade não se restringem às ações

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coletivas, nem aos mecanismos institucio-nalizados, mas, sim, encobrem umavariedade maior de formas de interação.Em segundo lugar, e talvez ainda maisrelevante para os propósitos da presenteanálise, a noção de interface reconhece apossível diferenciação de perspectivas desujeitos sociais e sujeitos estatais sobre osseus próprios encontros. Assim, chama aatenção para a intencionalidade dessessujeitos ao se relacionarem, isto é, aossentidos, funções e papéis que atribuem aoesforço de interação. Ainda que possam sereventuais, tais interações não seriamfortuitas, mas reveladoras do encontro dasdistintas perspectivas e intencionalidades(seja de intercâmbio ou de conflito)de atores sociais e estatais.

Organização dos dados e estratégiade análise

A noção de interface socioestatal possi-bilita o reconhecimento da multiplicidadede visões dos sujeitos envolvidos (sociaise estatais) nos encontros entre Estado esociedade. Diante de tal possibilidade, apresente análise se propõe a identificar ossentidos, usos e papéis que os gestorespúblicos atribuem às conferências nacio-nais e compreender em que medida taispercepções convergem ou se diferenciamem relação aos objetivos formalmenteestabelecidos. A estratégia analítica adotadabaseia-se no contraste entre os objetivos efinalidades formalmente declarados nosatos normativos das conferências nacionaise as percepções declaradas pelos gestorespúblicos quanto ao papel desempenhadopelas conferências na gestão e implemen-tação dos programas sob sua responsa-bilidade.

De um lado, as informações relativasà percepção dos gestores sobre os sentidos,

usos e papéis das conferências são oriundasdo módulo de avaliação de programas doSistema de Informações Gerenciais e dePlanejamento (Sigplan) do Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão3. Paracada programa federal, integrante do PlanoPlurianual (PPA), há um gerente respon-sável pela alimentação do sistema cominformações relativas ao desempenho deseu programa. No momento da avaliação,cada gerente respondeu a seguinte questão:“O Programa possui mecanismos quepromovem a participação social?”. Quandoa resposta foi afirmativa, questionou-sesobre o tipo de mecanismo utilizado, sendodadas as seguintes opções: ouvidoria,audiência pública, consulta pública, reuniãocom grupos de interesse, discussão em con-selho setorial, discussão em conferênciase outros (PIRES e VAZ, 2012).

A discussão em conferências foi umacategoria disponibilizada somente naavaliação dos programas do PPA paraos anos 2009 e 2010; por isso, apenas asrespostas dos 434 programas4 realizadosnesses anos puderam ser aqui analisadas.Além de dizer se o programa possuía ounão mecanismo de promoção da parti-cipação social, os gerentes deveriamexplicar como tal mecanismo era utilizado.Foram essas explicações e justificativas,relativas ao uso das conferências nacio-nais, que geraram informações para asanálises. Cabe mencionar que a opção foipelo anonimato dos programas, diante dapossibilidade de fácil identificação de seusgerentes. Assim, quando necessário, asrespostas foram ajustadas para evitar aidentificação.

De outro lado, as informações referentesaos objetivos formalmente declarados dasconferências nacionais foram sistematizadasa partir dos atos normativos a elas asso-ciados. Foram utilizadas leis, decretos,

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portarias ministeriais ou interministeriais,resoluções de conselhos e, em particular, osatos que instituíram os regimentos dosprocessos participativos, pois especificavamos objetivos das conferências nacionais.

Os objetivos constantes nos atosnormativos foram extraídos dos docu-mentos-fonte, organizados em categoriase analisados. Após a compilação e a identi-ficação de ideias centrais em cada objetivo,o processo de agrupamento por seme-lhança permitiu a criação de categorias-síntese. Tal como definido em Souza(2012), tais categorias de objetivos incluem:a) “agendamento”, quando se referem àdifusão de ideias e à afirmação de com-promissos; b) “avaliação”, quando estão emfoco ações de diagnóstico de uma situaçãoou avaliação de políticas; c) “participação”,quando falam em ampliação ou fortaleci-mento de espaços participativos na gestãode políticas públicas; e d) “proposição”,quando trazem aspectos de formulação deestratégias ou políticas. Das 74 conferên-cias nacionais ocorridas entre 2003 e 2010,foram encontrados documentos que reve-laram os objetivos de 68 processos confe-renciais5. Esse foi o universo de análise que,quando pertinente, foi desagregado nosprocessos realizados em 2009 e 2010,combinando com os dados dos programasfederais.

Para que as comparações entre aspercepções dos gestores públicos sobre ospapéis e usos das conferências e as suasfinalidades e objetivos formalmente decla-rados fossem possíveis, os dados foramorganizados tendo como base os programasfederais e agregados em áreas temáticas depolíticas públicas. Revisitamos as classestemáticas já utilizadas em Pires e Vaz (2012)e Alencar et al. (2012) e chegamos à tipologiadescrita a seguir. Os programas governa-mentais foram classificados, considerando

seus nomes e finalidades, nas seguintescategorias:

• Desenvolvimento econômico – ações deapoio, fomento, regulação e financiamentovoltadas ao setor produtivo, à organizaçãodo mercado e ao crescimento econômico;

• Infraestrutura e recursos naturais – açõesvoltadas para o desenvolvimento de condi-ções materiais nas diversas áreas e àpreservação do meio ambiente;

• Políticas sociais – ações voltadas para aorganização e provisão de bens e serviçospúblicos destinados a promover condiçõese oportunidades de vida digna para apopulação;

• Garantia de direitos – ações com fina-lidade de efetivar direitos e prover oportu-nidades a grupos sociais historicamenteexcluídos.

Os programas que não foram desen-volvidos pelo Executivo foram agrupadosna categoria “outros poderes”. Os pro-gramas destinados a atuar como suporte esubsídio à gestão das demais atividades dogoverno foram reunidos na categoria“apoio à gestão”.

Cabe ressaltar que nesta pesquisaforam utilizados dados oriundos dosregistros administrativos de avaliação dosprogramas federais desenvolvidos em 2009e 2010, pois apenas nesses anos o sistemade avaliação do Plano Plurianual incor-porou as conferências como uma daspossibilidades de interface socioestatal, ou,nos termos do questionário, como um dosmecanismos de promoção da participaçãosocial. A limitação temporal da análise érelativizada quando percebemos que essesdois anos são representativos da realizaçãode conferências nacionais entre 2003 e2010, tendo em vista que foram realizados74 processos no período, média de novepor ano, e que em 2009 foram realizados13 e em 2010 manteve-se a média.

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Dado o corte temporal imposto pelaexistência de dados, é necessário apontar queas conferências nacionais são realizadas comdiferentes periodicidades. Há processosrealizados anualmente, bienalmente,trienalmente e quatrienalmente. Dessaforma, poderíamos deparar-nos com outralimitação da análise, pois programas vincu-lados a áreas que não realizaram confe-rências no período não informariam o usodessas interfaces. No entanto, não é isso quese verifica. Mesmo áreas que não realizaramconferências nacionais em 2009 e 2010tiveram programas federais que declararamo uso dessas interfaces socioestatais. Isso,como veremos, pode indicar a influência deprocessos de áreas correlatas, bem como queos efeitos dos processos conferenciaispodem ser sentidos ao longo do tempo enão apenas nos anos de sua realização.

Conferências nacionais comointerfaces socioestatais

As conferências nacionais, entendidascomo “processos participativos quereúnem, com certa periodicidade, represen-tantes do Estado e da sociedade civil paraa formulação de propostas para determi-nada política pública” (SOUZA, 2012, p. 9),podem ser consideradas interfaces socio-estatais. As conferências podem serexaminadas com essa lente analítica porserem espaços intencionais de intercâmbioe conflito entre sujeitos estatais e sociais,sejam estes coletivos ou individuais.Ademais, mesmo com regulamentação espe-cífica, são convocadas por período deter-minado e não têm existência contínua.

Há intencionalidade no processoconferencial, tanto do ponto de vista doEstado quanto da sociedade, pois a convo-cação é feita pelo Poder Executivo e aadesão social é facultativa. Observadas as

etapas preparatórias, em especial muni-cipais e livres, percebe-se que o envolvi-mento é proposital. Afinal, os indivíduose os grupos que se envolvem nessas ativi-dades locais agem deliberadamente. A etapalivre, cada vez mais usada pelas conferên-cias6, ressalta o caráter intencional, pois serealiza conforme a capacidade organizativados grupos sociais interessados.

Nas etapas preparatórias, mesmo queindivíduos possam tomar parte e não

necessariamente organizações coletivas, oque se vê, em grande medida, é um pro-cesso participativo no sentido delineado,ou seja, exercício coletivo do poder polí-tico. Isso ocorre porque as conferências sãorealizadas em uma dinâmica deliberativa(FARIA et al., 2012). No entanto, há tam-bém conferências que possibilitam ainteração individual com o Estado, em

“...se levanta apossibilidade dea conferência serespaço dearticulaçãoinstitucional quepode estabelecercooperação entreórgãos e entes dafederação,oportunizando atransversalidadede certos temas”

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particular quando realizam modalidadesvirtuais em que as pessoas formulam pro-postas via internet, em plataformas especial-mente desenhadas para tal. Não raro tam-bém, essas modalidades buscam fomentaro diálogo, configurando-se novamentecomo participação. De toda forma, indi-vidual ou coletivamente, as conferênciaspossibilitam intercâmbio ou conflito entreEstado e sociedade.

Passadas as etapas iniciais, as confe-rências seguem um processo encadeado emque há escolha de representantes para asfases seguintes. No momento de escolhade representantes, existem especificaçõesde vagas para governo e sociedade. Issofortalece a característica de interação entreEstado e sociedade, pois o governo é reco-nhecido como participante do processo(TEIXEIRA et al., 2012). Nesse sentido, confe-rências não seriam espaços apenas deescuta de demandas, mas de intercâmbio econflito entre representantes sociais eestatais. Seriam espaços de encontro inten-cional entre atores estatais e sociais, commúltiplas visões e intenções.

Usos das conferências em 2009e 2010

Ao observar os 399 programas quedeclararam possuir alguma interfacesocioestatal, percebe-se que apenas 15%disseram utilizar as conferências comoforma de relação com a sociedade. Entreos 337 programas que não utilizaramconferências como interfaces, a maior parteé de políticas sociais e de infraestrutura erecursos nacionais, como se observa noGráfico 1.

É possível ver que, mesmo com grandenúmero de programas utilizando interfacessocioestatais, com a ampliação do númerode conferências realizadas e com a maiorvisibilidade dada à participação social,ainda há baixo uso das conferências pelosprogramas. As conferências, emboratenham grande potencial de mobilizaçãopopular7, não foram consideradas comoforma de relação com a sociedade pelamaioria dos gestores públicos responsáveispelos programas federais realizados em2009 e 2010. Tendo em vista que a

Gráfico 1: Proporção de programas que não utilizaram conferências

Fonte: Sigplan 2009 e 2010, elaboração própria.

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declaração de uso das conferências pelosprogramas poderia estar vinculada a ciclosmais amplos de gestão, como é o próprioPPA, cabe seguir a investigação para veri-ficar se, em anos de formulação do plano,essa taxa de utilização seria alterada. O quepudemos perceber com os dados dispo-níveis é que, no período analisado, emvigência o PPA 2008-2011, houve baixouso das conferências, inclusive se levarmosem consideração que era época de revisãodo plano.

Dos 62 programas que afirmaramutilizar conferências nacionais8, 12 disse-ram realizar conferência, e todos os outrostipos de interface indicados no questionáriode avaliação do PPA, a saber: ouvidorias,conselhos, reuniões com grupos deinteresse, audiências e consultas públicas.Somente um programa (Conservação e UsoSustentável da Biodiversidade e dosRecursos Genéticos) disse que utilizou

apenas a conferência como forma deinterface socioestatal.

Entre os programas que declararamutilizar conferências nacionais, 68% eramda área de políticas sociais, 13% de desen-volvimento econômico, 11% de infraes-trutura e recursos naturais e 8% de garantiade direitos. Nem programas de outrospoderes, nem de apoio à gestão disseramter realizado conferências nos anos de 2009ou 2010. O Gráfico 2 apresenta o contrasteentre o número de programas com e semconferências nacionais.

Conforme mencionado no gráfico, épossível perceber que garantia de direitosé a área de política pública com maiorproporção de programas com conferênciasnacionais (41%). Em seguida, vêm osprogramas de políticas sociais, em que 26%do total utilizaram conferência cominterface socioestatal. A área de desenvol-vimento econômico contou com 11% dos


Gráfico 2: Programas com e sem conferências nacionais

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programas com conferências, e apenas 5%dos programas de infraestrutura e recur-sos naturais utilizaram as conferênciascomo forma de relação com a sociedade.Para comparação, é útil observar a Tabela 1,que traz a distribuição das conferênciasnacionais realizadas entre 2009 e 2010 porárea de política.

Ao observar o Gráfico 2, verifica-seque a maior proporção de uso das confe-rências como interface socioestatal ocorreem programas de garantia de direitos. Noentanto, no período não ocorreu nenhumaconferência relacionada a essa área, con-forme indica a Tabela 1. Ao mesmo tempo,nenhum programa de apoio à gestãodeclara usar conferência como interfacesocioestatal, mesmo que no período tenhaocorrido uma conferência dessa área. Issopode sinalizar que os gerentes de progra-mas da área de garantia de direitos estejamconsiderando conferências de outras áreascomo espaço de interlocução com a socie-dade. Ao mesmo tempo, programas da áreade apoio à gestão, ao menos os que tratamde temas afetos aos recursos humanos,parecem ignorar a realização da conferên-cia da área, ocorrida em 2009.

Finalidades e papéis das confe-rências nacionais em 2009 e 2010

A constatação do baixo uso das confe-rências nacionais como interfacessocioestatais, as distintas proporções deutilização, a depender da área de política, ea possível consideração de conferências deoutras áreas ou desconsideração das confe-rências da área do programa, levantam aquestão sobre os papéis que esses pro-cessos podem ter adquirido nesse período.A parte que cabe a esse tipo de interfaceno ciclo de gestão de políticas públicas, ouseja, sua incidência na gestão é uma inda-gação de difícil resposta e, aqui, não éenfrentada diretamente. No entanto,podemos tecer considerações sobre asvisões dos gerentes de programas federaisa respeito das conferências nacionais, o quepode sinalizar potenciais e limites para aincidência de tais interfaces socioestatais.

Antes dessa consideração, cabe conhe-cer os objetivos declarados nos atosnormativos das conferências, pois jáexpressam o resultado do encontro devisões de atores sociais e estatais; afinal,são definidos na comissão organizadora

Fonte: Souza (2012), elaboração própria.

Área Privada Número de %Conferências

Apoio à gestão 1 5

Desenvolvimento econômico 4 19

Garantia de direitos 0 0

Infraestrutura e recursos naturais 2 9

Outros poderes 0 0

Políticas sociais 14 67

Total 21 100

Tabela 1: Distribuição de conferências nacionais por áreas de políticas

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“...chama aatenção opotencial deutilização dasconferênciasnacionais comomeio dearticulaçãointerna para aexecução deprojeto conjuntoentre diferentesáreas do órgãoresponsável”

que realiza os preparativos do processo.Nessa perspectiva, a multiplicidade de obje-tivos atribuídos às conferências já sedestaca. Entre as conferências realizadasno período de 2003 a 2010, além de obje-tivos ligados à proposição de políticaspúblicas, foram observadas intenções deinclusão de temas na agenda pública, forta-lecimento de espaços participativos eavaliação de políticas públicas.

O caráter propositivo é o que predo-mina nas conferências, com 44,2% dasocorrências. Também se destacam os obje-tivos ligados ao agendamento (24,5%), ouseja, aqueles que se referem à difusão deideias e à afirmação de compromissos. Alémdisso, foram identificadas finalidades ligadasà ampliação ou ao fortalecimento de espaçosparticipativos na gestão de políticas públicas,sentido apreendido em finalidades do grupoparticipação (17,3%). Por fim, as confe-rências também se prestaram a objetivos deavaliação (14%), focalizando ações de diag-nóstico de uma situação ou avaliação depolíticas (SOUZA, 2012).

Para abordar as percepções dosgestores federais sobre as conferênciasnacionais, analisamos as justificativas dadaspara o uso dessas interfaces socioestatais.Entre os 62 programas que disseramutilizar conferências nacionais, vemosdistintas justificativas para o uso desse tipode interface socioestatal. Entre as respostasdadas pelos gerentes de programas federais,identificamos possíveis papéis desempe-nhados pelas conferências na gestãopública. São eles:

• Acolhimento de demandas sociais –conferência como espaço para receber rei-vindicações de representantes da socieda-de. Por exemplo, “O Ministério realizou [aconferência] que recebeu representantes detodas as áreas (...) e acolheu suas reivindi-cações”.

• Avaliação de ações governamentais– conferência como processo avaliativo dagestão pública. Por exemplo, “São reali-zadas conferências nacionais e estaduais, afim de reunir o setor (...) para discussãodos entraves encontrados, de introduçãode novas tecnologias, insumos, apoiogovernamental etc.”.

• Difusão de informações – confe-rência como ocasião para informar a res-peito de temas de interesse governamental.

Por exemplo, “Sensibilizar a comunidade(...) para a importância da atividade (...) quecontribui para a geração de renda, criaçãode empregos diretos e promoção da igual-dade social”.

• Discussão ampliada – conferênciacomo processo de mobilização paradiscussão e inclusão de temas na agendapública. Por exemplo, “O tema sugereclamor público e debates de várias políticas

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públicas que tangenciam os direitos (...), porisso sempre pautamos nas demais políticaspúblicas transversalmente o tema (...) a fimde viabilizar a inclusão plena, real e irrestritano âmbito do desenvolvimento nacional”.

• Formulação de diretrizes para políticas– conferência como uma etapa do ciclo deformulação de políticas públicas. Por exem-plo, “As políticas (...) expressas no [planonacional] são definidas com base nos resul-tados das Conferências Nacionais (...)”.

• Interlocução com público-foco –conferência como oportunidade de forta-lecer diálogo com público destinatário dapolítica. Por exemplo, “[O órgão] realizoua [conferência], oportunidade em que foirealizada uma plenária específica para ascomunidades (...). Além da plenária, a pro-gramação da [conferência] contemplouuma mesa temática para a discussão dasações para as comunidades (...)”.

• Fortalecimento da articulação fede-rativa – conferência como oportunidadepara fortalecer vínculos da União comestados e municípios. Por exemplo, “Des-tacam-se as conferências (...) no sentido decompartilhar a política (...) com estados emunicípios, criando uma rede (...)”.

• Representação institucional – confe-rência como possibilidade do órgão gestorde uma política se fazer representar emespaços correlatos. Por exemplo, “Desta-ca-se que em 2010, no âmbito do [progra-ma], o [ministério] participou da [confe-rência], apoiando tanto sua organizaçãoquanto assegurando a representação desteministério nos debates relativos à inter-setorialidade entre política de assistênciasocial e de saúde mental”.

Como poderíamos esperar, há multi-plicidade de papéis desempenhados pelasconferências nacionais. Observando oagrupamento em oito blocos de respostas,que vão da interlocução com público-foco

à articulação federativa, passando pelaavaliação de ações e pela representaçãoinstitucional, sem desconsiderar o acolhi-mento de demandas, a discussão ampliadae a formulação de diretrizes para políticas,percebe-se a abundância de justificativaspara o uso dessas interfaces. São modosde expor como os programas federais uti-lizam as conferências, os quais extrapolamo que seria mais esperado pelas caracterís-ticas dessas, ou seja, o intercâmbio deinformações e a formulação de propostas.

Aparentemente, os gerentes de progra-mas identificam nas conferências oportuni-dades ligadas a outras fases do ciclo de gestãode políticas públicas. Não se trata, pois, dever as conferências apenas como espaços paraa recepção e negociação de demandas sociaisque resultariam na formulação de políticas,mas de reconhecer outros potenciais dessetipo de interface socioestatal.

Como ocorre na pesquisa de Souza(2012), a respeito das finalidades declaradasa priori, constata-se que as conferênciasnacionais vão além da formulação de polí-ticas. A posteriori, percebe-se nas justifica-tivas dadas pelos gerentes de programasfederais que estes também reconhecem asconferências para além da proposição, comoespaços de agendamento, avaliação e forta-lecimento da participação. Na Tabela 2,estabelece-se a correspondência entre asjustificativas e os objetivos.

Na Tabela 2 destacam-se duas justifi-cativas sem correspondência nas finalida-des: fortalecimento da articulação federa-tiva e representação institucional. Arepresentação institucional foi declaradacomo um papel da conferência nacionalpara 18% dos programas que a utilizaramcomo interface socioestatal. Já a articula-ção federativa é apontada em apenas umdos programas.

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Tabela 2: Correspondência entre justificativas e objetivos de conferências nacionais

Fonte: Dados desta pesquisa

Ao observar quais programas utili-zaram as conferências nacionais comoespaço para representação institucional oupara articulação federativa, nota-se queforam apenas programas da área de polí-ticas sociais. Pelas justificativas apresen-tadas, não se pode perceber se essa concen-tração refere-se a características daspolíticas, dos órgãos responsáveis por elas,ou mesmo uma visão diferenciada dosgestores daquela área temática.

O Gráfico 3 indica a distribuição dasjustificativas nas distintas áreas de políti-cas públicas. Vemos que os programas degarantia de direitos, área que conta commais programas que utilizam conferênciascomo interface (41%), percebem as confe-rências com papéis específicos: ou as con-ferências são para falar com os públicosde suas ações ou para formular diretrizespara a política. Também a área deinfraestrutura e recursos naturais direcionaos papéis das conferências nacionais: am-pliar a discussão de determinado tema eformular diretrizes para políticas.

Se o Gráfico 3, que traz a distribuiçãodas justificativas para a utilização de con-ferências, é comparado com o Gráfico 4,que apresenta os objetivos das conferênci-as, declarados a priori, veremos distribui-ções distintas por áreas de políticas públi-cas. Em especial, notaremos que asconferências da área de infraestrutura erecursos naturais declararam querer maisdo que os papéis que os gestores de pro-gramas da mesma área atribuíram a essasinterfaces. Para além da diferença entre odito e o realizado, pode-se pensar sobre osdiferentes entendimentos de quem pro-move a conferência e de quem utiliza seusresultados na gestão.

É necessário aprofundar a investigaçãopara compreender as diferentes visões dossujeitos envolvidos nessas interfaces. Em setratando dos papéis atribuídos às conferên-cias nacionais, cabe ainda considerarmosalguns aspectos revelados pelas justificativas,pois se levanta a possibilidade de a confe-rência ser espaço de articulação institucionalque pode estabelecer cooperação entre órgãos

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Gráfico 3: Justificativas para utilização de conferências nacionais por área de política


Gráfico 4: Objetivos de conferências nacionais por área de política

Fonte: SOUZA, 2012, elaboração própria.

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e entes da federação, oportunizando atransversalidade de certos temas.

A ideia de representação institucional,agrupamento aqui ressaltado pela novidadeindicada na pesquisa sobre conferências,também pode sinalizar que as conferênciassão espaços de cooperação no próprioórgão realizador. Vê-se isso na seguintejustificativa:

“[A unidade administrativa] enviouservidores para atuarem em diversasdessas conferências [municipais eestaduais], e para participarem doComitê Executivo Nacional que prepa-rou a conferência. Representantes [doórgão] integraram também o Grupo deTrabalho responsável pela sistemati-zação do caderno de propostas da con-ferência.”.

Há nessa narrativa a sinalização de quea unidade administrativa responsável peloprograma se envolveu na preparação e narealização da conferência. Embora se saibaque as conferências são realizadas por umaárea do ministério, em colaboração com oconselho nacional, em alguns casos hádificuldades de envolvimento de outrossetores do próprio ministério. Por isso,chama a atenção o potencial de utilizaçãodas conferências nacionais como meio dearticulação interna para a execução deprojeto conjunto entre diferentes áreas doórgão responsável. Isso pode, inclusive, terconsequências na incidência das confe-rências, pois os técnicos envolvidos noprocesso podem contribuir com o encami-nhamento dos resultados.

Vale ressaltar que também couberamna categoria representação institucional asrespostas mais evasivas como “participaçãona [conferência]” ou “participação emalgumas conferências municipais e

estaduais”. A ideia de representação insti-tucional, apenas como comparecimento,também pode ser percebida quando seanalisa as respostas dadas pelos gestores.Isso indica que as conferências nacionaispodem estar na rotina de eventos em quegestores públicos necessitam comparecer,sem que isso, necessariamente, sinalizequalquer envolvimento nas discussões quepossa diretamente fazer pontes com asações do programa federal.


A noção de interface socioestatalpossibilita o reconhecimento das distintasperspectivas de sujeitos sociais e estataissobre as relações entre Estado e sociedade.O olhar para as conferências, a partir daperspectiva dos agentes do Estado, revelasentidos e usos peculiares atribuídos a essasinterfaces. Conhecer a visão desses atoresa respeito das conferências nacionais foi ointento deste trabalho. Percebe-se quegestores públicos federais assinalam queas conferências, como interfaces socio-estatais, desempenham múltiplos papéis.

Além das funções de proposição depolíticas e de intercâmbio informacional,verifica-se que as conferências nacionaistiveram como finalidades o agendamento,a avaliação e o fortalecimento da partici-pação. Além da confirmação de pesquisasanteriores, os resultados aqui apresentadosrevelam que as conferências nacionais sãovistas pelos gestores também como oportu-nidade de representação institucional.Nesse sentido, pode-se considerar que osgerentes de programas identificam nasconferências outros potenciais desse tipo deinterface socioestatal, a saber: articulaçãointerinstitucional e articulação interna.

Constata-se que esse tipo de interfacepode, então, oportunizar cooperação entre

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órgãos e também ampliar vínculos no pró-prio órgão responsável pela conferêncianacional. O expressivo número de progra-mas (18% dos que utilizaram conferênciasnacionais) que sinalizou que essa interfacecumpre papel de representação institu-cional pode indicar, inclusive, que osprogramas recebem inputs de diferentesconferências. Isso foi percebido tambémquando gerentes de programas afirmaramter utilizado conferências, mesmo que emsua área de política não tenham sido reali-zados processos conferenciais no período.Observa-se, assim, que uma conferêncianacional pode ser utilizada como interfacesocioestatal por diferentes programas. Esseé o potencial que a noção de representaçãoinstitucional nos revela. Ao mesmo tempo,cabe perceber que existem limites em talideia, pois alguns gestores sinalizam queas conferências nacionais são parte deatribuições rotineiras, sem impacto diretona gestão do programa. Isso pode serpensado quando as respostas revelam quea conferência é mais um evento em que seprecisa comparecer.

Mesmo com o grande uso de interfacessocioestatais nos programas federais e coma ampliação da quantidade de pessoas envol-vidas e de temas em pauta em conferênciasnacionais, esse tipo de interface tem sido

pouco utilizado pelos programas, comomeio de relação com a sociedade (apenas15% dos programas federais declararamutilizá-la). Por um lado, os gestores públi-cos podem considerar outras interfacessocioestatais como mais adequadas à rela-ção com a sociedade. Por outro lado, as con-ferências nacionais podem ainda não ter sidocompreendidas e utilizadas. Ambas as pos-sibilidades indicam desafios na gestão dasinterfaces socioestatais.

Conhecendo a multiplicidade de enten-dimentos a respeito das conferências naci-onais, caberá seguir na investigação sobrea percepção dos gestores federais a respei-to dos desafios da gestão públicaparticipativa. Considerando o modo deorganização das conferências, seus usos,os distintos objetivos declarados a priori eos diversos papéis atribuídos a posteriori,podemos construir bases para investigar osefeitos de tais interfaces na gestão pública.A partir dos resultados do trabalho aquiapresentado, fortalecemos a hipótese a serinvestigada: o grau de incidência dasinterfaces socioestatais na gestão das polí-ticas também é função da visão do gestorsobre a contribuição destas para suas ati-vidades gerenciais.


Notas

1 Em alguma medida, a noção de interface retoma insights já presentes no debate sobreinstituições participativas no Brasil, como o conceito de instituições híbridas (AVRITZER &PEREIRA, 2005).

2 Hevia e Vera (2010, p. 64-65) propõem alguns tipos ideais de interfaces: de contribuição,de transparência, comunicativa, mandatória, de transferência e cogestionária. A tipologia é útilpara o entendimento, mas é necessário ressaltar que os próprios autores reconhecem que háimbricação dos tipos na experiência empírica.

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3 Agradecemos à equipe da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos doMinistério do Planejamento, Orçamento e Gestão pelo apoio à pesquisa e acesso aos dados.Aproveitamos para agradecer a Alexander Vaz pela contribuição fundamental no tratamento dasinformações.

4 Foram 240 programas em 2009 e 194 em 2010; deste total, a maior parte refere-se aprogramas de políticas sociais (39%) e de infraestrutura e recursos naturais (31%), sendo tam-bém expressiva a proporção de programas de desenvolvimento econômico (19%), e com menorproporção as áreas de garantia de direitos (3%), apoio à gestão (4%) e outros poderes (4%).Entre os 434 programas, apenas 9% não contaram com alguma interface socioestatal.

5 Não foram encontrados os objetivos das seguintes conferências: 1ª de AprendizagemProfissional; 1a de Aquicultura e Pesca; 3ª de Arranjos Produtivos Locais; 3ª de Saúde Bucal; 8ªe 10ª dos Direitos Humanos.

6 Teixeira et al. (2012, p. 27) indicam que das 74 conferências realizadas entre 2003 e 2010,seis contaram com etapas livres.

7 De acordo com pesquisa do Prodep/Vox Populi, mais de 40% da população brasileiraouviu falar das conferências, sendo que 6,5% da população participou nas diversas etapas(AVRITZER, 2012, p. 12).

8 Nos anos de 2009 e 2010, foram realizadas 21 conferências. Foram elas: 1a de Comunica-ção; 1a de Defesa Civil e Assistência Humanitária; 1a de Educação; 1a de Educação Escolar Indíge-na; 1a de Saúde Ambiental; 1a de Segurança Pública; 1a de Recursos Humanos da AdministraçãoPública Federal; 2a das Comunidades Brasileiras no Exterior; 2a de Cultura; 2a dos Direitos daPessoa Idosa; 2a de Economia Solidária; 3a das Comunidades Brasileiras no Exterior; 3a deAquicultura e Pesca; 3a do Esporte; 3a Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente; 4a de Arranjos Produ-tivos Locais; 4a das Cidades; 4a de Ciência Tecnologia e Inovação; 4a de Saúde Mental; 7a deAssistência Social; 8a dos Direitos da Criança e do Adolescente.


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Conferências nacionais como interfaces socioestatais: seus usos e papéis na pers-pectiva de gestores federaisClóvis Henrique Leite de Souza e Roberto Rocha Coelho PiresO estudo enfoca as conferências nacionais promovidas ao longo da última década pelo

governo federal, como uma forma de interface entre Estado e sociedade. São utilizados dadosoriundos de registros administrativos de avaliação de todos os programas federais que com-põem o Plano Plurianual e informações contidas em atos normativos de conferências nacionais.Os resultados das análises revelam os padrões de distribuição das conferências nas diversasáreas de políticas públicas e as percepções de gestores públicos sobre os papéis que tais proces-sos participativos vêm desempenhando na execução de programas federais. O conjunto dedados e análises sugere novos parâmetros para a reflexão sobre instituições participativas, emespecial o reconhecimento da perspectiva dos atores estatais como elemento central para acompreensão das formas de relação entre Estado e sociedade, na efetivação da gestão públicaparticipativa.

Palavras-chave: conferências; interfaces socioestatais; participação

Conferencias nacionales como interfaces socioestatales: sus usos y papeles en laperspectiva de los gestores federalesClóvis Henrique Leite de Souza y Roberto Rocha Coelho PiresEl estudio se centra en las conferencias nacionales promovidas en la última década por el

gobierno federal como una forma de relación entre Estado y sociedad. Los autores utilizandatos procedentes de registros administrativos para evaluar todos los programas federales queconforman el Plan Plurianual y la información contenida en los actos normativos de las confe-rencias nacionales. Los resultados del análisis muestran la distribución de las conferencias en lasdiversas áreas de políticas públicas, las percepciones de los gerentes públicos acerca de lasfunciones que estos procesos de participación han jugado en la ejecución de los programasfederales. El conjunto de datos y análisis sugiere nuevos parámetros para el debate sobre lasinstituciones participativas, en particular el reconocimiento de la perspectiva de los actores estatalescomo central para entender el tipo de relación entre el Estado y la sociedad, para la efectuaciónde la gestión pública participativa.

Palabras claves: conferencias; interfaces socioestatales; participación

National conferences as state-society interfaces: their uses and roles from the pointof view of federal managersClóvis Henrique Leite de Souza and Roberto Rocha Coelho PiresThe study focuses on national conferences promoted in the last decade by the federal

government as a form of relationship between State and society. The authors use data fromadministrative records to evaluate all federal programs that integrate the Multi-Year Plan andthe information contained in legislative acts of the national conferences. The analysis showsconferences’ distribution in areas of public policy, public managers’ perceptions about the rolesthat these participatory processes have played in implementing federal programs. The set ofdata and analysis suggests new parameters for the debate on participatory institutions, in parti-cular the recognition of the perspective of state actors as central to understanding the type ofrelationship between State and society for effective participatory governance.

Keywords: conferences; state society interaction; participation

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Clóvis Henrique Leite de SouzaMestre em Ciência Política pela Universidade de Brasília e Assistente de Pesquisa no Instituto de Pesquisa EconômicaAplicada (Ipea). Contato: [email protected]

Roberto Rocha Coelho PiresDoutor em Políticas Públicas pelo Massachusetts Institute of Technology e Técnico de Planejamento e Pesquisa noInstituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Contato: [email protected]

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Caio César de Medeiros Costa; Alan Antunes Vieira Macabeu e Marco Aurélio Marques Ferreira

Análise da relação principal-agente nos regimes próprios

de Previdência Social:o caso do Agros

Caio César de Medeiros Costa; Alan Antunes Vieira Macabeu eMarco Aurélio Marques Ferreira

Introdução

A questão previdenciária no Brasil apresenta-se, desde o fim da década de

1980, como o cerne de inúmeras discussões que envolvem finanças públicas do

País. Entre os vários motivos que elevaram a previdência a esse patamar,

encontram-se os crescentes déficits, quer sejam os enfrentados pelo próprio

Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), criado a partir da edição da Lei

no 8.029/1990, quer sejam aqueles arcados pelos regimes previdenciários dos

servidores públicos.

Ademais, há que se considerar tais fatos em associação a um histórico quadro

de desigualdades e diferenças de direitos e regras. Fatos estes que fizeram com

que esse tema ocupasse uma posição de destaque na agenda político-econômica

do País (ZYLBERSTAJN, 2005).

De acordo com o INSS (2009), a previdência social é um seguro que garante a

renda do contribuinte e de sua família em casos de doença, acidente, gravidez,

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prisão, morte e velhice. Oferece váriosbenefícios que, juntos, garantem tranqui-lidade quanto ao presente e em relação aofuturo, assegurando um rendimento seguro.

A previdência se destaca como sendouma das mais importantes políticaspúblicas do Brasil. Essa política é impor-tante para o País, pois, se não houvesse,34% dos idosos urbanos figurariam entreos 10% mais pobres do País em 2008; noentanto, devido às transferências previden-ciárias e assistenciais, os aposentadosconcentram-se nos 50% superiores daescala de distribuição de renda, em queestão 79% dos beneficiários. No perímetrorural, a situação é semelhante: caso nãohouvesse a previdência rural, 39,4% dosaposentados comporiam o grupo dos 10%mais pobres; no entanto, o pagamentoregular de benefícios previdenciários naárea rural faz com que quase a metade dosaposentados rurais (47,7%) encontre-seentre o 5o e o 7o decil da distribuição derenda, ou seja, nos 30% acima da metadeda escala (INSS, 2009).

Entretanto, especificamente no casobrasileiro, a ocorrência dos mais variadosproblemas relacionados à questão da previ-dência, aliados à falta de transparência,contribuiu para que a confiança dos contri-buintes no sistema de previdência socialse tornasse cada dia menor.

Com isso, percebe-se a importância daemergência de mecanismos que garantam,ou facilitem, aos usuários dos planos deprevidência o controle das finanças dosinstitutos responsáveis por lhes prover aaposentadoria. Nesse sentido, ações foramrealizadas, destacando, entre elas, a criaçãodo Cadastro Nacional de InformaçõesSociais (CNIS), que tem, entre outros obje-tivos, o de dar transparência às informaçõesacerca da previdência, conforme dispostono sítio eletrônico da Dataprev (2010),

vinculada ao Ministério da PrevidênciaSocial do governo federal.

A criação de mecanismos, como oscitados anteriormente, contribui paradiminuir o impacto negativo de erros deestratégia e gestão sobre a imagem da previ-dência social frente ao contribuinte. Ésalutar que assim ocorra, uma vez que, noPaís, vários são os institutos de seguridadesocial, conforme dados do Ministério daPrevidência Social, publicados em seuAnuário Estatístico da Previdência Social(2008). Entre esses institutos, algunsapresentam situação diferenciada quandocomparados à realidade da Previdência noPaís; em especial o Instituto UFV (Univer-sidade Federal de Viçosa) de SeguridadeSocial (Agros), que se caracteriza comoentidade de previdência privada fechada,e que se constitui sob a forma de socie-dade civil pela Universidade Federal deViçosa (UFV), cujo objetivo é suplementaras prestações asseguradas pela previdênciaoficial aos grupos familiares dos empre-gados dos patrocinadores, e promover obem-estar social dos seus destinatários. OInstituto apresenta, de acordo cominformações oriundas da própria insti-tuição, uma situação financeira sólida(AGROS, 2012).

Além da questão financeira, outrasações são realizadas com o intuito deproporcionar ao participante do Agrosmaior confiança no regime de previdênciaestabelecido via estatuto, a saber: o regimede previdência complementar. Destacam-se, entre essas ações, a transparência emrelação às informações, a proximidade entreinstituto e participante, e demais ações quevão ao encontro dos princípios da gover-nança e da accountability.

Tomando como base as consideraçõesacima, identifica-se a importância de severificar, sob a ótica do participante, os

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níveis de transparência de gestão adminis-trativa do Agros e a confiança em relaçãoao regime de previdência do qual fazemparte. Ressalta-se a relevância da verificaçãoquanto aos efeitos dessa transparência emrelação à confiança do contribuinte nosaspectos relacionados principalmente à suaaposentadoria. Este estudo servirá aindacomo um norteador das ações desses tiposde instituto e também do sistema de previ-dência social do País, dada a importânciadesses institutos e de sua contribuição parao sistema.

O presente artigo está estruturado emcinco seções. Além da seção introdutória,apresenta-se a seção com o referencialteórico; este, por sua vez, aborda a questãoda previdência social no Brasil, Teoria daAgência e accountability e relação de con-fiança. A seção seguinte apresenta os proce-dimentos metodológicos que possibili-taram a realização da análise; na outraseção, encontram-se os resultados obtidoscom a pesquisa; e, por fim, são feitas asconsiderações finais.

Previdência social no Brasil

De acordo com Silva (2009), a previ-dência social no Brasil, assim como na maiorparte do mundo, teve início privativo, volun-tário, mediante a formação dos primeirosplanos mutualistas. A previdência social podeser entendida como um seguro (seguridadesocial). Paga-se (hoje) para se obter (amanhã)um retorno em forma de benefícios finan-ceiros. Com isso, garante-se a conservaçãodo ordenamento, parcial ou integral, após operíodo laboral (LIMA, 2006).

O marco inicial da legislaçãoprevidenciária no Brasil, de acordo comBeltrão et al. (2000), foi a Lei Eloy Chaves,editada em 1923. Conforme o dispostonessa legislação, a cobertura seria

inicialmente restrita a uma parcela dosempregados urbanos de certas companhias,sendo paulatinamente estendida a outrosgrupos: empregadores, autônomos, empre-gados domésticos, trabalhadores rurais etc.

No plano constitucional, deixava-se oestágio da assistência pública para adentrarna era do seguro social. Não poderia serdiferente, uma vez que em todo o mundo,mesmo em sociedades industriais maisavançadas, não se tinha afastado a concep-

ção do seguro social. Nem mesmo o SocialSecurity Act norte-americano, impulsionadorda mudança de concepção do seguro social,havia sido concebido, já que data de 1935(PEREIRA JÚNIOR, 2005).

Foi com a promulgação da Constitui-ção Federal de 1988, marco da objetivaçãodemocrática e social do Estado brasileiro,que se tratou de alargar o tratamento

“O contatodireto entreparticipantes einstituto secaracterizacomo um dosprincipais meiosde se aumentara confiançapor parte dosparticipantesem relaçãoao Agros.”

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constitucional dado à previdência social,dispondo pela primeira vez do termo“seguridade social”, como um conjunto deações integradas envolvendo saúde, assis-tência e previdência social.

A seguridade social é uma técnicamoderna de proteção social, que se buscaimplementar em prol da dignidade dapessoa humana. As suas diversas facetas,quais sejam, a assistência, a saúde e a previ-dência social, no sistema de seguridadesocial, deveriam atuar articulada e integra-damente, mas percebe-se a existência deuma nítida separação no respectivo campode atuação, extraída do próprio texto consti-tucional (PEREIRA JÚNIOR, 2005).

Há de se salientar, portanto, que, desdeo início de suas atividades, vários foram osproblemas referentes à questão previ-denciária no Brasil, entre os quais se podemelencar desde os crescentes déficits à faltade equidade nos benefícios. Como conse-quência, tais dificuldades se apresentaramcomo estopim para reformas previdenciáriasrealizadas, as quais culminaram na criaçãode mecanismos, no intuito de romper comessas mazelas relacionadas à previdência eapresentar a resposta social ansiada.

Segundo Lima (2006), as reformas daprevidência começaram a ocorrer no Brasilem dezembro de 1998, por meio da EmendaConstitucional no 20, a qual visava a rompercom a cultura patrimonialista vigente ebuscava estabelecer um novo modelo a serimplementado na previdência social; a partirde então, a aposentadoria seria compreen-dida como o resultado de uma contrapartidacontributiva, a qual deveria ser calculadacom base em preceitos que assegurassem oequilíbrio financeiro e atuarial do regime:reforma seguida de mais duas, a saber, nosanos de 2003, a partir da edição da EmendaConstitucional no 41, e, em 2005, com a edi-ção da Emenda no 47.

Além das reformas supracitadas,podem-se enumerar outros mecanismoscriados de modo a corrigir as questões rela-cionadas ao tema previdenciário. Entre estes,destacam-se os planos de previdência com-plementar que foram criados de modo agarantir o rendimento do trabalhador naaposentadoria, diminuindo a defasagementre o valor recebido na ativa e o valor dosproventos oriundos da previdência.

Nesse sentido, alguns planos de previ-dência complementar se caracterizam comofundos de pensão operados pelas entidadesfechadas de previdência complementar,juridicamente sem fins lucrativos, criadosa partir do vínculo entre empresas e traba-lhadores. Tal sistema conta com mais de 2milhões de participantes ativos e assistidos,vinculados a fundos de pensão, detentoresde uma poupança previdenciária de aproxi-madamente R$ 200 bilhões. Trata-se aindade um número pequeno de pessoas e derecursos, se levado em conta o potencialexistente (BRASIL, 2003).

Entre as várias vantagens relacionadasaos fundos de pensão operados por enti-dades fechadas de previdência comple-mentar, ligadas a classes profissionais espe-cíficas ou a trabalhadores ligados a umamesma organização, encontra-se:

O aproveitamento da identidade degrupo (vínculo associativo) para umafinalidade previdenciária tem inúmerasvantagens, entre elas o estreitamento darelação entre a direção dessas entidadese seus associados, custos de adminis-tração menores, incentivos fiscais emaior rentabilidade – já que, nos fundosde pensão fechados, todo o ganhoobtido com as aplicações das contri-buições é revertido exclusivamente aosparticipantes do plano previdenciário(BRASIL, 2003, p.7).

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Pelo exposto, nota-se como a questãoprevidenciária, principalmente no Brasil,ganha vulto à medida que as disparidadesaumentam e, com estas, surgem novasmedidas com vistas a saná-las. Não há dese perder, entretanto, o foco primordial,que se encontra na relação existente entreaquele que necessita buscar o auxílioprevidenciário, e aquele que presta esseserviço.

Teoria da Agência

A Teoria da Agência procura entendere explicar os fatos e conflitos que possamadvir da relação entre dois, ou mais, indi-víduos. Conforme Hendriksen & Breda(1999), “um desses dois indivíduos é umagente do outro, chamado de principal –daí o nome de teoria de agency. O agentecompromete-se a realizar certas tarefas parao principal e este se compromete a remu-nerar o agente”.

Supõe-se, então, que o agente tomedecisões que visem aos interesses do prin-cipal; no entanto, de acordo comEisenhardt (1989), principal e agente estãovinculados em um comportamentocoorporativo, mas possuem diferentes obje-tivos e diferentes atitudes com relação aorisco do negócio.

No mesmo sentido, caminhando pelaTeoria dos Contratos, Jensen e Meckling(1976) definem uma relação de agênciacomo: “um contrato pelo qual uma ou maispessoas contrata outra pessoa, ou outras,para executar algum serviço em seu favor,e que envolva delegar, ao agente, algumaautoridade de tomada de decisão”.

Cumpre ressaltar que a Teoria de Agên-cia, ao salientar a relação entre principal eagente, não se refere unicamente à relaçãoentre proprietário/acionista e administra-dores/gestores. Logo, tal relação pode ser

estabelecida entre diversos tipos de prin-cipal e agente.

A princípio, toda e qualquer relação deagência pode sugerir a busca de eficiência,já que o principal, uma vez que não dispõede experiência, tempo, competência,capacitação, repassa ao agente a tarefa degerenciamento de recursos e execução deatividades. No entanto, conforme ressaltamJensen e Meckling (1976), “se ambas aspartes do relacionamento são maximi-zadores de utilidade, existe boa razão paraacreditar que o agente não agirá semprepelos melhores interesses do principal”.

A Teoria da Agência focaliza relaçõescontratuais entre indivíduos. Ademais, buscacompreender a natureza dos conflitos quepossam advir da relação de agenciamento,quando os interesses, entre principal eagente, divergirem.

Tomando por base o Regime Própriode Previdência Social (RPPS), as relaçõesnele estabelecidas, entre gestores e servi-dores – estes últimos chamados de contri-buintes –, podem gerar uma gama deconflitos, entre os quais podem serelencados divergências na definição devalores de taxa, ou de portfólio de investi-mento, etc. Necessita-se, portanto, procurarmecanismos que visem a reduzir essainsegurança, ou seja, que minimizem, tantoquanto possível, essas áreas de conflito.

Ao se apropriar dos conceitos elen-cados pela Teoria da Agência e aplicando-os ao mundo dos RPPS, pode-se classificar,então, o servidor como principal, e o gestordo RPPS, como agente. Nesse caso, oservidor, mesmo que de forma compul-sória, confia a outrem a realização de tarefade seu interesse, a saber, a administraçãodos recursos garantidores de sua aposen-tadoria futura, o que confere ao gestor,necessariamente, em alguma medida, poderde decisão.

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O ideal, no que tange ao sistema previ-denciário, seria que o principal tivesse asmínimas condições de fiscalizar, e,consequentemente, cobrar ações quepudessem garantir-lhe a aposentadoria.

Tal cenário seria possível a partir daconscientização, por parte do agente, deque a informação precisa ser popularizada,ou seja, é necessário conferir transparênciaàs ações; ou também, como outra medida,com o simples cumprimento da legislaçãovigente, que, por si só, elenca mecanismosque, ao menos no plano das ideias,deveriam garantir o acesso à informaçãopor parte dos interessados. É interessantenotar que sob essa perspectiva se demons-tra, talvez, o principal conflito na relaçãocontratual principal/agente no mundo dosRPPS.

Segundo Byrd et al. (1998), a qualidadedas decisões/escolhas dos agentes nãodepende somente de suas habilidades, mastambém dos incentivos que lhes são ofere-cidos. Portanto, quando um agente estádisposto a maximizar a sua função/utili-dade, e não a do principal, identifica-se umconflito de agência.

O problema da agência é um aspectode extrema relevância na relação entreagente e principal. De acordo com oentendimento de Hatch (1997), o pro-blema de agência, ou conflito da agência,envolve o risco de o agente agir de acordocom seus próprios interesses, em vez deagir em conformidade com os interessesdo principal. A fim de evitar os problemasdecorrentes dessa divergência de inte-resses, a solução é a realização de con-tratos, cujo objetivo é dar conformidadeaos interesses bilaterais.

Na mesma linha de raciocínio, con-forme Eisenhardt (1985), a capacidade dosprincipais de saber se os agentes estão ounão agindo de acordo com seus interesses,

depende das informações disponíveis, quepodem ser conseguidas de forma direta,por meio do monitoramento das ações dosagentes, ou mesmo indiretamente, peloacompanhamento dos resultados.

No intuito de garantir os interesses doprincipal, faz-se necessária a criação demecanismos que reduzam a possibilidadede os agentes agirem de maneira diversa.Nesse processo incorrem custos, os quaissão denominados, segundo Clegg, Hardye Nordy (1996), custos de agência. Deve-se ressaltar que os custos totais de agênciase constituem em: o montante gasto nomonitoramento pelo principal, os custosda dependência do agente e a perda residualarcada pelo principal.

Arrow (1985) identificou duas fontesprincipais de problemas de agência: o moralhazard, ou risco moral, que está relacionadocom acobertar ações, e a seleção adversa,relacionada a acobertar informações. O riscomoral envolve situações em que as açõesdos agentes não são de conhecimento doprincipal ou são muito onerosas para seremobservadas. Já a seleção adversa representao fato de os agentes possuírem informaçõesdesconhecidas por parte do principal, oucujos custos de obtenção são elevados.

Os problemas de agência são resol-vidos normalmente de duas maneiras:monitoramento e penalização. Para Clegg,Hardy e Nord (1996), o monitoramentoenvolve a observação do desempenho dosagentes, pois, de acordo com Holmstrom(1979), quanto mais de autonomia eindependência o agente goza e quantomaior o conhecimento especializado neces-sário na execução da tarefa, mais significa-tivo é o perigo da falta de controle. Apenalização trata-se da punição de umcomportamento não desejado dos agentes.Em outras palavras, aborda-se a temáticados mecanismos de controle.

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Accountability e os sistemas deprevidência social

A accountability, conforme TiburcioSilva et al. (2000), dada a complexidadedo seu conceito, seria o dever de prestarcontas. Apresenta-se como um dosnorteadores da governança corporativa.No entendimento de Kluvers (2003), semuma accountability adequada, o gerencia-mento dos recursos pode, na melhor dashipóteses, ser ineficaz e incompetente e,na pior das hipóteses, corrupto.

No caminho do entendimento em quese insere a accountability, Nakagawa (2003)busca elucidar:

Sob a ótica da teoria dos contratos ecomo consequência das relaçõessociais, políticas e econômicas queocorrem em qualquer sociedade, veri-fica-se, de um lado, que há sempre umadelegação de poder (autoridade), e deoutro, como contrapartida, a geraçãode responsabilidades, formando assimuma grande cadeia de accountability(Nakagawa 2003, p.17).

Nesse sentido, então, accountabilitycorresponderia à obrigação de executaralgo e decorreria da autoridade delegada.Mosher (1968) afirma que a accountability ésinônimo de responsabilidade objetiva, ouseja, trata-se da responsabilidadede uma pessoa ou organização perante aoutra, fora de si mesma. Tal responsabi-lidade traz consequências, desde prêmiospelo seu cumprimento, até castigos pelooposto.

Daí percebe-se que a necessidade dessemecanismo de controle decorreria dosconflitos de interesses entre as partes envol-vidas na relação de contrato, sendo estaformal ou não.

Assim, passa a ser de vital importânciaa busca por minimização de conflitos,sendo a prestação de contas um dessesmecanismos, uma vez que se apresentacomo instrumento de controle que visa apermitir a popularização das informaçõesa todos os interessados.

O ato de prestar contas deveria seratitude de qualquer gestão, uma vez que, apartir daí, haveria a possibilidade de obte-rem-se parâmetros de desempenho. Entre-

tanto, na vida quotidiana da administraçãopública, não parece ser a tônica, como severifica a seguir:

Os problemas mais contundentementecriticados são, entre outros, a lentidão noprocesso decisório (burocracia excessiva),uma demanda crescente por necessidadede financiamento (tributação elevada) e

“... a correlaçãoda confiança coma formaçãoacadêmica, coma frequência norecebimento deinformações ecom a idadeapresenta umnível designificânciaconsiderável...”

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a ausência de um processo de avalia-ção do desempenho do gestor públicoque seja objetivo e eficaz, sugerindoquase que uma tendência da gestãopública para o desperdício. (RIBEIRO

FILHO, 1999, p. 7)

Desperdício que nos RPPS podedesembocar na carência de recursosnecessários ao pagamento do passivoatuarial dos fundos. Logo, a utilização demecanismos de controle, como a presta-ção de contas, com fins de tornar públicosatos praticados, se apresenta como formade minimizar os efeitos de escassez futura.

A relação de confiança

A partir dos conceitos já expostos, épossível delinear uma definição ainda nãomencionada, mas de vital importância, querseja para o caso específico dos regimespróprios de previdência social, quer sejano desenrolar das atividades da adminis-tração pública em geral: a confiança.

Enumeram-se diferentes abordagensacerca do tema, tais como: confiança edesenvolvimento socioeconômico(FUKUYAMA, 1996), confiança e sistemassociais (LUHMANN, 1979). Arrow (1974)aponta que, a partir do ponto de vistaeconômico, confiança é reconhecidamenteconsiderada como um lubrificante para atroca econômica e um mecanismoeficiente para governar as transaçõeseconômicas nas sociedades. De modomais específico, em estudos da gerência eda organização, a literatura, ao tratar daconfiança, aborda-a enquanto fator intere/ou intraorganizacional (TZAFRIR E

HAREL, 2002). E tal é o contexto utilizadopelo presente estudo, qual seja, a confiançaintraorganizacional e sua influência nasrelações pessoas-organização.

No entendimento de Tzafrir e Harel(2002), é possível identificar três pontoscríticos na análise da confiança, a saber:a) questões associadas à vulnerabilidade/risco; b) o problema da reciprocidade;c) a dinâmica das expectativas.

No tocante às questões associadas àvulnerabilidade/risco, a definição de con-fiança mais comumente apresentada estáassociada à disposição de alguém a servulnerável em relação à outra pessoa, cujoscomportamentos não se pode controlar, ou,ainda, com base na crença de que o outroé competente, franco e responsável(MISHRA, 1996). Em outras palavras, oscomportamentos de confiança conferemsegurança a organizações e pessoas, a fimde que estas tenham minimizado seu receioem assumir riscos. Desse modo, a incli-nação a arriscar surge na literatura comouma das poucas características que podeser comum a todas as situações de con-fiança. Por seu turno, o risco seria, então, acondição essencial em conceituações deconfiança, sejam elas de caráter psicoló-gico, social ou econômico. Pode-se veri-ficar, então, que a assunção de riscos numarelação reforça o sentido de confiança.

No que diz respeito à questão dareciprocidade, esta está ligada ao fato dese observar que um cenário de interaçõespositivas tende a elevar o nível deconfiança entre as partes. Quer dizer, essasinterações positivas mútuas entre os atoresenvolvidos acarretam, portanto, a consti-tuição de perspectivas em longo prazo(TZAFRIR E HAREL, 2002). As normas dereciprocidade têm grande influência sobrea confiança e constituem-se em caracte-rística que geralmente acompanha asrelações baseadas na confiança.

Quanto à dinâmica da expectativa,considera-se que a confiança traz embutidauma expectativa positiva. Tal expectativa do

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resultado da outra parte forma um elementocentral na definição de confiança. A dispo-sição para assumir riscos baseia-se naexpectativa de que a outra parte cumpriráuma determinada ação importante paraaquele que confia. A violação dessas expec-tativas, portanto, resultaria em consequên-cias negativas para os envolvidos (TZAFRIR

E HAREL, 2002).

Metodologia

Para subsidiar este estudo, foram utili-zados métodos quantitativos, de modo aesclarecer as relações entre o Instituto UFVde seguridade social (Agros) e os seus parti-cipantes, sob as diferentes perspectivasabordadas pelo referencial teórico.

Fonte de dados

A população-alvo deste estudo foiestabelecida de acordo com Hair et al. (2005),que a define como o grupo completo deobjetos ou elementos que possuem infor-mações relevantes. Dessa maneira, a popu-lação-alvo deste estudo foi constituída pelosservidores ativos da Universidade Federalde Viçosa e da Fundação Arthur Bernardes,optantes pela previdência complementar doAgros. Os questionários foram aplicadosentre os dias 30 de junho de 2010 e 07 dejulho de 2010. A população definida segueos critérios estabelecidos.

Segundo dados do relatório anual deinformações do Agros (2009), o númerode participantes ativos dos planos de pre-vidência do instituto contabiliza um totalde 4,4 mil participantes.

De modo a selecionar a amostra quecompõe o estudo, foi realizado o cálculoestatístico da amostra aleatória, utilizadoem estudos em que a população-alvoé considerada finita. O cálculo é feito

tomando como base a equação 1, apre-sentada abaixo:

(1)

Na equação acima, o representa otamanho da amostra aleatória,

é igualao nível de significância (sigma), o valorde p demonstra a probabilidade de manifes-tação do evento, o q apresenta o valorcomplementar a p, ou seja, 1-p. Por fim, ovalor de N traz o tamanho da populaçãode indivíduos e o valor

e

é o erro máximotolerado no estudo. Para a realização dessaanálise, os valores apurados foram: = 1,645;q=0,5; p=0,5; N=4.400 e o valor de =0,05.Tomando como base esses valores, apu-rou-se o tamanho da amostra aleatória que,para este estudo, foi de 254 indivíduos.

Elaboração do questionário:formulação dos constructos

Os questionários, para obtenção dosdados utilizados para a realização deste es-tudo, foram utilizados tomando como baseas teorias acerca da temática abordada. Deacordo com Hair et al., (2005) e Malhotra(2001), o conjunto de teorias a respeito dotema estudado é a principal fonte de subsí-dios para a construção de questionáriosconsistentes. Para a realização deste estudo,os questionários elaborados basearam-se emLima (2006).

De acordo com Hair et al. (2005), aprimeira etapa para a elaboração do ques-tionário é a definição dos conceitos ouconstrutos a serem pesquisados. Deve-seassegurar que não haja ambiguidade em suainterpretação.

De modo a possibilitar essa análise, fo-ram criados constructos relacionados aostemas abordados neste estudo, ou seja,

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relacionados à confiança e à transparência.Tomando como base Hair et al. (2005), umconstructo é um conceito ou uma ideia ge-nérica constituída pela combinação de umasérie de características semelhantes, que co-letivamente definem e tornam amensuração do conceito possível. Osagrupamentos das variáveis pesquisadaspara a realização deste estudo formam osconstructos que possibilitam a realizaçãoda análise objetivada pela pesquisa. Aescolha das variáveis que compuseram oconstructo se baseou na teoria referente aostemas abordados, tomando como baseprincipal os estudos de Lima (2006).

Os constructos utilizados para avaliara relação entre os participantes e o Agrosestão apresentados no Quadro 1.

O Quadro 1 apresenta as variáveisutilizadas para a formação de cadaconstructo. A realização desse processode formação dos constructos visa a faci-litar o entendimento acerca de determi-nados conceitos, cujo entendimentosomente é possível por meio do agrupa-mento de certas variáveis.

Construção e validação da escala

De modo a mensurar as variáveis,optou-se pela escala Likert. SegundoGüthner (2003), a escala Likert é umamensuração mais utilizada nas ciênciassociais, especialmente em levantamentosde atitudes, opiniões e avaliações. Deacordo com Malhotra (2001), Likert é uma

Fonte: Elaborado pelos autores

Quadro 1: Constructos utilizados na análise

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escala de medida com cinco ou sete cate-gorias de respostas, que vão de “discordototalmente” a “concordo totalmente”, eque exige que os participantes indiquemseu grau de concordância ou dediscordância com cada uma de uma sériede afirmações relacionadas com o objetode estudo.

Optou-se por utilizar uma escala de7 pontos, de modo a permitir aosrespondentes maior possibilidade de res-postas. Utilizou-se uma escala equilibrada,para que o número de categorias favoráveise desfavoráveis seja o mesmo e para nãoinfluenciar os respondentes nas suasavaliações. Foi escolhido um número ímparde categorias, a fim de possibilitar que orespondente adotasse uma postura neutraem relação à afirmação.

A escala utilizada pode ser conside-rada forçada, pois as categorias apre-sentadas não permitiam ao respondentese abster da resposta. Caso o mesmoapresentasse dúvidas, poderia optar pelaneutralidade.

Transformação dos dados

De modo a possibilitar este estudo, foirealizada a transformação dos dados. Hairet al. (2005) apontam que a transformaçãodos dados pode ser um importante pro-cesso de modificação dos dados originaispara um novo formato, que seja maisadequado para a realização de um proce-dimento estatístico.

O procedimento utilizado foi a combi-nação das médias das variáveis escolhidaspelos respondentes em cada questão rela-cionada a determinado conceito, ou seja,ao constructo. Esse procedimento possibi-litou mensurar qual a percepção do parti-cipante do Agros sobre cada um dos doisconstructos estudados.

Análise de correlação

De modo a avaliar a relação entre asvariáveis utilizadas neste estudo, foramrealizados testes estatísticos, testes decorrelação.

A correlação indica se existe ou nãointer-relacionamento entre variáveis. Nocaso deste artigo, buscou-se verificar seexiste inter-relação entre o nível de con-fiança dos participantes do Agros, as

características desses usuários e o contatoinstituto-participante.

Teste qui-quadrado

O teste qui-quadrado é o teste estatís-tico mais antigo e um dos mais utilizadosem pesquisa social. Segundo Barbetta(2008), é um método que permite testar a

“Outrosfatores como ocontato diretocom o instituto,a idade e o nívelde escolaridadesão variáveisque produzemreflexos maisdiretos naconfiança doservidor.”

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significância da associação entre duasvariáveis, como também compararduas ou mais amostras quando os resul-tados da variável-resposta estão dispostosem categoria.

O teste qui-quadrado se destina, por-tanto, a avaliar a associação existente entrevariáveis e se baseia na comparação dasproporções, ou seja, nas possíveis diver-gências entre as frequências observadas eesperadas para um evento específico(BEIGUELMAN, 1996).

O teste de ajustamento do qui-quadra-do é de fácil construção e se baseia nacomparação da distribuição dos dados daamostra (frequências observadas) com adistribuição teórica, à qual a amostra sesupõe pertencer (UFPE, 2010).

Para a realização do teste qui-quadrado,considera-se uma amostra aleatória de nelementos, extraída de uma população comdistribuição desconhecida, sobre os quaisse observa uma característica (qualitativaou quantitativa) (HENRIQUES e REIS, 2010).

Para que o teste seja realizado, é ne-cessário que:

• os grupos sejam independentes;• os itens de cada grupo sejam selecio-

nados aleatoriamente;• as observações sejam por frequências

ou contagens;• cada observação pertença a somente

uma categoria e que a amostra seja relativa-mente grande (com pelo menos cinco obser-vações em cada célula e, no caso de poucosgrupos, pelo menos 10) (BEIGUELMAN,1996).

Para a realização das análises desteestudo, o teste qui-quadrado é de extremaimportância, pois demonstra a indepen-dência ou não dos grupos ou estratosrelacionados a cada constructo, permitindoverificar a correlação entre esses grupos.No âmbito deste estudo, testaram-se ashipóteses de independência das variáveis

(H0 ou hipótese nula) e de dependência dasmesmas (Ha ou hipótese alternativa).

Levando-se em conta as característicasdos dados utilizados na realização destapesquisa e o alto nível de confiabilidadedo teste qui-quadrado, optou-se pela reali-zação do mesmo por meio do softwareSPSS® 15- Statistical Package for the SocialSciences – em versão licenciada.

Análise dos resultados

Com o objetivo de analisar a relaçãode confiança entre os participantes e oAgros, sob a perspectiva daqueles, o pre-sente artigo buscou conhecer a relaçãoentre as características dos participantes,as ações do instituto em relação à transpa-rência e o nível de confiança entre o Agrose os seus participantes.

De modo a favorecer as análises, de-monstra-se de extrema importância acaracterização do objeto estudado. Segundoinformações colhidas junto ao próprioInstituto UFV de Seguridade Social (Agros),este se constitui em uma entidade fechadade previdência privada, sob a forma desociedade civil, sendo vinculado à Univer-sidade Federal de Viçosa. Possui a finalidadede suplantar as prestações asseguradas pelaprevidência oficial aos grupos familiares dosempregados dos patrocinadores (a própriaUFV e o próprio Agros), e promover obem-estar social dos seus destinatários.

O Instituto foi criado em 8 de maio de1980, data da portaria no 2119, assinadapelo então Ministro da Previdência eAssistência Social Jair Soares.

Com o propósito de avaliar a relaçãoentre agente (Agros) e principal (Partici-pante), baseada na descrição da Teoria daAgência, realizou-se o cruzamento dasrespostas dos questionários que envolviamquestões vinculadas: a) às características

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inerentes aos participantes, b) às ações doinstituto de previdência complementar, ec) ao nível de confiança estabelecido nessarelação.

De modo a verificar os níveis de con-fiança dos participantes em relação aoAgros, buscou-se visualizar, por meio deuma correlação entre as respostas dadaspelos contribuintes, as questões do questio-nário e as características inerentes aosparticipantes.

Nesse sentido, os resultados obtidossão demonstrados nos gráficos aquiapresentados. Cumpre ressaltar que asanálises ora descritas são baseadas nasrespostas obtidas do grupo dos partici-pantes que declararam ter a) maior idade,b) mais tempo de serviço, c) receber maisinformações do instituto de previdênciacomplementar. Sendo assim, o artigobaseou-se na literatura que descreve essesgrupos como os mais propensos ademonstrarem maior confiança nos insti-tutos de previdência.

Há de se salientar que foram realizadasas análises para todos os demais gruposde participantes; entretanto, tais percepções,por ora, não colaborariam para a soluçãodo problema de pesquisa.

A seguir, apresentam-se os resultadosdo estudo, sob a forma de gráficos, paraos grupos considerados na relação princi-pal/agente, em se tratando dos regimespróprios de previdência social.

No Gráfico 1, percebe-se a formacomo o tempo de serviço influencia a con-fiança do servidor. Nota-se que mais dametade dos respondentes com mais de13 anos de serviço confia no instituto deprevidência complementar ao qual estávinculado, corroborando o entendimentoda literatura que aponta para a formaçãoda relação principal/agente e a confiançaem que se baseia tal relação.

No Gráfico 2, verifica-se que o recebi-mento de informações do institutode previdência também acompanha asexpectativas; em outras palavras, mais de50% dos respondentes, que afirmaramreceber informações mensalmente, confiamde maneira satisfatória em seu agente. Ocontato direto entre participantes e institutose caracteriza como um dos principais meiosde se aumentar a confiança por parte dosparticipantes em relação ao Agros. Destaca-se, assim, o envio mensal do informativodo Agros, que, além das várias informaçõesacerca do instituto, apresenta questõesligadas ao cotidiano dos participantes, desdedicas de saúde a questões relacionadas comeducação financeira. Nesse sentido, essasações podem ser consideradas como com-portamentos de confiança que conferemsegurança a organizações e a pessoas, a fimde que estas tenham minimizado seu receioem assumir riscos.

O Gráfico 3 demonstra a confiançaapresentada pelos servidores que possuemmais de 53 anos.

Percebe-se, mais uma vez, que mais dametade dos respondentes confia no insti-tuto, demonstrando que os servidores quese aproximam da idade apta à aposenta-doria confiam no plano de previdência doAgros, porém em um baixo nível; pois,como demonstrado pelo estudo, 47,6% dosparticipantes têm baixa confiança no insti-tuto, o que demonstra a necessidade deque este realize ações que visem a ampliara confiança dos participantes, ao se apro-ximar a idade de aposentadoria dos servi-dores da Universidade Federal de Viçosa.

O resultado deste gráfico vai contra asanálises realizadas no Gráfico 1, que apontaque os usuários com mais de 13 anos deserviço confiam em maior nível no Agros.Porém, essa divergência pode ocorrerdevido à diferença entre intervalos de

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Fonte: Elaborado pelos autores.

Gráfico 1: Relação da confiança com o tempo de serviço – servidores com maisde 13 anos de serviço

Fonte: Elaborado pelos autores.

Gráfico 2: Relação da confiança com o recebimento de informações – servidoresque recebem informações mensalmente

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período ocorridos em cada análise e, prin-cipalmente, pelo fato de a idade de 53 anosser muito próxima da idade na qual a mai-or parte dos servidores se encontra apto àaposentadoria.

O teste qui-quadrado foi realizado como intuito de conhecer o nível de indepen-dência das variáveis; nesse sentido, analisou-se o nível de significância da correlação entreo constructo confiança e as demais variáveis.

A Tabela 1 demonstra que a correlaçãoda confiança com a formação acadêmica,com a frequência no recebimento de

informações e com a idade apresenta umnível de significância considerável, o quepossibilita, por meio do teste qui-quadrado,rejeitar a hipótese H0, e, portanto, nãorejeitar a hipótese alternativa de depen-dência entre as variáveis, a um nível designificância de 10%.

Nesse sentido, o teste aponta que essasvariáveis são associadas em relação àvariável confiança. As demais variáveis,como transparência, tempo de experiênciano serviço público federal, frequência comque busca as informações e fonte em que

Gráfico 3: Relação da confiança com a idade – servidores com idade acima de 53 anosFonte: Elaborado pelos autores.

Tabela 1: Resultados do teste qui-quadrado: relação entre o nível de confiança eas demais variáveis

Fonte: Elaborada pelos autores.

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essa informação é buscada, apresentaramum nível de significância que permite a nãorejeição de H0, que aponta que as variáveissão independentes.

Por meio das análises, torna-se factívelafirmarmos que as variáveis que serelacionam com a confiança, com exce-ção da frequência no recebimento deinformações, são variáveis sobre as quaiso instituto não tem qualquer poder deinterferência. Nesse sentido, entre aspossíveis ações avaliadas por este estudo,pode-se afirmar que o Agros deve ter umcontato constante com os seus partici-pantes, dando-lhes sempre ciência dasrealizações do instituto.

Isso diminui a sensação de vulnerabi-lidade/risco, pois permite ao participanteaumentar a crença de que o outro (Agros)é competente, franco e responsável(MISHRA, 1996). E, portanto, diminui oschamados conflitos da agência por meiode ações de baixo custo e de alto retornopara o instituto.


Este trabalho permitiu analisar, sob aótica do participante do Agros, os níveisde transparência da gestão administrativado instituto e a confiança em relação aoregime de previdência do qual faz parte.

Além disso, foi essencial a verificaçãoquanto aos efeitos dessa transparência emrelação à confiança do contribuinte nosaspectos relacionados principalmente à suaaposentadoria.

Deve-se ressaltar que, para o grupoanalisado, ou seja, aqueles que se declara-ram pertencentes à faixa de maior idade,ou que possuíam mais tempo de serviço,ou ainda aqueles que recebiam mais infor-mações do instituto de previdência comple-mentar, apresentaram-se respostas em

concordância com o referencial teórico, ouseja, demonstrou-se nível maior de con-fiança no instituto de previdência a queestavam vinculados.

Tomando como base o constructocriado para a realização deste estudo, o qualfoi chamado de transparência, percebe-seque os níveis de confiança não dependemda transparência das informações acerca daprevidência. Outros fatores como o con-tato direto com o instituto, a idade e o nívelde escolaridade são variáveis que produzemreflexos mais diretos na confiança doservidor.

Levando-se em conta os três pontoscríticos da confiança, percebe-se que asvariáveis que demonstraram correlaçãocom a confiança possibilitam a criação deum nível de confiança baseado nadinâmica da expectativa, apontada porTzafrir e Harel como elemento central nadefinição de confiança. A disposição paraassumir riscos é baseada na expectativade que a outra parte cumprirá uma deter-minada ação importante para aquele queconfia. A violação dessas expectativas,portanto, resultaria em consequênciasnegativas para os envolvidos.

O aumento dos níveis de confiançapossibilita a diminuição dos conflitos daagência inerentes ao relacionamento entreagente e principal.

Cabe ressaltar que a análise realizadaleva em conta as variáveis que formaram oconstructo, conforme demonstrado nametodologia. Não necessariamente análisesutilizando outras variáveis relacionadas aostemas abordados trariam resultadossemelhantes.

Outras análises podem ser realizadascom os dados obtidos por este estudo,como a percepção da confiança dos novosentrantes no Setor Público, ou seja, aquelesque se apresentam no período probatório

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de 03 (três) anos, tempo a ser cumpridoaté a efetivação. Sugere-se, ainda, arealização de uma nova análise, visando aconhecer a relação entre outrosconstructos e a questão da confiança nos

regimes próprios de previdência comple-mentar.

(Artigo recebido em abril de 2012. Versãofinal em dezembro de 2012).


AGROS, Instituto UFV de seguridade social. Histórico 2012. Disponível em: < http://www.agros.org.br/agros5/agros/index.php?option=com_content&view=article&id=19&Itemid=27> Acesso em: 10 mai 2012.

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Análise da relação principal-agente nos regimes próprios de Previdência Social: ocaso do AgrosCaio César de Medeiros Costa, Alan Antunes Vieira Macabeu e Marco Aurélio Marques FerreiraEste estudo objetivou verificar, sob a ótica dos participantes, os níveis de transparência de

gestão administrativa do Instituto Universidade Federal de Viçosa (UFV) de Seguridade Social(Agros) e a confiança nele, além de verificar a relação entre os níveis de transparência e aconfiança dos participantes no instituto. Foram coletados dados primários junto aos participan-tes do Agros, e analisados por meio da análise de frequência e de correlação. Os resultadosapontaram que a confiança depende, entre outros aspectos, da formação acadêmica, da frequênciano recebimento de informações e da idade dos participantes. Outras variáveis analisadas não serelacionaram de forma significativa. Por meio das análises, torna-se factível afirmar que as vari-áveis que se relacionam com a confiança, com exceção da frequência no recebimento de infor-mações, são variáveis com as quais o instituto tem pouca influência, limitando o seu poder deação a curto prazo para modificar questões relacionadas a esse fenômeno. Assim, entre as pos-síveis ações avaliadas por este estudo, pode-se afirmar que o Agros deve ter um contato cons-tante com os participantes, dando-lhes ciência de suas realizações, buscando um contato fre-quente e duradouro.

Palavras-chaves: Previdência social; accountability; confiança

Análisis de la relación principal-agente en los regímenes própios de la seguridadsocial: el caso del AgrosCaio César de Medeiros Costa, Alan Antunes Vieira Macabeu y Marco Aurélio Marques FerreiraHemos examinado desde la perspectiva de los participantes, los niveles de transparencia en

la gestión del Instituto UFV de seguridad social (Agros) y la confianza en el mismo, además deidentificar las relaciones entre los niveles de transparencia y la confianza de los participantes enel instituto. Los datos primarios se obtuvieron junto a los participantes del Agros, y seanalizaron por medio del análisis de frecuencia y correlación. Los resultados mostraron que laconfianza depende, entre otros aspectos, de la formación académica, la frecuencia de recepciónde la información y la edad de los participantes. Otras variables no se correlacionaron de manerasignificativa. Mediante el análisis, se vuelve factible decir que las variables que se relacionan conla confianza, con la excepción de la frecuencia en la recepción de información, son variables conlas cuales el instituto tiene poca influencia, lo que limita su poder de acción para modificar lascuestiones del fenómeno a corto plazo. Así, entre las acciones posibles evaluadas en este estudio,se puede afirmar que el Agros debe mantener contacto con los participantes, informándoles suslogros, siempre en búsqueda de un contacto permanente y frecuente.

Palabras-clave: Seguridad social, accountability; confianza

A principal-agent analysis of the social security system: the case of AgrosCaio César de Medeiros Costa, Alan Antunes Vieira Macabeu and Marco Aurélio Marques FerreiraThis paper aims to verify the levels of transparency in the administration of Agros (Social

Security Institute of the Federal University of Viçosa) and the confidence in the Institute by theperspective of the participants. We collected data from a set of participants of the Agros SocialSecutiry System. The results showed that confidence depends on the level of schooling, thefrequency of receiving information and age of the participants. Excepted for frequency in

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receiving information, variables related to trust are those ones which the Institute has littleinfluence. The Institute should keep in touch with the participants, informing them of itsaccomplishments.

Keywords: Social security, accountability; trust

Caio César de Medeiros CostaDoutorando em Administração Pública e Governo pela Escola de Administração de São Paulo Fundação Getúlio Vargas;mestre em Administração – Universidade Federal de Viçosa. Contato: [email protected]

Alan Antunes Vieira MacabeuMestrando em Administração pela Universidade Federal de Viçosa; bacharel em Direito pela Universidade Federal deViçosa. Contato: [email protected]

Marco Aurélio Marques FerreiraDoutor em Economia Aplicada pela Universidade Federal de Viçosa; professor adjunto do Departamento de Administraçãoe Contabilidade pela Universidade Federal de Viçosa. Contato: [email protected]

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Dwight Waldo

Revista do Serviço Público Brasília 63 (4): 541-548 out/dez 2012 541

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RSP RevisitadaDesenvolvimento da teoria de

administração democrática

Dwight Waldo (Tradução de Renata dos Santos Costa;Revisão técnica de João Alberto Tomacheski)

A RSP Revisitada disponibilizou, em sua edição anterior, a primeira parte do texto deDwight Waldo (1913-2000), Desenvolvimento da Teoria de Administração Democrática, clássicopublicado em março de 1952, na American Political Science Review. Após cerca de 60 anos,esta seção resgata a continuação do ensaio, suprimida quando de sua publicação na ediçãode 1953 da RSP. O texto apresenta as bases do pensamento e da história administrativa,diante das quais as teorias da administração democrática poderiam ser vistas em relevo. Oartigo passa em revista algumas dessas teorias e autores e reflete sobre perspectivas eproblemas do desenvolvimento da teoria da administração democrática.

Sendo a administração o centro do governo moderno, os conceitos democráticos doséculo 20 foram forjados no sentido de compreender a gestão administrativa. Destafeita, as teses sobre administração democrática, elaboradas entre as décadas de 1940 e1950, representavam significativo progresso no pensamento político e foram construídascom intuito de se buscar novos caminhos na evolução das doutrinas democráticas.

O ensaio destaca as diversas linhas que o pensamento sobre a democracia e a admi-nistração vinha seguindo. Existia, sem dúvida, considerável literatura a cruzar para asvelhas divisas entre política e administração, e também a procurar uma adaptação entre aadministração e as necessidades da democracia em meados do século 20.

Quais são as possibilidades de um desenvolvimento maior e mais efetivo da

teoria democrática na administração? Quais obstáculos estão no caminho de outras

conquistas substantivas e por quais métodos eles poderiam ser superados?

A ideia de que a eficiência é um conceito de valor neutro, ou pior ainda,

contrário à democracia, é um dos grandes obstáculos no caminho do desenvolvi-

mento da teoria democrática. Sustentar que devemos considerar a eficiência

Desenvolvimento da teoria de administração democrática

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como o conceito central de nossa “teoria”,mas tolerar um pouco de democracia, umavez que “acreditamos” nela, é envenenar anascente da sociedade americana. Paramanter a afirmação de que eficiência é umconceito neutro e propor que, ao mesmotempo, ela seja usada como conceito centralem uma “ciência” da administração, écomprometer-se com o niilismo, enquantoa prescrição for seguida27.

O declínio avançado da “ortodoxia”na administração pública torna possível,senão inevitável, o desenvolvimento dateoria da administração democrática.Eficiência é, entretanto, um dogma da orto-doxia que tem se recusado a cair. Ninguémmais acredita na separação rigorosa entrepolítica e administração; mas na sugestãode que existam “decisões de valor” e“decisões de fato”, e de que decisões defato podem ser feitas com base na efi-ciência – uma divisão lógica de realidadeque substitui o institucionalismo anterior.Desse ponto de vista, o fato de a adminis-tração atual fundir decisões de valores ede fato em apenas uma operação não afetaa validade da distinção lógica; não seria esseo método de a ciência abstrair-se dachamada realidade?

Como remover esse obstáculo docaminho da administração democrática?De certo, não se tentará retirar “eficiência”de nosso vocabulário; esse é um dos con-ceitos-chave da nossa cultura, logo, nãopode ser tratado de maneira tão radical.Seria inútil a tentativa de eliminá-lo comple-tamente como uma “meta” ou medidaadministrativa. A solução está no uso cres-cente, sutil e indispensável do termo, discer-nindo o contexto valorativo no qual o ter-mo é utilizado. Sua atual utilidade comouma ferramenta tosca (crude tool, no original)para medir razão e proporção deve serreconhecida; mas, por sua vez, o contexto

valorativo das coisas nas quais se mederazão e proporção deve ser considerado.Devemos nos perguntar cada vez mais nãoapenas “Qual é a eficiência de nossosmétodos para com nossos resultados?”,mas também “Quais são as implicaçõesdos nossos fins para nosso uso dos meiose, como consequência, para nossa medidade eficiência?” É preciso reconsiderar arelação método-resultado, reconhecendoque a escolha e o uso dos meios têm efeitonos resultados. Se assim considerado,podemos certamente esperar que o con-ceito de eficiência tenha seu significadoaperfeiçoado até o final do século XX, damesma maneira que ocorreu com oconceito de utilidade no século XIX.

É provável que o maior obstáculo aodesenvolvimento da teoria da adminis-tração democrática não esteja na excessivaênfase dada à eficiência, mas, sim, na forçade um conjunto de ideias “autoritárias” arespeito das organizações humanas. Porisso, voltaremos nossa atenção paraalgumas das ideias autoritárias mais impor-tantes, para a natureza dos desafios que elastrazem e, por fim, para uma possível téc-nica por meio da qual elas podem, porsua vez, ser confrontadas.

Algumas dessas ideias autoritáriasincluem aquelas incorporadas nas tradiçõesda administração pública e privada. Nosetor de negócios da administração priva-da, esse autoritarismo refere-se aos“direitos de propriedade” historicamenterecebidos e legalmente protegidos, apesarde apoiado por muitas outras fontes,inclusive pela Administração Científica e oMayoismo28. Na administração pública, oautoritarismo é baseado historicamente emteorias políticas gerais, particularmenteaquelas agrupadas ao redor das ideias desoberania. Há também, aqui, um emprés-timo considerável de ideias autoritárias da

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administração de negócios. A natureza geraldos problemas colocados por tais ideiasautoritárias já foi estudada.

Entretanto, talvez exista uma área maisdesafiadora para uma ampla e válida teoriada administração. Essa área pode ser cha-mada de “Teoria Sociológica”. Nos anosrecentes, alguns dos trabalhos mais valiosossobre administração têm sido feitos poraqueles cujo comprometimento formalnão é a ciência política, mas a sociologia.Como exemplos destacam-se ReinhardBendix, Philip Selznick e Robert K.Merton29. Acrescentamos que esses escri-tores têm um apego fervoroso à demo-cracia. No entanto, no centro do tratamentosociológico da organização e da adminis-tração, há uma ênfase nos temas da autori-dade, do controle, da hierarquia, da disci-plina e assim por diante, os quais parecemser inerentes a todos os grupamentos sociais.Questão que tem sido enfatizada nostrabalhos clássicos de sociologia.

Agora, com certeza, toda sabedoria nodesenvolvimento de uma teoria democrá-tica talvez resida no reconhecimento dasinevitáveis limitações do material humano.Autoridade e disciplina também devem serreconhecidas como indispensáveis nestemundo. Entretanto, em grande parte das questõeshumanas, a história que experimentamos é oresultado dos ideais que buscamos (grifos nooriginal). Em outras palavras, em setratando de organizações humanas, as coisasnão são verdades ou mentiras; o que acon-tece é “aceito como verdade” ou “aceitocomo mentira”. Uma teoria da adminis-tração democrática viável, que não sejasuperficial e pouco otimista, não deve evitara literatura da sociologia, nem ser subju-gada ou enfraquecida pelo que parece serseus achados – descobertas essas que,afinal, estão longe de serem generalizaçõescientíficas definitivas.

Um exemplo do desafio apresentadopela teoria sociológica contemporânea, euma ilustração de como o desafio podeajudar a erguer uma teoria democrática maissólida, são fornecidos por Philip Selznickem seu estudo da T.V.A. (TENNESSEE VALLEY

AUTHORITY) e sua crítica à democracia “debase” da T.V.A. A tese de Philip Selznick éque o que foi representado por Lilienthalcomo democracia, o processo de apoio ecooperação dos interesses locais e das orga-nizações, é mais realístico se descrito emoutros termos. Na verdade, argumenta ele,a liderança da T.V.A. barganhou, de modoconsciente ou inconsciente, com os centrospolíticos locais para o apoio ao programaelétrico da T.V.A. O preço desse apoio foia aceitação, por parte da T.V.A, de todo opadrão remanescente de organização daeconomia sulista e de suas relações de raçae classe. A incorporação das organizaçõeslocais na estrutura da T.V.A. foi meramen-te a institucionalização desse poder debarganha.

Tendo por base essas evidências, avalidade da crítica de Selznick parece clara-mente estabelecida. Não existe alternativa,a não ser reavaliar de forma crítica asteorias de Lilienthal e a experiência daT.V.A. Provavelmente, algumas ideias úteispodem ser resgatadas. De qualquermaneira, a teoria da organização demo-crática deve reconhecer a contribuição deSelznick ao ajudar a distinguir teorias válidasdas inválidas30.

Alguns escritos contemporâneos sobrea teoria da organização devem um grandee óbvio débito a Max Weber e RobertoMichels. O trabalho desses dois homens,muito respeitados e de grande influência,não pode ser esquecido nem mesmo numartigo desse escopo. O trabalho de Weberpertinente para o tema é o ensaio, de pro-fundidade impressionante, traduzido sob



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o título de “Burocracia”31. Para Weber,“burocracia” não é um termo de descré-dito, mas um tipo de organização humana:um tipo caracterizado pela racionalidade,hierarquia, divisão de trabalho, especiali-zação de função, profissionalismo e assimpor diante. Ele vê esse tipo de organizaçãocomo “tecnicamente superior”, e percebesua predominância (tanto na área privadaquanto na área pública) como uma carac-terística da idade moderna ocidental. Navisão de Weber, há uma mistura de admi-ração pela eficiência da burocracia comuma pequena mágoa de que ela deveriater triunfado (já que sua racionalidade, sebem-sucedida, recusa a espontaneidade eo jogo livre nas relações humanas). Alémdo mais, em sua análise, a burocracia, vistaem certos aspectos como contrária àdemocracia, é, de alguma maneira, o frutonatural do desenvolvimento da democracianos tempos modernos. Essas característicasda teoria de Weber apresentam um grandedesafio para aqueles que defendem a teoriada administração democrática.

Do ponto de vista dessa análise, comoWeber pode ser contestado? É razoávelargumentar que, apesar de toda sua erudi-ção, Weber foi um produto de seu tempo,e aceitou sem críticas alguns dos valoresdo ambiente antidemocrático em que vivia.Será a burocracia tecnicamente “superior”um fato atemporal (sub specie aeternitatis) ouapenas o ponto de vista de Max Weber,escrevendo de uma Alemanha aindaImpério? E mais, não seria Max Weberuma vítima, talvez, de uma fraquezacomum, aquela de imaginar-se no tempoe no local do fim do processo criativo, coma imagem de uma civilização ocidental quese move vagarosamente em direção aotipo de organização característica de seutempo? Resumindo, o teórico da organi-zação democrática deve dar crédito a

Weber por uma imagem útil do seu e dosnossos dias, mas deve se recusar a acreditarque essa seja a melhor de todas as imagens;não deve simplesmente olhar para trás afim de ver quais tipos de sociedadesexistiram, mas deve olhar adiante, para ofuturo de novos e ainda desconhecidostipos de sociedades.

Roberto Michels apresenta um tipodiferente de problema, à primeira vistamais difícil, mas, na verdade, mais simples.O foco de sua tese, sua “lei de ferro”, quasese choca perigosamente com o pontocentral das nossas expectativas. Porém, o“golpe” não é fatal, e, se devidamentetratado, a recuperação é rápida e não deixavestígios.

De acordo com a “lei de ferro” deMichels, em toda organização, mesmonaquelas mais democráticas ou socialistas,há uma tendência centrípeta, oligárquica,hierárquica: “Os socialistas podem triunfar,mas o socialismo nunca.” Michels semostra vulnerável ao exagero na demons-tração de sua tese e na subordinação detudo à comprovação da mesma. Semdúvida existem poucos exemplos na his-tória acadêmica de esforços tão intensospara provar um único ponto. Na verdade,uma devoção cega ao pensamento opostopode resultar em uma “lei de ferro para aanarquia”, a descoberta de que não importaquão rígida uma teoria de autocracia eorganização trabalhe; ainda assim, existeuma impressionante (e bem-sucedida) forçacentrífuga, anti-hierárquica e desintegradoraem ação. Consequentemente, teóricosdemocráticos deveriam procurar utilizar osdados empíricos para argumentar contraqualquer evidência empírica usada parademonstrar a impossibilidade de uma ad-ministração democrática32.

O nome de Karl Marx também deve-ria ser mencionado, devido a considerável

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popularidade das ideias marxistas nasciências sociais do Século XX. Contudo,neste ensaio, será muito difícil avaliar osignificado do Marxismo em suatotalidade. Essa dificuldade existe, emparte, devido ao fato de o Marxismo serambivalente ou confuso no que diz respeitoà administração. O Marxismo combina oódio revolucionário contra a autoridade e“burocracia” do século XIX com a teoriada ditadura do proletariado numa féingênua, na crença de que, após a vitóriado proletariado, o gerenciamento não seriamais necessário, pois todas as coisas teriamêxito por si só. A dificuldade torna-se aindamaior porque aspectos idênticos doMarxismo são fontes de conclusões contrá-rias, dependendo do assunto e da pessoa.

Um dos usos das ideias Marxistas, deconsiderável interesse na visão deste artigo,é encontrado no livro de James BurnhamThe Managerial Revolution, que criou umagrande agitação quando publicado em1941, e continua recebendo muitas refe-rências acaloradas. Sua tese afirma que osMarxistas estão corretos em prever o fiminevitável da classe média capitalista, porémerrados em presumir que isso será seguidopelo triunfo do proletariado. Ao invésdisso, surgirá uma nova classe dominante,de gestores, aqueles que têm o comandoda ciência e da tecnologia e, por ora, seencontram no controle da moderna orga-nização de larga escala. Na verdade, essaclasse está surgindo nesse momento e jáestá, de maneira geral, no controle. Tal argu-mento recebeu, obviamente, muitas críticas;e muitas das previsões históricas deBurnham, reveladas em estilo grandilo-quente, logo tornaram-se absurdas com amarcha real da história.

Ainda assim, há um aspecto da tese deBurnham que não pode ser facilmenteignorado e merece uma atenção maior do

teórico democrático. É a ideia de que ocontrole da tecnologia moderna introduzelementos importantes e novos na relaçãoentre empregador-empregado. (Essa nãoé uma ideia marxista. Na verdade, ela écontrária ao Marxismo quando afirma queo poder baseia-se em algo que não é odireito à propriedade). Com um impactochocante, esse tema foi desenvolvido nolivro 1984, de George Orwell: a sociedadedirigente é tecnicamente perfeita, emboramoralmente depravada – é tirânica, nãoconhece limites e é eterna. Contudo, omeio que a tecnologia moderna fornecepara a tirania produz não apenas umaameaça à teoria da administração demo-crática, mas também gera uma oportuni-dade. Tendo em vista que as instituiçõesdemocráticas tradicionais são inadequadaspara a tarefa, a proteção à sociedade contrao uso inadequado dos instrumentos, sobos quais ela vive, deve vir do desenvolvi-mento de novas instituições e ideias.

Mas o desafio central apresentado peloMarxismo em si, em uma sociedade nãomarxista, é saber se uma teoria da adminis-tração democrática pode abolir ou mitigaro controle de alguns seres humanos sobreos outros, numa sociedade onde os meiosde produção são de propriedade privada.Esse é um desafio que será difícil de serencarado, precisamente porque, em umasociedade na qual a propriedade privada éa regra, há, de fato, uma grande parcela decontrole de alguns seres humanos sobreoutros; e não há elaborações ou invençõesda teoria democrática que sejam capazesde mudar essa situação rapidamente. Essaselaborações e invenções em curso no reinodas ideias, bem como as expectativas demudanças institucionais, sustentam a teseda dificuldade de mudança na situaçãoatual, e o teórico democrático deve, talvez,se contentar em negar a troca de um



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autoritarismo pelo outro. Em Michels e emPareto, apenas para citar dois nomes,encontraremos uma grande quantidade deargumentos mostrando que o controle demuitos por poucos não é desfeito com osimples expediente de abolição da proprie-dade privada. Encontraremos uma grandevariedade de dados empíricos para ademonstração desses argumentos.

O problema central da teoria da admi-nistração democrática, bem como em todaa teoria política democrática, é comoreconciliar o desejo de democracia (liber-dade é um conceito muito estreito) comas demandas de autoridade. Ideias férteisde como se fazer essa reconciliação comsucesso são encontradas em alguns escritosnão publicados de William Brownrigg.Brownrigg é um consultor de gestão quese dedicou com afinco à tarefa de tentarencontrar um quadro conceitual para oestudo e a prática da administração. Seuobjetivo explicitado não é a democracia,mas a cooperação e a eficiência. Porém,talvez seu quadro conceitual possa aomenos prover algumas indicações parauma melhor solução do problema da admi-nistração democrática.

Em busca dos aspectos básicos daadministração, Brownrigg (assim comomuitos outros) conclui que a administraçãonão passa de uma categoria e que, para en-tender seus fundamentos, é preciso ir alémdisso. A maior parte dos estudantes, perse-guindo tal análise abstrata, se contenta coma “organização” como um conceito básico,mas Brownrigg prefere utilizar como ideiacentral “o processo de empreendimentohumano”, no qual a administração ou aburocracia se constitui na principal formacaracterística desse processo atualmente.Seguindo sua análise, conclui que todos osempreendimentos humanos têm trêsaspectos, a saber: decisão, administração e

utilização. Cada um dos três é, então, anali-sado a partir de um número de passos ouprocessos que podem caracterizá-los numcomplexo empreendimento social.Brownrigg fala dos três aspectos básicoscomo três elos da mesma corrente, cadaum ligado ao outro, e vê o processoadministrativo mais como circular do quelinear. De fato, em sua concepção, a adminis-tração toca em sutilezas e dimensões quenão podem sequer ser aludidas por dispo-sitivos tais como gráficos de função orga-nizacional. Grandes empreendimentos são,em verdade, grandes complexos de em-preendimentos lógicos; e nesse processo,não existe uma simples dicotomia entregestores e gerenciados, e sim o fato detodos os participantes, em diferentes grause situações, serem decisores, administra-dores e usuários.

O que é intrigante a respeito dessa con-cepção é que, se há uma validade essencialnela, é possível um abandono dos padrõesde pensamento da relação autoridade-sub-missão, supervisor-subordinado, quetendem a dominar nossa teoria da adminis-tração. Certamente, algumas das tensões eproblemas de nossos dias resultam do“atraso cultural” entre as demandas e possi-bilidades de organizações de larga escala eas ideias tradicionais herdadas.

Em raros momentos de otimismo,alguns se permitem o luxo de sonhar comuma sociedade do futuro, na qual a edu-cação33 e a cultura geral estejam em harmoniacom o funcionamento do mundo, no qualtodos participem como “líderes” e “segui-dores”, de acordo com as “regras do jogo”conhecidas por todos. Essa seria a socie-dade pós-burocrática. A burocracia nosentido Weberiano seria substituída porformas de organizações em larga escala maisdemocráticas e flexíveis, apesar de maiscomplexas. A cultura como um todo seria

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adaptada para a organização pós-burocrá-tica, da mesma maneira como foi adaptadae apoiada pela organização burocrática naAlemanha de Weber. A autoridade teria aindaum papel legítimo nesta sociedade, por serum aspecto de todas as sociedades.

Mas o axioma fundamental da mecâ-nica social dessa sociedade do futuro seria:A única coisa capaz de legitimar a autoridadenuma sociedade democrática é a democracia em si34.Como uma questão de formalização teó-rica, prosseguimos agora com essa ideiaem nossa vida pública, apesar de a institu-cionalização tradicional da ideia estar cadavez mais obsoleta no século XX. Em nossavida privada, nós a reconhecemos como

muito inadequada, e em nossa atividadeeconômica, pouco a reconhecemos. E nadistância entre a teoria geral da vida e osfatos de nosso cotidiano, existe uma grandetensão cultural e uma tragédia pessoal. Éverdade que essa sociedade pós-burocrá-tica não buscaria a visão utópica (ou opesadelo do totalitarismo) de total falta deconflito. Uma considerável dose de con-flito é, talvez, não só necessária, mas social-mente desejável; a estrutura de qualquersociedade democrática deve ser feita demaneira a permitir a existência do conflito,sem que esse comprometa a própriaestrutura.

Notas

27 Nessa disputa, o presente “peso de autoridade” está contra mim. Mas creio que não hácampos de “decisões factuais” dos quais os valores sejam excluídos. Decidir é escolher entre alterna-tivas, escolher entre alternativas é introduzir valores. Herbert Simon tem feito grandes contribuiçõesao estudo administrativo. Essas contribuições foram feitas, entretanto, quando ele trabalhava livreda metodologia da qual ele defende.

28 O quanto esse autoritarismo ainda está firmemente enraizado, é indicado por um artigo deRobert Tannenbaum, denominado “The Manager Concept: A Rational Synthesis”, Journal ofBusiness of the University of Chicago, Vol. 22, pp. 224-41 (Out., 1949).

29 Veja Reinhard Bendix, “Bureaucracy and the Problem of Power,” Public AdministrationReview, Vol. 5, pp. 194-209 (Verão, 1945), e “Bureaucracy: The Problem and Its Setting,” AmericanSociological Review, Vol. 12, pp. 493-507 (Out., 1947); Philip Selznick, “An Approach to a Theory ofBureaucracy,” American Sociological Review, Vol. 8, pp. 25-35 (Feb., 1948), e T.V.A. and the GrassRoots (Berkeley, 1949); R. K. Merton, “Bureaucratic Structure and Personality,” Social Forces, Vol. 18,pp. 561-68 (Mai, 1940), e “Role of the Intellectual in Public Bureaucracy,” Social Forces, Vol. 23, pp.405-15 (Mai., 1945).

30 Cf R. G. Tugwell and E. C. Banield, “Grass Roots Democracy Myth or Reality?” PublicAdministration Review, Vol. 10, pp. 47-55 (Winter, 1950). Em minha opinião, precisamos deestudos similarmente críticos, com todos os experimentos em administração que se apresentaramcomo “democracia na administração”. Sem dúvida alguns desses são apenas interesses própriosdisfarçados. Não se faz democracia delegando às raposas todas as decisões sobre as galinhas. Parauma revisão sobre alguns dos experimentos “democráticos”, ver John D. Lewis, “Some NewForms of Democratic Participation in American Government.”, J. B. Shannon (ed.), The Study ofComparative Government (New York, 1949).



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31 Em Max Weber: Ensaios sobre Sociologia, trad e ed. H. H. Gerth and C. Wright Mills (NewYork, 1946).

32 Algumas indicações de como uma teoria da administração democrática pode ser sustentadapor dados empíricos, ainda experimentais, podem ser encontradas em Robert Tannenbaum eMassarik Fred, “Participation by Subordinates in the Managerial Decision-Making Process”,reimpresso pelo Canadian Journal of Economics and Political Science nº. 14, Institute of IndustrialRelations, University of California, Los Angeles. Apesar de os autores estarem preocupados com a“participação como processo gerencial”, algumas de suas sugestões podem ser usadas para outrospropósitos.

33 Significativamente, o The New State tem um apêndice intitulado “The training for the NewDemocracy”. É claro que uma teoria da administração democrática deve eventualmente lidar comeducação – educação para a participação na administração democrática. Na verdade, os escritos depsicólogos, indicando que o “complexo supervisor-subordinado” de um indivíduo está enraizadona sua vida familiar, sugerem um escopo maior para uma teoria da administração democrática.

34 Muito relacionado ao tema, temos o trabalho de Peter Drucker, que tem escrito perceptivamentesobre muitos aspectos da reconstrução da sociedade para fazê-la compatível com as organizações degrande escala. Em The New Society; The Anatomy of Industrial Order (New York, 1950), Druker, deforma correta, enuncia um problema central: como se pode legitimar o poder de organizaçõesindustriais de grande escala em um período no qual os direitos de propriedade não se legitimam emsi mesmos? Sua resposta, apesar de todos os refinamentos, é a tradicional: uma linha deve ser traçadaentre uma área governamental, na qual a democracia é aplicável, e uma área econômica, na qual ela nãoé. A integridade da “gestão” deve ser preservada e, no máximo, empregados devem ter uma partici-pação na operação de serviços de assistência ao empregado.

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Administração pública: instrumento de ação coletiva da nação

Reportagem

Administração pública:instrumento de ação

coletiva da naçãoDiego Gomes

Colaboraram Daniella Álvares Melo eLuis Fernando de Lara Resende

“A administração pública é cada vez mais percebida como um locus de influência e participaçãodemocrática”, avalia o professor norte-americano Guy Peters, ao ministrar palestra na ENAP. Oevento contou ainda com a participação das doutoras em administração pública Evelyn Levy eMaria Rita Loureiro, que, em entrevista à RSP, falam dos desafios da gestão pública.

A conformação do Estado está direta-mente relacionada a distintos elementos desua formação histórica, diversidadesociocultural, características ideológicas dasociedade e regime político adotado. Aanálise desses elementos, em grandemedida, auxilia no estudo e na tentativa deentender os estilos administrativos, os obje-tivos e o papel das administrações públicasao redor do mundo. Verifica-se ainda queinstituições herdadas e já estabelecidascondicionam fortemente os caminhos aserem seguidos, inclusive com a perma-nência de arranjos institucionais, muitasvezes, pouco eficientes.

A ocorrência de movimentos dedimensões globais que interferem “local-mente” é inequívoca, a exemplo da crisedos modelos do Estado de Bem-estarSocial, marcada, entre outros, pela inter-venção do Estado na economia e peloaumento exponencial dos gastos buscando

prover uma ampla gama de serviços aoscidadãos. No contexto da crise econô-mico-fiscal decorrente da expansão dasatividades dos estados nacionais e tambémpela incapacidade de a burocracia estatalem lidar com as crescentes e complexasdemandas da sociedade (associada à deca-dência do mundo soviético e de seumodelo estatizante, fadado ao fracassoeconômico e político), as ideias divulgadaspelo Consenso de Washington ganharamfôlego e impeliram as reformas adminis-trativas na maioria dos países.

Nesse contexto, o Brasil vivenciava umperíodo de transição democrática, assimcomo grande parte dos países sul-ameri-canos, com várias alterações no modo devida social, político e econômico do País.Reinaugurado o regime democrático, asreformas propaladas ao redor do mundoganharam relevo por aqui. Essas novaspráticas – conhecidas como New Public



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Management (NPM) ou AdministraçãoPública Gerencial (AP gerencial) – foramvistas como a segunda grande reforma doaparelho do Estado moderno e, no Brasil,foram encaradas como possibilidade demodernização da AP brasileira.

Superado o foco no equilíbrio dascontas públicas (obtido com a redução dogasto público), buscou-se avançar nasmudanças administrativas e políticas, inves-tindo em diferentes estratégias de atuação.No Brasil, o modelo da administraçãopública gerencial materializou-se com apromulgação do Plano Diretor da Refor-ma do Aparelho do Estado (PDRAE,1995), proposto por Bresser-Pereira, entãoMinistro de Reforma do Estado. Deacordo com seus formuladores, a reformaadministrativa gerencial preconizava aincorporação dos princípios gerenciais daadministração privada na administraçãopública, tentando, com isso, conferir maiseficiência, eficácia, efetividade ao aparatoestatal, além de tentar dar legitimidadedemocrática às atividades do governo, econceder maior autonomia e responsabi-lidade a administradores públicos e agênciasexecutoras dos serviços sociais maisdescentralizadas.

Entretanto, muitos autores já demons-traram os limites da reforma gerencial noBrasil, apontando o lugar despolitizado quea participação social ocupa no modelo daadministração gerencial e a continuidadeda reprodução do autoritarismo e dopatrimonialismo no aparelho do Estado.

Para Paes Paula (2009), na adminis-tração pública gerencial, o processo deci-sório continuou como um monopólio donúcleo estratégico do Estado e das instân-cias executivas, e o ideal tecnocrático foireconstituído pela nova política de recursoshumanos. Em contrapartida, apesar dodiscurso participativo da nova

administração pública, a estrutura e a di-nâmica do Estado pós-reforma não ga-rantiram uma inserção da sociedade civilnas decisões estratégicas e na formulaçãode políticas públicas.

Os 50 anos da administraçãopública

Para recapitular os avanços no campoda administração pública desde o términoda Segundo Guerra Mundial (1945) eapresentar um panorama analítico dasituação atual e das perspectivas futuras paraa área, Guy Peters, catedrático do Depar-tamento de Ciência Política da Univer-sidade de Pittsburgh, ministrou a palestra“50 Anos de Administração Pública: teoriae prática”, na ENAP, no dia 19 de setem-bro de 2012.

Considerado um dos maiores especia-listas internacionais em administração epolíticas públicas, Peters destacou que aadministração pública é uma disciplinacientífica independente, mas que interagefortemente com outras áreas do conheci-mento, como o direito, a ciência política, aeconomia e a sociologia. Ressaltou que seuconhecimento deve basear-se em umaforte correlação entre teoria e prática.

Paulo Carvalho, Presidente da ENAP e Guy Peters,catedrático do Departamento de Ciência Política daUniversidade de Pittsburgh.

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No decorrer da história da disciplinaAdministração Pública, doutrinas orien-tadas pela prática tiveram significativo im-pacto na pesquisa científica, em particularno período em que a Nova Administra-ção Pública (New Public Management) era ateoria dominante.

A apresentação do professor foi estru-turada a partir de sete dicotomias concei-tuais e suas contradições: gestão e adminis-tração, imparcialidade e receptividade,simplicidade e complexidade, especializaçãoe coordenação, autonomia e integração,racionalidade e evolução, e autoridade edemocracia.

Inicialmente, o professor Peters focouuma dicotomia que transcende a admi-nistração pública desde que começou aser estudada como disciplina: aquela en-tre a orientação legal (Weber) e a admi-nistrativa (Wilson) das organizações. Petersconsidera que, nas últimas décadas, o pên-dulo tem-se voltado para os valoresgerenciais da eficiência e da eficácia. “Adesregulamentação e o fortalecimentodos poderes dos gestores públicos, con-tudo, têm levado a um enfraquecimentoda proteção dos direitos do cidadão e aum confisco do poder decisório das úni-cas pessoas que, em última instância, pos-suem legitimidade para administrar aspolíticas públicas: os políticos eleitos”,completa. A partir dessa análise, Petersressalta a necessidade de se fortalecer osvalores legais e de haver políticos atuan-tes para o bom funcionamento da admi-nistração pública, em detrimento do po-der burocrático.

A busca pela eficiência

Em sua exposição, foram abordadasas formas de se combinar duas qualidadesindispensáveis aos servidores públicos: sua

imparcialidade (neutralidade) perante oscidadãos e os grupos políticos que assumemo poder e, ao mesmo tempo, seu compro-metimento para com esses mesmoscidadãos e sua dedicação para servir a obje-tivos políticos declarados. Para Peters, essasduas demandas aparentemente confron-tantes ainda estão por ser balanceadas.“Profissionais de alto escalão do setorpúblico são essenciais para que esse objetivoseja alcançado”, salienta. Nesse contexto,Peters comentou sobre os problemas dapolitização da máquina pública e, também,sobre um ponto igualmente grave: adespolitização da administração pública, oque, na sua visão, permite que percepçõestecnocráticas de gestão do bem públicoterminem por impedir que os líderes polí-ticos possuam instrumentos de direçãoadequados.

Ao falar da busca da ciência e da práticapor soluções organizacionais simples paraproblemas complexos da administraçãopública, Peters afirma que a eficiência nãotem como ser alcançada por meios dereestruturações organizacionais, em parti-cular a curto prazo. Segundo ele, o conside-ravelmente simples e tradicional modelohierárquico piramidal tem sido substituídopor dois outros: a substituição dos minis-térios centrais por unidades políticas rela-tivamente pequenas, com as tarefas execu-tivas sendo delegadas a agências (semi)autônomas, mais fáceis de serem contro-ladas e avaliadas; e a criação de grandesdepartamentos administrativos, que con-têm numerosas atividades relativamentesimilares, agrupados para permitir umamelhor coerência ou uma maior facilida-de de coordenação.

O professor norte-americano ressaltouque não é difícil alocar a maior partedas atividades públicas em um únicodepartamento, sendo essa a principal razão



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para a inconstância e a procura por estru-turas organizacionais ideais.

Peters analisa a divisão existente entrea necessidade de permanente especializaçãode parcela da administração pública, deforma a refletir a complexidade da socie-dade que a permeia, e a necessidade decoordenação intensiva que vem com ela.O número de políticas intersetoriais estácrescendo e, consequentemente, maisrecursos públicos são alocados para o seualinhamento e harmonização. Comentandosobre os diversos métodos de coorde-nação, o professor concluiu que, até poucotempo, era da maior relevância que “ogoverno falasse como uma única voz”.

Entretanto, devido ao envolvimento devários segmentos sociais nos processos deprestação de serviços públicos (sociedadecivil, cidadãos como indivíduos e terceiri-zação para o setor privado), e à indepen-dência de partes do setor público, oproblema da integração na administraçãopública passa a adquirir relevância. Peterspropõe, então, uma abordagem em redepara a gestão dos assuntos públicos, limi-tando de certa forma a primazia das enti-dades políticas eleitas (governança semgoverno), e fazendo das organizaçõesadministrativas as colunas de sustentaçãode políticas públicas específicas e gerentesdas redes de políticas públicas.

Além do palestrante Guy Peters, compuseram a mesa de abertura o secretário executivo do Ministério doMeio-Ambiente, Francisco Gaetani, o diretor do Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais doMinistério das Relações Exteriores (MRE), embaixador André Corrêa do Lago, e o presidente da ENAP,Paulo Carvalho.

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Esses processos forçam uma graduale maior exposição da administraçãopública ao abrir linhas alternativas deresponsabilização direta aos cidadãos(accountability). Além disso, na avaliação doprofessor, a administração pública é cadavez mais percebida como um locus deinfluência e participação democrática.“Torna-se, de certa forma, uma segundavia para processos democráticos, com aspolíticas públicas sendo mais facilmenteinfluenciadas durante sua criação e implan-tação do que ao longo do caminho tradi-cional seguido pelos representantes eleitos.Dessa forma, a democracia não é vistaapenas como uma precondição, mastambém como um resultado do funcio-namento da administração pública”, diz.

Guy Peters finaliza apresentando umavisão geral dos principais conceitosteóricos em administração pública, inclu-sive os arquétipos de racionalidade e asideias deles derivadas. Chama a atençãopara a existência de novos métodos desupervisão da administração pública eargumenta que eles se tornam mais difíceisde serem adotados, logo, a administraçãopública se torna mais complexa, abran-gente e versátil. “Portanto, uma soluçãonão resolve todos os problemas e‘reinventar a roda’ torna-se um fenômenofrequente na administração pública, sejano nível teórico, seja no prático. Asdicotomias utilizadas como suporteanalítico decorrem da ausência de umateoria compreensiva que permita unificaras diversas divagações e sobreposiçõesteóricas existentes”, completa. Petersinsiste em que há várias ideias, mas quenão há uma teoria consolidada quepermita oferecer respostas para pro-blemas que, com o passar do tempo, setornam mais complexos. “Administraçãopública, como uma disciplina específica,

exige um apoio teórico firme e inequí-voco para maiores pesquisas em uma áreade grande complexidade”.

A profissionalização da adminis-tração pública brasileira

Nas duas últimas décadas, houve umaumento da percepção por parte da socie-dade em relação à relevância e à necessi-dade de fortalecimento da gestão públicana agenda política do Brasil. Há umademanda maior por resultados nas dife-rentes políticas públicas, há mais protestoscontra o desperdício e indignação contrao descaso ou a arbitrariedade de agentespúblicos.

Maria Rita Loureiro, pós-doutora emsociologia e professora titular da Fun-dação Getúlio Vargas na área de admi-nistração pública e governo, acredita que,de modo geral, a necessidade de fortaleci-mento da gestão pública tem sidoevidenciada não só em jornais e na tele-visão, mas também nos meios acadê-micos. “Está ficando cada vez mais claraa necessidade de melhorar a ação do setorpúblico, tanto do ponto de vista decapacitação dos servidores quanto deinvestimento na infraestrutura dos órgãosestatais, em equipamentos e tecnologia,além da necessária modernização deprocedimentos”, avalia.

“... uma solução nãoresolve todos osproblemas e ‘reinventara roda’ torna-se umfenômeno frequente naadministração pública...”



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Em consonância com esse movimento,nota-se uma maior participação social nagestão pública, o que contribui para a im-plantação de melhores práticas de gestão,com impacto positivo na melhoria dos ser-viços públicos, especialmente em áreascomo educação e saúde. “A maior partici-

pação social, associada à elevação dos níveiseducacionais e padrões de cidadania, e daatuação eficaz das diferentes mídias, temcontribuído para uma sociedade maisdemocrática. A expansão da informação,tanto aquela oferecida pelos poderespúblicos quanto aquela que é objeto de aná-lise por diferentes atores, e sua circulação,tem estimulado esse debate”, declarouEvelyn Levy, especialista em administraçãopública com ênfase em organizaçõespúblicas.

Nesse sentido, Maria Rita Loureirodestaca que houve movimentos em buscade maior transparência das ações estatais,o que levou à formação de ONG’s, aexemplo da ONG Contas Abertas. “Hátambém o aspecto da probidade adminis-trativa, que ganhou relevo nos últimosanos, evidenciado na Lei da Ficha Limpae na Lei de Acesso à Informação”,informa.

Nova perspectiva: estruturaçãoe planejamento

O recrutamento por meio de con-cursos, a criação de novas carreiras, osinvestimentos em capacitação, o cresci-mento do número de escolas de governo,a ampliação dos cursos de graduação epós-graduação na área de gestão de polí-ticas públicas se somam e contribuem paraa profissionalização do serviço público.“Não se trata, porém, de um processolinear. Esses novos aportes se inserem emum contexto institucional e político queopõe, frequentemente, fortes resistências aonovo. Outras vezes, o cumprimento deuma nova norma se faz sem que novaspráticas sejam desenvolvidas; então, nosdetalhes da implementação, se perdem osobjetivos que se pretendia alcançar”,ressalta Evelyn Levy.

Maria Rita Loureiro sublinha que essemovimento de profissionalização teveinício após a redemocratização do Brasil,com o advento da Constituição de 1988,e tem se intensificado. “Houve momentosde recuo nesse processo. A era Collor,por exemplo, desarticulou agências eórgãos públicos, demitiu e afastou profis-sionais em diferentes campos, especial-mente em áreas técnicas de planejamento,engenharia e formação de projetos. Noperíodo do Governo Fernando Henrique,também houve redução de áreas do se-tor público”, exemplifica. Segundo ela, nosúltimos 10 anos, houve uma retomada naformação e qualificação do pessoal deEstado, mas ressalta que se trata de umprocesso lento.

No âmbito do aperfeiçoamento dosprocessos de trabalho, o foco atual é noplanejamento estratégico de longo prazo,no estabelecimento de metas e indicadoresde desempenho, na qualificação de

“A maior participaçãosocial, associada àelevação dos níveiseducacionais e padrõesde cidadania, e daatuação eficaz dasdiferentes mídias,tem contribuído parauma sociedade maisdemocrática.”

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processos e na gestão de projetos. “Identi-ficar os resultados que se quer alcançar,avaliá-los, investigar as causas dos acertose erros (evidence-based policy making) paracorreção e, sobretudo, aprender sãomesmo fundamentais”, destaca EvelynLevy, que também frisa a questão daresponsabilização dos agentes públicos,para que esses se enxerguem melhor nosprocessos, bem como se sintam estimu-lados a melhorar e inovar.

Para Evelyn Levy, é fundamental quetoda organização pública tenha um planoestratégico e que esse seja compartilhadopor todos os integrantes da organização, afim de fortalecer processos e ferramentaspara melhoria dos serviços públicos.“A comunicação permanente entre a direçãoe o conjunto da organização também émuito importante. Reconhecer avanços eaqueles que contribuíram para os mesmosfortalece o sentimento de justiça e identida-de. Qualificar todos para que revejam pro-cessos e busquem permanentemente novoscaminhos para produzir os melhores resul-tados faz parte da lista, sem se esquecer domais importante: o cidadão”, reitera.

New Public Management e oBrasil

Doutoras em administração pública,Evelyn Levy e Maria Rita Loureiro acom-panharam a palestra ministrada por GuyPeters na ENAP e, a exemplo do expostopelo professor, divergem sobre os disposi-tivos da New Public Management (NPM) aindase refletirem nos processos de moder-nização e transparência da administraçãopública brasileira. Atualmente, há umdebate no campo da gestão pública sobreo modelo NPM. Alguns autores entendemque ele foi superado, mas muitos entendemque o New Public Management não chegou a

constituir um rol único de estratégias paramelhorar a gestão pública.

“Em praticamente todos os casos, ainclusão do cidadão, como avaliador dosserviços e das políticas públicas, esteve pre-sente. O fortalecimento da ideia de resul-tados, dando maior flexibilidade aos pro-cessos, também foi recorrente”, ponderaEvelyn Levy, observando que a dissemi-nação do uso da tecnologia da informaçãotem provocado muitas alterações nasformas de prover serviços públicos e derelacionamento com os cidadãos, alémde ser parte desse movimento.

Na sua avaliação, estratégias foramsendo construídas de acordo com ascontingências. “Esse é o caso do Brasiltambém. A NPM teve início como umaresposta inovadora às crises fiscais quedominaram os países desenvolvidos nofinal dos anos 1970 e 1980. Nos anos 1990,a América Latina também enfrentava essaquestão e a isso adicionava o fato de sairde anos pesados de ditadura. Portanto, avelha questão da busca da eficiência –presente no modo burocrático – associou-se à busca da transparência e do envolvi-mento do cidadão e também do servidorpúblico”, destaca. Como terceiro elementofundamental, Levy ressalta a busca deresultados, a pactuação de metas e a avalia-ção do realizado. “Se entendermos que aNPM repousa nesse tripé, eu diria que esseparadigma continua vigente e sua imple-mentação tem trazido novos patamares dedesenvolvimento e democracia”, finaliza.

“Esse movimento tem lados positi-vos e negativos. O positivo certamenteestá relacionado às questões de eficiênciae responsabilidade continuada dosgestores públicos, que estão no bojo daspropostas da NPM”, explica Maria RitaLoureiro. O lado negativo, na visão daprofessora titular da FGV, está baseado



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na suposição de que a grande questão dosetor público é de se assemelhar à gestãodo setor empresarial – voltada para finslucrativos – e não levar em conta asespecificidades públicas, nas quais eficiên-cia tem de ser conjugada com princípiosdemocráticos, levando em consideraçãoa assimetria de recursos, informações epoder entre os cidadãos.

Maria Rita Loureiro afirma que há dese ter uma reflexão específica para o setorpúblico, procurando entender quais as suasreais demandas e necessidades, para quenão seja a mera transposição daquilo que éutilizado no setor privado. “Essa reflexãodeve permear a discussão sobre qual amelhor gestão para a administração públicabrasileira”, conclui.

RSPPara saber mais


Para saber mais

Panorama e determinantes dasatisfação com os serviços públicos noBrasil

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Conferências nacionais como inter-face socioestatal: seus usos e papéis naperspectiva de gestores federais

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Comentários, observações e sugestões sobre a RSP devem ser encaminhados à Editoriada Revista, pelo e-mail [email protected] ou por carta, para o endereçoSAIS Área 2-A – Sala 116 – CEP: 70610-900 – Brasília, DF, a/c editor(a) da RSP.

Fale com a RSP

VAZ, A. C. N. Participação política,efeitos e resultados em políticas públicas:notas crítico-analíticas. Opinião Pública, v. 17,p. 163-205, 2011.

Análise da relação principal-agen-te nos regimes próprios de previdên-cia social: o caso do Agros

ALBUQUERQUE, João Henrique M. deet al. Um estudo sob a óptica da teoria doagenciamento sobre a accountability e arelação Estado-sociedade. Disponível em:<http://www.congressousp.fipecafi.org/artigos72007/660.pdf>. Acesso em: 30jan. 2013.

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RSPAcontece na ENAP

Acontece na ENAP

Iniciativas vencedoras do 17o Concurso Inovação sãoanunciadas

O 17o Concurso Inovação na Gestão Pública Federal anun-ciou as 10 iniciativas vencedoras desta edição. A definiçãoocorreu no dia 27 de novembro durante reunião do comitê julgador que, para a deci-são, levou em conta, entre outros critérios, a introdução de inovações em relação apráticas anteriores, os resultados positivos comprovados, a participação dos servidoresna mudança implantada e a integração com outras iniciativas.

A classificação das experiências vencedoras e os prêmios a elas atribuídos somenteserão anunciados na solenidade de premiação prevista para março de 2013. Os respon-sáveis pelas iniciativas premiadas serão agraciados com visitas técnicas à França, àAlemanha, à Noruega, à Nova Zelândia e a países da África ou da América Latina.Além disso, serão ofertadas vagas em cursos da ENAP, assinatura da Revista do ServiçoPúblico, publicação dos relatos em livro, certificado e Selo Inovação (a ser utilizadopelas iniciativas premiadas em seus materiais de divulgação).

Nesta edição, o Prêmio obteve 74 inscrições válidas, distribuídas em sete áreas temáticas.Ao longo de 17 anos, o Concurso tem cumprido seu objetivo de estimular a implementaçãode iniciativas inovadoras de gestão em organizações do governo federal, disseminá-las evalorizar servidores públicos que atuam de forma criativa em suas atividades. Nesse período,foram 1.611 práticas inscritas e 321 premiadas.

ENAP lança 9a edição de Especialização emGestão Pública

A Escola Nacional de Administração Pública (ENAP)anuncia o lançamento da 9a edição do Curso de Especiali-zação em Gestão Pública. Com 372 horas de duração, o cur-so de pós-graduação lato sensu é destinado a servidores públicos federais do PoderExecutivo que atuam ou tenham potencial para atuar como dirigentes na gestão pública.

O prazo de inscrições segue até o dia 3 de março de 2013. Para participar, o servidor,que deve possuir graduação em curso de nível superior certificado pelo Ministério daEducação (MEC), tem de ser aprovado em processo seletivo composto de prova escrita,análise curricular e entrevista. Ofertado pela ENAP, o curso é financiado pelos alunos oupor seus respectivos órgãos de trabalho. As aulas terão início em abril de 2013.

Estratégias diversificadas de ensino teórico-aplicado serão desenvolvidas para facilitara apropriação e a reelaboração de práticas de gestão. Entre elas, encontram-se os trabalhosde campo e a análise de experiências de gestão in loco, que são as novidades desta edição.Considerando os desafios e as perspectivas da administração pública federal, o objetivoda especialização é capacitar servidores públicos para atuarem como agentes da melhoriada gestão pública e serem aptos a liderar, articular, gerir e pensar de forma estratégica einovadora a ação governamental, de modo a aperfeiçoar os serviços prestados à sociedade.

RSP Acontece na ENAP


Café com Debate discute a importância da gestãode processos na administração pública

A importância, os avanços e os desafios da gestão deprocessos na administração pública federal foram debatidosna ENAP, no dia 23 de outubro. O objetivo do encontro,que reuniu cerca de 120 pessoas de diversos órgãos, foi tro-car experiências de modelos que proporcionam a diminuição dos tempos dos ciclosinternos, a melhoria da qualidade e da eficiência dos órgãos e a redução dos custos. Odebate foi moderado pela diretora do Programa da Secretaria Executiva do Ministériodo Planejamento, Miriam Chaves.

A discussão foi iniciada por Valter Correa, Secretário-Executivo Adjunto do Minis-tério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), que esclareceu o conceito de gestãode processos, que ainda causa dúvidas nas instituições: “Gestão de processos é enxergaro todo. É ver aonde a instituição quer chegar. Muda-se a lógica de pensar e agir”.

A assessora de Gestão Estratégica e Inovação Institucional do Ministério da Previ-dência Social (MPS), Nicir Chaves, detalhou a experiência de mapeamento dos proces-sos internos no seu ministério. Segundo ela, a mudança de cultura é um desafio.

Última debatedora a apresentar-se, a gerente do Escritório de Processos do Minis-tério da Educação, Juliana Rocha, falou da atuação da sua área no apoio ao mapeamento,desenho, redesenho e implementação de processos de trabalho, assim como à dissemi-nação de informações a escolas, professores e estudantes.

Escola de governo canadense transfere propriedade intelectual de cursos emetodologias à ENAP

A ENAP e a Canada School of Public Service (CSPS) assinaram, no último dia 17de dezembro, memorando de entendimento que trata da utilização de cursos emetodologias da CSPS modificados e adaptados pela ENAP nos projetos de Coope-ração Técnica Internacional (CTI) mantidos entre as duas instituições. Com esse docu-mento, a escola canadense transfere à ENAP a propriedade intelectual dos materiaisdessas atividades e autoriza transferi-los a países em desenvolvimento com os quais aENAP mantenha ações de CTI.

A partir de agora, a Escola passa a ter direito de uso integral de cursos como“Liderança: Reflexão e Ação” e “Papel do Gerente na Gestão do Desempenho deEquipe”, podendo ministrá-los a agentes públicos brasileiros e estrangeiros, sem neces-sidade de autorização. Caberá à ENAP apenas incluir, nos materiais das atividades,avisos indicando que os produtos foram transferidos pela instituição canadense e adap-tados pela Escola.

De 2003 a 2007, as duas instituições mantiveram o acordo de Cooperação TécnicaInternacional “Parceria para a Excelência da Gestão no Setor Público”. Já o CTI de“Desenvolvimento de Capacidade de Governança” teve vigência de 2008 a 2011. Entreas metodologias repassadas pela CSPS no âmbito desses projetos, estão o Café comDebate e a Mesa-redonda de Pesquisa-Ação.

Revista do Serviço Público Brasília 62 (4): 485-486 out./dez. 2011 561

RSPNossos pareceristas

Nossos pareceristas

A RSP agradece as suas atentas leituras e pertinentes observações

Ademar OrsiAline Diniz AmaralAline SoaresAlípio Reis Firmo FilhoAllan Claudius Queiroz BarbosaÁlvaro Martim GuedesAna Lúcia Aguiar MeloAna Paula LucenaAndré Ribeiro FerreiraAnthero de Moraes MeirellesBernardo MuellerBianca Casale KitaharaBruno Henrique Rocha FernandesCecília OlivieriCesar Augusto Ramos MunizCíntia Ebner MelchioriCiro campos Christo FernandesEduardo de Lima CaldasEli DinizElizabete Pazito BrandãoErick Fagundes RibeiroFábio José Kerche NunesFábio WalterFábio Zimmermann

Flávio SaporiFrancinely Bastos AlencarGustavo Nunes de OliveiraHelena Correa TonetÍtalo FittipaldiIvan Dutra FariaJackson De ToniJairo PreisslerJefferson Carús GuedesJorge DuarteJosé Murari BovoJosé Ricardo Caetano CostaJuliana Barreiros PortoKarina Rabelo Leite MarinhoLindamir MuellerLuanna Sant’Anna RoncarattiLuciano Venelli CostaLudmila Apoliano G. AlbuquerqueLuiz Carlos dos SantosLuiz Henrique Moraes de LimaLuiz Paulo Rosek GermanoMarcelo Alvim ScianniMarco Antônio Carvalho TeixeiraMarco Aurélio de Barcelos Silva

RSP Nossos pareceristas

Revista do Serviço Público Brasília 62 (4): 485-486 out./dez. 2011562

Marco Tullio de Castro VasconcelosMarcos Ambrogi LeiteMarcos Vinicius PóMaria Júlia PantojaNestor DuarteNivaldo Carneiro JúniorOlegna de Souza GuedesPaulo Roberto de Mendonça MottaPedro Luiz CavalcanteRenato Francisco dos Santos PaulaRicardo Braga de SouzaRicardo Corrêa CoelhoRicardo Viana VargasRita de Cássia Leal F. dos SantosRobert Bonifácio da Silva

Roberto BaungartnerRogério BoueriSandra GomesSelene MarinhoSidnei Pereira do NascimentoSilvia Meirelles LeiteSonisley Santos MachadoSuely de Fátima Ramos SilveiraTânia Gomes FigueiraTania Maria Tavares Gomes SilvaTatiana Santana de SouzaTrajano QuinhõesUrsula Dias PeresVânia Lúcia Lins Souto

Revista do Serviço Público Brasília 61 (4): 417-424 Out./Dez. 2010 563

RSPÍndice alfabético

Indice alfabético – Vol. 63Por autor e assunto

Organizado pela Biblioteca Graciliano Ramos – ENAP

Índice alfabético – autor

ABREU, Welles Matias de; NEIVA, Vinícius Mendonça; LIMA, Nerylson. Modelos de tomadade decisão no processo orçamentário brasileiro: uma agenda de pesquisas. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 135-155, abr./jun. 2012.ARAÚJO, Letícia Malta; RODRIGUES, Maria Isabel Araújo. A relação entre os princípios daeficiência e da economicidade nos contratos administrativos. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 43-61, jan./mar. 2012.BECHELAINE, Cinthia Helena de Oliveira; SILVEIRA, Mauro César da; NEVES, Camila Barbosa.O modelo de gestão pública por resultados em Minas Gerais analisado à luz da expe-riência do Programa Estado para Resultados. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 455-473, out./ dez. 2012.BERQUIÓ, Urbano C. RSP Revisitada: Qual o papel de uma escola nacional de Adminis-tração? Considerações à margem de um projeto governamental francês (RSP revisitada,v.3, n. 2, ago. 1938). Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n.2, p. 237-241, abr./jun. 2012.BIJOS, Danilo. Federalismo e estratégias eleitorais em sistemas proporcionais com listaaberta: o caso do Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63,n. 1, p. 7-23, jan./ mar. 2012.BONIFÁCIO, Robert; SCHLEGEL, Rogério. Panorama e determinantes da satisfação com osserviços públicos no Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v.63, n.4, p. 413-434, out./dez. 2012.BRANDÃO, Catarina; JORDÃO, Filomena. O desempenho individual de gestores intermédiosda administração pública portuguesa. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília:ENAP, v. 63, n. 3, p. 285-311, jul./set. 2012.BRULON, Vanessa; OHAYON, Pierre; ROSENBERG, Gerson. A reforma gerencial brasileiraem questão: contribuições para um projeto em construção. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 265-284, jul./set. 2012.

RSP Índice alfabético

Revista do Serviço Público Brasília 61 (4): 417-424 Out./Dez. 2010564

CAVALCANTE, Pedro; LARIU, Cecília. Orçamento e desempenho municipal: uma análisecomparada da qualidade do gasto público nas políticas sociais. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 343-361, jul./set. 2012.COSTA, Caio César de Medeiros; MACABEU, Alan Antunes Vieira; FERREIRA, Marco AurélioMarques. Análise da relação principal-agente nos regimes próprios de previdência social:o caso do Agros. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4,p. 519-539, out./dez. 2012.GOMES, Diego. Reportagem: Administração pública: instrumento de ação coletiva da nação.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 549-556, out./dez.2012.GUIMARÃES, André Sathler et al. Gestão estratégica no Poder Legislativo: o caso daCâmara dos Deputados. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n. 1, p. 25-42, jan./mar. 2012.KEAST, Robyn; BROWN, Kerry; MANDELL, Myrna. Encontrando a combinação certa:decifrando significados e estratégias de integração. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 313-341, jul./set. 2012.LIMA, Dominique. Reportagem: Iniciativas inovadoras na gestão pública federal sãopremiadas na 16a edição do Concurso Inovação. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p.111-120, jan./mar. 2012.LUCENA , Ana Paula Costa de. Comunicação pública ou marketing político? Um estudosobre o uso do rádio por duas prefeituras de Pernambuco. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 81-96, jan./mar. 2012.MELO, Wiliam et al. Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da implanta-ção de escritórios de projetos para a gestão pública. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 435-454, out./dez. 2012.PEIXOTO, Betânia; SOUZA, Letícia Godinho de; LIMA, Renato Sérgio de. Uma análise sistêmica:vitimização e políticas de segurança em São Paulo. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 217-236, abr./jun. 2012.PEREIRA, Danielle Ramos de Miranda; PINTO, Marcelo de Rezende. A importância doentendimento dos indicadores na tomada de decisão de gestores públicos. Revistado Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 363-380, jul./set. 2012.PINHEIRO, Marcelo Torres; ROCHA, Mônica Aparecida da Silva. Contribuições do escri-tório de gerenciamento de projetos públicos na gestão para resultados. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 199-215, abr./jun. 2012.RAMOS, Guerreiro. RSP Revisitada: Administração e política à luz da sociologia (RSPrevisitada, v.3, n.1, junho 1946). Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n. 1, p. 99-109, jan./mar. 2012.REPORTAGEM: Escolas de governo de todo o Brasil reúnem-se na ENAP. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 243-249, abr./jun. 2012.RODRIGUES, José Geraldo Loureiro; SOUZA NETO, João. Diretrizes para implantação dagovernança de TI no setor público brasileiro à luz da teoria institucional. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 475-497, out./dez. 2012.



SILVA, Renato Cader da; BARKI, Teresa Villac Pinheiro. Compras públicas compartilha-das: a prática das licitações sustentáveis. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília:ENAP, v. 63, n. 2, p. 157-175, abr./jun. 2012.SÖTHE, Ari; SÖTHE, Vilson; GUBIANI, Clésia Ana. O impacto da Lei de ResponsabilidadeFiscal: uma análise do desempenho das contas públicas municipais do Estado do RioGrande do Sul. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p.177-197, abr./ jun. 2012.SOUZA, Clóvis Henrique Leite de; PIRES, Roberto Rocha Coelho. Conferências nacionaiscomo interfaces socioestatais: seus usos e papéis na perspectiva de gestores federais. Revistado Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 499-518, out./dez. 2012.VAZ, Tania Patricia de Lara. Reflexões sobre a atuação da Advocacia-Geral da Uniãoem projetos de geração de energia hidrelétrica. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 63-79, jan./mar. 2012.WALDO, Dwight. RSP Revisitada: Desenvolvimento da teoria de administração demo-crática (RSP revisitada, v. I n. 2/3, fevereiro/março 1953). Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 381-397, jul./set. 2012.

Índice alfabético por assuntoAccountabilityCOSTA, Caio César de Medeiros; MACABEU, Alan Antunes Vieira; FERREIRA, Marco AurélioMarques. Análise da relação principal-agente nos regimes próprios de previdência social:o caso do Agros. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4,p. 519-539, out./dez. 2012.Administração EstadualBECHELAINE, Cinthia Helena de Oliveira; SILVEIRA, Mauro César da; NEVES, Camila Barbosa.O modelo de gestão pública por resultados em Minas Gerais analisado à luz da expe-riência do Programa Estado para Resultados. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 455-473, out./dez. 2012.MELO, Wiliam et al. Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da implanta-ção de escritórios de projetos para a gestão pública. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 435-454, out./dez. 2012.Administração EstratégicaGUIMARÃES, André Sathler et al. Gestão estratégica no Poder Legislativo: o caso daCâmara dos Deputados. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v.63, n. 1, p. 25-42, jan./mar. 2012.Administração FederalLIMA, Dominique. Reportagem: Iniciativas inovadoras na gestão pública federal são pre-miadas na 16a edição do Concurso Inovação. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p.111-120, jan./mar. 2012.Administração MunicipalCAVALCANTE, Pedro; LARIU, Cecília. Orçamento e desempenho municipal: uma análisecomparada da qualidade do gasto público nas políticas sociais. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 343-361, jul./set. 2012.



PEIXOTO, Betânia; SOUZA, Letícia Godinho de; LIMA, Renato Sérgio de. Uma análisesistêmica: vitimização e políticas de segurança em São Paulo. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 217-236, abr./jun. 2012.SÖTHE, Ari; SÖTHE, Vilson; GUBIANI, Clésia Ana. O impacto da Lei de ResponsabilidadeFiscal: uma análise do desempenho das contas públicas municipais do Estado do RioGrande do Sul. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p.177-197, abr./ jun. 2012.Administração por ObjetivosBECHELAINE, Cinthia Helena de Oliveira; SILVEIRA, Mauro César da; NEVES, Camila Barbosa.O modelo de gestão pública por resultados em Minas Gerais analisado à luz da expe-riência do Programa Estado para Resultados. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 455-473, out./dez. 2012.PINHEIRO, Marcelo Torres; ROCHA, Mônica Aparecida da Silva. Contribuições do escri-tório de gerenciamento de projetos públicos na gestão para resultados. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 199-215, abr./jun. 2012.Administração PrivadaWALDO, Dwight. RSP Revisitada: Desenvolvimento da teoria de administração demo-crática (RSP revisitada, v. I n. 2/3, fevereiro/março 1953). Revista do Serviço Público– RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 381-397, jul./set. 2012.Administração PúblicaBECHELAINE, Cinthia Helena de Oliveira; SILVEIRA, Mauro César da; NEVES, Camila Barbosa.O modelo de gestão pública por resultados em Minas Gerais analisado à luz da expe-riência do Programa Estado para Resultados. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 455-473, out./dez. 2012.BRANDÃO, Catarina; JORDÃO, Filomena. O desempenho individual de gestores intermédiosda administração pública portuguesa. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília:ENAP, v. 63, n. 3, p. 285-311, jul./set. 2012.BRULON, Vanessa; OHAYON, Pierre; ROSENBERG, Gerson. A reforma gerencial brasileiraem questão: contribuições para um projeto em construção. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 265-284, jul./set. 2012.GOMES, Diego. Reportagem: Administração pública: instrumento de ação coletiva danação. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 549-556,out./dez. 2012.MELO, Wiliam et al. Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da implan-tação de escritórios de projetos para a gestão pública. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 435-454, out./dez. 2012.PEREIRA, Danielle Ramos de Miranda; PINTO, Marcelo de Rezende. A importância doentendimento dos indicadores na tomada de decisão de gestores públicos. Revistado Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 363-380, jul./set. 2012.PINHEIRO, Marcelo Torres; ROCHA, Mônica Aparecida da Silva. Contribuições do escri-tório de gerenciamento de projetos públicos na gestão para resultados. Revista doServiço Público - RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 199-215, abr./ jun. 2012.



RAMOS , Guerreiro. RSP Revisitada: Administração e política à luz da sociologia (RSPrevisitada, v.3, n.1, junho 1946). Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n. 1, p. 99-109, jan./ mar. 2012.SILVA, Renato Cader da; BARKI, Teresa Villac Pinheiro. Compras públicas compartilha-das: a prática das licitações sustentáveis. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília:ENAP, v. 63, n. 2, p. 157-175, abr./ jun. 2012.Waldo, Dwight. RSP Revisitada: Desenvolvimento da teoria de administração demo-crática (RSP revisitada, v. I n. 2/ 3, fevereiro/março 1953). Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 381-397, jul./ set. 2012.Administração EstratégicaGUIMARÃES, André Sathler et al. Gestão estratégica no Poder Legislativo: o caso daCâmara dos Deputados. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n. 1, p. 25-42, jan./mar. 2012.Administração FederalLIMA, Dominique. Reportagem: Iniciativas inovadoras na gestão pública federal sãopremiadas na 16a edição do Concurso Inovação. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p.111-120, jan./mar. 2012.Administração MunicipalCAVALCANTE, Pedro; LARIU, Cecília. Orçamento e desempenho municipal: uma análisecomparada da qualidade do gasto público nas políticas sociais. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 343-361, jul./set. 2012.PEIXOTO, Betânia; SOUZA, Letícia Godinho de; LIMA, Renato Sérgio de. Uma análisesistêmica: vitimização e políticas de segurança em São Paulo. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 217-236, abr./jun. 2012.SÖTHE, Ari; SÖTHE, Vilson; GUBIANI, Clésia Ana. O impacto da Lei de ResponsabilidadeFiscal: uma análise do desempenho das contas públicas municipais do Estado do RioGrande do Sul. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2,p. 177-197, abr./jun. 2012.Administração por objetivosPINHEIRO, Marcelo Torres; ROCHA, Mônica Aparecida da Silva. Contribuições doescritório de gerenciamento de projetos públicos na gestão para resultados. Revistado Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 199-215, abr./jun.2012.Administração PrivadaWALDO, Dwight. RSP Revisitada: Desenvolvimento da teoria de administração demo-crática (RSP revisitada, v. I n. 2/ 3, fevereiro/março 1953). Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 381-397, jul./set. 2012.Administração PúblicaBRANDÃO, Catarina; JORDÃO, Filomena. O desempenho individual de gestores intermé-dios da administração pública portuguesa. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 285-311, jul./set. 2012.



BRULON, Vanessa; OHAYON, Pierre; ROSENBERG, Gerson. A reforma gerencial brasileiraem questão: contribuições para um projeto em construção. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 265-284, jul./set. 2012.PEREIRA, Danielle Ramos de Miranda; PINTO, Marcelo de Rezende. A importânciado entendimento dos indicadores na tomada de decisão de gestores públicos.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 363-380,jul./set. 2012.PINHEIRO, Marcelo Torres; ROCHA, Mônica Aparecida da Silva. Contribuições doescritório de gerenciamento de projetos públicos na gestão para resultados. Revistado Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 199-215, abr./jun.2012.RAMOS, Guerreiro. RSP Revisitada: Administração e política à luz da sociologia (RSPrevisitada, v.3, n.1, junho 1946). Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n. 1, p. 99-109, jan./mar. 2012.SILVA, Renato Cader da; BARKI, Teresa Villac Pinheiro. Compras públicas comparti-lhadas: a prática das licitações sustentáveis. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 157-175, abr./jun. 2012.WALDO, Dwight. RSP Revisitada: Desenvolvimento da teoria de administração demo-crática (RSP revisitada, v. I n. 2/ 3, fevereiro/março 1953). Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 381-397, jul./set. 2012.Advocacia-Geral da UniãoVAZ, Tania Patricia de Lara. Reflexões sobre a atuação da Advocacia-Geral da Uniãoem projetos de geração de energia hidrelétrica. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 63-79, jan./mar. 2012.AgendaABREU, Welles Matias de; NEIVA, Vinícius Mendonça; LIMA, Nerylson. Modelos de tomadade decisão no processo orçamentário brasileiro: uma agenda de pesquisas. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 135-155, abr./jun. 2012.Agente PúblicoBRANDÃO, Catarina; JORDÃO, Filomena. O desempenho individual de gestores intermé-dios da administração pública portuguesa. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 285-311, jul./set. 2012.Alta Administração PúblicaBRANDÃO, Catarina; JORDÃO, Filomena. O desempenho individual de gestores intermé-dios da administração pública portuguesa. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 285-311, jul./set. 2012.MELO, Wiliam et al. Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da im-plantação de escritórios de projetos para a gestão pública. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 435-454, out./dez. 2012.PEREIRA, Danielle Ramos de Miranda; PINTO, Marcelo de Rezende. A importância doentendimento dos indicadores na tomada de decisão de gestores públicos. Revistado Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 363-380, jul./set. 2012.



SOUZA, Clóvis Henrique Leite de; PIRES, Roberto Rocha Coelho. Conferências nacionaiscomo interfaces socioestatais: seus usos e papéis na perspectiva de gestores federais.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 499-518, out./dez. 2012.AvaliaçãoBONIFÁCIO, Robert; SCHLEGEL, Rogério. Panorama e determinantes da satisfação com osserviços públicos no Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n.4, p. 413-434, out./dez. 2012.Avaliação de DesempenhoBRANDÃO, Catarina; JORDÃO, Filomena. O desempenho individual de gestores intermédiosda administração pública portuguesa. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília:ENAP, v. 63, n. 3, p. 285-311, jul./set. 2012.BurocraciaRAMOS, Guerreiro. RSP Revisitada: Administração e política à luz da sociologia (RSPrevisitada, v.3, n.1, junho 1946). Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n. 1, p. 99-109, jan./mar. 2012.Capacitação ProfissionalBERQUIÓ, Urbano C. RSP Revisitada: Qual o papel de uma escola nacional de Adminis-tração? Considerações à margem de um projeto governamental francês (RSP revisitada,v.3, n. 2, ago. 1938). Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2,p. 237-241, abr./jun. 2012.CidadaniaBONIFÁCIO, Robert; SCHLEGEL, Rogério. Panorama e determinantes da satisfação com osserviços públicos no Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n.4, p. 413-434, out./dez. 2012.LUCENA , Ana Paula Costa de. Comunicação pública ou marketing político? Um estudosobre o uso do rádio por duas prefeituras de Pernambuco. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 81-96, jan./mar. 2012.ColaboraçãoLUCENA , Ana Paula Costa de. Comunicação pública ou marketing político? Um estudosobre o uso do rádio por duas prefeituras de Pernambuco. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 81-96, jan./mar. 2012.Comportamento HumanoBIJOS, Danilo. Federalismo e estratégias eleitorais em sistemas proporcionais com listaaberta: o caso do Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63,n. 1, p. 7-23, jan./mar. 2012.Compras GovernamentaisSILVA, Renato Cader da; BARKI, Teresa Villac Pinheiro. Compras públicas compartilha-das: a prática das licitações sustentáveis. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília:ENAP, v. 63, n. 2, p. 157-175, abr./jun. 2012.



Comunicação PúblicaLUCENA, Ana Paula Costa de. Comunicação pública ou marketing político? Um estudosobre o uso do rádio por duas prefeituras de Pernambuco. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 81-96, jan./mar. 2012.ConcursoLIMA, Dominique. Reportagem: Iniciativas inovadoras na gestão pública federal sãopremiadas na 16a edição do Concurso Inovação. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p.111-120, jan./mar. 2012.ConfiançaCOSTA, Caio César de Medeiros; MACABEU, Alan Antunes Vieira; FERREIRA, Marco AurélioMarques. Análise da relação principal-agente nos regimes próprios de previdência social:o caso do Agros. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4,p. 519-539, out./ dez. 2012.Contrato PúblicoARAÚJO, Letícia Malta; RODRIGUES, Maria Isabel Araújo. A relação entre os princípios daeficiência e da economicidade nos contratos administrativos. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 43-61, jan./mar. 2012.CooperaçãoKEAST, Robyn; BROWN, Kerry; MANDELL, Myrna. Encontrando a combinação certa:decifrando significados e estratégias de integração. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 313-341, jul./ set. 2012.CooperativismoKEAST, Robyn; BROWN, Kerry; MANDELL, Myrna. Encontrando a combinação certa:decifrando significados e estratégias de integração. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 313-341, jul./set. 2012.CoordenaçãoKEAST, Robyn; BROWN, Kerry; MANDELL, Myrna. Encontrando a combinação certa:decifrando significados e estratégias de integração. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 313-341, jul./set. 2012.CriminalidadePEIXOTO, Betânia; SOUZA, Letícia Godinho de; LIMA, Renato Sérgio de. Uma análisesistêmica: vitimização e políticas de segurança em São Paulo. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 217-236, abr./ jun. 2012.DemocraciaWaldo, Dwight. RSP Revisitada: Desenvolvimento da teoria de administração demo-crática (RSP revisitada, v. I n. 2/ 3, fevereiro/março 1953). Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 381-397, jul./set. 2012.Desenvolvimento SustentávelSILVA, Renato Cader da; BARKI, Teresa Villac Pinheiro. Compras públicas compartilha-das: a prática das licitações sustentáveis. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília:ENAP, v. 63, n. 2, p. 157-175, abr./jun. 2012.



Despesa PúblicaCAVALCANTE, Pedro; LARIU, Cecília. Orçamento e desempenho municipal: uma análisecomparada da qualidade do gasto público nas políticas sociais. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 343-361, jul./set. 2012.SÖTHE, Ari; SÖTHE, Vilson; GUBIANI, Clésia Ana. O impacto da Lei de ResponsabilidadeFiscal: uma análise do desempenho das contas públicas municipais do Estado do RioGrande do Sul. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2,p. 177-197, abr./jun. 2012.EconomicidadeARAÚJO, Letícia Malta; RODRIGUES, Maria Isabel Araújo. A relação entre os princípios daeficiência e da economicidade nos contratos administrativos. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 43-61, jan./mar. 2012.EficiênciaARAÚJO, Letícia Malta; RODRIGUES, Maria Isabel Araújo. A relação entre os princípios daeficiência e da economicidade nos contratos administrativos. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 43-61, jan./mar. 2012.Energia ElétricaVAZ, Tania Patricia de Lara. Reflexões sobre a atuação da Advocacia-Geral da Uniãoem projetos de geração de energia hidrelétrica. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 63-79, jan./mar. 2012.Escola de GovernoBERQUIÓ, Urbano C. RSP Revisitada: Qual o papel de uma escola nacional de Adminis-tração? Considerações à margem de um projeto governamental francês (RSP revisitada,v.3, n. 2, ago. 1938). Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63,n. 2, p. 237-241, abr./jun. 2012.Reportagem: Escolas de governo de todo o Brasil reúnem-se na ENAP. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 243-249, abr./jun. 2012.EstratégiaKEAST, Robyn; BROWN, Kerry; MANDELL, Myrna. Encontrando a combinação certa:decifrando significados e estratégias de integração. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 313-341, jul./set. 2012.Estudo de CasoMELO, Wiliam et al. Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância daimplantação de escritórios de projetos para a gestão pública. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 435-454, out./dez. 2012.EventoSOUZA, Clóvis Henrique Leite de; PIRES, Roberto Rocha Coelho. Conferências nacionaiscomo interfaces socioestatais: seus usos e papéis na perspectiva de gestores federais.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 499-518, out./dez. 2012.



Forma de EstadoBIJOS, Danilo. Federalismo e estratégias eleitorais em sistemas proporcionais com listaaberta: o caso do Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63,n. 1, p. 7-23, jan./mar. 2012.GerenteBRANDÃO, Catarina; JORDÃO, Filomena. O desempenho individual de gestores intermédiosda administração pública portuguesa. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília:ENAP, v. 63, n. 3, p. 285-311, jul./set. 2012.Gestão de ProgramasSOUZA, Clóvis Henrique Leite de; PIRES, Roberto Rocha Coelho. Conferências nacio-nais como interfaces socioestatais: seus usos e papéis na perspectiva de gestores federais.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 499-518, out./dez. 2012.Gestão de ProjetosMELO, Wiliam et al. Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da implan-tação de escritórios de projetos para a gestão pública. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 435-454, out./dez. 2012.PINHEIRO, Marcelo Torres; ROCHA, Mônica Aparecida da Silva. Contribuições do escri-tório de gerenciamento de projetos públicos na gestão para resultados. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 199-215, abr./jun. 2012.Gestão HorizontalKEAST, Robyn; BROWN, Kerry; MANDELL, Myrna. Encontrando a combinação certa:decifrando significados e estratégias de integração. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 313-341, jul./set. 2012.Gestão ParticipativaSOUZA, Clóvis Henrique Leite de; PIRES, Roberto Rocha Coelho. Conferências nacionaiscomo interfaces socioestatais: seus usos e papéis na perspectiva de gestores federais.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 499-518, out./dez.2012.Governança CorporativaRODRIGUES, José Geraldo Loureiro; SOUZA NETO, João. Diretrizes para implantação dagovernança de TI no setor público brasileiro à luz da teoria institucional. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 475-497, out./dez. 2012.Governança de TIRODRIGUES, José Geraldo Loureiro; SOUZA NETO, João. Diretrizes para implantação dagovernança de TI no setor público brasileiro à luz da teoria institucional. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 475-497, out./dez. 2012.Indicador SocialPEREIRA, Danielle Ramos de Miranda; PINTO, Marcelo de Rezende. A importância doentendimento dos indicadores na tomada de decisão de gestores públicos. Revistado Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 363-380, jul./set. 2012.



InovaçãoLIMA, Dominique. Reportagem: Iniciativas inovadoras na gestão pública federal sãopremiadas na 16a edição do Concurso Inovação. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p.111-120, jan./ mar. 2012.InstituiçãoRODRIGUES, José Geraldo Loureiro; SOUZA NETO, João. Diretrizes para implantação dagovernança de TI no setor público brasileiro à luz da teoria institucional. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 475-497, out./dez. 2012.SOUZA, Clóvis Henrique Leite de; PIRES, Roberto Rocha Coelho. Conferências nacionaiscomo interfaces socioestatais: seus usos e papéis na perspectiva de gestores federais.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 499-518, out./dez. 2012.Interesse PúblicoLUCENA, Ana Paula Costa de. Comunicação pública ou marketing político? Um estudosobre o uso do rádio por duas prefeituras de Pernambuco. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 81-96, jan./mar. 2012.Lei de Responsabilidade FiscalSÖTHE, Ari; SÖTHE, Vilson; GUBIANI, Clésia Ana. O impacto da Lei de ResponsabilidadeFiscal: uma análise do desempenho das contas públicas municipais do Estado do RioGrande do Sul. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2,p. 177-197, abr./jun. 2012.Licitação PúblicaSILVA, Renato Cader da; BARKI, Teresa Villac Pinheiro. Compras públicas compartilhadas:a prática das licitações sustentáveis. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília:ENAP, v. 63, n. 2, p. 157-175, abr./jun. 2012.Marketing PolíticoLUCENA , Ana Paula Costa de. Comunicação pública ou marketing político? Um estudosobre o uso do rádio por duas prefeituras de Pernambuco. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 81-96, jan./ mar. 2012.Modelo de GestãoBECHELAINE, Cinthia Helena de Oliveira; SILVEIRA, Mauro César da; NEVES, Camila Barbosa.O modelo de gestão pública por resultados em Minas Gerais analisado à luz da expe-riência do Programa Estado para Resultados. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 455-473, out./dez. 2012.BRANDÃO, Catarina; JORDÃO, Filomena. O desempenho individual de gestores intermé-dios da administração pública portuguesa. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 285-311, jul./set. 2012.Modernização AdministrativaBECHELAINE, Cinthia Helena de Oliveira; SILVEIRA, Mauro César da; NEVES, CamilaBarbosa. O modelo de gestão pública por resultados em Minas Gerais analisado à luz



da experiência do Programa Estado para Resultados. Revista do Serviço Público– RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 455-473, out./dez. 2012.GOMES, Diego. Reportagem: Administração pública: instrumento de ação coletiva danação. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 549-556,out./dez. 2012.MELO, Wiliam et al. Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da implanta-ção de escritórios de projetos para a gestão pública. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 435-454, out./dez. 2012.Orçamento Público

ABREU, Welles Matias de; NEIVA, Vinícius Mendonça; LIMA, Nerylson. Modelos detomada de decisão no processo orçamentário brasileiro: uma agenda de pesquisas.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 135-155, abr./jun. 2012.CAVALCANTE, Pedro; LARIU, Cecília. Orçamento e desempenho municipal: uma análisecomparada da qualidade do gasto público nas políticas sociais. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 343-361, jul./set. 2012.Otimização

GOMES, Diego. Reportagem: Administração pública: instrumento de ação coletiva da nação.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 549-556, out./dez. 2012.Participação Social

SOUZA, Clóvis Henrique Leite de; PIRES, Roberto Rocha Coelho. Conferências nacionaiscomo interfaces socioestatais: seus usos e papéis na perspectiva de gestores federais.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 499-518, out./dez. 2012.PesquisaABREU, Welles Matias de; NEIVA, Vinícius Mendonça; LIMA, Nerylson. Modelos detomada de decisão no processo orçamentário brasileiro: uma agenda de pesquisas.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 135-155, abr./jun. 2012.BONIFÁCIO, Robert; SCHLEGEL, Rogério. Panorama e determinantes da satisfação com osserviços públicos no Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n.4, p. 413-434, out./dez. 2012.Poder Legislativo

GUIMARÃES, André Sathler et al. Gestão estratégica no Poder Legislativo: o caso daCâmara dos Deputados. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n. 1, p. 25-42, jan./mar. 2012.PolíticaRAMOS, Guerreiro. RSP Revisitada: Administração e política à luz da sociologia (RSPrevisitada, v.3, n.1, junho 1946). Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n. 1, p. 99-109, jan./mar. 2012.



Política de Segurança PúblicaPEIXOTO, Betânia; SOUZA, Letícia Godinho de; LIMA, Renato Sérgio de. Uma análisesistêmica: vitimização e políticas de segurança em São Paulo. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 217-236, abr./jun. 2012.Política EnergéticaVAZ, Tania Patricia de Lara. Reflexões sobre a atuação da Advocacia-Geral da Uniãoem projetos de geração de energia hidrelétrica. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 1, p. 63-79, jan./mar. 2012.Política SocialCAVALCANTE, Pedro; LARIU, Cecília. Orçamento e desempenho municipal: uma análisecomparada da qualidade do gasto público nas políticas sociais. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 343-361, jul./set. 2012.Políticas PúblicasPINHEIRO, Marcelo Torres; ROCHA, Mônica Aparecida da Silva. Contribuições do escri-tório de gerenciamento de projetos públicos na gestão para resultados. Revista doServiço Público – RSP , Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 199-215, abr./jun. 2012.PortugalBRANDÃO, Catarina; JORDÃO, Filomena. O desempenho individual de gestores intermé-dios da administração pública portuguesa. Revista do Serviço Público – RSP,Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 285-311, jul./set. 2012.Previdência PrivadaCOSTA, Caio César de Medeiros; MACABEU, Alan Antunes Vieira; FERREIRA, Marco AurélioMarques. Análise da relação principal-agente nos regimes próprios de previdência social: ocaso do Agros. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4,p. 519-539, out./dez. 2012.Previdência SocialCOSTA, Caio César de Medeiros; MACABEU, Alan Antunes Vieira; FERREIRA, Marco AurélioMarques. Análise da relação principal-agente nos regimes próprios de previdência social: ocaso do Agros. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4,p. 519-539, out./dez. 2012.QualidadeBONIFÁCIO, Robert; SCHLEGEL, Rogério. Panorama e determinantes da satisfação com osserviços públicos no Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n.4, p. 413-434, out./dez. 2012.CAVALCANTE, Pedro; LARIU, Cecília. Orçamento e desempenho municipal: uma análisecomparada da qualidade do gasto público nas políticas sociais. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 343-361, jul./set. 2012.Reforma AdministrativaBRULON, Vanessa; OHAYON, Pierre; ROSENBERG, Gerson. A reforma gerencial brasileiraem questão: contribuições para um projeto em construção. Revista do ServiçoPúblico – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 265-284, jul./set. 2012.



GOMES, Diego. Reportagem: Administração pública: instrumento de ação coletiva da nação.Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 549-556, out./dez.2012.MELO, Wiliam et al. Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da implan-tação de escritórios de projetos para a gestão pública. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 435-454, out./dez. 2012.Satisfação do ClienteBONIFÁCIO, Robert; SCHLEGEL, Rogério. Panorama e determinantes da satisfação com osserviços públicos no Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n.4, p. 413-434, out./dez. 2012.Seguridade SocialCOSTA, Caio César de Medeiros; MACABEU, Alan Antunes Vieira; FERREIRA, Marco Auré-lio Marques. Análise da relação principal-agente nos regimes próprios de previdênciasocial: o caso do Agros. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63,n. 4, p. 519-539, out./dez. 2012.Serviço PúblicoBONIFÁCIO, Robert; SCHLEGEL, Rogério. Panorama e determinantes da satisfação com osserviços públicos no Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n.4, p. 413-434, out./dez. 2012.Serviço SocialKEAST, Robyn; BROWN, Kerry; MANDELL, Myrna. Encontrando a combinação certa:decifrando significados e estratégias de integração. Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 313-341, jul./set. 2012.Setor PúblicoGomes, Diego. Reportagem: Administração pública: instrumento de ação coletiva danação. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 549-556,out./dez. 2012.RODRIGUES, José Geraldo Loureiro; SOUZA NETO, João. Diretrizes para implantação dagovernança de TI no setor público brasileiro à luz da teoria institucional. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 475-497, out./dez. 2012.Sistema EleitoralBIJOS, Danilo. Federalismo e estratégias eleitorais em sistemas proporcionais com listaaberta: o caso do Brasil. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63,n. 1, p. 7-23, jan./mar. 2012.Sociedade CivilSOUZA, Clóvis Henrique Leite de; PIRES, Roberto Rocha Coelho. Conferências nacionaiscomo interfaces socioestatais: seus usos e papéis na perspectiva de gestores federais. Revis-ta do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 499-518, out./dez. 2012.SociologiaRAMOS, Guerreiro. RSP Revisitada: Administração e política à luz da sociologia (RSPrevisitada, v.3, n.1, junho 1946). Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP,v. 63, n. 1, p. 99-109, jan./mar. 2012.



Tecnologia da InformaçãoRODRIGUES, José Geraldo Loureiro; SOUZA NETO, João. Diretrizes para implantação dagovernança de TI no setor público brasileiro à luz da teoria institucional. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4, p. 475-497, out./dez. 2012.Teoria AdministrativaWaldo, Dwight. RSP Revisitada: Desenvolvimento da teoria de administração democrática(RSP revisitada, v. I n. 2/ 3, fevereiro/março 1953). Revista do Serviço Público –RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 381-397, jul./set. 2012.Tomada de DecisãoABREU, Welles Matias de; NEIVA, Vinícius Mendonça; LIMA, Nerylson. Modelos de tomadade decisão no processo orçamentário brasileiro: uma agenda de pesquisas. Revista doServiço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 2, p. 135-155, abr./jun. 2012.PEREIRA, Danielle Ramos de Miranda; PINTO, Marcelo de Rezende. A importância doentendimento dos indicadores na tomada de decisão de gestores públicos. Revistado Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 3, p. 363-380, jul./set. 2012.Transparência EmpresarialCOSTA, Caio César de Medeiros; MACABEU, Alan Antunes Vieira; FERREIRA, Marco AurélioMarques. Análise da relação principal-agente nos regimes próprios de previdência social:o caso do Agros. Revista do Serviço Público – RSP, Brasília: ENAP, v. 63, n. 4,p. 519-539, out./dez. 2012.

RSP Acontece na ENAP

Revista do Serviço Público Brasília 56 (3): 368 Jul/Set 2005578

RSP

Revista do Serviço Público Brasília 61 (3): 325-328 Jul/Set 2010 579

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A Revista do Serviço Público, editada pela Escola Nacional de Administração Pública há mais de 70anos, publica artigos inéditos sobre temas relacionados a Estado e Sociedade; Políticas Públicas eAdministração Pública. Os artigos passam por análise prévia de adequação pela editoria da revista eposterior avaliação de dois a três pareceristas por sistema de blind review.

Regras para submissão:

1. Artigos: 1. Artigos: deverão ter aproximadamente seis mil palavras (em torno de 20 páginas) e ser acompanhadosde resumo analítico em português, espanhol e inglês, de cerca de 150 palavras, que permita uma visão globale antecipada do assunto tratado, e de três palavras-chave (descritores) em português, espanhol e inglês queidentifiquem o seu conteúdo. Tabelas, quadros e gráficos, bem como notas, devem limitar-se a ilustrarconteúdo substantivo do texto. Notas devem ser devidamente numeradas e constar no final do trabalho e nãono pé da página. Citações de autores no corpo do texto deverão seguir a forma (AUTOR, data). Referênciasdevem ser listadas ao final do trabalho, em ordem alfabética, observadas as normas da ABNT.*

2. Vinculação institucional: artigos devem vir acompanhados de breve informação sobre a formação, vinculaçãoinstitucional do autor (em até duas linhas) e e-mail para contato.

3. Avaliação: a publicação dos textos está sujeita à análise prévia de adequação pela editoria da revista e avaliação porsistema de blind review de dois a três pareceristas, os quais se reservam o direito de sugerir modificações ao autor.

4. Encaminhamento: os artigos devem ser encaminhados por e-mail, em formato word (.docx, .doc, .rtf ou .txt),para [email protected]. A ENAP compromete-se a informar os autores sobre a aprovação para publicaçãoou não de seus trabalhos em aproximadamente quatro meses.

* Exemplos de citação e referênciaCitação no corpo do texto: (ABRUCIO, 2009)Referências no final do trabalho:

LivroCOHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Gestão Social: como obter eficiência e impacto nas políticas sociais.Brasília: ENAP, 2007.Artigo em coletâneaSARAVIA, Enrique. Introdução à teoria da política pública. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete(Org.). Coletânea Políticas Públicas. Brasília: ENAP, 2006. v. 1 p. 21-42.Artigo em periódicoCOSTA, Frederico Lustosa da. História das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizações erepresentações. Revista do Serviço Público, Brasília, ENAP, v. 59, n. 3, p. 271-288, jul. a set. de 2008.Monografia, dissertação ou tese acadêmicaMONTEIRO, Ana Lúcia de Oliveira. A Relação Estado e Sociedade Civil no Processo de Formulação e Implementaçãode Políticas Públicas. 2008. Dissertação (Mestrado em Administração Pública). Programa de Pós-Graduaçãoem Administração – PPGA, Universidade de Brasília, Brasília.Sítio da internetEscola Nacional de Administração Pública. Catálogo de Cursos 2009. Disponível em:www.enap.gov.br. Acesso em: 8 jan. 2009.

Para mais informações acesse www.enap.gov.br

Escola Nacional de Administração PúblicaDiretoria de Comunicação e PesquisaSAIS Área 2-A Brasília, DF – CEP 70610-900Tel: (61) 2020 3452 – Fax: (61) 2020 3178 – E-mail: [email protected]

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Como escrever e usar estudos de caso para ensino eaprendizagem no setor público

De autoria do professor Andrew Graham, do Instituto de Adminis-tração Pública do Canadá (Ipac), a publicação representa mais uminvestimento da ENAP em novas metodologias de ensino deaplicação, que permitam a reflexão teórica a partir de situaçõesconcretas do setor público. O objetivo é estimular a investigação, ainovação e o compartilhamento de experiências profissionais,propiciando a reflexão crítica sobre a atuação dos servidores naadministração pública e sobre as políticas públicas.

Administração pública – Coletânea

Edição em língua portuguesa da coletânea organizada pelos pro-fessores B. Guy Peters e Jon Pierre. Administração pública - Cole-tânea reúne 28 artigos de especialistas de diversos países, que sinte-tizam o pensamento acadêmico atual sobre o tema e analisam arelação entre a teoria e os melhores processos de gestão de políticaspúblicas. O livro inclui textos de autores brasileiros: Carlos AriSundfeld escreve sobre direito administrativo; Fernando LuizAbrucio destaca desafios contemporâneos para a reforma daadministração pública brasileira e Virgílio Afonso da Silva abordafederalismo e articulação de competências no Brasil. A obra é umaco-edição da ENAP e da Editora

Avaliação de custos e benefícios ambientais

De autoria de Ademar Ribeiro Romeiro e Alexandre Gori Maia,refere-se ao conteúdo apresentado no módulo “Avaliação de custose benefícios ambientais” do Programa de Avaliação Socioeco-nômica, desenvolvido pelo governo brasileiro com o intuito de garantir a gestão adequada dos investimentos públicos de grandevulto por meio da formação de quadros qualificados para aavaliação socioeconômica de projetos. O Caderno tem o propó-sito de registrar e disseminar um tema de indiscutível atualidade erelevância. Nele, os autores apresentam e analisam a dimensãoambiental do ciclo de vida dos projetos, destacando-se a avaliaçãosegundo a perspectiva econômico-ecológica.

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Periodicidade: trimestralAssinatura anual: R$ 40,00 Ano 63 – 2012 Número avulso: R$ 12,00 Edição no __________ Exemplar avulso anterior a 1997: R$ 8,00

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