Universidade de Braslia Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade

Gesto de Polticas Pblicas

SILVIA MACHADO YONAMINE

A influncia do Gerencialismo e da Gesto Social nas polticas pblicas de saneamento: uma anlise a partir da

Lei Nacional de Saneamento Bsico

Braslia DF 2013

SILVIA MACHADO YONAMINE

A influncia do Gerencialismo e da Gesto Social nas polticas pblicas de saneamento: uma anlise a partir da

Lei Nacional de Saneamento Bsico

Monografia apresentada ao Curso de Gesto de Polticas Pblicas como requisito parcial obteno do ttulo de Bacharel em Gesto de Polticas Pblicas.

Orientador: Professor Dr. Daniel Bin

Braslia DF 2013

FICHA CATALOGRFICA

Yonamine, Silvia Machado

A influncia do Gerencialismo e da Gesto Social nas polticas pblicas de saneamento: uma anlise a partir da Lei Nacional de Saneamento Bsico. / Silvia Machado Yonamine. Braslia, 2013.

47 f.

Monografia (bacharelado) Universidade de Braslia; Curso de Gesto de Polticas Pblicas; Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade, 2013.

Orientador: Prof. Dr. Daniel Bin.

1. Polticas pblicas. 2. Saneamento Bsico. 3. Lei Nacional de Saneamento Bsico. 4. Gerencialismo. 5. Gesto Social. 6. Descentralizao.

SILVIA MACHADO YONAMINE

A influncia do Gerencialismo e da Gesto Social nas polticas pblicas de saneamento: uma anlise a partir da

Lei Nacional de Saneamento Bsico

A Comisso Examinadora, abaixo identificada, aprova o Trabalho de Concluso do Curso de Gesto de Polticas Pblicas da Universidade de

Braslia da aluna

Silvia Machado Yonamine

Prof. Dr. Daniel Bin Orientador

Prof. Dr. Carlos Alberto Prof.a Dra. Christiana Soares Ferreira Lima de Freitas

Examinador Examinadora

Braslia, 16 de dezembro de 2013.

Aos meus pais, Paulo e Zelinda, pelo incentivo, apoio e amor.

AGRADECIMENTOS

Ao professor Daniel Bin, que me orientou e desde a iniciao cientfica esteve presente, conversando, ensinando e criticando quando necessrio.

professora Christiana, que me escutou e me aconselhou em devidos momentos e contribuiu para a elaborao desse trabalho.

Lauseani, pelos conselhos e por compreender os momentos de ausncia no trabalho. E, claro, por ter escolhido a inexperiente estudante para trabalhar com voc, seno no estaria falando sobre saneamento bsico.

Ao Leonardo e Jaqueline, pela amizade e disposio em ajudar. A amizade de vocs apareceu na hora certa.

A todos familiares e amigos, que me apoiaram de alguma forma.

RESUMO

As polticas pblicas de saneamento bsico podem ser influenciadas por diferentes aspectos, dependentes dos contextos poltico, econmico e social que se observam em determinada sociedade. Pressupomos que, conforme a ideologia predominante em determinado perodo, o modelo de administrao pblica tambm se diferenciar. A pesquisa a seguir tem como objetivo analisar qual a influncia do modelo gerencial e do modelo societal de gesto pblica nas polticas pblicas e nos servios de saneamento bsico, a partir do marco legal da Lei Nacional de Saneamento Bsico. Optou-se pelo uso dessa lei, pois o Estado brasileiro tende a usar normas jurdicas como meio para institucionalizar suas polticas pblicas. Como metodologia de pesquisa, realizou-se uma pesquisa documental de carter qualitativo com base em publicaes do governo federal, legislao sobre saneamento bsico, literatura e artigos acadmicos relacionados ao tema. Os resultados apresentados foram a predominncia do modelo gerencial nas polticas pblicas e uma tentativa do Estado de apresentar uma lei que segue o modelo de gesto social.

Palavras-chave: polticas pblicas, saneamento bsico, lei nacional de saneamento bsico, gerencialismo, gesto social, descentralizao.

LISTA DE QUADROS Quadro 1 Setores do Estado por forma de propriedade e de administrao......... 15

Quadro 2 - Composio inicial da FNSA................................................................... 29

Quadro 3 Divergncias entre estadualistas e municipalistas em relao poltica federal de saneamento.............................................................................................. 33

LISTA DE SIGLAS

ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade

AESBE Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais

ASSEMAE Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento

BNH Banco Nacional de Habitao

DNOS Departamento Nacional de Obras de Saneamento

FHC Fernando Henrique Cardoso

FNSA Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental

GTI Grupo de Trabalho Interministerial

LNSB Lei Nacional de Saneamento Bsico

MARE Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado

PAEG Programa de Ao Econmica do Governo

PDT Partido Democrtico Trabalhista

PL Projeto de lei

Planasa Plano Nacional de Saneamento

PLS Projeto de lei do Senado

PNSA Poltica Nacional de Saneamento Ambiental

PPA Plano Plurianual

SAAE Servio autnomo de gua e esgoto

SESP Servio Especial de Sade Pblica

SFS Sistema Financeiro de Saneamento

STF Supremo Tribunal Federal

1 INTRODUO ...................................................................................................10 1.1 Contextualizao do Problema ....................................................................10 1.2 Problema e objetivos da pesquisa ...............................................................11 1.3 Justificativa...................................................................................................12

2 REFERENCIAL TERICO.................................................................................13 2.1 A Reforma Gerencial e do Estado no Brasil.................................................13 2.2 Administrao Pblica Societal e Gesto Social..........................................18 2.3 Descentralizao..........................................................................................19

3 METODOLOGIA E TCNICAS DE PESQUISA ...............................................22 4 POLTICAS PBLICAS DE SANEAMENTO BSICO NO BRASIL ...............24 5 A LEI NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO..............................................28

5.1 O caminho percorrido at a Lei Nacional de Saneamento Bsico: estadualistas versus municipalistas .......................................................................28 5.2 Os Princpios do Saneamento Bsico..........................................................34 5.3 Planejamento e Regulao das Polticas e Planos de Saneamento............37 5.4 Participao e Controle Social .....................................................................38

6 CONCLUSES ..................................................................................................40 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................42 ANEXO A..................................................................................................................46

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1 INTRODUO

O presente trabalho apresenta o estudo da influncia dos modelos gerencial e de gesto social nas polticas pblicas de saneamento bsico a partir da anlise do marco legal institudo pela Lei 11445 de 5 de janeiro de 2007, tambm denominada Lei Nacional de Saneamento Bsico (LNSB). Procurar-se- identificar os atores, setores e interesses envolvidos no processo de elaborao da LNSB, analisar a influncia desses agentes na elaborao da Lei e sugerir quais so os possveis impactos da LNSB nas polticas pblicas de saneamento.

A seguir, detalharemos o problema de pesquisa, seus objetivos geral e especficos e a justificativa.

1.1 Contextualizao do Problema

As polticas pblicas de saneamento bsico, at meados do sculo XX, eram exclusivas para a populao urbana com maior renda. O crescimento do aparato estatal junto s reivindicaes da classe trabalhadora levou o Estado a assumir a conduo das polticas pblicas, expandindo alguns servios pblicos para as classes mais baixas, entre eles, o saneamento bsico.

A partir da dcada de 1970, mais uma crise econmica se fez sentir, com os choques do petrleo, crise fiscal, inflao, baixo crescimento econmico e tecnolgico, desemprego, congelamento de salrios, entre outros fatores. As ideologias keynesiana e desenvolvimentista no eram mais suficientes para conduzir as relaes entre economia e Estado. Outro modelo era necessrio para sustentar a acumulao de capital. No final da dcada de 1970, a ideologia neoliberal comeou a ser implementada no Norte global, destacadamente no Reino Unido e Estados Unidos, chegando algumas de suas prescries a ser introduzidas no Brasil a partir de meados dos anos 1980.

Diante da crise financeira que se alastrou durante a dcada de 1980, o Estado brasileiro implantou uma srie de planos econmicos, na tentativa de superar a crise da dvida pblica. As polticas neoliberais trouxeram mudanas estruturais no Estado brasileiro, introduzindo princpios de minimizao da interveno do Estado na economia e privatizao de servios pblicos.

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Essas mudanas foram mais notadas a partir da Reforma do Aparelho do Estado em 1995, implantada no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). A reforma instituiu o gerencialismo como modelo de administrao pblica, trazendo para a esfera pblica princpios do mercado, havendo modificaes no delineamento das polticas pblicas do Estado.

1.2 Problema e objetivos da pesquisa O direcionamento das polticas pblicas do Estado pode ser influenciado por diferentes aspectos, dependentes dos contextos poltico, econmico e social que se observam em determinada sociedade. Alm disso, as polticas pblicas podem adquirir diferentes diretrizes conforma a ideologia hegemnica nessa sociedade e adotada pelo Estado. O saneamento bsico seguiu essa lgica no Brasil.

Houve dois principais marcos jurdico-institucionais na rea, que foram o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), criado em 1971, e a Lei Nacional de Saneamento Bsico LNSB, promulgada em 2007. Em cada um desses momentos, o Brasil apresentava uma configurao poltica, econmica, social e administrativa.

A atuao do governo e o direcionamento das polticas pblicas do Estado possuem influncia da ideologia adotada pelo governo. Pressupe-se que o modelo de administrao pblica adotado tambm atuar no delineamento dessas polticas. Ento, questionamos quais as influncias do modelo gerencial e do modelo societal de gesto pblica nas polticas pblicas e nos servios de saneamento bsico, a partir do marco legal da Lei Nacional de Saneamento Bsico?

Com base no problema da pesquisa, o objetivo geral consiste em verificar qual a influncia do modelo gerencial e do modelo societal de gesto pblica nas polticas pblicas de saneamento bsico.

Para tanto, os objetivos especficos para alcanar o objetivo geral so: identificar os atores e/ou setores envolvidos no processo de elaborao

da Lei Nacional de Saneamento Bsico (LNSB); verificar a influncia dos atores e diferentes setores na construo da

LNSB; analisar a tendncia centralizadora ou descentralizadora dos servios

de saneamento bsico;

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apresentar os possveis impactos da LNSB nas polticas pblicas de saneamento e na relao dos entes federativos.

1.3 Justificativa

Observa-se que as polticas sociais e, para o caso em estudo, as polticas de saneamento bsico, tiveram vrias configuraes. Pode-se dizer que a Lei Nacional de Saneamento Bsico foi um marco nas polticas pblicas de saneamento. Portanto, torna-se relevante compreender as consequncias desse marco nas polticas de saneamento. Alm disso, considerando que a ideologia adotada pelo Estado (como a liberal, a de bem estar social, a neoliberal, entre outras) possui determinados modelos de administrao pblica, a anlise da influncia dos modelos de administrao pblica no delineamento das polticas pblicas torna-se vivel.

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2 REFERENCIAL TERICO A seguir sero abordados trs assuntos que auxiliaro na anlise dos

resultados da pesquisa. Introduzimos com a Reforma Gerencial e do Estado no Brasil iniciada em 1995 que reforou os princpios da administrao pblica gerencial e do neoliberalismo no Brasil, depois abordaremos sobre a administrao pblica societal gesto social e a descentralizao dos servios pblicos e das competncias dos entes federativos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 e a reforma do Estado brasileiro.

2.1 A Reforma Gerencial e do Estado no Brasil

A crise dos pases ditos desenvolvidos, junto crise poltica dos regimes autoritrios da Amrica Latina, aliada ao alto endividamento externo e alta inflao levou discusso do tema reforma do Estado. Diversos governos da Amrica Latina viam a crise como sendo do Estado, no exclusivamente de seus aspectos econmico, poltico, administrativo ou social. Por isso, a reforma do Estado tornou-se parte, seno a completa, soluo para a crise (Fleury, 2001). A proposta de reforma do Estado no Brasil, em 1995, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), foi elaborada como uma possvel soluo para a crise fiscal dos anos 1980. Bresser Pereira (1996b) afirma que, na realidade, no era somente uma crise econmica, mas tambm uma crise do Estado: uma crise fiscal, [...] uma crise do modo de interveno do Estado, [...] uma crise da forma burocrtica pela qual o Estado administrado, e [...] uma crise poltica (p. 3). De acordo com Bresser Pereira (1996a), em funo da maior visibilidade da crise fiscal, os planos elaborados pelos governos desde o ressurgimento da democracia no governo Sarney, em 1985, eram direcionados para a recuperao da economia brasileira, sem previso de mudanas ou reformas na administrao pblica brasileira e no visavam a corrigir as falhas geradas pela administrao pblica burocrtica. A implantao do Plano Real, em 1994, propiciou uma situao da economia brasileira mais estvel com a implantao da nova moeda e ndices inflacionrios reduzidos. Em 1995, FHC assumiu a Presidncia com o discurso de dar continuidade s polticas econmicas iniciadas com o Plano Real e realizar uma reforma administrativa do Estado. Para isso, criou, em 1995, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE).

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Luiz Carlos Bresser Pereira foi Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado e responsvel pela elaborao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE. O governo declarou que o objetivo do Plano era realizar uma reforma da administrao pblica no Brasil, implantando princpios gerencialistas, e inserir um novo modelo de desenvolvimento. Alm disso, procurou modificar os aspectos poltico, econmico e da administrao pblica (MARE, 1995). Bresser Pereira (1996a, p. 17) delimita como objetivos da reforma: facilitar o ajuste fiscal e tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica. A atuao do Estado foi dividida em trs reas (Bresser Pereira, 1997): a) atividades exclusivas: eram atividades monopolistas do Estado, onde seu poder deve ser o nico exercido, como definio de leis, justia, manuteno da ordem, arrecadao de tributos e impostos, fiscalizao do cumprimento das leis, formulao de polticas pblicas, transferncias para as reas sociais (educao, sade, previdncia social, entre outras); b) servios sociais e cientficos: esses servios se encontravam em um meio termo entre as atividades exclusivas e a produo de bens e servios para o mercado. Com a publicizao desses servios surgiria o terceiro setor: entidades no estatais, sem fins lucrativos. c) produo de bens e servios para o mercado: a crise fiscal dos anos 1980 trouxe tona o discurso de privatizao de diversos bens e servios que no eram pblicos e nem estatais exclusivamente de forma a reduzir o aparato estatal e desonerar o Estado. Com base nas trs reas de atuao do Estado, vemos, conforme o Quadro 1, que as atividades exclusivas do Estado foram subdivididas nos setores de ncleo estratgico e atividades exclusivas. O primeiro, como o PDRAE conceitua, corresponde ao governo, em sentido lato (p. 41) e o segundo, so servios que somente o Estado pode prestar. Os servios sociais e cientficos correspondem aos servios no exclusivos, como universidades, hospitais, centros de pesquisa, os quais o Estado no interfere diretamente, mas apoia suas atividades ao menos financeiramente. Esses servios, na transio para a reforma, sofrem um processo de publicizao 1, como j fora exposto. 1 Bresser Pereira (1997) explica trs conceitos de transformao de instituies. A publicizao o

processo de transformar uma organizao estatal em uma organizao de direito privado, mas

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J a produo de bens e servios para o mercado so os servios voltados para produo para o mercado, ou seja, empresas estatais que sofrem o processo de privatizao e tornam-se empresas de carter competitivo (MARE, 1995; Paula, 2005).

Quadro 1 Setores do Estado por forma de propriedade e de administrao

Forma de propriedade Forma de Administrao Setores Estatal Pblica

no estatal Privada Burocrtica Gerencial

NCLEO ESTRATGICO Legislativo, Judicirio, Presidncia, Cpula dos Ministrios, Ministrio Pblico

X X

ATIVIDADES EXCLUSIVAS Regulamentao, Fiscalizao, Fomento, Segurana Pblica, Seguridade Social Bsica

X X

SERVIOS NO EXCLUSIVOS Universidades, Hospitais, Centros de Pesquisa, Museus

Publicizao X X

PRODUO PARA O MERCADO Empresas Estatais

Privatizao X X

Fonte: MARE, 1995, p. 48.

O Quadro 1 ainda mostra que a forma de administrao predominante a gerencial. Somente no ncleo estratgico esperava-se uma transio entre a administrao burocrtica e gerencial. Isso porque a inteno do PDRAE era que o governo formulasse e implementasse suas polticas com mais foco em sua efetividade2.

Em relao aos demais setores, a proposta do governo era aplicar prticas gerencialistas nos setores de atividades no exclusivas do Estado com o objetivo de alcanar uma administrao pblica mais eficiente3. Portanto, a reforma gerencial no Brasil direcionou a administrao pblica a atingir o mximo de eficincia, focando mais nos resultados do que nos processos (MARE, 1995).

De acordo com Secchi (2009), o gerencialismo baseia-se nos princpios de produtividade, orientao ao servio, descentralizao, eficincia na prestao de

pblica no estatal (p. 19); a privatizao consiste na transformao de uma empresa estatal em uma privada; e a terceirizao a transferncia de servios auxiliares e de apoio (como limpeza, auxlio administrativo, entre outros) para o setor privado. 2 O PDRAE conceitua efetividade como capacidade de ver obedecidas e implementadas com

segurana as decises tomadas (MARE, 1995, p. 43). 3 As atividades eficientes so aquelas produzidas ou prestadas a custo baixo e com alta qualidade

(MARE, 1995).

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servios, marketization e accountability (p.353-354). O PDRAE ressaltou alguns desses aspectos ao afirmar que a reforma do Estado, orientada pela administrao pblica gerencial, deveria procurar alcanar a eficincia e enxergar o cidado como consumidor-cliente (MARE, 1995). O gerencialismo trata o cidado como consumidor, dando a impresso de que os servios providos no so direitos e sim uma mera prestao de servios. Observa-se que o gerencialismo, no caso brasileiro, segue os princpios da administrao de empresas, dando nfase profissionalizao, usando prticas de gesto privada e procurando reduzir os custos com a descentralizao de atividades e servios, privatizao ou publicizao de determinados setores e reduo da quantidade de funcionrios (Bresser Pereira, 1998). Andrews e Kouzmin (1998) ressaltam que a denominada nova administrao pblica administrao pblica gerencial foi implantada no Brasil, por meio da reforma do Estado tentando disfarar seu conservadorismo e seu cunho neoliberal. Para argumentar sobre isso, os autores utilizam a teoria de Habermas sobre ao comunicativa e de Austin sobre atos da fala. Destaca-se a classificao de Austin:

Segundo a classificao de atos da fala desenvolvida por John Austin, os atos locucionais representam o contedo de uma sentena e os atos elocucionais representam o modo da sentena (um comando, um pedido, uma promessa e assim por diante), enquanto os atos perlocucionais representam o efeito que aquele que fala tem a inteno de produzir no ouvinte (Andrews; Kouzmin, 1998, p. 102).

O discurso apresentado pelo governo a favor da reforma, transmitido principalmente por Bresser Pereira, pode ser classificado como um ato perlocucional, uma vez que se dizia que a crise era do Estado, de sua falta de governana e governabilidade, e que a soluo era desoner-lo cortar gastos , reduzir seu tamanho, delegando e distribuindo parte do que era seu papel para o setor privado; entretanto, a prtica condizia com os pressupostos neoliberais de corte de gastos sociais, ampliar a atuao do setor privado no setor pblico, submeter-se ao ajuste fiscal e garantir a manuteno mercado (Andrews; Kouzmin, 1998). Andrews e Kouzmin (1998) tambm afirmam que a Nova Administrao Pblica vendida como um instrumento tcnico, descompromissado com todos os lados do espectro poltico e tendo como nico objetivo servir aos interesses dos clientes do Estado (p. 118). Paula (2005) destaca que o modelo de Estado proposto pelo governo FHC, baseado no gerencialismo, no foi to bem sucedido como se esperava: ocorreu

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um desapontamento em relao aos indicadores de crescimento econmico e progresso social (p. 37). E acrescenta que a reforma do Estado seguiu estratgias econmicas neoliberais, destoando do argumento dado por Bresser Pereira (1996a) de que a reforma que props no possua cunho neoliberal4. Desde a dcada de 1980, quando o neoliberalismo e as prticas gerencialistas j haviam sido implementados no Reino Unido e nos Estados Unidos, as instituies financeiras internacionais e os pases ditos desenvolvidos acreditavam que a promoo da societarizao, privatizao, desregulamentao e outras medidas (Castro, 2013, p. 59) eram a soluo para a crise econmica da Amrica Latina (Paula, 2005).

As reformas implantadas na Amrica Latina, com o argumento de serem a soluo para crise fiscal, seguiram a proposta neoliberal de reconstituio do mercado, da competio e do individualismo. Apesar de a ideologia neoliberal ter como princpio a no interveno do Estado na economia, na prtica, ela foi () necessria, pois cabe ao Estado a regulao do mercado por meio da criao de normas e concesso de subsdios para o mercado (Laurell, 1997; 1998). As polticas neoliberais tambm supervalorizam o mercado sobre o bem-estar social. As aes do governo so em sua maioria voltadas para a sustentao do mercado. Entretanto, Demo (2005) mostra que deve haver diferenciao histrico-estrutural5 de Estado e mercado, ou qualquer outro conceito, pois, aquilo que se sataniza ou se santifica hoje Estado ou mercado atualmente se encontra atrelado ao sistema capitalista. Logo, o problema estaria no Estado capitalista e no mercado capitalista.

Demo (2005) aponta que no neoliberalismo, a tendncia [...] hipostasiar-se o mercado e satanizar-se o estado, apenas para atrelar ainda mais o Estado ao

4 Bresser justifica sua reforma como no neoliberal por duas razes: Em primeiro lugar porque,

apesar do predomnio ideolgico alcanado pelo credo neoconservador, em pas algum desenvolvido ou em desenvolvimento este Estado mnimo demonstrou ter legitimidade poltica. No h sequer apoio poltico para um Estado que apenas acrescente s suas funes clssicas de garantir a ordem interna, as de prover a educao, dar ateno sade e realizar polticas sociais compensatrias. [...] Em segundo lugar porque [...] a idia de que as falhas do Estado eram necessariamente piores que as falhas do mercado no passava de dogmatismo. As limitaes da interveno estatal so evidentes, mas o papel estratgico que as polticas pblicas desempenham no capitalismo contemporneo to grande que irrealista propor que sejam substitudas pela coordenao do mercado, nos termos sugeridos pelo pensamento neoliberal (Bresser Pereira, 1996a, p. 5-6). 5 Demo (2005) conceitua instituies histrico-estruturais como aquelas que existem em qualquer

sociedade, tanto em sua histria, como em sua estrutura (p. 452).

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mercado; longe de buscar a extino ou o desmonte do estado, o que se quer coloc-lo a servio do mercado (p. 457).

2.2 Administrao Pblica Societal e Gesto Social

Ainda durante a dcada de 1990, iniciou-se um debate sobre outra forma de gesto pblica, que no fosse voltada para a regulao do mercado, no contexto de redemocratizao e incluso social. Canado et al (2011) descrevem que o estudo da gesto social no Brasil comeou com as publicaes de Tenrio (1998). Tenrio (1998), um dos tericos brasileiros sobre gesto social, contrape a gesto social gesto estratgica. A gesto estratgica est relacionada competncia tcnica com atribuio hierrquica, o que produz a substncia do comportamento tecnocrtico (p. 14). A tecnocracia produz uma elite autoritria por se basear em uma ao gerencial monolgica individual e leva a uma tecnoburocracia antidemocrtica (p. 15), pois no inclui os cidados nos processos de tomada de deciso do Estado. A gesto social segue outro raciocnio de ao gerencial: a dialgica, ou seja, baseada no dilogo, no coletivo. Para Tenrio (1998), a gesto social contrape-se gesto estratgica na medida em que tenta substituir a gesto tecnoburocrtica, monolgica, por um gerenciamento mais participativo, dialgico, no qual o processo decisrio exercido por meio de diferentes sujeitos sociais (p. 16). O autor ainda afirma:

quanto ao par gesto estratgica e gesto social, eles significaro que o primeiro atua determinado pelo mercado, portanto um processo de gesto que prima pela competio, em que o outro, o concorrente, deve ser excludo e o lucro o seu motivo. Contrariamente, a gesto social deve ser determinada pela solidariedade, portanto um processo de gesto que deve primar pela concordncia, em que o outro deve ser includo e a solidariedade o seu motivo (Tenrio, 2005, p. 103).

Seguindo uma abordagem diferente, Paula (2005) diferencia o modelo de administrao pblica gerencial do modelo de administrao pblica societal. A autora evidencia seis variveis para comparar os dois modelos: origem, projeto poltico, dimenses estruturais enfatizadas na gesto, organizao administrativa do Estado, abertura das instituies polticas participao social e abordagem de gesto. A origem da administrao pblica gerencial vem dos movimentos internacionais de reforma do Estado que se iniciaram na dcada de 1980, com

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nfase no Reino Unido e nos Estados Unidos. J a administrao pblica societal teve incio com os movimentos sociais brasileiros ainda na dcada de 1960, com reivindicaes a direitos individuais e coletivos (habitao, saneamento, sade, educao, entre outros). A varivel projeto poltico tem como caracterstica na administrao pblica gerencial a nfase na eficincia; na societal, a nfase se d na participao social. O modelo gerencial foca nas dimenses econmico-financeira e institucional-administrativa e o modelo societal, na dimenso sociopoltica. Uma lacuna que se encontra na administrao pblica societal a falta de uma proposta de organizao administrativa do aparelho do Estado como ocorre no modelo gerencial. Como fora demonstrado na subseo 2.1, a administrao pblica gerencial diferencia as atividades exclusivas e no exclusivas do Estado. Paula (2005) tambm afirma que as instituies polticas possuem pouca abertura para a participao social no processo decisrio no modelo gerencial, enquanto que, no modelo societal, as instituies possuem e incentivam a participao social. Finalmente, a abordagem de gesto usada no modelo gerencial o prprio gerencialismo e no modelo societal a gesto social (Paula, 2005). Observa-se que Paula (2005) conceitua dois modelos de administrao pblica, os quais so mais amplos que os conceitos de gesto estratgica e gesto social definidos por Tenrio (1998). O modelo social, de administrao pblica ou gesto, tem como objetivo trazer a sociedade para os debates do Estado ou instncias locais. Demo (2005) reafirma a necessidade da participao social no Brasil e mostra que o Estado garantidor de direitos s existir quando os cidados o obrigarem a isso. O Estado e o mercado se encontram sob controle da cidadania e no o contrrio, logo, h possibilidade de a populao exercer efetivo controle democrtico sobre Estado e mercado, no para constrang-los, desmontar, atrapalhar ou eliminar, mas para qualific-los (Demo, 2005, p. 471).

2.3 Descentralizao

Um ponto a se destacar no modelo gerencial e modelo societal de gesto pblica a descentralizao. No caso da administrao pblica gerencial

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implementada pelo PDRAE, o modelo de Estado descentralizador6, medida que se prope a diviso do Estado em quatro setores ncleo estratgico, atividades exclusivas, servios no exclusivos e produo para o mercado (MARE, 1995) ou, de maneira resumida, em atividades estatais e no estatais (Paula, 2005). A descentralizao na reforma do Estado implantada no Brasil foi vista, principalmente, pela diviso das atividades do Estado entre o setor pblico e privado, espelhando, na prtica, em aes de privatizao, publicizao e terceirizao de diversos setores. Arretche (1996) descreve a descentralizao como a desconcentrao, delegao, transferncia de atribuies, privatizao ou desregulao de atividades do Estado. Desde a dcada de 1980, havia um consenso de que a descentralizao de servios pblicos seria mais democrtica.

Os anos 80 foram marcados pela crise econmica e queda de regimes autoritrios. Com o fim dos regimes autoritrios da Amrica Latina, a maioria dos Estados latinoamericanos passaram a ter a viso de que a centralizao implicava falta de democracia, menos transparncia pelo governo e ineficcia das polticas pblicas. Entretanto, as causas desses fenmenos provavelmente iniciaram nos regimes autoritrios, quando o governo centralizou diversos servios pblicos e reduziu a autonomia dos demais entes (Arretche, 1996). No modelo societal, especificamente a gesto social descrita por Tenrio (1998, 2005), a descentralizao uma parte vinculada ao processo de participao, uma vez que esta possui melhor implementao com a separao dos entes federativos e de suas atribuies. A reduo do nvel de participao ao municpio facilita a participao ativa direta dos cidados nas tomadas de deciso, mas isso no exclui a interao e o dilogo que deve haver entre Unio, estados e municpios. O tema descentralizao tambm pode seguir a discusso sobre a competncia dos entes federativos. O Estado federado tende a apresentar uma forma centralizada ou descentralizada de poder. Para Rodden (2005, p. 10), a descentralizao freqentemente concebida como a transferncia de autoridade dos governos centrais para os governos locais, tomando-se como fixa a autoridade 6 Ao contrrio disso, os recursos para implementao das polticas pblicas ou programas vem sendo

mais centralizados no governo federal. O prprio saneamento exemplo disso: aps a criao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), em 2007, o governo federal se tornou o maior responsvel pela distribuio de recursos oramentrios ou de fontes de financiamento.

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total dos governos sobre a sociedade e a economia. A tendncia maior a de descentralizao fiscal que tem como objetivo principal desonerar o ente central (no caso brasileiro, a Unio). Alm da descentralizao fiscal, o Estado Federativo pode descentralizar as polticas pblicas. Nesse caso, o governo central atribui determinado nvel de autoridade para os governos subnacionais. Geralmente, o governo nacional no transfere autonomia plena para os entes da esfera subnacional para manter seu controle e poder fiscal e poltico sobre eles (Rodden, 2005).

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3 METODOLOGIA E TCNICAS DE PESQUISA

O presente trabalho consiste em uma pesquisa exploratria, cujo objeto de estudo so as polticas pblicas de saneamento bsico. Markoni e Lakatos (2003) descrevem o estudo exploratrio como investigaes de pesquisa emprica que tem como objetivo formular questes que desenvolvam hipteses, aumentem a proximidade do pesquisador com seu objeto de pesquisa e tornar claros os conceitos.

Para alcanar o objetivo geral de analisar a influncia dos modelos de administrao pblica nas polticas de saneamento bsico, utilizou-se como teoria o modelo de administrao pblica gerencial, a gesto social e a descentralizao de polticas pblicas, tanto no mbito da administrao pblica como no que se refere competncia de entes federativos. Outro aspecto da pesquisa sua abordagem qualitativa que se d em virtude da anlise de um fenmeno social e por no apresentar instrumentos estatsticos (Richardson, 1985). Creswell (2010, p. 26) define a pesquisa qualitativa como um meio para explorar e para entender o significado que os indivduos ou os grupos atribuem a um problema social ou humano. Logo, as informaes coletadas foram qualitativas, portanto, utilizou-se como instrumentos de pesquisa material bibliogrfico e pesquisa em stios eletrnicos do governo para recolher informaes sobre leis e polticas governamentais. A coleta de dados ocorreu por meio de pesquisa documental. Markoni e Lakatos (2003) consideram que a fonte da coleta desse tipo de pesquisa so documentos que podem ser de primrios ou secundrios. Como fonte primria, pesquisou-se publicaes do governo federal e legislao sobre saneamento bsico; e como fonte secundria, literatura e artigos acadmicos relacionados ao tema, como o histrico das polticas pblicas de saneamento bsico, a elaborao e a institucionalizao da LNSB.

Laville e Dionne (1999) reforam que os dados em si no comportam informao suficiente, restando ao pesquisador realizar a triagem dos dados recolhidos para realizar sua anlise. Portanto, antes de iniciar a anlise da pesquisa, foi realizada uma pr-anlise dos dados recolhidos.

Para Bardin (1979), a pr-anlise uma fase da pesquisa em que o pesquisador a organiza, alm de operacionalizar e sistematizar as ideias:

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geralmente, esta primeira fase possui trs misses: a escolha dos documentos a serem submetidos anlise, a formulao das hipteses e dos objectivos [sic] e a elaborao de indicadores que fundamentem a interpretao final (Bardin, 1979, p. 95, grifo do autor).

Entre os dados escolhidos para anlise destaca-se a Lei Nacional de Saneamento Bsico. A LNSB delimita diretrizes nacionais do saneamento ambiental para direcionar a poltica federal de saneamento, assim como a formulao e a implementao dos programas do setor nos mbitos estadual e municipal. Optou-se pelo uso dessa lei, pois o Estado brasileiro geralmente utiliza as leis federais como meio para institucionalizar suas polticas pblicas.

Outras informaes e dados considerados foram projetos de lei que dispem sobre as diretrizes nacionais de saneamento bsico, a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 1842 e alguns estudos sobre polticas pblicas de saneamento bsico.

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4 POLTICAS PBLICAS DE SANEAMENTO BSICO NO BRASIL A histria do saneamento bsico no Brasil perpassou diferentes planos e aplicaes de investimentos, tanto pelos governos dos entes federados como pelo setor privado. Do final do sculo XIX at a entrada do sculo XX, o saneamento limitava-se a um servio urbano, assim como a iluminao das ruas e transportes pblicos, por isso, seu fornecimento no alcanava a maior parte da populao. Somente na segunda metade do sculo XX, o saneamento adquiriu uma conjuntura mais ampla a partir de polticas pblicas promovidas pelo governo federal (Costa e Ribeiro, 2013). A formulao e a implementao de polticas pblicas de saneamento pelo governo federal foram marcadas pela criao de rgos direcionados rea da sade, que abrangiam o setor de saneamento bsico. Percebia-se o saneamento como um problema de sade pblica, principalmente nas grandes cidades, pois o no tratamento da gua e a falta de esgotamento sanitrio levavam disseminao de doenas (Costa e Ribeiro, 2013). Em 1942, foi criado o Servio Especial de Sade Pblica (SESP), vinculado ao Ministrio da Sade, que trabalhava junto aos municpios, por meio de convnios, com o objetivo de promover e auxiliar os municpios nos servios de saneamento bsico, considerando somente a rede de gua e esgoto. Ainda nessa dcada, surgiu o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS), vinculado ao Ministrio de Obras e Viao, e era responsvel pela elaborao, execuo e fiscalizao das obras de saneamento (Costa e Ribeiro, 2013). A partir da dcada de 1950, surgiram algumas companhias de abastecimento estaduais cuja funo era auxiliar os municpios na implementao das polticas pblicas de saneamento por meio dos servios pblicos de gua e esgoto (Costa e Ribeiro, 2013). O regime militar, instaurado em 1964, modificou as polticas pblicas de saneamento bsico. Primeiramente, criou-se o Programa de Ao Econmica do Governo PAEG (1964-1966) que apresentava alguns objetivos relacionados rea de saneamento, como o aumento do acesso ao abastecimento de gua pela populao urbana. Depois, surgiu o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976), que permaneceu com as metas de aumento do acesso da populao aos servios de gua e esgoto (Jacobi, 1993).

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Durante a dcada de 1970, o governo incentivou a criao de companhias estaduais de saneamento. O BNH financiava programas de saneamento executados pelas companhias estaduais, e, devido ao emprstimo desses recursos, as tarifas cobradas para o consumidor tornaram-se mais elevadas. Com isso, o governo federal foi centralizando para si a responsabilidade do setor (Jacobi, 1993). Ainda durante o segundo governo do regime militar, em 1971, foi criado o Plano Nacional de Saneamento (Planasa) cujo objetivo era reduzir o dficit de acesso aos servios de saneamento (gua e esgoto) e aumentar o aporte de investimentos no setor junto aos recursos do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), sendo seu mantenedor o Banco Nacional de Habitao BNH (Ministrio do Planejamento et al, 1995). As companhias estaduais passaram a ter um papel mais importante com a criao do Planasa. O Plano exigia a criao de uma companhia estadual de saneamento em cada estado, ao essa que forou a centralizao dos servios de saneamento nos estados e na Unio. Alm disso, o Planasa centralizou a tomada de deciso do uso dos recursos no Ministrio do Interior e, mais tarde, no Ministrio do Desenvolvimento Urbano (Costa e Ribeiro, 2013). Os recursos provindos do BNH eram em maior parte destinados s companhias estaduais de saneamento. De acordo com Jacobi (1993),

[...] a viabilidade do PLANASA repousa no desempenho econmico-financeiro das empresas, sendo que as companhias concessionrias estaduais tm uma organizao bsica de empresa privada, apesar da sua finalidade social. Os investimentos so orientados para aquelas obras que geram uma rentabilidade maior, propiciando um retorno mais rpido do capital investido. Desta forma, esto em jogo a sade financeira da empresa e o aumento da eficincia, traduzidos por maior produtividade (p. 25).

A crise econmica que iniciara na dcada de 1970 e se estendeu ao longo das dcadas de 1980 e 1990 afetou os investimentos do governo federal em diversas polticas sociais. O BNH faliu em 1986, prejudicando os setores de habitao e saneamento. Sem esses recursos, o governo federal enfrentou grande dificuldade em investir em saneamento bsico (Jacobi, 1993; Costa e Ribeiro, 2013). A crise financeira e os protestos populares levaram ao declnio do regime militar e, em 1985, foram realizadas as eleies indiretas, levando posse de Jos Sarney Presidncia da Repblica. Outro acontecimento foi a criao de uma assembleia para elaborao de uma nova constituio (Costa e Ribeiro, 2013). No contexto de retorno da democracia, estavam em pauta a insero e o

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reconhecimento de direitos sociais, direitos polticos e estabeleceu-se a descentralizao das polticas pblicas, recursos e competncias dos entes federados na nova Constituio. A Constituio Federal de 1988 atribuiu as competncias do Estado aos trs entes federativos Unio, estados e municpios. De forma abrangente, as competncias acerca da rea de saneamento bsico foram distribudas da seguinte forma:

Art. 21. Compete Unio: [...] XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; [...] Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...] IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (Brasil, 1988).

Observa-se que a Constituio props a descentralizao das polticas e servios de saneamento, porm, com a ressalva de que as diretrizes seriam propostas pela Unio. A partir do PDRAE, a descentralizao das polticas sociais7 se expandiu, com a privatizao, publicizao e terceirizao de determinados setores, alm de pr em prtica as determinaes constitucionais de atribuir a promoo e implementao dessas polticas a estados e municpios (Souza e Carvalho, 1999). Souza e Carvalho (1999) criticam a poltica descentralizadora do PDRAE por deixar muitas aes de polticas sociais sob responsabilidade dos estados e municpios sem considerar seu aporte de recursos e estrutura administrativa para formular e implementar tais tipos de programas. As autoras ainda expem:

Com a heterogeneidade inter e intra-regional do pas e o nvel de desigualdades existentes, porm, a descentralizao fiscal e as novas disposies da Carta de 1988, associadas retrao da Unio, no asseguram que estados e municpios ampliem de modo espontneo e eficiente suas responsabilidades sociais (p. 201).

A reforma do Estado trouxe mudanas ao setor de saneamento. Em meio ao impulso do governo FHC de privatizao de diversos servios at ento providos pelo poder pblico com possvel carter competitivo, houve a tentativa de desestatizar os servios de saneamento, o que extinguiria as companhias de saneamento estaduais. Contudo, os sindicatos de seus respectivos trabalhadores e a sociedade civil organizada foram contrrios aos projetos de lei que visavam 7 Entre as polticas sociais esto includas as polticas de habitao, sade, saneamento bsico,

educao e assistncia social (Souza; Carvalho, 1999).

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privatizao do setor, conseguindo postergar a apreciao da matria pelo legislativo (Costa e Ribeiro, 2013).

O governo de Lula iniciou em 2003 com as polticas da reforma do Estado e da Administrao Pblica em andamento. O discurso de Lula era de incluso e desenvolvimento social, voltado para o fim da misria no Pas. Paula (2005, p. 37) afirma que observou-se uma continuidade das prticas gerencialistas em todos os campos, inclusive no que se refere s polticas sociais. Entretanto, certos avanos nas polticas sociais ocorreram durante o primeiro mandato de Lula. Em 2003, iniciou-se um debate sobre a institucionalizao de diretrizes nacionais da poltica federal de saneamento8. No ano de 2007, foi promulgada a Lei Nacional de Saneamento Bsico, estabelecendo um marco jurdico-institucional nas polticas pblicas de saneamento bsico. Com ela, o modelo centralizador imposto pelo Planasa deixou de ser a diretriz das polticas de saneamento (Silvrio e Ribeiro, 2013). Ainda em 2007, o governo federal lanou o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), com o alegado objetivo de destinar recursos para a execuo de empreendimentos de infraestrutura (social, urbana, logstica e energtica). O PAC Saneamento foi implementado visando aumentar a cobertura de coleta e tratamento de esgoto, proteo dos mananciais, despoluio de cursos dgua e no tratamento de resduos slidos (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2013).

8 Esse assunto ser abordado com maior profundidade na subseo 5.1.

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5 A LEI NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO A Lei Nacional de Saneamento Bsico foi um importante marco para as polticas pblicas de saneamento no Brasil. A partir dela, os servios de saneamento foram reconhecidos como direito social e estabeleceu-se a meta de universalizar o acesso a esses servios. Nessa seo apresentaremos os resultados da pesquisa, iniciando com a trajetria da elaborao da LNSB para chegar anlise da lei tendo em vista os modelos gerencial e societal de gesto pblica.

5.1 O caminho percorrido at a Lei Nacional de Saneamento Bsico: estadualistas versus municipalistas

A LNSB percorreu um longo caminho at sua institucionalizao jurdica em 2007. O setor de saneamento sempre se apresentou deficitrio no Brasil9 e cada vez se tornava mais necessria, do ponto de vista do governo federal, a criao de uma poltica federal que direcionasse as polticas pblicas de saneamento. O modelo centralizador do Planasa no era mais suficiente para garantir a implementao de polticas pblicas de saneamento. Desde a falncia do BNH no havia na prtica um plano ou uma poltica nacional que regulamentasse o setor (Costa; Ribeiro, 2013). Entre 1990 e 2001, foram enviados para a Cmara dos Deputados sete projetos de lei (Anexo A) que dispunham sobre diretrizes do saneamento bsico ou sobre a criao de uma poltica nacional de saneamento. At o incio do primeiro mandato de Lula, tais projetos no tiveram a devida ateno do governo, uma vez que j havia a inteno de se privatizar o setor, por exemplo, pelo projeto de lei n 266/1996 (Senado Federal), proposto pelo senador Jos Serra - PSDB. A tentativa do governo FHC de privatizar os servios de saneamento enfrentou resistncias de estados e municpios e acabou abandonada. A Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae) e vrias organizaes corporativas, da sociedade civil e movimentos sociais se uniram e criaram a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA). O Quadro 2 apresenta a composio inicial da Frente.

9 Em 2006, 81% dos domiclios brasileiros possuam acesso rede geral de abastecimento de gua,

79% tinham o lixo coletado diretamente e 48% possuam rede coletora de esgoto.

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Quadro 2 Composio inicial da FNSA Grupos integrantes da FNSA, segunda a natureza da organizao

Organizaes corporativas e profissionais

Organizaes da sociedade civil e movimentos sociais

Organizao de Gestores/ prestadores

Federao Nacional dos Urbanitrios/Central nica dos Trabalhadores (FNU/CUT)

Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU) Assemae

Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (ABES)

Central dos Movimentos Populares (CMP)

Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)

Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC)

Federao Interestadual de Sindicatos de Engenheiros (FISENGE)

Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM)

Sindicato dos Engenheiros do Estado de So Paulo (SEESP)

Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE)

Sindicato dos Engenheiros do Estado do Rio de Janeiro (SENGE/RJ)

Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP)

Associao dos Profissionais Universitrios da SABESP (APU)

Associao Nacional do Solo Urbano (ANSUR)

Associao dos Engenheiros da SABESP (AESABESP)

Instituto de Estudos Formao e Assessoria em Polticas Sociais (POLIS gua e Vida)

Fonte: Sousa e Costa (2011) Os municpios, muitos representados pela Assemae, esperavam adquirir a

titularidade dos servios de saneamento com a nova Constituio, porm, a possibilidade de privatizar o setor afetava essa expectativa, pois o governo previa que a titularidade fosse estadualizada (Sousa e Costa, 2013). Em relao aos estados, os sindicatos de trabalhadores das companhias de saneamento foram contra a privatizao (Costa e Ribeiro, 2013). Mesmo com o impedimento de privatizao do setor de saneamento pelos estados e municpios, a hegemonia estadual sob a titularidade dos servios de saneamento permaneceu, e a disputa entre eles se intensificou. Como demonstraram Sousa e Costa (2013), alguns entes recorreram ao Supremo Tribunal Federal (STF) para que fosse averiguado a quem pertencia preferencialmente a titularidade desses servios. Entre as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) impetradas, destaca-se a de nmero 1842.

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Em 1998, o Partido Democrtico Trabalhista (PDT) entrou com a ADI n 1842, contra o governo do Estado do Rio de Janeiro em referncia lei complementar n 87, de 16 de dezembro de 1997, que disp[unha] sobre a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, sua composio, organizao e gesto, e sobre a Microrregio dos Lagos, define as funes pblicas e servios de interesse comum e d outras providncias (Rio de Janeiro, 1997).

O Partido questionava, entre outras disposies, a titularidade dos servios de saneamento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro que ficariam sob gesto do estado, solicitando que se averiguasse a inconstitucionalidade da lei complementar que violava principalmente o princpio do equilbrio federativo entre os entes e a autonomia municipal.

Aps quase 15 anos, em 2013, o STF proferiu deciso sobre a titularidade dos servios de saneamento10:

Para o adequado atendimento do interesse comum, a integrao municipal do servio de saneamento bsico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gesto associada, empregando convnios de cooperao ou consrcios pblicos [...], como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomeraes urbanas. A instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou microrregies pode vincular a participao de municpios limtrofes, com o objetivo de executar e planejar a funo pblica do saneamento bsico, seja para atender adequadamente s exigncias de higiene e sade pblica, seja para dar viabilidade econmica e tcnica aos municpios menos favorecidos. Repita-se que este carter compulsrio da integrao metropolitana no esvazia a autonomia municipal. [...] O estabelecimento de regio metropolitana no significa simples transferncia de competncias para o estado. O interesse comum muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a m conduo da funo de saneamento bsico por apenas um municpio pode colocar em risco todo o esforo do conjunto, alm das consequncias para a sade pblica de toda a regio. O parmetro para aferio da constitucionalidade reside no respeito diviso de responsabilidades entre municpios e estado. necessrio evitar que o poder decisrio e o poder concedente se concentrem nas mos de um nico ente para preservao do autogoverno e da autoadministrao dos municpios (Brasil, 2013, p. 2-3).

A deciso da Corte encerrou juridicamente o debate longnquo entre estados e municpios sobre a titularidade dos servios de saneamento bsico, atribuindo competncia mtua, no exclusiva dos entes, uma vez que os servios de saneamento necessitam muitas vezes de planejamento e execuo conjuntos.

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Concomitamente ao julgamento da ADI 1842, o STF julgou e proferiu deciso sobre as ADIs 1826, 1843 e 1906 que tratavam sobre matria semelhante.

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Mas qual foi o caminho percorrido at o impasse da titularidade dos servios de saneamento bsico? Conforme apontado na seo anterior, a instituio do Planasa levou criao de 27 companhias de saneamento bsico estaduais, uma para cada unidade da federao, e extino de muitas companhias municipais, centralizando os recursos provindos do governo federal do setor nos estados. Com o fim do regime militar e a promulgao da Constituio Federal de 1988, a autonomia dos entes federativos foi recuperada, iniciando, em determinadas reas, o questionamento sobre as atribuies e competncias compartilhadas. Logo, no setor de saneamento criou-se uma divergncia entre estados e municpios. Os estados que possuam companhias estaduais de saneamento no queriam abrir mo da titularidade dos servios. A legislao vigente, referente ao Planasa, ainda era favorvel aos estados, enquanto os municpios exigiam sua preferncia em possuir a titularidade desses servios11. A criao do Ministrio das Cidades12, em 2003, surgiu da demanda histrica dos movimentos sociais ligados questo urbana (Sousa e Costa, 2013, p. 593). Em 2004, o Presidente da Repblica Lula criou um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) cujo fim era analisar e consolidar as contribuies da sociedade ao anteprojeto de lei que estabelece diretrizes para os servios pblicos de saneamento bsico e a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental PNSA (Brasil, 2004). Esse Grupo foi coordenado pelo Ministrio das Cidades e composto pelos seguintes rgos e secretarias (Brasil, 2004):

Casa Civil da Presidncia da Repblica; Ministrio da Justia; Ministrio da Fazenda; Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Ministrio do Meio Ambiente; Ministrio do Turismo;

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Os servios de saneamento prestados pelas companhias estaduais se restringem ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio. Os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos, drenagem urbana e manejo de guas pluviais, como a LNSB define, so geralmente responsabilidade das Prefeituras Municipais. 12

O Ministrio das Cidades responsvel pelas reas de habitao, mobilidade urbana e saneamento ambiental.

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Ministrio da Integrao Nacional; Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais da Presidncia

da Repblica; Caixa Econmica Federal; Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social; Fundao Nacional de Sade/ Ministrio da Sade.

O Decreto tambm instituiu que o Coordenador do Grupo de Trabalho pode convidar representantes de outros rgos, entidades pblicas ou de organizaes da sociedade civil, para participar de suas reunies e de discusses por ele organizadas (Brasil, 2004). A 1 Conferncia Nacional das Cidades, realizada em 2003, j iniciara o debate sobre a universalizao do acesso aos servios de saneamento, assim como a criao de uma legislao nacional sobre o tema. Antes e aps a criao do GTI, foram realizadas diversas conferncias municipais e estaduais para auxiliar na formulao do projeto de lei (Sousa e Costa, 2013). O anteprojeto de lei teve como principais atores de sua elaborao o Executivo que inclui a Presidncia e rgos que compunham o GTI , municpios e suas associaes. Os municpios se aliaram ao Executivo na elaborao de diretrizes do saneamento bsico em busca de retomar a titularidade dos servios de gua e esgoto. A proximidade dos municpios com o governo federal se deu com o dilogo anterior e posterior criao do Conselho das Cidades13 e com a realizao da 1 Conferncia Nacional das Cidades. O anteprojeto final passou por consulta pblica e aprovao do Conselho Nacional de Sade e do Conselho Nacional das Cidades. Em 2005, aps aprovao da Casa Civil, foi ento encaminhado para a Cmara dos Deputados o Projeto de Lei (PL) 5296/2005 sob autoria do Poder Executivo. Apesar do esforo do Executivo em ter aprovado o PL, o projeto teve 861 emendas parlamentares e, posteriormente, foi apensado ao PL 1144/2003, juntamente a outros quatro PLs14, os quais tambm dispunham sobre a criao da poltica nacional de saneamento ambiental. Enquanto tramitava o PL 5296/2005 na Cmara, o Senado recebeu anteprojeto de lei elaborado pelo Frum dos Secretrios Estaduais de Saneamento 13

Decreto n 5.790, de 25 de maio de 2006. Dispe a composio, estruturao, competncias e funcionamento do Conselho das Cidades ConCidades, e d outras providncias. 14

PL 1772/2003, PL 2627/2003, PL 4092/2004 e PL 5578/2005 (Anexo A).

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e pela Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (AESBE). Em 2006, o Senado Federal, por meio de Comisso Mista, submeteu o Projeto de Lei do Senado (PLS) 219/2006 Cmara dos Deputados para apreciao (PL 7361/2006). Em poucos meses o projeto foi transformado na Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11445/2007). A FNSA publicou manifestaes sobre a conduo do PL 5296/2005 na Cmara e sobre o PL apresentado pelo Senado. Destaca-se que, entre os associados da Frente, est a Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae), mostrando que os municpios no eram favorveis s propostas estaduais. Sousa e Costa (2013, p. 595) resumiram as principais divergncias entre estadualistas e municipalistas:

Quadro 3 Divergncias entre estadualistas e municipalistas em relao poltica federal de saneamento

ITENS DE DISSENSO AGENDA ESTADUALISTA AGENDA

MUNICIPALISTA

Titularidade Estadual nas regies metropolitanas Municipal

Abrangncia dos servios gua e esgoto

gua, esgoto, drenagem urbana e resduos

slidos SISNASA* Contrrio Favorvel

Financiamento da universalizao Subsdios cruzados** Fundos federativos

rgos colegiados de controle social

Facultativos e estritamente consultivos

Obrigatrios e fortalecidos em todos os

nveis da federao * Sistema Nacional de Saneamento, equivalente ao atual Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS) ** Consiste na compensao da iseno de taxas sobre as classes de renda baixa sobre as classes de maior renda.

A LNSB foi aprovada sem apresentar claramente a titularidade preferencial dos servios de gua e esgoto (entre estados ou municpios). O texto da lei se refere aos prestadores de servio somente como titulares, como mostra os trechos abaixo:

Art. 8 Os titulares dos servios pblicos de saneamento bsico podero delegar a organizao, a regulao, a fiscalizao e a prestao desses servios [...] Art. 9 O titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico [...]

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Art. 10. A prestao de servios pblicos de saneamento bsico por entidade que no integre a administrao do titular depende da celebrao de contrato [...]. (Brasil, 2007, grifos meus)

O questionamento sobre a titularidade perdurou por seis anos at o posicionamento dado pelo STF em 2013, como fora mencionado. Dado o panorama das propostas estadualista e municipalista e os atores participantes da e que influenciaram a elaborao da LNSB, iremos analisar nas subsees seguintes o contedo da Lei 11445/2007.

5.2 Os Princpios do Saneamento Bsico

A LNSB tem como objetivo estabelecer as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico (Brasil, 2007, art. 1). Seus princpios fundamentais so:

I - universalizao do acesso; II - integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico, propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficcia das aes e resultados; III - abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos realizados de formas adequadas sade pblica e proteo do meio ambiente; IV - disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de drenagem e de manejo das guas pluviais adequados sade pblica e segurana da vida e do patrimnio pblico e privado; V - adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; VI - articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante; VII - eficincia e sustentabilidade econmica; VIII - utilizao de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios e a adoo de solues graduais e progressivas; IX - transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos decisrios institucionalizados; X - controle social; XI - segurana, qualidade e regularidade; XII - integrao das infra-estruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos. XIII - adoo de medidas de fomento moderao do consumo de gua. (Includo pela Lei n 12.862, de 2013) (Brasil, 2007, art. 2).

Tendo em vista o objetivo especfico da pesquisa de analisar os impactos da LNSB nas polticas pblicas de saneamento, destacamos nos tpicos a seguir os princpios de integralidade, eficincia e sustentabilidade econmica, transparncia

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das aes e controle social por remeterem termos relacionados ao gerencialismo ou gesto social.

Maximizao da eficcia de aes e resultados

O inciso II determina que a poltica federal de saneamento deve ser integralizada. Nesse sentido, o saneamento salta da antiga concepo de abranger somente os servios de gua e esgoto para o entendimento de que as aes de saneamento devem levar em considerao inclusive o manejo de resduos slidos, o manejo de guas pluviais (drenagem urbana), a habitao, a mobilidade urbana e a sade. Tambm de acordo com esse princpio, a Lei estabelece a maximizao da eficcia dessas aes e de seus resultados. Observa-se que nesse ponto o gerencialismo mostra sua influncia na LNSB. A administrao pblica gerencial foca nos resultados, enfatizando a produo, o alcance de metas e no os processos. O reflexo disso nas polticas pblicas de saneamento o estabelecimento de metas de programas e aes. O Plano Plurianual (PPA), elaborado a cada quatro anos, o principal instrumento de planejamento dos programas do governo federal desde 2003. O PPA tem como objetivo direcionar os gestores na execuo de programas governamentais15, estabelecer metas e realizar a previso de recursos oramentrios. A proviso de recursos oramentrios dos programas governamentais dependem da eficcia de suas aes da disponibilidade, de negociaes polticas, entre outras variveis , ou seja, caso no atinja as metas estabelecidas os recursos tendem a ser cortados ou reduzidos. A LNSB segue o mesmo caminho por meio do princpio de maximizar a eficcia de aes e resultados.

Eficincia e Sustentabilidade Econmica

O inciso VII afirma a eficincia e sustentabilidade econmica da poltica de saneamento. O princpio da eficincia surgiu como prtica do Estado brasileiro a partir do PDRAE. A Constituio Federal tambm mostra o mesmo, a partir da

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Pode-se dizer que os programas governamentais so o meio pelo qual o governo apresenta suas polticas pblicas. Ressalta-se que polticas pblicas podem possuir um carter muito mais amplo, desde um direcionamento amplo do governo, como uma poltica nacional, at aes locais.

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Emenda n 19: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (Brasil, 1998, art. 31, grifo meu). Um dos fundamentos do gerencialismo a eficincia. Desde a implementao do PDRAE, esse princpio tem norteado a administrao pblica brasileira. Ao estabelecer a eficcia como princpio da LNSB, v-se um reforo das prticas gerenciais no direcionamento das polticas pblicas de saneamento. A sustentabilidade econmica reafirma a eficincia, uma vez que implica em utilizar a menor quantidade de recursos possveis e obter mais resultados. Alm disso, a LNSB dispe que a sustentabilidade econmico-financeira dos servios pblicos de saneamento ser assegurada por meio da remunerao pela cobrana dos servios de gua, esgoto, coleta de lixo e drenagem urbana (Brasil, 2007, art. 29).

Transparncia e Controle Social

A LNSB traz como princpios a transparncia das aes de saneamento e a submisso delas ao controle social. Os conceitos de transparncia e controle social partem da noo de participao social. Entretanto, poder-se-ia categorizar transparncia como participao social, uma vez que ela pressupe incluso da sociedade nos debates e nas tomadas de deciso do Estado? A simples transmisso de informaes para a sociedade no necessariamente mostra participao e democracia. Para alcanar a gesto social, isso no suficiente: a interao entre a sociedade e o Estado essencial, assim como a interferncia da sociedade na tomada de decises. A LNSB considera o controle social

o conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico (Brasil, 2007, art. 3).

A partir do conceito de controle social, o Estado brasileiro tenta mostrar sua inteno de abrir espao para o debate pblico e a participao social das polticas de saneamento, afirmando ento um aspecto da gesto social.

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5.3 Planejamento e Regulao das Polticas e Planos de Saneamento

A LNSB dispe captulos especficos sobre planejamento e regulao das polticas e planos de saneamento. Quanto ao planejamento, a Lei detalha que os planos de saneamento a serem elaborados pelos prestadores e titulares de servios devem abordar os seguintes itens:

I - diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida [...]; II - objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; III - programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas [..]; IV - aes para emergncias e contingncias; V - mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas. (Brasil, 2007, art. 19)

Algumas palavras-chave aparecem entre esses itens, as quais apresentam caractersticas do gerencialismo. Paula (2005) caracteriza a gesto estratgica como o tipo de gesto utilizada na administrao pblica gerencial. Observa-se entre os itens acima que a realizao de diagnstico e o estabelecimento de objetivos e metas das aes de saneamento bsico remetem a etapas do planejamento estratgico. Ademais, a avaliao da eficincia e eficcia dos programas e das aes demonstram valores do gerencialismo. Como fora abordado na subseo 5.2, a eficcia e a eficincia so alguns de seus fundamentos e nota-se que entre a implementao do PDRAE e a promulgao da LNSB, o governo federal permaneceu sustentando os fundamentos do gerencialismo na administrao pblica e na conduo das polticas de saneamento.

A regulao destaca-se tambm como caracterstica da administrao pblica gerencial. Consta no PDRAE que a reforma proposta poca procurava o fortalecimento das funes de regulao e de coordenao do Estado, particularmente no nvel federal (MARE, 1995, p. 13). A LNSB justifica a atividade regulatria pelos princpios da independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e financeira da entidade reguladora; e da transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises (Brasil, 2007, art. 21). Determina como objetivos da regulao

I - estabelecer padres e normas para a adequada prestao dos servios e para a satisfao dos usurios; II - garantir o cumprimento das condies e metas estabelecidas;

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III - prevenir e reprimir o abuso do poder econmico, ressalvada a competncia dos rgos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrncia; IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilbrio econmico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifria, mediante mecanismos que induzam a eficincia e eficcia dos servios e que permitam a apropriao social dos ganhos de produtividade (Brasil, 2007, art. 22).

A atividade de regulao apresentada na LNSB como parte relevante para a transparncia dos servios de saneamento:

Art. 26. Dever ser assegurado publicidade aos relatrios, estudos, decises e instrumentos equivalentes que se refiram regulao ou fiscalizao dos servios, bem como aos direitos e deveres dos usurios e prestadores, a eles podendo ter acesso qualquer do povo, independentemente da existncia de interesse direto.

Entretanto, como abordamos anteriormente, a transparncia e a publicidade no significam participao ou controle social, no podendo defini-las como caractersticas da gesto social.

5.4 Participao e Controle Social

A Lei 11445/2007 enumera quem poder participar do controle social dos servios pblicos de saneamento bsico: titulares, rgos governamentais relacionados ao setor de saneamento, prestadores de servio de saneamento, usurios, entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do consumidor. Aparentemente, o Estado atende demanda social de participao e controle social, mas percebe-se que a Lei no exige a participao de usurios e entidades no vinculadas ao Estado, o que limita o controle social a ser exercido. Constata-se uma tentativa do Estado de apresentar uma lei que segue o modelo de gesto social, entretanto, o que se observa so prticas gerenciais que prevalecem sobre a de gesto social, baseando-se mais nos princpios de eficcia e eficincia das aes. A abertura dos debates sobre a elaborao de planos e formulao de programas de saneamento bsico para a sociedade civil pode ocorrer, como demonstra a LNSB, porm, torna-se difcil apurar se o Estado acata a opinio e as decises da sociedade civil. O controle social acaba sendo, por vezes, uma prtica ambgua, pois exercido principalmente pela transparncia de informaes fornecidas pelo prprio governo. No se questiona aqui a veracidade dos dados, j que seria necessrio um

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estudo para isso, mas sim, se h transparncia, ou seja, se todas as informaes so transmitidas de forma clara para a sociedade civil. A prtica do controle social tambm pode ser prejudicada se no h anlises ou avaliaes das informaes fornecidas pelo governo.

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6 CONCLUSES A presente pesquisa teve como objetivo verificar a influncia do modelo

gerencial de administrao pblica e do modelo de gesto social nas polticas pblicas de saneamento a partir da anlise da Lei Nacional de Saneamento Bsico. Verificou-se ao fim da pesquisa que as diretrizes nacionais de saneamento bsico possuem caractersticas tanto do gerencialismo como da gesto social.

A Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei 11445/2007) estabelece diretrizes nacionais para a promoo de polticas pblicas de saneamento bsico. O caminho at a promulgao da LNSB foi marcado principalmente pela disputa entre estadualistas e municipalistas.

Verificou-se que a proposta de lei de diretrizes nacionais de saneamento bsico estadualista ia de encontro municipalista. O item de dissenso analisado na pesquisa foi a exigncia da preferncia sobre a titularidade dos servios de saneamento bsico de gua e esgoto tanto pelos estadualistas como pelos municipalistas.

A Constituio Federal promulgada em 1988 no esclareceu a qual ente se daria a prioridade dos servios de saneamento prolongando a disputa entre estados e municpios acerca da titularidade dos servios. A expectativa era que a instituio de uma lei nacional de saneamento bsico sanaria o problema, entretanto, foram encaminhados projetos divergentes para apreciao na Cmara.

O projeto que se tornou a LNSB (PL 7361/2006) partiu da demanda estadualista, entretanto, o texto aprovado no contemplou todas suas exigncias. O debate sobre a titularidade dos servios de saneamento bsico permaneceu, tendo sua soluo jurdica somente em 2013 mediante o julgamento da ADI 1842.

Outra divergncia entre estadualistas e municipalistas foi a criao de rgos colegiados de controle social. Os estados propuseram a criao desses rgos de maneira facultativa e de carter consultivo, enquanto os municpios se apresentaram favorveis obrigatoriedade da criao de rgos. O governo federal atendeu demanda dos estadualistas, deixando a opo de criar ou no rgos colegiados de carter consultivo.

Destacou-se tambm a integralizao da poltica nacional de saneamento bsico com outros setores prevendo a maximizao da eficcia de suas aes a

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eficincia e a sustentabilidade econmica como caractersticas do gerencialismo, reflexo dos pressupostos da reforma do Estado implantada a partir de 1995.

Observou-se que o gerencialismo caracteriza o planejamento e a regulao de servios e planos de saneamento bsico, conforme a LNSB. Os planos de saneamento devem conter diagnstico, objetivos, descrio de programas, aes previstas para emergncia e contingenciamento, projetos, aes e mecanismos de avaliao de eficincia e eficcia . Tanto o modelo de administrao pblica gerencial como a gesto social influenciaram a Lei Nacional de Saneamento Bsico, mas os aspectos gerenciais se sobressaem. Os planos, servios e programas de saneamento devem seguir os princpios gerenciais de eficincia e eficcia, ou seja, devem focar nos resultados e procurar atingir metas com menor custo possvel. Mas, suficiente esse foco no alcance de resultados e metas para obter sucesso na implementao das polticas pblicas de saneamento? Na realidade, o que seria esse sucesso? Para o modelo gerencial, o sucesso da poltica pblica alcanar o resultado ou a meta. O problema da nfase em resultados est provavelmente na relevncia dada distribuio de recursos. Da surge a eficincia, obter mais com menos. O Estado prev que, se as metas no forem atingidas, a poltica pblica no est obtendo sucesso. Mas, nesse caso, caberia uma avaliao da poltica pblica ou programa governamental, para detectar se as metas sequer podem ser atingidas e analisar se os processos permitem o alcance desses resultados.

Ainda, os traos de gesto social na LNSB parecem fazer parte de um discurso do governo de incluso e participao social, pois, visto que a participao de membros da sociedade civil na elaborao de planos de saneamento facultativa, o controle social acaba remetendo mais transparncia do que incluso da sociedade nos debates e nas tomadas de deciso.

Assim como ocorrera nas justificativas dadas sobre a implementao do PDRAE, o Estado apresenta um discurso que exalta o controle social como um processo de incluso social na definio de polticas pblicas de saneamento, entretanto, sob a vigncia da LNSB, v-se claramente a predominncia do gerencialismo, o que limita a implantao de prticas do modelo societal.

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ANEXO A Projetos de lei da Cmara dos Deputados sobre diretrizes do saneamento

Ano N Autor Situao (nov/2013) Ementa

2006 7361 Senado Federal - Comisso Mista Transformado na Lei Ordinria 11445/2007

Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico e d outras providncias.

2005 5578 Moreira Franco - PMDB/RJ Apensado ao PL 1144/2003

Institui diretrizes nacionais para o saneamento bsico e d outras providncias.

2005 5296 Poder Executivo Apensado ao PL 1144/2003

Institui as diretrizes para os servios pblicos de saneamento bsico e a Poltica Nacional de Saneamento Bsico - PNS.

2005 2627

Antonio Carlos Mendes Thame - PSDB/SP, Walter Feldman - PSDB/SP

Apensado ao PL 1144/2003

Institui diretrizes nacionais para o saneamento bsico e d outras providncias.

2003 1772 Eduardo Paes - PSDB/RJ Apensado ao PL 1144/2003

Institui a Poltica Nacional de gua e Esgoto e diretrizes nacionais para a prestao, a regulao e a fiscalizao do servio pblico de gua e esgoto, e d outras providncias.

2003 1144 Maria do Carmo Lara - PT/MG Arquivado

Institui a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental, define diretrizes para a prestao dos servios pblicos de gua e esgoto, e d outras providncias.

2001 4147 Poder Executivo Arquivado Institui diretrizes nacionais para o saneamento bsico e d outras providncias.

2000 2763 Srgio Novais - PSB/CE, Maria do Carmo Lara - PT/MG

Arquivado Dispe sobre a Poltica Nacional de Saneamento, seus instrumentos e d outras providncias.

1995 31 Nilmario Miranda - PT/MG Arquivado Dispe sobre a poltica nacional de saneamento, seus instrumentos e d outras providncias.

1991 779 Antonio Britto - PMDB/RS Arquivado Dispe sobre a poltica nacional de saneamento bsico, seus fins, mecanismos de formulao e aplicao e d outras providncias.

1991 53 Irma Passoni - PT/SP Arquivado Dispe sobre a poltica nacional de saneamento, seus instrumentos e d outras providncias.

1990 5823 Francisco Amaral - PMDB/SP Arquivado Dispe sobre a poltica nacional de saneamento, seus instrumentos e d outras providncias.

1990 4681 Cunha Bueno - PDS/SP Arquivado Institui o sistema nacional de saneamento bsico e d outras providncias.

1989 4379 Jose Maria Eymael - PDC/SP Arquivado Cria o sistema nacional de saneamento bsico e d outras providncias.

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Projetos de lei da Cmara dos Deputados sobre diretrizes do saneamento Ano N Autor Situao (nov/2013) Ementa

1989 3968 Paulo Zarzur - PMDB/SP Arquivado Institui o sistema nacional de saneamento bsico e d outras providncias.

1989 3813 Francisco Amaral - PMDB/SP Arquivado Dispe sobre o sistema nacional de saneamento bsico.