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SISTEMA DESCENTRALIZADO E PARTICIPATIVO DA POLÍTICA
PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
CONTROLE E FINANCIAMENTO
Odária Battini1
Denise Ratmann A. Colin2
Marcos Fowler3
Eje: Participación y Gobierno Local
Mesa de tabajo: Descentralización y Participación
Palabras claves: Descentralización, Parcipación, Política Pública, Asistencia Social, Poder
Local.
Resumo: Esse texto é resultado da pesquisa-ação que trata do financiamento e do controle da
política da assistência social em 278 municípios do Estado do Paraná inscritos na gestão
municipal. O estudo, abrangendo 69% do total dos municípios paranaenses, visou apreender
os mecanismos político-jurídico-administrativos e econômico-financeiros utilizados no processo
descentralizado e participativo e a reconstrução do sistema de financiamento e de controle
daquela política. Subsidiou promotores de justiça das comarcas às quais os municípios se
vinculam, conselheiros municipais, prefeitos e gestores da área, enquanto responsáveis pelo
controle, formulação, coordenação e execução das ações, serviços, programas, projetos e
benefícios eventuais de assistência social.
No Brasil, desde a Constituição Federal de 1988, a política de
assistência social incluiu-se no sistema de proteção social, associada a um
1 Odária Battini – Assistente social doutora pela PUCSP, Coordenadora pedagógica
do Curso de Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Paraná. 2 Denise Ratmann Arruda Colin – Assistente social do Ministério Público do Estado
do Paraná, mestranda em Sociologia Política da Universidade Federal do Paraná. 3 Marcos Bittencourt Fowler – Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado
do Paraná doutor em Direito da Universidade Federal do Paraná.
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padrão de organização político-institucional, inserto nas mediações presentes
na dinâmica contraditória das relações sociedade civil e estado, ganhando
status de política pública. Como uma das lógicas de ação social – igualmente
com a previdência social e a saúde – constitui o complexo sistema de
Seguridade Social entendido como um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. (Art. 194 da
Constituição Federal). Com este escopo, a Seguridade Social compõem-se
pelo conjunto dessas três políticas, com características diferenciadas. A
Política de Saúde orienta-se pelos princípios da universalidade, gratuidade,
redistributividade e descentralização. A Política Previdenciária pauta-se pelos
preceitos de gestão centralizada e direitos contributivos. E a Política de
Assistência Social guia-se pelos princípios da seletividade, gratuidade,
redistributividade, gestão centralizada para os benefícios de prestação
continuada e descentralizada pa’ra programas, projetos e serviços (Ferreira,
1998).
Com este novo ordenamento, a Assistência Social aponta como
exigência a luta da sociedade civil em consolidá-la como política pública,
operando o princípio da igualdade de direitos, promovendo a eqüidade para
reduzir as desigualdades sociais, provendo o acesso para todos que dela
necessitem. Isso requer o dever do estado na assunção da sua
responsabilidade no enfrentamento da questão social. E o financiamento desta
política é uma das mais significativas expressões desse enfrentamento, cujos
mecanismos se inscrevem no Capítulo V, artigos 27 à 30 da Lei Orgânica de
Assistência Social. O Conselho e o Fundo de Assistência Social constituem
mecanismos fulcrais na destinação, na orientação e no controle de seu
financiamento. Tal controle somente se efetivará à luz de princípios
democráticos, com a participação da sociedade e concebido como controle
social. Aqui se coloca como fundamental o acompanhamento Ministério Público
como instituição que, por excelência, atua na defesa e na garantia da
cidadania.
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Esta produção resultou de uma investigação-ação que teve dois
desafios. O primeiro foi o de imprimir a atitude investigativa como elemento
constitutivo do processo de implementação da política pública de assistência
social no Estado do Paraná, numa dimensão prático-crítica. O segundo, foi o
de dar concretude ao dever institucional do Ministério Público de defesa da
ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis ( art. 127, da CF/88), da fiscalização de todos os órgãos públicos
e do zelo pelos direitos assegurados pela Constituição, com a possibilidade de
promover as medidas necessárias à sua garantia ( art. 129, inc. II, da CF/88),
também realizando-se por força do imperativo de contribuição teórico-
metodológica aos sujeitos e organizações que operam tal processo.
Esta decisão, igualmente esteve associada à solicitação do Ministério
da Previdência e Assistência Social para acompanhamento e apoio na
habilitação dos municípios a gestão municipal, visando a criação dos
instrumentos legais adequados ao processo de descentralização, para a
superação dos entraves administrativo-burocráticos enraizados nos Estados,
que não têm permitido fazer chegar os recursos que lhes são repassados pelo
Fundo Nacional de Assistência Social no ritmo desejado. Considerou-se no
estudo a intensidade de dados contidos no procedimento de habilitação à
gestão municipal, demonstrando a conformação do sistema descentralizado e
participativo da assistência social instituído em cada município; a viabilidade de
intervenção na realidade local, a precariedade de conhecimentos observada no
material analisado, em relação ao financiamento da assistência social e do
respectivo gerenciamento dos recursos financeiros de modo a culminar com o
fornecimento de orientações aos municípios acerca dos aspectos político-
administrativos, legislativos e organizacionais a serem modificados ou
complementados.
O método adotado se consubstanciou na proposta dialética do abstrato
ao concreto, aplicado através de quatro aproximações sucessivas, tendo por
orientação as reflexões de K. Marx, o qual afirma que o método que consiste
em elevar-se do abstrato ao concreto não é senão a maneira de proceder do
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pensamento para se apropriar do concreto, para reproduzir-se como concreto
pensado (MARX : 1978).
As aproximações estiveram assim constituídas: 1ª - articulação do
Ministério Público com a Secretaria de Assistência Social/Representação de
Paraná, para apreensão do processo de habilitação, quanto aos critérios,
documentação e orientações; revisão bibliográfica sobre descentralização,
democracia, participação, orçamento, controle e financiamento. 2ª - elaboração
de 26 categorias de análise abstraídas do material apreciado, considerando
adequação legislativa e distorções, das quais selecionou-se nove pois, tinham
relação direta com a temática aqui discorrida, ou seja, com o controle e o
financiamento da política de assistência social. 1) caráter deliberativo do
conselho; 2) definição pelo conselho da política municipal; 3) percentual
orçamentário destinado à área; 4) previsão orçamentária para o fundo; 5) a
instituição do fundo municipal; 6) regulamentação do fundo municipal; 7)
origem das receitas do fundo municipal; 8) critérios de distribuição e controle
dos recursos do fundo; 9) gerenciamento do fundo municipal. 3ª-
sistematização e interpretação dos dados, acompanhada da elaboração de
papers e da apresentação em seminários; 4ª - encaminhamento aos municípios
de ofícios auto-explicativos apontando distorções identificadas e os indicativos
para a adoção das medidas de correção, sob fiscalização do Ministério Público
das respectivas comarcas.
ASSISTÊNCIA SOCIAL: CONTROLE E FINANCIAMENTO
A Constituição Federal de 1988 aponta novos princípios e estratégias
de organização da sociedade civil e do Estado colocando novas exigências
face a reordenação das relações sociais. Na política pública de assistência
social, o sistema de gestão incorporou novo referencial, dando importância a
gestão pública, assumida de acordo com duas lógicas de intervenção:
prestação de serviços públicos e ampliação da cidadania pela via da
descentralização e da participação popular nos espaços de decisão e
monitoramento das políticas públicas. Implementou-se a inovação, com aportes
teórico-práticos que questionam, em especial quando se discute a temática de
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controle social e financiamento: a política tributária, a legislação centralizadora
e a administração convencional, a racionalidade das ações, a participação
popular, a competência teórica, técnica e política local, a aproximação do
Estado ao locus do cidadão como novo padrão de relação Estado/sociedade,
associando democracia representativa com democracia participativa (LOPES.
1999). Contudo, é fundamental a criação de um novo pacto social. Dois
aspectos se colocam: a publicização da política (RAICHELIS. 1998) e a
ampliação e consolidação de uma base social para a política de assistência
social através dos conselhos, como novo sujeito social, pressupondo espaço
estratégico de inclusão dos diferentes segmentos sociais no processo de
discussão e decisão política (RIZZOTTI. 1999).
Há, na construção do novo sujeito social, entraves que devem ser
superados na busca do espaço público onde seja possível o controle social, a
saber: a) centralização e seletividade da política da assistência social,
reforçando a exclusão social (DRAIBE: 1989); b) frágil estrutura pública para
consolidar princípios em defesa de direitos, distorcendo a relação
público/privado (RAICHELIS: 1998); c) princípios privatistas no imaginário da
população e nas leis ( MARTINS: 1994, SALES: 1994); d) frágil representação
nos conselhos (COLIN: 1999, O’DONNELL: 1991); e) pouco reconhecimento
das demandas dos usuários nas decisões do conselho (YASBECK: 1993); f)
distanciamento das demandas societárias às diferenças institucionais,
destinando-se recursos desiguais para os prestadores de serviços assistenciais
(DRAIBE: 1989); g) rigidez nas organizações de serviços assistenciais sem
versatilidade para alterações segundo a participação e as demandas do
usuário e da própria lei (FOUCAULT: 1986); h) não publicização das ações
institucionais (BOBBIO: 1986).
Os desafios para a superação deste entraves estão centrados nos itens
elencados: a) a construção da pluralidade política e a tolerância, constituída
pela multiplicidade de interesses e projetos, na perspectiva do direcionamento
convergente aos interesses coletivos (DAHL: 1997); b) o combate ao
fisiologismo e ao clientelismo (WEFFORT: 1989); c) o estabelecimento de nova
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correlação de forças, estendendo a articulação para além dos segmentos que o
conselheiro representa, de modo a introduzir novas forças sociais (COLIN:
1999); d) a premência do Estado em enfrentar a questão social, com
articulação entre movimentos sociais mais amplos (SANTOS: 1996); e) a
transparência no sistema de informações ( BOBBIO: 1986, DEMO: 1996).
Compreende-se que o exercício do controle social, na esfera da política
pública, é uma das mais pertinentes tarefas do conselho, para superar a mera
vigilância da burocracia. Paira, então o questionamento: o conselho a cumpre?
Ao cumpri-la, coloca-se na condição de sujeito do controle? Foucault
(FOUCAULT: 1985) afirma da passagem da sociedade disciplinar para a
sociedade do controle, apontando novas formas de lutas sociais. É preciso
estar atento para a instalação de uma espécie de tolerância com formas de
ação estatal discrepantes entre o direito escrito e a ação estatal prática,
instituída mediante a conformação de uma certa delinqüência, irregularidade,
ilegalidade, manifestando-se no estado paralelo, com caráter regulador. Ocorre
ainda, a criação de sistema de informação geral que enquadre, no discurso
competente, os indivíduos mobilizados pelos conhecimentos do Estado, para a
vigilância contra o perigo que pareça intolerável para o poder. A alternativa é
visualizada na constituição do consenso, no enfoque gramsciniano. Fica o
alerta para a regulação espontânea da sociedade, promovida discretamente,
mas que de forma rigorosa é controlada pelo Estado que toma a face da
condescendência.
Assim, o controle social, de rotação rápida, contínuo e ilimitado deve
promover uma modulação estabelecendo uma rede integrada que contamina
as relações sociais e políticas. No contexto do reordenamento do Estado, no
âmbito das políticas públicas, o controle reorganiza-se e toma sentido diverso
ao tradicional controle burocrático centralizador. Criam-se diversos espaços de
controle, de responsabilidade pública , que têm como diretriz ativar ambientes e
instrumentos de participação popular no processo decisório. Cabe lembrar que
esses espaços não devem ser confundidos com as agências reguladoras,
propostas na reforma administrativa do Estado como forma de controle estatal.
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Eles são espaços determinados pelos sistemas mais gerais de controle e,
igualmente, pelo controle exercido no nível mais restrito, quais sejam: a esfera
do Estado, onde inclui-se o sistema legal ou jurídico, considerado mecanismo
mais geral de controle; o de mercado, como sistema econômico, onde o
controle se dá pela competitividade; o da democracia participativa, pela via dos
conselhos, o do âmbito institucional, incluindo o controle democrático
representativo, o controle hierárquico gerencial; o controle hierárquico
burocrático caracterizados como controles tradicionais. (KATALYSIS. 2000).
Fica, portanto, evidente que o mecanismo que mais se aproxima da
prática formal e informal de monitoramento pela sociedade, no tocante aos
comportamentos individuais e às organizações públicas, é o do controle social.
A sociedade civil, pelo controle social democrático, viabiliza o compromisso de
seus representantes nos espaços das políticas sociais, qual seja: o controle
sobre o que é público. Se o controle é público, todos os sujeitos detêm poder
de controlar, supondo apropriação das decisões e ações públicas, tanto pelo
conhecimento quanto pela participação (KATALYSIS. 2000). Esse
compromisso requer alteração profunda nos núcleos de poder de modo a
instituir mecanismos de distribuição e de contaminação do controle
democrático, nos mais diferentes níveis decisórios. Quando a sociedade amplia
suas formas efetivas de participação, inibe o poder coercitivo do Estado e cria
possibilidades de consenso que se conquista pela negociação, nos campos
onde confrontam-se interesses diversos. Nos espaços democráticos de
discussão, aliada a uma representação forte e capaz de defender interesses
gerais da sociedade, reside a lógica do controle da política pública. Então, os
conselhos de políticas públicas, necessitam de representações populares fortes
que permitam o pleno exercício do controle social. O controle social no âmbito
das políticas públicas só será possível na medida em que se produza a
capacidade de instituir um sistema de alianças com amplos segmentos da
sociedade dos quais os representantes obtenham consentimento e consenso,
onde a hegemonia se estabelece pelo equilíbrio entre coerção e consenso
(GRAMSCI: 1991, GRUPPI: 1978). Esta aliança não é ocasional e carece
traduzir as diversidades existentes entre segmentos sociais para a criação de
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consenso e confiança. Assim, os representantes da sociedade substanciarão
sua capacidade de influir nos processos de decisão política constituindo-se em
sujeitos da ação e não instrumentos da alteridade cooptada ,subalternizada e
tutelada (SPOSATI. 1991).
Donde conclui-se que o controle social pressupõe um padrão de
representatividade na elaboração, operação e gestão da política pública; é um
exercício de trazer as questões e decisões para mais interlocutores, extrapolar
os espaços de fiscalização e construir espaços de negociação... não devendo
limitar-se a regular os serviços existentes... mas, ampliar seu exercício no
sentido de garantir conquistas (KATALYSIS. 2000). É o grande desafio na
implementação da gestão descentralizada e participativa das políticas públicas
para o qual já apontam-se possibilidades, pela via constitucional, em especial
na questão do financiamento, o qual se coloca como palco de conflito na esfera
do controle social das políticas públicas. A Constituição Federal de 1988,no seu
art. 165, aponta mecanismos de financiamento e de controle os quais, sob o
domínio da sociedade, representam legítimo espaço de conquista do controle
social.
Ressalte-se, que o Conselho Nacional de Assistência Social aprovou a
Norma Operacional Básica/98, disciplinando a descentralização político-
administrativa, o financiamento e a relação entre os três níveis de governo.
Quanto ao financiamento, definiu critérios para a transferência de recursos do
Fundo Nacional de Assistência Social para os respectivos fundos municipais,
estaduais e do Distrito Federal, levando em consideração os instrumentos
legais existentes, o estágio atual do processo de descentralização e a
capacidade do sistema em implementar mudanças.
Com estas referências a pesquisa buscou apreender a realidade do
financiamento e do controle da política da assistência social nos 278
municípios paranaenses que se encontravam na gestão municipal.
A REALIDADE DO CONTROLE E DO FINANCIAMENTO DA
POLÍTICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO PARANÁ: Primeira Aproximação
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1) O caráter deliberativo do conselho municipal de
assistência Social: O sistema de organização da política instituído pela Lei
Orgânica de Assistência Social, prevê a criação do Conselho Municipal de
Assistência Social, órgão integrante da estrutura administrativa do
município, com característica de ente autônomo, permanente, paritário,
deliberativo, normativo e fiscalizador. Em 96,04% dos casos, dada sua
condição peculiar dentro do Poder Executivo, os conselhos recebem, por
lei, atribuições na área de assistência social, base nas quais desenvolvem
as suas atividades: tomam deliberações e as normatizam expedindo
resoluções, as quais, estando atendidos os requisitos formais, integram o
conjunto de normas municipais. Por isso, as resoluções tem força cogente
não podendo ser revogadas ou desconsideradas pelas autoridades
públicas, nem por entidades ou organizações privadas, em uma hipótese de
colisão de interesses pelo conteúdo das deliberações. Não obstante, 0,72%
dos municípios dispuseram na Lei o poder de veto e homologação pelo
Prefeito sobre as decisões do Conselho. Ora, a homologação é o "ato
administrativo vinculado pelo qual a Administração Pública concorda com o
ato jurídico praticado, se conforme os mecanismos legitimadores de sua
edição", ao passo que o veto é um ato político que apenas tem lugar no
procedimento legislativo, quando o Chefe do Executivo recusa a sanção de
uma determinada lei. Não cabe, portanto, falar-se em veto de uma atividade
de cunho administrativo (GASPARINI.1995). À autoridade responsável do
Poder Executivo cabe apenas homologar ou não as resoluções do
Conselho Municipal. Essa homologação é ato administrativo vinculado, e
não discricionário: trata-se de um exame de natureza restrita, envolvendo
apenas os aspectos formais do ato administrativo dentro da averiguação de
sua legalidade. O mérito, cabe exclusivamente ao mencionado Conselho.
Dessa forma, indicou-se correção dos textos de lei, através de alteração
legislativa excluindo termo "veto", de forma a não deixar aberta a
possibilidade do exercício de prática irregular. Outra distorção detectada
recaiu nos Decretos Municipais que regulamentaram o Fundo Municipal,
prescrevendo que "a aplicação dos recursos de natureza financeira
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dependerá: ... II – da prévia aprovação do órgão gestor da política municipal
de assistência social. A Lei que institui o Conselho, , estabelece sua
competência, ou seja, as matérias que deverão ser submetidas a
deliberação. Entre essas, incluem-se a definição da política municipal de
assistência social e a apreciação e aprovação da proposta orçamentária
referente à área. Tais atos, consubstanciados através de Resoluções, uma
vez completos e acabados, já se tornam aptos à produção de todos os
efeitos jurídicos que lhe são próprios. A aprovação,( GASPARINI. 1995), "é
o ato administrativo discricionário mediante o qual a Administração Pública
faculta a prática de certo ato jurídico ou concorda com o já praticado para
lhe dar eficácia, se conveniente e oportuno". Faz-se evidente, aqui, a
confusão funcional. Como é ao Conselho que cabe a decisão discricionária
quanto à utilização dos recursos depositados no Fundo, resta ao órgão da
Administração Pública, apenas a atribuição de praticar os atos
administrativos vinculados necessários para o gerenciamento dos recursos
do Fundo, ou seja, atos que se restringem à análise dos aspectos formais,
dentro da averiguação da legalidade dos procedimentos, para a execução
das políticas de assistência social. Portanto, recomendou-se a revisão do
Regulamento do Fundo Municipal de Assistência Social e, para tanto, como
subsídio, anexou-se sugestão de texto legislativo. Um montante de 3,24%
dos municípios não disponibilizaram estes dados.
2) Atribuição ao conselho de definição da política
municipal de assistência social: 96,76% dos municípios prevêem seu
papel de instância política de participação popular, pois os conselhos são
dotados de atribuição para a definição da política municipal da assistência
social, o que é essencial na implementação da descentralização jurídica,
política e administrativa. Essa descentralização ocorre em duas vertentes: a
primeira inscrita na esfera governamental, refletindo a municipalização da
execução das ações e serviços de assistência que deixam de ser
enfrentados diretamente pela União e pelos Estados e passam a se
constituir em encargo dos municípios, a segunda consiste na possibilidade
de participação popular no processo decisório concernente às políticas
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públicas. Não foram registrados casos em que o Conselho tenha sido
destituído dessa atribuição; sendo que em apenas 3,24% dos municípios
não foram disponibilizados os dados.
3) A efetivação de previsão orçamentária própria para a
assistência social: Neste item avaliou-se se os municípios destinavam
recursos para a área de assistência social e se estes recursos estavam
especificados na Lei de Diretrizes Orçamentárias -LDO, instrumento
norteador, que contém as metas e prioridades da administração pública,
tendo como objetivo orientar a elaboração da lei orçamentária anual (art.
165, §2º da CF/88), bem como na Lei Orçamentária do Município – LO,
onde a função assistência social está descrita, assim como as demais
atividades a serem desenvolvidas no âmbito municipal, respeitando o
indicativo de estruturação do orçamento contido na Lei nº 4.320/64, em seu
Anexo V, enquanto obrigação funcional programática. A Lei Orçamentária
do Município consiste na elucidação do plano anual de aplicação de
montante específico dos recursos financeiros arrecadados e recebidos pelo
município, discriminando as receitas e as despesas, evidenciando a política
econômico-financeira e o programa de trabalho do governo para o corrente
exercício, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anuidade,
conforme disposto no art. 2º, da Lei nº 4.320/64. Tais princípios estão
relacionados diretamente com a transparência orçamentária e,
consequentemente, com a possibilidade de controle social. Deverá conter,
além do determinado no art. 165, § 5º, I, II e III, da Constituição Federal,
dispositivos que determinem: as fontes da receita pública; as destinações
dos recursos orçamentários aos órgãos ou às funções do Governo; a
previsão das receitas dos órgãos da Administração indireta, bem como as
aplicações a serem efetuadas através deles, desde que recebam
transferências à conta do orçamento; a autorização ao Poder Executivo de
abrir créditos suplementares até determinado limite; a autorização ao Poder
Executivo de efetuar operações de crédito, inclusive as por antecipação da
receita, obedecida a legislação em vigor sobre a matéria. Obteve-se o
levantamento de que 4,68% mencionaram a previsão de tal destinação, no
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entanto não enviaram documentação que a comprovasse; 10,79% apenas
previram gastos para a área na LDO e 78,06% elencaram as verbas
respectivas para a assistência social, apresentando a documentação
orçamentária exigida – Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
Orçamentária (LO). Do montante de recursos orçamentários destinados á
área de assistência social alguns municípios informaram, em formulário
específico, o percentual de repasse: até 5% do orçamento, no caso de
39,20% dos municípios; variação entre 5 à 10%, em 28,06% dos
municípios; mais de 10% do orçamento, em 8,64% dos municípios. Cabe
lembrar que legalmente não há percentual fixado de destinação de recursos
para a área da assistência social, e nem poder-se-ia Ter, tendo em vista
que a Constituição Federal proíbe, em seu art. 167,IV, “ a vinculação de
receita dos impostos a que se referem os art. 158 e 159, a destinação de
recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como
determinado pelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de
crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, parágrafo 8º, bem
assim, o disposto no parágrafo 4º deste artigo”.
Apesar disso, e por se constituir em orçamento próprio, composto
pelas contribuições sociais do empregador, da empresa e do empregado,
do segurado da previdência e dos concursos de prognósticos, a lógica de
elaboração do orçamento da seguridade social deve considerar as
despesas necessárias à garantia dos direitos decorrentes da
universalização do atendimento, também previstos constitucionalmente.
4) A existência de previsão orçamentária para o Fundo
Municipal de Assistência Social: A Lei Orgânica da Assistência Social,
art. 30,. II, a Resolução n.º 207-Conselho Nacional de Assistência Social,,
de 16/12/98 e o Decreto Federal nº 2.298, de 128/97 art. 6º, condicionam o
repasse de recursos federais à existência de previsão orçamentária nos
municípios aos respectivos fundos. Sendo assim a pesquisa apontou que
do total de 49,64% dos municípios que estabeleceram na legislação
instituidora e na lei orçamentária destinação integral dos recursos da
assistência social para o fundo; apenas 7,56% respeitaram tal prerrogativa
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e 42,08% dos municípios efetuaram previsão parcial. Dos demais, 39,20%
descumpriram totalmente o indicativo de destinar verbas para o fundo e
11,16% não forneceram os respectivos dados. Pode-se concluir que a
maioria absoluta dos municípios pesquisados não tem compreendido a
razão pela qual se institui um fundo específico para a assistência social,
conservando procedimentos incompatíveis com a presente ordem política
constitucional. Os fundos não são meros instrumentos cartoriais, criados
para cumprir um requisito formal mas sim, uma forma de gestão
transparente e racional de recursos, apta para contribuir para o
fortalecimento e visibilidade da assistência social no interior da
administração pública, bem como possibilitar a gestão dos recursos de
acordo com as reais necessidades. A gestão dos recursos deve ter como
referência: a) a política formulada por meio do plano de assistência social;
b) o acompanhamento e o controle da gestão dos recursos feitos pelos
conselhos de assistência social, sem prejuízo da fiscalização dos órgãos
de controle interno e externo, conforme legislação vigente; c) a prestação
de contas dos recursos transferidos para o financiamento dos serviços,
programas e projetos de assistência social ao Poder Legislativo, no final
de cada exercício, segundo as regras legais em vigor. Assim sendo,
acabam por desvirtuar a correta utilização do fundo podendo trazer
conseqüências negativas de variada ordem, que vão desde problemas
administrativos e financeiros, como a perda de receitas paro o Município,
até a imposição de sanções penais. Isso porque: a assistência social é uma
das funções estatais obrigatórias, conforme previsão no Anexo V, da Lei
Federal n.º 4.320/64, para cujo atendimento há sempre que se despender
recursos em cada uma das diferentes esferas de governo. O diagnóstico da
realidade local dá suporte para a constatação da necessidade das ações,
serviços e programas dirigidos à área, tendentes à garantia da dignidade
da pessoa humana, um dos fundamentos da República,
constitucionalmente estabelecidos (art. 1º, inc. III, DA CF/88). Vale salientar
que existem obrigações decorrentes da previsão constitucional de
descentralização político-administrativa, via municipalização e participação
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popular, bem como reordenamento institucional (art. 204, inc. I, da CF/88).
Segundo as suas diretrizes, “a coordenação e as normas gerais (cabem) à
esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas
às esferas estadual e municipal” (art. 5º, I, da LOAS). Ainda o Decreto-Lei
n.º 201, de 2702/67, que institui os crimes de responsabilidade dos
prefeitos municipais, inclui entre as hipóteses de ilícito penal a ordenação
de “despesas não autorizadas por lei” ou a sua realização “em desacordo
com as normas financeiras pertinentes” (art. 1º, V), bem assim a negativa à
execução de lei federal, estadual ou municipal (art. 1º, XIV). Por todos
esses motivos, diversos municípios foram advertidos a corrigir suas
respectivas estruturas orçamentárias, promovendo-se a destinação dos
recursos devidos ao Fundo Municipal de Assistência Social.
5) Instituição do fundo municipal de assistência social: O
Fundo Municipal se constitui em um mecanismo de captação de recursos e
de apoio financeiro às atividades da área, estando sujeito à supervisão do
órgão ao qual esteja vinculado. Para a instituição do Fundo, a Constituição
Federal em seu art.167, inc. IX, exige que haja prévia autorização
legislativa, o que foi verificado na grande maioria dos municípios (96,40%).
Desse montante, 90,64% instituiram o fundo na mesma lei que cria a
conferência e o conselho e 5,76% o instituiram mediante lei própria para
esse fim; 0,72% dos municípios não instituiram o fundo, e 2,88% não
remeteram dados.
6) A regulamentação do fundo municipal de assistência social:
A regulamentação do Fundo é o instrumento que explica a Lei e facilita sua
execução, aclarando os mandamentos e orientando sua aplicação.
Portanto, é instrumento que oficializa a forma de gerenciamento do Fundo,
sendo feita através de decreto do Prefeito Municipal. O regulamento é o ato
posto em vigência pelo decreto, para especificar os mandamentos da Lei,
ou seja, o decreto que regulamenta o fundo precisa ser completo,
dispondo, no mínimo, sobre a administração e o controle do fundo, a
origem dos recursos que o compõe, a sua forma de contabilização, de
execução orçamentária e de prestação de contas. Uma distorção comum
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observada no exame desses regulamentos se constitui em atribuir
"competências" ao Fundo. O Fundo, criado em atendimento à prescrição
da Lei Orgânica de Assistência Social, é apenas uma conta que deve
concentrar recursos cuja destinação está previamente determinada em Lei,
voltada para a execução das políticas públicas na área. Portanto, não se
trata de um órgão da Administração Pública, não sendo possível atribuir-lhe
"competências". Provavelmente, o que se quis fazer é definir as
responsabilidades do administrador do Fundo. Por outro lado, as
referências normativas municipais que dispõem sobre o funcionamento do
Fundo devem ser inequívocas no que se refere às diferenças entre as
atividades de gerenciamento e execução por um lado, e de decisão e
fiscalização por outro. Às primeiras cabem ao órgão do executivo
responsável pela execução das políticas de assistência social, e às últimas,
ao Conselho. São atribuições do Conselho no que tange ao fundo: aprovar
o plano municipal de ação para a área e o plano de aplicação dos recursos
do fundo; estabelecer os parâmetros técnicos e as diretrizes para a
aplicação dos recursos; acompanhar e avaliar a execução, o desempenho
e os resultados financeiros do fundo; avaliar e aprovar os balancetes
mensais e o balanço anual do fundo; solicitar, a qualquer tempo e a seu
critério, as informações necessárias ao acompanhamento, ao controle e à
avaliação das atividades a cargo do fundo; mobilizar os diversos
segmentos da sociedade no planejamento, na execução e no controle das
ações do fundo; fiscalizar os programas desenvolvidos com recursos do
fundo, requisitando, quando entender necessário, auditoria do Poder
Executivo; aprovar convênios, ajustes, acordos e contratos firmados com
base em recursos do fundo; publicar, em periódico de grande circulação,
todas as resoluções do Conselho Municipal relativas ao fundo. As
atribuições do órgão responsável pela Coordenação da Política Municipal
de Assistência Social relativas ao fundo são: coordenar a execução dos
recursos do fundo, de acordo com o plano de aplicação estabelecido em
regulamento, após aprovação do Conselho; apresentar ao Conselho
proposta para o plano de aplicação dos recursos do fundo; e para
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aprovação, o balanço anual e demonstrativos mensais das despesas e das
receitas realizadas pelo fundo; emitir e assinar notas de empenho, cheques
e ordens de pagamento referentes às despesas do fundo; tomar
conhecimento e cumprir as obrigações definidas em convênios, ajustes,
acordos e contratos firmados pelo Município e que digam respeito ao
Conselho Municipal; manter os controles necessários à execução das
receitas e das despesas do fundo; manter, em coordenação com o setor de
patrimônio do Município, o controle dos bens patrimoniais com carga para o
fundo; encaminhar à contabilidade geral do Município, de acordo com a
periodicidade estabelecida no regulamento: a) demonstração da receita e
da despesa; b) inventário dos bens materiais; c) inventário dos bens
móveis e imóveis e balanço geral do fundo; firmar, em conjunto com o
responsável pelo controle da execução orçamentária, a demonstração
mencionada anteriormente; providenciar, junto à contabilidade geral do
Município, que se indique, na referida demonstração, a situação
econômico-financeira do fundo; apresentar ao Conselho análise e
avaliação da situação econômico-financeira do fundo; encaminhar ao
Conselho relatório mensal de acompanhamento e avaliação do plano de
aplicação dos recursos do fundo. Observou-se que algumas Leis
Municipais ou mesmo Decretos de Regulamentação do Fundo previram a
possibilidade de nomeação de tesoureiro, dentro da estrutura do Conselho,
para administrar o Fundo. Como não há prévia determinação de quem
deva assumir o encargo, enfatiza -se a impossibilidade de que recaia a
indicação em pessoa que já exerça o cargo de conselheiro, tendo em vista
a incompatibilidade do exercício simultâneo e cumulativo das funções de
ordenador de despesas e de fiscal. Assim é porque o Conselho é
encarregado de promover o controle e a fiscalização das movimentações
financeiras tanto do Fundo Municipal, quanto dos recursos destinados à
área. Coincidiriam, portanto, as tarefas de fiscal e de executor na mesma
pessoa, tornando impossíveis a independência, autonomia e imparcialidade
recomendadas pelo Código de Ética Profissional do Contabilista (arts. 2º,
inc. VIII, e 5º, inc. II, aprovado pela Resolução CFC n.º 803, de 10 de
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outubro de 1996). Recomendou-se alterar os dispositivos legais que
davam ensejo ao disparate, para o efeito de retirar tais atribuições de um
dos conselheiros e, por via de conseqüência, do próprio Conselho, que
deverá se concentrar nas funções de controle e fiscalização, sem assumir
encargos de execução, especialmente no que se refere a recursos
financeiros. A ordenação de despesas no âmbito da administração pública
municipal é responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, que só poderá
delegá-la a quem tenha absoluta confiança, já que irá responder
administrativa, civil e criminalmente por todos os eventuais desvios que
venham a ocorrer. No processo de habilitação constatou-se que em
71,58% dos casos há lei criando o Fundo Municipal de Assistência Social e
seu respectivo Decreto de Regulamentação; 2,16% dos municípios
afirmaram possuir tal legislação mas, não enviaram documentos; 0,36%
dos municípios não apontaram a informação solicitada; 23,02% dos
municípios mencionaram que não possuíam o regulamento em instrumento
específico ou na própria lei; 2,88% dos municípios apontaram
inadequações onde o referido decreto dispõe que o funcionamento e a
administração do fundo serão objeto de outra regulamentação, o que é um
desatino, ou então, indicam um conteúdo que se mostra insuficiente para
pautar o funcionamento do Fundo, sendo necessário, portanto, a
renovação desse ato normativo. Foi enviado a estes municípios e aos
23,02% dos que não possuem a referida regulamentação, um modelo de
regulamento do Fundo Municipal de Assistência Social.
7) Origem das receitas que irão compor o fundo : A Lei nº
4.320/64 determina, em seu art. 71, que todo o fundo especial deve ser
instituído por lei específica e conter o objetivo a que se destina, além de
relacionar as receitas que o irão compor, detalhando a sua fonte de origem:
46,40% dos municípios reservaram dotação orçamentária própria, com
definição integral das receitas para o fundo, especificando sua origem;
48,56% apenas previram dotação própria na lei e especificou as receitas;
1,08% efetuaram especificação da origem das receitas, mas não tiveram
previsão de dotação orçamentária própria em suas leis; 1,08%, não
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promoveram a especificação das receitas;2,88% dos municípios não
forneceram os dados. A destinação de recursos específicos para as ações,
os serviços, os programas, os projetos e os benefícios de assistência social
garantem, do ponto de vista financeiro, a efetividade da política deliberada
pelo Conselho, além de evidenciarem o montante de recursos dispendidos
pela municipalidade.
8) Especificação de critérios para aplicação dos recursos do
fundo municipal: Compete ao conselho definir, acompanhar e controlar os
critérios de repartição, as formas de transferência e a aplicação dos
recursos do Fundo Municipal, segundo as prioridades detectadas no
diagnóstico e elencadas no plano municipal. Conclui-se que os recursos do
Fundo Municipal devem ser carreados exclusivamente para ações,
serviços, programas e projetos de assistência social, para seus
instrumentos de aperfeiçoamento e para o pagamento dos benefícios
eventuais. Depende da liberação expressa do conselho a autorização para
a liberação de recursos do fundo em outras ações, serviços, programas e
projetos que não os já estabelecidos no rol de despesas descritas na lei de
criação ou no decreto de regulamentação, as quais devem também constar
no plano municipal. Assim, é vedada a aplicação de recursos do Fundo
para atividades do Conselho e de manutenção da estrutura do órgão
gestor. Tais despesas são obrigações do Poder Executivo o qual deverá
prestar o apoio administrativo, através do fornecimento de recursos
humanos, materiais, financeiros e estrutura física necessárias para o seu
regular funcionamento. Assim, também, o pagamento de despesas com
transporte, estadia e alimentação dos conselheiros será de
responsabilidade do órgão gestor. Observou-se que 71,58% dos
municípios apresentaram os critérios para distribuição e controle dos
recursos do Fundo; 23,39% não estabeleceram estes parâmetros e 5,03%
não disponibilizaram a informação. Outro dado se refere ao fato de que
uma parcela dos municípios estava destinando recursos do fundo para
subsidiar gastos incompatíveis com os critérios determinados.
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9) Atribuição ao conselho do gerenciamento do fundo
municipal: a quase totalidade dos municípios (94,24%) previram em lei a
atribuição do conselho em "gerenciar o fundo", enquanto 1,08% dos
municípios não previram em lei essa atribuição e 4,68% não forneceram os
dados. Convém ressaltar que há uma ligeira confusão entre a atribuição de
deliberar e fiscalizar acerca da destinação dos recursos do fundo, que é de
responsabilidade do conselho municipal, após a aprovação do plano de
aplicação do fundo elaborado pelo órgão gestor, e a atribuição de
administrar (ordenar despesas, contabilizar, etc.) os recursos deste, a qual
se encaixa como responsabilidade do órgão executor da política de
assistência social, de um departamento específico de planejamento e
finanças, ou ainda do próprio contador da Prefeitura Municipal, conforme a
estrutura administrativa de cada município.
CONSIDERAÇÕES FINAIS:
Identificou-se no estudo que a principal dificuldade encontrada pelos
conselhos no desempenho de suas funções é exercer o controle social do
financiamento da política deliberada. Neste sentido, ficaram evidenciadas
algumas hipóteses acerca das estratégias utilizadas pelo poder público na
intenção de limitar o referido controle nas etapas constitutivas da proposta
orçamentária, quais sejam:
1.na fase de elaboração orçamentária:
- utilização de discurso competente, mediante o enfoque
estritamente técnico na elaboração do orçamento, agravado pela
desconsideração das propostas externas ao grupo de planejadores;
- entendimento cultural, inclusive do Tribunal de Contas, de
que a decisão política cabe ao administrador, princípio da
discricionariedade do chefe do Poder Executivo;
- restrição da competência legislativa no tocante à
participação no processo de elaboração, discussão e aprovação,
execução e avaliação e controle orçamentário;
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- absoluta falta de publicidade nas etapas de arrecadação,
elaboração, execução e avaliação orçamentária.
2.na fase de discussão e aprovação orçamentária pelo poder
legislativo:
- falta de publicidade;
- limitação das emendas legislativas ao remanejamento
interno dentro das rubricas e valores monetários já estabelecidos;
- desconhecimento dos prazos.
3.na fase de execução orçamentária:
- liberdade de escolha dos gastos pelo executivo, em função
das receitas superestimadas;
- retificações promovidas ao longo da execução do
orçamento;
- alteração completa da proposta orçamentária via
estabelecimento de créditos especiais, suplementares e extraordinários.
Especialmente através dos créditos especiais, o legislativo autoriza, em
cláusula específica na Lei Orçamentária, gastos no montante de até
30% dos recursos.
4. na fase de avaliação e controle:
- desempenho limitado e superficial de controle pelo
conselho, pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério Público nos
processos de execução e prestação de contas, não dispendendo maior
observação do relatório de gastos por função – funcional programática.
Esta reflexão leva a propor novas abordagens especialmente por
confirmar instigantes resultados relativos aos mecanismos e instrumentos a
serem implementados no exercício do controle social, tais como, as diferentes
formas de publicização, como a internet e as audiências públicas; a avaliação
da política e do financiamento para a área no espaço das conferências; a maior
transparência da política, via fundo e plano de aplicação, dentre outras.
Vale mencionar que a efetividade da pesquisa pode ser confirmada
com a obtenção do resultado das orientações indicadas no decorrer do
processo de análise e intervenção, tanto no plano técnico-operativo como no
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plano legislativo, repassado pelos municípios aos pesquisadores, onde
constatou-se que 30% destes já promoveram as medidas cabíveis para corrigir
os problemas e outros buscam consultas para aprimorar sua estrutura e
desempenho.
Tal processo gerou movimento positivo de reorganização do sistema
descentralizado e participativo de assistência social nos municípios, contando
com o Poder Executivo e Legislativo, e no próprio Conselho. Proporcionou uma
mobilização dos Conselhos Municipais de Assistência Social e Secretarias
Municipais, no intuito de promover a integração entre os diferentes órgãos e
sujeitos envolvidos como psicólogos, assistentes sociais, assessores jurídicos,
promotores de justiça, contadores, conselheiros e prefeitos. Institui-se, nos
municípios, mediante discussões com o órgão responsável pela política,
conselhos e contadores, uma cultura de montagem da proposta orçamentária
de acordo com as demandas elencadas no diagnóstico e as previsões
anotadas no plano municipal de assistência social, identificando-se, na lei
orçamentária - LO, a destinação dos recursos para subsidiar ações, serviços,
programas, projetos e benefícios de assistência social carreados para o
respectivo fundo. É bem verdade que se trata de uma previsão, mas as
diretrizes e a intencionalidade do comprometimento orçamentário estão
asseguradas, dependendo, então, além da arrecadação tributária, dos
repasses de outras esferas, etc., e também do acompanhamento e da
cobrança dos conselhos.
Almejando a administração correta do funcionamento da política
pública da assistência social, os municípios reconheceram a necessidade de
capacitação dos sujeitos envolvidos para sua inserção no processo de
reestruturação das políticas públicas, proporcionando a transparência das
ações e dando maior visibilidade das aplicações dos recursos financeiros;
assim como houve o reconhecimento da necessidade de revisão das
atribuições do conselho e do papel dos conselheiros, pois embora se afirme
como espaço de participação popular, em muitas localidades os conselhos têm
servido como fator de legitimação das decisões tomadas pelo poder
constituído, sem exercer qualquer influência no papel decisório. Isso ocorre, via
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de regra, quando os conselheiros são indicados pelos governantes e não
eleitos diretamente pelos movimentos populares. Essa indicação leva ao
desnaturamento do próprio conselho como forma de viabilização da
democracia participativa.
Houve a participação do Ministério Público no esclarecimento das
modificações propostas e na indicação dos procedimentos para atender as
correções, bem como na propositura de ações administrativas e judiciais, para
superar falhas na implementação de práticas político-administrativas advindas
da Lei Orgânica de Assistência Social.
Acredita-se que com este exercício, progressivamente, se instituirá um
modo democrático de formulação execução e controle da política pública de
assistência social . Convém enfatizar que o processo de reestruturação das
políticas públicas ocorrerá dentro de umas certa morosidade, pois
primeiramente se depara com a necessidade de superação da sociedade em
considerar o Estado como um mero “fazedor de favores”, que através da
prática do assistencialismo gera uma relação de dependência entre os
indivíduos excluídos e o próprio Estado na medida em que intervêm através de
ações imediatistas e emergenciais. Como superar essa relação clientelista?
Através dos Conselhos Municipais de Assistência Social que, simultaneamente
à práticas organicamente vinculadas à movimentos sociais populares
contrapondo-se a ordem vigente, se constituem em um dos elos de ligação
entre a sociedade civil e o estado e que devem trabalhar a questão da
assistência social como direito, onde todos os cidadãos podem e devem
participar, criticar, opinar e deliberar a administração pública.
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26. YASBEK, Carmelita ( 1993) – Classes subalternas e assistência social.
São Paulo. Cortez.
PARTICIPANTES DA PESQUISA:
Juciméri Isolda da Silveira – assistente social bolsista AT do CNPq.
Josué Thomazi de Carvalho – bolsista IC – CNPq , área de Direito.
Fabiana Maximiniano – bolsista IC – CNPq, área de Serviço Social.
Kátia Cristina Novak – bolsista IC – CNPq, área de Serviço Social.
Este estudo, sob o título original de “Descentralização político-jurídico-
administrativa na implementação da LOAS – Lei Orgânica de Assistência
Social – reconstrução de conceitos ou manutenção de saberes e práticas?”,
contou com financiamento do CNPq e resultou na publicação dos livros:
Assistência Social: constitucionalização representação práticas. São Paulo.
Veras ed. 1998 e LOAS Lei Orgânica da Assistência Social anotada. São
Paulo. Veras ed. 1999.
Vincula-se organicamente à PUCPR, ao CIPEC – Centro
Interdisciplinar de Pesquisa e Consultoria em Políticas Públicas e ao Ministério
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Público do Estado do Paraná – Centro de Apoio Operacional das Promotorias
de Defesa dos Direitos e Garantias Constitucionais, Curitiba/Pr.
