José Roberto Afonso

International Seminar: Challenges and Limits of Redistributive Policies in Latin America.

Apresentação reflete opiniões exclusivamente pessoais.

Rio de Janeiro, 15/10/2013

Sistemas tributários e transferências fiscais – o que há de novo?

O Caso do Brasil

Brasil enfrentou crise financeira global sem promover qualquer reforma estrutural – contra experiência passada e tendência mundial...

Sistema tributário mantém desempenho espetacular na arrecadação e uma administração de receita avançada, mas a qualidade se deteriora intensamente – cada vez mais complexo, anti-competitivo e, o que raramente é dito, iníquo...

Reforma tributária fracassada, tanto em antigos projetos mais estruturantes, quanto nas novas medidas fatiadas – carece estratégia de longo prazo...

Conflitos federativos latentes entre estados (redefinições de royalties, FPE, ICMS, rolagem da dívida) – inédito democracia com centralização decisória...

Financiamento das políticas sociais insiste em tradicionais vinculações de recursos – ignora diferenças de contextos e, pior, iniquidade dos tributos...

Força das circunstâncias e crença no gerenciamento como solução para todos os males – não aproveitada maioria parlamentar e apoio popular para reformar...

Tributação, Federalismo e Financiamento de Políticas Sociais no Brasil: o fato novo é que continua tudo velho!

Tributação

A presença do Estado na economia sempre foi muito expressiva: gasto público é

elevada – crescentes transferências de renda (desde juros até benefícios previdenciários e sociais) enquanto investimento fixo segue muito baixo.

Carga tributária crescente e muito superior a outros países latinos e emergentes. Depende muito de impostos indiretos, aplica diferentes impostos e contribuições

sobre a mesma base e possui o maior (suposto) IVA em competência estadual. Gerou importantes distorções como a perda de competitividade e a regressividade. Nunca se conseguirá reformar o sistema?

Nota: Para um diagnóstico geral da evolução e da estrutura dos impostos, ver o Livro Branco (com Kleber Castro e Julia Morais) publicado pela BID http://bit.ly/18cprRw

Sistema Tributário singular

Esforço tributário: Brasil, campeão mundial Monitor Fiscal, FMI, out/.2013

Carga tributária global Alta e crescente: recorde 37% do PIB em 2012

TERMÔMETRO DA TRIBUTAÇÃO (ANUALIZADO) - 1991/2013

Acumulado 12 meses: % do PIB

Arrecadação Total

Ano Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro

2005 28,2% 28,2% 28,3% 28,4% 28,4% 28,6% 28,7% 28,7% 28,7% 28,7% 28,8% 29,0%

2006 29,0% 29,0% 29,0% 29,1% 29,1% 29,1% 29,0% 28,9% 29,0% 29,1% 29,0% 29,0%

2007 29,0% 29,1% 29,0% 29,0% 29,0% 29,0% 29,0% 29,1% 29,0% 29,1% 29,2% 29,4%

2008 29,6% 29,6% 29,7% 29,7% 29,6% 29,6% 29,6% 29,5% 29,5% 29,5% 29,3% 29,3%

2009 29,2% 29,1% 29,0% 28,9% 28,8% 28,7% 28,6% 28,4% 28,1% 28,1% 28,2% 27,9%

2010 28,5% 28,4% 28,2% 28,3% 28,2% 28,1% 28,0% 28,1% 28,1% 27,9% 27,5% 27,9%

2011 28,1% 28,2% 28,4% 28,5% 28,5% 28,8% 29,2% 29,3% 29,5% 29,7% 29,8% 29,9%

2012 30,1% 30,2% 30,2% 30,2% 30,3% 30,2% 30,1% 30,0% 30,0% 29,9% 29,8% 29,8%

2013 29,9% 29,8% 29,7% 29,7% 29,7% 29,7% 29,7%

Carga tributária comparada internacionalmente Brasil fora da curva

33%

27%

5%

34%

1%

38%

26%

6%

29%

1%

19%

26%

4%

45%

7%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

�Rendas e Ganhos �Salários

Patrimônio

�Mercadorias, serviços e bens �Outros%

do

To

tal

Participação das Bases de Incidência no Total da Carga Tributária - 2010

Média OCDE Média Avançados OCDE Brasil

Composição da Carga tributária - 2012

Carga concentrada por bases e tributos

Até hoje vigente sistema tributário alicerçado em 1965: economia fechada e de bens

Inovação mundial com dois IVAs (ICMS e IPI) x regime físico Mudança profunda no PIB: ind. transf.+agricultura de 48% para 32% do PIB

Foco de atenção na tributação interna(consumo) País abusa dessa base como diferencial para carga superior a emergentes (ideia da

colônia que consumidor e estrangeiro deve pagar imposto e não proprietário e rentista) Múltiplos impostos, tanto gerais (tipo IVA, como deveria ser ICMS, IPI, regime novo da

COFINS), quanto específicos (ISS, CIDE, CPMF.... ) Faturamento também é base de IRPJ (presumido e Simples) e contribuição

previdenciária (serviços e nova base)

Distorções resultantes:

Tributação estimada de mais de um quinto dos investimentos fixos e dos insumos exportados

Regressividade enorme e crescente pela maior propensão a consumir das famílias mais pobres

Pecado Original

A reforma tributária é considerada, com a reforma política, um dos mais difíceis mudanças estruturais no Brasil. Mas ...

Nas últimas décadas, vários projetos de reforma foram propostos e

nenhum aprovado para promover uma mudança estrutural, porém muitas alterações foram realizadas, quase sempre visando aumentar a carga ou a descentralização da receita... Das 80 emendas à Constituição de 1988, no capítulo do Sistema

Tributário, 11 dos 20 artigos já foram modificados (sendo 2 novos): foram 72 disposições alterada (excluído, inserido reformulação), incluindo 38 dos interesses subnacionais – inclusive a extinção de dois impostos subnacionais (IVVC municipal e adicional estadual de IRPJ)....

Impossível reformar?

Os governos nacionais sempre tiveram maioria no Congresso Nacional. Apesar da lenda, nunca o governo nacional foi derrotada por

governos subnacionais em termos de conflito entre eles.

A lógica política dominante: pouco ou não importa o quanto e como ele coleta, desde que viável a despesa (ainda mais). Sobre equidades, existe uma ideia muito simples e errada: todos

pagam igualmente os tributos. Programas de transferências de renda aos mais pobres deram uma justificação social.

Os atores sociais mais relevantes que em poucas oportunidades discutiram reforma tributária foram os chefes do Executivo Federal e do Congresso provincial. Representantes dos contribuintes nunca foram grandes jogadores.

Atores da reforma

O governo nacional, mesmo com maioria parlamentar e apoio popular, aposta que tudo se resolva apenas com… Algumas alterações legislativas e efeitos muito específicos Esforços de gestão – no caso dos impostos, abrange cada vez

conceder, adiar ou anular os incentivos específicos ou dirigidos… É inegável que o progresso tem sido feito na administração fiscal ao

mesmo tempo em que se deteriorava a política tributária: Positivo: fortes investimentos na modernização da administração

fiscal por parte de todos os governos; inovações, tais como nota fiscal eletrônica e sistema digital integrado (SPED); crescente integração das ações das diferentes administrações fazendárias

Negativo: complexidade; cumulativos; inequidade; recentralização federativa.

Opção Preferencial

Isenções e subsídios: mais acúmulo de crédito indireto e tributação de renda não auferida.

Desoneração da folha: troca pior para algumas empresas (mais terceirizadas) e pequenas empresas do simples pagam mais que grande empresa.

ICMS interestadual: sobre importações – controle complexo e burocratizado; projeto - reação à alíquota reduzida na origem será ampliar controle na fronteira e substituição tributária.

Reformas Fatiadas e Efeitos Colaterais

Embora as propostas de reforma sucessivas, ICMS perdeu participação na renda nacional: nunca tão pequeno (20% do total em 2012)

Última proposta de redução de alíquotas interestaduais foram mitigados e tiveram efeitos localizados, mas maior resistência ficou detido na guerra fiscal favorável

Perdas localizadas, mas são nacionais e crescente em energia elétrica (-15% a 20%) e combustíveis

Coleção cada vez mais dependente das importações e substituição de impostos: imposto se tornou antipatriótico autêntico

Reformar ICMS ou um quinto da carga

Desoneração da folha: sem critério Inclusión de nuevos sectores

Colección de Seguridad Social, Salarios y Desempleo

Nota: para uma análise e re-estimação do custo de desoneração, ver o estudo (con Gabriel Leal) IBRE em: http://goo.gl/0HbP7g

4,3 3,0 3,8 3,7

7,2

12,8 16,0

18,7

7,2

14,1

24,7

34,8

1ª Estimativa 2ª Estimativa 3ª Estimativa 4ª Estimativa

Estimativas de renúncia fiscal R$ Bilhões em termos nominais

2012

2013

2014

(MF - Set/12) (SPE - Mar/13) (IBRE - Jun/13) (MF - Abr/12)

Federalismo

Brasil atravessa o período mais longo de normalidade democrática e republicana.

Não houve uma formalização do atual arranjo fiscal, muito menos uma estratégia planejada e acordada: foi fruto de circunstancias que mudaram com frequência. O Pacto Federativo seria a opção da Assembleia Constituinte -1987-1988 por

um capítulo exclusivo para o sistema fiscal, com detalhes das competências tributárias exclusivas e das repartições das receitas de impostos.

A agenda nacional de discussões /deliberações tem sido pautada pelo Executivo.

Congresso Nacional só reage: raro toma a iniciativa. Supremo Tribunal Federal (STF) assumiu nos últimos anos um papel

fundamental em relação às grandes questões federais: tomou a iniciativa de compor um tema (FPE, ICMS de guerra), tomar a decisão final sobre o assunto (royalties do petróleo até que a guerra fiscal dívida subnacional).

Agenda Federativa: rever que pacto?

Divisão Federativa recente

Divisão federativa no longo prazo EVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO

(conceito contas nacionais)

Conceito Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total

ARRECADAÇÃO DIRETA

1960 11,14 5,45 0,82 17,41 64,0 31,3 4,7 100,0

1970 17,33 7,95 0,70 25,98 66,7 30,6 2,7 100,0

1980 18,31 5,31 0,90 24,52 74,7 21,6 3,7 100,0

1988 16,08 5,74 0,61 22,43 71,7 25,6 2,7 100,0

2000 20,77 8,61 1,77 31,15 66,7 27,6 5,7 100,0

2012 25,03 9,27 2,08 36,39 68,8 25,5 5,7 100,0

RECEITA DISPONÍVEL

1960 10,37 5,94 1,11 17,41 59,5 34,1 6,4 100,0

1970 15,79 7,59 2,60 25,98 60,8 29,2 10,0 100,0

1980 16,71 5,70 2,10 24,52 68,2 23,3 8,6 100,0

1988 13,48 5,97 2,98 22,43 60,1 26,6 13,3 100,0

2000 17,38 8,19 5,58 31,15 55,8 26,3 17,9 100,0

2012 20,97 8,86 6,56 36,39 57,6 24,4 18,0 100,0

Fonte: Elaboração própria, a partir de STN, SRF, IBGE, Ministério da Previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais.

Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF, FGTS e royalties, bem assim dívida ativa.

Receita Dispon'ivel = arrecadação própria mais e/ou menos repartição constitucional de receitas tributárias e outros repasses compulsórios.

Carga - % do PIB Composição - % do Total

Descentralização Tributária esfera estadual foi a menos beneficiada

EVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DA CARGA

ANO UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS TOTAL

PÓS-CONSTITUINTE

ARRECADAÇÃO DIRETA

1988 16,08 5,74 0,61 22,43

2010 23,84 9,16 2,12 35,12

2010-1988 7,76 3,42 1,50 12,69

% Total 61,2% 27,0% 11,9% 100,0%

RECEITA DISPONÍVEL

1988 13,48 5,97 2,98 22,43

2010 20,04 8,66 6,42 35,12

2010-1988 6,56 2,69 3,44 12,69

% Total 51,7% 21,2% 27,1% 100,0%

NOVO SÉCULO

ARRECADAÇÃO DIRETA

2000 20,77 8,61 1,77 31,15

2010 23,84 9,16 2,12 35,12

2010-1988 3,07 0,55 0,35 3,97

% Total 77,2% 13,9% 8,9% 100,0%

RECEITA DISPONÍVEL

2000 17,38 8,19 5,58 31,15

2010 20,04 8,66 6,42 35,12

2010-1988 2,66 0,47 0,84 3,97

% Total 67,1% 11,8% 21,1% 100,0%

Elaboração Própria. Receita Disponível: pós repartição constitucional de receita

21

Financiamento Social

Estrutura de financiamento com alta capacidade arrecadadora de tributos, mas complexa e danosa ao equilíbrio econômico e social.

Política social passou a contar com fontes exclusivas, diversificadas e de alto potencial arrecadatório: Contribuições sociais (além das tradicionais sobre os salários).

Elevação do seu gasto foi basicamente ditado pelo aumento da arrecadação tributária federal, em especial das contribuições sociais por dois fatores: Estas receitas são livres de partilha com a federação;

Permitiram que as alíquotas fossem fácil e rapidamente majoradas via MPs.

Financiamento da Política Social

O gasto público com proteção social normalmente é financiado pela cobrança de contribuições sobre a folha salarial

Padrão peculiar de gasto e financiamento da seguridade social

Constituição de 1988 resultou em fortes pressões pela elevação dos gastos

Na prática, medidas e vinculações nunca foram cumpridas integralmente, tendo em vista a crise do padrão de financiamento do Estado

Custeio do regime geral de previdência e as contribuições sociais:

Primeiro, tentou-se impedir a utilização das contribuições para a seguridade social como fonte de custeio da previdência dos servidores federais

Depois, optaram por criar uma vinculação das contribuições sobre a folha salarial exclusivamente para a previdência

Constituinte 1988

Estrutura de financiamento com alta capacidade arrecadadora de tributos, mas complexa e danosa ao equilíbrio econômico e social.

Política social passou a contar com fontes exclusivas, diversificadas e de alto potencial arrecadatório: Contribuições sociais (além das tradicionais sobre os salários).

Elevação do seu gasto foi basicamente ditado pelo aumento da arrecadação tributária federal, em especial das contribuições sociais por dois fatores: Estas receitas são livres de partilha com a federação;

Permitiram que as alíquotas fossem fácil e rapidamente majoradas via MPs.

Seguridade Social - financiamento

Autoridades fazendárias reagiram: Mecanismo de desvinculação da receita da União

Defensores da saúde reagiram: Primeiro, resgatando o imposto sobre cheque Depois, estabelecendo uma vinculação móvel de impostos

Garantia de alocação de recursos nestas áreas não guardam relação com o modelo concebido pela Constituição de 1988 Na prática, a proposta de organização conjunta do OSS não se

materializou Pós-Constituinte foi marcado pela disputa de recursos para cada

segmento O caso da assistência social

Desvinculação - reação

Evolução liderada pelos benefícios determina uma recentralização do gasto (e dos tributos).

Profunda diferenciação na divisão federativa do gasto social: benefícios são centralizados enquanto os programas universais são descentralizados: Focalização não deve ser vista como uma alternativa, mas como

um complemento, um instrumento da universalização

Quando não definida uma clara divisão de recursos e responsabilidades, política social tende a se definir de acordo com o jogo de forcas políticas.

Uma Avaliação do Gasto Social

Composição do Gasto Público Social em 2009: 24.7% do PIB (conceito amplo)

11,31%

1,33%0,96%

4,64%

3,82%

0,33%

0,15%1,45% 0,71%

Gastos Públicos Sociais como % PIB - Proteção, Universais e Segurança

Previdência Assistência Trabalho Educação Saúde Saneamento Habitação Segurança Conexos (*)

Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

Composição do Gasto Público Social em 2009: % do PIB – Proteção

Gastos Públicos Sociais como % PIB- Proteção - Brasil - 2009

11.45%

1.33%

0.98%

Previdência Assistência Trabalho

Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

Composição do Gasto Público Social em 2009: % do PIB – Universais

Gastos Públicos Sociais como % PIB - Universais

4.54%3.73%

0.32% 0.15%

Educação Saúde Saneamento Habitação

Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

Divisão Federativa do Gasto Social COMPOSIÇÃO RELATIVA DO GASTO TOTAL

Gastos Sociais - % da Função - por Esfera Administrativa - 2009

81.0%

14.0%

5.1%

16.1%

37.0%

46.9%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

União

Estados

Municípios

Proteção

Universais

Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

Gasto Público Social: Tamanho e Divisão Federativa (sumário)

DESPESA ESTIMADA POR FUNÇÃO DO GOVERNO GERAL CONSOLIDADO EM 2009

DIVISÃO FEDERATIVA DA EXECUÇÃO DIRETA

FUNÇÕES PARTIC.

Total União Estados Municípios Total R$ bi R$/hab % Fiscal

Total 67,07% 67,2% 21,2% 11,6% 100,0% 2.108,1 11.008 181,3%

(-) Transfers.Intergov. 8,40% 75,1% 24,7% 0,3% 100,0% 263,9 1.378 22,7%

(-) Serviço Dívida 21,69% 94,3% 4,5% 1,2% 100,0% 681,6 3.560 58,6%

= Fiscal 36,99% 49,5% 30,2% 20,3% 100,0% 1.162,5 6.071 100,0%

Previdência 11,45% 80,5% 15,6% 3,9% 100,0% 359,9 1.879 31,0%

Assistência 1,33% 75,1% 7,7% 17,2% 100,0% 41,9 219 3,6%

Trabalho 0,98% 94,1% 3,4% 2,6% 100,0% 30,7 160 2,6%

= Proteção 13,76% 81,0% 14,0% 5,1% 100,0% 432,4 2.258 37,2%

Educação 4,54% 18,4% 38,2% 43,4% 100,0% 142,6 744 12,3%

Saúde 3,73% 15,3% 35,9% 48,8% 100,0% 117,3 613 10,1%

Saneamento 0,32% 0,3% 30,7% 69,0% 100,0% 10,2 53 0,9%

Habitação 0,15% 0,6% 40,6% 58,8% 100,0% 4,8 25 0,4%

= Universais 8,75% 16,1% 37,0% 46,9% 100,0% 274,9 1.436 23,6%

Segurança 1,47% 13,0% 82,8% 4,2% 100,0% 46,2 241 4,0%

Conexos (*) 0,71% 24,1% 46,3% 29,7% 100,0% 22,2 116 1,9%

= Social 24,68% 52,3% 27,2% 20,6% 100,0% 775,7 4.051 66,7%

= Outros Poderes 2,48% 39,3% 50,6% 10,1% 100,0% 78,0 407 6,7%

= Outras Funções 9,82% 45,2% 32,6% 22,2% 100,0% 308,8 1.612 26,6%

Elaboração própria. Fonte primária: STN, Consolidação Balanços 2009 (por governo) e SIAFI (transferências federais).

Execução Direta calculada pela dedução das transferências para outros governos (estimativa para estados baseada em S.Paulo)

(*) Gestão Ambiental, Cultura, Desportes e Lazer, Direitos da Cidadania.

% do PIB % DA FUNÇÃO MONTANTE

GOVERNO CONSOLIDADO EM 2009: GASTO POR FUNÇÃO E DIVISÃO FEDERATIVA (EXECUÇÃO DIRETA)

Gasto/Funções PARTIC.

União Estados Municípios Total União Estados Municípios Total R$ bi R$/hab % Total

Total 44,47% 14,02% 8,26% 66,75% 66,6% 21,0% 12,4% 100,0% 2.126,0 11.102 180,1%

(-) Transferências 6,22% 2,04% 0,02% 8,29% 75,1% 24,7% 0,3% 100,0% 263,9 1.378 22,4%

= Próprio 38,25% 11,98% 8,24% 58,46% 65,4% 20,5% 14,1% 100,0% 1.862,1 9.724 157,7%

(-) Serviço Dívida 20,17% 0,96% 0,26% 21,40% 94,3% 4,5% 1,2% 100,0% 681,6 3.560 57,7%

= Fiscal 18,08% 11,01% 7,97% 37,06% 48,8% 29,7% 21,5% 100,0% 1.180,4 6.164 100,0%

Previdência 9,10% 1,76% 0,45% 11,31% 80,4% 15,6% 4,0% 100,0% 360,3 1.881 30,5%

Assistência 0,99% 0,10% 0,24% 1,33% 74,1% 7,6% 18,3% 100,0% 42,4 221 3,6%

Trabalho 0,91% 0,03% 0,03% 0,96% 93,9% 3,4% 2,7% 100,0% 30,7 160 2,6%

= Proteção 10,99% 1,90% 0,72% 13,61% 80,8% 13,9% 5,3% 100,0% 433,4 2.263 36,7%

Educação 0,82% 1,71% 2,11% 4,64% 17,7% 36,8% 45,5% 100,0% 147,8 772 12,5%

Saúde 0,56% 1,32% 1,93% 3,82% 14,7% 34,7% 50,6% 100,0% 121,6 635 10,3%

Saneamento 0,00% 0,10% 0,23% 0,33% 0,3% 29,6% 70,1% 100,0% 10,6 55 0,9%

Habitação 0,00% 0,06% 0,09% 0,15% 0,6% 39,9% 59,5% 100,0% 4,9 26 0,4%

= Universais 1,39% 3,19% 4,36% 8,94% 15,5% 35,7% 48,8% 100,0% 284,9 1.488 24,1%

Segurança 0,19% 1,20% 0,06% 1,45% 13,0% 82,7% 4,3% 100,0% 46,3 242 3,9%

Conexos (*) 0,17% 0,32% 0,22% 0,71% 23,7% 45,4% 30,9% 100,0% 22,6 118 1,9%

= SOCIAL 12,73% 6,61% 5,37% 24,72% 51,5% 26,8% 21,7% 100,0% 787,2 4.111 66,7%

= Outros Poderes 0,96% 1,24% 0,27% 2,47% 39,0% 50,3% 10,8% 100,0% 78,6 410 6,7%

= Outros 4,38% 3,16% 2,34% 9,88% 44,4% 32,0% 23,7% 100,0% 314,6 1.643 26,7%

(*) Gestão Ambiental, Cultura, Desportes e Lazer, Direitos da Cidadania.

EM % DO PIB EM % DA FUNÇÃO MONTANTE

Gasto Público Social: Tamanho e Divisão Federativa (sumário)

34

Padrão de financiamento e de gasto sociais requer mais atenção:

Preocupa tendências à recentralização e debates inócuos (como desvinculação);

Aumento de contribuições agravou regressividade da tributação no país;

Volume elevado e pressão por expansão de gasto social decorre de benefícios; gastos universais até baixos e muito descentralizados;

Reformas para melhorar qualidade da tributação e do gasto são imperiosas.

Reforma tributária quanto mais tarde, mais profunda será:

Consolidação de contribuições e modernização da cobrança (como IVA) jogará foco no debate da vinculação: será necessário buscar novas formas de garantias de financiamento para a seguridade.

Avaliação GERAL

Sem potencial para expandir fontes de recursos se mantido atual sistema tributário e de financiamento do setor

Carga tributária é elevada (quantidade) e, o mais grave, injusta, anticompetitiva e complexa (qualidade): um sistema para economia fechada

Não há perspectiva para elevar carga de impostos: • Impostos federais com grande partilha: privilegiar contribuições

• ICMS estadual sofre guerra fiscal e não alcançar crescente setor terciário

• Impostos patrimoniais tem espaço para crescer mas sem mudança macro

• Impostos atípicos agravariam regressividade e centralização federativa

Espaço fiscal decorrente de redução de outros gastos depende de reformas institucionais

Redução futura de gastos com juros foi comprometida pela recente expansão da dívida (bruta e mobiliária) vinculada a reservas internacionais e créditos

Interromper expansão de gastos previdenciários dependeria de reformas

Corte em gastos com pessoal ou custeio dependeria de reformas que diminua atribuições de Estado e descentralizasse competências

Como Financiar mais gastos com SAÚDE?

36

Sem potencial para expandir fontes de recursos se mantido atual sistema tributário e de financiamento do setor

Carga tributária é elevada (quantidade) e, o mais grave, injusta, anticompetitiva e complexa (qualidade): um sistema para economia fechada

Não há perspectiva para elevar carga de impostos:

• Impostos federais com grande partilha: privilegiar contribuições

• ICMS estadual sofre guerra fiscal e não alcançar crescente setor terciário

• Impostos patrimoniais tem espaço para crescer mas sem mudança macro

• Impostos atípicos agravariam regressividade e centralização federativa

Espaço fiscal decorrente de redução de outros gastos depende de reformas institucionais

Redução futura de gastos com juros foi comprometida pela recente expansão da dívida (bruta e mobiliária) vinculada a reservas internacionais e créditos

Interromper expansão de gastos previdenciários dependeria de reforma

Corte em gastos com pessoal ou custeio dependeria de reformas que diminua atribuições de Estado e descentralizasse competências

Como Financiar mais gastos com educação?

Equidade Fiscal

Do que não se fala? Sistema muito e crescentemente regressivo , pelo predomínio de tributos sobre consumo pouco seletivos.

1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o

CONTRIB TRABALHISTAS 1,0 1,4 1,9 2,3 2,6 2,7 3,3 3,3 3,7 3,1

IR 0,00 0,01 0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20 0,80 3,79

IPTU 1,8 0,6 1,1 1,0 1,1 1,4 1,4 1,8 1,5 1,4

IPVA 0,5 0,3 0,2 0,3 0,3 0,5 0,5 0,7 0,7 0,6

1,0

1,4

1,9

2,32,6

2,7

3,33,3

3,7

3,1

0,000,01 0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20

0,80

3,79

1,8

0,6

1,1 1,01,1

1,4 1,41,8

1,51,4

0,50,3 0,2

0,3 0,30,5

0,50,7

0,7 0,6

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

%

Carga Tributária Direta por Décimos de Renda: IPEA - 2002-2003, a partir da POF – Principais Tributos

Carga tributaria injusta cada vez mais regressiva...

Grande e crescente diferencial entre o ônus incidente sobre os mais pobres em relação aos mais ricos

DISTRIBUIÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA ESTIMADA POR

FAMÍLIAS EM PROPORÇÃO DA RENDA MENSAL

Renda Mensal Familiar 1996 2004 2008

Até 2 SM 28.2 48.8 53.9

2 a 3 22.6 38.0 41.9

3 a 5 19.4 33.9 37.4

5 a 6 18.0 32.0 35.3

6 a 8 18.0 31.7 35.0

8 a 10 16.1 31.7 35.0

10 a 15 15.1 30.5 33.7

15 a 20 14.9 28.4 31.3

20 a 30 14.8 28.7 31.7

mais de 30 SM 17.9 26.3 29.0

Elaboração própria. Compilado de: 1996 - Zockun et alli(2007); 2004 e 2008 - IPEA (2008).

Metodologias não são iguais mas ambas calcularam para 2004 resultados muito próximos.

Equidade – fora da agenda

c. previd.

ir

iptu, ipva e outros

diretosicms

pis-cofins

ipi, iss e cide

0%

4%

8%

12%

16%

20%

24%

28%

32%

10 20 30 40 50 60 70 80 90 95 96 97 98 99 100

centésimos de renda familiar per capita

par

tici

paç

ão n

a re

nd

a

Composição da Incidência Tributária sobre a Renda Total das Famílias Brasil, 2008-2009

Fonte: Fernando Gairger

Concentração pós-imposto? Concentração de renda, das maiores do mundo, aumenta ainda mais depois da aplicação dos impostos

Como (pouco) se taxa patrimônio? Carga reduzida, inexpressivo na composição, impostos concentrados nos governos subnacionais; tributar veículo supera imóvel urbano; quase inexiste no rural...

Carga Tributária Patrimonial - 2012

Arrecadação

(R$ bilhões)

% da

Arrecadação

total

% da

arrecadação

patrimonial

% PIB R$ per capita

Arrecadação Total 1634,50 100,00% 37,04% 8.272,99

POR CATEGORIA TRIBUTÁRIA (METODOLOGIA IMF/GFS)

1.1 - Impostos 58,22 3,56% 100,0% 1,32% 299,10

1.1.3 - Impostos sobre Propriedade

1.1.3.1 - Impostos Recorrentes sobre Propriedade Imóvel 20,31 1,24% 34,9% 0,46% 104,67

1.1.3.2 - Impostos Recorrentes sobre Riqueza Líquida 0,00 0,00% 0,0% 0,00% 0,00

1.1.3.3 - Impostos sobre Imóveis, Heranças e Doações 11,04 0,68% 19,0% 0,25% 56,89

1.1.3.4 - Impostos sobre Transações Financeiras e de Capital 0,00 0,00% 0,0% 0,00% 0,00

1.1.3.5 - Outros Impostos não Recorrentes sobre Propriedade 0,19 0,01% 0,3% 0,00% 0,00

1.1.3.6 - Outros Impostos Recorrentes sobre Propriedade 26,69 1,63% 45,8% 0,60% 137,54

POR TRIBUTO PATRIMONIAL

Patrimônio 58,22 3,56% 100,0% 1,32% 299,10

IPVA 26,69 1,63% 45,8% 0,60% 137,54

IPTU 19,70 1,21% 33,8% 0,45% 101,53

ITBI 7,65 0,47% 13,1% 0,17% 39,41

ITCD 3,39 0,21% 5,8% 0,08% 17,48

ITR 0,61 0,04% 1,0% 0,01% 3,14

Contribuições de Melhorias (Municípios) 0,19 0,01% 0,3% 0,00% 0,00

Contribuições de Melhorias (Estados) 0,00 0,00% 0,0% 0,00% 0,00

Fonte: Elaboração própria (Balanço Oficial da União, STN; Balanço dos Estados, STN; Finbra, STN; SRF).

Conclusões

Avanços Retrocessos

Tributação: Arrecadação: desempenho excepcional, inclusive

diante da crise global, com carga tributária recorde, inclusive entre emergentes

Modernização das administrações fazendárias: NF eletrônica, crescente integração de cadastros e ações

Medidas anticíclicas e em prol competitividade com iniciativas crescentes, privilegiando desonerações ao aumento dos investimentos

Tributação: Distorções estruturais do sistema agravadas:

complexidade; oneração de exportações, investimentos e mesmo produção; iniquidade pessoal

Sem grandes avanços em reformas, nem abrangentes, nem fatiadas

Iniciativas federais de medidas e reformas concentradas em impostos repartidos (IPI) ou de competência estadual (ICMS) e com efeitos colaterais crescentes (acúmulo de créditos)

Federalismo Disciplina de governos locais na crise global,

inclusive priorizam relativamente mais investimento

STF pautou agenda, incluindo dogmas nacionais como rateio do FPE e guerra fiscal do ICMS

Disposição do governo federal para apoiar e subsidiar impactos das reformas

Federalismo Recentralização de recursos e do processo

decisório Reforma fatiada carece de visão estratégia e

melhor coordenação ou articulação Conflitos federativos inexoráveis ao debater

isoladamente cada medida Perspectivas de rápida deterioração do ajuste e

da dívida local

Conclusões: avançar e retroceder?

Brasil levou ao limite e foi bem sucedido no uso do sistema tributário com fins exclusivo de arrecadar e promover o ajuste fiscal: carga tributária crescente e recorde entre emergentes!

Inovou mundialmente ao consagrar o princípio da comodidade (CPMF, substituição tributária, base presumida...) Mas repercussões econômicas e sociais do sistema tributário também precisam ser consideradas.

Visão predominante em políticas e práticas tributárias: arrecadar por arrecadar, independente de quem paga, sobre o que incidem, quais serão impactos sobre a economia...

Conclusões: arrecadar ou tributar?

A resistência à reforma tributária se encontra basicamente nos comandos dos Executivos: dado o temor de que a reforma pode reduzir a receita disponível e, portanto, o orçamento.

Segmentos da sociedade civil se organizam e pressionam pouco

Com o presidente da república muito forte, popular e maioria parlamentar será quase impossível uma nova agenda fiscal sem iniciativa, apoio ou de comando. Direto do presidente da República.

A perspectiva é preocupante: não há predisposição mínimo do governo nacional em favor da reforma, ainda mais imposto – prevalece ideia que administrar é melhor do que legislar!

Conclusões: legislar ou gerenciar?

As inconsistências e as complexidades impedem as reformas específicas em produzir os efeitos esperados e aumentam os efeitos colaterais não planejado ... Sistema atual foi fundada em 1965, economia fechada, pouco

diversificada, sem políticas sociais ativas e centralizada federação Não é a reforma suficiente.

O ideal é criar uma nova estrutura a partir de uma estratégia de

desenvolvimento: com a globalização é inaceitável exportações implicitamente tributados e impostos cumulativos. Não há falta de propostas e soluções técnicas, mas ... Parece fraca vontade política para promover mudanças estruturais,

mas se for realizada lentamente, mas sempre ... Brasil precisa de um novo sistema tributário

Conclusões: reformar ou reconstruir?

48

Melhores condições para reformar Transparência fiscal ampliaram e facilitaram o acesso às estatísticas, mais detalhadas,

especialmente sobre finanças estaduais e municipais

Para equalizar situação das finanças locais é possível complementar ou até mesmo substituir parâmetros correlatos (por ex., renda, população, índices de desenvolvimento…) por fiscais (por ex., arrecadação própria, gasto setorial…)

Mudar aos poucos não é mudar pouco Visão estratégica deveria primeiro a pactuar princípios para mudanças estruturais que

organizassem novo sistema tributário e federativo

Simular efeitos e, depois, elaborar e apreciar alterações de projetos legislativos seriam os passos seguintes

Mudanças sempre passarão por atos diferentes em momentos distintos mas que deveriam seguir um fio condutor para guardarem consistência entre si

Oportunidade e Ritmo

Reestruturar o padrão de financiamento do Estado Brasileiro é premente: Requer abandonar dogmas e ideologias e buscar uma reflexão a mais

técnica.

Volume de recursos não pode ser o único objetivo a ser perseguido: Imprescindível conciliar quantidade e qualidade, no gasto e na receita.

Garantir que o aumento do gasto social verificado recentemente seja financiado por uma estrutura mais progressiva deve ser uma preocupação de todos.

Fundamental ter claro em mente é que as diferentes formas de financiar os gastos não são indiferentes do ponto de vista macroeconômico: Expansão do gasto baseado em uma tributação regressiva pode ser “um

tiro no pé”, ou seja, ir contra os próprios princípios e objetivos da política social.

Reformar

Padrão de tributação constitui um pilar fundamental da estratégia de desenvolvimento econômico-social;

Sistema tributário é antes um reflexo da economia e sociedade do que uma estrutura exógena que tenha o poder de impulsionar a transformação:

Debate sobre a regressividade do sistema já constitui grande avanço.

Contribuições ao debate: Trocar tributação indireta por direta pode esbarrar nas complexidades da

realidade econômica brasileira (sem contar as condições políticas) Cobrança dos impostos patrimoniais mais simples ainda não foi

equacionada: ITR nunca foi cobrado; IPVA arrecada mais que o IPTU; imposto sobre a herança é incipiente

Como uma Reforma progressista?

José Roberto Afonso é pesquisador do IBRE/FGV, consultor técnico do Senado,

doutor em Economia (UNICAMP) e especialista em finanças públicas

Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante.

Felipe de Azevedo e Kleber Castro deram suportes nas pesquisas.

Apresentação incorpora argumentos do seguinte trabalho em: http://bit.ly/18cpKf3

Mais trabalhos sobre o tema

no site do autor :

www.joserobertoafonso.com.br

José Roberto Afonso é economista,

especialista em finanças públicas, pesquisador do IBRE/FGV

Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante.

Kleber Castro e Felipe de Azevedo

deram apoio para a elaboração desta análise.

Anexo Estatístico

Carga Tributária em 2012: arrecadação direta

Carga Tributária em 2012: receita disponível

Carga Tributária em 2012: maiores tributos

Carga Tributária em 2012: bases de incidência

Carga Tributária pós-guerra: crescimento médio