SISTEMAS ADMINISTRATIVOS E FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

8/6/2019 SISTEMAS ADMINISTRATIVOS E FUNO ADMINISTRATIVA

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SISTEMAS ADMINISTRATIVOS E FUNOADMINISTRATIVA1

Sistemas Administrativos modos de organizao daAdministrao

o Modelo tradicional (pr-moderno antes dos sculos XVIII-XIX)

M odelo datado do perodo anterior ao Estado deDireito, personalizado no Estado Absoluto ( Estado dePolcia );

N o existia, em termos jurdicos, Administrao, dada aausncia de normas de funcionamento, sendo que asnormas existentes encontravam-se desprovidas deeficcia externa (ausncia de garantias contenciosas);

Administrao no estava subordinada ao princpio dalegalidade;

Dimenso demoflica do Estado, ou seja, este estdestinado a prestar o bem comum. Trata-se do EstadoIntervencionista ao nvel econmico-social, apenas

retomado com o Estado Social de Direito, na segundametade do sculo XX.

o Modelo francs de Administrao Executiva N o sistema francs, onde nasce o Direito

Administrativo (o modelo adoptado em Portugal deinspirao francesa), temos uma Administraocentralizada, de nomeao dos responsveis pelos

rgos descentralizados; Existncia de Administrao local do Estado (os

prefeitos , equivalentes aos Governadores Civis), denomeao pelo Estado;

1 Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas tericas de Direito Administrativo I,ministradas pela Exmo. Prof. Doutor Lus Filipe Colao Antunes, na Faculdade de Direito da Universidadedo Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011.


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Vigora o princpio da hierarquia (modelo deAdministrao napolenica);

Os funcionrios administrativos no respondiamindividualmente pelos actos praticados;

O Direito ordenador das relaes entre particulares e aAdministrao o Direito Administrativo, criandoprincpios e normas prprias. Sistema de normassubstantivas distintas e prprias. Por exemplo: actoadministrativo, domnio pblico, expropriao porutilidade pblica e responsabilidade civil extra-contratual do Estado;

Criao de jurisdio prpria e especializada osTribunais Administrativos (que inicialmente no eramverdadeiros tribunais);

N o interferncia do poder executivo no poder judiciale vice-versa;

O Conselho de Estado a instncia superior, sendoque, inicialmente, no era um verdadeiro tribunal;

A Administrao pode executar os seus prprios actos,sem se louvar numa sentena judicial (auto-tutelaexecutiva ou privilgio de execuo prvia, ainda queexista recurso contencioso);

Inicialmente, eram poucas as garantias contenciosas(recurso contencioso de eficcia do acto e providnciacautelar de suspenso da eficcia do acto). O tribunalno podia condenar a actuao da Administrao.Torna-se, posteriormente, um sistema maisgarantstico, ainda que o sistema germnico o sejaainda mais;

Administrao goza de poder discricionrio deaplicao das decises da tutela graciosa;

O Direito Administrativo em Frana de inspirao jurisprudencial, enquanto o Direito AdministrativoPortugus de inspirao doutrinal;


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Ausncia de procedimento administrativo e decontacto entre Administrao e particular antes daexecuo do acto lesivo.

o Modelo anglo-saxnico de Administrao Judiciria Vigora o sistema de common law , em que a fonte jurisprudencial constitui fonte imediata de Direito;

Surge com a Revoluo Gloriosa (1688), nofuncionria, em que decorre uma transmisso doAntigo Regime para um regime liberal;

M odelo com sistema administrativo descentralizado(sculo XVII-XVIII), dotado de autarquias locais, tidascomo Administrao autnoma, detentoras de auto-governo, ainda que houvesse uma grandeAdministrao do Estado e uma Administrao Central;

O Direito comum (Direito maioritariamente Privado,mas tambm Direito Pblico) prevalece nas relaesentre particulares e jurdico-administrativas;

Os Tribunais Judiciais constituam os tribunaiscompetentes para julgar litgios;

Existncia de mecanismo de aplicao coerciva desentenas pelo Tribunal, no vigorando o privilgio deexecuo prvia ou de auto-tutela executiva;

Criao de sistema de garantia contenciosa mais forte(mais garantias processuais), relativamente ao sistemafrancs de Administrao Executiva, com possibilidadede anulao de acto ilegal e de condenao (injuno Administrao) da Administrao, obrigando-a aabster-se de conduta lesiva ou a adoptar determinado

comportamento (contencioso de plena jurisdio).


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N a actualidade, verifica-se uma descentralizao administrativa emEspanha ( Estado das autonomias), Frana, Alemanha e atPortugal; em sentido contrrio, o Reino Unido denota-se umatendncia de centralizao administrativa;

Verifica-se um fenmeno de priv at izao do DireitoAdministrativo, com recurso crescente a normas de Direito Privado,nomeadamente pelo sector empresarial do Estado ou na celebraode contratos individuais de trabalho;

Denota-se uma aproximao dos sistemas administrativos modernos :

o Em matria de formas de execuo das decisesadministrativas

N em todos os actos administrativos tm execuoprpria, apenas os actos desfavorveis;

Importa distinguir executoriedade de eficcia: s tmfora jurdica prpria os actos eficazes (com eficciaexterna). N os termos do artigo 134. CPA, o acto nulono pr odu z efe i tos, desde que pr at i cado . N ingum lhedeve, pois, qualquer obedincia;

At aos anos 80, os juzes administrativos eramprudentes na adopo de providncias cautelares parasuspenso da eficcia do acto, para impossibilitar aAdministrao de executar o acto. Constituem, naactualidade, critrios de deciso do juiz, perante umaalegao que lhe foi submetida, o fumus bon i i uri s (aparncia do bom Direito, o juiz decide pelo que lheparece mais plausvel), o peri culum i n mo r a e aponderao de interesses privados e pblicos. N ostermos do artigo 133. CPA, o acto nulo no pr odu z

qua i sque r efe i tos, i nde pendentemente da decla r aode nul i dade . O artigo 128. CPTA prev a suspensoautomtica do acto, salvo grave prejuzo do interessepblico.


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o Em matria de garantias contenciosas Possibilidade de recurso, atravs de aco

administrativa comum ou especial; M eios relevantes dos juzes administrativos, como por

exemplo a aplicao de sano pecuniria compulsria,podendo o juiz praticar uma sentena substitutiva;

N os termos do artigo 179., n.5 CPTA, quando,estando em causa a pr t i ca de um acto adm i ni st r at iv o

legalmente de vi do de contedo vi nculado, ex pir e o

pr a zo a que se r efe r e o n.1 (do mesmo artigo) sem quea Adm i ni st r ao o tenha pr at i cado, pode o i nte r essado

r eque r e r ao t ri bunal a em i sso de sentena que

pr odu za os efe i tos do acto i legalmente om i t i do .

Denota-se um distanciamento entre sistemas administrativos modernos:

o Em matria de competncia de jurisdio N o sistema britnico, vigora um monismo jurisdicional ,

com competncia de jurisdio atribuda aos tribunais judiciais;

N o sistema francs, vigora um dualismo jurisdicional ,com competncia de jurisdio atribuda aos tribunais

judiciais e aos tribunais administrativos, sendo estaltima uma jurisdio prpria especial.

Existe Direito Administrativo no Reino Unido?o Afirmava-se que no existia, dada a jurisdio dos tribunais

judiciais e a aplicao do Direito Processual, ainda que, naverdade, existisse claramente Direito Administrativosubstantivo que, alis, sempre existiu;

o N a polmica entre Dicey (professor de Oxford) e M auriceHauriou (professor de Toulouse), salientam-se sobretudo asdiferenas entre sistemas administrativos modernos. Dicey


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foi fortemente influenciado pela leitura de autores comoAlexis de Tocqueville, na primeira metade do sculo XIX, noatendendo por isso evoluo do Direito AdministrativoFrancs, j desprovido de influncia napolenica;

o Denota-se uma confuso entre common law e DireitoPrivado, no que concerne ao Direito aplicvel no sistemaadministrativo britnico;

o Ausncia de Constituio escrita no Reino Unido, ao contrriodo que sucede no modelo francs;

o Aproximao do Reino Unido ao modelo francs, com a suaadeso, em 1973, Unio Europeia e, consequentemente, aoDireito Comunitrio uniforme ( ha r d law ), de origem

jurisprudencial e jurisprudncia do Tribunal de Justia.

N a segunda metade do sculo XIX, o sistema administrativobritnico apresentava uma torrencialidade de normas sobre matriaeconmica, urbanstica e ambiental;

N o modelo originrio francs, havia trs poderes correspondentes atrs funes. Em pleno Estado Liberal de Direito, a funoadministrativa era uma funo residual , sem capacidadeconformadora na via econmica, afirmando-se mais por via daAdministrao Local do que pela Administrao Central.

o Funo legislativa vs. Funo administrativa Funo legislativa entendida, comummente, como

emanao de normas gerais e abstractas;vs.

Funo administrativa entendida, comummente,como execuo de actos individuais e concretos.

y A Lei deixou apenas de atender esfera jurdicados cidados. Alis, o princpio da legalidade daAdministrao Pblica era, no sculo XIX, umagarantia sobre a actuao da Administrao.Hoje, para alm de ser esse instrumento, tambm um meio de vincular a Administrao e


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a actividade administrativa Lei, gozando depoder discricionrio nos termos da Lei;

y O Governo tem tripla personalidade : assumefuno legiferante, funo poltica (responsvel

pela conduo da poltica geral do pas) e funoadministrativa (rgo superior da AdministraoPblica);

y Um decreto-lei com natureza material deregulamento material pode ser impugnadoconstitucionalmente?

y Importa realar o surgimento de leis reforadas ede leis-medida (individuais e concretas). Sobre

estas ltimas revela-se mais difcil saber se setrata de um acto legislativo ou administrativo;y A Administrao tambm pratica actos

colectivos, actos administrativos gerais eregulamentos administrativos, como so osregulamentos independentes (do Governo) e osregulamentos autnomos (das autarquiaslocais), nos termos do artigo 112., nmeros 6 e7 da CRP;

y Importa salientar a ideia de primariedade eessencialidade do acto legislativo , que permitesaber se estamos perante um actomaterialmente legislativo ou administrativo.

o Funo poltica vs. Funo administrativa Importa atender natureza concreta em ambas; A funo poltica caracteriza-se pela actividade de

aplicao directa da Constituio, que fixa os limites dasua actuao;

As Regies Autnomas beneficiam de dimenso polticae administrativa, o mesmo no sucede nas autarquiaslocais;


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As entidades reguladoras independentes encontram-semais prximas da actividade administrativa do que daactividade poltica, pois no beneficiam de legitimidadepopular;

A nomeao de Governadores Civis distritais pode servisto como um acto poltico com dimensoadministrativa enorme, bem como um actoadministrativo com dimenso poltica significativa.

o Funo jurisdicional vs. Funo administrativa A funo administrativa actua atravs do

procedimento administrativo , que decorre do princpioda legalidade a que ela est vinculada, nas vertentes delegalidade-limite e legalidade-fundamento . Com adimenso estrutural que a funo administrativaassumiu, tem de haver uma norma jurdica a legitimar asua actuao. Encontra-se, assim, crescentementevinculada Lei, desempenhando, contudo, umaactividade discricionria, com elevado carcter jurdico.A funo administrativa no visa resolver questes deDireito de modo justo e imparcial . Apresenta, naverdade, uma inteno tecnolgica e social de garantiadas condies de vida em comunidade . Trata-se, emtermos gerais, de uma actividade pblica de actuaomais geral ou mais concreta, subordinada ao Direito,que visa satisfazer os interesses pblicos essenciais;

Preside funo jurisdicional uma certa intenoaxiolgica fundamental de procura do justo, dos

fundamentos morais, dos valores . Esta funo prope-se a resolver questes de Direito em sentido amplo. Ainterpretao do Direito deve ser vista numa dimensomais dinmica, no atendendo ao elemento histricocomo elemento interpretativo, mas encarando oDireito como aquilo que a jurisprudncia diz.


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Utilidade da distino entre a funo administrativa e as restantesfunes do Estado

o Constitui um critrio para dirimir conflitos entre rgosconstitucionais , impedindo, por exemplo, que matria de

reserva de lei seja alvo de regulamento administrativo ouimpedir que a funo legislativa pratique actosadministrativos;

o Revela-se uma imposio constitucional, no sentido de definira distribuio de competncias entre rgos pblicos ;

o Saber qual o regime jurdico aplicvel em funo da formamaterial que o diploma assume , algo importante para oexerccio da garantia contenciosa. N os termos do artigo268., n.4 CRP e artigo 52. CPTA, admitida a impugnaodo acto administrativo, no sendo possvel efectuar o mesmoem face de um acto legislativo, salvo no caso de verificaoda constitucionalidade.

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