SOCIEDAD GLOBAL - Eumednet · este trabalho indaga sobre tensão existente no processo de globalização entre regionalismo e multilateralismo, explorando a natureza da lógica da

SOCIEDAD GLOBALREVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES Y CIENCIAS POLíTICAS

PUBLICACIÓN DE LA UNIVERSIDAD ABIERTA INTERAMERICANA.

Directora General: María Susana Durán SáenzCo-directores: Leonardo Granato, Juan Cruz Vazquez, Carlos Nahuel Oddone y Eloísa B. Raya de Vera Editor Responsable: Juan Manuel AranaSecretaria de Redacción: Alicia CusinatoAsistente Editorial: Hernán Gil PinheiroDiseño: María Elena Juiz

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COLABORARON EN ESTE NÚMERO

Javier AvendañoBárbara Ciminari

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Directora de la Carrera de Relaciones Internacionales y Ciencia PolíticaMag. Lic. María Susana Durán Sáenz (Sede Buenos Aires)Dra. Elsa Dalmasso (Sede Rosario)

Secretaria TécnicaDra. Eloisa Raya de Vera (Sede Buenos Aires)Dra. Verónica Castro (Sede Rosario)

Consejo AsesorDr. Raúl MaizteguiDr. Carlos Molina PortelaDra. Alejandra Pasquet

SOCIEDAD GLOBAL

Dr. Marcelo HersalísDr. Roberto ParadísDr. Elbio Ramos

Sumario Presentación Por María Susana Durán Sáenz

DEbATES SobRE lA RonDA DohAGlobalización y Regionalismo: La encrucijada de los Países en Desarrollo en el contexto de la Ronda Doha Por Ramiro L. Bertoni OMC, comercio y desarrollo: 2001-2008Por Sandra Cecilia Negro La resolución de la Ronda de Doha y la especialización productiva de América del Sur Por Raphael Padula

ARTíCuloSO Terrorismo Global e suas implicações na concepção Estado-cêntrica do Realismo nas Relações InternacionaisPor Pedro Rodrigues Caldas NetoA Teoria das Relações Internacionais e a Realidade do Processo de Integração do MercosulPor Carmina Bezerra Hissa Los complejos caminos del MERCOSUR: ¿integración o desintegración sudamericana?Por María Susana Durán SáenzComplejos de Seguridad e Integración: Perspectivas convergentes sobre defensa y seguridad en América del SurPor Enrique Martínez Larrechea Identidad y Política Exterior. La Argentina y Brasil en Perspectiva HistóricaPor Federico Merke Factores de la escasa implementación de las empresas binacionales argentino-brasileras y pautas para su reactivaciónPor Stella Maris Biocca y Eloísa Raya de Vera Guerra do Paraguai: um raio X para a integração do continente sul-americano na visão da Teoria RealistaPor Erick Augusto Pereira Caldas La ecuación estratégica paraguaya en los albores del siglo XXI: Democracia, desarrollo y seguridadPor Bernard Labatut Paraguay de cara al futuro: Política, Economía y Energía Por Leonardo Granato, Nahuel Oddone y Matías Panelo La Triple Frontera: ¿Obstáculo dentro del MERCOSUR? Por Juana Yasnikowski

PonEnCIALa Red de Mercociudades: Integración Regional y Desarrollo LocalPor Nahuel Oddone

PROPIETARIO:UNIVERSIDAD ABIERTA INTERAMERICANA (UAI)

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REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES Y CIENCIAS POLíTICASISSN 1851-6262VOL. 2. Nos. 2-3. JUNIO-DICIEMBRE 2009

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Dr. Marcelo HersalísDr. Roberto ParadísDr. Elbio Ramos

EnSAyoEstado-nación: Una constelación nebulosa del siglo XXIPor María Alicia Cusinato

EnTREVISTASLos estudios de seguridad en la Argentina. Entrevista a Marcelo SaínPor Juan Cruz VazquezEl Paraguay de Fernando Lugo. Entrevista a Fabricio Vázquez RecaldePor Leonardo Granato y Nahuel Oddone

RESEñASIrene Blázquez Navarro. Integración europea y diferencias comerciales en la OMC Por Leonardo Granato Xavier Fernández Pons. La OMC y el derecho internacional Por Eloísa Raya de Vera Antonio Colomer Viadel (Coord.). La integración política en Europa y en América Latina. Por Carta Mensual INTAL Antonio Martínez Puñal. El sistema institucional del MERCOSUR: de la intergubernamentalidad a la supranacionalidad. Por Javier Avendaño Carlos Nahuel Oddone. La Red de Mercociudades: Globalización, Integración Regional y Desarrollo LocalPor Leonardo Granato

noVEDADES EDIToRIAlESSusana Durán Sáenz, Leonardo Granato y Carlos Nahuel Oddone (Comp.). Regionalismo y Globalización: procesos de integración comparados Erick Caldas y Leonardo Granato (Coord.). Integración regional sudamericana, Quo Vadis? Mossorò.Leonardo Granato y Nahuel Oddone. Mercociudades, Red de Integración. Una nueva realidad en América Latina.

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PRESEnTACIón

Los artículos aquí reunidos tratan sobre un conjunto de aspectos referidos a la integración regional en sus distintos niveles de análisis. La crisis y el cambio se proyectaron sobre todo el sistema internacional al que le imprimieron una dinámica de alta turbulencia y, en conse-cuencia, estas transformaciones enraizaron los conceptos de gobernabilidad internacional y de multilateralismo, como dos de las características principales del orden emergente de la posguerra fría.

En tanto, los estados y las unidades subregionales asumieron este fenómeno de distinta ma-nera: el juego de la interdependencia creciente dentro del sistema manifestó las diferencias entre motivaciones internas y externas. Esto aún se refleja en la diversidad de criterios para afrontar los nuevos desafíos que plantean la integración y otros tópicos prioritarios de la agenda global, como la seguridad, el medio ambiente y las finanzas.

Latinoamérica entró en el debate acerca de la importancia de la integración. En la actuali-dad, los estados que la componen reconocen la confianza que este tipo de acuerdos origina en el medio internacional y saben, también, que este cambio es indispensable para la articu-lación de procesos y de clusters productivos desde el diseño de políticas comunes.

Los autores convocados por Sociedad Global entienden que el carácter multidimensional aquí propuesto convoca a la actividad y a la cooperación que construya entidades naciona-les y regionales, cuyo eje debería ser la creación de un espacio favorable para la democracia, que incluya la modernización de las instituciones y la cohesión social que faciliten su posi-ción frente a los desafíos globales.

En síntesis: América Latina, gracias a la práctica de los consensos, se encuentra ante una oportunidad única para el incentivo del cambio en la región que posibilita la generación de acuerdos cooperativos y de integración.

UAI - UNIVERSIDAD ABIERTA INTERAMERICANA

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ARTíCulo

VOL. 2. Nos. 1-2. JUNIO-DICIEMBRE 2008

GLOBALIzACIóN Y REGIONALISMO: LA ENCRUCIJADA DE LOS PAÍSES EN DESARROLLO EN EL CONTExTO DE LA RONDA DOHA*

GLOBALIzATION AND REGIONALISM: DEVELOPING COUNTRIES AT A CROSSROADS IN THE DOHA

ROUND

Por Ramiro L. Bertoni**Profesor de grado y Postgrado de las universidades nacional de Quilmes (unQ) y de Buenos aires

(uBa). director de la comisión nacional de comercio exterior (cnce) de la rePúBlica argentina.

e-mail: [email protected]

RESumEn

este artículo aborda la tensión que existe en el interior del proceso de glo-balización entre el regionalismo y el multilateralismo, para lo que se explora la naturaleza de la lógica de la política comercial que subyace a cada una de estos enfoques o iniciativas. así, se analiza la paradoja que la discriminación entre países que se quiso evitar en el gatt y que se aceptó como excepción, y que hoy se ha convertido en una conducta generalizada. Por último, se analiza cómo el posible escenario de una marcada fragmentación del sistema multila-teral con eje en acuerdos Bilaterales norte-sur constituye una grave amenaza para los Países en desarrollo, por el contenido de dichos acuerdos y por las implicancias en la negociación de la ronda doha.

PAlAbRAS ClAVE

Política comercial, integración económica, relaciones internacionales y econo-mía Política internacional, organizaciones internacionales.

*Este artículo es una versión revisada y ampliada del trabajo “Regionalismo y Multilateralismo ¿Qué tienen para ganar los Países en Desarrollo?” publicado en Síntesis de la Economía Real Nº 55 del Centro de Estudios para la Producción, Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa, Ministerio de Economía de la República Argentina, noviembre 2007.

** Las opiniones son a título personal y no comprometen a las instituciones a las cuales pertenece. El autor agradece los comentarios de Leonardo Granato y Carlos Nahuel Oddone.

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AbSTRACT

this paper approaches the tension existing inside the process of globalization between regionalism and multilateralism. to this effect we explore the nature of the logic of trade policy underlying each of these approaches or initiati-ves. therefore, we analyze the paradox that discrimination between countries, which the gatt tried to avoid and it was accepted as an exception, today has become a generalized practice. finally, we analyze how the possible scena-rio of a significant fragmentation of the multilateral system with the axis on north-south Bilateral agreements is a serious threat to developing countries, due to both the content of these agreements and the implications on the doha round negotiations.

KEy woRDS

trade Policy, international trade organizations, economic integration, interna-tional relations and international Political economy, international agreements and observance; international organizations.

RESumo

este trabalho indaga sobre tensão existente no processo de globalização entre regionalismo e multilateralismo, explorando a natureza da lógica da política comercial ligada a cada uma de estas perspectivas ou iniciativas. desta ma-neira, se discute o paradoxo que a discriminação entre países que pretendiam evitar na gatt, y foi aceita como exceção, hoje se tornou na conduta genera-lizada. finalmente, se analisa como o cenário possível de uma acentuada frag-mentação do sistema multilateral centrados nos acordos Bilaterais norte-sul é uma grave ameaça para os países em desenvolvimento, tanto no conteúdo desses acordos como nas implicações na negociação da ronda doha.

PAlAVRAS-ChAVE

Política comercial, integração econômica, relações internacionais y economía Política internacional, organizações internacionais.

GlobAlIzACIón y REGIonAlISmo: lA EnCRuCIjADA DE loS PAíSES En DESARRollo En El ConTExTo DE lA RonDA DohA PP: 7 - 51

REVISTA SOCIEDAD GLOBAL VOL. 2. Nos. 1-2. JUNIO-DICIEMBRE 2008

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Introducción

Los Acuerdos Regionales (AR) que, en los inicios del Acuerdo General de Aranceles y Tarifas (GATT, según sus siglas en inglés), habían constituido una excepción tolerada bajo ciertas con-diciones, en la actualidad se han multiplicado y se presentan como un elemento constitutivo de las relaciones comerciales internacionales. Casi todos los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) forman parte de uno o más AR, y propician la coexistencia superpuesta de ambas iniciativas, el regionalismo y el multilateralismo. Estas instancias si bien representan prin-cipios contrapuestos -preferencias contra no discriminación-, también poseen ciertos vínculos de complementariedad.

Si se parte de la premisa de que los Países en Desarrollo (PED) 1 participan activamente en ambos procesos, este trabajo indaga acerca de si la proliferación de AR podría constituir una oportunidad o una amenaza para estos países. En la primera sección se presentan algunos con-ceptos relativos al proceso de globalización y al rol de las instituciones internacionales en general y al Sistema Multilateral de Comercio (SMC), en particular, con énfasis en aquellos principios que tienen más relación con el regionalismo y en cómo, a partir de éstos, se determinan vínculos de conflicto y complementariedad entre ambas dinámicas.

En la segunda sección, se aborda el debate entre regionalismo y multilateralismo desde la perspectiva del análisis económico: si se considera la mirada más ligada a la ortodoxia en cuanto a algunas interpretaciones alternativas, para luego analizar sus interrelaciones de las mismas con el examen anterior de los requisitos del GATT para aceptar los AR -art. XXIV- y algunas discusiones en su torno en las actuales negociaciones de la Ronda Doha.

En la tercera sección, se retoma el mismo debate pero con un enfoque más amplio de la economía política en negociaciones comerciales internacionales. En este marco, se abordan los costos de exclusión que generan los AR y la liberalización a dos velocidades que éstos pueden provocar, tanto para los PED como para los PD.

1 Si bien en este trabajo se utiliza la denominación PED, al igual que la mayoría de los organismos internacionales y publi-caciones dedicadas a temas de comercio, la designación más neutra y apropiada parecería ser “Países no Desarrollados” o “Países menos Desarrollados”. Utilizar la denominación PED presenta una connotación referida a las teorías de las etapas del desarrollo de Rostow, que considera que todos los países alcanzarán dicho estadio, y como la historia reciente lo ha demostrado en diversos continentes, algunos países han retrocedido en cuanto a su PBI per capita. En sentido opuesto, la categoría “Países Subdesarrollados” alude a que su situación sería prácticamente inalterable, ya que representan la contra-cara necesaria de los “Países Desarrollados” (PD), vinculándose ambos en una relación de Centro-Periferia. El hecho que algunos países hayan logrado avances sustanciales al acortar su brecha con los PD, sin necesidad de anular sus vínculos con los países centrales, también resta universalidad a la denominación de Países Subdesarrollados.

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Asimismo, y considerando las particularidades de los PED, se analizan las tendencias hacia la integración profunda, los intentos de armonización y las preocupaciones por la nivelación del campo de juego. Finalmente, y en relación con la armonización, se analizan los riesgos para los PED de aceptar Acuerdos OMC – plus en los AR.

En la cuarta sección, se retoma desde actores concretos las inconsistencias entre las obliga-ciones emanadas del GATT y la aplicación de tratamientos preferenciales en temas de disciplinas comerciales. Luego, se analiza la política norteamericana de liberalización competitiva, y cómo ésta se articula con su estrategia en las negociaciones multilaterales. De un modo similar, se eva-lúa la estrategia de AR de la Unión Europea (UE) respecto de los PED. Además, se analizan las dificultades de los PED para realizar AR exitosos, considerando la experiencia latinoamericana. Esta sección finaliza con un análisis de las coaliciones formadas por los PED en el seno del SMC y las tensiones que se observan al considerar diversos temas.

Por último, se presentan reflexiones finales acerca del rol de las instituciones internacionales y la estrategia de los PED, de las encrucijadas que la proliferación de los AR determina tanto para el SMC, en general, como para los PED, en particular, y sobre estos últimos se trata de advertir situaciones que podrían constituir una amenaza y cuáles podrían ser las estrategias que permitirían neutralizarlas. En este último aspecto, se focaliza en las consecuencias de los AR Norte-Sur, y se señalan otras alternativas para los PED, como a través de coaliciones, negociar y reforzar el SMC o, en forma simultánea, intensificar los vínculos Sur-Sur mediante AR u otras formas de integración.

Finalmente, se considera importante aclarar el lugar que los temas objeto del presente artículo ocupan en la agenda de las políticas nacionales. Si bien las negociaciones comerciales internacionales constituyen un marco referencial de singular relevancia para los PED, el núcleo de sus estrategias se encuentra en las políticas domésticas orientadas a la creación de nuevas capacidades que le permitan incorporar actividades con mayor valor agregado y contenido tec-nológico, modificando así sus estructuras productivas y su inserción en el comercio internacional. En este orden de ideas, las posiciones tomadas en torno a las regulaciones y disciplinas que se acuerdan en diversos tratados o instituciones internacionales deben estar en línea con dicha estrategia, al igual que las negociaciones de concesiones y acceso a mercados, tanto en su profundidad como en la selectividad de sectores y de los países socios.



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1. Globalización, instituciones internacionales, regionalismo y sistema multilateral de comercio.

1.1 El proceso de globalización y la administración de la interdependencia.

1.1.a. Globalización: breve caracterización a modo de marco referencial.

Si bien la matriz de instituciones que hoy tienen una importante incidencia en las relaciones económicas internacionales proviene de la posguerra, el contexto que surge en el mundo desde finales de los años ‘80 presenta un nuevo marco en el cual pasan a redefinirse y discutirse la estructura y las funciones de dichas instituciones. El proceso de globalización, sintetizado como la creciente interrelación de la economía capitalista mundial, lejos de borrar, ha profundizado y redefinido ciertos vínculos de dependencia de los PED respecto de los países centrales.

Si bien el objetivo de este trabajo no es encontrar la definición más acabada de globaliza-ción, sí se dará cuenta de algunas de sus características a fin de demarcar ciertos determinantes que actúan como restricciones tanto para la definición de las políticas nacionales como para las negociaciones que se desarrollan en el SMC.

Durante la mayor parte de la historia del GATT, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) estuvieron ausentes de los principales rasgos de la actual fase de globalización y, asimismo, tampoco existía un sistema de poder multipolar, con equilibrios y alianzas inestables. Si bien el actual proceso de globalización se relaciona en cierta medida con el dinamismo que estas instituciones proveyeron a la economía capitalista mundial en la posguerra, la aceleración en ciertos procesos (reducción de los costos de las comunicaciones y la información, expansión de las empresas transnacionales, etcétera) y la imposibilidad de man-tener ciertas regulaciones en el nivel internacional o nacional (el fin de los sistemas de tipo de cambio fijo y de la relación dólar –oro como reserva de valor, la liberalización de los mercados financieros nacionales, etcétera) promovieron cambios de tal magnitud que muchos analistas apuntan acerca de la inadecuación de las actuales instituciones internacionales.

Por otra parte, hay autores que señalan que la globalización actual no es un fenómeno novedo-so, y que ésta -incluso con mayor intensidad- se había producido a principios del siglo pasado y que era un fenómeno esperable de la economía capitalista. Sin embargo, sin desconocer que otros espe-cialistas señalan varios rasgos distintivos de la actual etapa de globalización, a los fines de este traba-jo, se considera relevante que, en la actualidad, en temas ligados al comercio, ésta se realiza bajo un marco regulatorio que acota la posibilidad de que se reviertan las tendencias ya observadas.

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Entre los elementos que constituyen el proceso de globalización cuyo auge se observó en la década de los años ‘90 se pueden señalar: la creciente mundialización de la producción con el correspondiente aumento de la inversión extranjera directa (IED) y del comercio de bienes y ser-vicios, la expansión de los flujos especulativos de capital que están prácticamente al margen de la regulación gubernamental, ya sea de los países individuales como de las instituciones finan-cieras internacionales, la asimetría en cuanto a la movilidad del capital y del trabajo, la erosión de la soberanía del Estado-nación, la creciente centralidad del mercado en la organización de la economía, tanto en el nivel nacional como internacional.

Este proceso de globalización está estructurado sobre los vectores de la expansión de la economía capitalista en el nivel mundial, una vez que se evidenció el fracaso del sistema li-derado por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, pero bajo una variante particular, la neoliberal, que ha generado consecuencias regresivas tanto para los PED como para los PD. En este sentido, hay autores que definen la globalización como el expansionismo neoliberal (Gómez, 2003), y bajo esta lógica los países deben desmantelar todo tipo de trabas para que puedan desplegarse las fuerzas de mercado, y así encauzarse en la única vía que permitiría a los países alcanzar un crecimiento sostenido. Esto llevó a remover el Estado de Bienestar allí donde se había institucionalizado, realizar la apertura comercial y financiera, masivas privatizaciones, flexibilizar la fuerza de trabajo para que vuelva a someterse a la lógica del mercado, entre otras medidas. Claro está, que las fuerzas del mercado no son anónimas y atomizadas, como lo supone el liberalismo, sino que este masivo proceso de reformas fue funcional a los principales agentes de la economía mundial: las empresas transnacionales, ya sean productoras de bienes o servicios, o un actor más difuso y fragmentado: los múltiples agentes que actúan en los circuitos financieros y bursátiles.

Todas estas reformas contaron con un marco ideológico simple y categórico, aunque falaz, y es el relativo al “Fin de la Historia” planteado por Francis Fukuyama, donde señalaba que el mundo había alcanzado, con la expansión combinada de la democracia y el mercado, un sistema que no podía ser superado.

Mucho se escribió sobre la complementariedad de la democracia y el mercado, incluso se-ñalando que este último es la organización más democrática de la actividad económica, ya que la asignación de recursos escasos se guía por la señal de precios, la cual es claramente influida por la elección de los consumidores.

Sin entrar a discutir la simplificación de tales afirmaciones, existe una tensión entre ambos conceptos: mientras que la democracia requiere de ciudadanos integrados en el sistema social -que efectivamente tengan capacidad de consumir-, el mercado en el mejor de los casos genera crecimiento, produciendo una polarización que no permite conformar una base de ciudadanía social que sustente una verdadera democracia.



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En ciertos países de la periferia, donde minorías étnicas concentran gran parte del poder y la riqueza, la articulación entre democracia y mercado ha presentado una alta conflictividad. La transición a la democracia y sus respectivas demandas por una ciudadanía social se han mezcla-do con odios raciales y étnicos (Chua, 2003). Esta mirada tomando en cuenta particularidades de los países periféricos nos recuerda que el proceso de globalización tiene sus principales efectos sobre los sectores integrados a la economía mundial, pero subsiste una mayoría de la población que aún sigue excluida del acceso a derechos básicos como la alimentación, la salud y la educa-ción, y obviamente a cualquier tipo de red de comunicación.

Por lo tanto, si bien es cierto que la globalización ha impactado en las poblaciones y centros económicos que explican la mayor proporción del comercio y la producción mundial, y en mu-chos casos se puede hablar de un virtual mercado mundial de mercancías y servicios, cuando se consideran las dimensiones sociales y políticas se observa una alta fragmentación que contrasta con la aparente homogeneidad de la esfera económica. Entre las consecuencias de los efectos del proceso de globalización, es posible mencionar las modificaciones en las agendas tanto de los principales países como de varios organismos internacionales.

La caracterización del proceso de globalización y algunos hechos estilizados de la situa-ción actual son un marco de referencia para analizar las relaciones entre el SMC y los AR. En primer lugar, respecto al proceso de globalización, ambas iniciativas presentan un aspecto diferencial, dado que son intentos de institucionalizar las disciplinas comerciales entre los distintos países, a diferencia de lo ocurrido en la esfera financiera, en la cual la característica básica es la falta de regulación. Tanto los AR como el SMC requieren de un proceso negocia-dor entre países, quienes enmarcan sus negociaciones comerciales en el marco más amplio de sus relaciones exteriores. Éstas se diseñan teniendo en cuenta otras dimensiones de diversa índole, y, en la actualidad, se pueden señalar ciertos vectores que están presentes al momento de diseñar sus estrategias.

Tópicos presentes como contexto de las actuales negociaciones internacionales

La constatación de los efectos adversos de la globalización sobre la mayoría de los países del mundo (un amplio trabajo al respectos es el informe sobre las Dimensiones Sociales de la Globalización de la OIT, citado en Stiglitz, 2005). El retorno de los debates referidos a la economía política, poniendo en discusión el pensa-miento único que guió el proceso de la globalización neoliberal, ha comenzado a reflejarse en el cambio de la orientación política de muchos gobiernos de PED.

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La perspectiva que ciertos niveles de interrelación entre las economías y las sociedades de gran parte de los países ha pasado a ser un hecho irreversible, obliga a que los cambios que pretendan llevarse a cabo requieran de importantes esfuerzos de coordinación. La proliferación de AR, englobando motivaciones y objetivos muy diversos que, en conjunto, refuerzan un piso de interdependencia económica puede quedar sujeta a esquemas comer-ciales que perjudican a los más débiles y debilitan al SMC. La toma de conciencia de la necesidad de un desarrollo sustentable, marcando los límites del actual modelo de acumulación en términos ambientales y de recursos naturales, determinó una serie de respuestas:a) La búsqueda de compromisos para implementar políticas coordinadas a través de Orga-nizaciones Internacionales para problemas que escapan a la esfera de las soluciones nacio-nales, tanto por sus causas como por sus consecuencias. b) El surgimiento de una cantidad creciente de actores políticos y sociales, que reaccionan en forma simultánea contra los efectos sociales de la globalización y contra los niveles alcan-zados en el deterioro del medioambiente –proceso que claramente es de más larga data-, y que, construyendo alianzas transfronteras, inciden en la agenda internacional. c) El retorno de la geopolítica en cuanto a garantizar el aprovisionamiento de los recursos estratégicos (agua, energía, alimento, minerales, etc.) poniendo fin a la idea de un mercado mundial donde las mercancías están disponibles para quien sea que esté dispuesto a com-prarlas al precio establecido. d) La redefinición de las estrategias de seguridad y las hipótesis de conflicto de los países en las que en, varios casos, se entrecruzan o confunden la llamada “lucha contra el terro-rismo” con la necesidad de establecer áreas de influencia en relación con el aseguramiento de recursos naturales.

Si bien este trabajo no intenta analizar cómo se articulan estas complejas relaciones, se considera de importancia tenerlas presentes como un contexto que limita o moldea los políticas seguidas en torno a la relación entre regionalismo y multilateralismo. 2

2 Múltiples especialistas reconocen que el comienzo de la Ronda Doha y su denominación como “Ronda del Desarrollo” estuvo relacionado con la necesidad de comenzar a generar diques de contención y perspectivas de mejoras en un grupo importante de países tras el cambio de escenario post atentados 11-S de 2001.



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1.1.b. Instituciones internacionales y regionalismo, enfoques de administrar la interdependencia.

Respecto a las razones que promueven la existencia de instituciones intergubernamentales, cabe recordar que en el mundo interactúan diversas naciones soberanas y, como señalan varios expertos en relaciones internacionales, ante la ausencia de una autoridad supranacional surge en diversos ámbitos la posibilidad de tender hacia la “anarquía”.

La existencia de bienes públicos globales -tales como el medio ambiente, las epidemias, la paz mundial, etcétera- y de externalidades a partir de decisiones nacionales -migraciones, políticas comerciales, etcétera- presentan severas limitaciones al suponer que la construcción de mercados globales puede dar solución a diversos problemas. Más aún, en contextos de incerti-dumbre y ausencia de coordinación, cuando cada país decide en forma individual mejorar exclu-sivamente su situación, se alcanzan resultados subóptimos -comportamiento que se denomina “dilema del prisionero” en la teoría de los juegos-, y este comportamiento se puede observar en “juegos de suma positiva o negativa”. De esta forma, sólo mecanismos de negociación que limiten las conductas nacionales, en un marco de instituciones u organizaciones internacionales que generen incentivos a la coordinación y a la cooperación, pueden lograr un resultado que se acerque a la mejor situación mundial.

Por este motivo, un punto central es considerar qué papel juegan ciertas instituciones en el proceso de globalización. En este sentido, es claro que éste estará relacionado con sus ob-jetivos fundacionales, con el poder de representación de quienes las integran y con sus reglas para la toma de decisiones. Obviamente esto no supone que las organizaciones internaciona-les se analicen exclusivamente desde lo institucional, como si los intereses o temas prioritarios para los países más influyentes no se filtrasen en sus programas o recomendaciones. Esto ha sido claro en distintas etapas del BM, cuya presidencia corresponde a un representante de Estados Unidos. En este caso, tanto en momentos álgidos de la Guerra Fría como con poste-rioridad a los atentados 11-S de 2001, los Estados Unidos han colocado a los denominados “halcones” a cargo de dicha Institución, McNamara, en el primer lapso, y, Wolfowitz, en el segundo.

Esta orientación tiene otros antecedentes en la política norteamericana, como puede apre-ciarse en los manuales de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (ADI), donde se consigna la siguiente definición: “La ayuda como instrumento de política exte-rior se adapta mejor a la promoción del desarrollo económico. El desarrollo no es un fin en si mismo, sino un elemento crítico en la política de los Estados Unidos, por cuanto en la mayoría de los países es esencial algún progreso en el bienestar económico para el mantenimiento y el desarrollo de sociedades libres no comunistas” (Hayter, 1972).

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Esta cita deja en claro los objetivos de la cooperación al desarrollo considerados por los Estados Unidos. Es importante señalar que, así como los PED indican que el comercio no es un objetivo en sí mismo sino que debería ser un instrumento para el desarrollo, para el país del norte el desarrollo no era un fin en sí mismo, sino que era un medio para evitar el avance del comunismo.

Lo señalado previamente permite, en parte, entender cómo el sesgo ideológico y la repre-sentación de ciertos intereses ha llevado a que dos instituciones de peso, como son el BM y el FMI, entre finales de los años ‘80 y principios de los ‘90 condicionarán negativamente la vincu-lación de varios PED al proceso de globalización en marcha. Sus “recomendaciones”, conocidas como el Consenso de Washington, se centraron en más mercado y menos Estado, disminución del déficit público y apertura financiera y comercial, siendo esta última de carácter unilateral.

1.1.c. ¿Dónde ubicar a la OMC?

El organismo internacional que tiene relación con el tema central de este trabajo es la OMC, que es en cierta forma la continuadora y administradora del GATT y que, como se señalará en secciones posteriores, surge de una forma muy particular en el contexto de la posguerra. Más allá de su historia, y en función de remarcar algunas características que en la actualidad la di-ferencian de las instituciones internacionales antes mencionadas (FMI y BM), a continuación se hará referencia a la OMC, su creación y su funcionamiento básico.

Contemporáneamente a las recomendaciones del Consenso de Washington, en el SMC se realizaba la negociación de la Ronda Uruguay -la más compleja y ambiciosa del GATT-, que llevó más de siete años de negociaciones (1986-1994) debido a las dificultades para lograr consenso entre los participantes. Como resultado de la Ronda Uruguay, los tratados del GATT se exten-dieron hacia nuevos temas creándose la OMC, una Organización que además de administrar los Acuerdos obtuvo poder de arbitraje en conflictos comerciales y monitoreo de las políticas nacionales, todo lo cual tendió a fortalecer al SMC. Si bien dentro de la negociación que le dio origen no estuvieron ausentes las asimetrías de poder entre los países, la necesidad de un cierto consenso sumado a un criterio uniforme de representatividad -un voto por cada miembro-, permite que los menos poderosos puedan formar coaliciones ofensivas o defensivas según los temas, y, así, los PD de mayor peso también deban realizar ciertas concesiones.3

3 De todos modos, la mayoría de los defensores de la OMC reconocen que los resultados de la Ronda Uruguay han sido desbalanceados en contra de los Países no Desarrollados. Si bien este resultado es en gran parte atribuido a las respectivas concesiones que realizaron los distintos países, también se relaciona con la liberalización unilateral -sin reciprocidad- que emprendieron varios países en desarrollo a principios de la década del ‘90.



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El tipo de vínculo entre los países es muy diferente en el FMI o en el BM -instituciones en que las cuales hay deudores y acreedores- respecto al vínculo establecido en el GATT-OMC donde las partes intercambian concesiones básicamente a partir de sus “derechos de propiedad” sobre el acceso a sus mercados y en disciplinas sobre temas que afectan al comercio. No obstante, cabe señalar que en esta última Organización existen reglas con cierto grado de democracia que contribuye a balancear los intereses.

En este sentido, Jackson (1997) señala que las instituciones en general y el sistema GATT-OMC, en particular, sirven para que existan disciplinas y normas que rijan por igual para todos los miembros (ruled oriented) y así evitar un orden arbitrario e inestable derivado exclusivamente del poder (power oriented). Dado que en la OMC, como fuera señalado, las decisiones para establecer las normas se toman por consenso, y que cualquier país que las viole puede ser llevado al sistema de solución de diferencias de “acatamiento obligatorio”, esta institución daría un trato más igualitario entre las naciones que la que suele encontrarse en otros ámbitos internacionales.4

En un exceso de optimismo, quizás por el hecho que los Acuerdos del GATT 1994 fueron más allá del intercambio de bienes (servicios, propiedad intelectual y, parcialmente, inversiones) y que adhirieron más de 130 países, Renato Ruggiero (primer Director General de la OMC -1995 a 1999-) llegó a imaginar a la OMC como la “Asamblea de la Globalización”, en la cual se iría discutiendo el establecimiento de normas y disciplinas a fin de regular los diversos temas conflic-tivos en el proceso de internacionalización de la economía.

Esta ilusión ha sido desmentida por los hechos, y como ha señalado Rubens Ricupero (Direc-tor General de la Organización de Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo -1995 a 2004-) en una conferencia de la Red Latinoamericana de Política Comercial en octubre de 2005, resulta paradójico que las negociaciones se hayan estancado y la OMC se haya ido transformando básicamente en un ámbito de judicialización de las reglas del comercio, pasando a tener un rol predominante el Órgano de Solución de Diferencias.5 Por otra parte, y dado que los temas co-merciales se relacionan con otras áreas, tales como: medio ambiente, normas laborales, etcétera hay opiniones que señalan que la OMC debería estar en la órbita de las Naciones Unidas.

4 Esta afirmación no desconoce la existencia de mesas chicas (“Green Room”) donde se negocian las propuestas, y que el acatamiento a lo establecido por el Órgano de Apelación, si bien sería de carácter obligatorio, en muchos casos los países chicos no logran que los países grandes se sujeten a derecho porque los primeros carecen de la posibilidad práctica de ejercer represalias, dado que la OMC no tiene carácter supranacional ni puede establecer sanciones. Esta situación la han sufrido Ecuador en el caso del “Banano” y Perú en el caso sobre “Sardinas”, ambos contra la UE.

5 En este sentido, un caso paradigmático fue el de Estados Unidos contra India por la aplicación de restricciones cuantitativas basadas en la Salvaguardia por Balance de Pagos, aunque los miembros habían aprobado anteriormente dicho instrumento, en la instancia del Panel y el Órgano de Apelación, y con informes técnicos del FMI, fueron declarados como incompatibles con las obligaciones del GATT.

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1.2. multilateralismo y discriminación.

Es importante señalar que, si bien el debate entre regionalismo y multilateralismo es previo a la actual etapa de globalización y tiene sus raíces en las preocupaciones de posguerra, la matriz original de aquellos dilemas permanece subyacente en los debates actuales, aunque el contexto y la prioridad otorgada a ciertas dimensiones de análisis -como ser la cohesión de los países capitalistas, entre otras- fueron propias del período en que se formularon.

El SMC organizado a través del GATT -como sustituto de la fracasada Organización Inter-nacional del Comercio que debía funcionar en el marco de la ONU y formaba un trípode con el FMI y el BM- nace justamente con dos objetivos: evitar las guerras comerciales, y evitar la constitución de bloques comerciales cerrados o áreas de influencia con control económico, en otras palabras que el mercado vaya sustituyendo a la geopolítica (antecedente de las guerras de la primera mitad del siglo pasado).

Para cumplir con el primer objetivo, se estableció la obligación de consolidar los niveles arancelarios negociados -topes arancelarios-, lo cual evita la posibilidad de guerras comerciales mediante políticas proteccionistas garantizándose el no retroceso de los niveles de liberalización comprometidos -a lo que debe agregarse la función del FMI de impedir las devaluaciones com-petitivas en un contexto de tipos de cambio fijo-.6

Respecto al segundo objetivo, se adoptó uno de los principios claves del GATT que es la cláusula de la “Nación Más Favorecida” (NMF), que obliga a que cualquier restricción a las ex-portaciones o reducción arancelaria u otra concesión otorgada a un miembro deba ser extensiva al resto.7 En otras palabras, se multilateralizan las negociaciones bilaterales y no se permite la discriminación entre países.8 Así, los AR son opuestos a este principio, dado que justamente el denominador común a todos ellos es el tratamiento preferencial entre los socios, o dicho en otros términos, ejerciéndose la discriminación contra el resto de los miembros del SMC.

6 Respecto a los objetivos con cuales se constituyó el GATT se toma la postura señalada por Torrent (2003) y por Faini (1994), dado que se considera más acertada que la de otros autores que sólo enfatizan la liberalización comercial relacio-nada con la eficiencia económica y con el bienestar.

7 Claramente la cláusula de NMF no permite discriminar en las condiciones ofrecidas a los socios compradores, motivo por el cual un bloqueo comercial a un miembro del GATT es una violación a este principio.

8 Si bien una discriminación puede tener carácter positivo -cupos mínimos a grupos étnicos, género, etcétera-, en este trabajo se la considerará con relación a las partes que son afectadas negativamente, y se utilizará el término “preferencias” para cuando existan situaciones de discriminación positiva.



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Como se verá más adelante, en las normas del GATT, los AR son permitidos como una excepción (art. XXIV), aunque en la actualidad se han convertido en un elemento constitutivo de las relaciones comerciales internacionales.

Entre otros principios del GATT, es posible citar la transparencia en las negociaciones y las regulaciones, la reciprocidad,9 la prohibición de restricciones cuantitativas y el trato nacional. Sobre este último, el GATT establece que se debe dar el mismo trato a las empresas nacionales y extranjeras -en cuanto a cargas tributarias y otras regulaciones- con la sola excepción que las últimas podrán estar sujetas al cobro de aranceles.

En este sentido, el principio de no discriminación tiene dos campos de acción: trato nacional entre empresas y NMF entre países. Por lo tanto, al ser los aranceles la única forma de discrimi-nación -o protección aceptada-, es que la consolidación arancelaria y la multilateralización de las concesiones otorgadas constituyeron los principios organizadores de las primeras etapas del GATT, en consonancia, como fuera señalado ut supra, con sus objetivos básicos.

El principio de no discriminación no solo tiene una racionalidad política, evitar la formación de áreas de influencia, sino también se inspira en la noción de “segundo mejor” (second best) de la teoría económica. En este sentido, si bien de acuerdo al paradigma neoclásico u ortodoxo el libre comercio es la mejor opción, cuando éste no es posible y se mantienen aranceles, la no discriminación pasa a ser el “segundo mejor”. Esto es así debido a que, si bien existen los costos de la protección comercial, las importaciones que realice cada país siempre procederán del proveedor más eficiente, dado que todos los posibles abastecedores enfrentarán el mismo arancel. De esta forma, el principio de NMF logra conciliar un objetivo político del GATT con el paradigma neoclásico de comercio internacional.

1.3 Regionalismo como respuesta a los problemas del GATT-omC.

Las motivaciones para la constitución de AR pueden ser múltiples, desde geopolíticas hasta económicas, en un sentido amplio. Dado que este trabajo se centra en temas vinculados al comercio internacional y la centralidad que esta dimensión ha tenido en el proceso de globa-lización, es importante destacar que durante el tiempo en que la Ronda Uruguay se encontró estancada y no era claro el futuro del SMC, muchos países como estrategia defensiva y, a fin de garantizar el acceso a ciertos mercados, comenzaron a realizar AR (Krugman, 1997).

Otra variante de la relación entre los AR y el GATT está relacionada a los tiempos y a las dificultades que adquieren las negociaciones en el SMC, tanto para avanzar en la liberalización comercial como en otras disciplinas necesarias para evitar ciertas distorsiones.

9 Sobre este concepto se realizará una breve discusión en otros puntos del presente trabajo.

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Por su parte, el gran número de miembros que, desde mediados de los años ‘80, componen el SMC ha llevado a que no sólo acordar una agenda para iniciar negociaciones es complejo -cabe recordar el fracaso de Seattle-, sino que, una vez que éstas se inician, demandan varios años en concluirse. Así, muchos países consideran que con los AR alcanzan objetivos que si bien pueden ser más modestos, se logran en plazos menores, y sus agendas negociadoras suelen estar más en línea con las necesidades y objetivos de los países socios.

Por otra parte, existe cierta tensión entre los principios de NMF y reciprocidad, que se centra en el problema de los comportamientos free-rider, debido a que los países que no realizan con-cesiones pueden verse beneficiados por la multilateralización de las preferencias. Este problema ha sido morigerado en la medida que cada país, al iniciar la negociación bilateralmente, ofrece las concesiones al principal abastecedor, quien al ser el principal beneficiario de dicha reducción arancelaria estará dispuesto a ofrecer una concesión equivalente al miembro que le concedió la disminución en la tarifa. De este modo, a pesar de la multilateralización de ambas reducciones arancelarias a todos los miembros, son los países que realizaron la negociación bilateral quienes incrementarán en mayor cuantía sus exportaciones 10 (Hoekman y Kostecki, 1995).

Este mecanismo si bien logra compatibilizar los principios de reciprocidad y NMF, adolece del mismo problema que el trueque: la “doble coincidencia”, esto es que cada uno de los países que negocian bilateralmente esté dispuesto a ofrecer acceso a mercados en productos que el otro país tiene interés. Por este motivo, una vez agotados estos emprendimientos de negocia-ción principalmente bilateral, se ha recurrido a rebajas en conjuntos más amplios de productos impulsadas por los principales miembros, situación en la cual pueden volver a aparecer compor-tamientos free-rider.

Los AR suelen constituir una solución a este problema por dos motivos: primero, porque el país que no realiza concesiones no ingresa en el Acuerdo y, segundo, porque al establecer el libre comercio para el conjunto de los socios, todos ellos están obligados a abandonar la protección, motivo por el cual existiría una reciprocidad plena en dichas negociaciones. Así, países que tienen iniciativas de mayor ambición en cuanto a la liberalización y sólo encuentran reciprocidad plena en pocos socios comerciales tendrán mayor incentivo a realizar AR que a otorgar concesiones en el SMC.

Si bien entre una situación de comportamiento free-rider y un AR es fácil establecer que en este último hay una mayor reciprocidad entre los países, al abandonar esta comparación extrema no es sencillo determinar cuando las concesiones alcanzan un equilibrio en la reciprocidad.

10 Otra forma de garantizar mayor reciprocidad es a través de la exclusión de aquellos sectores en donde tienen ventajas los países que otorgan menos concesiones. En la historia del GATT fueron excluidos los sectores de textil y agricultura, los de mayor interés de los PED, quienes no estaban obligados a dar concesiones equivalentes.



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En las Rondas del GATT se utilizaron fórmulas para lograr reducciones arancelarias que intentaban respetar el principio de reciprocidad, algunas fueron lineales y otras afectaban en mayor medida a los aranceles más altos, lo cual ha llevado a discusiones a la luz de otro con-cepto: la equidad.

La equidad no se deriva necesariamente de la reciprocidad, ya que los niveles de desarrollo y protección en que se encuentran los diversos países son muy disímiles, por lo tanto “la reciproci-dad plena en las concesiones” puede implicar esfuerzos muy distintos para las partes. Es en este sentido que los PED han reclamado, en diversas instancias, “el trato especial y diferenciado” a fin de obtener concesiones “con reciprocidad no plena pero equitativas” teniendo en cuenta las diferencias en sus situaciones iniciales en cuanto al grado de desarrollo.11

El Principio de la “Reciprocidad menos que Plena” en las actuales negociaciones de nAmA.

Las actuales negociaciones sobre Acceso a Mercados para Bienes No Agrícolas (NAMA, según sus siglas en inglés) de la Ronda de Doha, tienen un mandato definido en la Confe-rencia Ministerial de noviembre de 2001, cuyo objetivo es la reducción y/o eliminación de aranceles sobre los bienes no agrícolas, “teniendo plenamente en cuenta las necesidades e intereses especiales de los países en desarrollo y menos adelantados participantes, incluso mediante compromisos de reducción que no conlleven a una reciprocidad plena”.12

A través de esta definición, se pone de manifiesto que tanto a los PED como a los PMA no se les impondrán obligaciones de reducción arancelaria que impliquen esfuerzos superiores o iguales a los que realicen los países desarrollados.Dado que la implementación práctica del mandato se realiza a través de fórmulas de re-ducción de los aranceles, la puesta en práctica de este principio de “Reciprocidad Menos que Plena” está contemplada a través de la aplicación de coeficientes diferentes entre PD y PED en la “Fórmula Suiza”, lo que debería arrojar reducciones menores para estos últimos. La Fórmula Suiza es la siguiente: Tf = (C x T0)/(C + T0) donde Tf será el arancel final, To

11 En este artículo se considera al conjunto de los PED como si fuera un grupo homogéneo, pero en su interior existen grandes diferencias, tanto en el tamaño de los países como en su grado de desarrollo. Así, Uruguay y China son claramente distintos a pesar de estar ambos dentro del conjunto de los PED. Por otra parte, también se encuentran los Países Menos Adelantados (PMA), por lo tanto en temas de trato especial y diferenciado pueden existir discrepancias al interior de los PED.

12 Párrafo 16 de la Declaración Ministerial de Doha del 20 de noviembre de 2001.

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el inicial y C el coeficiente, el cual determina tanto la intensidad del recorte como el nuevo arancel máximo en la nueva estructura arancelaria resultante.13 La propuesta de texto circu-lada hacia septiembre de 2007 por el Presidente del Grupo NAMA contenía un coeficiente de entre 8% y 9% para los PD, reflejándose en una reducción arancelaria en torno al 45% y entre 19% y 23% para los PED lo cual implica un descenso entre el 55% y el 60%, lo cual no respetaría el compromiso de la Declaración de Doha en cuanto a la reciprocidad no plena en favor de los PED (Stancanelli, 2007). El problema que es más difícil de resolver es la diferenciación entre PED y sus niveles de reducción de aranceles. El objetivo de los PD es abrir mercados de los PED más importantes y ello genera una tensión adicional en esta negociación.Por su parte, se debe tener en cuenta que un componente adicional al momento de evaluar la equidad es el nivel de concesiones entre NAMA y agricultura, lo cual agrega complejidad a los conceptos hasta aquí analizados. Por otra parte, a los fines de evaluar los impactos en el comercio que implican las distintas concesiones, tanto organismos internacionales como países interesados realizan estimaciones sobre importaciones y exportaciones a partir de modelos de equilibrio general.

En ciertos AR puede resultar más fácil establecer una compensación y un trato especial y diferenciado cuando la simple reciprocidad basada en la eliminación de los aranceles no garan-tiza un trato equitativo hacia alguno/s de los socio/s. Cuando existe un país o grupo de países dispuestos a liderar el proceso de integración asumiendo los costos necesarios, las compensa-ciones pueden consistir en cronogramas de liberalización diferentes, trato especial y diferenciado en reglas de orígenes y otras condiciones de acceso a mercados, transferencias directas, ya sean en obras de infraestructura u otros modos que ayuden a la reconversión productiva de los países más débiles; etcétera.14

Sin embargo, cuando los AR están constituidos por Tratados de Libre Comercio (TLC) estruc-turados sobre negociaciones “mercantilistas Norte-Sur”, los PED pueden lograr un acceso libre de aranceles a los mercados de los PD, pero lo harán renunciando al trato especial y diferenciado que reclaman en el seno del SMC.

13 Así, un arancel inicial del 5% con un C igual a 15 se reduce en un 25%, descendiendo a 3,8%, mientras que con un C igual a 35 se reduce un 13% descendiendo a 4,4%. Esta es la Fórmula Suiza de coeficiente único, y existe otra versión en la cual éste aparece desdoblado incluyendo uno de sus términos el promedio de aranceles del país.

14 Respecto a qué indicadores considerar para la distribución de beneficios en los AR y las posibles políticas que se deberían implementar para modificarlos, véase Ffrench-Davis (1989).



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1.4 Regionalismo: ¿Erosión de un sistema equilibrado o refugio frente a la globalización?

En primer lugar, como fuera oportunamente expuesto, si bien no se desconocen los múltiples determinantes que pueda tener el proceso de globalización sobre los procesos de integración regional, no se está de acuerdo con una visión lineal que coloca a los procesos de integración como un instrumento al servicio de la globalización neoliberal. Esta idea puede encontrarse en algunos autores críticos de la globalización: “A su vez la globalización impone la progresiva integración entre los Estados en bloques regionales como la Unión Europea, APEC en el Asia Pacífico o al ALCA. Los superbloques son los que dictan las normas para el reparto mundial de la tarta en sus zonas de influencia” (Lamarca, 2002).

Esta idea no sólo difiere de la tendencia a la proliferación de AR que perforan los superblo-ques o áreas de influencia, sino que también confiere a la globalización un poder omnímodo por sobre los Estados, que, al margen de no ser compartido, podría tener como paradójica consecuencia la inacción política.

Por su parte, los autores que ponderan los beneficios del GATT-OMC, por su toma de deci-siones por consenso y la posibilidad de realizar coaliciones, sostienen que la proliferación de los AR tiende a debilitar al SMC como ámbito de negociación y, como se explicará más adelante, ello puede dar lugar a cada vez más negociaciones bilaterales en las cuales las asimetrías de poder se expresan sin mediaciones. En consecuencia, reforzar a la OMC constituye la única vía de mantener cierto equilibrio en las relaciones comerciales, debiéndose establecer requisitos más estrictos para permitir la configuración de AR. Esto llevaría a que los países que busquen incrementar las oportunidades comerciales tiendan a concentrar sus esfuerzos en el ámbito mul-tilateral, lo que permitiría que dicha expansión del comercio esté acompañada de cierta equidad en la distribución de los beneficios.

Por el contrario, si se considera que existen otras dimensiones de las relaciones económicas internacionales que van más allá de lo regulado por la OMC, y que la coordinación de políticas en un espacio económico ampliado permite una mejor perfomance para los PED en dichos te-mas, los AR pueden cumplir objetivos que no se alcanzarían en el SMC. “La alternativa a esta integración de la economía mundial que se está delineando por efecto de la globalización de la producción de bienes y servicios y los movimientos de capitales está en los procesos de forma-ción de acuerdos regionales que se registran en todos los rincones del planeta con muy pocas excepciones” (Maito y Makuc, 1996).

De este modo, se estaría frente a dos miradas: una en la cual los AR erosionan la iniciativa de negociaciones multilaterales abriendo el paso a tratados bilaterales, que pone en clara des-ventaja a los PED y, otra, en la cual la realización de estos Acuerdos es para dichos países la

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vía que les permitiría construir un camino alternativo a ser meros receptores en el proceso de globalización.

También cabría pensar que ambas miradas no son necesariamente divergentes, ya que la asociación de los PED en AR les permitirá negociar en forma conjunta en el SMC ganando peso en las decisiones y, al mismo tiempo, fortaleciendo el multilateralismo. Sin embargo, esta idea adolece de dos problemas: el primero de ellos, es que no es necesario realizar AR para generar coaliciones en el seno del SMC,15 e incluso definir las mismas a partir de estos AR podría llevar a debilitarlas, dado que la membresía múltiple de muchos países en diversos AR es una fuente adicional de fragmentación en las posiciones negociadoras. El segundo, es que los AR no nece-sariamente serán entre PED, y, como se analizará más adelante, los TLC que vinculan a algunos de estos PD tienen importantes efectos contraproducentes sobe los restantes PED y también en la dinámica del SMC.

En síntesis, según la interpretación que se tenga respecto a las bondades del SMC y qué tipo de AR predomine, éstos podrán resultar favorables o contrarios a las necesidades de los PED. Sin embargo, más allá de caracterizar y definir ambos aspectos -las bondades del SMC y el tipo de AR-, siguen presentes las dos visiones acerca de la relación entre multilateralismo y regiona-lismo: aquella que los ubica como dinámicas complementarias y que pueden retroalimentarse, contra la que sostiene que presentan principios irreconciliables y consecuencias contrapuestas.

1.5 ¿Complementariedad o rivalidad? las distintas vías de análisis y contextos.

La pregunta respecto a la complementariedad o rivalidad entre el regionalismo y el multila-teralismo se puede abordar bajo dos grandes aspectos: el estrictamente económico, centrándose en la eficiencia económica y las posibilidades de crecimiento del comercio mundial, y aquel vin-culado con la economía política que está por detrás de la lógica de las negociaciones comerciales internacionales.

En el primer aspecto, según el predominio de elementos de la ortodoxia o a la heterodoxia en los modelos utilizados y las particularidades de los AR estudiados, las conclusiones oscilan entre posiciones más cercanas a la armonía o el conflicto. Así, las diversas evaluaciones que intentan cuantificar la mejora en la asignación de recursos y los efectos sobre el incremento del comercio tienden a identificar vínculos de complementariedad, no habiendo aparecido ejes de análisis radicalmente diferentes más allá de la sofisticación de las técnicas econométricas.

15 Una presentación de las motivaciones y conformación de diversas coaliciones por parte de los PED en la Ronda Doha puede encontrarse en Makuc y Vega, 2006.



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Es, en el segundo aspecto, en el que se presentan las mayores novedades, con relación a la proliferación de los AR, que ha presentado una amplia variedad de combinaciones tanto en cuanto a los socios que los integran -ya sea por su cantidad y heterogeneidad en el tamaño y grado de desarrollo- como por los formatos adoptados. Todo esto ha dado lugar a variados modelos interpretativos de economía política que abonan tanto relaciones de conflicto como de complementación entre regionalismo y multilateralismo.

Estos nuevos desarrollos aparecen desde finales de los años ‘80, relacionados con la mayor interdependencia de las relaciones económicas internacionales, con la proliferación de los AR y con el fin del mundo bipolar que predominó en la segunda mitad del siglo pasado. Es claro que durante la mayor parte de la historia del GATT estaban ausentes los principales rasgos de la actual fase de globalización y tampoco existía un sistema de poder multipolar, con equilibrios inestables y alianzas cambiantes, todo lo cual introduce nuevos elementos para el análisis actual de estos procesos.

Como fuera señalado, entre los rasgos centrales del proceso de globalización cabe destacar la creciente internacionalización de la producción de manufacturas liderada por las empresas transnacionales con el correspondiente aumento en los flujos de IED y del comercio de bienes y servicios. Este proceso no es independiente de la tendencia hacia la liberalización de las eco-nomías y las formas de regulación que establecen el SMC y los AR, y se configura una compleja relación entre la IED, los flujos de comercio y las políticas comerciales de los países, que a su vez ven reducidos sus espacios por los compromisos asumidos en las negociaciones internacio-nales.16

16 Esto no implica adherir a la idea de que ha finalizado la capacidad de fijar políticas por parte de los Estados y éstos sólo implementan las decisiones de las Instituciones Internacionales, argumento que ha sido utilizado en muchas ocasiones a fin de no aplicar políticas activas y dejar muchas áreas libradas a mercados desregulados. Incluso aún desde posturas que ven en forma negativa los efectos de la globalización, dar una exagerada primacía a las instituciones internacionales puede llevar a la inacción o a que la única alternativa es desvincularse de las mismas, sin explorar la existencia de espacios de política -policy spaces- o formas de realizar coaliciones para tener una mayor incidencia en dichos organismos.

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2. La perspectiva del debate entre AR y SMC desde un enfoque económico.

2.1 Importancia de los intercambios preferenciales y de la creación y el desvío de comercio.

En este contexto, enfatizando el aspecto económico-comercial, es importante señalar que al-rededor del 50% del comercio mundial se realiza en condiciones preferenciales (BID, 2002: 57). Asimismo, una lectura desagregada geográficamente de los flujos de comercio indica que no se tiende a una “regionalización” sobre tres “fortalezas” -América, Europa y Asia- (OMC, 1995: 65). Por lo tanto, el peso de los AR si bien es relevante, no constituiría una amenaza al principal objetivo político con el que nació el GATT, aquel que la configuración del comercio mundial muestre inten-sas relaciones multilaterales y no se tienda a la conformación de bloques económicos aislados.

Sin embargo, estas observaciones nada dicen acerca de si los AR mejoran la asignación de recursos a escala mundial. El análisis de la eficiencia económica con que operan estos AR se cen-tra en los impactos estáticos y requiere cuantificar los efectos de desvío y creación de comercio en el país que otorga la preferencia. El primero tiene una connotación claramente negativa y el segundo positiva, tanto en lo que respecta a los socios como al resto de los miembros, siempre que se consideren válidos los supuestos neoclásicos -u ortodoxos- en cuanto a las bondades del libre comercio y la especialización sobre la base de las ventajas comparativas.17

Más allá de que existen controversias sobre los efectos del desvío de comercio en el bienes-tar de los países socios -básicamente, al tener en cuenta la reciprocidad en las preferencias y la alteración de los términos de intercambio (Pomfret, 1991), -en términos generales-, estos países estarán mejor si la creación es mayor al desvío. Este razonamiento es también aplicable al con-junto de la economía mundial, aunque de todos modos los excluidos de los AR -que perdieron mercado en dichos países- quedarían en una situación peor, aún cuando en el nivel mundial se ha creado comercio entre los países del AR. En otros términos, cuando la formación de AR lleva a que la creación de comercio supere al desvío, los beneficios obtenidos por los socios excederán a las pérdidas sufridas por los no socios; por lo tanto, la economía mundial como un todo estará mejor, y aunque existan perdedores, no habrá motivos para prohibir estos acuerdos preferencia-les. En consecuencia, sólo cuando existe un control o supervisión multilateral se logra un cierto equilibrio que tiende a minimizar el costo de los AR para los países excluidos, amortiguando el conflicto entre quienes ganan y pierden a partir de estas iniciativas.

17 En los casos que existen recursos ociosos en los países socios y las economías tienen un alto grado de complementariedad, a pesar que predomine el desvío de comercio de todas formas, los integrantes del AR pueden obtener ganancias netas.



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De acuerdo con el estudio del BID previamente citado, los AR presentan en términos gene-rales efectos de creación neta, lo cual en muchos casos se debe a que en los años ‘90 el auge de este tipo de acuerdos fue paralelo a tres condiciones que tienden a morigerar el desvío de comercio:

a) la apertura preferencial se dio en forma simultánea a la liberalización unilateral y/o la multilateral,

b) la ampliación de acuerdos ya existentes, que junto con a) promovió la utilización del término Regionalismo Abierto, y

c) la novedad de AR entre países desarrollados del “Norte” y no desarrollados del “Sur”.

Sin embargo, la evidencia empírica no es clara en cuanto al predominio de la creación o del desvío. Desde mediados de la década de los ‘90 existe abundante literatura acerca de si en los AR predomina la creación o el desvío de comercio, y como ya fuera señalado, se llegan a con-clusiones diversas dependiendo de los casos analizados, del marco teórico considerado y de las técnicas econométricas aplicadas.18 Por otra parte, dentro del análisis económico -o cuantitati-vo-, es pertinente señalar que para tener una respuesta más acabada del impacto económico de los AR en el SMC, se deberían considerar, entre otros factores, los efectos de las economías de escala y los impactos dinámicos (OMC, 1995: 50-51), que tenderían a fortalecer los beneficios generados por los AR para el SMC.

Por último, si se adoptan criterios de corrientes heterodoxas, las preguntas centrales se orientan a si un AR contribuye a objetivos más amplios tales como: lograr un patrón productivo que sustente exportaciones basadas en manufacturas con alto valor agregado y encadenamien-tos difundidos, creciente participación de aquellas ramas más dinámicas en cuanto a la innova-ción tecnológica o que absorban recursos más calificados, etcétera. En este marco la compara-ción de los efectos del desvío y la creación de comercio pasan a tener una menor relevancia.

18 En efecto, los resultados pueden ser muy sensibles a la metodología, como por ejemplo, los trabajos sobre MERCOSUR realizados por Yeats y Nagarajan (en trabajos del BM y del BID, respectivamente), que discrepan en cuanto a los resultados empíricos y a las conclusiones.

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2.2 la interpretación de los requisitos para aceptar Acuerdos Regionales en el GATT.

En respuesta a esta situación y a fin de morigerar este impacto negativo sobre los miembros excluidos de los AR, están las provisiones del Art. XXIV del GATT. Este artículo regula la excep-ción al principio de NMF bajo el cual el GATT permite los AR y, en síntesis, señala que los socios deben liberalizar lo “esencial” del comercio y en un tiempo “razonable”, y que la protección hacia terceros no debe aumentar respecto de la que prevalecía antes del AR bajo análisis.

El hecho que la protección contra terceros no deba aumentar es claro, debido a que implica-ría una mayor discriminación y, por ende, un incremento en el desvío de comercio, tendiendo a constituir del AR una “fortaleza proteccionista”. Sin embargo, si las preferencias arancelarias en un sector pueden ocasionar desvío de comercio y perjuicio sobre los no socios, ¿cuál es la lógica que ésta se generalice a “lo esencial del comercio” y en un “plazo razonable”? ¿Acaso aquello que en forma dosificada genera perjuicio puede ser beneficioso cuando se aumenta la dosis? Las respuestas a estas preguntas se obtienen a partir de la lógica subyacente en la economía política de las negociaciones comerciales.

Suponiendo que, ante una negociación comercial, el lobby proteccionista sectorial cons-tituye la principal dificultad para liberalizar el intercambio, siempre resultará más fácil otorgar preferencias en aquellos bienes no producidos, y suponiendo que las importaciones provengan de extrazona, un AR selectivo por sectores sólo generará desvío de comercio en dicho país, con consecuencias, negativas tanto para éste como para los países miembros no socios y para la economía mundial en su conjunto. Si bien este resultado no parecería racional desde el país que otorga la preferencia, puede ser producto del mayor poder de lobby de los productores en un escenario de marcado interés por objetivos políticos del AR.19

En contraposición, la obligatoriedad de liberalizar “lo esencial” del comercio generará, casi con seguridad, que algunos sectores productivos de cada uno de los países del AR sean despla-zados por producción más competitiva del socio, con lo cual existirá una determinada magnitud de creación de comercio -que atenuará el impacto negativo del desvío o, incluso, lo superará- morigerando los efectos negativos antes citados-. Por otra parte, el reclamo de los sectores pro-teccionistas impondrá un mayor costo a las autoridades, las que de este modo estarán obligadas a sopesar con mayor cautela los beneficios políticos de un AR, antes de pedir excepciones a un principio clave del SMC.

19 Si por el contrario, se supone que las autoridades pueden actuar con independencia del lobby de los productores y su obje-tivo es de orden económico, entonces un AR selectivo las llevarían a otorgar preferencias a aquellos sectores en donde pre-domina el efecto de creación de comercio y a mantener los aranceles NMF para aquellos en los cuales prevalezca el desvío, maximizando así el bienestar de la sociedad y minimizando el impacto negativo sobre el resto de los miembros del SMC.



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En el mismo sentido opera la imposición de un “plazo razonable”, ya que de otra forma podrían liberalizarse en el corto plazo aquellos sectores sin producción nacional y prorrogarse indefinidamente el momento en que ésta llegue a los sectores en los que existe producción local, obteniendo los efectos indeseados señalados previamente.

las negociaciones actuales en la Ronda Doha por el Art. xxIV.

Los requisitos del Art. XXIV de 1947 ya han sido motivo de negociación en Rondas ante-riores, en primer lugar en la Ronda Tokio de 1979 en la cual se acordó la Cláusula de ha-bilitación a favor de los PED20 y, posteriormente, en la Ronda Uruguay en el cual se aprobó el “Entendimiento relativo a la interpretación del Artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994”. En cuanto a los temas de sustancia que intere-san en este trabajo, en dicho Acuerdo se estableció que se deben considerar los aranceles aplicados y no los consolidados para realizar las comparaciones que permitan concluir que los socios de un AR no aumentaron su protección contra terceros, del mismo modo que se brindan precisiones metodológicas para realizar dichos cálculos. Adicionalmente, se acordó que no deberá ser superior a diez años el plazo “razonable” para alcanzar la liberalización del comercio en un AR y que la solicitud de excepciones debe ser fundamentada para poder ser aprobada. En 1996, el Consejo General de la OMC estableció un único Comité que se encargaría de supervisar todos los acuerdos comerciales regionales, reemplazando a los dife-rentes grupos de trabajo, cada uno de los cuales se ocupaba de un acuerdo distinto, lo cual buscaba aumentar la transparencia y la coherencia en cuanto a la aprobación de los AR.En la Ronda Doha, más allá de algunas propuestas para precisar ciertos puntos acordados en la Ronda Uruguay, se presenta a discusión una gran cantidad de temas altamente con-trovertidos. En primer lugar, respecto del libre comercio intrazona, existen propuestas que buscan cuantificar el concepto de “lo esencial”, señalando valores que superan el 80% del comercio. Existen controversias respecto del alcance del concepto: “las demás reglamenta-ciones comerciales restrictivas”, que deben ser eliminadas para garantizar el libre comercio (párrafo 8. a y b).

20 Con la Cláusula de Habilitación, el GATT permitió realizar AR a los PED sin necesidad de cumplir con la liberalización de lo sustancial del intercambio; así, en 1980, se efectúa el reemplazo de la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio) por la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) con objetivos menos ambiciosos que alcanzar una zona de libre comercio. También a partir esta Cláusula se permitió que los PD puedan otorgar preferencias unilateralmente y sin reciprocidad a los PED, a partir de lo cual se constituyo el SGP.

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¿Qué reglamentaciones o disciplinas pueden permanecer?, en particular si son aplicables las Salvaguardias del art. XIX o los derechos antidumping.21 En ambos casos, las dudas no sólo hacen referencia a la efectiva liberalización del comercio intrazona sino también a en qué medida la forma de aplicar dichas disciplinas puede implicar “reglamentaciones comerciales más rigurosas” hacia los terceros (párrafo 5 .a y b). Así, los AR que para contrarrestar los efectos indeseados de la discriminación de precios utilizan Políticas de Competencia cuando se trata de países socios y medidas antidumping cuando son países extrazona, podrían ser más proclives a sancionar más a estos últimos ante situaciones semejantes, lo cual podría interpretarse como una violación del art. XXIV. Por otra parte, la aplicación de salvaguardias también es fuente de controversias, ya que por una parte su aplicación no debe ser discriminatoria, pero cuando se les aplica a países socios de un AR se podría estar infringiendo “lo esencial” de la liberalización del comercio. En la misma línea de razonamiento existen controversias acerca de si las reglas de origen di-ferentes entre países socios y no socios pueden constituir una “reglamentación más riguro-sa” contra los terceros, y estos problemas se tornan más complejos cuando la superposición de AR permite realizar una acumulación para determinar el origen de los bienes. Un punto que continúa entre las preocupaciones de muchos países miembros es la cohe-rencia al tener Sistemas de Solución de Diferencias regionales que coexisten con el de la OMC. Esto puede derivar en la existencia de jurisprudencia contradictoria al evaluar temas similares, y no es siempre claro qué instancia tiene preeminencia y las posibles consecuen-cias que podrían acarrear los fallos regionales sobre los multilaterales. Una propuesta que mitiga algunos de estos problemas es la elección de foro, el cual evita que un hecho pueda ser “juzgado” dos veces y minimiza la posibilidad que exista jurisprudencia contradictoria. Hasta el momento sólo han existido avances concretos en temas formales respecto al art. XXIV; así, a finales del 2006, el Consejo General aprobó el “mecanismo de transparencia para los acuerdos comerciales regionales” reglamentando los tiempos y el contenido de las notificaciones de países que establezcan AR, y las instancias de consulta por parte del resto de los miembros. Por último, cabe señalar que si bien es deseable una revisión de los requi-sitos para la aprobación de los AR que contribuya a una mayor coherencia entre el regiona-lismo y el multilateralismo, es vital una rápida clarificación de lo establecido en el Acuerdo para que pueda determinarse acerca de la compatibilidad de aquellos AR ya notificados.

21 El resultado de las investigaciones bajo estas disciplinas –que tienen en común el aumento de importaciones y la exis-tencia de daño a la industria nacional- puede derivar en la afectación del comercio intrazona evitando que se encuentre liberalizado “lo esencial de los intercambios”. Por otra parte mientras las medidas antidumping discriminan por país o por empresa las salvaguardias se aplican a todos los miembros.



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En la actualidad, casi todos los AR que se han presentado están en etapa de examen, lo cual genera una situación de hecho compleja en el sentido de que el volumen de comercio preferencial es tan grande y creciente que es difícil de imaginar que los tratados que los sustentan no sean convalidados por el GATT-OMC.

3. La perspectiva del debate desde la economía política y los PED

3.1 Costos de exclusión y liberalización a dos velocidades

El segundo aspecto de la pregunta de la compatibilidad entre regionalismo y multilateralismo es claramente más controvertido y, en gran medida, se estructura a partir de la siguiente pregunta: ¿“building blocks o stumbling blocks”? -construcción a partir de bloques o los bloques como un obstáculo- acuñada por Bhagwati ya hace más de una década. Este tema ya fue abordado por diver-sas disciplinas y marcos teóricos y como una primera respuesta a la pregunta inicial, podríamos decir que “producen ambos resultados” sin que se pueda afirmar taxativamente cuál predomina más.

La dinámica descripta puede analizarse a través de la idea de la liberalización en dos velo-cidades. En la medida que existen países con mayor interés en abrir sus economías -o con otros objetivos incluso no económicos- y entre éstos logran formar un AR, se imprime una mayor veloci-dad a la liberalización a nivel regional. Como consecuencia de estas iniciativas, aquellos miembros del SMC que no integran dicho AR pierden mercados de exportación a causa de la discriminación que soportan debido a las preferencias recíprocas entre los socios, originándose los denominados “costos de exclusión”.22 De este modo, la conformación de un AR provoca, a partir de los costos de exclusión, el desencadenamiento de diversas estrategias defensivas por parte del resto de los miembros, dinámica que Baldwin (1995) ha descripto como el “efecto dominó” del regionalismo.

La idea de la complementariedad entre regionalismo y multilateralismo supone que la respues-ta de los países excluidos sería presionar para que en nuevas rondas multilaterales se obtengan bajas de los aranceles, con lo que tenderían a licuarse las preferencias entre los socios de los AR y, de este modo, se reducirían los costos de exclusión. Así, un grupo de países inicia una mayor libe-ralización en el nivel regional, y en la medida que esto acelera las negociaciones del SMC, el resto de los miembros se incorpora a ese mayor grado de liberalización (Lawrence, 1996: 3).

En este sentido, diversos autores señalan que el dinamismo que imprimió Estados Unidos para lograr las sucesivas rondas del GATT fue una respuesta, en parte, a los costos de exclusión

22 Esta lógica tiene mayor intensidad para aquellos sectores con escasos avances en cuanto a las rebajas arancelarias obte-nidas multilateralmente o excluidos GATT.

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derivados del proceso de integración europeo (Winters, 1998: 52). Al mismo tiempo se verifica que también los miembros de los AR han impulsado las rondas del SMC, a pesar de la licuación de sus preferencias recíprocas (OMC, 1995: 3). Por su parte, Bhagwati es menos optimista y, si bien reconoce que las iniciativas regionales contribuyeron para concluir la Ronda Uruguay, sostiene que una vez finalizada ésta los esfuerzos de liberalización comercial se deberían haber concentrado sólo en el nivel de la OMC. Esta necesidad se debe a que los AR llevan a una distracción de recursos y capital político en desmedro del SMC; teniendo así los países menores incentivos a concluir acuer-dos multilaterales, incluso por mantener el acceso preferencial en los AR alcanzados.

Si bien nadie discute que aparecen costos de exclusión tras la formación de AR y que dichos AR podrían llegar a contribuir al SMC mediante nuevas negociaciones, que esto realmente ocu-rra dependerá del modo en que reaccionan los socios de los AR y los países excluidos -resto de los miembros del SMC. En forma sintética, se debería analizar lo siguiente:

a) El incentivo de los países que forman un AR a: i) admitir nuevos socios, ii) proseguir negociaciones en el nivel multilateral, iii) incrementar su nivel de protección y/o discriminación tendiendo a una mayor autarquía; y

b) la respuesta de los países discriminados del AR: i) intento por ingresar en el AR (es rele-vante que los “boletos de entrada” tienen costo creciente en el tiempo), ii) realizar AR entre los excluidos, iii) presionar individualmente o en forma conjunta para lograr nuevas rebajas arance-larias en el SMC, erosionando así las preferencias establecidas en los AR.

Dicho proceso brindaría, visto de manera estilizada, tres tipos de resultado: optimista, inter-medio y pesimista, en función de como se ordenen los incentivos antes nombrados.

En el escenario optimista, los socios de un AR están dispuestos a aceptar nuevos países y al mismo tiempo los países excluidos desean ingresar y, si sus negociaciones son fructíferas, se asiste a una ampliación del AR. Si se lograra la ampliación continua de un bloque regional preponderante se llegará por la vía del regionalismo al libre comercio mundial. Una variante de este escenario optimista, sería que se expandan en forma paralela unos pocos AR y estos cen-tralicen y faciliten una negociación “minilateral” que represente a todos los miembros del SMC. Por su parte, el escenario pesimista sería que se consoliden AR, pero sin incentivos a realizar ni ampliaciones ni negociaciones multilaterales, tendiendo a un comercio mundial fragmentado en bloques relativamente cerrados o “fortalezas proteccionistas”.

A diferencia de los escenarios descriptos, una alternativa intermedia parece haber sido el camino transitado, alcanzándose un entramado de AR superpuestos entre sí en coexistencia con un SMC no fragmentado. Los análisis de los Organismos Internacionales si bien podrían incluirse dentro de este último escenario, no necesariamente coinciden en cuanto al grado de



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compatibilidad futura de ambas iniciativas. Así, la OMC y el BID, al considerar aspectos sistémi-cos de la lógica de la negociación, señalan entre otros elementos que casi todos los miembros de AR también integran el SMC y adoptan sus normativas, por lo cual prevalecen los vínculos de complementación entre el regionalismo y el multilateralismo (OMC, 1995: 73 y 74; BID, 2002: 1, 17, 23, y 55 a 57). Por su parte, el Banco Mundial ha sido más cauteloso y, en su trabajo, Trade Blocks, manifiesta una marcada preocupación por la convergencia entre regionalismo y multilateralismo (World Bank, 2000: 8).

3.2 Integración profunda, armonización y nivelación del campo de juego 23

Hasta aquí se colocó el énfasis en temas arancelarios y en el comercio de bienes, pero cada vez más los AR y el SMC han comenzado a negociar nuevos temas, los que se consideran como parte de la “integración profunda” en contraposición a la “integración superficial” que predo-minó en el GATT hasta la Ronda Uruguay.

Integración Superficial y Profunda

En términos generales se define a la integración superficial (o débil) como aquella que se limita a la supresión de las barreras aduaneras -sean arancelarias o para-arancelarias- (Lawrence, 1991). Son las medidas que se aplican en frontera y se relacionan exclusivamente con el comercio. En tanto, la integración profunda incluiría el tratamiento de un conjunto de regulaciones de carácter interno que impactan en diversos grados en el resultado del comer-cio entre los socios (créditos a sectores productivos, regulaciones ambientales y laborales, etc). No existe un límite preciso entre ambos conceptos, pero cuando las negociaciones van más allá de temas de acceso a mercados aplicados en frontera, se considera que se avanza hacia una integración profunda.La integración profunda, en cierta forma, es un resultado de los avances logrados bajo el GATT en temas de integración superficial, dado que con el descenso de los aranceles se tornaron relevantes temas de políticas internas que son propios de la “diversidad nacional” e históricamente se los consideraba de estricta soberanía de cada país.24

23 El concepto de integración se utiliza como un sinónimo de interdependencia o estrechamiento de las relaciones econó-micas a nivel de la economía mundial, excepto cuando se limite su cobertura espacial aludiendo a procesos de integración regional.

24 En cuanto a la disyuntiva entre nivelación del campo de juego y diversidad nacional, en Kalher (1993) pueden encontrarse los lineamientos principales del debate.

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Este tema remite a la idea de “nivelar el campo de juego”, que es la demanda de los secto-res privados de tener condiciones “razonablemente semejantes” para acceder a un mayor grado de liberalización recíproca frente a empresas de otros países.25

Existen ciertas ambigüedades sobre si la integración profunda se relaciona con la amplitud de los temas tratados o con los instrumentos para tratar dichos temas. Así, ciertos autores identifican el proceso de integración profunda claramente con la necesidad de armonización y estandarización de las regulaciones internas de cada país. Otros, en cambio, señalan que ésta se relaciona con la variedad de temas que abarca la negociación, pudiendo incluir para estos otras soluciones diferentes a la armonización, como el reconocimiento mutuo -en temas de normas técnicas de los bienes- o en bandas amplias de armonización en regula-ciones de otra índole.

Si los AR sólo negociaran barreras en fronteras (integración superficial), las fricciones entre bloques podrían estar acotadas a pocos temas, como el nivel arancelario, las reglas de origen, las disciplinas de protección contingente, etc. Sin embargo, en la medida en que cada vez asisti-mos a AR profundos (al menos, al incluir servicios, inversiones y otras regulaciones de “políticas internas”) se amplían los puntos de incompatibilidad que pueden aparecer entre las regulaciones de cada bloque. Así, al considerar estas dimensiones, se debe analizar con detenimiento cuánto hay de superposición o “maraña” de regulaciones diferentes que afectan la eficiencia general del sistema económico -fenómeno denominado “spaghetti bowl”- o cuánto de liberalización a dos velocidades, adjudicando a estos términos una connotación conflictiva y complementaria, respectivamente, en la relación entre los AR y el SMC.

Por otra parte, la discusión sobre compatibilidad de normas y el espacio geográfico más adecuado para su aplicación no es privativa de la relación entre AR y SMC; se debe recordar que el mundo en su conjunto no es necesariamente el área óptima para definir los marcos re-gulatorios más apropiados. En realidad, de acuerdo al principio de subsidiariedad,26 aparece un escalonamiento según cada tema, pudiendo ser: sub-nacional, nacional, regional, plurilateral y, sólo unas pocas veces, multilateral.

25 Cuales son los temas que se deben “equilibrar” es altamente discutible, y si la nivelación fuese “general o total” se tendería a eliminar las diferencias entre los países que son una de las fuentes del comercio internacional.

26 El principio de subsidiariedad establece que un servicio o regulación debe ser provisto desde un nivel superior al ámbito que lo recibe cuando exista una clara conveniencia. Al interior de muchos países, provincias o ciudades existen discusiones acerca del grado de descentralización que debe tener la decisión, el diseño y la implementación de políticas públicas, lo cual demuestra la posible coexistencia de distintos marcos regulatorios.



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En este sentido, la tradicional pregunta de ¿construcción por bloques u obstáculo de los blo-ques? podría sustituirse por: ¿Qué rol pueden jugar los AR en este proceso multi-nivel?, y ¿cómo se puede asegurar que las medidas tomadas en los diferentes niveles sean compatibles? En otras palabras, una forma de ordenar este dilema consistiría en acordar cuáles son las regulaciones que deberían tener un alcance multilateral, cuáles podrían quedar en el nivel regional y cuáles podrían permanecer bajo la soberanía nacional, sin afectar la coherencia del SMC.

La lógica de las demandas por una mayor nivelación del campo de juego explica en parte la incorporación de nuevos temas -o disciplinas más rigurosas- tanto en las negociaciones correspon-dientes a AR como a las del SMC.27 Así, en ambas instancias los países pueden estar dispuestos a un mayor grado de apertura en la medida que logran cierta armonización en regulaciones que tienen efectos en el comercio internacional, pero es indudable que esta profundización es más fácil de lograr en AR donde la cantidad de socios es sensiblemente menor que en el SMC.28

3.3 los riesgos de Acuerdos omC – plus en los AR.

Adicionalmente a la explicación mencionada, las disciplinas y temas que van más allá del GATT (denominadas OMC-plus) pueden surgir de estrategias ofensivas no necesariamente rela-cionadas con la nivelación del campo de juego. En este sentido, países que no logran introducir ciertos temas en los Acuerdos Multilaterales, a pesar de tener un peso relevante, sí tienen éxito en instancias bilaterales o en AR. Esta forma de negociar puede llevar a dos resultados, o bien coexisten en el nivel mundial diversos grados de “integración profunda” o, retomando la idea de “integración a dos velocidades”, los nuevos temas o disciplinas se van incorporando al SMC.

En este último caso la función de los AR permitió una especie de “ensayo de laboratorio” para disciplinas OMC-plus, lo cual podría hacer más fácil su aceptación en futuras negocia-ciones multilaterales ya sea por estar “probadas” o por haber menos países que se opongan. Esta situación es propia de AR entre países de tamaño y/o grado de desarrollo muy diferente –básicamente los denominados Norte-Sur (N-S)-, lo cual se traduce en las negociaciones en una tendencia hacia a una “Armonización Imperial” o asimétrica (Prada y Rossi, 2001: 8; Lawrence, 1998: 3). Claramente esta situación tiene impactos negativos sobre los PED, tema que será tratado más adelante.

27 ELa demanda por mayor nivelación del campo de juego también puede llevar a la aparición de un neo-proteccionismo, como ha sido el intento por parte de los PD de introducir en el GATT-OMC estándares laborales, tema que fue rechazado por los PED en la Reunión ministerial de Singapur en 1996.

28 Así, dado que el GATT en este tema básicamente contiene disciplinas acerca de subvenciones, en el contexto de los AR pueden tratarse otras asimetrías que serían muy difíciles de abordar en el nivel multilateral.

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Por otra parte, cuando estas iniciativas de “profundización” se dan en forma paralela y discordante en diversos AR pueden generar regulaciones incompatibles que luego resulten una traba para una futura negociación multilateral (Prada y Rossi, 2001; De Lombaerde, y Garay, 2006). No obstante, este riesgo podría estar acotado, debido a que en la medida que se multipli-can los acuerdos N-S las regulaciones del Norte se imponen y, en la mayoría de los casos, éstas tienden a converger (por la influencia de acuerdos previos en el seno de la OCDE, de regulacio-nes privadas que diseminan las empresas transnacionales, etcétera).

4. El papel jugado por EEUU y la UE. Posibilidades de los AR entre PED

4.1 Consistencia y Excepciones con las disciplinas multilaterales

Torrent (2002: 8 y 9) señala las contradicciones que se generan entre el principio de NMF y la superposición de compromisos inconsistentes que se adquieren en el nivel de los AR y del SMC. En este sentido, detecta los problemas ocasionados por los dos grandes actores del SMC debido al trato preferencial a ciertos países: la UE con sus ex-colonias en el caso del banano, donde favoreció a Canarias en detrimento de Centroamérica y Ecuador; y Estados Unidos en la salvaguardia al acero que benefició en cierta medida a México, otorgando un trato asimétrico a sus importaciones respecto de los demás miembros del SMC, sobre quienes descargó el costo de la protección.

Asimismo, este autor distingue la responsabilidad de los PD y los PED en el debilitamiento del SMC, debido a que en los acuerdos N-S, los últimos carecen de posibilidades reales de recha-zar dichos ofrecimientos; “son elegidos”, generándose una fuerte discriminación contra el resto de los PED, los cuales probablemente se lanzarán a una “subasta de concesiones” para lograr TLC con PD. De allí que, en cuanto a los efectos sistémicos, no sería indiferente que la prolifera-ción de los AR sea del tipo N-N, o S-S, generando los primeros un mayor impacto negativo tanto en el SMC como para el conjunto de los PED.

Respecto a la erosión del multilateralismo, Bhagwati (2005) menciona -adicionalmente a la proliferación de los AR- las concesiones unilaterales otorgadas a los PED a través del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Dicho sistema, no sólo no contribuiría eficaz-mente al desarrollo exportador, sino que a su vez suele estar relacionado a “preferencias inversas” a la incorporación de temas no relacionados con el comercio en negociaciones bilaterales. Para este autor el nivel de distorsión a que ha llevado la proliferación de AR es tal, que la única forma de reconstituir el principio de NMF sería lograr la liberalización total en el seno de la OMC.



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4.2 Estados unidos y la ‘doble vía’: regionalismo (¿unilateralismo?) o multilateralismo.

Tal como fuera adelantado al inicio, esta discusión es de gran actualidad, dada la estrategia de “liberalización competitiva” emprendida por Estados Unidos que, entre otras vías, estimula los acuerdos bilaterales N-S.29 Como fuera señalado, en la historia del GATT, los Estados Unidos incentivaron las negociaciones en el SMC como respuesta a la formación de la actual UE, pero sin acudir al TLC, y sólo durante la Ronda Uruguay abandonó esta política, negociando el Trata-do de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, según sus siglas en inglés) como una clara amenaza de utilizar su poder de mercado en forma regional o bilateral.

Esta estrategia se ha profundizado tras el estancamiento de la “iniciativa plurilateral” del ALCA, de modo que lo que EEUU no pudo obtener en una negociación de conjunto comienza a lograrlo en Acuerdos Bilaterales (del tipo TLC). Un claro ejemplo son las negociaciones con algunos países Andinos (Perú y Colombia),30 que en adición a las fracturas infringidas en dicho bloque (que-daban excluidos Bolivia y Venezuela), afectan la sostenibilidad de sus políticas de desarrollo, en especial en áreas como la agricultura, relacionada a la seguridad alimentaria, y en temas como la propiedad intelectual y la posibilidad de producción de medicamentos genéricos (OXFAM, 2006).

En teoría, esta estrategia puede indirectamente incentivar a los excluidos de los TLC’s a nego-ciar en el SMC a fin de lograr una mayor liberalización y de erosionar las preferencias que se han otorgado en los TLC. Sin embargo, dado que el nivel de aranceles de EEUU es relativamente bajo y que en muchos casos las mejoras del acceso a los mercados se obtienen por temas no arancelarios -reglas de origen, tratamiento especial a zonas francas (maquilas), aplicación ventajosa de otras barreras no arancelarias, etcétera- el éxito de una nueva ronda no revertiría la situación.

En consecuencia, lo más probable sería que para equiparar el nivel de acceso al mercado de Estados Unidos casi todos los países terminen negociando bilateralmente con la potencia del Norte y de este modo se conformaría un sistema radial en donde Estados Unidos sería casi el único país que tiene libre acceso a todos los mercados,31 tanto para colocar sus productos como para abastecerse de insumos.

29 De acuerdo con De Lombaerde y Garay (2006: 10), Estados Unidos lleva adelante tres estrategias simultáneas: el mul-tilateralismo, el regionalismo y el unilateralismo. Con respecto a esta última -citando a De Melo (1993)- la ejerce en las “blind zones” del GATT, como ser: restricciones voluntarias a la exportación -aunque prohibidas desde 1995-, derechos antidumping y otras barreras no arancelarias.

30 El hecho que Ecuador (previo a que asuma el actual presidente Rafael Correa) estaba entre los candidatos para firmar un TLC advierte sobre el alto contenido político de estos acuerdos.

31 Cabe recordar que Chile y México han desarrollado una importante estrategia de negociar TLC tanto hacia dentro como hacia fuera de la región.

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En esta estructura denominada “hub and spoke” (‘centro y rayos’) el país centro es quien más se beneficia de los flujos de comercio y, a su vez, se transforma en una localización privilegiada para las inversiones, ceteris paribus entre otras variables (Wonnacott, y Wonnacott, 1997).

Suponiendo que exista el incentivo de los excluidos de los TLC para negociar multilateralmen-te, estas negociaciones estarán “sesgadas” por el efecto combinado de los AR como “ensayo de disciplinas OMC-plus” y de “liberalización a dos velocidades en determinados sectores”; aunque en esta circunstancia, como producto de negociaciones marcadamente asimétricas. Por otra parte, estos TLC también tienden a debilitar las coaliciones de PED formadas en el contexto multilateral, como ha sido la constante “seducción” realizada por Estados Unidos para que los integrantes de menor envergadura del G-20 abandonen este agrupamiento (coalición de PED formada en la Re-unión Ministerial de Cancún -2003- en el contexto de las negociaciones de la Ronda Doha).

4.3 la unión Europea: entre el fortalecimiento interno y la sustentación externa

Por su parte, la estrategia de la Unión Europea fuera del contexto multilateral es diferente. En primer lugar, ha invertido la mayor parte de su capital político en su ampliación y conso-lidación institucional, construyendo un espacio económico único en el cual todos los países tienen posibilidades de acceso recíprocos a sus mercados. Respecto a su vinculación con países o bloques extra europeos, si bien construir un modelo de “centro-rayos” no es el núcleo de su estrategia, la negociación de TLC está cada vez más presente en su agenda. Sin embargo, existe una diferencia con los TLC propuestos por EEUU en cuanto a la negociación de AR: los de la UE han sido negociados principalmente con otros bloques de PED en vez de hacerlo con naciones individuales, asociación que ha sido caracterizada como (S-S)-N, (con excepciones de los casos de Chile y México).

Esta lógica tiende a consolidar los AR S-S, lo cual, si bien a los PED les puede conferir un mayor poder de negociación, tanto en términos bilaterales con la UE como en el contexto multi-lateral, presenta la exigencia que estos AR “importen” ciertos elementos del marco institucional de la UE, como ser la conformación de un parlamento y otras instancias, las cuales pueden no ser adecuadas para dichos países (Rojas Aravena, 2007).

Incluso este reforzamiento de las relaciones S-S no deja de tener un impacto negativo sobre los PED en su conjunto como ya fuera expuesto previamente (Torrent, 2002). Para atenuar dicho efecto, este autor propone que la OMC coloque sobre los países del Norte la carga de la prueba para demostrar que sus AR N-S no perjudican “en exceso” a los PED que no forman parte del acuerdo, lo cual remite a la discusión sobre el contenido del art. XXIV del GATT, presentado en la sección II.



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4.4 ¿Qué clase de AR aumentan las posibilidades para incidir en el SmC?

A lo largo de este trabajo se hizo escasa referencia al tipo de AR, como si el efecto de cualquie-ra de ellos fuera indistinto. Sin embargo, es relevante realizar la distinción entre aquellos AR orien-tados a constituir simplemente TLC’s -aunque tengan rasgos de integración profunda-, de aquellos que planteándose constituir como piso una Unión Aduanera (UA) intentan componer un “espacio económico integrado”, para luego, en conjunto, incorporar nuevos países o negociar acuerdos bilaterales.32 La principal diferencia, en esta discusión, entre un TLC y una UA es que mientras en el primero cada miembro mantiene autonomía en su política comercial y de negociación hacia terce-ros países, en la segunda, la política comercial y de negociación ha sido unificada. Muchas veces se señala que la negociación de un arancel externo común (AEC) es el principal obstáculo para pasar de un formato a otro de AR, aún reconociendo que establecer un AEC es técnica y políticamente complejo debido a que implica un consenso respecto del perfil productivo y de la inserción comer-cial internacional. De todas formas, en el contexto actual de proliferación de AR, la libertad para cada socio de negociar individualmente parece ser el punto más relevante.

En este sentido, se podría señalar que los TLC’s tienden a propagar las tendencias principales de la globalización y no conllevan para los países socios un intento de redimensionar la soberanía a escala supranacional como forma de mejorar su capacidad negociadora con otros actores interna-cionales. En contraposición, los intentos de asociación que conforman espacios integrados nego-cian como un bloque único y tendrían certeras posibilidades de no adoptar pasivamente el proceso de globalización, logrando mantener grados de libertad en el rumbo de ciertas políticas.

Obviamente, la envergadura y el grado de desarrollo de los actores resultan relevantes, más aún ante el escenario de debilitamiento del multilateralismo ante la probabilidad de fracaso de la Ronda Doha. De este modo, en los TLC que negocia Estados Unidos, este país aparece como la fuerza globalizante que es receptada por quienes aceptan sus condiciones como un modo de acce-der a su mercado.33 En este sentido, un país pequeño como Chile, ha estado negociando TLC con gran parte de los países, aceptando paralelamente las condiciones de la UE y los Estados Unidos.

32 Otra distinción, principalmente válida para el continente americano, es el de Viejo y Nuevo Regionalismo, este último representado por los TLC negociados por Estados Unidos, México y Chile con diversos países -y entre ellos mismos- que tienden a replicar el formato del NAFTA en cuanto a disciplinas OMC-plus en propiedad intelectual y servicios, e incluir tratados sobre protección de inversiones, todo ello con una mínima estructura institucional intergubernamental para ad-ministrar el Acuerdo.

33 Una posición crítica acerca de los atributos “indiscutiblemente positivos” que tienen los AR del tipo N-S puede encontrarse en Bouzas (2005), donde se hace referencia, entre otros temas, a los problemas de copiar instituciones o disciplinas que pueden resultar inadecuadas para países menos desarrollados.

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De esta manera, reproduce básicamente la lógica de la globalización: apertura de mercado, disciplinas OMC-plus en propiedad intelectual y servicios, y amplios tratados de protección para las inversiones.

Por su parte, la estrategia alternativa de espacios económicos integrados no escapa a esta lógica de la dimensión de los países, así, los miembros del Mercado Común Centro Americano (MCCA), más allá de constituir formalmente una UA y tratar en forma conjunta, su peso relativo no es mayor al de Chile y, probablemente, sea menor su poder de negociación. Obviamente, en el caso de la UE se combina la relevancia de sus miembros con los avances de su proceso de integración para constituirla en un actor de peso en las relaciones comerciales internacionales, no aceptando pasivamente las tendencias de la globalización. Sin embargo, la posición de la UE es claramente más débil y desarticulada si se considera sus posiciones en organismos tales como el FMI o las Naciones Unidas en donde la representación es estrictamente nacional. Si bien, a partir de sus últimos avances en temas institucionales intenta morigerar estos problemas, de todos modos siempre ha estado expuesta a un dilema entre el poder de negociación que logra al incrementar sus miembros y la capacidad de coordinar posiciones en diversos ámbitos.

Las potencias constituidas por un solo país, como los Estados Unidos, simplifican el pro-blema de coordinación de intereses implícito en un AR, y a la que actualmente se suma China como “gran jugador unitario”, que presenta como particularidad ser un PED pero que según las proyecciones será la mayor economía. Su ingreso a la OMC implica cierto reacomodamiento de las estrategias y coaliciones previas, y en las posiciones a sostener por los miembros, dado que cada concesión se hará extensiva a esta nueva potencia. Con los PED ha establecido relaciones de cooperación -integrando el G20-, pero no coordinando posiciones en otros temas claves como en NAMA -ya que no está en el G11- y por el otro, también ha utilizado en forma bilateral su poder de mercado para obtener concesiones. Tal ha sido el caso de la pretensión del recono-cimiento de economía de mercado por parte de ciertos PED a cambio de, entre otras promesas, facilitar el acceso a su mercado otorgando un tratamiento “acelerado o preferencial” sobre ciertas medidas no arancelarias en productos de interés para dichos países. En este sentido, su doble condición de PED de gran tamaño y potencia exportadora de manufacturas con un perfil de competitividad vía precios convierte a China en un socio codiciado para el resto de los PED pero al mismo tiempo muy temido.

En síntesis, los AR que lleguen a ser un “espacio económico integrado”, ya sea como una UA o un mercado común permitirá a sus socios tener mayor poder de negociación frente a otros interlocutores, sean éstos otros países o bloques, y en el seno de la OMC si logran presentar una posición unificada. Sumar países no siempre garantiza tener mayor poder de negociación, ya que si no se logra conciliar una clara agenda de intereses ofensivos y defensivos, la propuesta de consenso puede ser minimalista y con poca sustancia. Llegar a una posición común en temas



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sustantivos puede requerir de compensaciones internas entre los socios para lo cual se deben tener políticas que permitan que los beneficios obtenidos por la conformación de un AR se dis-tribuyan equitativamente entre los socios.

4.5 Algunos obstáculos para los AR entre PED. la experiencia latinoamericana

La posibilidad brindada para los PED de constituir AR sin necesidad de cumplir con los requisitos del art. XXIV del GATT ha representado un avance para estos países. Sin embargo, los intentos de realizar estas asociaciones han mostrado serias dificultades, cuando no frustra-ciones. En este punto se hará referencia exclusiva a algunos procesos de integración de América Latina, lo cual cobra sentido por ser la región de PED que desde hace más tiempo y en forma más activa ha impulsado AR entre sus países, dado que algunas de éstas dificultades pueden ser extrapoladas a otros PED.

Uno de los primeros intentos de AR fue la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) constituida por el Tratado de Montevideo de 1960, cuyo objetivo principal era la elimi-nación gradual pero total de los aranceles entre sus socios -exigencia que desaparecerá en 1979 con la Cláusula de Habilitación- a la vez que intentaba una ampliación de mercados protegidos para sustentar con mayor eficiencia la industrialización por sustitución de importaciones (modelo ISI). Este proceso pronto fue preso de la lógica proteccionista que era constitutiva del modelo de desarrollo en el que se inscribía, y más allá que pudieran buscarse ciertos mecanismos para compatibilizar la cooperación económica con los efectos adversos del ajuste en el aparato pro-ductivo, también existieron problemas en cuanto a la distribución de los beneficios resultantes del incremento de los flujos de comercio.

Paradójicamente, este planteo recuerda a la Nota sobre la Expansión del Comercio presen-tada en el GATT por un grupo de PED en 1958, lo cual lejos de ser casualidad está relacionado a que muchas de las enmiendas o cláusulas que los países latinoamericanos reclamaban para un sistema equitativo del comercio no fueron aplicadas en la ALALC (Tussie, 1988). En conse-cuencia, los beneficios tendieron a concentrarse en los países de mayor tamaño y desarrollo relativo (Brasil, México y Argentina), tanto porque ellos son los que captaron la mayor parte del incremento de las exportaciones como por el hecho que pagaron los menores costos por el desvío de comercio.

De este modo, la heterogeneidad en el grado de desarrollo como obstáculo para que la libe-ralización comercial sea mutuamente beneficiosa aparece no solo entre PD y PED, sino también al interior de estos últimos, lo que requeriría una suerte de planificación regional de ciertas acti-vidades industriales que evite los desequilibrios que genera el mercado, o bien una graduación en el trato especial y diferenciado, de modo de generar los incentivos necesarios para que la libre

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decisión de los agentes privados determine resultados regionalmente satisfactorios. Dado que estas alternativas no encontraron una respuesta sustantiva al interior de la Asociación, los países de menor desarrollo relativo, disconformes con los resultados obtenidos, plantearon una escisión al interior del Tratado y formaron el Grupo Andino (actualmente Comunidad Andina). 34

Este nuevo Acuerdo combinó con especial énfasis el trato especial y diferenciado para sus miembros de menor desarrollo relativo, Ecuador y Bolivia, con programas de desarrollo industrial a escala regional con una especie de Planificación Indicativa, lo cual requirió de un salto adelante en la institucionalización del proceso con la constitución de un Órgano de decisión supranacio-nal, la Junta Andina. Más allá de factores políticos y económicos exógenos a este proceso, el modelo andino de integración no logró superar la estrechez del interés nacional y en la práctica subsistían los desencuentros derivados de las diferencias en el grado de desarrollo, ya que más allá que se tomasen decisiones a favor de los países de menor desarrollo relativo, en la práctica, el resto de los socios trababa la implementación de dichas iniciativas (Salgado, 1995).

Tras el estancamiento y el incumplimiento de los objetivos de la ALALC, en 1980, fue creada la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), menos exigente en cuanto al objetivo de alcanzar el libre comercio, y compatible con el GATT gracias a la Cláusula de Habilitación. Más allá del rediseño de ciertos mecanismos de flexibilidad en el otorgamiento de las preferencias y el avance en temas de instrumentación del sistema de pagos, la ALADI se constituyó en el marco sobre el cual se inscribieron los nuevos AR en la región. Si bien el Grupo Andino pasó a integrar el marco de la ALADI, el AR que en los años ‘90 presentó la mayor novedad por su envergadura, diseño y ambición fue el del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), que presenta ciertas características que lo ubican prácticamente en las antípodas de los fundamentos iniciales del Grupo Andino.

El MERCOSUR, en el marco de las reformas de los años ‘90, planteaba la formación de una UA entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, otorgando un tratamiento favorable -casi insig-nificativo- a estos últimos socios a pesar de sus desventajas en cuanto a su grado de desarrollo y tamaño relativo. El componente central de la integración estaba constituido por los mecanismos del mercado, y este suponía que para los países más pequeños el acceso a mercados de mayor tamaño en forma preferencial les permitiría especializarse en determinados sectores con ventajas comparativas regionales que podrían impulsar al resto de su economía. Este planteo, en menor medida, también se aplicaba a las diferencias, básicamente de tamaño del aparato productivo industrial, entre Argentina y Brasil, las que sólo fueron atenuadas en los períodos iniciales de ex-

34 Además de estos motivos comerciales, también fue una respuesta de repudio al golpe militar dado en Brasil, que cambiaba radicalmente los lineamientos mantenidos por Goulart en cuanto a la necesidad de una industrialización con importantes grados de autonomía respeto al capital transnacional.



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pansión del comercio y crecimiento de las economías. Ya hacia finales de los años ‘90 la relación bilateral entre los principales socios comenzó a presentar agudos conflictos comerciales, los que fueron amplificados por respuestas unilaterales en el marco de una débil estructura de institucio-nes intergubernamentales, a los cuales luego se sumarían los reclamos de los socios menores.

Adicionalmente a las asimetrías estructurales, a partir de mediados de la década del ‘90 fue quedando claro que Brasil no renunciaría a su proyecto industrialista de mediano plazo, propi-ciando un conjunto de políticas activas, tanto en el nivel nacional como estadual, que hacia el interior del bloque acrecentaba las asimetrías ya existentes. De esta forma surge el dilema que, para evitar la existencia de asimetrías generadas por políticas activas en un país socio, éstas deben ser coordinadas o decididas en forma supranacional o bien los miembros del AR deben adherir fervientemente a la idea que el mercado con una mínima intervención gubernamental es la mejor opción, aunque las experiencias de otros procesos muestran que existen algunos caminos intermedios.

A partir de lo expuesto, es interesante evaluar la dificultad para lograr procesos de integración exitosos en los caso de los PED, a pesar que ambas experiencias (Pacto Andino y MERCOSUR) se basaron en diferentes enfoques respecto a la relación Estado – Mercado y a la opción entre estructuras supranacionales o intergubernamentales, ninguna de ellas lograron avanzar ni en la profundización ni en la ampliación de la integración, y en el estado que permanecen actualmente tampoco se han transformado en una pieza central que potencie el desarrollo de sus socios.

Si bien las conclusiones no son definitivas, es claro que para los PED la alternativa de cons-truir bloques regionales no parece ser una opción fácil para contribuir a sus estrategias de de-sarrollo. Más aún, como fuera expuesto, a partir de la proliferación de TLC en los que participan PED y PD (Norte–Sur) tienden a incrementarse las asimetrías en las negociaciones bilaterales, con lo cual pareciera recomendable seguir dos caminos: el reforzamiento de la cooperación Sur–Sur, y la formación de coaliciones que permitan obtener resultados favorables en el marco del SMC. La primera estrategia podría instrumentarse a partir de iniciativas de preferencias Sur–Sur, como la acordada en el marco de la UNCTAD, que podría ser articulada con esquemas de cooperación tecnológica y de complementación productiva que potencien las capacidades de los países, sin estar necesariamente sujetos a una liberalización recíproca del comercio bilateral. La alternativa de aunar posiciones en el marco del SMC se analiza a continuación.

4.6 la complejidad de las coaliciones de los PED en el marco de la Ronda Doha

La lógica de la acción colectiva, aún cuando sea un hecho que existen objetivos comunes, no está exenta de conflictos, y con mayor razón cuando se advierten dificultades para distribuir los costos y los beneficios de dicha negociación, como sucede con acuerdos comerciales que incluyen

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cientos de países y productos, pudiendo incluso obtener resultados de suma cero. La complejidad de concertar acciones es aún mayor cuando los actores que buscan coordinar sus posiciones pre-sentan una alta heterogeneidad en diversos aspectos, como es el caso de los PED.

Antecedentes de la acción colectiva de los PED en el GATT.

Ya a finales de los años ‘50 a partir de un estudio encargado por el GATT, bajo la di-rección de G. Haberler (Trends in International Trade GATT, 1958), se tornaba claro que los PED no se habían beneficiado del incremento del comercio internacional. Al año si-guiente, se producía la primera reunión dentro del GATT de un grupo de quince PED, y realizaban una presentación conjunta denominada Nota sobre la Expansión del Comercio Internacional, en la cual se señalaban las limitaciones de estos países para participar en las negociaciones arancelarias, la existencia de otras barreras en los productos de su interés (en muchos casos agrícolas) y la necesidad de obtener concesiones unilaterales por parte de los PD. Existieron también pedidos de reformas radicalizadas, como la de modificar la combinación de reciprocidad y proveedor principal en las negociaciones, y otras que se centraban en extender las reglas del GATT y hacerlas cumplir en una serie de productos de interés para los PED en donde estas no se cumplían. Esta última línea fue motorizada por un grupo de veintiún PED y se denominó Programa de Acción. Por otra parte, varios de los países que no encontraban satisfactorios los efectos del GATT sobre los PED, comenzaron a generar un Foro en las Naciones Unidas, que se convirtió en la UNCTAD. Así, tras la realización de la primera Conferencia de la UNCTAD (1964), el peso de los PED lograba una primera victoria en el GATT, la inclusión de la Parte IV del Acuerdo General sobre Comercio y Desarrollo (Tussie, 1988). Más allá de los efectos concretos de la enmienda del GATT, los PED siguieron presentando sus inquietudes y las conferencias de la UNCTAD se transformaron en una caja de resonancia y guía para exigir cambios en el funcionamiento del SMC. La creación del Grupo de los Setenta y Siete (G-77), cuyo eje no era exclusivamente comercial sino que intentaba aunar esfuerzos y lograr una cuota de poder para los Países del Tercer Mundo, permitió una mayor cohesión dentro de la UNCTAD. Este agrupamiento, a su vez, fue uno de los impulsores de la instau-ración de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), proyecto que si bien nunca llegó a concretarse, sirvió de inspiración para otras iniciativas. La creación del G-77 fue relevante a la hora de obtener un nueva victoria en el Ronda Tokio del GATT, con la incorporación de la Cláusula de Habilitación que eximía del principio de la NMF a las preferencias dadas a los PED, ya sea por parte de los PD -creándose el SGP inspirado en la UNCTAD- como la posibilidad que entre los PED pueda realizarse AR sin necesidad de cumplir con todos los requisitos del art.



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XXIV del GATT.35 De esta forma se ponía fin a dos condiciones que afectaban la equidad en la distribución de beneficios en perjuicio de los PED: NMF y reciprocidad. El principio de NMF llevaba a que cualquier ejercicio de complementación económica entre los PED, vía preferen-cias, chocaba con el obstáculo de sus problemas de competitividad y, por lo tanto, las rebajas arancelarias eran aprovechadas -excepto en el caso de productos primarios- por los PD. Por su parte, el principio de reciprocidad traía implicancias negativas para los PED, ya que la obtención de concesiones no lograba un impacto positivo sobre su balanza comercial a causa que las rebajas arancelarias que debían otorgar llevaban a incrementos en sus impor-taciones. Así, en un contexto de fragilidad del sector externo y la consecuente restricción de divisas, la reciprocidad entre países de grado de desarrollo tan distinto se transformaba en un obstáculo para el desarrollo. En 1955, un representante de la India manifestaba “la igualdad en el trato sólo es equitativa entre iguales”,36 lo cual implicaba ciertas reminiscen-cias con la definición que da Marx del mercado “el tratamiento igual a los desiguales”; pero ambas enunciaciones entran en contradicción con una profunda definición de justicia: “el tratamiento igual a los iguales”, que incluso es utilizada por Bobbio a los fines de demarcar las diferencias entre derecha e izquierda en el arco político.

Si bien la participación coordinada entre los PED no es nueva en la historia del GATT, el hecho que su posición tenga la capacidad de bloquear la “invitación al consenso” en una Conferencia Ministerial fue un hecho novedoso que sucedió por primera vez en las negociaciones de la Ronda Doha (en la Reunión Ministerial de Cancún de 2003) cuando se formó el G-20 y el bloque de países africanos. Sin embargo, si bien este hecho ha sido un paso relevante, no se debe olvidar que el G-20 es un grupo básicamente constituido en torno a discutir las distorsiones introducidas por los PD en el sector agrícola, pero presenta importantes diferencias al momento de realizar propuestas en los tres pilares de esta negociación: ayudas internas, acceso a mercados y ayudas a la exportación.

A su vez, para la negociación de acceso a mercados en productos no agrícolas -donde los PED intentan retener cierto grado de protección- sólo la mitad de la coalición creada en Cancún negocia en forma conjunta -grupo NAMA 11-, mientras que en el tema de reglas -principalmente antidumping- existe una bloque en el cual si bien se encuentra una gran parte del G-20, tam-bién incluye a varios países desarrollados. Esta fragmentación según los intereses en cada tema genera que no sea posible llevar una posición unificada del G-20 para la negociación vista en su conjunto, y por lo tanto se produzcan fisuras y conflictos entre sus miembros.

35 Este proceso es presentado en forma amplia y detallada en Pollok, Love y Kerner, 2006. 36 Citado en Tussie (1988).

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Por otra parte, claramente el G-20 representa los intereses de sólo una parte de los PED, existiendo otras coaliciones, en donde los países se agrupan por su interés en productos especí-ficos, por regiones claramente desfavorecidas, por tratarse de países menos adelantados (PMA), por el tamaño de sus economías, etcétera (Makuc y Vega, 2006). Así al conocido problema de los diferentes grados de desarrollo se le suman temas como el tamaño de las economías.37 También es relevante la estructura de su comercio, de este modo los PED importadores netos de alimentos -y con mayor razón los PMA- se verán perjudicados con el final de las subvenciones y el incremento de los precios agrícolas, hecho que afectará a parte de los países africanos. Por su parte, los países con sectores agrícolas de baja productividad y gran proporción de la población rural en actividades que combinan la producción para la subsistencia con las ventas al mercado interno, no están dispuestos a asumir compromisos en el acceso a sus mercados agrícolas -el caso de la India-, lo cual es claramente contrapuesto al reclamo de la liberalización de estos mercados que hacen algunos PED como Argentina y Brasil.

La dimensión energética, que ha cobrado una relevancia que supera holgadamente el tema de las negociaciones comerciales, también introduce un posicionamiento diferente de aquellos países con reservas de petróleo que son exportadores netos, para quienes el impacto del fracaso de las actuales negociaciones de la OMC no representa, en términos generales, una amenaza para su inserción en el mercado internacional, dejando su principal ámbito de negociación en la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Sin embargo, el desarrollo de los bio-combustibles y el impacto que sobre su dinamismo puedan tener los resultados de las negocia-ciones en agricultura y en NAMA podrán incidir en la rentabilidad relativa entre destinar la tierra a la producción de alimentos o de energía, pudiendo modificar la situación antes descripta.

En caso que en el futuro los precios de los biocombustibles alcancen un nivel que lleve a los países excendentarios en productos agrícolas a transformar una parte sustancial de estos en biocombustibles, podrán modificarse las posiciones negociadoras en la medida que dichos com-bustibles podrían destinarse a sus mercados internos (no presionando a la baja de los productos agrícolas) o bien, si se intentan exportar, las barreras a enfrentar serían en bienes no agrícolas.38 Sin embargo, más allá de cómo pueda modificarse el tablero de las negociaciones multilaterales ante un crecimiento de gran magnitud de la producción de biocombustibles, la contradicción fundamental sería transformar alimentos en energía en un mundo en el cual el hambre sigue siendo un flagelo.

37 Incluso a similares niveles de PBI per capita no negocia con igual posibilidad quien tiene un vasto mercado para ofrecer que una pequeña economía que poco interés despierta para obtener alguna concesión.

38 Esta situación es más difícil de evaluar dado que los países con déficit energético podrían facilitar la importación de biocombustibles, o podrían optar por intentar su producción priorizando la seguridad energética.



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Por otro lado, el trato especial y diferenciado (TED) ha sido una demanda recurrente por parte de los PED, aunque en muchas situaciones lejos de permitir aunar posiciones entre los mismos ha ocasionado tensiones y fragmentación. Esto se relaciona con la heterogenidad que existe entre los mismos PED -tanto en tamaño como en grado desarrollo-, y lo cual lleva a que un TED que no reconozca esta diversidad puede discriminar contra los países de menor desarrollo relativo.

Por su parte, la inclusión de cláusulas que contemplen una relación gradual entre el TED y el nivel relativo de desarrollo y/o tamaño de los países, puede perjudicar a países que aún son al-tamente vulnerables a mermas en la exportación de determinados productos, más allá que haya sido a favor de países que estaban en peor situación. En el caso de brechas muy importantes, como ser, las que delimitan a los países menos adelantados (PMA), no hubo objeciones de que dicho grupo reciba concesiones que no se extienden al resto de los PED.39

Si bien los PED en su conjunto tienen serias dificultades para realizar una propuesta ofensiva, con mayor facilidad logran arribar a consensos en torno a intereses defensivos, como puede ser el de la propiedad intelectual, varias actividades de servicios y las distorsiones más claras en el ámbito de la agricultura. Esto les otorga la posibilidad de bloquear las negociaciones, pero no necesaria-mente de revertirlas en su favor. Sin embargo, el desgaste que ocasionan años de negociaciones entre más de cien países tratando de arribar a un consenso puede también tener consecuencias disruptivas para el SMC. Si se considera que alrededor del 90% del comercio es explicado por alre-dedor de treinta países (y un número sensiblemente menor si se considera que la UE actúa como un actor único en temas comerciales), un escenario que no se puede descartar es que quienes tienen un cierto interés en avanzar con las negociaciones para liberalizar a su modo el comercio puedan optar por crear un foro alternativo de negociación, lo cual implica la virtual disolución del SMC. Lo antes mencionado cobra mayor relieve en la medida que gran parte del comercio entre dichos países es realizado al interior de las empresas transnacionales, motivo por el cual una iniciativa de este tipo podría contar con el apoyo de actores económicos de envergadura.

Por lo tanto, los PED se encuentran frente a un delicado equilibrio en la Ronda Doha: pre-sentar posiciones firmes que representen sus intereses y a su vez evitar que las mismas bloqueen o cancelen las negociaciones. Si bien es claro que no se puede acordar a cualquier costo, el mantener el statu quo de la Ronda Uruguay no se presenta como una opción favorable, ya que llevaría a una o ambas de las consecuencias previamente señaladas:

a) la proliferación de AR con un importante componente de TLC Norte –SUR, ob) la fragmentación del SMC y la constitución por separado de un núcleo duro de alrededor de

30 países que intenten avanzar y consolidar la liberalización comercial en determinados bienes.

39 Un enfoque interesante para abordar este problema es presentado por Corrales Werner, Baritto y Mohan, 2007.

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5. Reflexiones finales

Como primera reflexión, las instituciones que tienen principios democráticos y cierto grado de efectividad son necesarias y beneficiosas para el mundo en general y para los países de menor peso relativo en particular. Un mundo sin instituciones o donde éstas son precarias da lugar a relaciones de poder en donde los países más débiles prácticamente carecen de capacidad para ejercer sus derechos en la esfera internacional.

El SMC que se ha organizado a través del GATT-OMC, no elimina las asimetrías en-tre los países, a diferencia de otras instituciones internacionales. Sin embargo, permite la formación de coaliciones. Y en la medida que los PED logran articular o coordinar sus intereses, pueden obtener resultados más equilibrados de las negociaciones, de las cuales no están ausentes temas como la tensión entre reciprocidad y equidad, incluso entre los mismos PED. El hecho que una de las piedras angulares de este sistema ha sido la no discri-minación, mediante el principio NMF, implica que la proliferación de acuerdos regionales, que tienen a la discriminación como principal característica, instaura un conflicto entre multilateralismo y regionalismo.

En cuanto a la discusión sobre los efectos globales en el grado de liberalización comer-cial, si bien no hay resultados contundentes, los AR no serían un problema grave, ya que de diversas formas tienden a incrementar los flujos mundiales de comercio. En cuanto a su impacto en la eficiencia económica, esta sería positiva dado que predominan los efectos de creación de comercio sobre los de desvío de comercio. Por el lado de los efectos sistémicos sobre las rondas de negociación del GATT–OMC también se han verificado dinámicas com-plementarias, aunque en estos análisis los resultados son más dependientes del formato del AR y de cómo los socios y no socios reaccionan ante los costos de exclusión que generan estas iniciativas.

La cuestión más compleja y donde las consecuencias son más negativas es en la relación entre los PD y los PED, ya que la realización de TLC entre países del Norte y del Sur tiende a instalar una dinámica en la cual las asimetrías lejos de mitigarse, como puede ocurrir en el ámbito del GATT-OMC debido a las coaliciones, se expresan en su máxima dimensión. Así, cuando los PED, que en muchos casos son fuertemente dependientes de las compras de los PD, se lanzan a estrategias competitivas por lograr acceso preferencial a sus mercados, pue-den terminar realizando concesiones más allá de lo otorgado a nivel multilateral –procesos de integración profunda-. Por su parte, estas concesiones OMC-plus al ser aceptadas en TLC asimétricos por varios PED, que ya no se opondrán en el nivel multilateral, van teniendo más posibilidad de implementarse a escala planetaria, resultado que hubiese sido más difícil de lograr en negociaciones de conjunto.



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Esto constituye una llamada de atención acerca de la necesidad de que los PED mantengan posiciones coordinadas y con fuerte presencia en el SMC, de modo de evitar que este ámbito continúe erosionándose. Dado que la mayoría de los PED en la actualidad pertenecen a uno o más AR, se debería intentar una estrategia que fortalezca los vínculos Sur-Sur, aunque se debería realizar una revisión crítica de la experiencia de los PED en los procesos de integración. Por su parte, también se deben reforzar los mecanismos de negociación intra-PED, prestando especial atención a su heterogeneidad, a fin de poder sostener posturas con coherencia en pos de los objetivos de conjunto en las negociaciones multilaterales.

Fecha de RecePción: mayo de 2008

Fecha de acePTación Y VeRSión FinaL: noviemBre de 2008

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OMC, COMERCIO Y DESARROLLO: 2001 - 2008

WTO, COMMERCE AND DEVELOPMENT: 2001 - 2008

Por Sandra cecilia negrodoctora de la universidad de Buenos aires (uBa). suB-directora e investigadora PrinciPal del centro

de estudios interdisciPlinarios de derecho industrial y económico (ceidie) de la facultad de derecho

de la uBa. Profesora de grado y Postgrado en la misma facultad.


RESumEn

los países en desarrollo y menos adelantados representan las dos terceras par-tes de los miembros de la organización mundial del comercio. la cuestión del desarrollo forma parte de las reglas multilaterales acordadas en 1995 al concluir la ronda uruguay. en el año 2001, en doha, se acordó que el tema del desarrollo sería el eje del programa del trabajo. desde entonces y más re-cientemente, en julio de 2008, nuevamente las posiciones diferentes entre los miembros en torno a las negociaciones en agricultura y en acceso a mercados de productos no agrícolas, pusieron en evidencia la necesidad de encontrar mecanismos adecuados que consagren reglas más equitativas de comercio.

PAlAbRAS ClAVE

comercio, desarrollo, flexibilidades, negociaciones, doha.

AbSTRACT

the development and less advanced countries represent the two-third portion of membership at the World trade organization. the issue of development is an important point of the multilateral rules agreed en 1995, at the end of the uruguay round. in 2001, in doha, it was agreed that the development issue was going to be the center of the work program. since then, and more recen-tly: in July 2008, once more the different positions between the members over the agriculture negotiations and the access to non-agricultural products’ mar-kets, showed the need of proper mechanisms that facilitates the consecration of more fair commerce rules.

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ARTíCulo


KEy woRDS

commerce, development, flexibilities, negotiations, doha.

RESumo

os paises menos avançados e em desarrolho reapresentam as duas terceiras partes da organização mundial de comercio. a questão do desarrolho forma parte das regulas multilaterais acordadas em 1995 ao concluir a ronda uru-guai. no ano 2001, em doha, foi acordado que o problema do desarrolho ia a ser o centro do programa de trabalho. desde então, y mais recentemente, em Julio de 2001, novamente as diferentes posições entre os membros sobre as negociações em agricultura y no aceso a mercados de produtos não agrícolas, mostraram a necessidade de encontrar mecanismos adequados que consa-grem regulas mais eqüitativas de comercio.

PAlAVRAS-ChAVE

comercio, desarrolho, flexibilidades, negociações, doha.

Introducción

En la Declaración de Marrakech firmada el 15 de abril de 1994 -en adelante, Declara-ción- los Ministros celebraron “el hecho de que la participación en la Ronda Uruguay haya sido considerablemente más amplia que en cualquier negociación comercial multilateral anterior y en particular, la función notablemente activa desempeñada en ella por los países en desarrollo (…)”. Asimismo se destacó “(…) ello marca un hito histórico en el camino hacia una mancomu-nidad comercial mundial más equilibrada e integrada.” (Declaración, párrafo 4).

En el mismo sentido, al concluir la Conferencia Ministerial de Doha, el Programa de Trabajo adoptado incluyó la cuestión del Desarrollo como eje de la negociación. Posteriormente, en el Informe publicado a fines de 2004 titulado “El futuro de la OMC: una respuesta a los desafíos institucionales del nuevo milenio”1 se contempló el libre comercio como eje para favorecer el desarrollo económico de los Miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

No obstante, las dificultades para alcanzar un acuerdo en torno a las modalidades en agri-cultura y en el acceso a los mercados para productos no agrícolas (temas incluidos en el Pro-

1 El Informe: “El futuro de la OMC: Una respuesta a los desafios institucionales del nuevo milenio” fue publicado en el año 2004 por la OMC y se encuentra disponible disponible en la página http://www.wto.org/spanish/thewtho_s/10anniv_s/future-wto_s.htm

sandra cecilia negro


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grama de Trabajo de Doha), en particular en ocasión de la Reunión mini-ministerial realizada en Ginebra desde el 21 hasta el 29 de julio de 2008, hicieron evidente la distancia que media entre la finalización de las negociaciones y la posterior adopción de un acuerdo, y los intereses de los países en desarrollo que representan más de dos terceras partes de los Miembros de la OMC. Una vez más las negociaciones del programa de trabajo de Doha contemplado, inicialmente, en el 2001 al finalizar la Conferencia Ministerial realizada en Qatar, no ha alcanzado el objetivo de avanzar en la búsqueda de un marco jurídico para una pluralidad de cuestiones del sistema multilateral que persigue la liberalización del comercio pero que se ve apremiado por la cuestión del desarrollo o la falta del mismo que aqueja a la mayor parte de los Miembros de la OMC.

El 31 de julio de 2008, el Director General Pascal Lamy informó al Consejo General acerca de la conclusión de la mini-ministerial y afirmó que “teniendo en cuenta lo que hay ahora sobre la mesa, los Miembros creen que todavía vale la pena luchar por la Ronda de Doha”.2

1. Entre la adhesión de nuevos miembros y la negociación de Doha

Paradójicamente, la OMC es una organización que ha incrementado el número de sus Miembros a partir de 1995, pero el mayor número son países en desarrollo y menos adelanta-dos. Sin embargo, no se ha logrado encontrar la redefinición de un marco normativo que permita acordar reglas que contemplen, a la vez, incremento del comercio y acceso o profundización del desarrollo de los Miembros en desarrollo o menos adelantados.

En los diversos acuerdos incluidos en el Acta de Marrakech se contemplan en forma dife-renciada disposiciones aplicables a los países en desarrollo, a los países menos adelantados y a las economías en transición. El artículo XI párrafo 2 del Acuerdo que establece la OMC identifica como países menos adelantados a aquellos que son reconocidos como tales por las Naciones Unidas. La misma disposición contempla que los países menos adelantados sólo deberán asumir compromisos y hacer concesiones en la medida compatible con las necesidades de cada uno de ellos en materia de desarrollo, finanzas y comercio o con sus capacidades administrativas e institucionales. En ocasión de la Quinta Conferencia Ministerial de Cancún, en el año 2003, Nepal y Camboya fueron los primeros países menos adelantados en adherir a la OMC una vez completado el proceso de negociación con el Grupo de Trabajo.

La adhesión del miembro número 153 del sistema, Cabo Verde, tuvo lugar el 23 de julio de 2008, coincidentemente con la realización de la Reunión mini-ministerial convocada para supe-rar la parálisis de las negociaciones del programa de trabajo de Doha. Una fuerte contradicción

2 Lamy Pascal, discurso pronunciado ante el Comité de Negociaciones Comerciales el 31 de julio de 2008 disponible en http://www.wto.org/spanish/news_s/news_s.htm consultado el 31 de julio de 2008.

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pareciera radicar en el incremento de los Miembros del sistema y la incapacidad de lograr acuer-dos que permitan avanzar hacia un sistema de reglas de comercio multilateral más equitativo.

La Declaración de Doha contempló en el programa, una vasta agenda de temas a negociar, sujetándolos a la regla del compromiso único.3 En otros términos, nada está acordado hasta que todo esté acordado.

Algunas de las fechas inicialmente previstas, como la del 20 de diciembre de 2002, fueron superadas sin alcanzar el acuerdo. Luego también transcurrieron el 31 de marzo de 2003, las Quinta y Sexta Conferencias Ministeriales, nuevas negociaciones en los años siguientes y final-mente, las expectativas se concentraron en torno a la Reunión mini-ministerial celebrada en el pasado mes de julio de 2008.

2. Julio 2008: un nuevo intento

Resulta interesante recordar las últimas etapas transitadas en julio de 2008 en la búsqueda de alcanzar textos revisados de las “modalidades” relativas a la agricultura y el acceso a los mercados para los productos no agrícolas.

El 10 de julio de 2008 fueron publicados dos nuevos documentos: el primero, en materia de Agricultura -en adelante, “Documento Agricultura”- que actualizaba las versiones anteriores de febrero y mayo de 2008 y, el segundo, referido al acceso a mercados de Productos no agrícolas - en adelante “Documento NAMA”-.

El “Documento Agricultura” ofrecía una vasta gama de temas en los cuales existían po-siciones divergentes entre los Miembros de la OMC -no sólo entre países desarrollados y en desarrollo, sino también entre países latinoamericanos y países de Africa, Caribe y Pacífico, o entre países en desarrollo y economías más pequeñas y vulnerables y países menos adelanta-dos. En el escenario agrícola, al inicio de la mini-ministerial, las disidencias fueron muy marcadas entre algunos Miembros para un conjunto de temas que podrían sintetizarse en la siguiente enunciación: imposición de un límite general a los aranceles más elevados, nivel de reducción de los aranceles intra-cuota, facultad para los países en desarrollo de imponer salvaguardias provisionales que excedieran de los límites consolidados antes de Doha, la liberalización más rápida para los productos tropicales y la liberalización más lenta para los productos afectados por la denominada “erosión de preferencias”. La propuesta del 10 de julio preveía que los países en desarrollo podrían proteger “productos especiales” de ciertas restricciones arancela-rias apelando a criterios de seguridad alimentaria y de medios de subsistencia y de desarrollo

3 Esta regla está prevista en el Acuerdo sobre la OMC en el artículo II.



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rural. En la conferencia de prensa brindada por Lamy el día 29 de julio, o sea, en el noveno día consecutivo de negociaciones, el Director General informó que de una lista de 20 temas, se había logrado la convergencia con respecto a 18 de ellos, pero que no había sido posible salvar las diferencias con respecto al decimonoveno -el mecanismo de salvaguardia especial para los países en desarrollo-.

Por su parte, el “Documento NAMA” incluyó fórmulas que determinaban el alcance de las reducciones arancelarias así como las excepciones concedidas a los países en desarrollo en términos de liberalización. Este último punto fue objeto de numerosas críticas en torno al uso de las flexibilidades y excepciones por parte de los países en desarrollo durante el período de implementación de apertura de sus mercados. Una de las cuestiones más problemática de las negociaciones estuvo centrada en el número de líneas arancelarias y la cantidad de importación de manufacturas que los países en desarrollo podrían eximir (en forma total o parcial) de las reducciones arancelarias. Un tema pendiente, planteado en el año 2007, radicó en la posición coincidente de EE. UU. y la Unión Europea en torno a la necesidad de una “cláusula anti-concentración” que impidiera a los países en desarrollo concentrar las flexibilidades en una ca-tegoría única de productos. En este punto, la propuesta de julio introdujo límites para las líneas arancelarias y los volúmenes de importación para y entre los capítulos individuales del sistema armonizado. Se imposibilitaría que los países en desarrollo pudieran proteger los productos cla-sificados en la categoría “productos de 4 dígitos”. Esta propuesta fue especialmente rechazada por Brasil, India, China, Malasia y Africa del Sur.

En este documento, una segunda discrepancia radicaba en torno a las iniciativas de libe-ralización por sector específico que indicaban la eliminación de aranceles de importación para los productos de un determinado sector. Las posiciones de EE.UU. y de los Estados Parte del Mercosur, por diferentes motivos, resultaron contrarias. Asimismo, las posiciones negociadoras de la Argentina y Brasil se diferenciaron creando cierta incertidumbre acerca del impacto que tendrían las respectivas posiciones asumidas en el plano multilateral en el espacio de integración regional del Mercosur.

Conclusiones

Desde 1995, la creación de la OMC permitió contar con un ámbito institucional que sirvie-ra de foro de negociación permanente. En tal sentido, el año 1995 significó un avance en lo concerniente a dotar al sistema multilateral de comercio de un ámbito propio y estable para la negociación y la solución de diferendos.

A su vez, el Acta de Marrakech comprende acuerdos sobre ámbitos no incluidos en la época del GATT de 1947. De esta manera, los Estados han asumido compromisos en sectores no alcanza-

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dos con anterioridad por la regulación multilateral como, por ejemplo, los servicios y la propiedad intelectual. En ocasión de las Conferencias Ministeriales se han acordado programas de trabajo y temas convocantes, así por ejemplo “los temas de Singapur”, o los “temas de Doha”.

Asimismo, el Acuerdo por el que se establece la OMC, contempló diferentes categorías de miembros, a saber: países desarrollados, países en desarrollo, países menos adelantados y eco-nomías en transición e introdujo, en consecuencia, disposiciones de aplicación diferenciada (por ej. plazos del artículo 65 del Acuerdo sobre los Aspectos de la Propiedad Intelectual vinculados al Comercio) en correspondencia con el grado de desarrollo del Miembro.

Sin embargo, el incremento de los ámbitos reglados a nivel multilateral y la existencia de normas específicas en materia de trato especial y diferenciado, no han podido soslayar la exis-tencia de profundas asimetrías entre los Miembros de la OMC.

Si bien las normas acordadas multilateralmente constituyen instrumentos para la integra-ción y la competencia de los productos de cada país en los mercados internacionales a la vez, es necesario sopesar cada una de ellas con la finalidad de examinar el impacto en el crecimiento económico y en el desarrollo de cada país.

El tema de la protección acordada por los países desarrollados a los productos agrícolas y, en particular, las fuertes restricciones de acceso a mercado como es el caso de Japón o bien el mantenimiento de programas de ayuda interna y de subsidios que no han sido eliminados como en el caso de las Comunidades Europeas y EE.UU. han constituido el eje de la negociación en las cuales las demandas de los países en desarrollo se han hecho evidentes. Complementaria o supletoriamente, algunos casos resueltos a través del procedimiento de solución de diferendos de la OMC (previsto en el Anexo II del Acta de Marrakech) han estado motivados por reclamos de países en desarrollo hacia Miembros desarrollados del sistema, así por ejemplo el caso ba-nanos, el reclamo por el algodón o el asunto del azúcar o bien la moratoria sobre organismos genéticamente modificados (caso en el cual la Argentina fue reclamante). En otros términos, el mecanismo de solución de diferendos ha sido utilizado con frecuencia por algunos Miembros en desarrollo (en América Latina -son usuarios más activos- Brasil, Argentina y México) ante la pre-sunción de incompatibilidad de la normativa aplicada o de la conducta del Miembro desarrollado a la luz de las normas acordadas multilateralmente.

Para superar la situación posterior a julio de 2008, evitar la reiteración de crisis o aban-donos de las instancias de negociación, parece ineludible la necesidad de evaluar y diseñar estrategias que conduzcan a la superación de los puntos de conflicto, comenzando por una nueva ponderación de las diferentes propuestas en torno a las modalidades de negociación en agricultura y en acceso a mercados para productos no agrícolas.

Evidentemente, el marco jurídico actualmente vigente en el ámbito OMC mejora el anterior existente -en tiempos del GATT- pero aún queda una tarea importante por realizar para que el



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mismo responda a las necesidades e intereses de la mayor parte de los integrantes de la OMC y atienda a la cuestión del desarrollo.

Fecha de RecePción: sePtimBre de 2008


REFEREnCIAS

Ávila, María Antonio; Castillo Urrutia, Juan Antonio y Díaz Mier, Miguel Ángel (1994). Re-gulación del Comercio Internacional tras la Ronda Uruguay. Madrid: Tecnos.Bahagirath, Lal Das (1998). “Reubicación de los países en desarrollo en la OMC”, en Re-vista Cooperación Sur, n° 2. Nueva York: publicación de la Dependencia Especial para la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.Culoth, H. (2005). “Soft law et Droit de lÓMC”, en Revue Internationale de Droit Economique, t. XIX, n°. 3. Bélgica : Editions de Boeck Université.Jackson, J. (1995). The World Trading System-Law and Policy of International Economic Relations, 2° edición. Cambridge, Londres: MIT Press.Rey, J. y Dutry, J. (2001) Institutions économiques internacionales, 3era edición. Bru-selas : Bruylant.

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ARTíCulo


LA RESOLUCIóN DE LA RONDA DE DOHA: SU SIGNIFICADO POLÍTICO Y LA ESPECIALIzACIóN PRODUCTIVA DE AMéRICA DEL SUR

Por Raphael PadulaProfesor de la universidade federal do rio de Janeiro (ufrJ), Brasil. editor de la revista de economÍa

heterodoxa oikos.


RESumEn

este trabajo apunta que la ronda de negociaciones multilaterales impulsada por los países centrales desde 2001 en el ámbito de la organización mundial del comercio (omc), la ronda de doha, tiene motivaciones y consecuencias económicas y políticas. al igualar las “reglas del juego” entre países desigua-les, especialmente en busca de la liberalización internacional del comercio y de las inversiones, el resultado de la resolución de las negociaciones conservaría la especialización productiva de américa latina en la división internacional del trabajo, como periferia exportadora de commodities, de bajo valor agregado e intensidad tecnológica, que generan menores remuneraciones, mientras los países centrales (desarrollados) acentuarían la concentración de su producción industrial de alto valor agregado e intensidad tecnológica. en el campo políti-co, los países centrales y sus estados fuertes gozarían de ventajas políticas (de poder) y saldrían victoriosos, lo que influiría en la distribución de beneficios entre y dentro de los estados y en las posibilidades de desarrollo de los países periféricos. en este trabajo, apuntamos a quienes interesan estos beneficios desiguales y sus impactos sobre la integración sudamericana. además, desta-camos la dimensión de la importancia de la industria en las políticas de estos países –revelada en el largo y gran esfuerzo intervencionista que realizaron durante su proceso de desarrollo– y en la estructura productiva nacional.

PAlAbRAS ClAVE

economía Política internacional, negociaciones multilaterales, desarrollo eco-nómico, Política comercial, integración regional.

RESumo

este artigo mostra que a rodada de negociações multilaterais impulsionada pe-

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los países centrais desde 2001 no âmbito da organização munidal do comér-cio (omc), a rodada de doha, tem motivações e conseqüências econômicas e políticas. ao igualar as “regras do jogo” entre países desiguais, especialmente na busca pela liberalização internacional do comércio e dos investimentos, a resolução das negociações levaria a manutenção da especialização produ-tiva da américa latina na divisão internacional do trabalho, como periferia exportadora de commodities, de baixo valor agregado e intensidade tecnoló-gica, que geram menores remunerações, enquanto os países centrais (desen-volvidos) acentuariam sua concentração da produção industrial de alto valor agregado e intensidade tecnológica. no campo político, os países centrais, e seus estados fortes, teriam uma vitória e ganhos políticos (de poder), influindo na distribuição de benefícios entre e dentro dos estados e nas possibilidades de desenvolvimento dos países periféricos. neste artigo, apontamos a quem interessam estes ganhos desiguais. adicionalmente, apontamos o quanto a indústria foi importante nas políticas destes países, importância revelada no longo e amplo esforço intervencionista que realizaram quando estavam em processo de desenvolvimento, e o quanto a indústria é importante na estrutura produtiva nacional.

PAlAVRAS-ChAVE

economia Política internacional, negociações multilaterais, desenvolvimento econômico, Política comercial, integração regional.

AbSTRACT

this paper points that the doha round of multilateral negotiations, pushed by the central countries since 2001 at the Wto, has economical and political reasons. despite the g20 (periphery countries group) efforts for its resolution, in equalizing the “rules of the game” between unequal nations, especially aiming trade and investments liberalization, the negotiations resolution would led to the maintenance of the south america productive and trade speciali-zation in low value-added and technological intensity commodities in the in-ternational division of labor, while the central countries would strength their concentration on the high value-added and technological intensity industrial production. Politically, their central countries strong states would reach politi-cal victory and gains, influencing in the distribution and in the possibilities of benefits and development between and inside the states. We point the main

lA RESoluCIón DE lA RonDA DE DohA: Su SIGnIFICADo PolíTICo y lA ESPECIAlIzACIón PRoDuCTIVA DE AméRICA DEl SuR

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interested (states and groups) in these unequal gains and its impacts on the south-american integration. yet, we approach the importance of the industry in the history of the central countries policies and in the productive structure as pointed by the development theory.

KEy woRDS

international Political economy, multilateral negotiations, economic develop-ment, trade policy, regional integration.

“... cuanto mayor es la cultura de una población,

menor es su dependencia de la naturaleza del país”.

Wilheln Roscher - Grundlagen der Nationalökonomie

Introducción

Los Estados nacionales que fueron capaces de llevar a cabo un exitoso proceso de desarrollo siempre guiaron sus políticas según su interés nacional. En la historia económica, un proceso de desarrollo exitoso no ha sido nada fácil, tampoco ocurrió espontáneamente conducido por las fuerzas del mercado, sino que exigió un amplio, complejo y duradero esfuerzo intervencionista de los Estados. Son esos mismos Estados exitosos que, cuando es conveniente a sus intereses, impulsan procesos de liberalización internacional de los mercados y de las finanzas, así como el iniciado a finales de los años 70, proceso conocido como globalización. A pesar de ser los promotores de esta liberalización, tales naciones no dejaron de proteger algunos sectores, por motivos estratégicos o por presiones políticas internas.

Tal liberalización, expuesta en la Ronda Uruguay del GATT,1 mostró resultados claramente desfavorables para los países subdesarrollados, especialmente para los países de América Lati-na, que realizaron una apertura profunda y rápida de sus economías, provocando un aumento de la desigualdad -en relación con los países centrales- en términos de renta, riqueza, tecnología y poder. Frente a estos resultados, los países centrales (PCs) hicieron una fuerte presión para que se realizara una nueva y amplia ronda de negociaciones internacionales que impulsara una liberalización del comercio y de las inversiones aún más profunda a nivel internacional. Además,

1 Las negociaciones internacionales realizadas por los organismos multilaterales responsables por el comercio internacional son llamadas Rondas. El GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) es el organismo multilateral predecesor de la Organización Mundial del Comercio (OMC), substituido en 1995, y su primera Ronda de negociaciones ocurrió en 1947.

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también tienen como objetivo incluir otros temas como la propiedad intelectual y las compras gubernamentales. Estas negociaciones ocurren en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y configuran la llamada Ronda de Doha, iniciada en 2001.

Nuestro análisis sobre la Ronda de Doha se apoya en tres percepciones fundamentales. Primero, existe un sistema internacional jerarquizado, formado por Estados que interactúan di-rectamente entre si y a través de organismos multilaterales, que no son instituciones impasibles de recibir influencias políticas. Los principales factores que caracterizan esta heterogeneidad entre los Estados son los diferentes grados de poder político (incluso militar) y diferentes niveles de desarrollo económico, social y tecnológico. El sistema internacional está configurado por un núcleo central, formado por los países centrales y liderados por una nación hegemónica -que posee el poder militar y económico (incluso porque emite la moneda internacional), y los demás Estados forman la periferia del sistema. Los países centrales son países con mayor poder político, económico y tecnológico, conocidos como países desarrollados, mientras los países periféricos son los países subdesarrollados. Esta jerarquía no es estática y hay constantes movimientos, especialmente en la disputa por la hegemonía entre los Estados del centro, y la ascensión al núcleo central por parte de los países de la periferia.

Segunda percepción: existen coaliciones de poder y diferentes intereses políticos y económi-cos internos en cada Estado, que se pueden asociar a los intereses externos, y son importantes determinantes del vector de políticas (postura) adoptado.

Tercero, las estructuras productivas nacionales (diferente participación de las actividades económicas en la producción nacional) importan y son resultado de procesos históricos (estruc-turalismo-histórico), en los cuales la producción física de estas industrias, de alto valor agregado y alta intensidad tecnológica, son actividades fundamentales dinamizadoras de la economía, promoviendo mejores remuneraciones y mayor autonomía en términos de divisas en los países que no son emisores de la moneda internacional, y son fuentes de autonomía y poder político.

Son las interacciones entre los Estados en el sistema internacional que determinan las “reglas del juego” y, consecuentemente, las posibilidades de desarrollo -especialmente de la transformación productiva en la periferia- y la distribución de beneficios entre y dentro de las economías nacionales. Actualmente, el sistema internacional se configura por la hegemonia unipolar, lo que significa una restricción para los países periféricos si optan por una actuación por separado (sin cooperación o en competencia). Por consiguiente, dichos países deben trabajar por una orden multipolar (Darc, 2005).

En el debate sobre la Ronda de Doha predomina la perspectiva económica. Este trabajo ana-liza la Ronda de Doha no sólo desde el punto de vista económico, sino también político; visto que su instauración y su posible resolución tiene motivaciones y consecuencias económicas y sociales -como en la división internacional del trabajo, que afecta directamente las estructuras productivas de los países latinoamericanos y su desarrollo, las ganancias de las empresas transnacionales, la


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generación y remuneración del empleo. No obstante, al mismo tiempo, tiene motivos y consecuen-cias políticas en las diferentes esferas de poder de los Estados en el sistema internacional. El obje-tivo aquí es demostrar como Doha intenta igualar las “reglas del juego” entre países desiguales, y tendría distintos impactos en los países con diferentes grados de poder, desarrollo y riqueza, con especial atención para la histórica especialización internacional de América Latina en la producción y exportación de bienes de bajo valor agregado e intensidad tecnológica, que tiene influencia en la ocupación de los trabajadores y sus remuneraciones. Como veremos después, los diferentes impac-tos reflejan los intereses de los que apoyan la resolución de Doha. De esta manera, consideramos que el resultado tiene como objetivo mantener las industrias y el desarrollo de los países ricos, lo que ampliaría las diferencias internacionales de poder y riqueza.

Desde nuestra perspectiva, la propuesta de la Ronda de Doha debe ser observada dentro de una agenda política internacional más amplia y dominante en el debate internacional, encuadrada en la visión política liberal, donde las diferencias de poder entre los Estados nacionales no son consideradas relevantes y el sistema internacional generado por la relación entre Estados es consi-derado imparcial y benéfico. Esta agenda “diplomática moderna” más amplia -para usar el término de Guimarães (2006)- impuesta a partir de los países centrales, encabezada por EE.UU. como país hegemónico, tiene como principales puntos: democracia, derechos humanos, el narcotráfico, el terrorismo, la no proliferación de armas nucleares, el medio ambiente, garantía de la propiedad pri-vada e intelectual y la consolidación de un orden jurídico internacional que suprima los obstáculos al flujo de bienes y de capitales.2 Esta visión y su respectiva agenda justifican las acciones políticas de los PCs y la busca por un mundo supuestamente cada vez más liberal y globalizado económica-mente. Los ataques del 11 de septiembre de 2001 fortalecieron dicha agenda.

2 El Embajador Samuel Pinheiro Guimarães (2006) define, separadamente, la visión política liberal y la visión estratégica de la diplomacia moderna. La concepción política liberal, para Guimarães (2006: 55-56), concibe el sistema internacional como formado por Estados que, aunque denoten algunas obvias diferencias de poder, “tienden a cooperar entre sí para el bien de la humanidad y la paz, desde que en ellos prevalezca la democracia”, sin ser relevantes las cuestiones de poder. “Los Estados más poderosos no ejercerían su poder en provecho propio, sino para el bien de la humanidad, sin oprimir a los más débiles” - siendo poderosos y benevolentes. Así, en esta visión, los países periféricos deberían adoptar como estrategia cooperar con los demás Estados en el sistema internacional, principalmente manteniendo una relación especial con las grandes potencias, sin desafiarlas y siguiendo las reglas del sistema internacional “que, a fin de cuentas, es imparcial y benéfico en relación con todos los Estados que se comporten de forma civilizada”. De esa forma, según Guimarães (2006: 63), “la visión estratégica de la ‘diplomacia moderna’ argumenta que los fenómenos esenciales en la esfera internacional, después del fin de la Guerra Fría, son la expansión inevitable del proceso económico de globalización; el fin de los conflictos políticos y militares (excepto en algunas regiones marginales); la hegemonía unipolar e incontestable de EE.UU. como característica de esta fase histórica; y el gradual desaparecimiento de los Estados nacio-nales y de las fronteras, fenómenos que juntos llevarían a la irrelevancia de la defensa y de la afirmación de la soberanía nacional. Los nuevos temas de importancia en la agenda diplomática moderna serían los derechos humanos, el narcotráfico, el terrorismo y la consolidación de un orden jurídico internacional que suprima los obstáculos al flujo de bienes y de capitales, garantizando el fun-cionamiento y la expansión de la nueva economía global, benéfica, próspera e imparcial. (...) La igualdad soberana de los Estados, la no intervención y la autodeterminación pasan a ser para la diplomacia moderna conceptos relativos y flexibles”.

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Además de esta sección de introducción y de la sección final con las conclusiones y consideracio-nes finales, tendremos cuatro secciones más. En la primera sección, describiremos la Ronda de Doha, su evolución, los temas y objetivos formales de las negociaciones. En la segunda sección, trataremos sobre el significado político y económico de Doha y apuntaremos los principales interesados en su resolución, enfocando la especialización productiva de América Latina, el papel de la integración regional y las diferencias de poder en el sistema internacional. En la tercera sección, abordaremos la importancia del esfuerzo por la industrialización en la historia de las políticas de los PCs. En la cuarta sección, destacaremos la importancia de la industria en la estructura productiva de una economía na-cional, buscando incluso puntos de vista de importantes pensadores económicos. En la quinta sección, buscaremos señalar los impactos de la resolución de Doha sobre la integración sudamericana.

1. La ronda de Doha: para igualar las “reglas del juego”3

En noviembre de 2001, en la ciudad de Doha en Qatar, se llevó a cabo la IV Conferencia Mi-nisterial de la Organización Mundial del Comercio (OMC), donde los Ministros responsables por el comercio decidieron realizar una nueva ronda de negociaciones multilaterales y, de esa manera, se lanzó la Ronda de Doha, la primera ronda de negociaciones comerciales multilaterales en el ámbito de la OMC.4 Esta nueva agenda de comercio, propuesta por los países centrales, recibió el apodo de Agenda de Desarrollo de Doha. Las negociaciones ocurren siguiendo el principio del compromiso único (single undertaking), que significa que nada está acordado hasta que todo esté acordado: el acuerdo final constituirá un paquete indivisible, es decir, un acuerdo sobre todas las materias.

Ante la falta de consenso entre sus miembros con respecto a la conveniencia de iniciar una nueva ronda de negociaciones multilaterales, la insistencia y las presiones políticas de los países centrales (los países industrializados) -representados por EE.UU., Japón, Unión Europea (UE) y Canadá- fueron fundamentales para su aprobación. Estos países tenían claros intereses en profundizar los acuerdos de liberalización de aranceles sobre bienes industriales, servicios, inversiones y compras gubernamentales.5

3 Las informaciones sobre la Ronda de Doha utilizadas fueron extraídas de documentos e informaciones disponibles en la página web de la Organización Mundial del Comercio (World Trade Organization): www.wto.org.

4 Esta es la 9ª ronda desde el antiguo GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio).

5 Estas negociaciones podrían haber comenzado en la Conferencia Ministerial de la OMC de 1999, realizada en Seattle, con el nombre de “Ronda del Milenio”. Sin embargo, los países en desarrollo resistieron y se opusieron a la necesidad del “consenso explícito”, debido a su insatisfacción con los resultados de la ronda de Uruguay. El “consenso explícito” fue alcanzado en la conclusión de Doha tras la presión que se hizo sobre las delegaciones de algunos países en desarrollo para que dejaran el país.


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Los países interesados en la liberalización del comercio internacional de bienes primarios -como Brasil, Argentina y Australia, entre otros- los apoyaron. Es importante resaltar que estos países estaban insatisfechos con los resultados de la Ronda Uruguay del GATT, debido a que los países centrales no liberalizaron sus mercados agrícolas conforme lo acordado y, en cambio, se demostraron dispuestos a abrir todavía más sus mercados de bienes industriales.

Su cronograma había establecido el inicio de las negociaciones para febrero de 2002 e, ini-cialmente, enero de 2005 fue la fecha que se determinó como plazo límite para su término -tres años de duración-. Posteriormente, en la VI Conferencia (2005), se postergó este plazo para finales de 2006. El objetivo de la fecha propuesta era solucionar la ronda antes que se expirara la autorización que daba al presidente estadounidense, George W. Bush, poder para legislar sobre el comercio por medio decreto (Fast Track). El término de la autorización se cumpliría el 30 de junio de 2007 en el Congreso.6

A través de la adhesión a la Agenda de Desarrollo de Doha, el objetivo principal de la Ronda es la liberalización del comercio de bienes y servicios y de inversiones a nivel mundial. La lógica de la “liberalización competitiva” es dejar que las fuerzas del mercado incentiven a las naciones que se especializan en la producción y en la comercialización de los bienes en que poseen ventajas comparativas (estáticas) - presente en la teoría clásica liberal y en la teoría neoclásica neoliberal del comercio.7 De esa manera, se profundizarían las actuales especializaciones internacionales, en las cuales el aumento del flujo de comercio (exportaciones e importaciones) sería la razón de los beneficios recíprocos en el comercio internacional. En este sentido, se propone igualar las condicio-nes de comercio, sin que importen las diferencias de fases de desarrollo y productividad entre los países, y tampoco las diferencias de “calidad” entre las actividades económicas (en términos de intensidad tecnológica, valor agregado, remuneraciones, efectos dinámicos, entre otros factores). Al contrario, tales diferencias serían la razón y el estímulo de la especialización.

La agenda se presentó demasiado amplia y compleja, lo que hizo más difícil la obtención de un consenso, comprendiendo diversos temas (un total de 19) agrupados en: Acceso a mer-

6 Toda declaración de la OMC, incluso el acuerdo de comercio establecido entre EE.UU. y otro(s) país(es), debe ser confir-mada por el Congreso de EE.UU para tener vigencia en el país. La autorización para legislar por decreto (Fast Track) en cuanto a cuestiones relativas al comercio, daba al Presidente la autoridad de ejecutar medidas de fomento del comercio sin la necesidad de ratificar los acuerdos en el Congreso. Sin el Fast Track, era complicado validar el acuerdo de Doha en el senado estadounidense, debido a los opositores en el senado y de la grande influencia de lobbies de empresas menos cosmopolitas y/o menos competitivas, de sindicatos, de sectores y de regiones proteccionistas.

7 Nos referimos a la teoría de las ventajas absolutas de Adam Smith y a la teoría de las ventajas comparativas de David Ricardo, en el caso clásico. También mencionamos la teoría de especialización por ventajas comparativas en factores es-pecíficos, con origen en la teoría Stolper-Samuelson, y al modelo Hekscher-Olin, de ventajas comparativas en dotación de factores, en el caso neoclásico.

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cado para bienes no agrícolas (NAMA, en la sigla en inglés), Agricultura, Servicios, Comercio e inversión (evaluación del acuerdo TRIMS – Agreement on Trade-Related Investment Measu-res), Política de Competencia, Compras Gubernamentales, Facilitación de Comercio (esos cuatro puntos son denominados “Temas de Singapur”), Propiedad Intelectual (evaluación del acuerdo TRIPS – Trade-related Aspects of Intellectual Property Rights), Comercio Electrónico, Solución de Controversias, y “Reglas”.8

En Cancún (México), en septiembre de 2003, la V Conferencia Ministerial tenía como meta planificar y estructurar un esbozo de acuerdo concreto sobre los objetivos de Doha. Sin em-bargo, fracasó tras cuatro días de debate, específicamente en la discusión sobre el acceso a los mercados y subsidios agrícolas, cuando quedó más evidente la división Norte-Sur entre los países. En esta ocasión, las áreas de negociación se concentraron en cuatro temas: agricultura, NAMA (productos industriales), comercio de servicios y actualización de normas arancelarias (“Reglas”). Los subsidios agrícolas de los países centrales –tanto la Política Agrícola Común (PAC) de la UE, como los subsidios de EE.UU.– pasaron a ser un punto central en la discusión y los países en desarrollo rechazaron el acuerdo. Además, estos países se rehusaron a debatir los “Temas de Singapur”, debido a que muchos ítems aprobados en las reuniones anteriores todavía no habían sido implementados.

La Conferencia fue marcada por la creación y actuación del G20, grupo de países en desa-rrollo (emergentes), incluyendo los países de gran porte y encabezados por Brasil, China, India y Sudáfrica.9 El objetivo del G20 es ser la voz de los países en desarrollo con especial enfoque en la negociación del acceso de sus bienes agrícolas a los mercados de los países centrales, elimi-nando los sus subsidios y proteccionismos (www.g-20.mre.gov.br). Al obstaculizar el proceso de negociaciones, el G-20 se mostró un interlocutor fundamental y de peso.

Ante el fracaso de las negociaciones constatado, algunas reuniones fueron realizadas bus-cando mantener el plazo final para las negociaciones. En agosto de 2004, en Ginebra, en una reunión entre algunos miembros -EE.UU., Canadá, Japón, UE, Brasil, India y Australia- se llegó a una estructura de propuesta para el acuerdo sobre la apertura del comercio global. En esta oca-sión, se acordó reducir la agenda de negociaciones a cinco temas: NAMA, agricultura, servicios,

8 Informaciones sobre el TRIPS y el TRIMS se encuentran en la página web de la OMC: www.wto.org. Para una visión crítica de los acuerdos, ver artículos y libros de Ha-Joon Chang, como por ejemplo: “Globalization, Economic Development and the Role of State”, Zed Books: 2003.

9 Con algunos miembros variables, el grupo es actualmente integrado por 23 países: 5 de África (Egipto, Nigeria, Sudáfrica, Tanzania y Zimbabwe), 6 de Asia (China, India, Indonesia, Pakistán, Filipinas y Tailandia) y 12 de Latinoamérica (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Cuba, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela). Según las informaciones encontradas en su página web (www.g-20.mre.gov.br), sus miembros corresponden a casi el 60 % de la población mundial, el 70 % de la población rural del mundo y el 26% de las exportaciones agrícolas mundiales.


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TRIPS y facilitación de comercio; lo que en la práctica significó casi restringir las negociaciones a los temas del comercio industrial y de bienes agrícolas. Las negociaciones de Paris, en septiem-bre de 2005, enfocaron los temas seleccionados y, así, permanecieron los obstáculos críticos, sugiriendo una dificultad aún mayor para los involucrados en el acuerdo. El objetivo era alcanzar un acuerdo para finalizar las negociaciones en Hong Kong, en la VI Conferencia Ministerial.

La VI Conferencia de Hong Kong se realizó en diciembre de 2005. Su Declaración Final apuntaba hacia un acuerdo en algunas cuestiones específicas, incluyendo una fecha límite para la eliminación de los subsidios para exportaciones agrícolas en 2013. También se requirió que los países industrializados abrieran sus mercados para bienes provenientes de las naciones más pobres del mundo (agrícolas). La declaración dio nuevos aires de optimismo para las negocia-ciones, y esperanza de que se concluyera un amplio conjunto de acuerdos de libre comercio a finales de 2006.10 No obstante, la disensión permanecería en las cuestiones claves. En julio de 2006, las discusiones de Ginebra no llegaron a un acuerdo sobre la reducción de los subsidios agrícolas a la producción y aranceles de importación, y las negociaciones proseguían y llevarían meses para terminar. Esta coyuntura hizo inviable los resultados pretendidos, principalmente tomando en cuenta la expiración del Fast Track en EE.UU.

Las negociaciones de la Agenda de Doha se detuvieron totalmente en junio de 2007, en la conferencia de Potsdam (Alemania), donde el mayor obstáculo siguió siendo el desacuerdo -principalmente entre EE.UU., UE, India y Brasil- sobre la liberalización agrícola e industrial, y el fin de los subsidios. En suma, todas esas cuestiones fueron ampliamente discutidas en las reuniones, pero hasta hoy no hay un consenso mundial en cuanto a la apertura comercial internacional.

Ante la proximidad de cambio de gobierno en EE.UU., surgió el temor de que esta alteración pudiera comprometer la viabilidad de un acuerdo en Doha, visto que el nuevo gobierno podrá revisar todos los posicionamientos estadounidenses en las negociaciones, especialmente en el caso de una victoria demócrata (de línea más proteccionista). En junio, tomando en cuenta esa posibilidad, el director general de la OMC, Pascal Lamy,11 convocó representantes de 35 países para una reunión en Ginebra (Suiza), a realizarse en julio de 2008. Era una forma de presión para que se garantizara la concreción de un acuerdo. En este sentido, la OMC presentó una propuesta alineada con los intereses de los PCs. Sin embargo, después nueve días de negociaciones, la

10 En esta ocasión, ocurrieron protestas y choques entre manifestantes y policiales, dejando más de cien heridos, aunque ninguno en estado grave.

11 Pascal Lamy, como director general de la OMC, es el chair del Comité de Negociaciones Comerciales (TNC, en la sigla en inglés), quién conduce la mesa de negociaciones de los respectivos encuentros, y de la Ronda de Doha. Antes de asumir el cargo de director general de la OMC, fue negociador intermediario entre la UE y el Mercosur.

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reunión resultó en lo que muchos analistas consideran como el fracaso de la ronda de Doha o su congelamiento y atraso por varios años. Los obstáculos siguieron en las cuestiones de protección agrícola e industrial y reducción de subsidios agrícolas de EE.UU. y de la UE, y las negociaciones se detuvieron en el tema de la extensión de la protección agrícola en los países más pobres, especialmente en cuanto a los agricultores de subsistencia.

En una coyuntura de desvalorización cada vez mayor de la moneda internacional (dólar) y la proliferación de proteccionismos -frente al alza de precios de los alimentos y del petróleo, que acarrean una creciente busca por el control de la producción y las reservas estratégicas- es obvio imaginar que sería imposible llegar a un acuerdo general de liberalización cuando grandes intereses nacionales están en juego.

El cambio de postura de Brasil marcó la reunión. Ese país, buscando un punto de consenso -aunque con alto costo político y económico y apostando en la ampliación del mercado para su etanol- se mostró muy flexible, acogió gran parte de la propuesta de la OMC y se alineó a los PCs.12 A cambio de su flexibilización, Brasil pretendía obtener mejores condiciones de acceso de su etanol en los mercados de EE.UU. (con tarifas elevadas) y de la UE (regulado por cuotas).13 Por tener un agronegocio competitivo, especialmente en relación a los países en desarrollo, la flexibilización sería en parte justificada en términos económicos y por presiones internas. Consecuentemente, Brasil abandonó el G-20, entrando en desacuerdo con socios como India, China (que fueron socios fundamentales en la cuestión de las salvaguardias en 2005), Argentina y los demás países del Mercosur. Argentina y Brasil, por ejemplo, no se pusieron de acuerdo en cuanto a la flexibilidad que los países en desarrollo tendrían para proteger los sectores conside-rados más sensibles ante el impacto de cortes arancelarios -flexibilidad revelada en el limitado porcentual permitido-. La propuesta inicial de la OMC era del 12%, mientras que la Argentina defendía la protección del 16% de sus ítems arancelarios y Brasil estaría dispuesto a proteger apenas el 14%, que acabó siendo la propuesta final de la OMC.14

12 Esta postura, llamada de independiente, fue elogiada por los PCs, por parte de la prensa brasileña e internacional, y por los sectores brasileños interesados en la resolución de Doha y en la apertura de los mercados.

13 Los EE.UU. mantienen una tarifa de US$ 0,54 por galón de etanol, bloqueando las exportaciones brasileñas, y son muy contrarios a la discusión de ese tema, principalmente debido a los lobbies. La UE quería incluir el etanol como producto sen-sible y propuso cuotas vinculadas al consumo europeo, lo que agradó un poco más a Brasil (O Estado de São Paulo - Agencia Estado. “Brasil troca apoio por etanol”. 29/07/2008. disponible en: http://ultimosegundo.ig.con.br/economia/2008/07/29/brasil_troca_apoio_por_etanol_1478846.html).

14 Una materia publicada en el periódico argentino La Nación, en 27/07, reveló la insatisfacción de las autoridades y los negociadores argentinos frente a la postura brasileña. Según declaraciones de fuentes diplomáticas, se consideró dicha postura como una “traición del gigante sudamericano contra los socios del Mercosur”, y un elemento creador de tensión dentro del bloque, comentó Alfredo Chiaradía, secretario argentino de Relaciones Económicas Internacionales.


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EE.UU. propuso “reducir” su techo para subsidios a la producción agrícola para US$ 15 mil millones, un valor que, a pesar de ser menos que un tercio del actual techo, es el doble de lo que fue efectivamente gastado por el país en este último año. Llegaron a aceptar incluso una pequeña reducción para US$ 14,5 mil millones (menos 500 millones), lo que los países en desarrollo consideraron insuficiente. Otro punto de desacuerdo fue el de la reducción de tarifas de los NAMA, en el cual China, India y Argentina se posicionaron en contra de las reducciones, y EE.UU. y la UE buscan mayor apertura.

Por cuestiones de seguridad alimentaria o de desarrollo rural, los países en desarrollo pre-sentaron propuestas que les protegen de cortes en algunos productos, lo que generó insatisfac-ción en los PCs -que a su vez son inflexibles en cuanto a sus subsidios internos-. También, la UE quería que el etanol se volviera un producto sensible, posibilitando protección diferenciada, lo que hería los intereses de Brasil, que estaba alineado a los PCs.

En suma, había una serie de cuestiones en desacuerdo. Sin embargo, el punto de discordia, que provocó el fin de las negociaciones, y por eso quedó más evidente, fue el mecanismo de salvaguardias especiales (SSM), que permite a los países en desarrollo aplicar tarifas por encima del techo arancelario acordado en la OMC en caso de un aumento repentino de importación. La propuesta de la OMC es accionar las salvaguardias cuando las importaciones de un producto crezcan el 40% en relación con el promedio de los últimos tres años. India y China defendieron que las salvaguardias deberían ser accionadas en el caso de un incremento del 15% por encima del promedio de los últimos tres años de las importaciones. Además, India insistió en un límite bajo, del 10%, buscando defender su agricultura de subsistencia, posición apoyada por los paí-ses en desarrollo. India se alineó a los demás países importadores de alimentos como Indonesia, Venezuela, países centroamericanos y africanos. No obstante, EE.UU. se mostró inflexible en las negociaciones, lo que resultó en desacuerdo, generalmente polarizado entre EE.UU. e India, y en el fin de las negociaciones del encuentro en Ginebra.

Las negociaciones en el sector de algodón, extremamente protegido por EE.UU., también eran consideradas de muy difícil solución. Desde 2005, se acordó que los subsidios del algodón deberían tener reducciones mayores que en otros productos. Sin embargo, EE.UU., que concede subsidios alrededor de US$ 800 millones, es contrario a reducciones significativas, así como China se opone a la apertura de su mercado. El obstáculo en las salvaguardias puso a EE.UU. en una posición menos delicada que otra, en que su proteccionismo al algodón fuera la causa principal del fracaso en las negociaciones. Así, este impedimento fue en gran parte el motivo de su postura inflexible.15 Es intere-

15 Según la materia del periódico O Globo, “O fio arrebentou” (30/07/2008, p.23): “Una de las cuestiones planteadas por los negociadores fue por qué EE.UU. se mostró tan inflexible. De toda manera, se difundía rumores de que la negociación corría el riesgo de hundirse por falta de acuerdo en la reducción de los subsidios del algodón - sector demasiado protegido en EE.UU. Arruinar las negociaciones debido a las salvaguardias facilitaba echar la culpa del fracaso a India. Si las negociaciones hubieran fracasado a causa del algodón, la posición estadounidense sería delicada, pues miles de productores de algodón en África fueron perjudicados”.

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sante notar como un país, EE.UU., que se coloca como promotor del multilateralismo, tenía tan poco a ofrecer en términos de apertura y se mostró tan inflexible en cuanto a los puntos negociados.

Cabe resaltar que hay una diferencia sutil entre la posición de Francia y la de los demás paí-ses de la UE. Eso demuestra que el bloque tiene dificultades para orquestar una política externa común. Francia se muestra menos flexible en cuanto a las concesiones en la actual política agrí-cola, incluso afirmando que no ratificaría cualquier cambio en este sentido. Esa postura ha sido blanco de críticas por parte de Alemania, a pesar de que este país no demuestra ser favorable a grandes concesiones en el tema.

También es importante notar el papel que tuvo China ante la amenaza de sus intereses fren-te a un posible acuerdo de mayor apertura. Especialmente cuando Brasil se alineó con los PCs en las negociaciones, China asumió junto con India el comando del G-20 (contra EE.UU.) y reforzó su posición, buscando proteger su mercado agrícola y su sector textil. Sin embargo, al comprobar la imposibilidad de un acuerdo, y el fin de la amenaza, cambió su posición para mostrarse más “flexible” en favor de un acuerdo, lo que traería una buena impresión internacional, mostrando voluntad de negociar, y dejando la imagen de intransigencia para EE.UU. e India.

2. El significado político de Doha y a “quienes” interesa su resolución

Los Estados fuertes de los PCs, que actualmente promueven las negociaciones de liberali-zación comercial, son los mismos que conjuntamente con los organismos internacionales (FMI, Banco Mundial y OMC) promovieron la liberalización, internacional desde finales de los años 70. Dicha liberalización llegó a Latinoamérica en los ´80 e inicio de los ´90, con el discurso de una globalización que volvería el mundo homogéneo y universalizado en términos de riqueza, renta y tecnología. Este fenómeno se llevaría a cabo a través del libre comercio, prevaleciendo las fuerzas del mercado, con la convergencia hacia arriba de los países y poblaciones más po-bres. La difusión de este discurso ganaría fuerza y adhesión en América Latina por las medidas recomendadas por los PCs en el Consenso de Washington y por las condiciones impuestas en acuerdos de préstamos y financiaciones de los países latinoamericanos junto a instituciones multilaterales y PCs.

Según los Informes de la UNCTAD (Trade and Development Report: 1997; 2003), los países de América Latina adhirieron incondicionalmente a este discurso e ingresaron en un proceso de liberalización rápida, hecha sin ninguna estrategia de inserción. Consecuentemente, los resultados presentados en estos informes apuntan una creciente disparidad en comparación con los países en desarrollo en términos de renta, riqueza, tecnología, ocupación y niveles de los sueldos, asociada a una polarización de las actividades industriales de alto valor agregado e intensidad tecnológica en los PCs. Tales resultados demuestran un fuerte vínculo entre cambios


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estructurales, patrones tecnológicos y patrones de vida. Resaltamos que un aumento en la diver-gencia de poder político en el escenario internacional también acompañó este proceso. Lo que argumentamos aquí es que la resolución de la Ronda de Doha implica beneficios políticos y eco-nómicos desiguales y, por eso, es importante identificar a quienes interesan tales beneficios.

El proteccionismo agrícola de los países centrales es apuntado como la principal razón de no haber ocurrido la prometida convergencia entre los países después de la liberalización comercial y financiera de los ´80 y ´90. Dicho proteccionismo habría perjudicado los beneficios de la espe-cialización comercial de los países productores primarios. Este fue el argumento ampliamente utilizado para justificar una nueva ronda de negociaciones en la que se buscara profundizar aun más la liberalización en los países periféricos. Dentro de esta perspectiva, esta nueva ronda ase-guraría de hecho el libre comercio y la especialización de los países periféricos en la producción de commodities y sus supuestas ganancias.

El discurso usado por el gobierno de Brasil, en la condición de líder del G20, defiende que la liberalización del comercio agrícola sería benéfica en el combate al hambre y para el desarro-llo de los países pobres. En este discurso está implícita la idea de que los países en desarrollo serían beneficiados con la resolución de la Ronda de Doha y la especialización en producción y comercialización agrícola.

El freno a las negociaciones ha sido indicado como una victoria política de los países menos desarrollados, representados por el G20. Es necesario resaltar que este freno y toda la postura del G20, especialmente del gobierno brasileño, manifiestan el deseo de ampliar la liberalización del comercio -igualdad de condiciones de comercio- y el derecho de los países subdesarrollados de ser los proveedores mundiales de productos primarios en la división internacional del trabajo. De esa manera, no se trata de trabajar por la igualdad de estructuras productivas y tecnológicas entre los países centrales y los subdesarrollados. En esta concepción, trabajar en favor de un comercio “justo” significa trabajar para igualar las “reglas del juego” y evitar que haya una liberalización aún mayor de los países en desarrollo en el comercio de bienes manufacturados sin que haya, como contrapartida, una liberalización por parte de los países desarrollados.16

Lo que se propone en la Agenda de Doha es nivelar las relaciones de comercio e inversiones entre países con desiguales: estructuras económicas, sociales, niveles de tecnologías y produc-tividad; y, participaciones del valor agregado en la producción nacional. De esa forma, sacan

16 Para el análisis de la posición del G20, y específicamente del gobierno brasileño, sugerimos la lectura de los documentos y materiales divulgados en la página web del G20: www.g-20.mre.gov.br. Con el objetivo de combatir la inflación de ali-mentos, un fenómeno internacional, aumentando la producción agrícola brasileña, el presidente Lula anunció el 02/07/2008 la liberación de R$ 65 mil millones para grandes propietarios rurales y otros R$13 mil millones para la agricultura familiar, totalizando R$ 78 mil millones para financiación y comercialización de la cosecha 2008/2009. Ver: Globo (periódico). “Lula libera R$65 bi para grande produtor rural”. Jueves, 3 de julio de 2008, p.29.

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aprovecho, sobre todo, de los distintos grados de poder político entre las naciones. Además, pretende resguardar los derechos de propiedad intelectual y patentes de las empresas líderes de los países centrales.

No es casualidad que esta agenda surgió y fue impulsada a partir de los PCs (ricos e indus-trializados), con sus Estados fuertes, que tienen grandes intereses en ampliar sus ventajas inter-nacionales y de los beneficios de sus empresas transnacionales, y disponen de gran influencia en los organismos internacionales.

Aunque, de forma generalizada, prevalezca el aspecto económico en las discusiones, las cuestiones esenciales en las negociaciones de Doha son políticas y económicas. Como diría List (1841), las cuestiones de poder y riqueza caminan de la mano, y no hay como disociarlas. A pesar del discurso de libre comercio considerara las cuestiones como si fueran meramente eco-nómicas y la economía como si fuera una unidad global, lo que List (1841) llamaría de economía cosmopolita, las cuestiones nacionales (la economía nacional y su interés subyacente) y políticas (de poder) son fundamentales y determinantes en el sistema internacional.

Doha es más un movimiento de expansión de los Estados fuertes, intentando establecer re-glas de su interés en el ámbito internacional, haciendo valer la superioridad de su poder político y trabajando en el sentido de ampliarla, para favorecer la creciente expansión y concentración de sus empresas (líderes) y de su capital, que no son apátridas y tampoco globales.17 Las “reglas del juego” se definen y los beneficios efectivos y posibles se distribuyen, entre y dentro de los Esta-dos, en el interior de las relaciones interestatales en el sistema internacional, que son relaciones de poder. (Guimarães, 2005, pp.53-54).18

Las empresas transnacionales, con sede en EE.UU., Japón y UE, quieren: (i) ampliar sus ex-portaciones para los países en desarrollo, aumentando sus ganancias de escala; (ii) salvaguardar

17 La expansión y acumulación de poder y riqueza caminan de la mano, en una intensa asociación entre poder y capital nacional. La actuación de estos Estados fuertes fue fundamental en la liberalización del final del siglo XIX y en el proceso de globalización iniciado en el fin del siglo XX. Conforme apunta Fiori (2007), el origen histórico del capital y del sistema capitalista europeo es indisociable del poder político. Una alianza cada vez más estrecha y multiforme entre el poder y el capital fue consolidándose en Europa desde el llamado “largo siglo XIII”, cuando la tendencia expansionista de acumulación de poder de los Estados abría espacio para la expansión del capital por los territorios económicos conquistados, en una interacción sinérgica, y eso está en el origen del sistema mundial capitalista.

18 El Embajador Samuel Pinheiro Guimarães (2005: 53) señala que en el ámbito internacional: “negociaciones entre Esta-dos definen la propia estructura jurídica del sistema internacional y los diversos aspectos de las relaciones entre Estados, individuos y empresas -tales como las normas relacionadas con el comercio, inversiones, capitales, movimientos de trabajo, medio ambiente, temas militares y otros- que forman el molde en de el cual actúan internacionalmente las empresas, los individuos y las agencias del Estado”. Según Guimarães (2005: 54), “Las negociaciones y las relaciones internacionales son regidas por ejercicios de poder y jamás por esquemas lógicos, cartesianos o imparciales o por acciones de buena voluntad. El poder tiene aspectos económicos, políticos y militares, pero seguramente la actividad política es vital para la economía, tanto pública como privada”.


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sus tecnologías, garantizando rendimientos extraordinarios y maximizando la apropiación de los beneficios del aumento de los mercados; (iii) tener acceso a las compras gubernamentales de los demás países. Estas son empresas líderes competitivas, mientras las empresas de los países de América Latina ya fueron alcanzadas por la liberalización rápida de los ́ 80 y ́ 90; hecho revelado por la caída en la participación relativa de su industria en la producción nacional y mundial, así como en la caída de participación del valor agregado respecto a la producción nacional (UNCTAD, 1997; 2003). Estas empresas transnacionales ya cuentan con amplia libertad para invertir en los países latinoamericanos, explotando sus recursos naturales y su mano de obra barata, pero sin agregar valor significativo y tecnología a la producción, conforme presenta el informe de la UNCTAD de 2003. Tal libertad permite que estas empresas tengan un amplio poder para negociar junto a los gobiernos de los países periféricos en la hora de decidir la localización de la su producción.

El economista sueco Gunnar Myrdal (1956) apunta que, en el campo internacional, las industrias líderes mundiales, entre otros factores, operan su produción con: mercados y escalas de producción muy superiores, con mayores rendimientos crecientes de escala y de alcance; tecnologías y máquinas superiores; costos de producción muy inferiores, con acceso a capitales y préstamos de largo plazo más fáciles y/o subsidiados; con mayor acceso a infraestructura; en un ambiente de constante difusión de conocimiento (spillovers) y diversas economías externas circundantes y, que, incluso, con el avance en los sistemas de transportes llegan a otros países con precios más bajos. Así, el libre comercio con industrias más avanzadas de las naciones (o regiones) más desarrolladas produce la exclusión de las industrias más débiles en naciones (o regiones) menos desarrolladas del mercado, sobre todo las de pequeño y mediano porte, debido a la competencia e importación de bienes industriales más competitivos (baratos), causando la ampliación de los mercados de las industrias avanzadas de las naciones más fuertes.

La exclusión de industrias en los países subdesarrollados suscita una serie de efectos ne-gativos acumulativos. Se forma un ciclo vicioso, generando: caída en el empleo, en la renta, en las actividades productivas conexas (destinada a abastecer la industria y sus trabajadores), en la oferta de servicios públicos, y posible caída en la recaudación de tributos - factores que pueden volver el país o región menos atractivo para inversiones productivas.

Jakobsen (2008, p.11) señala que: “Varias entidades empresariales estadounidenses, como la poderosa “Coalition of Services Industry” (CSI), han ido a Ginebra para presionar los países en desarrollo (....) en favor de más ofertas en el área de servicios”.

Es importante resaltar que ni siquiera hay un consenso en el posicionamiento de los países de Sudamérica en cuanto a Doha. Brasil y Argentina, los dos principales países de la región, y que están entre los mayores productores agrícolas del mundo, poseen opiniones distintas. El gobierno de la Argentina, que tiene una industria más débil, defiende una postura que preserve más el desarrollo de su industria, pensando en su economía como un todo y especialmente en el

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empleo, calificación y remuneración de su población.19 Tal postura también puede ser resultado de la coalición interna de poder y de experiencias con acciones liberales de comercio no exitosas en el pasado. El sector industrial y los sindicatos argentinos son contrarios, pero, seguramente, el sector agro-exportador argentino es favorable a la resolución de Doha. El sector agro-exportador de Brasil presiona el gobierno brasileño, siendo un factor importante en el posicionamiento favorable del país a la resolución del acuerdo. De forma general, en los países periféricos, los em-presarios del agronegocio son favorables al acuerdo, mientras que las organizaciones de trabaja-dores, los empresarios industriales, industrialistas y los sectores nacionalistas son contrarios.20

Las distintas posiciones de los países de Sudamérica en cuanto a la Ronda de Doha derivan de diferencias en términos de: grados de desarrollo, percepciones con respecto a los impactos de estas negociaciones, presiones internas, y/o de distintos proyectos de desarrollo. Estas di-vergencias de por sí presentan un potencial para provocar discordancias internas en cuanto al posicionamiento sobre las negociaciones, debilitando la posibilidad de una postura única de la región ante las negociaciones, así como el proceso de integración regional y sus posibilidades. Volveremos al tema de la integración regional más adelante.

3. La importancia de la industria en la historia de las políticas de los países centrales

Ante la constatación de que las negociaciones buscan ampliar aún más el acceso de la pro-ducción más competitiva de bienes industriales (intensivos en tecnología y en valor agregado, empleando trabajo menos cualificado y mejor remunerado) de los PCs, específicamente en los mercados de los países en desarrollo, profundizando patrones de especialización históricos en

19 La expansión y acumulación de poder y riqueza caminan de la mano, en una intensa asociación entre poder y capital nacional. La actuación de estos Estados fuertes fue fundamental en la liberalización del final del siglo XIX y en el proceso de globalización iniciado en el fin del siglo XX. Conforme apunta Fiori (2007), el origen histórico del capital y del sistema capitalista europeo es indisociable del poder político. Una alianza cada vez más estrecha y multiforme entre el poder y el capital fue consolidándose en Europa desde el llamado “largo siglo XIII”, cuando la tendencia expansionista de acumulación de poder de los Estados abría espacio para la expansión del capital por los territorios económicos conquistados, en una interacción sinérgica, y eso está en el origen del sistema mundial capitalista.

20 El Embajador Samuel Pinheiro Guimarães (2005: 53) señala que en el ámbito internacional: “negociaciones entre Esta-dos definen la propia estructura jurídica del sistema internacional y los diversos aspectos de las relaciones entre Estados, individuos y empresas -tales como las normas relacionadas con el comercio, inversiones, capitales, movimientos de trabajo, medio ambiente, temas militares y otros- que forman el molde en de el cual actúan internacionalmente las empresas, los individuos y las agencias del Estado”. Según Guimarães (2005: 54), “Las negociaciones y las relaciones internacionales son regidas por ejercicios de poder y jamás por esquemas lógicos, cartesianos o imparciales o por acciones de buena voluntad. El poder tiene aspectos económicos, políticos y militares, pero seguramente la actividad política es vital para la economía, tanto pública como privada”.


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la división internacional del trabajo, es conveniente analizar la importancia del esfuerzo (inter-vencionista estatal) realizado por los PCs en busca de la implantación de una industria amplia y diversificada, un largo proceso guiado y no natural.

Aunque defiendan la liberalización arancelaria, especialmente en relación a la industria, los PCs, conocidos como países ricos o industrializados, cuando estaban en proceso de desarrollo (o emparejamiento), hicieron amplios esfuerzos para implantar y desarrollar sus industrias (List, 1841; Bairoch, 1995; Chang, 2002). Eso demuestra un exorbitante contraste entre sus estrate-gias de desarrollo y las políticas que promueven para los países en desarrollo. Tal acción se rea-liza de forma directa o a través de organismos internacionales (OMC, Banco Mundial y FMI, por ejemplo), en los cuales poseen alta influencia, especialmente EE.UU., la potencia hegemónica en el sistema internacional (Padula, 2005). Aquí vamos observar de forma sintética la experiencia de los principales íconos del desarrollo: Inglaterra y EE.UU.

Desde Inglaterra se comenzó a inventar y practicar agresivamente medidas para la implantación y el desarrollo de un sistema manufacturero de lana, así como leyes comerciales y de navegación, ya en el siglo XIV (Defoe, 1728). Sin embargo, fue en la Monarquía de los Tudor, principalmente con Henri-que VII y con Elizabeth I, que inició una amplia estrategia mercantilista con el objetivo de implementar la industria textil y, consecuentemente, ascender la producción manufacturera generalizada.21

A partir de 1721, en el Reino de Jorge I, con la reforma de la política comercial de Robert Walpole,22 hasta la revocación de la ley del trigo (Corn Laws), en 1846, Inglaterra practicó un amplio conjunto de políticas comerciales, industriales y tecnológicas, y utilizó un amplio conjunto de leyes e instituciones, que tenía por objetivo su supremacía. No es casualidad que Inglaterra se volvió el país de la Primera Revolución Industrial y, tras aumentar su superioridad manufactu-rera, siguió con el proteccionismo. La utilización de proteccionismo arancelario, subsidios a las exportaciones, reembolso de aranceles cobrados sobre importaciones que sirven como materia prima para manufacturados exportados (drawbacks), control sobre la calidad de los artículos manufacturados exportados, están entre las medidas adoptadas por Inglaterra en este período (Chang, 2002, pp.42-43).

21 En el inicio del siglo XV, Inglaterra era un país pobre, especializado en la exportación de lana y endeudado con banqueros italianos. Henrique VII, al asumir el reinado en 1485, inicia un gradual proceso de industrialización, comenzando por la substitución de importaciones, volcado hacia la manufactura de lana, que se fue expandiendo para otras manufacturas. En 1489, subieron las tarifas arancelarias sobre los tejidos, la Corona pagaba premios a los trabajadores extranjeros calificados que inmigraban, daba subsidios a los empresarios que establecieran manufacturas textiles, y, así, se promovió la actividad manufacturera local. Además, cuando se alcazaba una determinada capacidad manufacturera, se prohibía la exportación de lana bruta. Todas las manufacturas que se desarrollaran y mecanizaran recibirían estos beneficios. La aplicación de esta estrategia mercantilista siguió en el siglo XVI con Elizabeth I, que llegó al poder en 1587 (Defoe, 1728; List, 1841).

22 Robert Walpole fue el primer Primer Ministro británico.

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Con las naciones concurrentes, Inglaterra realizaba la transferencia de tecnologías (que ocurría a través de la exportación de máquinas, en la época), atraía sus trabajadores más cua-lificados y promovía “tratados ventajosos” con base en los principios del liberalismo económi-co; buscando, así, ampliar las ventajas de su industria. List (1841) apunta como ejemplo las consecuencias del Tratado de Methuen (1704), que estableció la reducción de los aranceles de importación de textiles británicos en Portugal, a cambio de la liberalización del mercado de vino británico a los portugueses. Con la apertura y el precio menor de los textiles ingleses, las industrias portuguesas textiles se arruinaron, pues dicha producción dejó de ser una actividad lucrativa. Así, Portugal se volvió más pobre y con un volumen de producción menor, con mayor desempleo, mientras la industria británica se expandió. Estas son las consecuencias reales de tales intercambios.

La gradual liberalización comercial británica, iniciada en la segunda mitad del siglo XIX, se encua-dró dentro de una estrategia que buscaba favorecer su expansión manufacturera, especializándose en la producción y exportación de manufacturados y volviéndose una especie de fábrica del mundo, e induciendo a los demás países a la especialización en productos primarios destinados a Inglaterra.23

Buscaba también fortalecer la City londrinense como centro financiero internacional.Las políticas coloniales, usadas por Inglaterra y otras metrópolis europeas, tenían como

uno de sus objetivos esenciales y más comunes impedir el florecimiento de industrias en las colonias, para incentivar su producción primaria y para que no concurrieran con los bienes ma-nufacturados de la metrópolis; para que después fueran manufacturados (agregándoles valor) y exportados a partir de la metrópolis, incluso para la propia colonia, aumentando los mercados (cautivos), las ganancias y el balance comercial en favor de los países dominadores. En el siglo XIX, en relación a los países semi-independientes (“colonias no formales”, como las de América Latina), Inglaterra y otras naciones desarrolladas practicaron “tratados desiguales”, para impe-dir el desarrollo manufacturero, generalmente imponiendo al país un techo arancelario del 5% y la privación de su autonomía arancelaria.24 (Padula, 2005: 18; Chang, 2002: 94-99).

La estrategia colonial pasaba también por la inversión de las metrópolis en la producción de materias primas y en la infraestructura volcada hacia la exportación en las colonias formales y no-formales, con el objetivo de garantizar acceso asegurado y más barato a bienes primarios, al mismo tiempo en que asentaba mercados cautivos para sus exportaciones industriales.

Con diferentes grados de fuerza e interacción, dependiendo de la época, tales ganancias y formas de relaciones comerciales asimétricas siempre se basaron en por lo menos una de las tres si-

23 Esta lógica está sobreentendida en las tesis clásicas de libre comercio británicas de Adam Smith y David Ricardo.

24 Así como los tratados hechos con Inglaterra, el primer ejemplo en América Latina fue Brasil, en 1810, pero el ejemplo más impactante fue el de Japón, en 1854.


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guientes formas de poder (o dominación): el poder político; el dominio ideológico (del pensamiento liberal, principalmente en el siglo XIX, y neoliberal, creciente a partir de finales de la década de los 70), y del dominio financiero (que respaldan la imposición sutil de “reglas” a ser adoptadas).

Observando a EE.UU., desde el fin del siglo XVIII, con Alexander Hamilton,25 y por todo el siglo XIX, este país surge como gran teorizador y practicante del intervencionismo estatal como medio para el desarrollo industrial, a través de la protección y promoción de la industria naciente y de un amplio mercado interno. Como una especie de reacción a la teoría del “sistema británico” de libre comercio, que predestinaría EE.UU. a la producción y exportación de primarios -defendido por los agricultores del Sur- surge el “Sistema Americano” de economía política - defendido por los industrialistas del norte. No fue casualidad que EE.UU., conjuntamente con Alemania, otra gran proteccionista del siglo XIX, fueron los países de la segunda Revolución Industrial, y fueron crecien-temente ganando los mercados de Inglaterra en el mundo y en Europa (Padula, 2005).

Antes de la década de 1830, EE.UU., a pesar de haber llegado a tener altos cocientes aran-celarios, no se afirmó como un país proteccionista, registrando varias oscilaciones en el prome-dio de aranceles practicado. Entre la década de 1830 y finales de la Segunda Guerra Mundial, los aranceles aduaneros promedios del país sobre los bienes manufacturados estuvieron entre los más elevados del mundo, incluso cuando ya había alcanzado la supremacía industrial.26

Los más notables ejemplos recientes de esfuerzo intervencionista por la industrialización son de Japón y de los NICs (New Industrialized Countries) del Este de Asia después de la Segunda Guerra, cuando el amplio uso de políticas industriales, comerciales y tecnológicas tuvo un im-portante papel.27

25 Primer secretario del tesoro norteamericano, autor del Informe sobre las Manufacturas en 1791, donde defendió la protección de la incipiente industria y su promoción, además de la promoción del mercado conectado por una amplia infraestructura, por razones de desarrollo, seguridad e independencia de EE.UU..

26 Conforme Chang (2002: 27) sostiene, si tomamos en cuenta adicionalmente los costos de transportes hasta la década de 1870, concluimos que las manufacturas norteamericanas fueron las más protegidas en el comercio internacional en este periodo. En 1832, el promedio arancelario para los manufacturados, por la ley del año mencionado, era del 40% -se acordó, particularmente, mayor protección a los bienes textiles y de hierro.

27 Una excepción seria Hong-Kong, que adoptó una postura liberal debido a su posición muy particular. Es importante observar que los países del este asiático no copiaron exactamente las políticas industriales, comerciales y tecnológicas anteriores, pues la usaron de manera más sofisticada y sintonizada, utilizando ampliamente: subsidios a las exportaciones más substanciales y bien elaboradas, y de hecho impusieron tasas de exportación muy inferiores en comparación con las Naciones actualmente de-sarrolladas; reembolso de aranceles sobre importaciones de materias primas y máquinas para industrias exportadoras (como en Inglaterra); coordinación de inversiones complementarias sistematizadas por planes indicativos y programas de inversiones del gobierno (anteriormente eso era realizado de manera menos ordenada); competencia administrada a través de regulación de entrada y salida de empresas, precios e inversiones, con el objetivo de disminuir la competencia desperdiciadora (realizada con cuidado en cuanto al abuso de monopolio y de manera más sensible a las exportaciones); subsidios y restricciones sobre compe-tencia con el objetivo de ayudar el avance tecnológico; integración de políticas relacionadas al capital humano y al aprendizaje dentro de su estructura de política industrial; licencia tecnológica e Inversiones Directas Extranjeras reguladas, maximizando la transferencia y el spill over (difusión) tecnológico de un modo más sistemático; y, subsidios y provisión de política pública para educación, capacitación e I&D, con el objetivo de aumentar la base de cualificación y capacidad tecnológica.

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Es importante resaltar que, en el proceso de desarrollo de los países centrales, los acuerdos internacionales de protección a la propiedad intelectual y de patentes no vigoraban y estos países pudieron recurrir a copias de tecnologías de los países más avanzados -en especial Ale-mania en el siglo XIX, copiando productos de Inglaterra- incluso utilizando la ingeniería reversa -principalmente Japón en el posguerra (Chang, 2002).

Actualmente, para promover y proteger sus industrias, los PCs han usado un amplio con-junto de medidas “escondidas”, para usar el término de Chang (2002), con proteccionismo agrícola y subsidios que alcanzan U$ 1 mil millones por día, y también adoptan algunas medidas explicitas de proteccionismo a industrias incapaces de competir - como, por ejemplo, en el caso del acero en EE.UU..28 Tal postura está de acuerdo con la coalición interna de poder de estos países y con sus intereses nacionales, de los cuales nunca se alejan.

4. La importancia de la industria en la estructura productiva

Ante el esfuerzo intervencionista realizado por los Estados de los PCs en favor de la industria-lización, es natural que aparezca una pregunta: ¿por qué industrializarse? Encontramos en diversos pensadores económicos la percepción de la importancia de las industrias en la estructura productiva nacional. Como actividades dinámicas, sus efectos se reflejan en toda economía, pues son actividades más intensivas en tecnología y con retornos crecientes de escala, generando empleos más cualifica-dos, mejor remunerados y en mayor cantidad. Las nuevas tecnologías y mejores remuneraciones se expanden por todos los sectores de la economía. En el capitalismo, la innovación (fruto de inversiones) posibilita una mayor acumulación, y la acumulación posibilita la innovación. Es un círculo virtuoso. Como la historia ha demostrado, la industria es el espacio por excelencia de la innovación. En ella, ambas, la innovación y la acumulación, se procesan más rápidamente que en la producción agrícola y extractiva. Recuperaremos en este trabajo, de forma sintética, la importancia de la industria en la estructura productiva nacional en la perspectiva de algunos de estos autores.

Antonio Serra, observando las diferencias entre los reinos italianos, en su Breve Tratado de 1613, explica las causas de su riqueza o pobreza. El autor observa específicamente su Nápo-les -de tierra fértil y pobre- y su vecina Venecia - estéril y rica. Serra (1613) apunta como en esta última, debido a la presencia de una cantidad y diversidad de manufacturas, asociada a un amplio comercio, las personas son más ricas, cultas, habilidosas y felices.

28 Chang (2002: 120) llama medidas proteccionistas escondidas a: las restricciones voluntarias a las exportaciones, las cotas sobre importaciones, la protección y subsidios a la agricultura, y las sanciones comerciales unilaterales (especialmente por el uso de tasas anti-dumping), entre otras. Para el autor, hasta los días actuales, los EE.UU. son el más agresivo usuario de estas medidas. Además, cabe resaltar que los altos presupuestos militares estadounidenses fomentan sus industrias y el avance tecnológico.


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Para Serra (1613), el factor común de la cantidad y diversidad de manufacturas (o artífi-ces) es el más importante de los factores que proporciona riqueza a los reinos,29 apuntando cuatro motivos de su superioridad con respecto a la superabundancia de alimentos y géneros de primera necesidad: 1) mayor seguridad de ganancia, pues depende del hombre (trabajo, tecnología, etc.) y no de la naturaleza (clima, solo, etc.); 2) la producción manufacturera puede ser multiplicada más veces (retornos crecientes mayores) y las ganancias también, mientras la agricultura encuentra la restricción del factor fijo de la tierra; 3) mayor tiempo de conservación de los productos, posibilitando el almacenamiento y la venta a distancia y/o, posteriormente, de acuerdo con precios estables, reforzando el avance (disminución de tiempo y costos) en el sis-tema de transporte a distancia, y; 4) en la mayoría de las veces, se extrae mayor ganancia en la producción de bienes manufacturados que en la de bienes agrícolas. A partir de las afirmaciones de Serra, constatamos la idea de que las actividades económicas poseen diferentes capacidades para generar riqueza.

En la obra de Serra (1613), podemos identificar que las manufacturas estaban en el centro de este proceso porque son actividades económicas con calidades diferenciadas. Son actividades más intensivas en la división del trabajo, en (nuevas) máquinas y tecnologías (competencia imperfecta más dinámica), en retornos crecientes (ganancias de escala bajando costos), en es-píritu empresarial e ingenioso, en el empleo de trabajo cualificado; así, siendo el núcleo de las sinergias y efectos sistémicos que generan ciclos virtuosos positivos, diseminando efectos por toda la economía (Reinert, 1999). Debido a estas características, el desarrollo de la actividad manufacturera atrae, demanda y emplea crecientemente una población cualificada y proporcio-na un comercio mayor, aumentando su escala de producción y sus ganancias. Serra sostiene que estas actividades pueden y deben ser implantadas por medio de políticas del Estado en todo y cualquier reino que quiera alcanzar un alto grado de riqueza.30

Los análisis de Hamilton (1791) y List (1841) se desenvuelven en el mismo sentido de Serra

29 ESegún la expresión utilizada por Serra: “por ser este el factor más seguro e incluso superior a la superabundancia de géneros de primera necesidad y materias primas” (Serra, 1613).

30 Serra (1613) sostiene la inferioridad de la producción primaria en relación a la actividad manufacturera, por los siguien-tes motivos: (i) depender de la naturaleza (y no de la tecnología); (ii) sus ganancias son inseguras; (iii) bienes perecibles (plazo de almacenamiento limitado) y con alta volatilidad de precios; (iv) retornos crecientes menores y menos intenso en innovaciones (competencia imperfecta menos dinámica y competencia “casi” perfecta). Además, una nación que sustenta su producción y comercio exterior en la actividad primaria, necesitando importar manufacturados, produce los efectos mencionados en las naciones de las cuales importa los manufacturados. El comercio basado en la exportación de agrícolas e importación de manufacturados fue llamado por Charles King (citado en Reinert, 1998) de Bad Trade, en su obra The British Merchant or Commerce Preserved, de 1721 (publicada en 3 volúmenes; London, John Darby). La conjugación del comercio exterior con las manufacturas, King denomina de Good Trade.

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(1613), y resaltan también la importancia de la interacción sinérgica y mutuamente benéfica entre el desarrollo de la industria y las actividades agrícolas y comerciales, creando demanda y estímulo recíproco, influenciando el sistema económico como un todo. Incluso, el desarrollo de una industria amplia, diversificada y avanzada tecnológicamente es, al mismo tiempo, producto y fuente de poder interno y externo del Estado. Por eso, según esos pensadores, la implantación y el desarrollo industrial demandan cuidados especiales, principalmente a las industrias nacien-tes y estratégicas (Padula, 2004).

En su principal obra, Sistema Nacional de Economía Política, List (1841: 99) define los poderes productivos de una nación como: la armonía del conjunto de leyes e instituciones; poder político nacional; seguridad nacional y orden público; fuerzas morales e intelectuales; cooperación armónica entre industria, comercio y agricultura; infraestructura y poderío naval; y, sobre todo una industria diversificada, activa y floreciente empujando las fuerzas productivas nacionales.

El economista argentino Raúl Prebisch (1949), uno de los fundadores del estructuralismo latinoamericano y de CEPAL, observó la existencia de un sistema económico mundial dicotómico entre países centrales y periféricos, caracterizado por la concentración en los primeros de la producción manufacturera, de la tecnología de punta, así como de los frutos provenientes del progreso tecnológico. A pesar de no presentar una percepción política (de poder) del sistema internacional, su visión sobre la dinámica del sistema es muy importante.

Prebisch (1949) observó que los países subdesarrollados incurrían en problemas permanentes en sus balances de pagos, y que esta tendencia ocurría en consecuencia de las asimetrías exis-tentes en el sistema económico mundial y en el comercio internacional. El punto central de su argumento era la especialización de los países de la periferia, latinoamericanos, en la producción y exportación de productos agrícolas -de acuerdo con sus “ventajas comparativas” estáticas - de elasticidad-renta de la demanda inferior y con precios volátiles según las demandas del centro, importando productos manufacturados que poseen alta elasticidad-renta de los países centra-les.31 Esta diferencia de la elasticidad-renta tiende estructuralmente a acelerarse en favor de las importaciones de bienes manufacturados en los países periféricos y, además de la dependencia de la demanda de los países centrales, generan una deterioración secular de los términos de intercambio de los bienes primarios en relación a los bienes manufacturados. Así, los países periféricos inevitablemente encontraban problemas en su crecimiento económico y enfrentaban restricciones externas de divisas. A partir de la percepción de que los avances tecnológicos (aumentando la productividad y bajando costos) no ocasionaban una caída de precios y apenas

31 La elasticidad-renta de la demanda mide la sensibilidad (o intensidad) de la variación de la demanda en relación a la elevación de la renta.


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mejoraban las remuneraciones (ganancias y sueldos) en los centros, Prebisch sostuvo que los frutos del progreso técnico no eran transmitidos a la periferia, sino que se concentraban en los países centrales.32

A partir de eso, Prebisch considera no solamente la necesidad de la industrialización para que los países latinoamericanos aumenten la elasticidad-renta de sus exportaciones, sino tam-bién que, con el aumento de la renta generada por el proceso de industrialización y el aumento de la propensión a importar proveniente del mismo, principalmente en relación la los bienes de capital, se da la necesidad de disminuir el coeficiente de importaciones a través de la substitución de importaciones. Estos son medios necesarios para que las naciones de Latinoamérica eviten las restricciones externas y alcancen un crecimiento superior a los de las naciones desarrolladas, donde la acción del Estado tiene un papel fundamental. En el ciclo de expansión económica de los países centrales, con el aumento de la demanda por commodities, Prebisch (1949) observa que los precios de commodities se elevan en relación con los bienes finales, y que los países periféricos deben aprovechar esta ocasión para promover su industria y reducir su necesidad de divisas, principalmente porque, en el periodo de caída del ciclo, la retracción de los precios de commodities es relativamente muy inferior.

Prebisch (1949) observa también que las actividades manufactureras en los países centrales generan más tecnologías (mayores avances y productividad) y mejores remuneraciones, expan-diendo estos beneficios por toda la economía, empleando trabajo más cualificado y en mayor número, y tiene una clase trabajadora más organizada. Para Prebisch, la industrialización es importante para mejorar la calidad de vida.

Albert Hirschman (1959: Cap.VI) destacó la importancia de la implantación y del desa-rrollo del sector manufacturero debido a su mayor interdependencia (encadenamiento) con los otros sectores y, en consecuencia, son mayores sus efectos en cadena -efectos dinámi-cos sobre la cadena productiva nacional y especialmente sobre industrias satélites-. Para el pensador, la actividad manufacturera es muy superior en comparación con la agrícola y la extractiva en cuanto a los efectos en cadena, que estimulan directamente el estableci-miento y/o el desarrollo de otros sectores - “Tal vez este sea aún el más importante motivo que actúa en contra de cualquier especialización total de la producción primaria de los países subdesarrollados” (incluso con respecto al argumento de la productividad relativa) (Hirschman, 1959: 169). Las actividades agrícolas y extractivas tienen efectos de eslabona-mientos anteriores (“hacia delante”) más débiles, debido a su menor interdependencia con

32 En cambio, el aumento de la productividad en la agricultura, que generaba un aumento relativo de la oferta, resultaba en una caída de los precios de los bienes primarios en el comercio internacional. De esa forma, los países periféricos transferían los frutos de su progreso técnico en la producción primaria a los centros.

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otros sectores y, en los países subdesarrollados, generalmente se destinan directamente al consumo y/o exportación.33 Además, en general, la transformación industrial de estos productos es de bajo valor añadido al valor intrínseco del producto; principalmente en los países subdesarrollados. De esta forma, los PCs son los que disponen de la producción más intensa en tecnología.

Primeramente, Hirschman destaca para la implantación de una industria de bienes finales, con sus efectos de eslabonamientos posteriores (encadenamiento “hacia atrás”), creando demanda por productos primarios, semi-terminados, máquinas y equipos y servicios calificados. Así, la insta-lación y/o la expansión de una industria ligera puede inducir inversiones en los otros sectores de la cadena productiva, y en los países subdesarrollados puede estimular la substitución de importacio-nes por la producción interna de insumos antes importados. Eso ocurriría si actuaran los debidos incentivos y presiones, asegurando un mercado amplio y estabilizado y/o las ventajas necesarias a la producción.34 Para Hirschman, la capacidad de generar efectos en cadena (combinación de efec-tos de eslabonamientos anteriores y posteriores, es decir, hacia atrás y hacia delante) y/o de inducir inversiones, debe ser el principal criterio para guiar la decisión sobre las inversiones (en actividades directamente productivas y/o en capital fijo social) en las economías subdesarrolladas que aspiran alcanzar una atmósfera de progreso y desarrollarse. La agricultura atrasada en estas economías no tendrían casi ningún efecto de eslabonamiento (anterior o posterior), y la agricultura avanzada tendría efectos relativamente menores comparada con la industria, dado que demanda tractores, semillas, fertilizantes y almacenamiento especial.

Hirschman (1959) también reconoció que las industrias (y las áreas industriales) pagan me-jores remuneraciones, debido a la demanda por trabajo más cualificado y en mayor número, así como por la mayor capacidad de organización de los trabajadores.

Es interesante notar que, en estos análisis, el comercio no es concebido separadamente, como un fin en sí mismo que puede llevar a la riqueza nacional: “comprando donde es pro-

33 Hirschman (1959: 168-169) señala que: “La agricultura en general, y la agricultura de subsistencia en especial, son, de hecho, caracterizadas por la escasez de efectos en cadena. Por definición, toda producción primaria debe excluir cualquier grado considerable de eslabonamientos anteriores [hacia atrás], pese a que la aplicación de métodos modernos, en verdad, acarrea substanciales compras externas de semillas, fertilizantes, insecticidas y otros inputs en curso, además de máquinas y vehículos”.

34 “De gran relevancia son los efectos de eslabonamientos posteriores, que son resultados combinados de la existencia de varias industrias de la última etapa. Lo mínimo de capacidad económica de muchas industrias básicas e intermediarias es tan reducido que, en mercados pequeños, una cantidad de industrias de consumo necesita establecerse, antes que su demanda conjunta justifique la substitución de la importación de mercancías básicas e intermediarias por la producción nacional” (Hirschman, 1959: 174). Los efectos de eslabonamiento de varias industrias posiblemente serán mayores que los efectos singulares de estas industrias y que la suma de los efectos de eslabonamiento singulares de estas industrias, lo que revela la naturaleza acumulativa de los subdesarrollados (Hirschman, 1959, p.160).


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ducido más barato” y produciendo apenas los bienes en los que se tiene “ventajas estáticas”, aumentando el flujo de comercio como razón del desarrollo. Al contrario, en dichos estudios, el comercio es parte de un amplio conjunto sistémico, en el cual la expansión manufacturera es el núcleo dinámico del desarrollo que interacciona con otros factores. Así, el comercio es concebido como un factor estratégico trabajando por el aumento de la producción y del patrón de vida en la economía nacional.

Incluso, el aumento del comercio entre los países centrales -sustentado en bienes indus-triales intensivos en tecnología (y en diferenciación) y de alto valor agregado- puede ser mu-tuamente benéfico, incrementando recíprocamente las ganancias de escala y productividad de sus industrias. Ya el aumento de los mercados para los países periféricos, y su producción de commodities, no proporcionan los mismos beneficios, pues son actividades menos intensivas en tecnología y con retornos de escala menores, y emplean mano de obra de menor cualificación y remuneración.

5. La resolución de Doha y la integración regional sudamericana

La resolución de Doha tendría importantes consecuencias políticas y económicas para el proceso de integración regional sudamericano. Políticamente, afectaría la posibilidad de formación de un bloque político (de poder) unido que buscara proyectarse en el sistema internacional, influenciar sus reglas y las posibilidades de poder y desarrollo de la región como un todo, especialmente a favor de un proyecto de industrialización conjunto. Econó-micamente, la competencia externa perjudicaría cualquier posibilidad de una integración regional planificada con base en una división regional del trabajo sinérgica en sectores in-dustriales dinámicos (que demandan larga escala de producción) -es decir, una integración que promueva la industrialización en todos los países, con un amplio mercado conectado por un sistema eficiente de infraestructura.

Según la concepción del “Regionalismo abierto” de CEPAL (1994), que es la misma del “Nuevo Regionalismo” del BID (2002), la integración regional sería un proceso de liberalización comercial intra-regional que ejercería la función fundamental de cementar (y establecer un mar-co) el proceso de liberalización comercial internacional, iniciado en la Ronda Uruguay del GATT y retomado en Doha. Los bloques regionales servirían como instrumentos en las negociaciones multilaterales de liberalización.

Así, el sentido (geo)político de la integración sudamericana (o latinoamericana y del regio-nalismo de forma general) sería formar bloques para fortalecer las posiciones de influencia y poder internacional de los países en las negociaciones de los acuerdos multilaterales de libre co-mercio, iniciados con las aperturas unilaterales impulsadas por la Ronda Uruguay, para obtener

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ganancias en la comercialización de los bienes en que poseen ventajas comparativas.35

En la misma dirección, el nuevo regionalismo presentado por el BID (2002) tiene como enfoque “la interacción entre los esquemas actuales de integración sub-regional, la nueva agenda promo-vida en Doha por las discusiones sobre el comercio multilateral, iniciativas Norte-Sur como el área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y los acuerdos inter-regionales con la Unión Europea y Asia” (BID, 2002, p.1). Según el mismo documento del BID (2002), el sentido de la integración regional sería la inserción competitiva de los países partícipes aprovechando las fuerzas de la glo-balización, profundizando las reformas estructurales neoliberales iniciadas en el medio de los 80:

“En realidad, las iniciativas de integración regional un tercer nivel de reforma de política que apunta a complementar y reforzar la liberalización unilateral y multilateral impulsada desde mediados de los años ochenta. Desde ese punto de vista, la integración regional es una parte integral del proceso mismo de reforma estructural” (IBD, 2002,p.2).

La IIRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana), pre-sentada en la I Reunión de Presidentes de Sudamérica, realizada en agosto de 2000 en Brasilia, es un proyecto regional capitaneado por bancos multilaterales -CAF (Corporación Andina de Fomento), FONPLATA (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata) y BID (Banco Interamericano de Desarrollo), este último altamente influenciado por EE.UU.(que posee el 30% de peso en los votos de sus decisiones, debido a su participación en el fondo). Este proyecto –que reúne proyectos enviados por los países de la región, muchos destinados a cuestiones internas de los países y a la integración al mercado global- promueve la integración de la infra-estructura regional teniendo como uno de sus principios orientadores el regionalismo abierto.36

35 La tesis central presentada en el ámbito del Regionalismo Abierto sostiene que, en los últimos años, la integración regional debe generar la interacción entre dos tipos de fenómenos: (1) la apertura comercial y las políticas de desregulación, que teó-ricamente todos los países realizaron a nivel nacional -a partir de la Ronda Uruguay- siguiendo las señales del mercado, que habrían puesto en evidencia la importancia relativa del comercio exterior (flujo de comercio y especialización) en el conjunto de las economías en un contexto de liberalización comercial general, creando interdependencias en el ámbito internacional; (2) Además de esta “tendencia ‘natural’ y no discriminatoria frente a terceros países”, existe una interdependencia impulsa-da por acuerdos o políticas explícitas preferenciales con respecto a las relaciones con las demás naciones, especialmente en la región (CEPAL, 1994: 2). Las formas como esos fenómenos interactúan serían de fundamental importancia.

36 En el Comunicado de Brasilia (párrafo 33, disponible en www.iirsa.org), los Presidentes acordaron que el proceso de integración regional, como un proceso de formación de un espacio económico ampliado, ocurriría dentro de los principios del “regionalismo abierto”. En este sentido, se impulsaría la integración de la región al reforzar: la posición de los países de la región en cuanto la profundización del ALCA; las negociaciones con la Unión Europea y la OMC (Organización Mundial del Comercio), entre otras en el marco extra regional; y, especialmente, la integración de las economías en el flujo de comercio internacional.


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Además, prioriza proyectos que atiendan a criterios como capacidad de atraer inversiones priva-das y aumento de la competitividad de los bienes regionales en el mercado global.

A partir de los criterios mencionados, del diseño de sus ejes de integración y de la priori-dad dada a la concepción de corredores de exportación (asociada a la concepción neoliberal), concluimos que este proyecto tiende a elegir obras de infraestructura volcadas hacia fuera, sin garantizar cualquier organicidad entre las mismas, acentuando un patrón histórico regional, en el cual la carencia de una infraestructura que conecte de forma eficiente los países de la región sigue siendo un obstáculo significativo a la integración. Esta infraestructura destinada a la ex-portación (transferencia para los países centrales) eficiente y competitiva de nuestros recursos naturales o de commodities industriales de bajo valor agregado, con base en recursos naturales, favorece predominantemente los PCs que a ellas tendrían acceso y las empresas transnaciona-les. De esta manera, la IIRSA -asociada al regionalismo abierto, en el cual se apoya- tienden a perfeccionar la histórica característica de la región de especialización productiva e inserción en el comercio internacional sostenida en la producción de commodities, dependiente de la demanda de los PCs, con integración de infraestructura deficiente entre los países y una oferta de infraes-tructura volcada hacia el mercado global.

Opinamos que, al contrario, la integración regional debe tener como objetivo político formar un bloque para proyectar el poder interno y externo de los Estados Nacionales, otorgándoles capacidad de influenciar las “reglas del juego” en el sistema internacional, a favor de un orden multipolar, que aumente sus posibilidades de desarrollo, ante los contingentes internos y exter-nos que puedan surgir, para promover la industria y un amplio mercado regional, ligado por un amplio sistema de infraestructura conectando todo el territorio regional.

De esa forma, la integración debe ser un instrumento para promover el poder político y económi-co de las naciones y del continente como un todo. El comercio y la escala de producción generados por el proceso de integración -formando un amplio mercado interno regional- tendrían fines estratégicos y específicos: impulsar de forma planificada la industrialización y la autonomía de las naciones (inclu-so en términos de divisas), y no simplemente aumentar los flujos comerciales internos y/o externos basados en ventajas comparativas estáticas. En otras palabras, incluso dentro de la unificación, el comercio está sustentado en el aumento de la producción física y tecno-científica y en las ventajas comparativas dinámicas de las naciones, favoreciendo también la inserción del continente frente al comercio internacional. Así, hay un largo y amplio proceso en el cual intereses nacionales y regionales, y proteccionismos específicos y liberalizaciones intra y extra-regionales, interactúan de manera conti-nua y permanente. Esa forma de integración no tiene relación con un principio cosmopolita liberal de paz universal y libre comercio futuro, pues las cuestiones de poder e intereses nacionales y regionales siempre están presentes. Sin duda, si fuera llevado a cabo, tal proceso provocaría reacciones adversas por parte de los PCs, especialmente de EE.UU., pues amenazaría su supremacía en la región.

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Prebisch (1959), enfocando América Latina, observó la importancia de la integración regional en la creación de un amplio mercado (con una amplia escala) necesario para la instalación de in-dustrias tecnológicamente avanzadas, distribuidas de forma planificada por los países de la región, formando una división regional del trabajo basada en la producción industrial. Para el economista, los países mayores (Brasil, Argentina y México) deberían especializarse en la producción de bienes de capital (Prebisch, 2001). De esa manera, a pesar de su visión estrictamente económica, Prebisch identificó que la integración regional era un medio para la industrialización de los países periféricos latinoamericanos, para enfrentar su restricción de divisas y problemas de balance de pagos, en suma, para enfrentar su dependencia económica y tecnológica de los PCs.

List (1841) percibió que las naciones atrasadas concentraban su población y producción de bienes primarios en la faja costera, volcada hacia los puertos, así como su infraestructura. Según List, el desarrollo industrial y de la infraestructura promoverían una mejor distribución geográ-fica de las actividades económicas y de la población en el territorio nacional, aprovechando los recursos naturales existentes en toda extensión nacional, creando mercado (demanda) y oferta para productos y regiones antes no exploradas. El desarrollo industrial impulsaría la viabilidad tecnológica para aprovechar los recursos naturales distribuidos en el espacio geográfico, trans-formándolos en bienes manufacturados y agregándoles valor; y, económicamente, el sistema de infraestructura posibilitaría su producción y comercialización de forma eficiente, generando un amplio mercado interno y una mejor ocupación del territorio. Eso tendría aplicabilidad tanto para la nación, como para la unión continental.

De esa manera, identificamos que la concepción de infraestructura regional debe buscar la conexión entre los principales centros productores y consumidores del continente, así como un mejor aprovechamiento de sus recursos en favor de nuestro desarrollo y autonomía, promovien-do nuestra industrialización, la generación de empleo y renta. Un ejemplo es la posibilidad de autonomía energética (un tema estratégico y de creciente importancia en las relaciones interna-cionales), ante las complementariedades de los países y de la autosuficiencia regional.

Conclusiones y consideraciones finales

Para los PCs, la resolución de la Ronda de Doha representaría, en un primer momento, un fortalecimiento del debilitado sistema multilateral, una victoria política de los Estados fuertes y una victoria económica de sus transnacionales. Podemos prever que el fracaso de Doha debi-litaría mucho la OMC, organismo creado para promover la liberalización comercial, según los intereses de los PCs, que nació a partir de los resultados de la Ronda Uruguay.

Para los países en desarrollo, la resolución de las negociaciones y, consecuentemente, los resultados de una creciente especialización en la producción de commodities industriales y


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principalmente de productos primarios, representarían el estancamiento de sus posibilidades de desarrollo (prediciendo su permanente condición de subdesarrollo) y una especie de recoloniza-ción, con significativas pérdidas relativas de poder político, económico y tecnológico.37 Los efec-tos económicos, sociales y políticos provocados por las pérdidas de importancia de la industria nacional y de la autonomía que ella genera, ya fueron tratados anteriormente. Así, la resolución de Doha contribuiría para un escenario internacional más polarizado.

En nuestra evaluación, no fue el proteccionismo agrícola de los PCs lo que provocó los resultados desfavorables de la globalización, sino su creciente especialización productiva en la producción de bienes industriales intensivos en tecnología y de alto valor agregado.

Además, debemos resaltar el hecho de que, junto con estas iniciativas de liberalización comercial, ocurren acciones de los Estados centrales por el control sobre las materias primas estratégicas (como la energía) en territorios de la periferia y por la ampliación de su poderío militar, especialmente por parte de la potencia hegemónica estadounidense. Esto ha suscitado un creciente movimiento de agudización de los proteccionismos nacionales.

Dentro de todo este contexto, y conjugado con estos intereses, existe la intención de los Estados de los PCs de no permitir que en Sudamérica se haga realidad una integración regional basada en una división regional del trabajo en sectores industriales dinámicos. Esta forma de integración debería ocurrir a través de un amplio proceso en el cual intereses nacionales y regio-nales, y proteccionismos específicos y liberalizaciones intraregionales, interactuarían de forma continua y permanente.

Los discursos del BID (2002) del “Nuevo Regionalismo” y de CEPAL (1994) de “Regio-nalismo abierto” promueven exactamente lo contrario. En estas concepciones, la integración regional sería un proceso de liberalización comercial intraregional y fundamentalmente un cemento (y una etapa) del proceso de liberalización comercial multilateral iniciado en Doha. La liberalización del comercio internacional, junto a la IIRSA, promueven un regreso al modelo colonial; en el cual las metrópolis (PCs) realizaban inversiones en la producción y en la oferta de infraestructura volcada hacia la exportación de commodities en las colonias, buscando obtener acceso eficiente y barato a estos bienes, mientras creaban mercados cautivos para sus bienes industriales.

Según la visión de Jakobsen (2008: 9), iniciar la Ronda de Doha, “(...) fue un gran equívoco, pues no se solucionó una serie de pendencias de la conclusión de la Ronda Uruguay del GATT, las economías de los países en desarrollo ni siquiera se habían recuperado de los efectos de la

37 Para Jakobsen (2008: 10), “la existencia de un trade off entre un acuerdo en NAMA y un acuerdo en agricultura será esencialmente política para prestigiar el sistema multilateral de comercio, al contrario de un acuerdo comercial con resul-tados benéficos para todos”.

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apertura económica de los 90, y la agenda comercial, una vez más, fue determinada por los intereses de los países industrializados”.

Además, la actual coyuntura económica y política internacional, de crecientes nacionalismos y alta de los precios de bienes básicos y estratégicos (como el petróleo), no favorece la promoción de un acuerdo amplio en los moldes de Doha basado en una visión política y económica liberal.

Los PCs se apresuran en aprobar lo más rápido posible el acuerdo de Doha aún en el gobierno George W. Bush, pues existe la posibilidad de la elección de un gobierno demó-crata en EE.UU., que tendría una línea más proteccionista. Con eso, ganó fuerza la idea de se llevar a cabo un proceso horizontal rápido y más flexible, con el objetivo de facilitar el proceso.38 Ante la posibilidad de fracaso de la Ronda de Doha, y del efectivo fracaso del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en América Latina, EE.UU. ha negociado y promovido Tratados de Libre Comercio (TLCs) bilaterales, limitado a condiciones especia-les de inversiones y acceso a compras gubernamentales para sus empresas. Esta ofensiva estratégica se ha expresado claramente en Sudamérica en las negociaciones de TLCs con Perú, Colombia, Chile y Uruguay. Con eso, EE.UU. también intenta afectar el proceso de integración y el surgimiento de una potencia o coligación de potencias que amenace su hegemonía regional. EE.UU. ha logrado muchas ventajas en las negociaciones bilaterales, debido a su gran capacidad de negociación, y no se mostró flexible en las negociaciones multilaterales, es decir, tiene poca apertura en este sentido. Así, estratégicamente, EE.UU. tendría que pagar un costo muy alto en un acuerdo multilateral y, así como en el caso del ALCA, son más susceptibles a negociar bilateralmente, a pesar de tener dificultades de aprobar estos acuerdos en el Congreso - debido a los intereses de grupos internos de gran influencia. Según Susan Schwab, representante de comercio de EE.UU., el país sigue com-prometido con la Ronda (O Globo, 30/07/2008, p.23).

El formato inicial de la resolución de las negociaciones -de alcanzar la liberalización comer-cial plena y el fin de los subsidios agrícolas en los países centrales- es muy improbable, visto que estas políticas de protección agrícola son fundamentales para: mantener el patrón de vida en el campo equiparable con el patrón de la ciudad (remuneraciones en la industria); responder a la coalición interna de poder; formar un amplio mercado interno y mantener una producción estratégica de bienes básicos.

Con el cambio de gobierno en EE.UU., se agrava la tendencia de que las negociaciones se extiendan por más años o fracasen definitivamente. El intento de la OMC queda restringido a encontrar fórmulas que impidan retrocesos en los avances logrados en las negociaciones. De lo contrario, la OMC tiende a volverse un simple y débil foro de resolución de cuestiones comerciales. En nuestra opinión, la tendencia ahora es que la OMC asuma un papel cada vez más débil y que los países busquen negociaciones bilaterales y dentro del bloque. Dichas formas


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de negociaciones no poseen la capacidad de influir en los subsidios de los PCs, sino solo en las tarifas y cuotas.

En Brasil, las presiones del agronegocio y la insistencia del gobierno en el discurso de que el país, al volverse en un gran productor agrícola mundial, puede ejercer un papel fun-damental en la solución del problema de la inflación mundial de alimentos, apuntan hacia un esfuerzo por el liderazgo en la liberalización, intentando atraer los países del G20 para la misma posición.

Después de esta negociación, el G20, así como el eje Sur-Sur, fue afectado y probablemente quedarán profundas cicatrices (desconfianzas), principalmente en relación con Brasil. Este país salió políticamente derrotado al alinearse con las propuestas insignificantes de los PCs (que tampoco fueron aceptadas) y al chocarse con el G20 (China, India, Argentina y socios sudame-ricanos). Estas últimas pérdidas fueron las más perjudiciales. Usualmente, los países subdesa-rrollados han asumido posicionamientos más vulnerables a concesiones y cambios, debido a la posibilidad de ganancias económicas de corto plazo y/o inmediatas, y a presiones internas relacionadas con estas ganancias. No obstante, el tablero geopolítico internacional resalta la importancia creciente de China e India como grandes jugadores, que no hacen concesiones en cuanto a sus intereses, y con el creciente nacionalismo deben obstaculizar el proceso de libera-lización en el ámbito de Doha.

A pesar de ser imposible hacer una previsión conclusiva para la resolución de la Ronda, la tendencia históricamente probable es que los Estados fuertes no hagan concesiones que perjudi-quen sus intereses y concedan el mínimo de ventajas posible a los países en desarrollo. Queda a criterio de los países subdesarrollados ingresar en esta forma de acuerdo o no. Es comprensible porque los Estados fuertes buscan sus intereses, lo que no se puede comprender es porque las naciones subdesarrolladas no buscan los suyos.

Conforme Chang (2002) señala, para desarrollar sus industrias y alcanzar los países de-sarrollados, los países periféricos demandan protecciones e incentivos aún mayores que los utilizados por los PCs en sus procesos de desarrollo, visto que las diferencias tecnológicas son hoy muy superiores y los costos de transporte son muy inferiores. En nuestro punto de vista, para los países de Sudamérica, la integración regional se presenta como una oportunidad importante para fortalecer y proyectar sus Estados con poder político en el escenario y poder de decisión internacional, aumentando sus posibilidades de desarrollo e industrialización, formando un amplio mercado regional, explotando economías de escala y realizando un co-mercio mutuamente benéfico.

Fecha de RecePción: octuBre de 2008

Fecha de acePTación Y VeRSión FinaL: novimeBre de 2008

raPhael Padula


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O TERRORISMO GLOBAL E SUAS IMPLICAçõES NA CONCEPçãO ESTADO-CêNTRICA DO REALISMO NAS RELAçõES INTERNACIONAIS

GLOBAL TERRORISM AND ITS IMPLICATIONS IN THE STATE-CENTRED PERSPECTIVE OF

INTERNATIONAL RELATION’S REALISM

Por Pedro Rodrigues caldas netoProfesor de la faculdade de ciências e tecnologia mater christi (mossoró, rn) y de la escola suPerior

da magistratura do estado do rio grande do norte (esmarn). magistrado del estado do rio grande

do norte (rn), Brasil. miemBro del conseJo asesor internacional de sociedad gloBal.


RESumEn

el mundo de la posguerra fría no trajo la esperada nueva era de paz mundial. el surgimiento de un nuevo modelo de conflicto, ya no más enmarcado en la noción de guerra protagonizada por los estados nación, reflejó un nuevo actor en el escenario mundial: el terrorismo fundamentalista islámico. ese ac-tor transnacional, de motivación cultural y pretensiones universalistas, que se erigió en la fuerza insurgente para con el desequilibrio del poder mundial, al mismo tiempo que reveló la laguna teórica de su estudio en el plano de las relaciones internacionales, trajo a la luz la necesidad de discusión en cuanto a su capacidad de correr a los estados-nación de la condición de protagonistas del orden mundial. el presente trabajo pretende, así, analizar si el surgimiento de este nuevo modelo de terrorismo, llamado global, representa un declinar de las bases teóricas del realismo y su percepción estado-céntrica del sistema de las relaciones internacionales.

PAlAbRAS ClAVE

relaciones internacionales, realismo, estados-nación, terrorismo global.

AbSTRACT

the post cold-war World didn’t bring the awaited world-peace era. the emergence of a new model of conflict, in a scenario where the nation-state is no longer the starring figure, showed a new actor in the world’s scenario: islam’s fundamentalist terrorism. this transnational actor, of cultural moti-

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ARTíCulo


vation and universalistic pretensions, that emerged and consolidated as the insurgent force towards globe’s power unbalance, revealed at the same time the theoretical absence of studies within international relation’s perspective, bringing into the light the necessity of a discussion underlining the detour of the nation-state as central players in the new global order context. the paper aims to study of the emergence of this new model of terrorism, named now as global, and to see if its presence and action undermines the theore-tical basis of the realism school based in the nation-state as central player in the international relations system.

KEy woRDS

international relations, realism, nation-state, global terrorism

resumo: o mundo pós-guerra fria não trouxe a esperada nova era de paz mundial. o surgimento de um novo modelo de conflito, agora não mais com-preendido na noção de guerra protagonizada por estados nação, refletiu um novo ator no cenário mundial: o terrorismo fundamentalista islâmico. este ator transnacional, de motivação cultural e pretensões universalistas, que se arvorou na condição de força insurgente para com o desbalanceamento do poder mundial, ao mesmo tempo que revelou a lacuna teórica de seu estudo no plano das relações internacionais, trouxe a lume a necessidade da discussão quanto a sua capacidade de deslocar os estados nação da condição de pro-tagonistas da ordem mundial. o presente trabalho volta-se, assim, a analisar se o surgimento deste novo modelo de terrorismo, dito global, representa um declínio das bases teóricas do realismo e sua percepção estado-cêntrica do sistema das relações internacionais.

PAlAVRAS ChAVES

relações internacionais, realismo, estados nação. terrorismo global.

1. Introdução

O fim do chamado sistema internacional da guerra fria, provocou uma mudança no delineamento da política internacional que, diferentemente do que projetavam as iniciais previsões de parte dos analistas ocidentais -embasadas na suposição de que a vitória da ideologia cultural ocidental teria conformado o início de uma nova era da história da paz

Pedro rodrigues caldas neto


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mundial- ,1 logo se viu tomada por uma prognose sombria. A inicial euforia doutrinária arrimada na perspectiva do fim das eras de violência2 e o projetar de um contexto de paz duradoura no plano das relações internacionais, mediante o “preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra”,3 que parecia sedimentar-se em fins de século XX, se desfez, fazendo-se presente uma projeção mais realista do novo contexto global, enfocada na perspectiva de uma nova e inquie-tante bipolaridade universal, refletida numa noção de superioridade da identidade cultural oci-dental. Uma nova acepção de bipolaridade -o nós, superior, e o eles, inferior-, quiçá reveladora de um desequilíbrio de poder jamais visto no plano das relações internacionais.

O quadro de decantada vitória cultural da ideologia ocidental -e a pretensa visão de imposição de um sistema mundial de subordinação hieraquizada- ,4 não se mostrou capaz de inibir o fenôme-no, também pós-guerra fria, de reindigenização das culturas não ocidentais,5mediante o resgate dos valores civilizacionais tradicionais, com especial destaque para o ressurgimento do extremismo religioso islâmico, cuja projeção de uma desviação religiosa materializada na concepção do Dar al-Islam e Dar al-Harb6 -o reino da paz e o reino da guerra-, em vista do crescimento demográfico da população muçulmana no plano global,7 contribuiu para o surgimento de um novo modelo de conflito, de índole civilizacional, onde o viés universalista do fenômeno passou a se constituir, mais uma vez na história da humanidade, em fator gerador de novas confrontações violentas ameaça-doras da paz global, agora, porém, deflagrada a partir de atores transnacionais.8

1 A primeira era teria ocorrido quando finda a Guerra dos 30 Anos, onde, conforme observa Safarti (2005: 326), firmaram-se as bases da Paz Westfaliana, pela qual os Estados Nação seriam soberanos dentro de sua jurisdição territorial, não devendo os demais países interferirem nos assuntos internos uns dos outro.

2 Fukuyama (1992).

3 Excerto do preâmbulo da Carta das Nações Unidas, disponível em http://www.onu-brasil.org.br/documentos_carta.php, acesso em 16 Jan. 2008.

4 Uma nova forma de desbalanceamento de poder global no plano das relações internacionais.

5 Safarti (2005: 321) denomina o fenômeno de paroquialismo cultural, representado pelo processo em que “movimentos locais buscam reagir e reafirmar as identidades tradicionais”.

6 Arístegui (2004).

7 Huntington (1997: 126) observa que o “crescimento populacional nos países muçulmanos, e em especial a expansão das coortes de 15 a 25 anos de idade, proporcionam a massa de recrutamento para o fundamentalismo, o terrorismo, a subversão e a migração”.

8 Safarti (2005: 325) compreende que as redes globais do terrorismo fundamentalista são “organizações que, em sua lógica, transcendem os Estados nacionais...”.

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Resulta, assim, necessário avaliar e, como tal, refletir sobre este fenômeno e sua capaci-dade de fragilizar9 a bases teóricas do realismo10 em sua percepção Estado-cêntrica do Sistema Internacional, ou, ao revés, reafirmar, dentro de novas perspectivas e projeções teóricas, o papel ainda central dos Estados Nação nas Relações Internacionais.

2. Referencial Teórico

2.1. os Estados nação e sua importância na ordem Global

A Paz de Westfália -1648- não pode deixar de ser considerado um marco representativo ao estudo das Relações Internacionais, porquanto ao assimilar as idéias de Estado, Território e Soberania, propiciou a distinção dos dois planos deste último conceito, corporificado em duas realidades distintas: a interna - relativa à ordem nacional constituída -, alvo de preocupação das ciências políticas; e a externa - concernente às relações entre os Estados -, que a partir de 1919 passou a ser alvo de estudos teóricos no plano das Relações Internacionais. 11

É que anteriormente a Paz de Westfália não existia a noção de Estado Nação, o que dificul-tava a compreensão dos fenômenos que envolviam as ordens interna e externa dos países e os planos em que deve se dar o seu estudo e análise, pois a primeira estaria marcadamente definida pela estruturação hierárquica de controle e subordinação, enquanto a segunda estaria constituí-da num ambiente anárquico, dada à ausência de um poder centralizador capaz de garantir por suas exclusivas forças a ordem internacional.12

No que concerne ao plano interno dos Estados Nações, dentro da clássica visão de fronteiras e soberania que seu conceito compreende, não parece difícil identificar a existência de um sistema de subordinação hierárquico e coercitivo apto à contenção da discórdia imanente aos conflitos de

9 Ibidem (2005: 327) discorrendo sobre um possível fim da ordem westfaliana, cita a perspectiva quanto ao menor papel dos Estados Nações na ordem internacional contemporânea, quais, na visão de Ohmae, estariam reduzidos a representação nostálgica de uma ficção.

10 Melidoni (2005:. 22) ao destacar os três suportes básicos do realismo tradicional, identifica a condição dos Estados como os atores mais importantes da política internacional.

11 Safarti (2005: 13).

12 Foglia (n.d.: 8) observa que: “A diferencia del ámbito interno estatal, el sistema internacional es anáquico y descentrali-zado y el monopolio legítimo del uso de la fuerza no está bajo la tutela de un actor específico o entidad supraestatal que vele por la seguridad y el cumplimiento de las normas. Pese a ello, la inexistencia de una autoridad central que imponga las formas de comportamiento a los actores parte del sistema internacional no impilica que el mismo sea, por ello, caótico”.



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interesses que advém da relação entre os atores locais e, como tal, capaz de garantir a condição de paz intestina, mesmo que algumas vezes por intermédio da força deslegitimada.

No plano internacional, ambiente caracterizado por uma ausência de coercitividade for-mal, reinaria, então, numa perspectiva realista de mundo, o estado anárquico, cabendo a cada nação, por competição ou necessidades de sobrevivência, impor-se -pela dominação econômica, militar ou cultural- sobre as demais, num processo vicioso de alimentação contínua da discórdia e de sua conseguinte capacidade de perenização da beligerância.

Foi dentro desta perspectiva de mundo que se teve estimulado e corporificado o ideal da realpolitik,13 pelo qual a política exterior dos Estados Nação centrasse no ideal de sobrevivência e promoção, exclusiva, dos interesses nacionais, inexistindo preocupação com os problemas da comunidade internacional numa perspectiva global.

Não existe, nesta projeção doutrinal do mundo, destaque significativo ao imperativo moral da paz universal, conquanto a preocupação do Estado Nação é com sua segurança e com o seu bem estar social. É modelo de política exterior que retrata, na linha da teoria realista, aos Esta-dos como os principais protagonistas de uma ordem global onde não há espaços a cooperação e interdependência como elementos centrais do sistema.

A aparente perda da solidez deste sistema internacional - que preponderou durante a Guerra Fria14 e pareceu fragmentar-se no mundo finda a era da guerra fria, posto que com derrocada da ideologia comunista e a apresentação de uma nova ordem global unipolar,15 o sistema internacio-nal poderia se fazer marcado pela adesão dos Estados periféricos ao Bandwagon,16 aumentando o desbalanceamento de poder - constitui-se objeto de questionamento, em vista do surgimento, no tabuleiro mundial de século XXI, do chamado terrorismo global e sua representação como ator transnacional, de pretensões universalistas, arvorado na pretensão de balancear o poder global.

13 Oddone (n.d.) recorre a doutrina de Muns, para assentar que: “Se considera que la realpolitik es una política exterior y de seguridad cuyo único objetivo es la defensa y promoción de los intereses nacionales, sean estos políticos, económicos o militares, mediante intervenciones armadas, políticas de alianzas o la diplomacia. La realpolitik en ningún caso pretende contribuir a la mejora de los problemas de la humanidad a escala internacional sino que se basa primordialmente en el interés nacional, que se antepone a cualquier otra consideración en la conducción de la política exterior y de seguridad.”

14 Granato e Oddone (2008).

15 Diaz (2005: 14) observa que: “Hoy la misión de los Estados Unidos es defender la unidad de la ‘civilización occidental” -léase EE.UU. y Europa- frente a las amenazas de ruptura en el frente atlántico; preservar la unidad de sus fronteras frente a culturas ajenas que, curiosamente, pertenecen a la misma religión que los turcos que amenazaban a la Europa del siglo XVI; extender el radio de acción de la civilización occidental a la mayor parte del planeta”.

16 Fenômeno pelo qual os Estados mais fracos ao invés de buscar o equilíbrio de poder, aderem à parte mais forte.


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Com efeito, o reconhecimento deste novo ator global nas relações internacionais, com ca-pacidade, inclusive, de deflagrar uma guerra -a maior demonstração de poder que de um Estado pode emanar- contra um ou mais Estados Nação,17 representa, num primeiro momento, o esfa-celamento da noção de soberania, território e independência que, classicamente, se constituiu na marca dos Estados Nação na visão realista de mundo.

2.2. o terrorismo fundamentalista no tabuleiro global

A percepção de um novo modelo de conflito no âmbito global, donde a violência se faz dirigida a terceiros não combatentes, que se constituiu numa espécie de fórmula contemporâ-nea de reivindicação ou insurgência contra ordens políticas secularmente constituídas, agora alcançando uma dimensão transnacional, possivelmente se constitui no maior problema da política internacional contemporânea em sua busca pela almejada paz perpétua universal.

Neste plano não se pode negar o enfoque filosófico que envolve a questão da paz universal e seus reflexos frente às teorias no âmbito das relações internacionais, inclusive quanto às pre-missas, tipicamente contingentes, sobre as quais se fundamentam tais análises.

Definir se a condição natural do homem é de um estado de guerra,18 sendo a paz algo marcadamente transitório que, assim, não deveria ser imaginada e concebida como capaz de perenizar-se, ou, se a paz é uma condição natural da humanidade,19 sendo a guerra uma forma de transgressão, são enfoques especulativos necessários ao enfrentamento científico do problema; base, aliás, sobre a qual devem restar discutidos todos os atos que que-brantem esta decantada normalidade,20 especialmente agora, início de século XXI, onde se segmenta a prognose deste novo modelo de conflito violento de espectro civilizacional,

17 Foglia (n.d.: 30/31) ressalva que uma parte beligerante contra um governo de direito estabelecido, deve possuir uma força armada organizada, uma autoridade responsável e atuar dentro de um território, assumindo o compromisso de respeitar as regras do Direito Internacional Humanitário, pelo que “Los ataques de Al Qaeda, que no conforma un estado, ni una nación, ni un grupo beligerante o insurgente no pueden ser considerados como um ‘acto de guerra’ al menos que un gobierno haya estado involucrado en la dirección y control de su acionar, configurando un conflicto armado internacional ...”.

18 Hobbes (2002: 104-105).

19 Victoria apud Diaz (2005: 23).

20 Juergensmeyer (2001: 11) discorrendo sobre a significação semântica que envolveria a expressão “terrorista”, adverte que: El uso del término depende extensamente de la propia visión del mundo: si el mundo se percibe como pacífico, los actos violentos parecen terrorismo. Si el mundo se concibe como una guerra, los actos violentos pueden considerarse legítimos.



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denominado terrorismo global, que não mais teria os Estados Nação como seus necessários protagonistas.21

O terrorismo fundamentalista é, inegavelmente, um novo e destacado ator global que, como tal, precisa ser objeto de análise teórica no plano das Relações Internacionais,22 máxime da constatação de que a natureza anárquica do sistema internacional parece constituir-se no palco apropriado a sua proliferação.

Ator transnacional de pretensão universalista, o terrorismo global, que para alguns se cons-titui numa espécie de religião política,23 ao que parece, em primeiro exame, reclamou para si, no mundo pós-guerra fria, o papel de força insurgente contra o desequilíbrio de poder global corporificado pela consolidação de um mundo unipolar.

Este perfil de vocação transnacional, que o difere das formas de tradicionais de terrorismo -de Estado e Nacionalista- até então conhecidas na história da humanidade, colocou este novo ator global em um primeiro plano do tabuleiro internacional, especialmente considerando a pro-jeção inicial com que manifestada a reação do Estado Nação mais poderoso deste novo século, quando mais seriamente atingido por este terror dito global,24 entendidas, naquele primeiro momento, como ato de guerra.25

21 Huntington (1997: 227) ao tratar do que denomina de questões intercivilizacionais decorrentes do Universalismo Oci-dental distingue a dois novos planos de conflitos, denominados níveis, sendo que: “No nível micro, as linhas de fratura mais violentas estão entre o islã e seus vizinhos ortodoxos, hindus, africanos e cristãos ocidentais. No nível macro, a divisão predominante está entre ‘o Ocidente e o resto’, com os conflitos mais intensos ocorrendo entre as sociedades muçulmana e asiática, de um lado, e o Ocidente, do outro”.

22 Safarti (2005: 326) alerta para necessidade de se cobrir o déficit intelectual no tratamento do tema, dada a alarmante negligência teórica e empírica com que o assunto foi tratado pela comunidade científica das Relações Internacionais.

23 Ferguson (2002: 127) recorre à doutrina de Burleigh na identificação dos traços que identificam a religião política, onde “a perseguição de objetivos no âmbito global – por exemplo, a expulsão dos Estados Unidos da Arábia Saudita, ou a destruição do Estado de Israel – mediante a liderança messiânica e doutrinação em massa” seriam uma síntese da representação deste fenômeno denominado Terrorismo Global.

24 O 11 de setembro de 2001, foi, para muitos especialistas em terror, desde Pearl Harbor, a primeira vez que os Estados Unidos da América foi atacado em seu território.

25 Safarti (2002: 330) ressalta que nos instantes que se seguiram ao ataque as torres gêmeas, viveu-se a paradoxal situação agora abordada, porquanto “no dia do ataque, o presidente Bush havia reagido à ação terrorista considerando aquilo como um ato de guerra e afirmando que, portanto, os Estados Unidos estavam declarando guerra. Mas que guerra? Contra quem? Classicamente, as guerras são declaradas entre os Estados. Contudo, passaram-se alguns meses até a escolha do Afeganistão como o alvo da guerra. Assim, podemos dizer que, em 11 de setembro, o gigante titubeou e foi obrigado a repensar sua estratégia de segurança em um novo contexto internacional”.


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A questão central, assim, para o analista que busque teorizar o fenômeno sob a ótica das Relações Internacionais, reside em auscultar até que ponto restou retirado aos Estados, pelo surgimento deste novo personagem do cenário internacional, a condição de centro decisório das políticas internacionais, quebrantando, assim, as bases históricas do Realismo.

2.3. o fim da guerra fria, perspectivas, sonhos e desenlaces

A importância da guinada advinda à política internacional global com o fim da chamada guerra fria, é destacada por Ferré e Metalli,26 pois foi fenômeno que mais do que marcar o fim de uma ideologia política, formatou o encerramento de um modelo de política internacional:

“El colapso del comunismo provocó un cambio radical en el escenario bipolar USA-URSS, consolidado en el medio siglo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Con la caída del muro de Berlín cayó también su lógica implícita; debía repensarse todo: relaciones internacionales, sistemas de pensamiento, relaciones entre los Estados. Este hecho produjo un cambio total, una ruptura con los esquemas intelectuales del mundo conocido.”

De fato, o sistema internacional da guerra fria, levado a frente -pós segunda grande guerra mundial- por Estados Unidos da América e ex-União Soviética, ocidentalmente cognominados “mundo livre” e “bloco comunista”,27 refletiam uma conjuntura política mundial nitidamente bipolar, porém, Estado-cêntrica, no que identificava nos Estados Nação os principais atores da ordem internacional. Àqueles Estados Núcleos se agregavam os Estados periféricos num proces-so de obtenção do equilíbrio do poder global.

Ocorre que a inicial projeção do novo contexto geopolítico pós-guerra fria, advindo com a implosão da ideologia comunista e a transformação do sistema internacional num modelo unipolar, por meio do qual uma única superpotência restante guindou-se na pretensa função da imposição mundial de um processo de globalização econômica, sob a égide de um regime capitalista do estilo laissez-faire,28 culminou por refletir uma nova forma de imperialismo pela imposição de uma democracia global que, longe de ir ao encontro das prognoses otimistas

26 Ferré e Metalli (2006: 15-16).

27 Huntington (1997: 23-24).

28 Kennedy (2002: 79) para quem: “Hoje há economistas neste país, partidários do mercado livre e do laissez-faire, que proclamam que, quanto mais o resto do mundo adotar nosso estilo de vida e atingir a mesma qualidade de vida, melhor a situação em que a humanidade estará. No plano abstrato, talvez tal quadro seja de fato melhor para a humanidade”.



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inicialmente levantadas, trouxe a lume um novo tipo de conflito, agora não mais presente nas hostilidades entre os Estados Nação secular e ocidentalmente concebidos, mas sim, num plano de detecção bem mais difícil e de solução indubitavelmente mais complexa, fundada a partir da constatação Huntingniana de que a rivalidade das superpotências não cessou, mas fez-se substituída pelo choque entre civilizações.29

É este novo contexto político internacional -que privilegia os aspectos de índole geocul-tural- que tem levado a fragmentação de muitos Estados multiétnicos;30 o que, somado a má governança dos líderes destas nações,31 encontrou no radicalismo religioso -este, sem dúvidas um importante elemento de identificação cultural- um novo alento para a promoção da guerra, mesmo que uma espécie de guerra não convencional e, por hora e apesar de seus inúmeros e traumáticos resultados, de baixa intensidade.

Tem-se um modelo de conflito que balda as regras de confronto internacional, onde os estandartes e uniformes não se fazem presentes e o princípio da distinção de não combatentes também não se faz valer. Um contexto onde os atores globais não mais se definem na exclusiva perspectiva do Estado Nação teorizado na visão realista da política mundial.

2.4. A reação ao terror e a reafirmação do realismo

Teriam os Estados Nação perdido poder? Os novos atores globais têm deslegitimidado à condição dos Estados Nação como os principais protagonistas do sistema internacional? O surgi-mento deste novo tipo de conflito, onde um grupo -nem soberana, nem territorialmente identifi-cado- deflagra guerra32 contra nações, retira os Estados do centro de poder na ordem mundial?

29 Huntington (1997: 21).

30 Hobsbawm (2007: 87) salienta que “a década de 1990 viu uma notável balcanização de grandes regiões do Velho Mundo, sobretudo por meio da desintegração da União Soviética e dos regimes comunistas nos Bálcãs, o que provocou a maior ampliação do número de Estados soberanos internacionalmente reconhecido desde a descolonização dos impérios europeus entre o fim da Segunda Guerra Mundial e a década de 1970. A composição das Nações Unidas aumentou em 33 países (mais de 20%) desde 1988. Esse período viu também o aumento dos chamados ‘Estados falidos’, onde ocorre o virtual colapso da efetividade dos governos centrais, ou uma situação endêmica de conflito armado interno, em diversos Estados nominalmente independentes em certas regiões, notadamente a África e a região dos Estados ex-comunistas, mas também em pelo menos uma área da América Latina”.

31 Hill (2002: 108) tece magistério asseverando que: “Se nem a história nem a fé islâmica autêntica justificam a má situação do Oriente Médio no mundo, como explicá-la então? A resposta encontra-se no péssimo estado da política e da governança da região”.

32 A capacidade de levar a efeito uma guerra -compreendida numa perspectiva de conflito bélico internacional- é, no nosso sentir, a mais rematada demonstração de poder no plano das relações internacionais.


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As respostas a esta tríplice indagação, ao que nos parece, permitirá concluir, sem a preten-são do esgotamento da matéria, a hipótese sobre a qual se buscou, neste breve ensaio, identifi-car se o terrorismo global efetivamente suprimiu aos Estados Nação esta condição primordial da visão realista do sistema internacional. Passemos, assim, a análise das temáticas susomenciona-das, o que se faz de forma geral e unificada, dada as dificuldades de adviriam do fracionamento de pontos que devem ser conjuntamente observados, porquanto umbilicalmente ligados.

Não é preciso proceder-se minuciosa retrospecção histórica, para detectar que após 1945, quando finda a segunda grande guerra, a maioria dos conflitos bélicos foram civis, de secessão ou de índole cultural, neste último caso, na maioria das vezes, vazado no elemento religioso.

O denominado sistema internacional da guerra fria durante a maior parte de sua existên-cia, teve na proliferação bélica das duas superpotências -Estados Nação- que o alimentavam, um fator de equilíbrio global, no que os Estados núcleos que alimentavam o sistema -Estados Unidos e a União Soviética- constituíram-se em pólos de atração de outros Estados periféricos, numa planificação ideológica capaz de relegar a plano secundário os elementos étnicos políticos diferenciadores das várias culturas então submetidas a uma organização política artificialmente imposta, máxima de civilizações seculares que restaram unificadas baixo de fronteiras que não foram culturalmente minimamente delimitadas.

Finda a Guerra Fria e suplantado o momento da inicial euforia ocidental com o ideal de fim da história, percebeu-se não mais assistir razão a perspectiva de Fukuyama,33 para quem se estaria testemunhando “o fim da História como tal, ou seja, o ponto final da evolução ideoló-gica da Humanidade e a universalização da democracia liberal ocidental como a forma final de governo humano”.

Huntington,34 ressaltando que nos cinco anos que se seguiram a queda do muro de Berlim a palavra genocídio foi mais ouvida do que em qualquer outro idêntico período qüinqüenal da Guerra Fria, traça o perfil sombrio que restou reservado a ilusória e eufórica percepção inicial de uma nova ordem mundial de paz:

“O momento de euforia no fim da Guerra Fria gerou uma ilusão de harmonia, que logo se viu não passar disso. O mundo ficou diferente no início dos anos 90, mas não necessaria-mente mais pacífico. As mudanças eram inevitáveis, o progresso não. Ilusões semelhantes ocorreram, por breves períodos, ao final de cada um dos outros grandes conflitos do século XX. A I Guerra Mundial foi ‘a guerra para acabar com todas as guerras’ e para tornar o mun-

33 Fukuyama apud Huntington (1997: 31).

34 Huntington (1997: 32-33)



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do seguro para a democracia. A II Guerra Mundial, na colocação de Franklim Roosevelt, iria ‘por fim ao sistema de ações unilaterais, às alianças exclusivas, aos equilíbrios de poder e a todos os outros expedientes que tinham sido tentados durante séculos – e tinham fracassa-do sempre’. Em vez disso, teríamos ‘uma organização universal’ de ‘Nações amantes da paz’ e o começo de uma ‘estrutura permanente de paz’. No entanto, a I Guerra Mundial gerou o comunismo, o fascismo e a inversão de uma tendência de mais de um século rumo à de-mocracia. A II Guerra Mundial produziu uma Guerra Fria que foi realmente global. A ilusão de harmonia no fim da Guerra Fria logo foi dissipada pela multiplicação de conflitos étnicos e de ‘limpeza étnica’, pela ruptura da lei e da ordem, pelo surgimento de novos padrões de alianças e conflitos entre os Estados, pelo ressurgimento de movimentos neocomunistas e neofascistas, pela intensificação do fundamentalismo religioso, pelo fim da ‘diplomacia de sorrisos’ e da ‘política do sim’ nas relações da Rússia com o Ocidente, pela incapacidade das Nações Unidas e dos Estados Unidos de acabarem com sangrentos conflitos locais e pela crescente disposição de afirmação de uma China emergente.”

O período pós-guerra fria gerou, portanto, um novo delineamento a política internacional, marcado pela demonstração da incapacidade das Nações Unidas e do Estados Unidos - Estado Nação líder de um sistema internacional aparentemente unipolar - de fazerem cessar as guerras, mesmo que, agora, não necessariamente entre Estados territorial e soberanamente identifica-dos.

Corporificou-se, portanto, a demonstração de que a ideologia de pós-guerra fria ocidental, ideologia esta de vitória cultural ocidental, não se mostrou capaz de inibir o resgate dos valores tradicionais das culturas não ocidentais, inclusive a muçulmana, que com base na desviação religiosa do terrorismo fundamentalista extremista, tem na concepção do Dar al-Islam e Dar al-Harb -o reino da paz e o reino da guerra-, uma percepção de identidade e intolerância entre a casa do islã, isto é, o reino da paz, e a casa da guerra, qual seja, o mundo não islâmico; o que fomenta uma nova forma de insurgência ao desequilíbrio do poder global, vazada sobre uma também nova perspectiva de convivência conflitiva entre o ocidente e o resto.

Em sendo a guerra fria a locução representativa do signo da coexistência inquieta entre civilizações,35 torna-se possível concluir que o fim da Guerra Fria dos anos noventa do século passado, efetivamente foi o fim de uma convivência irrequieta entre as duas ideologias políticas então dominantes, a democracia liberal e comunismo marxista-leninista.

35 Ibidem (259-260), lembra que a “expressão la guerra fria foi inventada pelos espanhóis no século XIII para descrever sua ‘coexistência inquieta’ com os muçulmanos do Mediterrâneo, e, nos anos 90, muitas pessoas viram uma ‘guerra fria civilizacional’ mais uma vez se desenvolvendo entre o Islã e o Ocidente”.


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Este fato, porém, longe de importar uma vitória cultural sobre as demais civilizações, o que representaria, segundo a visão ocidental do sistema internacional, a vitória cultural da práxis ocidental sobre a não-ocidental, não foi suficiente a levar o mundo a um plano de convivência não mais alimentado pela visão da segurança.

O contrário sucedeu. É que cristãos e islâmicos, não mais enxergando na ex-União Soviética e bloco comunista um inimigo comum, recobraram os seus valores culturais, cujo ressurgimento, em específico, do islamismo extremista, desencadeou a retomada da coexistência inquieta que caracterizava o sistema de la guerra fria dos espanhóis, agora, porém, vazado no plano global do universalismo que envolve a tentativa de convivência do ocidente e do não ocidente e onde se encaixa o islamismo com a sua enorme e crescente densidade demográfica; tudo corporifica-do no mais perfeito ideal realista do desenvolvimento da política da segurança e do bem estar social local.

Neste fervilhante contexto, dada as enormes variantes que o envolvem, é que compreende-mos que se não se tem à reafirmação do realismo em sua capacidade de explicar os principais fenômenos que ocorrem na conjuntura da política exterior mundial e atribuí-los a exclusiva ação dos Estados Nação, não se pode, contudo, negar que o terrorismo dito global não refutou, por completo, as clássicas noções de soberania e território, pois não delineou o surgimento de um novo sistema internacional onde os atores da cena global se mostrem exclusivamente transna-cionais.

É que a percepção dos chamados Estados delinqüentes -aqueles estimulam ou se curvam ao terrorismo fundamentalista-, como que a abranger Estados Nação supostamente dotados de território e soberania, chancela a percepção de que sem uma base territorial o terrorismo dito global não existiria.36

Outrossim, a reação militar americana a agressão deste terror fundamentalista, demonstrou que por seu poderio bélico os Estados Unidos estão aptos a dar uma resposta armada aos países delinqüentes -típicos Estados Nação- que por conivência ou omissão, alimentem, estimulem, ou mesmo não expressamente combatam a este flagelo; reafirmando, com o manejo de poderio militar, táticas e ações de guerra, a sua soberania perante a ordem mundial e a materialização de sua segurança como interesse prioritário.

Os Estados Unidos, império contemporâneo, superpotência mundial, focou os destinos do mundo pós 11 de setembro de 2001, no mais destacado perfil realista, o que, segundo observou Safarti,37 com base na doutrina de Lafeber, delineia que:

36 Sarfati (2005: 230).

37 Ibidem.



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“(...) o 11 de setembro pode ter significado a vingança do Estado contra a globalização, à medida que os Estados Unidos, enquanto Estado, aproveitaram-se do evento para aumentar a sua autoridade interna (hierarquia) e marcar a sua força no mundo anárquico.”

A reação americana a ação deste novo ator global, assim, demonstrou que apesar do discur-so transnacional, o terrorismo fundamentalista pode ser identificado em um plano de fronteiras e soberanias, mesmo que o seja no plano territorial daqueles chamados Estados falidos, porquan-to, por necessitar de uma base territorial, não teriam as células deste terror transnacional como sobreviver sem este conceito, a semelhança do que ocorre com os Estados Nação de construção Westfaliana.

2.5. A visão sul americana do fenômeno

Dentro de um contexto mundial não se pode refutar que atuação deste novo ator global transnacional alterou a estrutura do sistema de distribuição de capacidades no que concerne também a América do Sul, afinal de contas no mundo globalizado contemporâneo seria difícil conceber a existência de um subsistema que se pudesse permanecer hermeticamente imune a tais fatores exógenos.

O noticiar da existência de bases terroristas fundamentalistas no continente sul americano, só por si, já justificou o aumento da presença militar dos Estados Unidos na região e a assunção de diversos compromissos internacionais, pelos Estados Nação do continente, para o combate a este flagelo humanitário em que se resume o terror fundamentalista islâmico.

Todavia, consoante recorda Melidone:38

“Los estados que interactuán en una estructura anárquica identifican no sólo cuáles son sus objetivos, sino también las amenazas potenciales que pueden desarrollarse en su contra. Las amenazas que requieren mayor atención son aquellas que provienen de los actores que se encuentran a menor distancia, debido a que son los que tienen una mayor capacidad de infligir daño en un período de tiempo más corto.”

Logo, o dilema de segurança e o balanço da ameaça real aos Estados Nação da América do Sul se constitui numa variável que influencia diretamente a postura sub-regional em face deste conflito.

38 Melidoni (2005: 36).


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Assim, a não identificação do terrorismo fundamentalista islâmico como ameaça direta a América do Sul, constitui-se num diagnóstico, para o continente, que transmite uma idéia da menor influência do problema na política exterior dos países da região, ainda voltada, no plano mundial, a uma estrutura de nações periféricas em face das denominadas potências mundiais.

Outrossim, a percepção do terrorismo enquanto ameaça na América do Sul, parece estar mais próximas das clássicas visões do terrorismo de Estado39 e Nacionalista,40 onde a concepção Estado-cêntrica do realismo se mostra hábil a demonstrar teoricamente as causas do fenômeno e prever, dentro da lógica de previsibilidade que envolve temas sujeitos a enormes variantes, o comportamento destes dois atores globais da região, cujo âmbito de conflito abordado neste ensaio, relativo ao possível deslocamento dos Estados Nação da estrutura central do sistema internacional, por hora, no que concerne a América do Sul, não se consegue enxergar.

3. Conclusões

Pelo exposto, considerando as inúmeras variantes que operam sobre as premissas definidas no corpo deste ensaio que, longe dista da pretensão de esgotar o tema, mas tão somente buscar a racionalização de alguns fenômenos num processo de definição de um logus não terminado, porém, sempre racionalizado, é que, em síntese conclusiva, enxerga-se que:

3.1. O terrorismo dito global, ao invés de constituir-se um signo representativo da fragmen-tação do realismo, o reafirma no plano teórico do estudo das relações internacionais;

3.2. O mundo pós segunda guerra mundial, foi o mundo dos mandatos, pelos quais a ideologia política, secularmente imposta, deturpou a noção de identidade comum que deveria envolver a diversos Estados Nação, vindo a etnicidade a ceder vez à aproximação política ideo-lógica por via exógena;

3.3. Com o fim da guerra fria, liberaram-se estas amarras e estes novos atores globais entra-ram em cena, sendo que a dificuldade que se tem, quando se compreende que os Estados estão sendo deslocados da condição de protagonistas da ordem mundial, reside na confusão quanto à percepção correta do fenômeno;

3.4. A reação violenta do Estado Nação hegemônico quando vítima do terror transnacional demonstrou a sua capacidade de, através da realpolitik, reafirmar sua soberania nos planos

39 A Bauer (n.d.) demonstra que sob o signo da doutrina da defesa nacional de regimes cívico militares, a América do Sul vivenciou este modelo de terrorismo estatal estimando-se que no período de 1960 a 1980, dois terços da população latino americana, calculada, na época em cerca de 400 milhões de pessoas, viviam sob a égide de regimes militares ditatoriais.

40 Os recentes eventos envolvendo as Farcs (Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia), por exemplo, representam um modelo de guerrilha, com práticas terroristas – seqüestro de reféns, etc. -, de pretensões nacionalistas.



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interno e mundial, denotando que o desbalanceamento de poder do mundo unipolar pós-guerra fria - que levou ao surgimento, no plano da violência, deste novo ator global, o terrorismo de condão fundamentalista e de pretensão universal - não se mostrou apto a extirpar a premissa basilar do Realismo, na compreensão dos Estados Nação como os principais protagonista da ordem internacional; e

3.5. No que concerne a América do Sul, a presença mais direta de outro modelo de terro-rismo - de Estado e de pretensões nacionalistas -, altera as noções de ameaça e segurança dos Estados Nação da região, reafirmando, dentro do subsistema continental, a concepção Estado-cêntrica do Realismo e, por conseguinte, da ausência do deslocamento dos Estados Nação da estrutura central da política exterior da região.

Fecha de RecePción: sePtiemBre de 2008

Fecha de acePTación Y VeRSión FinaL: novimeBre de 2008

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A TEORIA DAS RELAçõES INTERNACIONAIS E A REALIDADE DO PROCESSO DE INTEGRAçãO DO MERCOSUL

THE THEORY OF THE INTERNATIONAL RELATIONS AND THE REALITY WITHIN THE MERCOSUR’S

INTEGRATION PROCESS

Por carmina Bezerra hissaProfesora titular y directora del dePartamento JurÍdico del instituto Brasileiro de tecnologia ltda.

(iBratec), recife (Pe), Brasil.


RESumEn

la presente es un breve abordaje sobre la aplicabilidad de las teorías de las re-laciones internacionales en el proceso de integración que supone el mercosur, así como también un análisis de su estado actual.

PAlAbRAS ClAVE

relaciones internacionales, mercosur, Proceso de integración.

AbSTRACT

this paper is a study of the applicability of the theories of international relatio-nships in the integration process of mercosur. as well, constitutes an analysis of the current status of this economical block.

KEy woRDS

international relations, mercosur, integration Process.

RESumo

Trata-se de uma breve abordagem sobre a aplicabilidade das teorias das relações inter-nacionais no processo de integração do Mercosul, bem como uma analise do seu estagio atual.

PAlAVRAS-ChAVE

Relações internacionais, Mercosul, processo de integração.

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ARTíCulo


Introdução

Atualmente constata-se um crescente processo de integração entre os Estados, por diversas razões, dentre elas para constituir espaços econômicos transnacionais.

Foram realizadas na América do Sul, em vários momentos, tentativas de integração entre Estados, contudo não lograram êxito, como podemos citar a título de exemplos a ALALC Asso-ciação Latino-americana de Livre Comércio criada em 1960 cujo objetivo era a criação de um mercado comum e posteriormente em 1980 a criação da ALADI - Associação Latinoamericana de Integração.

Na nova ordem internacional, a nova configuração econômica, bem como política tem sua expressão máxima na tendência à regionalização e multilateralização das relações entre os Es-tados.

Destarte a integração regional é uma alternativa viável para superar os obstáculos e fragi-lidades dos Estados ocasionados pela globalização, que vale ressaltar mudou a ordem mundial em seus mais diversos aspectos, inclusive no que diz respeito à soberania dos Estados.

Diante de tão evidente e inquestionável cenário foi iniciado o processo de integração re-gional denominado Mercado Comum do Sul - MERCOSUL oriundo da assinatura do Tratado de Assunção em 26 de março de 1991 entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai e que vem sendo implantado paulatinamente, através de um lento amadurecimento entre os Estados de acordo e de certa forma no ritmo em que vão surgindo as necessidades e situações especificas de seus países membros.

Mister se faz ressaltar que o processo de integração do MERCOSUL foi originado nas esferas diplomáticas contudo também teve motivação econômica , representando assim dois projeto simultâneos, um político definido pelo compromisso democrático dos Estados membros e um outro econômico, focado na liberação e abertura comercial entre os membros regionais, bem como com a economia global.

As fases do processo de integração

Para uma maior compreensão e analise da realidade do processo de integração no MERCO-SUL é necessário analisarmos, sob a ótica da teoria do comércio internacional, a classificação dos níveis de integração econômica entre os países.

O nível mais elementar em um processo de integração econômica entre os Estados Mem-bros é denominado de Zona Preferencial Tarifaria, visto que assegura apenas níveis tarifários preferenciais para o grupo de países que compõem a Zona, estabelecendo assim que as tarifas cobradas serão inferiores a de países não membros.

carmina Bezerra hissa


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Os países membros podem optar em aprofundar o nível de integração passando a implantar a Zona de Livre Comércio – ZLC onde são eliminadas as barreiras tarifárias e não-tarifárias que incidem sobre o comércio realizados entre eles. Podemos citar como exemplo de tal nível o NAF-TA (North America Free Trade Area) ou Acordo de Livre Comércio da América do Norte firmado entre os Estados Unidos, México e Canadá.

O passo seguinte em relação à área de livre comércio é a implantação da União Aduaneira que consiste no estabelecimento de tarifas externas comuns para produtos importados de países não membros.

Podemos afirmar que a União Aduaneira é na verdade uma Zona de Livre Comércio que adota também uma tarifa externa comum (TEC).

Essa etapa está pautada não apenas na livre circulação de bens entre si com tarifa zero, mas também na aplicação, por parte dos Estados Membros de uma tarifa única para suas impor-tações provenientes de países não pertencentes ao grupo, qualquer que seja o produto.

Destacamos como exemplos clássicos de Uniáo Aduaneira a Zollverein criada em 1835 pelo seu idealizador o alemão Otto Von Bismarck que perdurou até 1866, bem como a Comunidade Econômica Européia até 1992, quando avançou para um estágio mais avançado da integração que é o mercado comum.

O Mercado comum é a etapa posterior e difere totalmente da união aduaneira uma vez que es-tabelece além da livre circulação de mercadorias, a livre circulação de pessoas, serviços e capitais.

Insta frisar que implica também numa maior coordenação entre os Estados Membros de políticas macroeconômicas, além de uma harmonização de suas legislações nacionais.

Nesse estágio de integração os Estados Membros devem seguir os mesmos parâmetros para suas políticas monetárias estabelecendo a fixação de taxas de juros comuns, bem como para suas políticas cambiais com a fixação de taxa de câmbio da moeda nacional e por fim para suas políticas fiscais concernente as tributações e o controle de gastos pelos Estados.

Vale destacar que a União Européia também foi um exemplo de Mercado comum e que prosseguiu para o estágio mais avançado, passando a se constituir em uma União Econômica e Monetária.

A característica mais predominante do estágio de União Econômica é o estabelecimento de uma moeda comum, voltada para uma política monetária com metas unificadas e reguladas por um Banco Central comum.

Esse estagio só foi alcançado, até o presente momento, pela União Européia que desde 2003 implantou o euro como moeda comum entre os Estados membros, cuja emissão, controle e fiscalização está sob a responsabilidade do Banco Central Europeu.

Todavia existem mais dois níveis de integração mencionados pela doutrina que ainda não foram alcançados, mas que servem como meta para tal.

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Destarte o estágio seguinte a União Econômica seria o da integração física, consistindo na construção de infra-estrutura transnacional a partir de redes integradas de base logística e energética compartilhadas entre os Estados Membros.

Por fim a doutrina visualiza como último nível de integração a União Política ou Confede-ração que seria o grau Máximo de integração, onde os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário dos Estados-membros abririam mão de sua soberania individual para dar lugar a uma nova nação soberana que seria composta pelo somatório das ditas nacionalidades.

O Processo de integração regional do Mercosul sob a ótica das teorias das relações internacionais

Vale frisar inicialmente que as teorias de integração regional foram naturalmente des-envolvidas para explicar o processo vivenciado pela União Européia, porém cada processo de integração tem suas especificidades, particularidades e sobre tudo seus motivos para integrarse, o que nos leva a analisá-las de acordo com cada processo de integração especi-fico e assim o sendo vamos focar algumas teorias de acordo com o processo de integração do Mercosul.

Normalmente as relações internacionais são originadas pelo intercâmbio comercial entre países de uma mesma região geográfica acarretando, com o passar do tempo, em um aumento na interdependência entre eles em várias áreas e em conseqüência uma necessidade de união maior para eliminar possíveis barreiras existentes visando melhorar as relações.

Assim sob a ótica doutrinária, esse seria o ponto inicial de um processo de integração que, de acordo com as diferentes abordagens teóricas varia apenas na sequência quanto a sua forma ou importância.

Várias são as teorias em torno das relações internacionais, contudo podemos citar o federa-lismo, o funcionalismo, o neofuncionalismo, o neoinstituciionalismo e o intergovernamentalismo como as principais teorias no que diz respeito a integração regional de forma geral.

Podemos mencionar que apesar de adotar o modelo intergovernamentalista, a formação do MERCOSUL não teve em sua origem pela interdependência, visto que o Brasil, que foi o grande articulador junto com a Argentina, era o que menos dependia de tal integração, quer do ponto de vista das importações quanto das exportações. No ano de 1991, quando foi assinado o tratado de Assunção as exportações entre os Estados representavam apenas 11% (onze por cento) do valor global das exportações dos países membros, tendo atingido 25% (vinte e cinco por cento) em 1998.

Destarte a interdependência, no caso do Mercosul, não precedeu o processo de integração, mas sim o oposto, ou seja, o processo de integração gerou a interdependência.

carmina Bezerra hissa


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Outrossim, vale destacar também que contrariando a tese de que haveria necessariamente uma participação efetiva de importantes setores sociais no processo de integração, no caso do Mercosul a interferência do setor privado foi mínima.

De acordo com a teoria neofuncionalista o elemento propulsor no processo de integração seria a criação de instituições supranacionais, porém no caso do Mercosul foi a própria diplo-macia presidencial que viabilizou tal integração, já que nesse caso o projeto de integração foi conduzido pela vontade política de sues lideres executivos.

Analisando a teoria funcionalista ela nos faz compreender a forma de institucionalização do Mercosul ao mostrar que inexistiu pressões funcionais por instituições sólidas e rígidas, já que seus membros optaram pela flexibilidade em detrimento de mecanismos mais formais e regras mais rígidas.

Contudo a institucionalidade do Mercosul pode ser melhor compreendida se aplicarmos o entendimento da teoria realista à funcionalista focando na questão da liderança para explicar-mos a sua forma institucional.

Conclusão

Nenhuma das teorias existentes explicam em sua totalidade o surgimento e a evolução da integração regional do Mercosul devido à suas particularidades, contudo podemos afirmar que em várias delas existem elementos que explicam em algumas situações tal integração.

O processo de integração do Merocusl, de acordo com o Protocolo de Ouro Preto, é intergo-vernamental, quando afirma que todos os órgãos decisórios são intergovernamentais.

Desta forma os Estados Membros mantêm o poder das decisões do bloco econômico, que é exclusivamente por consenso, atrelada à vontade política dos mesmos.

Esse modelo inicialmente foi benéfico ao processo de integração do Mercosul visto que não existia tanta burocracia a ser seguida, contudo no estágio em que se encontra o processo de in-tegração do Mercosul, que é de uma união aduaneira imperfeita cujo objetivo é ser um mercado comum e posteriormente quiçá uma união econômica, essa forma de controle acarreta sérios obstáculos a eliminação dos entraves impossibilitando assim atingir-se a integração pretendida, principalmente no que diz respeito ao comércio intrazona.

Vale ressaltar também que a concentração do poder decisório pelos Estados Membros res-tringe de certa forma a participação dos setores privados, que permanecem apenas na condição de consultivos.

Destarte o modelo intergovernamental adotado deve ser revisto para que o processo de integração do Mercosul possa evoluir.

Insta se faz reconhecer que é de extrema importância e vital para a evolução do processo

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de integração no Mercosul a criação de um poder sólido constituído com o objetivo de solucio-nar as controvérsias entre seus membros, visto que os dois maiores Estados Membros que são Brasil e Argentina, durante a convivência tem entrado em conflitos e disputas causando sérias instabilidades, repercutindo a fragilidade deste sistema derivado exclusivamente do consenso estatal perante a comunidade internacional comprometendo sua estrutura e colocando em risco o futuro do Mercosul.

Fecha de RecePción: Junio de 2008

Fecha de acePTación Y VeRSión FinaL: sePtiemBre de 2008

REFEREnCIAS

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LOS COMPLEJOS CAMINOS DEL MERCOSUR: ¿INTEGRACIóN O DESINTEGRACIóN SUDAMERICANA?

THE COMPLEx WAYS OF MERCOSUR: SOUTH AMERICA INTEGRATION OR DISINTEGRATION?

Por María Susana durán Sáenzdirectora académica, Profesora titular e investigadora de las licenciaturas en ciencia PolÍtica y

en relaciones internacionales de la universidad aBierta interamericana (uai). directora general de

sociedad gloBal.


RESumEn

los tres elementos que intentan explicar el éxito o el fracaso del merco-sur son, en primer lugar, las asimetrías entre los estados y su evolución en el proceso. en segundo término, el aumento de las demandas en las alianzas voluntarias de integración entre estados soberanos, y la necesidad de asegurar previsibilidad en las reglas de juego. el tercer elemento es la falta de consoli-dación regional y nacional necesarias para su éxito. la convergencia unasur intentaría crear este núcleo y amalgamar los procesos vigentes en la región. el éxito o el fracaso dependen del pragmatismo y la voluntad política que lo motive. américa latina comprende que la integración es un contrato multidi-mensional que debe activar y cooperar con la construcción de las entidades nacionales y regionales, donde el eje debe ser la creación de un espacio favo-rable para la democracia, la modernización y la cohesión social que faciliten su posición frente a los desafíos de escala global.

PAlAbRAS ClAVE

integración, asimetrías, Política, globalización, interdependencia, identidad, región, mercosur, unasur, convergencia, multilateralismo, moderniza-ción, democracia.

AbSTRACT

the three elements that intend the explanation about the success or failure of the mercosur are, in first place, the asymmetries between the states and its evolution in the process. in the second place, the increase of the demands in

PP: 114 - 128


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ARTíCulo


the voluntaries integration alliances between sobering states, and the necessi-ty of assurance of the predictability of the rules of the game. the third element is the lack of a regional and national consideration towards its success.the convergence of unasur would have the intention on creating this core and amalgamate the current processes in the region. the success or failure depends on a motivation based in pragmatism and political will. latin america understands that the integration is a multidimensional contract that must ac-tivate and cooperate in the construction of the national and regional entities, where the axis must be the creation of a favorable space to democracy, the modernization and the social cohesion as factors that facilitate its position against the global-scale challenges.

KEy woRDS

integration, asymmetries, Politic, globalization, interdependence, identity, region, mercosur, unasur, convergence, multilateralism, modernization, democracy.

RESumo

os três elementos que intentam explicar o êxito o fracasso do mercosul são, em primeiro lugar, as assimetrias entre os estados unidos y sua evolução no processo. em segundo lugar, o incremento das demandas nas alianças volun-tárias de integração entre estados soberanos, y a necessidade da segurança na previsibilidade das regulas do jogo. o terceiro elemento e a falta de conside-ração nacional y regional no êxito do processo. a convergência do unasur tenderia a intenção de criar este núcleo y amalga-mar o atual processo na região. o êxito o fracasso depende da motivação do pragmatismo y a vontade política. américa latina entende que a integração e um contrato multidimensional que deve ativar y cooperar na construção de entidades nacionais y regionais, donde o centro de criação deve ser um espaço favorável pra democracia, a modernização y a coesão social como fatores que facilitam sua posição frente a os desafios de escala global.

PAlAVRAS-ChAVE

integração, assimetrias, Política, globalização, interdependência, identidade, região, mercosur, unasur, convergência, multilateralismo, modernização, democracia.

marÍa susana durÁn sÁenz


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A modo de introducción

El mundo atraviesa hoy un proceso de mutaciones y avances constantes, esto ha provocado una transformación sistémica de carácter mundial. Producto de esos cambios que enmarca al ciclo post-guerra fría, es el proceso de globalización, en este sentido, el auge en las relaciones comerciales, la búsqueda de expansión, el crecimiento impensado de algunas regiones dan ca-rácter a la actual estructura del comercio internacional y al nuevo sistema económico.

El paradigma globalizador promueve un proceso cultural dinámico donde las fronteras se redefinen constantemente. Los Estados son permeables a los flujos de las comunicaciones y los transportes y son mucho más interdependientes ahora que en el pasado. Esta interdependencia no es igual para todos los Estados y en general los asuntos de política interna están mucho más influidos o condicionados por lo que sucede en los sistemas políticos de otros Estados. Lo mismo sucede en los sistemas culturales, económicos y sociales internos.

Desde el punto de vista económico, la década del ‘90 fue un período de proliferación de acuerdos de integración y de la denominada “diplomacia del regionalismo comercial” (Bouzas, 1999: 533). Entre 1947 y 1990 se registraron al Acuerdo General de Aranceles y Tarifas (GATT) un total de setenta Tratados de Libre Comercio (TLC) mientras que en la década del ‘90 se de-nunciaron más de cien. Las cifras permiten observar que estos acuerdos fueron entendidos como una salida a los problemas que impactaban sobre las economías más vulnerables.

El proceso de integración se presentaba, entonces, como una política para que los países menos desarrollados pudieran participar de un escenario comercial que profundizaba su compe-titividad e interdependencia.

El auge de las negociaciones comerciales de este período tiene un elemento conocido como “nuevo regionalismo”1 y su característica más distintiva fue la creciente transición hacia la con-formación de acuerdos norte-sur o interregionales sustituyendo a los de tipo intrarregional sur-sur del “viejo regionalismo”.

Al “nuevo regionalismo”2 se le atribuyen ventajas tales como: contribuir al fortalecimiento de las reformas estructurales en entornos altamente competitivos; el aumento de las inversiones extranjeras directas hacia la región en función de la creación de un mercado ampliado con reglas de juego más claras y mayor grado de especialización.

1 El “nuevo regionalismo” es un fenómeno mundial que propone un marco de reformas dirigidas a fomentar economías de libre mercado abiertas y competitivas en un entorno democrático y moderno. Este se contrapone al concepto de “viejo regionalismo” que en América latina nació bajo la aplicación de las estrategias de sustitución de importaciones que predo-minaron en esta región en toda la etapa posterior a la posguerra.

2 En América del Sur tiene su antecedente en el Programa de Intercambio y Cooperación Argentina-Brasil firmado en 1986, luego el Mercosur, y, en el norte, en el TLC entre Estados Unidos y Canadá.

loS ComPlEjoS CAmInoS DEl mERCoSuR: ¿InTEGRACIón o DESInTEGRACIón SuDAmERICAnA? PP: 114 - 128


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La consolidación de transformaciones económicas mejorando el acceso a los mercados de los países menos desarrollados en función de la aplicación del principio de la reciprocidad.3 Este principio no siempre es viable en cuanto a su aplicación debido a que, en algunos casos, las asimetrías de los socios se hacen más relevantes en negociaciones entre países industrializados y países más pobres. La generación sucesiva de acuerdos entre un país industrializado y uno de menor grado de desarrollo aumentará la brecha con los no asociados de manera proporcional con la firma de acuerdos “minilaterales”4 o un sistema de ejes y rayos.

Las nuevas tendencias del comercio internacional, eficiente, competitivo y caracterizado por un alto nivel tecnológico y de información, y el aumento de los instrumentos proteccionistas de los grandes bloques, producen un impacto evidente en los países latinoamericanos en el sentido que deben definir cuestiones sobre lo público y lo privado, el rol del Estado, el aporte de los distintos sectores a la generación de una concertación social, política, militar y económica y del diseño de estrategias a nivel interno y externo.

América Latina reconoce que este desafío no puede ser asumido por países individuales y que los mecanismos de integración pueden ser, en alguna medida, eficientes medios para los equilibrios internos y externos de la región, con la finalidad de construir argumentos sólidos y reales en los procesos de negociación.

Frente a este contexto, se requiere tener presente que las variables políticas inciden directa-mente en la formación de una voluntad política real para insertarse en el nuevo orden mundial. Tanto la integración regional, como la inserción en los mercados globales, se definen por consi-deraciones políticas que atañen la definición de relaciones de poder y espacios de interacción, a los cuales América Latina debe responder con iniciativas y estrategias claras.

Si bien en este continente el proceso de integración avanza más lento con relación a las condi-ciones dentro de las cuales se desarrollan sus economías, existe un panorama propicio para impulsar y reforzar la integración regional de América Latina. ALADI (Asociación Latinoamericana de Integra-ción), MERCOSUR (Mercado Común de Sudamérica), MCCA (Mercado Común Centroamericano), CAN (Comunidad Andina de Naciones) y UNASUR (convergencia entre el CAN y el MERCOSUR), el proyecto del ALCA (Asociación de Libre Comercio de América) y los TLC, son convenios y acuerdos comerciales que representan la “piedra angular” de una nueva estructura económica mundial.

3 Reciprocidad implica que los gobiernos se otorguen mutuamente concesiones equivalentes siguiendo algún criterio especí-fico como reducción de aranceles u otras barreras a sus importaciones a cambio de una acción similar de la contraparte con respecto a las barreras que afectan sus exportaciones.

4 Los acuerdos minilaterales están en contraposición al multilateralismo ya que es el impulso que se da a la generación de acuerdos bilaterales o con un grupo determinado de países, son considerados de libre comercio pero en algunos casos lo que predomina en este tipo de acuerdos seria la discriminación con respecto a los que no participan.



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Es muy difícil que economías vulnerables estén en condiciones de tomar decisiones unilate-rales que produzcan algún impacto sobre el sistema internacional. Por este motivo, la integración ofrece los “planos” para edificar las economías futuras, permitiendo así que dicha construcción sea un proceso conjunto donde se desarrolle un bloque con potencialidades y capacidades, de manera tal que estas regiones puedan conformar e integrar el actual comercio internacional y disfrutar de sus beneficios.

MERCOSUR, ¿éxito o fracaso?

El MERCOSUR fue creado el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uru-guay, dando así un nuevo impulso al proceso de integración regional. Mientras en el mundo industrializado se consolidaban los grandes espacios ampliados, los países del MERCOSUR co-rrían a fines del siglo pasado una carrera contra el reloj para no quedar marginados del circuito económico de los países desarrollados, para poder participar de manera creciente de los flujos comerciales y financieros internacionales, para desarrollar ventajas competitivas, para acceder a los mercados más dinámicos y todo ello en el marco de la democracia como condición excluyente de estos acuerdos.

El MERCOSUR fue concebido como un instrumento facilitador de la integración de los países miembros en la economía mundial. No fue pensado como una estrategia para la integración mundial sino como la posibilidad de potenciar al máximo sus beneficios. En principio, se enten-dió como una manera de superar algunas desventajas propias de las economías no centrales y menos desarrolladas. El ofrecimiento de un mercado interno ampliado daba a las empresas la posibilidad de aumentar su competitividad y esto les ayudaría a dar salto necesario hacia los mercados de los países desarrollados.

¿Cuáles fueron los supuestos del MERCOSUR?

En sus inicios, los gobiernos de los Estados fundacionales evaluaron la tendencia de los años ‘90 hacia la profundización de las negociaciones multilaterales y los costos que este fenómeno podría provocar en aquellos Estados que quedaran fuera, entendieron que la negociación con-junta y no unilateral, en los distintos foros, debía generar más poder y, por lo tanto, mejorarían notablemente sus capacidades frente a terceros.

La viabilidad presente y futura del MERCOSUR estuvo presente desde Asunción (1991) sos-tenida sobre:

1. la plena vigencia de las instituciones democráticas como elemento indispensable para la existencia y el sostenimiento del MERCOSUR: No es posible avanzar en procesos de integración



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que no contemplen su instrumentación bajo formas democráticas y representativas de gobierno que legitimen sus decisiones en el consentimiento de sus gobernados

2. la economía de mercado, la estabilidad con crecimiento, la apertura y modernización de las economías para poder poner en funcionamiento el Acuerdo del MERCOSUR: todos estos elementos juntos son necesarios para lograr la asignación de recursos en un trabajo conjunto entre el sector privado y el Estado.

En consonancia con estos supuestos fundacionales del MERCOSUR plantearemos tres cues-tiones clave para todo proceso de integración, que influyen en la naturaleza del compromiso original y la subsiguiente evolución del proceso integrativo.

Son las siguientes:

1. la simetría e interdependencia de las unidades integradas

Las diferencias o similitudes de algunos indicadores como el ingreso per cápita y el tamaño de los potenciales participantes en el proceso integrativo medido por el PNB total, parece ser de mayor importancia en los procesos de integración entre Estados menos desarrollados que en el caso de los acuerdos entre Estados industrializados.

Desde esta perspectiva, el MERCOSUR es bastante distinto en sus unidades, lo que en sí mismo se constituye como un obstáculo constitutivo real en el proceso de integración, pues Uruguay y Paraguay no han logrado superar esta asimetría con la Argentina y Brasil. A lo largo de las distintas etapas desde su fase constitutiva en adelante existe un aumento de esta brecha condicionada por políticas que marcaron, incluso, importantes asimetrías entre la Argentina y Brasil.

Durante la primera etapa del MERCOSUR, entre 1991 y 1995, se profundizó la interde-pendencia5 comercial, se lograron los objetivos planteados de liberalización comercial a nivel intra-regional y la agenda de negociación se amplió de manera progresiva. La segunda parte de los ‘90 no se caracterizó por el mejoramiento de acceso a los mercados y la elaboración de políticas conjuntas. Podríamos decir que esta etapa fue de interdependencia creciente pero de menor dinamismo que la anterior. La agenda previa a Ouro Preto comparada con la posterior a

5 “La interdependencia puede ser virtuosa o viciosa. Puede servir para desarrollar la integridad del sistema productivo de cada uno de los países que se integran en la medida que cada uno ceda lo que tiene que ceder y manteniendo esto política-mente en función de una integridad productiva esencial, para la articulación de las actividades de cada país. Pero también se puede entrar en una base esencialmente viciosa, en la medida que se tienda a mediano o largo plazo a una sustitución de recursos y de factores por su reasignación a través del comercio intersectorial o aún intrasectorial. En este caso puede llevar también a una ‘dependencia’. La interdependencia en el aumento del comercio puede llevar a una reasignación de recursos y de factores que en última instancia perjudiquen la integridad de los sistemas productivos o de algunos sistemas productivos involucrados en este juego de integración” (Halperín, 1995: 24).



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este acuerdo muestra que existían una serie de temas que no habían sido abordados. A esta lista de temas pendientes, se le agregaron divergencias cambiarias y macroeconómicas.

Sobre esto es necesario agregar que al final de esta etapa no se había alcanzado la plena vigencia de la Unión aduanera a través de la fijación del Arancel Externo Común (AEC) prevista en el artículo 1 del Tratado ni la “coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales nece-sarias para el cumplimiento del cronograma de desgravación arancelaria”, tal como establece el Tratado y que fuera luego tratado con mayor detalle en el Cronograma de Las Leñas.

Aún con el carácter “transitorio” que el Tratado le otorga a esta etapa, el artículo 5 del Tratado de Asunción afirma que, entre los principales instrumentos para la constitución del Mer-cado Común, se contará con “un arancel externo común, que incentive la competitividad externa de los Estados Parte”. Los numerosos casos particulares previstos en las listas de excepciones y los sectores especiales produjeron perforaciones en el AEC acordado en 1994.

La segunda etapa del MERCOSUR se describe como “a fines de los ‘90 es un área de libre comercio con un 100% de preferencias arancelarias sobre la totalidad de los bienes que cumplen con las reglas de origen (excepto, automóviles y azúcar) y en la que se han registrado progresos importantes en la facilitación de asuntos aduaneros (tales como instalaciones comunes de ins-pección y trámites simplificados). El MERCOSUR también ha negociado un protocolo marco para la liberalización del comercio de servicios en un período de diez años. No obstante, aún subsisten barreras no-arancelarias, especialmente de carácter no-fronterizo, y el comercio intra-regional sigue sujeto a la aplicación de las legislaciones nacionales de ‘alivio comercial’ (derechos com-pensatorios y antidumping). Los países miembros tampoco han avanzado hacia compromisos efectivos en materia de aprovisionamiento público” (Bouzas, 1999: 547).

Sobre este aspecto y resaltando la falta de deterioro o fragmentación regulatoria, se evalúa al MERCOSUR en un tono más pesimista y se explica su situación a través de cuatro caracterís-ticas visibles: a) un progreso parcial y desequilibrado hacia el establecimiento de un territorio aduanero unificado; b) la coexistencia de situaciones de integración y fragmentación de mer-cados nacionales c) la ausencia de avances sustantivos en campos más allá del comercio de bienes, y d) la inexistencia de mecanismos y políticas orientadas al tratamiento de asimetrías estructurales y de política.

En función de la articulación de estas cuatro variables se considera incorrecto definir al MERCOSUR como una “unión aduanera imperfecta” y se la considera que estaría más cercano a un “área de libre comercio incompleta con alguna armonización de las políticas comerciales hacia la extrazona” y una total ausencia de mecanismos y políticas orientadas al tratamiento de las asimetrías estructurales y de política. (Kosacoff, 2004: 24).

La etapa posterior, de 1998 en adelante, es considerada como de alta turbulencia, por la devaluación del Real y porque las diferencias sobre políticas comerciales se hicieron cada vez



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más evidentes reflejándose en las dificultades para poner en marcha los instrumentos acordados de política comercial común. Este panorama complicó el tratamiento de los temas pendientes de la agenda regional y las negociaciones sobre cuestiones de agenda profunda se diluyeron toda vez que los conflictos políticos se multiplicaron.

El contexto externo no ayudó a la situación del MERCOSUR: un aumento de la volatilidad financiera, la mayor apertura en algunos países “emergentes” y la liberalización comercial de países más industrializados cuyas políticas proteccionistas perjudicaron en gran medida a los so-cios. El default de Argentina en el año 2001 y el temor de Brasil al efecto contagio, aún cuando su situación no era tan complicada, aumentaron las necesidades de financiamiento reflejándose en la depreciación del Real. Las discusiones por el ALCA y las negociaciones con la Unión Euro-pea, aumentaron las fuerzas centrífugas en la región y esto contribuyo, en cierta medida, a la preservación del MERCOSUR.

2. El compromiso con el Acuerdo de las elites que se integran

La iniciativa de las elites nacionales en cuestiones de integración regional determinará la dinámica de su difusión. Estos grados de acuerdo tienen que ver con la importancia que le otorgan internamente y con la capacidad de cada parte de ir progresivamente generando los compromisos necesarios para su ejecución. Si bien es cierto que los procesos de integración no son lineales, y que avanzan de manera discontinua, tal como en el caso de la Unión Europea, también se puede observar que el progreso se observa a través de la materialización de compro-misos asumidos y la repercusión de sus efectos.

Las alianzas voluntarias de integración entre Estados soberanos aumentan las demandas institu-cionales. Estas demandas están asociadas con la necesidad de asegurar previsibilidad en las reglas de juego y con el deseo de los socios de establecer una relación mutua, y en consecuencia, lograr eficacia en la concreción de los objetivos comunes, lo que le da contenido al lazo asociativo.

Esto está íntimamente relacionado a tres elementos: el compromiso de cada uno de los Estados de dar a los socios acceso irrestricto a los respectivos mercados, la discriminación frente a terceros y el predominio de disciplinas colectivas. La predictibilidad en estos tres elementos convencerá a los inversores extranjeros que no importa cual de los socios elija, tendrá acceso a todos los consumidores del mercado ampliado, también podría convencer a terceros Estados que se está frente a un nuevo actor de las relaciones económicas internacionales, toda vez que se muestra previsible en las negociaciones comerciales, logrando como resultado ser percibido como un bloque y como un jugador de peso en el sistema internacional.

Luego del auge de las exportaciones intra-bloque de la primera etapa entre 1991-1995, congruente con la dinámica de las zonas de libre comercio (ZLC) como “creadoras de comercio”



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y con los ajustes en las políticas de apertura de los Estados parte, las empresas adoptaron es-trategias de especialización.

La aplicación del Plan Real en 1994 generó una aproximación en cuanto a las políticas de Argentina y Brasil sobre estabilidad y tipo de cambio, lo que fue un momento de gran expansión económica para este último y generó un efecto derrame sobre la subregión. El gobierno brasileño en los años posteriores empezó a tomar mayor intervención en el mercado, en cuestiones de políti-ca industrial y comercial lo que entra en conflicto con las aplicadas por el gobierno argentino.

En 1998 comenzaron a marcarse aún más las diferencias estructurales entre ambos países en cuanto a los costos relativos de producción y en cuanto a lo estímulos que el Gobierno de Brasil otorga subsidios a través de programas de financiación de exportaciones de los gobiernos estaduales y municipales para atraer inversiones extranjeras. Numerosas empresas instaladas en la Argentina, especialmente del sector textil y metalmecánica se trasladaron a Brasil.

La etapa de menor dinamismo, en la segunda parte de los años ’90, que se describió ante-riormente, coincide con el momento en el cual las elites deberían comenzar a generar de manera gradual políticas macroeconómicas conjuntas y es ahí dónde las asimetrías entre Argentina y Brasil se hacen más visibles. En 1999, a pesar de sostener ambos gobiernos tipos de cambio fijo como medida anti-inflacionaria, el grado de compromiso con respecto a la sujeción de esta medida fue diferente de un lado y del otro de la frontera. La posterior devaluación y flotación del Real agudizó esta tendencia hacia la profundización de las asimetrías.

Las decisiones políticas tomadas desde entonces con respecto al apoyo a los sectores pro-ductivos internos, han condicionado fuertemente la competitividad intrazona sobre el sector industrial argentino al producir impactos distorsivos en los flujos comerciales, sumado a las ven-tajosas condiciones que ofrece Brasil para la inversión extranjera directa dentro de la región.

La crisis del MERCOSUR se inicia tras la devaluación del Real, y tiene su origen en las difi-cultades que el bloque encontró para poner en práctica las medidas acordadas entre los socios y en generar consenso en torno a los temas centrales de la Agenda de negociación de políticas adoptada en Montevideo en diciembre de 1995 (Agenda MERCOSUR 2000).

Sin duda, las dificultades asociadas a la pesada herencia económica de los años ‘80 ayudan a entender la trayectoria que llevó al MERCOSUR a un impasse negociador en la segunda mitad de los años ‘90, paradójicamente al mismo tiempo en que el bloque se presentaba al mundo como un ejemplo de éxito de integración económica y comercial Sur-Sur. Algunas op-ciones fundamentales del proceso de integración también se revelaron costosas, la agenda de negociaciones se volvió más compleja y más políticamente sensible, a partir de 1995, pasó a incluir políticas nacionales. Las asimetrías estructurales y de tamaño entre los Estados Miembros tienen consecuencias importantes sobre los incentivos que cada país tiene para participar en un proyecto de integración profunda.



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Las diferencias entre las preferencias de políticas no pueden negarse: la Argentina siguió con su trayectoria de liberalización y desregulación acelerada, mientras que Brasil retomó a par-tir de 1995, elementos importantes de su activismo en política industrial y de exportación.

Dicho esto, el propio éxito de MERCOSUR, medido por la convergencia de facto del compor-tamiento macroeconómico y por la evolución del comercio interno del bloque, y el reconocimien-to político del bloque dentro y fuera del Cono Sur actuaron en el sentido de relajar la presión para el tratamiento de una agenda difícil por definición.

Con la crisis asiática, el ambiente internacional favorable al crecimiento de Brasil y la Argen-tina comienza a revertirse, poniendo de manifiesto los límites de las estrategias de crecimiento de los principales países del MERCOSUR, que se sustentaban en un escenario de gran liquidez internacional. Se producen, no obstante, tensiones sectoriales y se introducen en la Argentina medidas proteccionistas negociadas por el sector privado o impuestas unilateralmente.

Durante la Reunión de Presidentes del MERCOSUR, en junio de 2000, en Buenos Aires, se decidió su relanzamiento. A pesar de que las medidas propuestas retomaron, en general, temas que ya eran objeto de negociación y aún no habían sido resueltos, la agenda era amplia y cubría las principales áreas de política relacionadas con la consolidación y profundización de la Unión Aduanera proponiendo temas como: acceso a mercados, AEC, defensa comercial y de la compe-tencia, regímenes aduaneros especiales, regímenes de incentivos a la producción y a la inversión, negociaciones externas y coordinación macroeconómica.

No obstante, concientes de la necesidad de fortalecer el MERCOSUR para ganar credibilidad y poder de negociación internacional, debilitada a partir de un período de dudas e indefiniciones y por una escalada de medidas restrictivas intra-zona, las Cancillerías se abocaron a reconstruir la relación con los socios, intentando recomponer la matriz de intereses comunes para permitir que el MERCOSUR continuara siendo una política de Estado de carácter permanente a favor del desarrollo del país.

En 2003, la Argentina y Brasil firmaron el Consenso de Buenos Aires, mediante el cual am-bos países dan prioridad a la cuestión social antes que a los compromisos financieros externos. El documento compromete a los dos países a ratificar la convicción de que el “MERCOSUR no es sólo un bloque comercial sino que constituye un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido” (artículo 15, Consenso de Buenos Aires; 2000).6

El rumbo tomado a partir de esta refundación tiene aún una respuesta pendiente. Si en la década pasada hubo sinergia suficiente para evolucionar, aún dificultosamente, hacia los obje-tivos propuestos, desde fines del siglo pasado, el Acuerdo está atravesando una coyuntura muy

6 El eje del compromiso de Buenos Aires, está en asumir una posición común frente a los acreedores externos para enfrentar la responsabilidad sobre la situación social y las desigualdades.



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difícil por los desafíos económicos que enfrentan la Argentina y Brasil y por la delgada línea que se estableció entre una nueva revisión de sus actos y un paso hacia la inercia.

Mantener el rumbo estratégico marcado en la creación del MERCOSUR y tener en cuenta el camino común es no pretender refundarlo a cada paso y comprender que las alianzas sólidas y sustentadas en las fuerzas profundas de las naciones que se integran, avanza en el largo plazo y no se queda en la coyuntura.

3. la agenda externa y la identidad regional

Los esquemas de integración pasan por etapas similares en su evolución. Así, al surgimiento prometedor de programas de integración bi o multilaterales, con posibilidades de éxito en los primeros tiempos, le sigue un período caracterizado por una evidente desaceleración del ritmo de aplicación de los instrumentos integradores. La escasa posibilidad de verificar los conlleva la necesidad de revisar dichos instrumentos y su reformulación para revitalizar todo el proceso: luego sería posible identificar un quiebre importante en las iniciativas, para posteriormente en-contrarnos en la búsqueda de nuevas fórmulas de integración.

El diagnóstico sobre el estado actual del MERCOSUR es que está en un punto de inflexión. Los cambios políticos dentro de la región, los episodios críticos que vivieron las dos principales economías complicaron un escenario de por sí ya complejo. Sin embargo, este “estado de iner-cia” se explica por la falta de compromisos o de “núcleo regional”;7 por no poseer un proyecto político común, o al menos no tener intereses manifiestamente similares ni complementarios.

En este orden de ideas, la comparación con la Unión Europea se hace inevitable, sin tener en cuenta que América Latina además de emprender un proyecto complejo debe enfrentar otros desafíos como generar sus propios consensos internos, insertarse en un orden mundial global y trabajar sobre las asimetrías de tamaño y de desarrollo que existen entre los países miembros. Sobre esto último se establece la diferencia y las particularidades de MERCOSUR y de la integra-ción en América Latina.

Los procesos internos en la región evidencian que los “núcleos nacionales”8 trabajan por superar las fuerzas centrífugas y fortalecer sus instituciones. La vulnerabilidad de sus estructuras

7 A Los “núcleos regionales” se construyen sobre la base de acuerdos entre los socios, la consolidación de los núcleos nacionales y las soluciones conjuntas que la región sea capaz de darle a los problemas que la dinámica del proceso presen-te. La conciencia del “ser regional” y la proyección supranacional de estrategias nacionales y comunitarias dinamizará la entidad de la estructura formal a los hechos concretos. Cuanto más flexible y más realistas sean las normas, mayor margen de maniobra les dará frente a los desafíos externos que se presentan.

8 Los “núcleos nacionales” se relacionan con la cohesión social, liderazgo instituciones sólidas y capacidad para gestionar los conflictos.



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sociales y de sus economías las pone permanentemente a prueba. No existen integraciones exi-tosas que hayan superado la falta de convergencia hacia dentro de los núcleos nacionales como paso ineludible hacia la creación de una entidad región. En este punto es dónde se ha dado el quiebre y la búsqueda de un nuevo modelo de integración.

La Unión de Naciones de Sudamérica (UNASUR) propone la consolidación de una entidad regio-nal, de agenda común, sobre la convicción que la fortaleza provendrá exclusivamente de la unión.

De todos modos, sólo el tiempo permitirá tener una noción más clara de cuál será la contri-bución de UNASUR a la gobernabilidad del espacio sudamericano. Si logra efectivamente trans-formarse en un ámbito para consolidar la democracia, la paz y la estabilidad política en la región, sustentada en países con grados elevados de cohesión social, sus aportes serán valiosos. Pero faltan muchas preguntas por responder con respecto a este nuevo proyecto y la brecha entre la construcción formal y los hechos concretos, suele ser muy grande en una región en la que parecería más fácil crear instituciones que efectivamente utilizarlas. Una de las cuestiones más importantes para analizar es como será el vínculo entre la UNASUR, la CAN y el MERCOSUR y la relación con la Comunidad del Caribe (CARICOM), de la cual son miembros activos Guyana y Surinam.

Con respecto a la CAN y el MERCOSUR, cada uno de ellos ha venido trabajando en un proyecto integracionista que no debería dejarse de lado a la hora de sentar las bases de la uni-dad sudamericana. El MERCOSUR incluye como socios plenos a la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay y, más recientemente, se sumó Venezuela. Los dos bloques presentan problemas. En la CAN, dos socios que están negociando un TLC con Estados Unidos. Las crisis recurrentes del MERCOSUR, en general, expresan las asimetrías entre los miembros, y la incapacidad para lograr estrategias comunes apoyadas en normas comunes supranacionales. A su vez, los dos bloques están tejiendo una madeja de acuerdos. El MERCOSUR aceptó como miembros asociados a Chi-le, Bolivia y Perú, y luego firmó un acuerdo de complementación económica con toda la CAN.

Entonces, ¿cómo rescatar toda esta experiencia integracionista regional desde UNASUR?UNASUR se presenta como una organización que privilegiará acciones de complementación

en las áreas política, social y económica. Los aspectos de índole comercial se constituirán sólo como resultados y no en determinantes de la evolución del proceso de integración; es decir que se conformará un espacio económico ampliado con base en los avances concretos de los esquemas subregionales de integración y en los acuerdos bi o multilaterales, que se encuentran vigentes entre los países miembros de cada uno de ellos.

Para lograr ese objetivo, las posibilidades serían: establecer un programa de convergencia entre la CAN y el MERCOSUR al cual podrían adherirse Chile, Guyana y Surinam, o generar mecanismos para la absorción directa de los dos procesos subregionales por parte de UNASUR promoviendo, de manera simultánea, la incorporación de los otros tres países de la región. Las dos vías enfrentarían resistencias de distinta naturaleza que harían inviable su instrumentación.



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En este contexto subregional, pensar cuál será el impacto que UNASUR tendrá sobre el MERCOSUR, es plantearse al menos dos alternativas. Una implicaría que se diluya el MERCOSUR como proyección política sudamericana y, por ende, deje de ser percibido como un instrumento concreto de transformación productiva conjunta de sus países miembros. Dentro de esta posi-bilidad, el peor escenario sería el que UNASUR no prospere y que, el MERCOSUR continúe per-diendo la función de promover decisiones de inversión productiva. La otra alternativa sería que ambos espacios se complementen y que, además, se potencien mutuamente. Un el MERCOSUR dotado de instrumentos flexibles pero previsibles que pueda constituirse en un núcleo duro de proyección sudamericana en el marco de UNASUR.

La ALADI asistió a todos los proyectos fallidos que se emprendieron para establecer un plan para la convergencia de los acuerdos vigentes en su ámbito. El único avance que ha podido verificarse ha sido la suscripción, en 2004, de los acuerdos entre los países andinos y los del MERCOSUR sentándose las bases de un Espacio de Libre Comercio que, hasta la fecha, no tuvo avances hacia su multilateralización. Plantearse una absorción pura y simple de los esquemas subregionales, al igual que el plan de convergencia, entraría en colisión directa con los equili-brios alcanzados entre los países para avanzar hacia su integración, aunque ella sea de carácter exclusivamente comercial.

Los equilibrios precarios para la suscripción de acuerdos podrían no sólo entorpecer sino provocar una parálisis, con postergación indefinida, de la negociación requerida para la consti-tución de UNASUR.

Frente a este dilema surgen, entre otros, tres temas adicionales que deberán ser abordados en la negociación. El primero, de índole operativa, y está relacionado con la necesaria notifi-cación que deberá hacerse de UNASUR a la Organización Mundial de Comercio (OMC), para acceder a la excepción de la cláusula de la Nación más Favorecida prevista en los Artículos XXIV y XXV del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio de 1948 (GATT/48). La CAN está amparada por esos artículos; en tanto que el programa de liberación comercial del MERCOSUR, por haber sido notificado como acuerdo de ALADI, está amparado por la Cláusula de Habilitación creada en la Ronda Tokio del GATT.

El segundo, de mayor importancia política, está vinculado con el grado de supranacionalidad que se le concederán a las decisiones que se adopten en el ámbito de la Unión Sudamericana y, en consecuencia, el carácter que tendrán las instancias organizativas que se crearán.

Las decisiones adoptadas por los órganos interestatales de la CAN, automáticamente, cons-tituyen obligaciones para sus países miembros debido a la supranacionalidad que la caracteriza. Por su lado, los compromisos derivados del MERCOSUR, al emanar de instituciones intergu-bernamentales, exigen sanción parlamentaria como requisito previo para su incorporación al ordenamiento jurídico interno de sus Estados-Parte y alcanzar, así, su plena vigencia.



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El tercero de los temas está vinculado con los compromisos asumidos o futuros de los paí-ses de manera individual o comunitaria, surgidos de las negociaciones previas o actuales con terceros países desarrollados o agrupaciones de éstos. En el caso de UNASUR habría que tener en cuenta no sólo aquellos de naturaleza comercial, sino los directamente relacionados con las acciones de cooperación que se emprendan en su ámbito que, eventualmente, podrían verse restringidas como consecuencia de los acuerdos alcanzados con los Estados Unidos de Nortea-mérica, con la Unión Europea o con cualquier otro país de extrazona.

En paralelo, el presidente venezolano Hugo Chávez lanzó la propuesta de la Alternativa Bo-livariana para las Américas (ALBA) como un camino para lograr la integración. En el ALBA están participando Cuba, Venezuela, Bolivia y Nicaragua. Su primer paso concreto fueron los Tratados de Comercio entre los Pueblos (TCP) que serían las alternativas a los TLC, por ahora convenios de comercio privilegiado, asistencias financieras y programas de cooperación. En la reciente Cumbre presidencial del ALBA, celebrada también en Venezuela, se acordó un programa que amplió todavía más la agenda de acción. Pero Venezuela quiere innovar, con ideas como los pro-yectos mixtos que vinculan empresas estatales entre sí o permiten emprendimientos conjuntos en extracción de hidrocarburos en su propio territorio. Así, Venezuela está utilizando sus reservas petroleras y gasíferas para impulsar cierto tipo de integración. 9

Conclusión

Todos los Estados latinoamericanos debaten acerca de la importancia de la integración, pero siguen surgiendo contratiempos y conflictos. América Latina quiere unirse pero a la vez no parece dar los pasos correctos. En ese camino es indispensable abordar la articulación de proce-sos productivos entre distintos países, coordinando las estrategias productivas de las partes. En más de una ocasión los esfuerzos conjuntos fracasan porque se invoca un concepto convencional de soberanía, que sigue siendo necesario revisar para poder generar estrategias de desarrollo compartidas en el nivel regional.

9 Estos aspectos comerciales necesariamente se deben complementar con el tendido de redes y energía presentada como la Iniciativa en Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Las carreteras son necesarias primero para llevar insumos a regiones remotas y luego para poder extraer minerales, cosechas y otros productos. Justamente en ese momento aparece una particularidad sudamericana: la mayor parte de las exportaciones se dirigen a destinos en otros continentes. Por lo tanto, la llamada “integración física”, antes que una “integración” para articular la producción, promueve “interconexio-nes” carreteras para poder alcanzar los puertos desde donde parten los barcos hacia Norteamérica, Europa o Asia. En el caso de la energía también hay interconexiones, tales como gasoductos, oleoductos y tendidos de alta tensión, antes que una estrategia energética común. Muchas de esas conexiones alimentan con energía la extracción y el procesamiento de recursos que son rápidamente exportados.



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En síntesis, solamente el pragmatismo y la voluntad política que lo motive, serán los impul-sores que determinarán el éxito de este emprendimiento. Nos encontramos así con una marcha de la integración que tiene muchas dificultades para fomentar el intercambio mutuo.

La integración es un contrato multidimensional que debe activar y cooperar con la construc-ción de las entidades nacionales y regionales donde el eje debe ser la creación de un espacio favorable para la democracia, la modernización y la cohesión social que faciliten su posición frente a los desafíos de escala global.



REFEREnCIAS

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ARTíCulo


COMPLEJOS DE SEGURIDAD E INTEGRACIóN: PERSPECTIVAS CONVERGENTES SOBRE DEFENSA Y SEGURIDAD EN AMéRICA DEL SUR

SECURITY AND INTEGRATION COMPLExES: CONVERGENT PERSPECTIVES ON DEFENSE AND

SECURITY IN SOUTH AMERICA.

Por enrique Martínez Larrecheadoctor en relaciones internacionales, universidad del salvador (usal). coordinador académico

del diPlomado suPerior en relaciones internacionales de la facultad latinoamericana de ciencias

sociales (flacso) sede uruguay. miemBro del conseJo asesor internacional de sociedad gloBal.


RESumEn

este trabajo se propone una revisión de los desafíos de seguridad de américa del sur, en el complejo escenario de la transición de la uni a la multipolarali-dad, en un conjunto de dimensiones relevantes y en el contexto de la acelera-ción del “momento unificador”, que caracteriza a grandes rasgos a la política internacional latinoamericana del último cuarto de siglo. Para ello pasa revista a una serie de desafíos globales para caracterizar, a continuación, la “nueva política sudamericana”, una creación estrictamente oriunda de los primeros años del siglo xxi, aunque resultó preparada por el proceso histórico previo. la nueva política sudamericana se caracteriza por la aceleración de los procesos de integración en la región y, en especial, por la complementación de los me-canismos de consulta y concertación políticas, lo que incluye las dimensiones política y seguridad. el artículo analiza algunos aportes teóricos relevantes, en especial la noción de complejo de seguridad de Barry Buzan (1991) y propone la hipótesis de que existen indicadores fuertes de que la región sudamerica-na tiene de sí misma e intenta construir, en otros actores internacionales, la percepción de constituir un complejo de seguridad, muy especialmente en su relación con la potencia hegemónica, tal como emerge de declaraciones de alto nivel político y de otros instrumentos de política internacional. si ello es así, se necesita una arquitectura de seguridad -y también un programa de investigación- que sea compatible con el rol internacional de américa del sur durante los próximos años.

enriQue martÍnez larrechea


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PAlAbRAS ClAVE

Seguridad Internacional, Complejos de Seguridad, Integración Regional, Comunidad Sud-americana de Naciones, Política Exterior.

AbSTRACT

This paper has the aim to analyze and discuss the security challenges of South America into the complex framework of transition from unipolarity to multipolarity, regarding several relevant dimensions. Latin American international politics -specially South American one- is going through a time of re-construction of integration since the decade of sixties - after a century and a half of disintegration. A brand new South American international politics is emerging at the beginning of the XXI th century, based on both, Mercosur and the Andean Community of Nations. Based on Buzan’s concept of complex of security, and international instruments –such presidential declarations and speeches of representatives at international arenas- the paper underlines the challenge of setting up a new international architecture of security at the region, as well as program of research, that matches this challenge.

KEywoRDS

International Security, Security Complex, Regional Integration, South American Community of Nations, Foreign Policy.

RESumo

Este trabalho se propõe uma revisão dos desafios de seguridade da América do Sul, em o complexo cenário da transição da uni a multipolaridade, num conjunto de dimensões relevantes y no contexto da aceleração do “momento unificador”, que caracteriza a gran-des rasgos, a política internacional latino americana da última parte do século. Para isso o artigo revisa uma serie de desafios globais, pra logo caracterizar a continuação duma “nova política sudamericana”, uma criação estritamente oriunda dos primeiros anos do século XXI, embora resultou preparada por o processo histórico prévio. A nova política da Sul Amé-rica se caracteriza por a aceleração dos processos de integração da região, y em especial por a complementação dos mecanismos de consenso y consulta políticas, o que inclui as dimensões política y de seguridade. O artigo analisa alguns aportes teóricos relevantes, em especial a noção de complexo de seguridade de Barry Buzan (1991) y propõe a hipótese de que existem fortes indicadores de que a região sul americana se percebe a si mesmo e intenta construir em outros atores internacionais, a percepção de constituir um complexo de seguridade, muito especialmente em relação com a potencia hegemônica, tal como pode se ver em declarações de alto nível político y de outros instrumentos de política internacional.

ComPlEjoS DE SEGuRIDAD E InTEGRACIón: PERSPECTIVAS ConVERGEnTES SobRE DEFEnSA y SEGuRIDAD En AméRICA DEl SuR

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Si isto é assim, é preciso uma arquitetura de seguridade -y também um programa de inves-tigação- que seja compatível com o rol internacional de América do Sul nos próximos anos.

PAlAVRAS-ChAVE

Seguridade Internacional, Complexos de Seguridade, Integração Regional, Comunidade Sul Americana de Nações, Política Exterior.

Introducción: seguridad en la agenda global a comienzos del siglo xxI

América del Sur y la región latinoamericana en general enfrentan, en la primera década del siglo XXI, un escenario de seguridad complejo, de transición y cambiante. Más aun, ese escena-rio no es el mismo, según consideremos en él determinadas dimensiones principales, o según la perspectiva de análisis subregional adoptada.

Sea como fuere, este artículo se propone analizar las principales dimensiones que presentan los desafíos de seguridad para Sudamérica, en el marco de una suerte de aceleración política del proceso de integración regional -especialmente en sus dimensiones políticas- y extraer de ese análisis algunas nociones que permitan orientar, tanto la investigación como la toma de decisio-nes relativas a algunas dimensiones específicas de los desafíos de seguridad.

Finalmente, y a la luz de determinadas perspectivas teóricas, nos proponemos analizar a la región sudamericana como un complejo de seguridad, esto es: como un conjunto de Estados que no sólo conforman un bloque natural y un círculo histórico-cultural diferenciado, sino que poseen además mayores desafíos de seguridad externos que internos. En esa medida, sus perspectivas de seguridad, aún cuando puedan presentar diversidad y matices -aún tensiones- tienden a converger, más que a diferir.

El escenario global

Como es notorio, y ha sido destacado por diversos autores, el optimismo internacional posterior a la guerra fría dejó paso a la exacerbación de un momento unilateralista, en que la potencia hegemóni-ca ha desarrollado una política cuasi “revolucionaria” (Tokatlian, 2004, 2005), poniendo en cuestión el orden multilateral y su governancia e introduciendo así un poderoso factor de inestabilidad global.

El camino hacia lo que parecería ser el intento para establecer una hegemonía unilateral durable posee diversos mojones: la no aceptación del protocolo de Kyoto, el rechazo del Estatuto de Roma y del Tribunal Penal Internacional, el apartamiento del tratado de antimisiles balísticos, además de la guerra preventiva contra Irak, y la suspensión de los derechos fundamentales tanto de los extranjeros sospechosos como de los propios ciudadanos norteamericanos.



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En ese camino, los Estados Unidos han priorizado las consideraciones de seguridad de su agenda internacional, fundamentalmente a través de la apelación a la guerra contra el terro-rismo islámico. Sin embargo, de este modo, la potencia hegemónica levantó una serie de auto-restricciones que tenía un gran valor en términos del sistema internacional y dio continuidad a la lógica cargada de incertidumbre de la política de la disuasión de la época de la guerra fría.

En ese sentido, cabe mencionar que la presencia norteamericana en Afganistán y en Irak, no sólo no contribuyó a desterrar o debilitar la amenaza del fundamentalismo islámico, sino que le ofreció motivos adicionales al sumir en el caos a Irak, generando un poderoso factor de ines-tabilidad en medio de una región crítica. Así, la política internacional unilateralista se enfrentó rápidamente a sus insubsanables limitaciones, ejemplificadas en la necesidad de que Siria e Irán asuman protagonismo como potencias regionales claves en la crisis de Irak, a pesar de que Estados Unidos incluía a estas potencias en un presunto “eje del mal”.

Además, la presencia militar estadounidense en Asia Central, si no la determinó, al menos potenció una concertación fundamental de las principales potencias interesadas en la recons-trucción de un esquema multipolar. La Organización para la Cooperación de Shangai es un ejemplo de un esfuerzo importante de coordinación entre China, Rusia, India, Uzbekistán, Turk-menistán, Kirgistán, Tayikistán y Afganistán, con la presencia de Irán.

En el extremo oriente, la escalada diplomática contra Corea del Norte y sus planes nucleares puede ser atribuida también en gran medida a las amenazas percibidas por otros actores frente a la política unilateral de la potencia hegemónica.

En el continente europeo, la política exterior de los republicanos no fortaleció a la Unión, que debe considerarse un socio estratégico de los Estados Unidos, sino que introdujo un eje de tensión con sus Estados-núcleo, la bipolaridad franco-germana, cooptando a sus aliados en la guerra de Irak entre las potencias medianas: Inglaterra, Italia -miembros del G7- España y Polonia.

Finalmente, la pretensión norteamericana de establecer un escudo antimisiles a las puer-tas de Rusia, ha reactivado el programa militar de este gran país, en el que se encuentra el “corazón de las tierras”, desde el que -sostenía Mackinder- se controlaba la Isla Mundial. En los Balcanes -con el apoyo a la independencia de Kosovo- y en Medio Oriente, la situación no es mejor.

En suma, el momento unilateral de la hegemonía norteamericana, en su afán por cancelar el orden multilateral inaugurado en la segunda posguerra y cuya institución emblemática son las Naciones Unidas, subvirtió los equilibrios regionales críticos en materia de seguridad, incremen-tando la inestabilidad y la incertidumbre globales. Pero, de un modo inverso y no deliberado, activó la cooperación de las grandes y medianas potencias interesadas en la constitución de un nuevo orden multipolar. Aunque desde el punto de vista teórico puede discutirse si el unilatera-


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lismo o el multilateralismo resultan esquemas más o menos compatibles con la paz y seguridad a escala global, no cabe duda de que la percepción dominante ante el fracaso de la guerra de Irak y el próximo final de la administración republicana, es que las amenazas a la paz provienen hoy de la política hegemónica que debería asegurarla. Uno de los más lúcidos intérpretes de la realidad internacional, el ex consejero de Seguridad Nacional Brzezinski, así lo ha expresado ante el sub-comité de asuntos internacionales del Congreso.

La nueva política sudamericana y sus desafíos específicos de seguridad

La región sudamericana no posee recursos suficientes para pesar como un potencial compe-tidor en el escenario tradicional de la seguridad internacional, el campo militar y de defensa. Un estudio argentino de 2003,1 caracterizó así la magnitud sudamericana en términos militares:

“20.000 millones de dólares que América del Sur invierte en defensa por año, representa el 4% de lo que gasta Estados Unidos, la mitad de Francia, lo mismo que Arabia Saudita y un 50% de lo que gasta la India. La región asigna en promedio el 2% del PBI al rubro militar, siendo el más bajo del mundo en estos términos y hay casi un millón de hombres en las Fuerzas Armadas de América del Sur.En el caso del componente militar terrestre, en conjunto todos los países de la región tienen 1.268 tanques de batalla, 701 tanques ligeros, 1.043 vehículos de exploración blindada y 2.109 vehículos mecanizados.En artillería cuentan con 1.234 cañones de 105 milímetros o menos, 497 cañones de más de 105 milímetros y 90 baterías lanzacohetes. En las fuerzas aerotransportadas y helitrans-portadas de la región hay 375 helicópteros y 138 aeronaves.Las armadas de América del Sur tienen 26 submarinos, un solo portaaviones -el Sao Paolo de Brasil comprado a Francia- un crucero, 7 destructores, 29 fragatas y 30 corbetas, lo que hace un total de 68 buques de superficie.La aviación naval de los países de la región cuenta con un total de 44 aviones de ataque, 71 aviones de exploración, 81 helicópteros y 6 aviones de otros tipos.En la capacidad anfibia de las armadas hay 47.960 infantes de Marina, 25 vehículos anfibios, 154 vehículos mecanizados, 60 tanques y vehículos de exploración blindada y 18 buques anfibios.A su vez, el componente aéreo de los países sudamericanos sumados, reúne 95 caza inter-ceptores, 311 caza bombarderos, 236 aviones de ataque, 169 de ataque ligero y 8 bombar-deros, totalizando 819 aviones de combate.

1 http://www.defesanet.com.br/intel/nuevamayoria/ (Abril 2006).



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En la aviación de transporte, se cuentan 81 aviones de transporte pesado, 76 de transporte liviano, 70 de transporte ligero y 13 cisternas, totalizando 247 aviones.También integran las Fuerzas Aéreas de la región, 517 helicópteros.”

El mismo informe llamaba la atención sobre la necesidad de articular “un sistema de de-fensa regional en América del Sur”, con relación a las reuniones de Ministros de Defensa de la región Andina-Amazonia (Lima y Buenos Aires) y a la de los jefes de los Ejércitos del Mercosur ampliado (Bariloche).

En un estudio realizado en 2006 (Martínez Larechea, 2007) analizamos los pronunciamien-tos políticos de las Cumbres del Mercosur, así como otros documentos pertinentes (speechs de representantes del bloque en Naciones Unidas -Nueva York- y declaraciones de cumbres bilaterales) y dimos cuenta del recurrente interés y preocupación de estos pronunciamientos por el espacio sudamericano, el que es considerado prácticamente (en especial desde la conforma-ción de la Comunidad Sudamericana de Naciones) como un espacio doméstico. Además de las declaraciones ministeriales y presidenciales sobre la relación del Mercosur con Bolivia, con Chile y con la Comunidad Andina de Naciones (y de los acuerdos de alcance parcial suscritos con ellos), resultan especialmente relevantes diversos documentos emanados de las Cumbres, que, además de contener en algunos casos expresiones de solidaridad en coyunturas críticas vividas por algunos países, se proyectan al análisis de cuestiones regionales y subregionales, ofreciendo perspectivas por lo general distantes de los de la potencia hegemónica (declaraciones referidas, por ejemplo, al Canal de Panamá, a las Islas Malvinas, a la situación de Cuba y al diálogo y el relacionamiento con la República Dominicana y con el CARICOM).

Además, el Foro de Consulta y Concertación Política del Mercosur ha venido a configurar un mecanismo ampliado de concertación y convergencia políticas, involucrando a todas las canci-llerías de América del Sur.

Desde el punto de vista interno a los Estados, algunas de las temáticas bajo la supervisión del FCCP (Reunión de Ministros de Educación, Reunión de Ministros del Interior, por ejemplo) poseen una alta carga simbólica y constituyen recursos para la legitimidad política y social del proceso de integración.

Desde el punto de vista externo al Mercosur, la coordinación política en diversos foros internacionales le permitió reforzar las políticas exteriores nacionales en aquellas perspectivas u objetivos de carácter compartido. Aunque las alusiones manifiestas a la potencia hegemónica, de existir, son sólo las estrictamente indispensables (por ejemplo, en el marco de las interven-ciones sobre el bloqueo económico, financiero y comercial a Cuba, en la Asamblea General de las Naciones Unidas), es frecuente constatar contenidos latentes que la implican de manera más o menos directa o lateral (declaraciones o comunicados sobre Malvinas, declaración sobre


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el Canal de Panamá, satisfacción por avances de Bolivia en relación a cultivos “ilegítimos” de coca, Mercosur como Zona de Paz, la Agricultura y la OMC, la preocupación sobre la Ronda de Doha y el multilateralismo, etc.).

La apelación, no sólo retórica, sino también político-estratégica al régimen democrático, a la plena vigencia de sus instituciones, vinculándolos a la existencia misma del bloque mercosureño, constituye una pauta constante. Se subordina a su observancia la permanencia e incluso la adhe-sión al Mercosur, de conformidad con lo establecido por el Protocolo de Ushuaia sobre Compro-miso Democrático, la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, Bolivia y Chile y el Protocolo de Adhesión de las Repúblicas de Bolivia y Chile a la Cláusula sobre Compromiso Democrático. El Mercosur ha sido declarado también como zona de paz.

Como consecuencia de tales definiciones político-jurídicas centrales del Mercosur, la acción internacional del bloque se orienta a sostener los principios del multilateralismo, y el apoyo a los instrumentos internacionales que garantizan la paz y la seguridad internacionales, a la exclusión del uso o la amenaza de la fuerza y a la proscripción y eliminación de armas químicas y de destrucción masiva.

Por otra parte, la nueva orientación sudamericana de Brasil, caracterizada por una nueva política de defensa y una mayor disposición a la cooperación, tanto en el nivel amazónico, como en el Atlántico Sur, resultan fundamentales para sostener estas perspectivas comunes.

Constituyen también dispositivos relevantes las alianzas estratégicas de Argentina-Brasil y de Argentina-Chile, que contribuyen también a incrementar la densidad del tejido institucional en torno a la cuestión de la seguridad, contribuyendo a la conformación de nuevas y convergen-tes comunidades de seguridad (Domínguez, 2003).

Lo mismo puede señalarse respecto de la Comunidad Andina de Naciones, que ha extendido el Compromiso de Lima: Carta Andina para la Paz y la Seguridad, Limitación y control de los gastos destinados a la Defensa Externa”; además, la CAN, en el marco de su política exterior común, ha establecido un Grupo de Alto Nivel para el seguimiento del compromiso de Lima. Posteriormente adoptaron la Decisión 52 “Plan Andino para la Prevención, Combate y Erradi-cación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus aspectos.” En la XV Reunión del Consejo Presidencial Andino, se encargó al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores presentar los lineamientos centrales de una política de seguridad andina.

La producción de perspectivas políticas y de relacionamiento externo del Mercosur, se ha proyectado hacia posiciones que promueven un esquema multilateral en lo económico-comercial y multipolar en lo político, afirmando de este modo la autonomía de los países de la región y del conjunto.

Ello, naturalmente, no debe resultar llamativo. Sin embargo permite afirmar la hipótesis de que los países sudamericanos -y no sólo desde perspectivas subregionales- poseen percepciones



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comunes de amenazas, poder y seguridad, reforzando a menudo las reivindicaciones externas de sus miembros e intentando esquemas de coordinación que tienden a diferenciarse de los promovidos por la potencia hegemónica (Martínez Larrechea, 2007).

Así, más allá de la comunidad hemisférica de seguridad (Diamint, 1991, 2005; Rojas Arave-na, 2005), un concepto sumamente inclusivo, es posible identificar una o varias sub-comunida-des, conectadas a las diversas instancias del proceso de integración regional.

La creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones y de la Iniciativa de Infraestructura de América del Sur, más que cualquier otro esquema de integración, constituye la condensación de un momento histórico unificador, preparado desde el surgimiento de CEPAL y prefigurado antes por Rodó, Ugarte y Vasconcelos, entre otros (Metali y Methol, 2006), pero que comienza a efectivizarse en términos de progresiva articulación política desde la década del sesenta. Se comienza a poner fin a un largo momento fragmentario, en que terminó el primer intento an-fictiónico de Bolívar.

En esa medida, este evento implica el nacimiento de una verdaderamente nueva dimensión sudamericana, que conlleva un fuerte desafío en términos del rol que ella ha de jugar en la potencial conformación de un Estado continental (América del Sur) y acerca de cómo han de resolverse los dilemas de seguridad en un contexto de transición.

América del Sur, ¿un complejo de seguridad?

El neorrealismo o realismo estructural constituye una formulación teórica que renovó las perspectivas del realismo clásico, presentadas en La Teoría de la Política Internacional de Ken-neth Waltz, que constituye una suerte de texto canónico. Los conceptos nucleares de las for-mulaciones clásicas se mantuvieron intocados en el enfoque neorrealista y fundamentalmente persistieron dos ideas cardinales: la de los Estados como actores racionales y unitarios y la idea del poder como concepto analítico. Sin embargo, estos conceptos fueron puestos en la perspec-tiva de una estructura más amplia: el Sistema Internacional. El comportamiento de los Estados estaría estrechamente asociado a las restricciones que provienen del sistema y sería este sistema el que da forma a la acción estatal. Así, mientras los realistas clásicos buscaban comprender el cambio en la política internacional, con eje en las unidades conformadas por cada Estado, el neorrealismo concibe el cambio como un atributo del sistema que afecta la distribución de poder en su interior.2 En la perspectiva neorrealista estructural, el Sistema Internacional opera como un espacio de intermediación (como el mercado en las relaciones económicas) uniendo las diversas dimensiones y esferas, aunque con predominio de la esfera política. Por lo tanto, las “variables

2 Cfr. Evans y Newnham, 1998: 364-365 (Neorrealism)


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a nivel del sistema” y no de la unidad son las teóricamente relevantes (Fernández Pardo, 1999: 217). El orden internacional aparece así regido por la idea de anarquía, es decir por una estruc-tura descentralizada en la que los actores fundamentales, los Estados, actúan como entidades soberanas, en orden a garantizar su propia supervivencia. Deben por lo tanto incrementar sus capacidades ofensivas y maximizar su poder, enfrentando su dilema de seguridad.2 El resultado de ese constreñimiento sistémico es el equilibrio de poder.

El sistema internacional como totalidad emerge como la gran variable con potencialidad explicativa de los resultados; pues no son los atributos de las unidades ni siquiera sus relaciones específicas, las que pueden explicar la estructura sistémica total.

Como lo destaca Fernández Pardo (1999: 226) a partir de la visión neorrealista, el rol de las organizaciones internacionales está vinculado con la necesidad de introducir algún tipo de lógica jerárquica en un sistema que carece de ella (a diferencia de lo que sucede en el orden interno) y de entregar cierta autonomía para la obtención de “bienes públicos” internacionales.

Entre las premisas del pensamiento neorrealista, cabría suscribir la que señala que las or-ganizaciones internacionales no pueden alterar sino marginalmente el funcionamiento del sis-tema internacional, caracterizado por su básica condición anárquica, que sin embargo admite ciertos niveles de cooperación, los que corresponderían al paso de la “anarquía inmadura” a la “anarquía madura”, propuesta por Buzan. El neorrealismo estructural concibe pues un mundo internacional de posiciones relativas y no absolutas de esos actores racionales y unitarios que son los Estados.

Por su parte, otros neorrealistas, como Stephen Walt, Stephen Krasner, o Robert Gilpin, realizaron contribuciones significativas. Walt postuló hacia 1985 un nuevo examen del concepto de balance de poder y formuló la teoría del balance de amenazas, según la cual la amenaza a la supervivencia o autonomía de un Estado proviene de un conjunto de variables, a saber: el poder agregado, la proximidad geográfica, el poder ofensivo y las intenciones agresivas percibidas en otros Estados. Ello determina cierto comportamiento de los Estados en sus alianzas, que está directamente relacionado con su percepción del balance de amenazas que enfrentan. El aporte de Walt distingue analíticamente los conceptos de poder y de amenaza, lo que representó un énfasis nuevo en el enfoque realista; además de que ambos conceptos provienen de un proceso de percepción de las intenciones agresivas, más que de la sola percepción de un objetivo incre-mento del poder.4

3 El dilema de seguridad se plantea entre el incremento del propio poder a la vez que de la inseguridad de otros estados. Dicho concepto fue desarrollado por Herz (1950 y 1959), por Buzan (1983) y por Jarvis (1978).

4 Una aplicación del concepto de balance de amenaza puede verse en: http://www.nato.int/acad/fellow/01-03/alaziz.pdf (Recuperado abril 2006).



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El concepto de complejo de seguridad, elaborado por Buzan en 1988 y 1991, también en la matriz neorrealista, aparece como un concepto teóricamente potente para nuestra investigación. Designa a un grupo de Estados cuyas percepciones de seguridad tienden a ser comunes y cuyo listado de amigos y enemigos tienden a aliarlos. Ello es así en la medida en que las cuestiones globales tienden a ser analizados en términos regionales. Pese a que el concepto aparece como de difícil operacionalización, resulta sumamente rico en orden a analizar las consideraciones de seguridad que acompañan en alguna medida (variable, según las perspectivas) el desarrollo del proceso de integración regional.

Conclusiones provisionales

Con independencia de si los países de América del Sur conforman hoy o puedan conformar en el futuro un “complejo de seguridad”, o si de este complejo se articula en torno de otros complejos o “comunidades” (Diamint, 1991, 2005) lo cierto es que muchas de los elementos de convergencia política en la región se orientan a reducir la incertidumbre y a garantizar caracterís-ticas centrales de una arquitectura de paz y seguridad, anticipando en lo posible las eventuales situaciones de crisis que puedan cuestionar el orden democrático y la identidad jurídico-institu-cional de los regímenes de la región. De este modo, el “complejo de seguridad” sudamericano, contribuye a excluir hipótesis de potencial intervención de la potencia hegemónica, que posee una presencia militar fuerte en la sub-región y que prioriza esta dimensión como eje de su rela-ción con América Latina.

Ese conjunto de Estados con percepciones de seguridad comunes -o al menos convergen-tes- puede tener -y en efecto, tiene- tensiones internas, clivajes, puntos de posibles fractura, entre los que cabe mencionar especialmente los conflictos territoriales latentes o irresueltos en la extensión de sus fronteras nacionales (Domínguez, 2003). Es posible también que pue-dan señalarse geometrías variables, según se consideren las asociaciones estratégicas bila-terales (Argentina-Chile, Argentina-Brasil), los grandes pactos subregionales (Mercosur, Can, Comunidad Sudamericana de Naciones, CARICOM), los mecanismos amplios de concertación política (Grupo de Río, Grulac) y la proyección individual de sus “system affecting states”, Brasil y México.

Sin embargo, tanto el origen histórico del proceso de integración actual, caracterizado por su contemporaneidad respecto del proceso de democratización y del final de la guerra fría5 (Conta-dora, Grupo de los Ocho, Grupo de Río, Asociación estratégica argentino-brasileña, Política exte-rior común de la CAN, Comunidad Sudamericana de Naciones) como las orientaciones políticas

5 Boersmer, 1996; Hirst, 1988.


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y diplomáticas de los dos componentes principales de esta Comunidad (Mercosur y CAN) nos permiten postular, como hipótesis de trabajo, una perspectiva teórica fertilizada en forma cruzada por diversas perspectivas, especialmente el neorrealismo de Waltz y Buzan y el constructivismo de Wendt. En este sentido, cabría decir que las respuestas a los desafíos de seguridad de América de Sur durante las próximas décadas pasan por un doble proceso de sostenimiento de su autonomía y no alineamiento con el unilateralismo norteamericano, a la vez que de articulación y diálogo con la potencia hegemónica, en cuestiones críticas relativas a su seguridad militar. Pasan también por la cooperación y el diálogo político, a nivel global, con Estados continentales, Estados nacionales y conjuntos de Estados que promuevan perspectivas de multipolaridad y que estén dispuestos a revisar la arquitectura global de la seguridad internacional y a democratizar y potenciar el rol de las Naciones Unidas, sin alterar por ello el “balance de amenazas” de los Estados Unidos.

La cuestión de la institucionalidad de la seguridad en América del Sur, en el sentido com-plejo y multidimensional que atribuimos a este concepto, se encuentra en un proceso histórico de transición, en el curso del cual es altamente probable que deba ser redefinida para incluir no sólo las instancias de coordinación y encuentro de ministros de defensa en lo relativo a te-mas militares y de defensa, sino también el desarrollo de la infraestructura regional (IIRSA), la concertación política en torno a activos tales como los recursos naturales (agua, biodiversidad, Acuífero Guaraní, Amazonia), los recursos energéticos (etanol, gas petróleo), la promoción de los sistemas regionales de investigación y desarrollo (dinámicas brain drain - brain gain) y la lucha contra las organizaciones criminales, capaces a menudo no sólo de erosionar el capital social, la salud pública y la economía nacional, sino también de menoscabar la plena vigencia de instituciones y libertades democráticas.

Fecha de RecePción: Julio de 2008


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IDENTIDAD Y POLÍTICA ExTERIOR. LA ARGENTINA Y BRASIL EN PERSPECTIVA HISTóRICA

Por Federico MerkeProfesor de relaciones internacionales de la universidad del salvador (usal). suBsecretario

académico del conseJo argentino Para las relaciones internacionales (cari).


RESumEn

el presente trabajo constituye un análisis de las lecturas y percepciones que, tanto argentina como Brasil, forjaron del mundo, de la región y de su respecti-va inserción en tales escenarios. dichas percepciones y elaboraciones tuvieron lugar a partir de construcciones específicas basadas en la relación entre identi-dad y política exterior propias. esta díada, a su vez, hizo a la proyección de su identidad particular en el marco internacional.

PAlAbRAS ClAVE

argentina, Brasil, identidad, Política exterior, historia, discurso.

AbSTRACT

this paper analyses the readings and perception that argentina and Brazil built about the world, the region and their respective insertion in such contexts. those perceptions and elaborations were made over specific constructions based in the relation between identity and foreign policy. this dyad, in turn, projected these countries own identity in the international frame.

KEy woRDS

argentina, Brazil, identity, foreign Policy, history, speech.

RESumo

este trabalho analisa as leituras y percepções que, tanto a argentina como o Bra-sil, forjaram do mundo, da região y da sua respectiva inserção nesses cenários. essas percepções y elaborações resultaram de construções específicas baseadas na relação entre sua identidade y sua política exterior. essa díade fez, na sua vez, a uma projeção de sua identidade particular no marco internacional.

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ARTíCulo


PAlAVRAS ChAVE

argentina, Brasil, identidade, Política exterior, historia, discurso

Introducción

El objetivo de este artículo es doble. Por un lado, presentar de manera muy sintética las constelaciones de discursos de identidades políticas en Brasil y en la Argentina y sus efectos constitutivos en la política exterior. Por otro lado, comparar en términos históricos cuatro ele-mentos que subyacen a la política exterior de ambos países. Estos son: (a) la naturaleza del proceso de independencia y construcción del Estado; (b) las visiones de mundo de las elites de cada país; (c) el lugar de la región en la inserción internacional de ambos países y (d) las visiones de Estado en las elites respectivas.1 La tesis central que recorre este artículo es que estos ele-mentos descansaron sobre construcciones específicas de identidad nacional e influyeron en las orientaciones externas de cada país.

Investigar cómo se construyen las identidades políticas, cómo se transforman y qué repercusiones generan constituye un punto de partida crucial para aquellos estudiantes interesados en relevar la importancia de las identidades colectivas. Esta importancia, sin embargo, no se limita a la política doméstica sino que se extiende a los asuntos externos, y asume que las identidades son un factor que condiciona la política exterior de un país al tiempo que la política exterior es un instrumento para reconstruir o reproducir identidades políticas. Aunque el constructivismo (Checkel 1998; Hopf 1998; Wendt 1999) abrió el cam-po hacia una mejor comprensión de las identidades políticas, este enfoque, sin embargo, no produjo una teoría articulada sino más bien impuso un estilo de razonamiento orientado sobre la base de problemas empíricos. Esto trajo una amplia discusión acerca de cómo inter-pretar la política internacional desde una mirada constructivista que no es intención anali-zar en este artículo. El enfoque constructivista adoptado se basa en dos premisas: primero, que el Estado está en el centro del análisis pero no como un actor antropomórfico, unitario y racional que ‘habla’ con una sola voz. El Estado es visto como un espacio público en donde las elites políticas intentan estabilizar una representación de un ‘nosotros’ que constituya la identidad política del Estado. Esta estabilización se logra mediante la construcción de un discurso hegemónico sobre la identidad. Segundo, el nivel de las ideas y los discursos es visto como central al momento de analizar las construcciones de identidad. Lo que está bajo cuestión es el supuesto materialista de que la identidad estatal y los intereses nacionales

1 Por cuestiones de espacio, este artículo presenta de manera muy resumida algunos de los hallazgos de una investigación más extensa sobre identidad y política exterior en la Argentina y Brasil.

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poseen una existencia objetiva que se deriva de la anarquía (ausencia de gobierno a nivel mundial) y el lugar que un Estado ocupa en sistema internacional (distribución de poder entre las unidades).

El stock de discursos brasileño

Un análisis detallado de los discursos de identidad internacional en Brasil revela la existencia de dos tradiciones discursivas. La primera tradición es la que llamo una identidad internacional ‘realista-liberal’. Esta tradición pensó al país como un Estado pacífico, satisfecho geopolítica-mente, aliado de Estados Unidos y llamado a ocupar un lugar de prestigio en el sistema inter-nacional. Bajo este discurso, la política exterior logró posicionarse como un ámbito del Estado que demanda consenso y continuidad y que está por encima de las pujas políticas domésticas. En esta identidad, América Latina ocupó un lugar marginal. Por un lado, hasta 1889, Brasil se definió como una excepcionalidad en el espacio latinoamericano: una monarquía que había heredado su sistema político del Imperio portugués y que había hecho coincidir territorio con na-ción desde un primer momento y, por lo tanto, había mantenido la unidad política y la cohesión cultural. Por otro lado, la alianza con Estados Unidos dejó en claro las preferencias de un país que no había tenido problemas en aceptar la Doctrina Monroe. Así, Brasil jugaría un juego liberal en el ámbito internacional, apuntando a la alianza con Washington, la apertura de su comercio y el fomento de la inmigración y, por otro lado, un juego más realista en la región, evitando el conflicto armado al mismo tiempo que buscar ser un primus inter pares, en particular vis a vis la Argentina.

La segunda tradición la denomino ‘realista-desarrollista’. Esta tradición pensó al país como un Estado con vocación universal que haría del desarrollo su principal objetivo de política exterior a través de una estrategia de búsqueda de autonomía. En esta identidad, la imagen de un Brasil pacífico y satisfecho geopolíticamente perduraría, como así también el deseo de constituirse en una potencia medida con proyección global. La política exterior seguiría estando orientada por el discurso del consenso y la continuidad, articulado principalmente por Itamaraty. De este modo, la identidad realista-desarrollista mantuvo tres de los rasgos de la identidad realista-liberal (sa-tisfacción geopolítica, autonomía de la política exterior y Brasil potencia) y abandonó la alianza con los Estados Unidos. En esta identidad, América Latina también tuvo un lugar marginal, al menos hasta fines de los 70. Por un lado, la idea de un Brasil potencia chocó con la resistencia argentina a permitir que Brasilia llevara la delantera en el liderazgo regional. Por otro lado, una identidad universalista/globalista no buscó precisamente en América Latina su mejor espacio de proyección sino que se orientó a afianzar vínculos con África, Asia y Europa Oriental.

Este stock discursivo no se construyó en el aire sino a través de canales políticos muy

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específicos, aunque no siempre en un diálogo coherente: el Ministerio de Relaciones Exteriores y las Fuerzas Armadas. Itamaraty ha sido la principal agencia en reproducir este stock, no sólo a través del discurso diplomático sino también del discurso académico en donde la figura del ‘diplomático intelectual’ ocupó un lugar de prestigio dentro del espacio público. El resultado es siempre una visión que se refuerza a sí misma y que se constituye casi en un monopolio de interpretación del mundo y del interés nacional. Este sesgo monopólico, sin embargo, siempre estuvo resistido por las Fuerzas Armadas quienes construyeron sus propias lecturas del mundo, el Estado y la región, no siempre coincidentes con Itamaraty.

Dentro de este stock de discursos de identidad no aparece en la historia de Brasil un Otro externo radicalmente distinto que sirviera para definir la identidad de Brasil y fijar relaciones de amigo-enemigo. Aunque la Argentina y Estados Unidos pueden haber estado cerca, nunca fueron enemigos sino a lo sumo adversarios y hasta amigos (Russell y Tokatlian, 2003). En un sentido similar, la estructura del orden político y económico internacional fue definida en más de una ocasión como un obstáculo para el desarrollo económico. Brasil, sin embargo, nunca adoptó una política revisionista ni se definió como un Estado revolucionario a nivel internacional. Hacia adentro, la historia brasileña tuvo sus Otros significativos (el negro, el sertonero, el comunista) pero que fueron luego asimilados bajo un discurso de armonía social y orden político. Final-mente, la estructura temporal de la identidad brasileña señala al presente como problemático pero al futuro como promisorio. Este futuro promisorio encuentra un impulso particular en este stock discursivo, que inspira mayor legitimidad a quien se inscribe en él y se proyecta hacia el futuro como el momento de realización de la identidad brasileña. En esta estructura, la identidad brasileña continúa postergada y la política exterior es vista como uno de los instrumentos más adecuados para hacer que el Brasil del presente coincida con el Brasil del futuro.

El stock de discursos argentino

Un análisis detallado de los discursos de identidad internacional en la Argentina sugiere cuatro tradiciones discursivas. La primera es la identidad internacional del ‘liberalismo’, que consistió en definir a la Argentina como un desierto que debía ser civilizado, una república que debía instituirse en paz y un mercado que debía insertarse en los mercados internacionales para alcanzar el progreso. La política exterior fue, al mismo tiempo, consecuencia de un modelo y causa de una identidad construida esencialmente a lo largo de líneas europeas modernizantes. Los dos elementos centrales del programa liberal (inmigración y comercio) fueron la quintaesen-cia de la política exterior argentina hasta comienzos del siglo XX. Se trató de una identidad internacional cosmopolita, incluyente, construida sobre la base de que la única identidad posible era aquella que incorporase las ideas, el dinero y la gente de Europa. El Otro de esta identidad

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sería esencialmente interno antes que externo: el caudillo, la montonera, el desierto, el indio, la barbarie. América Latina tendrá un lugar muy marginal en la identidad liberal por representar todos aquellos aspectos de los cuales las elites dominantes deseaban desprenderse. El regreso del liberalismo se dio en otros contextos domésticos e internacionales pero las líneas dominan-tes seguirían siendo las mismas: Estado pequeño, alineamiento con la potencia hegemónica y apertura comercial.

La segunda tradición es el nacionalismo en sus varias declinaciones (Palermo, 2007). En su declinación ‘territorialista’ consistió en definir a la Argentina como un país que fue perdiendo territorios en manos extranjeras y que de no tomar medidas bien podría seguir perdiéndolos. La identidad internacional en la declinación ‘unanimista’ del nacionalismo consistió en presentar a la Argentina como un país errático en sus conductas externas, un país que no supo desplegar una política de Estado en materia internacional y que esta ausencia en definitiva reflejó otra ausencia: la de un proyecto compartido por todos los argentinos. Por último, la identidad inter-nacional del nacionalismo en su declinación ‘decadentista’ se basó en presentar a la Argentina como un país que perdió su lugar privilegiado en el mundo hace rato y por lo tanto la historia de la Argentina es la historia de su decadencia y su pérdida de espacios en el concierto internacio-nal. Articulando los tres discursos nacionalistas, la historia argentina es una historia de pérdidas y ausencias: pérdida de territorio, pérdida de un proyecto, pérdida de un lugar en el mundo. Las consecuencias en política exterior serán claras: territorialismo, unanimismo, grandeza. La pulsión unanimista consistirá en construir un proyecto de país compartido por todos los sectores y la pulsión anti-decadentista será recuperar la Argentina perdida para que el país vuelva a estar donde estuvo. Se trataría de (re)construir un proyecto nacional y (re)insertar a la Argentina de un modo autónomo. El Otro de este discurso serán las grandes potencias pero también los enemi-gos internos aliados con el imperio o el capital. América Latina tendrá un lugar ambiguo: por un lado será un espacio de cooperación y solidaridad latinoamericana; por otro, en clave defensiva, será un espacio de rivalidad por territorio, influencia y recursos naturales.

La tercera tradición es el ‘desarrollismo’ y consistió en definir a la Argentina como un país subdesarrollado, ubicado en la periferia del sistema internacional. La consecuencia de esta lectura fue pensar que entonces las identidades políticas ya no se definirían en términos de capitalismo y comunismo sino de desarrollo y subdesarrollo. Dicho de otra forma, el desarrollis-mo implicaba pensar la identidad de la Argentina a través de las categorías de (sub)desarrollo económico y, por lo tanto, la misión era construir una nación industrial. Las consecuencias en política exterior serán claras: debía ser un instrumento de desarrollo económico que posibilitara la industrialización del país y la integración económica y social entre sus diversas regiones. La Argentina debía identificarse con Occidente y sus valores y buscar una mirada propia basada en su subdesarrollo. Esta reconstrucción de la identidad económica y política del país tendrá



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su Otro en la constelación de intereses internos y externos asociados a la permanencia del país agro-exportador. América Latina también tendrá un lugar ambiguo en la identidad internacional del país. Se tratará, por un lado, de la circunstancia más inmediata del país, caracterizada por modelos políticos y económicos en estadios similares. Por el otro lado, la integración económica tendría un límite: el deseo desarrollista doméstico debía ser protegido inicialmente para evitar la dependencia de socios regionales con mayor grado de avance relativo.

Finalmente, la identidad internacional ‘normativa’ consistió en definir a la Argentina como un miembro responsable del sistema normativo internacional y un firme defensor de la igualdad jurídica de los Estados en la comunidad internacional. La consecuencia en términos de política exterior fue la predisposición estructural a encarar los problemas de política exterior en términos jurídicos antes que políticos. Para algunos, esta inclinación fue un intento realista de contrapo-ner el poder de la norma a la norma del poder. Para otros, se trató de una evasión por el derecho como forma ingenua de inserción internacional. De este modo, para muchos dirigentes políticos, tener la razón ha sido más importante que resolver problemas. A diferencia del liberalismo, del nacionalismo y del desarrollismo, la identidad normativa no tuvo un Otro interno, lo que refleja que se trata de una identidad muy sedimentada. Esta sedimentación, sin embargo, no deja de ser instrumental, de medio y no de fines. América Latina ocupó un lugar destacado en la identidad internacional normativa porque fue el terreno por excelencia para hacer desplegar los principios jurídicos (pacifismo, no al cobro compulsivo de las deudas, no intervención en asuntos internos, recurso a medidas arbitrales, etc.).

Existe una tesis difundida (Puig 1975, 1984) que sostiene que a pesar de las variaciones discursivas arriba señaladas, en definitiva, la política exterior argentina experimentó más conti-nuidad que cambio en términos de orientaciones concretas de política exterior. El error de esta tesis, sin embargo, es que no distingue entre ‘repertorio’ (agenda de política exterior) y ‘posi-ciones’ (acciones configuradas por sentidos). Que el repertorio de la política exterior argentina haya permanecido estable a lo largo de varias décadas (relación con la potencia hegemónica, relación con los vecinos, defensa del derecho internacional, etc.) no implica que las posiciones tomadas al respecto hayan sido estables ni que estas posiciones hayan reflejado una identidad también relativamente estable. Esta idea de continuidad, por lo tanto, es cuestionada en este artículo al afirmar que la estructura discursiva identificada es una estructura menos coherente, más vacilante y pendular, compuesta por una constelación reducida de discursos pero más exclu-yentes que incluyentes en cuanto a las identidades que proponen. Así, la identidad internacional de la Argentina parece estar signada por cambios de puntuación importantes, fluctuaciones discursivas en donde quienes llegan al poder sustentan su construcción de identidad internacio-nal a partir de la negación de quien lo antecedió y prometen (re)construir una nueva Argentina y (re)insertarla en el mundo de un nuevo modo. Claro que las herencias discursivas fueron lo

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suficientemente importantes para restringir reconstrucciones y reinserciones totalmente nuevas. Así, se trató de un patrón de rupturas pero en donde viejos discursos volvieron a aparecer y lo viejo se presentó como nuevo siempre a tono con una identidad internacional que parece estar obsesionada con su pasado, con un punto histórico en donde todo fue mejor y hacia donde siempre habrá que volver.

Finalmente, la estructura temporal de la identidad argentina tiene al presente como proble-mático pero el futuro está básicamente en el pasado. Se trata de un patrón discursivo que admite variaciones según se trate de liberales o nacionalistas pero que terminan por coincidir en que una Argentina mejor existió en el pasado y, por lo tanto, se trata de volver a ese país del Primer Mundo o de prestigio internacional.

Hallazgos comparados

Independencia y construcción del Estado

Tanto la independencia como la construcción del Estado tuvieron caminos desiguales en la Argentina y en Brasil. Hay tres puntos que interesan a los efectos de comprender la relación entre identidad y política exterior. El primero se vincula con los procesos de independencia y tiene que ver con las nociones de ruptura y continuidad en términos de identidades políticas. La Argentina debió, al mismo tiempo, romper con la metrópoli y preguntarse por su nueva identidad política. Aunque este debate también existió en Brasil, la elite monárquica primó y, por lo tanto, la estabi-lidad del sistema político brasileño (aunque no de sus gobernantes) fue superior a la estabilidad del sistema político argentino. Esto influyó definitivamente en la política exterior. Brasil continuó de algún modo las líneas imperiales heredadas de Portugal que apuntaron siempre en direc-ción a la expansión territorial. La Argentina, en cambio, debió construir desde 1816 un nuevo esquema de relaciones exteriores el cual careció de características definidas por varias décadas. Este patrón externo reflejó otro interno de inestabilidad y guerra civil en un cuadro político que no terminó de estabilizarse hasta varias décadas después de la independencia. Si en Brasil la política exterior fue la proyección de un sistema político relativamente estable, en la Argentina la política exterior fue la proyección de un sistema político dislocado y, por lo tanto, un ámbito más en donde diversos proyectos de país se vieron encontrados

El segundo aspecto se vincula con la construcción del Estado. En Brasil, la construcción de un Estado centralizado fue ya un rasgo del período colonial pero que con la independencia ob-viamente cobró un renovado impulso. La estabilidad política y la cohesión de una elite educada en Portugal permitieron construir un Estado más eficaz que el argentino. Brasil tuvo, desde sus



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comienzos, un sistema estatal relativamente más organizado que el argentino, una elite política más homogénea, un sistema bipartidista con lealtades estables y un consenso ideológico alrede-dor de un liberalismo conservador. En la Argentina, el consenso ideológico también estuvo pre-sente y fue el motor de un desarrollo que en muchos aspectos superó al brasileño, pero el Estado fue mucho menos eficaz y poderoso que el brasileño y su elite política mucho más heterogénea. Aunque la elite pudo poner a Rosas y al Rosismo del otro lado de la ecuación y así construir una identidad, las tensiones entre el interior y Buenos Aires continuaron y sólo a partir 1880 se puede hablar de un sistema político estabilizado. Estos puntos de partida marcarán notablemente las trayectorias argentinas y brasileñas, siendo más fuerte la sociedad en la primera y más fuerte el Estado en la segunda (Devoto y Fausto, 2008: p. 16). Otro rasgo que marca una notable dife-rencia es que la construcción del Estado brasileño hizo posible el ascenso de la figura del Barón de Rio Branco al panteón de los héroes brasileños. Es así que el capítulo de las fronteras como capítulo de construcción estatal estuvo articulado por un hombre de la diplomacia que dotó al Brasil de un poderoso mito basado en la negociación, la paz y la proyección de prestigio. Este mito puede ser visto como una suerte de mito fundacional de la política exterior brasileña. Y los mitos anclados en el pasado (como los founding fathers norteamericanos), a diferencia de aquellos anclados en el futuro (como la sociedad comunista) cumplen una función de cohesión social que reproducida eficazmente se convierte en un lugar desde donde dotar sentido a las acciones (Miguel, 2000: 28).

El tercer punto de partida que nos interesa destacar es el vinculado con la inmigración y su lugar en la construcción de una identidad política. Este lugar también fue notablemente dispar. La Argentina hizo de la inmigración uno de los temas cruciales de su política exterior y construc-ción de identidad en tanto el inmigrante representaba la llegada de la civilización a la Argentina, una llegada que venía a llenar un desierto. En Brasil, la inmigración posterior a la independencia estuvo más asociada con el declive del tráfico de esclavos y luego con el fin del régimen esclavis-ta en 1888. En este esquema, el inmigrante vendría a reemplazar la mano de obra esclava y esta-ría sujeto a los terratenientes sin muchas posibilidades de abrir su propio camino. Aunque luego Brasil impulsó y subsidió la inmigración, esta inmigración respondió a motivaciones pragmáticas (Devoto y Fausto, 2008: 159) y, en todo caso, serviría para ‘blanquear’ la población pero no sería vista como un influjo civilizatorio. Este lugar de la inmigración es crucial para comprender la estructura temporal de la identidad de uno y otro país. Como dijimos más arriba, en el caso brasileño, la construcción del Estado se hizo en gran medida durante el Imperio. Ni durante la independencia ni durante la República, las elites políticas se vieron en la necesidad política y discursiva de borrar un pasado que fuera visto como negativo, como un lastre del cual habría que desprenderse. Así, el inmigrante no estaría llamado a construir un suelo nuevo sino más bien a integrarse a las estructuras sociales y políticas heredades de la monarquía. En el caso argentino,

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por el contrario, la construcción del Estado se fue haciendo por etapas, luego de la ruptura con España, luego de la derrota a Rosas y luego de la reincorporación de Buenos Aires a la federa-ción argentina. En cada etapa, las elites argentinas se vieron en la necesidad de romper con las herencias y construir algo nuevo. Esto sucedió con los clivajes monarquía-república y civilización y barbarie. El lugar del inmigrante será crucial porque ayudaría a borrar el pasado con sangre nueva y percibida como mejor. En la práctica, ambos procesos fijarían una estructura temporal distinta: por el lado argentino, huir del pasado; por el lado brasileño, huir hacia el futuro.

las visiones de mundo

Por distintos motivos, las visiones de mundo en la Argentina y en Brasil tendieron a ser restringidas o parroquiales. En la Argentina primó en gran medida una mirada de país insular, aislado por el mar, las montañas y la selva. En Brasil no se trató de límites sino de tamaño, repro-duciendo cierto patrón que apunta a una relación entre parroquialismo y extensión territorial en donde la clave central es la necesidad de integrar vastos territorios. A pesar de estas restricciones materiales, sin embargo, los modos en que las visiones parroquiales respondieron al mundo han sido distintos. Es aquí donde las construcciones de identidad han tenido un rol crucial en ofrecer sentidos y principios de lectura de la realidad política nacional e internacional. Mientras que Bra-sil supo desarrollar una visión que trabajó alrededor de la tradición realista en cuanto a principio de lectura y más a tono con el universalismo en cuanto a alcance geográfico, la visión argentina trabajó de manera más pendular, fluctuando entre un liberalismo internacionalista y un naciona-lismo aislacionista. Ciertamente que el principismo argentino fue un condicionante que influyó de manera importante en la inserción argentina en el mundo. El liberalismo argentino fue más cosmopolita e incluyente que el liberalismo brasileño, además de dotar al país de un optimismo desmesurado acerca de su condición social y económica y sus posibilidades de relación con el mundo. A fines de siglo XIX y comienzos del XX, Brasil supo adaptarse a la declinación británica y al ascenso norteamericano y adoptó una relación especial, a veces de cálculo, a veces de convicción, con Washington hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XX. La Argentina per-sistió en su relación con Gran Bretaña, en parte por la estructura de su comercio y en parte por su complicada relación con los Estados Unidos. El ascenso del nacionalismo argentino implicó cuestionar la relación con Londres pero fortalecer la relación con Madrid, Roma y Berlín. Esta inclinación perduró durante la Primera y la Segunda Guerra Mundial con las consecuencias bien conocidas. La Argentina se retiró de la Sociedad de Naciones por entender que su composición no sería igualitaria. Brasil reconoció esta desigualdad y por eso mismo apuntó siempre a entrar al club. El ascenso del nacionalismo brasileño no abandonó una relación pragmática con los Estados Unidos aunque intentó siempre avanzar en relaciones complementarias que le dieran al



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Brasil mayor autonomía en su inserción global. Esto implicó, en la práctica, un acercamiento más intenso que el argentino hacia África y Asia.2

El lugar de la región

En términos históricos es posible observar una identificación cada vez mayor con la región por parte de la Argentina y Brasil. En los comienzos, la alianza de Brasil con los Estados Unidos y la alianza de la Argentina con Gran Bretaña trabajaron a favor de una relación baja con la región y de rivalidad entre ambos países. Aunque hubieron intentos por deseguritizar las relaciones (notablemente el ABC) la rivalidad, no la enemistad, entre ambos países fue una constante. En 1889, con la proclamación de la República, Brasil comenzaría a tener una mayor conciencia de su identidad latinoamericana. Un proceso similar ocurrirá con la Argentina ante el declive del liberalismo y el ascenso del nacionalismo. Esta movida intentó marginar el discurso secular y an-glosajón a favor de un discurso católico y romántico. Ni la República ni el nacionalismo, sin em-bargo, significaron una etapa de cooperación regional. Por el contrario, un mayor acercamiento con la región implicó también momentos de fricción y competencia por liderazgos regionales.

El ascenso del desarrollismo en ambos países significó otro paso más en identificarse posi-tivamente con América Latina. Esta vez, el discurso no estaría basado en cuestiones religiosas, raciales o filosóficas sino en la dimensión material del desarrollo. Tanto la Argentina como Brasil comenzarían a verse como Estados subdesarrollados ubicados en la periferia del sistema capitalista. Esta identidad alentó de algún modo una mayor preocupación por la cooperación Sur-Sur, pero en el caso brasileño trabajó de un modo particular. El abandono de una relación privilegiada con los Estados Unidos y la búsqueda de autonomía y desarrollo no se tradujeron necesariamente en un acercamiento con América Latina sino en el desarrollo de una visión más universal, en particular orientada al África, Asia, Rusia y Europa Oriental. En la Argentina, por el contrario, el abandono del modelo liberal y la relación privilegiada con Gran Bretaña se tradujo en una nueva articulación pero dentro de la esfera de Occidente, incluyendo América Latina. Esto se dio así, aunque con variaciones, dentro de la trayectoria desarrollista como también dentro del nacionalismo.

2 Celso Lafer manifestó de la siguiente forma esta divergencia en las formas de ver el mundo: “Me parece, entretanto, que existe un sustrato propio en cada una de las dos políticas externas, reflejo de diferentes sociedades y diferentes experiencias históricas, que es difícil hacer coincidir perfectamente. Es en esa área que se puede ver una Argentina más inclinada a Occidente – lo que es también una forma de volver a su propio pasado, lo que es visto muchas veces como una especie de edad de oro – y un Brasil más plural, más múltiple, que se vuelve hacia adentro, para saber lo que realmente es” (Lafer 1997: 257).

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Fue recién con el regreso de la democracia que Brasil comenzó a afianzar su relación con la región y a percibir un destino más anclado en Sudamérica que en otras regiones. Esto fue crucial al momento de sentar las bases para el proceso de integración. Así, es posible hablar de un proceso histórico de ‘Sudamericanización’ de la inserción de Brasil que comienza en los 60, tendrá sus altibajos durante los ‘70 y, luego, en los ‘80 tomará una senda mucho más definitiva. Este proceso de sudamericanización coincidió en los 90 con el ascenso de coaliciones internacio-nalistas en la Argentina (Menem) y en Brasil (Collor) que implementaron cambios sustanciales en el ámbito doméstico a partir de los ‘90.

Aunque ambos países redefinieron su relación con la región de un modo que alterará sus respectivas identidades es posible conjeturar que los niveles de internalización son distintos. El discurso de un Cono Sur/América del Sur integrado y pacífico es el discurso más sedimenta-do en toda la elite política argentina y será siempre el discurso ‘base’ al cual se volverá cuando otras líneas discursivas no puedan contener la presión, por ejemplo, el alineamiento con los Estados Unidos o la noción de que los argentinos son europeos periféricos (Russell, 2004). El caso brasileño es distinto. Por un lado, Brasil sostiene que el MERCOSUR es el punto de par-tida de su política exterior. Por otro, sin embargo, Brasil se percibe como ocupando un lugar en el mundo en donde el MERCOSUR es apenas un escalón más y por lo tanto busca ampliar la integración regional hacia toda América del Sur de modo de consolidar su liderazgo regio-nal para luego proyectarse internacionalmente. De este modo, Brasil articula una identidad sudamericana con una identidad más globalista que se refleja en su relación con Sudáfrica, China, India y Rusia.

Andrew Hurrell (1998) traza un paralelo entre Gran Bretaña y su relación con la Unión Europea, por un lado, y Brasil y su relación con el MERCOSUR, por el otro. Esta analogía parece ser más interesante que aquella que postula un paralelo entre Francia y Alemania (como motores de Europa) y Argentina y Brasil (como motores del MERCOSUR). Es cierto que las economías de estos últimos son sin duda el motor de la integración, pero no es cierto que la Argentina y Brasil tengan la misma vocación institucional que tuvieron Francia y Alemania. En este sentido, Hurrell se refiere a una similitud central entre Gran Bretaña y Brasil: ‘la excepcionalidad históricamente enraizada’ que caracteriza a las políticas de ambos países en relación a sus regiones (Hurrell, 1998: 171). Más allá, observa Hurrell, ambos países no sólo comparten esta excepcionalidad sino también una ‘tradición común de pragmatismo en política exterior y de una dificultad com-partida de adaptación a exigencias de un estilo más colectivo de elaboración de políticas regio-nales’ (Hurrell, 1998: 173). Estas dificultades, señala Hurrell, hacen difícil que Brasil vea alterada su lógica de seguridad o su lógica política, prefiriendo por ahora someterse a las alteraciones de su lógica económica. Así, Brasil, pudiendo ser la Alemania de América del Sur, sigue optando por ser la Gran Bretaña de la región.



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las visiones de Estado

Como dijimos más arriba, Brasil pudo desarrollar un Estado más fuerte y eficaz que el Estado argentino y logró construir un discurso de autonomía de la política exterior en relación con los asuntos domésticos. Esto le dio a Brasil mayor margen para que los gobiernos y las burocracias pudieran implementar sus visiones del mundo y de la política exterior. El caso argentino mues-tra una interacción mucho mayor entre política doméstica y política exterior que se tradujo en diplomacias paralelas (Bosoer, 2006), cambios abruptos y movidas contradictorias. Esto revela un patrón histórico de ambos países: la mayor estabilidad de las visiones de Estado en Brasil vis a vis el Estado argentino.

Una de las diferencias que más asoman no tiene que ver necesariamente con el lugar que ocupó la identidad política liberal sino en cómo fue evolucionando la identidad política naciona-lista. En la Argentina, el Empate Hegemónico que se fue construyendo desde 1950 en adelante bloqueó toda posibilidad de una política exterior estable y consensuada en la elite política. En Brasil, la presencia de un modelo político hegemónico basado en el nacionalismo y el desarrollis-mo abrió un mayor espacio para consolidar una identidad internacional relativamente estable. Más allá, el nacionalismo brasileño consistió en una tradición laica, pragmática y con un lugar marginal asignado a las fuerzas armadas. El nacionalismo argentino, por el contrario, tuvo una ascendencia católica, fue menos pragmático y más doctrinario e hizo de las fuerzas armadas uno de sus pilares centrales (Devoto y Fausto, 2008: 205-208). En la práctica, esto significó una mayor rigidez del nacionalismo argentino y una mayor flexibilidad del nacionalismo brasileño para adecuarse a las circunstancias. En el plano económico, el nacionalismo argentino estuvo ligado en sus comienzos a las elites más patricias del país asociadas históricamente al campo y por lo tanto supo defender el modelo agro-exportador. El nacionalismo brasileño, por el contra-rio, manifestó desde temprano su vocación industrialista. De este modo, la identidad brasileña posibilitó una mejor sintonía entre inserción económica internacional y política exterior. En el caso argentino, al ascenso del nacionalismo no se tradujo en mejor sintonía entre diplomacia y economía sino más bien entre diplomacia, seguridad y derecho internacional. En la práctica, la Cancillería argentina fue generando una cultura diplomática más concentrada en los asuntos de conflicto y cooperación (guerra y paz) que en los asuntos del desarrollo (el mercado). Esto es algo que comenzó a revertirse notablemente con el regreso de la democracia y en particular, durante de la década de 1990.

Otro rasgo que marca distintas trayectorias es la identidad del Brasil de ser una potencia regional con proyección global. Esto es algo que no estuvo del todo ausente en la Argentina pero fue un discurso más marginal que ni liberales ni nacionalistas terminaron de incorporar de manera definitiva. En Brasil, en cambio, la noción de una proyección global y de un Brasil jugan-

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do en las ligas mayores es un deseo constitutivo de su identidad política. Claro que la brecha entre aspiraciones y realidades rara vez se pudo zanjar. Uno de los intentos emblemáticos de la historia brasileña por zanjar esta brecha ha sido el deseo de ocupar un lugar permanente en el Consejo de Seguridad. Este deseo ha tenido, y tiene, una doble dimensión. Por un lado, funciona como una ‘política de reconocimiento’ a lo que Brasil supuestamente es; por el otro funciona como un acto preformativo. En el primer caso, la elite política brasileña vislumbró el ingreso al Consejo de Seguridad como un reconocimiento al status de Brasil. En esta dimensión, Brasil, se supone, ya es una potencia media, sólo que no es reconocida. El reconocimiento es entonces una consecuencia de un cierto Brasil. Al hablar de acto preformativo, por el contrario, el pretendido ingreso al Consejo de Seguridad ha funcionado como la solución a la dificultad de Brasil de constituirse en potencia media internacional. Acá, la lógica se invierte: no se trata de que Brasil primero es una potencia y luego es reconocida sino que el reconocimiento y la construcción de Brasil como potencia son una sola cosa que ocurre al mismo tiempo. Dicho de otro modo, el reconocimiento sería constitutivo de la consolidación de Brasil como potencia media y no una consecuencia de un estadio anterior al reconocimiento como tal. Esta tensión entre aspiración y realidad y entre deseo y concreción muestra cómo la identidad de Brasil como potencia media siempre giró en torno a una diferencia (entre el Brasil deseado y el Brasil real) y un aplazamiento (el Brasil actual y el Brasil por venir). Así, la identidad internacional de Brasil como potencia media está hecha de diferenciación, pero también de aplazamiento y, por lo tanto, la solución está en el futuro: el desarrollo.3

Aunque se trata de un tema que acá no se agota, uno de los puntos que más resalta al momento de pensar este Brasil que desea ser una potencia regional con proyección global es la tensión entre un mito de Rio Branco que habla de un Brasil pacífico, conciliador y satisfecho geopolíticamente y un discurso de potencia que lucha por imponerse a pesar de descansar también sobre el mismo mito de Rio Branco. Esta tensión podría definirse casi como un intento por construir una ‘excepcionalidad brasileña’. El carácter de excepcional no sería su deseo de proyectarse como potencia sino que este deseo se sostiene sobre un discurso esencialmente de soft power. A diferencia de otras potencias regionales de proyección global, como Rusia, China o India, Brasil no posee desarrollo nuclear con fines militares. Tampoco se encuentra en situacio-nes conflictivas con sus vecinos que demanden proyectos sustanciales de seguritización, como es el caso de China con Taiwán o India con Pakistán. Brasil intenta fortalecer el concepto de países BRIC (Brasil, Rusia, India y China) pero preservar al mismo tiempo su carácter excepcional:

3 Seixas Correa deja ver esta noción de identidad brasileña como diferencia y aplazamiento al mismo tiempo: “La utopía brasileña […] es la utopía de la justicia universal. Una utopía que coloca su mirada en el futuro. Irrealizada. Irredente. La utopía de un país singular que busca encontrarse consigo misma, al mismo tiempo en que busca construir su lugar en la Historia” (Seixas Correa 1995: 20).



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un país satisfecho geopolíticamente, conciliador de posiciones y más interesado en el desarrollo económico que en el poderío militar.

El caso argentino es distinto. Su frustración no viene de comparar su proyección hacia el futuro con su presente sino más bien de comparar su presente con su pasado de gloria. Así, a diferencia de Brasil, cuya mirada está puesta en el futuro, la mirada argentina parece estar puesta en el pasado. Roberto Russell (2004) sugiere dos constantes discursivas en la política argentina, una doméstica, la otra exterior. La primera se basa en que todos los presidentes democráticos, desde Alfonsín a la fecha, han insistido en la necesidad de ‘refundar’ la Argen-tina. El patrón de inestabilidad política que comienza a partir de 1930, se acentúa en 1966 y se profundiza en 1976 hasta estallar en 2001, ha llevado a que cada nuevo Presidente, civil o militar, haya intentado ‘comenzar de nuevo’ y hacer del pasado inmediato el Otro del que hay que huir o combatir. Los más de veinte años de democracia no han podido romper este patrón de inestabilidad y, por lo tanto, han sido víctimas del discurso fundacional.4 La segunda constante discursiva se basa en que también todos los presidentes han expresado la necesidad de ‘reinsertar’ al país en el mundo. En estos términos, “Menen criticó a Alfonsín, De la Rúa a Menem, Duhalde a Menem y De la Rúa, Kirchner, por último, parece reprobar a todos ellos” (p. 258). Russell sigue: “La obra prometida de la reinserción fue siempre precedida de defi-niciones sobre la ‘verdadera’ identidad internacional de la Argentina” (p. 258). Así, Alfonsín definió al país como ‘occidental’, ‘no alineado’ y ‘subdesarrollado’; Menem habló, de mínima, de un ‘país normal’ y, de máxima, de ser un país del Primer Mundo. De la Rúa afirmó que no venía a ‘emprolijar modelos sino a que entre todos luchemos por un país distinto’. En su acto inaugural Kirchner convocó a los argentinos a ‘poner manos a la obra en este trabajo de refundación de la Patria’ (citados en Russell, 2004: 259).

Estos observaciones (la referencia hacia el futuro por el lado de Brasil contra la referencia hacia el pasado por el lado argentino) marcan sin duda alguna una diferencia crucial entre ambos países que hace a la estructura temporal de sus respectivas identidades y los efectos en política exterior. En el caso brasileño, la estructura temporal trabaja a favor de proyectar la polí-tica exterior hacia el futuro y para eso nada mejor que acudir al mito de Rio Branco como stock discursivo que sirva para navegar el presente. En el caso argentino, la estructura temporal traba-

4 Algunas citas ilustran este patrón: “El pueblo ya eligió su ruta: reconstruir la Argentina” (Alfonsín, 1984); “Hoy, Argentina está de pie, y ha comenzado a caminar rumbo a un futuro perfectible y mejor” (Menem, 1992); “Hemos cambiado la historia, desde aquel ‘Argentina, levántate y anda’ a esta democracia de pie y andando (Menem, 1994); “Tengo una clara visión del futuro que ambiciono para mi Argentina, de sus esperanzas y potencialidades (De la Rúa 2001)”; “Construir una Argentina que cobije a todos sus hijos (Duhalde, 2003)”; “Hay una Argentina residual, destruida por las huellas de lo que nos pasó, la queremos superar. Y está la Argentina de nuestros sueños, la que queremos construir, la que estamos constru-yendo” (Kirchner, 2004) (todos citados en Armony, 2006: 39).

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ja a favor de proyectar la política exterior esencialmente como una ruptura con el pasado, una forma más de trazar fronteras políticas. Luego surgirá quizás que cada nueva frontera no implica un nuevo discurso sino una rearticulación de un stock más bien reducido, pero es precisamente esa rearticulación la que genera cortes e inestabilidad política cuyos impactos en la política exterior serán notables. Una consecuencia de esto es que la identidad brasileña es una identidad que promueve la discusión acerca de los medios de política exterior, mientras que la identidad argentina es una identidad que promueve la discusión acerca de los fines de política exterior, vinculada necesariamente con la típica discusión acerca de “qué tipo de país queremos”.

¿Cómo se explican estas divergencias desde el punto de vista institucional? Que la política exterior no ocupó un lugar central en los partidos políticos es quizás más claro en el caso brasi-leño que el argentino. Tanto el radicalismo como el peronismo presentaron visiones del mundo y de la política exterior argentina. En la práctica, sin embargo, los discursos presentes al interior de estos partidos fueron mutando de tal modo que resulta difícil hablar de una política exterior peronista y una política exterior radical. ¿Acaso la experiencia de los 90 no fue una experiencia peronista? ¿Acaso el gobierno de de la Rúa no fue una experiencia del Partido Radical? Los discursos de política exterior atravesaron los partidos políticos, siendo posible identificar dis-tintas posturas dentro de un mismo partido político. Dejando de lado el rol de los partidos, dos candidatos aparecen como instituciones por donde circularon mejor los discursos de identidad y política exterior en la Argentina y en Brasil: los ministerios de relaciones exteriores y las fuerzas armadas.

El caso brasileño presenta una institución dominante en la producción de discursos: Ita-maraty. El rol, la identidad y su posición en la estructura estatal, hace que todo discurso de política exterior, por más innovador que pueda presentarse, sea traducido o interpretado a partir de un stock de discursos muy sedimentados en la cancillería: el discurso del desarrollo, de la autonomía, de la influencia en las decisiones internacionales, de la democracia en las relaciones internacionales, etc. El caso argentino es distinto. El ministerio está más politizado y, por lo tanto, más susceptible a nuevas ideas, generalmente las que giran alrededor del presidente y sus hombres de mayor confianza incluyendo, a veces, diplomáticos. Cualquier idea sustancial que entre a la Cancillería argentina encontrará sólidos defensores y sólidos retractores. Esto, sumado a restricciones institucionales relativamente livianas, hace que las nuevas líneas de política ex-terior de un nuevo presidente busquen tomar distancia de manera explícita de la línea anterior. Esto es una maniobra discursiva pero también institucional en tanto los diplomáticos de alto rango cercanos a la administración anterior terminan siendo marginados de la nueva gestión.

Por el lado de los militares, también se observan distintas trayectorias. Aunque en ambos países los militares han tenido un rol fundamental a la hora de estabilizar el sistema político y definir enemigos, el regreso de la democracia reubicó a las fuerzas armadas de modos distintos.



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Que esta ubicación estuvo dada por la naturaleza de la transición es algo poco cuestionado. Una transición negociada como la brasileña dejó al sector militar con más autonomía y poder para actuar política y discursivamente en política exterior. Una transición de ruptura como la argen-tina dejó al sector militar con mucho menor poder relativo y fue Alfonsín quien aprovechó esta debilidad para juzgar los excesos y violaciones cometidas. La década de 1990, de este modo, vio a los militares de la Argentina y Brasil ocupando distintos lugares. Los primeros quedaron debi-litados y fueron integrados de manera muy eficiente a la política exterior y su nueva gramática en términos de seguridad internacional. Los segundos supieron retener amplios márgenes de acción, evitando un control civil estrecho y manteniendo un importante poder de seguritización cuya gramática no fue la seguridad internacional sino la seguridad nacional. Estas divergencias explican en gran medida las distintas orientaciones externas. Argentina mandó naves al Golfo, Brasil no. Argentina mandó naves a Haití, Brasil no. Argentina buscó y logró una alianza extra-OTAN, Brasil no. Brasil desea un asiento permanente en el Consejo de Seguridad, la Argentina no. La Argentina buscó durante los ‘90 fortalecer la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, Brasil no. La Argentina buscó un alto protagonismo en las misiones de paz de Naciones Unidas, Brasil no.

Estas trayectorias reflejan entonces un punto crucial: el modo en que la relación entre civiles y militares incide en la construcción de una identidad internacional. Esta relación trabajó de modos distintos en la Argentina y en Brasil. El caso brasileño mostró una suerte de identidad internacional sedimentada (desarrollo, autonomía, universalismo) proyectada por el Presidente y por Itamaraty pero resistida en alguna medida por las fuerzas armadas, en particular asumir responsabilidades internacionales y aceptar un presupuesto que nunca fue visto como estando a la altura de un Brasil que desea ser una potencia. Así, frente el discurso de la participación y el soft power brasileño, los militares reclamaron un mayor margen de autonomía y de hard power. El caso argentino fue distinto. Aunque la Argentina no posea una identidad internacional tan consensuada como la brasileña, el hecho de que los militares se hayan subordinado al poder político del modo en que lo hicieron facilitó la construcción de una identidad internacional que articulara de manera más eficiente que en Brasil la política exterior con la defensa y la seguridad.

Conclusión

En síntesis, la Argentina y Brasil construyeron lecturas propias del mundo y de la región y discursos también propios acerca del Estado y su forma de inserción internacional. El argumento central que recorrió este trabajo señaló que estas lecturas y estas orientaciones internacionales descansaron en construcciones específicas acerca de la identidad y que la política exterior de cada país sirvió para proyectar esa identidad al mismo tiempo que reproducirla.

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¿Es posible hablar de algún patrón en particular que los países en desarrollo reproduzcan en términos de identidad y política exterior? Por cuestiones epistemológicas y ontológicas, resulta muy arriesgado responder afirmativamente esta pregunta, en particular porque una respuesta afirmativa supondría que es posible hacer una suerte de tipología que cruce tipos de identidad y tipos de política exterior. No fue ciertamente el objetivo de este artículo. Pero si uno baja el nivel de análisis a cuestiones más metodológicas es posible sugerir que el estudio de estos dos casos arroja dos elementos que deberían ser considerados a la hora de comprender la relación entre identidad y política exterior en países en desarrollo. El primer elemento, de carácter más general, tiene que ver con la naturaleza del Estado que se está construyendo. En los Estados en desarrollo, en donde la construcción de soberanía y de Estado sigue siendo una meta lejos de ser alcanzada, la identidad internacional no sólo tiene que ver con culturas de ‘amistad’ o ‘enemistad’ con un Otro, como sugiere Alexander Wendt, sino más bien, y quizás de un modo más crucial, con qué tipo de Estado se pretende construir y cómo la política exterior reproduce esta discusión al mismo tiempo que sirve para construir esa identidad. Como se pudo apreciar, tanto en el caso argentino como el brasileño, la discusión de identidad política está muy ligada con la discusión acerca de qué tipo de país construir. Esto está quizás más presente en el caso argentino, en donde un Estado relativamente más débil que el brasileño se ve sujeto a este tipo de discusión de manera recurrente. Si uno compara esta dinámica con la que ocurre en los Estados desarrollados, la diferencia surge con más claridad. Pocos discursos de identidad en Estados Unidos, Canadá, Inglaterra o Alemania se estructuran en la gramática de “pensar qué tipo de país construir”. Se trata de Estados con altos niveles de soberanía, Estados modernos y democráticos, con instituciones, derechos y reglas muy sedimentadas. Así, el lugar del Otro externo ocupa un lugar crucial a la hora de construir una política exterior. La explicación de este fenómeno es compleja y tiene raíces históricas que tienen que ver con la relación entre hacer la guerra y construir el Estado. El desarrollo económico posterior sólo profundizó esta tenden-cia. Así, los Estados desarrollados han tenido mayor éxito que los Estados subdesarrollados en externalizar la diferencia y ubicar al enemigo y la amenaza fuera del país y no dentro (Ayoob, 2002; Tilly, 1993). Este patrón dista del patrón de Estado en desarrollo el cual construye parte de sus amenazas y diferencias como viniendo de adentro. De este modo, las crisis domésticas de los Estados en desarrollo siempre son motivos para discutir distintos proyectos de país en donde identidades alternas intentan ocupar el centro de la escena y la política exterior termina reproduciendo estas divisiones domésticas.

El segundo elemento, de carácter más específico, tiene que ver con la relación entre civiles y militares. Uno de los aspectos que distingue a las democracias desarrolladas de las nuevas democracias es la naturaleza de la relación entre civiles y militares. Mientras que en las primeras los militares ocupan un lugar subordinado a la esfera política y trabajan a través de canales ins-



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titucionalizados, muchas de las nuevas democracias (aceptando que entre estas hay sustanciales variaciones), han experimentado una importante tradición de activismo político por parte de sus instituciones militares. En éstas, los militares suelen tener mayor margen de autonomía, incluso llegando a ser una amenaza para el propio gobierno, y sus formas de acción no siempre están en línea con el Estado de derecho (Huntington, 1957). Esto impone de algún modo la necesidad de prestar atención a cómo la relación entre civiles y militares condiciona la constelación de discursos de identidad y política exterior.

Resumiendo, la (aún incompleta) construcción del Estado y la relación entre civiles y milita-res son dos elementos insoslayables al momento de estudiar la relación entre identidad y política exterior en países en vías de desarrollo. Estos dos procesos, que en los estudios sobre política exterior en países desarrollados son a veces un dato menor, se convierten en datos cruciales para comprender de qué manera se entrelazan discursos sobre la identidad del Estado con los dis-cursos sobre los peligros y amenazas que se le presentan. Esto no significa que la relación entre identidad y política exterior es más visible en los Estados en desarrollo que en los desarrollados. Significa que esta relación adquiere distintas intensidades en unos y en otros. Una forma de precisar mejor aún este hallazgo consiste en poner la relación entre identidad y política exterior en la perspectiva de una triple (y conocida) división de la política en (a) polity; (b) politics y (c) policy.5 Puesto de manera simplificada, polity viene a significar “la constitución de un espacio público organizado políticamente en torno a un Estado u otro tipo de organización política que define el carácter constitucional de ese espacio y las reglas, normas e instituciones que lo habi-tarán”. El segundo término, politics, significa las dinámicas por las cuales el poder se acumula, se distribuye y se contesta en una determinada polity. Finalmente, policy significa él conjunto de opciones y decisiones de un Estado que se transforman en estrategias de gobierno y que implican la asignación de recursos efectivos para alcanzarlas´.

De alguna manera, la relación entre identidad y política exterior operó en los dos países en los tres niveles. La discusión, por ejemplo, acerca de “qué tipo de país queremos construir” y su relación con la política exterior en clave de “reinserción internacional” es un tipo de dis-cusión que operó más cerca del nivel de polity y de politics que de policy. De este modo, la política exterior durante el gobierno de Menem, por ejemplo, fue un instrumento que sirvió para reconstruir una nueva polity. Para esto fue preciso operar al nivel de politics (cooptación de las Fuerzas Armadas) y de policy (acercamiento con los Estados Unidos). El caso brasileño mostró su diferencia en tanto la discusión acerca del nivel polity fue menos recurrente que en el caso ar-gentino, pero esto no evitó la relación entre identidad y política exterior al nivel de politics, por ejemplo en la relación entre el Ejecutivo e Itamaraty (Collor) o la relación entre el Ejecutivo y las

5 Utilizo los términos en inglés ya que el idioma español no distingue entre politics y policy, siendo los dos política/s

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Fuerzas Armadas (Collor y Cardoso). El caso de los Estados desarrollados muestra otra dinámica, en donde la relación entre identidad y política exterior se manifiesta de manera más concreta en el nivel de policy (“hacemos esto porque somos aquello”) en tanto el nivel de polity goza de mayor legitimidad que en los Estados en desarrollo. La policy, de este modo, es el resultado directo de un ‘nosotros’ (polity) mucho más estable que en los Estados en desarrollo. Desde lue-go que esto no evita que en los Estados desarrollados el nivel de politics también entre a jugar en la relación entre identidad y política exterior, pero en todo caso la mayor institucionalización favorece que el debate vaya de politcs a policy y no de politics a polilty, como bien podría ocurrir en Estados en desarrollo.

Este trabajo se propuso destacar la importancia de conocer los discursos domésticos en torno a las identidades políticas para comprender las orientaciones externas que llevan adelante los Estados y cómo estas orientaciones sirven, al mismo tiempo, para reconfigurar la identidad. Esta relación dejó en claro que la política exterior no obedece a intereses objetivos y que definir una inserción internacional no es una cuestión que se limita a defender el interés nacional sino a definirlo, no a encauzar preferencias estables sino más bien a construirlas. Que estos procesos están sujetos a estructuras internacionales que limitan las alternativas es algo difícil de cuestionar. Pero estos procesos también están profundamente influidos por las identidades que gravitan en torno a los líderes y sus públicos. Esta observación es la clave que vuelve a poner en el centro del debate de las Relaciones Internacionales el interés por la política exterior y las fuerzas domésticas que trabajan para definir su orientación.


Fecha de acePTación Y VeRSión FinaL: Julio de 2008

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FACTORES DE LA ESCASA IMPLEMENTACIóN DE LAS EMPRESAS BINACIONALES ARGENTINO-BRASILERAS Y PAUTAS PARA SU REACTIVACIóN*

CAUSES OF LOW IMPLEMENTATION IN ARGENTINE-BRASILIAN BI-NATIONAL CORPORATIONS AND

PATTERNS FOR ITS REACTIVATION

Por Stella Maris Biocca doctora de la universidad de Buenos aires (uBa). Profesora titular de grado de las universidades

nacional del sur (uns), aBierta interamericana (uai) y de morón (um). Profesora de Postgrado de la

uBa. Profesora visitante en diversas universidades extranJeras. investigadora.


eloísa Beatriz de Raya de VeraProfesora de derecho internacional Privado y de la integración en las universidades aBierta

interamericana (uai), de morón (um) y católica de salta (ucasal). investigadora. secretaria técnica

de la facultad de derecho y ciencias PolÍticas de la uai. co-directora de sociedad gloBal.


RESumEn

las empresas binacionales argentino-brasileñas comenzaron con el acto de la eBaB de 1990 ratificado en 1992. desde entonces, solo ocho corporaciones se constituyeron a pesar de la importancia del mercado regional, los vínculos comerciales entre estos países y la dimensión y potencial de su integración. este artículo apunta a identificar las causas de la ausencia de nuevas empresas, con el objetivo de definir políticas que ayuden a superar los impedimentos para la emergencia de nuevas empresas.

* El presente trabajo es el resultado de la investigación subsidiada por la Secretaría de Investigación y la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Abierta Interamericana de la República Argentina, durante el bienio 2006-2007.Aprovechamos para agradecer la colaboración del personal de la Embajada de Brasil en la República Argentina, especial-mente a la Sra. Cristiane F. Ferreira, al personal del archivo de la Inspección General de Justicia y muy especialmente al Sr. Joao Alves Silva, quien fue el enlace necesario con las autoridades de la República Federativa del Brasil y el personal del Departamento Nacional de Registro del Comercio del Brasil.Esperamos que este informe sea de utilidad para aquellos que tengan poder decisorio para revertir esta situación de estan-camiento de las “binacionales”.

PP: 162 - 178


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ARTíCulo


PAlAbRAS ClAVE

empresas, Binacional, Brasil, inversiones, registro.

AbSTRACT

argentine-brasilian bi-national corporations started with the eBaB act of 1990, which was ratified in 1992. since them, only eight corporations were incorporated, regardless of the importance of the regional market, the com-mercial links between them, and scope of their integration. these article aims to identify the causes for the lack of new incorporations, with the goal of defining policies that will lead to contribute to overcome the impediments for new incorporations.

KEy woRDS

corporations, Binational, Brazil, investments, registration.

RESumo

as empresas bilaterais argentino-brasileiras começarem com o ato da eBaB em 1990, que foi ratificado em 1992. desde então, só oito empresas foram consti-tuídas, a pesar da importância do mercado regional, os laços comerciais entre os dois paises, y a potencialidade da sua integração. este estudo busca identi-ficar as causas da ausência de novas empresas constituídas nesses parâmetros, com o objetivo de definir políticas que conduzam a superar os impedimentos para novas empresas deste tipo.

PAlAVRAS-ChAVE

empresas, Binacionais, Brasil, inversões, inscrição.

Introducción

El Estatuto de empresas binacionales puede volverse un instrumento de integración más que interesante, especialmente para quienes deseen invertir en ambos países.

1. Antecedentes

Al promediar la década del ‘80 y con la instalación y consolidación de gobiernos constitucio-nales en la Argentina y Brasil, fue iniciado el Programa de Integración y Cooperación Económica

stella maris Biocca y eloÍsa Beatriz de raya de vera


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(PICE) entre ambos países. En dicho programa se incorporaba un capítulo sobre sociedades binacionales, llamado Protocolo 5.1

El Protocolo 5 contenía las siguientes decisiones: 1) crear condiciones favorables para la constitución de empresas binacionales; 2) establecer a tal efecto, en el marco de la Comisión de Ejecución del Programa, un grupo de trabajo para elaborar el proyecto de Estatuto de Empresas Binacionales que contemplara la voluntad de asociación de personas jurídicas de capital nacio-nal de los dos países.

El gobierno argentino le encomendó al Instituto para la Integración Latinoamericana (INTAL) del BID la elaboración del proyecto.2

El proyecto de estatuto contenía las siguientes recomendaciones:

1) debe tenerse en cuenta la distancia existente entre la superestructura legal y adminis-trativa y la realidad económica; desde el punto de vista normativo, existen en ambos países disposiciones que regulan explícita o implícitamente los actos de constitución y funcionamiento de empresas con participación de inversionistas extranjeros y otras modalidades de cooperación empresarial internacional que pueden constituir un impedimento importante a la constitución de EBAB. La eficacia del Estatuto dependerá entonces del grado en que sea visto por las empresas e inversores interesados como un instrumento atractivo y adecuado para instrumentar la coope-ración binacional. A su vez, el atractivo del Estatuto dependerá de la manera en que resuelva problemas y adicione incentivos respecto del marco regulatorio actualmente vigente, de modo tal que utilizar el Estatuto sea preferible a otras vías de formación de empresas conjuntas.

2) Las medidas que se tomen en el campo de la creación y constitución de empresas y lo relati-vo a su funcionamiento y actividades deberán estar dirigidas a establecer un régimen preferencial a las empresas argentino-brasileñas, e implicarán directa o indirectamente la modificación de ciertas normas y/o prácticas administrativas. Este régimen preferencial significará a su vez introducir un tratamiento diferencial respecto de empresas conjuntas o binacionales con otros países, es decir, un tratamiento discriminatorio, que se explica y justifica en función del acuerdo de integración.

3) Desde el punto de vista del funcionamiento y actividades de las EBAB los temas principales tienen que ver con: a) el tratamiento a las empresas con capital extranjero; b) el tratamiento cambiario e impositivo a los movimientos de fondos entre los dos países. La manera en que el Estatuto podría establecer un régimen especial mediante el cual dichas regulaciones sean alteradas, adaptadas o complementadas para facilitar la creación de binacionales dependerá de la voluntad de ambos países de otorgar condiciones especiales a las empresas e inversionistas que establezcan binacionales.

1 Firmado el 29 de Julio de 1986.2 El INTAL le encomendó este trabajo al consultor Eduardo White, quien convocó a Luiz Olavo Baptista (profesor de la Uni-versidad de San Pablo, Brasil) y a la Dra. Susana Czar de Zalduendo (abogada y consultora internacional).

FACToRES DE lA ESCASA ImPlEmEnTACIón DE lAS EmPRESAS bInACIonAlES ARGEnTIno-bRASIlERAS y PAuTAS PARA Su REACTIVACIón PP: 162 - 178


165


1.2 El Estatuto de Empresas binacionales Argentino brasileñas (EbAb)

Por un instrumento formal de derecho internacional (Tratado) fue establecido el régimen sobre empresas binacionales argentino-brasileras.3 Este tratado se inserta en un marco funda-cional: el Acta de Iguazú de 1985; un marco jurídico general: el Tratado de Integración, Coope-ración y desarrollo de 1988; y un marco jurídico propio: el Protocolo 5.

El Estatuto determina que las EBAB estarán sometidas a la legislación interna del Estado en el cual obtengan su registración. No tienen personería internacional ni tampoco configuran un nuevo tipo societario de derecho interno, ya que lo que estipuló el Estatuto es estructurar un ré-gimen jurídico especial, vigente en ambos países, que fija condiciones para la caracterización de la empresa binacional, reunidas las cuales -y mediando un trámite de registros- se hace aplicable el tratamiento preferencial, sin tocar ni modificar el derecho de sociedades, pero levantando para estas empresas algunas barreras que la legislación económica de los dos países tiene en materia de transferencias de fondos, movimientos de recursos productivos y de personal, acceso a beneficios y al crédito, etc.

El factor determinante para establecer el trato preferencial es el de propiedad conjunta. Para que se obtenga esta calificación deben reunirse las siguientes condiciones: a) que por lo menos el 80% del capital social y de los votos pertenezca a inversores nacionales de Argentina y Brasil; b) que se asegure a esos inversores el control real y efectivo de la empresa; c) que por lo menos la participación de inversores de cada uno de los dos países tenga derecho a elegir, como mínimo, un miembro de los órganos de administración y del órgano de fiscalización interna de la empresa.

Se considera inversor nacional a las personas físicas que se encuentren domiciliadas en cualquiera de los dos países (independientemente de su nacionalidad) o las personas jurídicas de derecho público de cualquiera de los dos países o las personas jurídicas de derecho privado de cualquiera de los dos países en las cuales las personas indicadas en los supuestos anteriores tengan la mayoría del capital social y de los votos, así como el efectivo control administrativo y tecnológico.

Por otra parte, se exige que las EBAB se constituyan y tengan su sede en la Argentina o en Brasil, pudiendo abrir sucursales o constituir filiales en el otro país, que adicionen a su razón social las siglas EBAB y que revistan una de las formas jurídicas admitidas por la legislación del país elegido para la sede. Si se opta por la figura de la sociedad anónima, las acciones serán, obligatoriamente, nominativas no transferibles por endoso.

3 La República Argentina ratificó el tratado en Mayo de 1991 por ley 23.935 y la República Federativa del Brasil lo hizo en Mayo de 1992 mediante Decreto Legislativo 26/92.



166

Las EBAB pueden tener por objeto cualquier actividad económica permitida por las leyes del país de su sede, salvo las limitaciones establecidas por normas constitucionales (esta disposición fue incorporada debido a un pedido expreso realizado por el gobierno brasileño).

El Estatuto permite que se aporte a las empresas binacionales todo recurso admitido por la legislación del país donde instalan su sede.

Las ventajas que el Estatuto establece para las EBAB son las siguientes:

a) Trato nacional: la empresa binacional tendrá en el país de su actuación el mismo trata-miento que se les da a las empresas de capital nacional en ese país (aunque la mayoría de su capital pertenezca a inversores del otro) en cuatro materias: 1) tributación interna, 2) acceso al crédito interno, 3) acceso a incentivos de promoción industrial, 4) acceso a compras y contratos del sector público.

b) Derechos de giro de los inversores: el compromiso de permitir la libre transferencia de utilidades, previo pago de los impuestos que correspondan, constituye un importante beneficio para los inversores en empresas binacionales y sus sucursales y filiales. Se deben cumplimentar siempre dos condiciones: 1) que las utilidades sean giradas al país de origen de la inversión, y 2) que la distribución se haga proporcionalmente a la participación obligatoria de los inversores argentinos y brasileños.

c) Movimientos de personal: con el objeto de facilitar las transferencias del personal em-pleado en las binacionales, el estatuto prevé: 1) agilizar la obtención de permisos temporales y definitivos de residencia, y 2) reconocer recíprocamente los títulos profesionales.

Independientemente del trámite de constitución y registro como sociedad en el país de la sede, la binacional debe cumplir el procedimiento establecido en el estatuto (art. VIII) para operar con ese carácter. Las etapas de esas formalidades son las siguientes: 1) presentar a la au-toridad de aplicación local un acuerdo suscripto entre los asociados especificando el objeto, plan de actividades, identificación de los socios, estructura del capital, aportes y su valuación, distri-bución de los cargos ejecutivos, reglas para distribución de las utilidades y reglas para la solución de conflictos con elección del foro. 2) Si la presentación satisface los requerimientos del estatuto, la autoridad de aplicación emite el certificado provisorio, donde consta el monto del capital, la naturaleza de los aportes y los porcentajes de cada inversor. 3) Presentado el certificado provi-sorio ante la autoridad de aplicación del otro país, es autorizada la transferencia de los aportes individualizados en el certificado. 4) Constituida la sociedad en el país de su sede e integrado el capital, se acude nuevamente a la autoridad del país donde se radica la empresa para solicitar el certificado definitivo, demostrando: inscripción de la sociedad, copia del contrato social y estatu-to, declaración jurada de los directivos sobre la adecuación de los porcentajes de participaciones



167


a lo requerido por el estatuto de empresas binacionales. 5) Emisión del certificado definitivo y comunicación a la autoridad de aplicación del otro país (Czar de Zalduendo, 1992).

2. Esquema societario durante la década del ‘90

Para una firma, la decisión de internacionalizar su producción se basa en aprovechar las ventajas de localización ofrecidas por un país o región determinados, haciendo uso de capaci-dades propias (ventajas de propiedad) que le permiten posicionarse mejor que otros inversores en el mercado receptor. Sin dudas, el Estatuto de Empresas Binacionales le otorgaba (tal como fue descrito precedentemente) a estas firmas una ventaja comparativa importante para invertir y relocalizar sus capitales en alguno de estos estados.

Durante el trienio 1990-93 la Argentina invirtió 2.875 millones de dólares, cifra que se in-crementó a 5.397 millones de dólares en el período 1994-96. Por su parte, Brasil invirtió durante 1990-93, 984 millones cifra que se incrementó a 6.187 millones durante el período 1994-96. Luego de ese período ambos países incrementaron sus inversiones en casi un 200% (Laplane, et. al.; Masi y Bittencourt et. al., 2000).

Tabla 1. Estadísticas de cantidad de sociedades en la República Argentina4

En la tabla 1 puede observarse un marcado incremento en la cantidad de sociedades con participación extranjera, superando incluso la cantidad de sociedades argentinas hacia 1995.

Tabla 2. Estadísticas de cantidad de sociedades en la República Argentina (años 1997-2000)

OrIGen Del CapItal

naCIOnal

extranjerO

núMerO De sOCIeDaDes pOr añO

1993

281

219

1994

258

242

1995

248

252

1996

234

266

OrIGen Del CapItal

naCIOnal

extranjerO

núMerO De sOCIeDaDes pOr añO

1997

211

289

1998

206

294

1999

189

311

2000

182

318

4 Fuente: INDEC: Encuesta Nacional a Grandes Empresas (sobre un total de 500).



168

Este incremento continúa en forma pronunciada en el quinquenio siguiente. Evidentemente las empresas extranjeras venían a establecerse en la Argentina. Sin embargo, ninguna de ellas utilizó el sistema establecido en el Estatuto de las EBAB (ello puede observarse en los siguientes cuadros).5

Tabla 3 y 4. Tipos de sociedades constituidas en la República Argentina

Los empresarios locales y no locales seleccionaron otro tipo de contrato para encuadrar la actuación de sus sociedades.

El cuadro precedente muestra que la actuación de sociedades extranjeras en el país tuvo un importante incremento hasta el año 2001 (año de la crisis económica argentina). Hasta ese mo-mento los capitales extranjeros utilizaban como táctica de actuación en el país, la constitución de una sucursal o la participación con alguna sociedad local.

Queda claro que la Argentina resultaba atractiva para los capitales extranjeros (entre ellos los brasileños). Sin embargo, la forma elegida para su actuación no era a través de las empresas binacionales.

5 Fuente: estadísticas de la Inspección General de Justicia de la República Argentina.

6 Art. 118, 3er parrafo: para el ejercicio habitual de los actos comprendidos en el objeto social, establecer sucursal asiento o cualquier otra especie de representación permanente debe: a) acreditar la existencia de la sociedad con arreglo a las leyes de su país con los estatutos inscriptos y sus modificaciones y si el país donde procede no tiene registro constancia de su regular constitución; b) fijar domicilio en la República debiéndose cumplir con la inscripción y publicación; c) justificar la decisión de crear representación y designar la persona a cargo por acta que también se inscribirá con los estatutos y si se trata de una sucursal se determinará el capital asignado.

tIpO De COntratO

aGrupaCIón De COlabOraCIón De eMpresas

unIón transItOrIa De eMpresas

1999

17

160

2000

19

180

2001

10

115

2002

13

59

sOCIeDaDes COnstruIDas en el extranjerO

apertura De suCursales/represent. perManentes (art. 118)6

partICIpaCIón en sOCIeDaD lOCal (art.123)

1999

761

1435

2000

852

1717

2001

729

1258

2002

564

937



169


Tabla 5 y 6. Estadísticas de cantidad de sociedades en el brasil7

Se aclara que se excluyó del cuadro el número de sociedades de responsabilidad limitada (que es mucho mayor que los indicados -por ejemplo en el año 1990 se constituyeron 246.322-) ya que resulta imposible que un extranjero (un argentino para el caso que se trata) pueda participar formalmente de la gestión de la empresa sin necesidad de residir en Brasil. En otros tipos, se incluye la subsidiaria integral que prevé la legislación brasileña, las asociaciones (joint ventures) y la constitución de sucursal.

Puede observarse en ambos cuadros un claro incremento de los tipos jurídicos de la socie-dad anónima, las cooperativas y otros tipos en desmedro de las sociedades de responsabilidad li-mitada (para el año 1996 se registraron en Brasil 226.721). Ello puede deberse a que el inversor extranjero que desee participar del gobierno de este tipo de sociedad debe tener su residencia en el Brasil).

Debe considerarse asimismo que a partir de 1995 fueron aprobadas enmiendas que retira-ron de la Constitución federal las restricciones a la actuación del capital extranjero en la minería y los transportes así como la discriminación de las sociedades domiciliadas en el país con base en el origen de su capital. Esto explica el salto exponencial que han tenido las cooperativas y las sociedades anónimas. El capital extranjero decidió invertir en Brasil, sin embargo para su actuación no eligió el Estatuto de las EBAB.

Ello nos haría presumir que el período de constitución de EBAB habrá oscilado entre 1992 (fecha de aprobación del estatuto) y 1995 (fecha de la enmienda constitucional).

tIpO juríDICO

sOCIeDaD anónIMa

COOperatIva

OtrOstIpOs

1990

748

438

141

1991

611

447

156

1992

594

515

132

1993

697

757

161

tIpO juríDICO

sOCIeDaD anónIMa

COOperatIva

OtrOstIpOs

1994

731

657

207

1995

829

879

187

1996

1025

1821

360

1997

1290

2836

410

7 Fuente: Juntas Comerciales del Departamento Nacional de Registro del Comercio (DNRC) de la República Federativa del Brasil.



170

3. Empresas binacionales registradas con sede en Brasil

Tabla 7. Empresas binacionales con sede en brasil y certificado provisorio concedido8

Puede observarse del análisis de las empresas que obtuvieron en Brasil certificado provisorio que de las 13 sociedades, diez tramitaron su certificado antes de la Reforma constitucional que eliminó la mayor parte de restricciones a la inversión del capital extranjero en Brasil.

En efecto, a partir del año 1995, fueron aprobadas enmiendas en la Constitución brasileña que eliminaron las restricciones a los extranjeros para invertir en la minería y en el transporte. Es-tos cambios legislativos habrían disminuido considerablemente la utilidad práctica de la empresa binacional al no ofrecer ventajas concretas a cambio de la carga representada por el trámite burocrático de su constitución. Sin embargo, habría todavía áreas de restricción en Brasil, como la pesca y los servicios aéreos.

Continuando con el análisis de los datos recabados, los rubros de estas empresas eran variados. Sin embargo, la mayor concentración se producía en la comercialización, importación, exportación y transporte de productos (sector restringido hasta la reforma).

8 Fuente: Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior de la República Federativa del Brasil.

añO De traMItaCIón Del CertIfICaDO

1994

1994

1994

1995

1995

1995

1995

1995

1995

1995

1997

1997

2000

nOMbre De la eMpresa

anIlCrOM InDustrIa y COMerCIO lIMItaDa

fODeraMI brasIl COMerCIal lIMItaDa

paDeMe equIpaMIentOs y sIsteMas eleCtrónICOs lIMItaDa

sul-GeOtéCnICa InGenIería y COnstruCCIOnes lIMItaDa

fInDer´s InternaCIOnal-expOrtaCIón e IMpOrtaCIón lIMItaDa

la GIOCOnDa IMpOrtaCIón y expOrtaCIón lIMItaDa

eneve DO brasIl lIMItaDa

Kl eMbalaGes lIMItaDa

sOInCO COMerCIal lIMItaDa

parteCh s.a.

sIDerCa DO brasIl lIMItaDa

CIbrarG alIMentOs prOCesaDOs lIMItaDa

bIOlatIna s.a.



171


Luego de la reforma constitucional, sólo subsistió restricción en el rubro pesca y servicios aéreos. Al respecto, una de las tres empresas que se constituyeron después, estaba dedicada a la pesca (donde subsiste la restricción) y las otras dos al transporte de productos químicos, farmacéuticos y know how.

La última solicitud se registró en el año 2000. Según informes que nos brindó el Depar-tamento Nacional de Registro de Comercio de Brasil, ello se debe a que la constitución de empresas binacionales en Brasil, además de estar vinculada al rubro que presenta restricciones, estaba vinculada a la existencia de un fondo especial que las promovía. Ese fondo especial fue desactivado después del año 2000.

Tabla 8. Empresas binacionales con sede en brasil y certificado definitivo concedido

De las seis empresas con certificado definitivo concedido, puede observarse que cuatro de ellas lo tramitaron antes de la vigencia de la reforma constitucional. El rubro era especialmente el de transporte (comercialización, importación y exportación de mercaderías).

De las empresas restantes, una de ellas especialmente se dedicaba a los servicios aéreos (área restringida después de la reforma). A partir del año 2000, no se observa ninguna petición más. Presumimos que se debe a la eliminación del fondo especial que otorgaba el gobierno de Brasil.

3.1 Empresas binacionales registradas con sede en Argentina

La información que pudimos recabar ha sido contradictoria. El Ministerio de Desarrollo, In-dustria y Comercio Exterior de Brasil nos informó que la Inspección General de Justicia argentina otorgó cinco certificados provisorios (a las empresas Malteria Pampa S.A., Henisa Argentina SRL, RPM Transportes Comercio y Participación Ltda., Fórmula 3 Sudamericana SA, Latino SA) y tres certificados definitivos (Maltería Pampa SA, Latino SA y Fórmula 3 Sudamericana SA) – se agrega el informe como Anexo (A).

añO De traMItaCIón Del CertIfICaDO

1995

1995

1995

1995

1997

2000

nOMbre De la eMpresa

balalaI-flOres y Cía. ltDa.

C.G.l. COnstruCCIón, InCOrpOraCIón y eMprenDIMIentOs ltDa.

elIte equIpaMIentOs y sIsteMas eleCtrónICOs ltDa.

salInera austral ltDa..

belpaCK s.a.

ItaCruz s.a.



172

Según nos ha informado la Inspección General de Justicia (extraoficialmente, ya que no llevan ningún registro especial) se encuentran inscriptas como binacionales las siguientes socie-dades: Formas y Colores S.A., Maxor Agropecuaria SRL, Marsicano SA, Wellcariogo`s Plásticos SA, Mercoferias SRL, Interoil Petrolera SA, Mercosft SA, Siderca Do Brasil Ltda.

Para verificar estos datos, concurrimos a la Inspección General de Justicia a fin de solicitar el desarchivo de estos expedientes.

De la evaluación de estos expedientes pudimos comprobar que son binacionales: Formas y Colores SA y Maltería Pampa SA.

Ambas empresas iniciaron el trámite para obtener los certificados EBAB antes de imple-mentarse la liberalización en la circulación de mercaderías en el MERCOSUR. Luego de estas medidas, la constitución de EBAB ya no encontró incentivos.

De hecho, pudo verse que ambas empresas continuaron actuando en el mercado regional, pero no haciendo uso de su carácter de binacional. Es más, la empresa Formas y Colores SA ni siquiera retiró su certificado definitivo de EBAB, el que a la fecha se encuentra glosado al expediente.

4. Posibles factores que inciden en la escasa implementación de las EBAB

Consideramos que los factores que han influido en la escasa implementación de las socie-dades binacionales argentino -brasileños son:

A) Reforma del Estado argentino durante la década del 90: en los años 90 se profundizó el camino de las reformas estructurales. En materia de política comercial, se completó el proceso de reducción del universo de restricciones cuantitativas hasta su completa eliminación a comienzos de 1991. Simultáneamente se redujeron en sucesivas rondas los niveles arancelarios, pasándose de un arancel promedio cercano al 30% en octubre de 1988 a un 18% en enero de 1991. Tam-bién se eliminaron casi todos los impuestos y retenciones a las exportaciones.

La apertura comercial fue particularmente profunda para el sector de bienes de capital. En 1993 se fijó un arancel 0 para la importación de dicho tipo de bienes (producidos o no produci-dos localmente). Otro instrumento que favoreció la compra de tecnología incorporada de origen extranjero fue el régimen para importar sin aranceles plantas de llave en mano. Estas medidas provocaban que empresas brasileñas (en el caso que nos toca) pudieran traer sus bienes de capital a la Argentina sin ningún tipo de restricción.

La legislación sobre Inversión Externa Directa, ya ampliamente liberalizada desde 1976, se modi-ficó en 1989 en el sentido de eliminar las regulaciones aún vigentes. A partir de la ley de Emergencia Económica y el Decreto Reglamentario 1225 se estableció igualdad de tratamiento para el capital nacional y el extranjero, eliminando las normas que establecían la necesidad de aprobación previa.



173


El nuevo texto de la ley 21.382 de Inversiones Extranjeras no establece requisitos, pla-zos ni condiciones para la remisión de dividendos -los cuales están exceptuados, además, de cualquier tributación específica- y la repatriación de capitales. Tampoco hay exigencias de ningún tipo para materializar inversiones con capital extranjero, ya que toda firma o individuo tiene acceso irrestricto al mercado de divisas. Las empresas extranjeras pueden utilizar cualquier estructura corporativa reconocida por la ley local, participar en programas de investigación con financiamiento público y acceder al crédito en igualdad de condiciones que las argentinas.

Paralelamente, la ley de Reforma del Estado autorizó el ingreso de capital extranjero en el programa de privatizaciones de servicios sanitarios, electricidad, gas, telecomunicaciones y correos. Al presente, casi no existen restricciones o tratamientos diferenciales para el accionar de las empresas extranjeras en el país.

En cuanto al sistema financiero, en 1994, se determinó la eliminación del “principio de reci-procidad” por el cual el Banco Central de la República Argentina sólo consideraba los pedidos de apertura de filiales bancarias por parte de instituciones provenientes de países que aseguraban igual trato a las instituciones financieras argentinas y se garantizó igual tratamiento para los bancos de capital extranjero y local.

La administración Menem intentó mejorar las garantías en materia de transferencia de tec-nología para las firmas extranjeras. En este rubro hay que anotar las modificaciones a las leyes de propiedad intelectual para hacerlas aceptables para las empresas transnacionales (en parti-cular software y farmacéutica) y la eliminación del requisito de autorización de los contratos de transferencia de tecnología entre una subsidiaria local y su casa matriz. Se encuentra en vigencia un convenio para evitar la doble tributación con Brasil.

En la reforma arancelaria de abril de 1991, a los bienes de capital producidos en el país se les fijó un arancel de importación del 22% (más 3% en concepto de tasa de estadística). Las máquinas no producidas tenían arancel cero y sólo pagaban un 3% en concepto de tasa de estadística. El arancel para los bienes producidos se redujo a 15% en noviembre de 1992, aumentándose paralelamente a 10% la tasa de estadística. En mayo de 1993, el Ministerio de Economía decide un cambio sustantivo en la política oficial para el sector y fija un arancel cero para todos los bienes de capital importados, fueran o no producidos en el país. Se ha estimado que el 48,3% de las importaciones totales de bienes de capital no estaban gravadas por ningún arancel en 1996 (Chudnovsky y López, 2001).

Junto con la política de bienes de capital, en 1995 se implementó un régimen para la importación de plantas industriales llave en mano que fue utilizado fundamentalmente por las empresas. Si bien este régimen fue suspendido en agosto de 1996, el Estado siguió aprobando las presentaciones hechas con anterioridad a su suspensión.



174

La política de apertura hacia la inversión extranjera llevada a cabo durante la década del 90 implicó, en suma, que el trato preferencial otorgado por el Estatuto a las EBAB no fuera tal, ya que se hizo extensiva a toda inversión, con la salvedad que las empresas transnacionales no debían recurrir a las formalidades previstas en el Estatuto para obtener el certificado provisorio y definitivo para que pudieran obtener estas preferencias.

Consideramos (en un primer análisis) que esta fue una de las causas de la escasa implemen-tación de las sociedades binacionales.

b) Constitución del MERCOSUR: el 26 de Marzo de 1991 los Presidentes de la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscriben el Tratado de Asunción9 que instaura la constitución del Mercado Común del Sur.

Entre sus objetivos figura la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente (art. 1).

En materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos originarios del territorio de un Estado parte gozarán, en los otros Estados partes del mismo tratamiento que se aplique al producto nacional (art. 7).

El tratamiento especial que preveía el Estatuto a las EBAB (trato nacional, igual tratamiento en tributación interna, acceso al crédito, acceso a incentivos, etc.) se imponía en el régimen mercosureño al liberalizar el comercio y los factores de la producción, por lo que el Estatuto ya no ofrecía ninguna ventaja comparativa a quien se acogiera a él.

A ello debe sumarse que en el año 1996 en Brasilia, se firmó el Acuerdo sobre Facilitación de Actividades empresariales.10 A través de este acuerdo se estableció que los empresarios de naciona-lidad de cualquiera de los Estados parte podrán establecerse en el territorio de la otra parte para el ejercicio de sus actividades, sin otras restricciones que las emanadas de las disposiciones que rijan las actividades de los empresarios del Estado receptor. Se asumió el compromiso de facilitar a los empresarios de la otra parte su establecimiento y el libre ejercicio de sus actividades empresariales, agilizando la evaluación de los procesos y la expedición de los respectivos documentos de identidad y permanencia. Se les otorgará la visación de residencia temporaria o permanente, que les permita celebrar actos de adquisición, administración o disposición necesarios para su establecimiento per-sonal, el de los miembros de su familia y el ejercicio de la actividad empresarial.

9 Entró en vigor el 29 de Noviembre de 1991; luego, conforme lo establece el art. 19 treinta días después de la fecha del depósito del tercer instrumento de ratificación. Ratificado por Argentina por ley 23.981 (12/09/91), por Uruguay por ley 16.196 (01/08/91), por Brasil por Decreto 211 (25/09/91) y por Paraguay el 15/07/91.

10 Ratificado por ley 25.035, publicada en el B.O. el 13/11/98.



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Este acuerdo hacía menos atractivo el régimen de sociedades binacionales.

C) Formalidades para la constitución de las EBAB: a los efectos de obtener el certificado pro-visorio previsto en el art. IV del Estatuto y poder hacer la transferencia de capital sin gravamen, los inversores en las empresas binacionales deberán presentar ante la autoridad de aplicación (la Inspección General de Justicia, en el caso de la Argentina) un acuerdo que estipule las con-diciones en que se constituirán y operarán dichas empresas binacionales. Este requisito no es necesario para la constitución de una sociedad que no tenga el carácter de binacional, por lo que el trámite es más largo que el común.

La autoridad de aplicación del país de constitución de la EBAB emitirá el certificado defini-tivo mediante la presentación de los siguientes documentos: a) comprobante de inscripción del contrato constitutivo; comprobante de integración del capital social; copia del estatuto; decla-ración jurada de los gerentes. Es decir que, además del trámite que debe sobrellevar cualquier sociedad que desee constituirse en la Argentina, la futura EBAB deberá tramitar el certificado provisorio primero y el definitivo después, por lo que el tiempo de duración del trámite se ex-tenderá a más de la mitad. Según se ha demostrado el trámite para la obtención del certificado definitivo puede llevar más de 1 año.11

La exigencia de estas formalidades ha sido un claro factor de la escasa incidencia de las sociedades binacionales.

D) La reforma constitucional en Brasil: El capital extranjero en Brasil se rige por la ley n° 4131 del 03/09/62, modificada por ley 4390 y reglamentada por el decreto 55762 del 17/02/65. De acuerdo con estas leyes, se entiende por capital extranjero a los bienes, maquinarias y equi-pos que se ingresan al Brasil sin desembolso inicial de divisas, destinados a la producción de bienes o servicios, así como los recursos financieros o monetarios introducidos en el país para que sean utilizados en actividades económicas, siempre que, en ambos casos, pertenezcan en propiedad de personas físicas o jurídicas residentes, domiciliadas o con sede en el exterior.

La participación del capital extranjero está vedada o limitada en las siguientes actividades: energía nuclear, servicios de salud, propiedad y administración de periódicos, revistas y otras publicaciones, así como de redes de radio y televisión, propiedad de áreas rurales y negocios en zonas fronterizas, industria pesquera, servicios de correos y telégrafos, servicios de transporte de carga, concesión de líneas aéreas nacionales, industria aeroespacial.

11 En cuanto al tiempo de duración de los trámites de obtención de los certificados de empresa binacional en Argentina, representa alrededor de un año (según pudo comprobarse de la observación de los expedientes de la Inspección General de Justicia de Maltería Pampa SA y Formas y Colores SA). El trámite de solicitud de obtención del certificado de Maltería Pampa SA comenzó el 18 de Agosto de 1992 y finalizó en Septiembre de 1993.



176

Existen, además, restricciones a la participación del capital extranjero en instituciones finan-cieras y compañías de seguros, pero que, de acuerdo al interés nacional, pueden ser obviadas y recibir la aprobación del gobierno brasileño.

Como consecuencia de la Reforma de la Constitución Federal del año 1995, las sociedades brasileñas, aun bajo control extranjero, pueden adquirir, explotar y arrendar predios rurales, pero limitadas en cuanto al área, el proyecto a realizar y la extensión.

Esta reforma tuvo como principales cambios los siguientes: a) eliminó la definición de empresa brasileña de capital nacional (formada por personas físicas de nacionalidad bra-sileña) y restableció la definición tradicional. La empresa brasileña es aquella constituida bajo las leyes brasileñas y que posee sede y administración en Brasil (ello permitirá que extranjeros con residencia en Brasil puedan constituir sociedades calificadas como brasile-ñas). b) Permitió la explotación directa o por concesión, autorización o permiso, de servicios de telecomunicaciones, de radiodifusión y de sonido e imagen por empresas privadas. c) Flexibilizó el monopolio del Estado a fin de permitir la contratación de capital privado para la explotación, exploración, refino, comercio y transporte de petróleo y explotación de gasoductos. d) Eliminó las restricciones constitucionales a las empresas extranjeras en la navegación de cabotaje.

Las empresas brasileñas, aún bajo control extranjero, pueden obtener permisos para operar en el sector de minería. La ley n° 9074/95 que definió la Ley de Concesiones permite la participa-ción de empresas privadas en la generación y transmisión de energía eléctrica y en la exploración de estaciones y terminales aduaneras, rutas y autopistas y represas hidroeléctricas.

La inversión extranjera en el mercado interno financiero y de capitales (títulos y valores mobiliarios) está totalmente permitida.

Las características legislativas del Brasil antes de la reforma constitucional hacían tentador para el capital argentino la utilización del sistema previsto en el Estatuto de empresas binacio-nales. A partir de 1995 y producida la enmienda constitucional ese sistema ya no resultó tan atractivo (por los trámites y las cargas burocráticas que deben soportarse).

E) La eliminación de un fondo especial en Brasil: las empresas binacionales estaban vincula-das a la existencia de un fondo especial que otorgaba el gobierno federal para promocionarlas y que ya no existe.

5. A modo de Colofón

Si bien el sistema de Empresas Binacionales se encuentra en la actualidad desactivado, debido a ciertos cambios en la legislación –especialmente de la Argentina- para la actuación de sociedades extranjeras, el mismo se ha vuelto atractivo para los inversores.



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En efecto, la registración de sociedades extranjeras para la constitución de una sucur-sal no estaba sometida a requisitos particulares hasta el año 2003 en el que la Inspección General de Justicia (con jurisdicción en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) dispone mediante la Res. General 7/2003 lo siguiente: “las sociedades constituidas en el extranjero que soliciten su inscripción en el Registro Público de Comercio a cargo de esta Inspección General de Justicia a los fines de los arts. 118, párrafo tercero y 123 de la ley 19.550 (de sociedades), además de dar cumplimiento a lo dispuesto por dichas normas y por los arts. 25 y 27 del Dec. 1493/82 deberán: 1) informar si se hallan alcanzadas por prohibiciones o restricciones legales para desarrollar, en su lugar de origen, todas sus ac-tividades o la principal o principales de ellas…2) acreditar que a la fecha de la solicitud de inscripción, cumplen fuera de la República con al menos una de las siguientes condi-ciones: a) existencia de una o más agencias sucursales o representaciones permanentes, acompañando al efecto certificación de vigencia de las mismas, expedida por autoridad administrativa o judicial competente del lugar de asiento; b) titularidad en otras sociedades de participaciones; c) titularidad de activos fijos en su lugar de origen…(art. 1). El artículo 3 establece que las agencias, sucursales o representaciones permanentes de las sociedades extranjeras inscriptas deberán conjuntamente con la presentación de sus estados contables acompañar certificación contable de la cual resulte la composición y el valor de los activos sociales…”.

Esta resolución es complementada por la Res. General 2/2005 que establece en su art. 3 que los apoderados de las sociedades extranjeras inscriptas en la IGJ como sucursal de conformidad con el art. 118 de la ley de sociedades, deberán presentar anualmente la siguiente información y documentación: 1) un informe detallando a) la denominación social completa de la sociedad extranjera; b) el importe de su participación en moneda argentina y extranjera; y c) la fecha del o de los aportes efectuados en la sucursal local; 2) una certificación contable de la cual resulte la composición y el valor de los activos sociales, discriminados en corrientes y no corrientes, ubicados fuera de la República Argentina; 3) asimismo deberá acreditar el cumplimiento de las disposiciones fiscales.

Las disposiciones de la Inspección General de Justicia 7/2003 y 2/2005 han generado ma-yores dilaciones y complicaciones para la registración de una sucursal de empresa extranjera, sumado a un encarecimiento de los costos.

Tampoco debemos excluir que nunca dejó de ser atractiva la constitución de una EBAB para actuar en Brasil, debido a las restricciones a la inversión al capital extranjero que hoy en día persisten en ciertas áreas a pesar de la reforma constitucional.

El instrumento existe y puede resultar muy útil. Solo falta la voluntad política de promocio-narlo como forma de fomentar la cooperación en la región e incentivar la inversión.



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Fecha de acePTación Y VeRSión FinaL: Julio 2008

REFEREnCIAS

Base de datos de la UNCTAD del Ministerio de Economía de la República Argentina, Laplane et al., Masi y Bittencourt et al (2000). No se encuentran datos fehacientes de publicación, se recomienda contacto con autoras.Chudnovsky, Daniel y López, Andrés (2001). La transnacionalización de la economía argentina. Buenos Aires: Eudeba.Czar de Zalduendo, Susana (1992). “Empresas binacionales: el Estatuto Argentino-Brasile-ño”, en Revista Integración Latinoamericana, n°. 184. Buenos Aires: BID-INTAL.

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ARTíCulo


GUERRA DO PARAGUAI: UM RAIO x PARA A INTEGRAçãO DO CONTINENTE SUL-AMERICANO NA VISãO DA TEORIA REALISTA.

erick augusto Pereira caldasdirector académico y Profesor titular de la faculdade de ciências e tecnologia mater christi

(mossoró, rn). director del núcleo de PesQuisas internacionais de la misma universidad. miemBro del

conseJo asesor internacional de sociedad gloBal.


RESumEn

el presente trabajo constituye una investigación bibliográfica de carácter empí-rico, volcada a concebir de forma embrionaria un análisis de las características existentes en las políticas exteriores practicadas por los protagonistas de la guerra del Paraguay frente a una óptica de la teoría realista de las relaciones internacionales, abordando también aspectos de la escuela tradicionalista.con este fin, se analiza la política de solano lópez y sus reflejos en cara al ac-tual contexto evolutivo del Paraguay y sus consecuentes asimetrías frente a los procesos integracionistas. del mismo modo, se presentan ciertos diagnósticos sobre los destinos del mercosur en caso de que sus políticas exteriores sigan la misma dinámica que detentaron hasta ahora.

PAlAbRAS ClAVE

guerra del Paraguay, teoría realista, relaciones internacionales, escuela tradi-cionalistas, Progreso del mercosur

AbSTRACT

this paper is a bibliographical and empirical research with the purpose of analyzing the current characteristics of the foreign policies of the former ac-tors of the Paraguay War from an optic of the international relations’ realistic theory and some lines from the traditional theory of this discipline.With this objective at sight it is analyzed solano lópez’ policy, its effects in the current Paraguayan context and the consequent asymmetries in the inte-gration process. this study also presents several diagnoses over the future of mercosur, based on the current foreign policies’ dynamics.

augusto Pereira caldas


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KEy woRDS

Paraguay War, realistic theory, international relations, traditionalism, merco-sur’ Progress

RESumo

o presente trabalho compreende uma pesquisa bibliográfica de caráter empí-rico, voltado a conceber de forma embrionária uma analise das características existentes nas políticas exteriores praticadas pelos protagonistas da guerra do Paraguai frente a uma ótica da teoria realista das relações internacionais, voltando-se também a aspectos da escola tradicionalista.com este fim, analisamos a política de solano lópez e seus reflexos para o atual contexto evolutivo do Paraguai e suas conseqüentes assimetrias frente aos processos integracionistas, como também, apresentam uns prognósticos aos destinos do mercosul caso as políticas exteriores continuem em mesma dinâmica.

PAlAVRAS-ChAVE

guerra do Paraguai, teoria realista, relações internacionais, escola tradiciona-lista, Progresso do mercosul.

Introdução

Este trabalho permeia tarefas as quais classificam de relevante grau de dificuldade, apesar de sua suma importância para a compreensão dos fenômenos decorrentes no extremo sul da América, e sua conseqüente inferência em seus processos integracionistas, já que falaremos sobre a possibilidade de caracterizarmos na Guerra do Paraguai a Teoria Realista das Relações Internacionais conjuntamente ao enfoque da Escola Tradicionalista, mesmo sabendo que suas bases acadêmicas somente vão surgir 70 anos depois.

O presente estudo importa em conceber um estudo empírico de natureza bibliográfica, con-substanciado nas bases teóricas da teoria realista, confrontando suas bases científicas nos ele-mentos históricos encontrados na Guerra do Paraguai, sendo este, dividido em três partes:

Em sua primeira parte, condicionamos a apresentar os elementos teóricos doutrinários que procuram justificar a guerra, como também, um breve panorama do Paraguai, seu principal protagonista, e os agravantes essenciais no decorrer do conflito, assim possibilitando ao leitor configurar o ambiente da época.

A segunda parte permeia apresentar ao leitor uma visão simplória mais pertinente da cien-

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tificidade das Relações Internacionais, como seu valor na predição dos destinos dos Estados, voltando-se aos alicerces da Escola Tradicionalista e Cientificista, sendo concluído por uma breve apresentação das principais características da Teoria Realista.

Na sua terceira e última parte, este autor leva ao leitor breves considerações pela analise de confluência entre os fatos históricos narrados e os elementos teóricos científicos apresentados, levantando breves considerações sobre o futuro do extremo sul do Continente Americano.

1- Elementos teóricos sobre a Guerra do Paraguai

Vive a América do Sul seu grande conflito, acreditam estudiosos e especialistas como Dora-tioto (2006: 253), ter sido “A Guerra do Paraguai o conflito de maior duração e, possivelmente, o mais mortífero travado na América do Sul”.

Nos cinco anos de beligerância em terras sul-americanas, haja vista, as inovações tecnoló-gicas decorrentes do avanço industrial da Europa e dos Estados Unidos, como também, pelas condições políticas em que se desenvolveu a guerra, onde encontramos relevante aspecto con-flitante de regimes de governo e os interesses comerciais internacionais entre o alto comando aliado e o sistema de Estado ditatorial de Francisco Solano López, que dominando seu povo e o potencial de sua gente, condiciona o Paraguai e sua sociedade a sua trajetória pessoal, sendo este fato, decisivo para o progresso das relações internacionais no ambiente sul da América, ele-mentos esses que derrogam os destinos de uma futura comunidade sul-americana de nações.

Muitas teorias são levantadas sobre as principais causas da Guerra do Paraguai, entre elas prevalece no início dos anos 70 a teoria de que a Guerra do Paraguai fôra causada pelo impe-rialismo britânico, fenômeno este, muito similar ao da Guerra da Secessão, ou seja, não muito distante da Guerra do Iraque e das demais guerras existentes no planeta terra, a necessidade da supremacia econômica, dos estados ditos imperialistas.

Assim, muito bem relata Doratioto (2006: 253-254) que o Paraguai era um país governado, desde a sua independência, por homens autoritários, como José Gaspar Rodríguez de Francia, Carlos Antonio López e Francisco Solano Lopes, fazendo que esta pequena faixa de terra, contida no coração da América do Sul, não se submetesse ao domínio das grandes potências e economias da época.

Assim, a Grã-Bretanha seria a precursora e responsável pela guerra, com objetivos a ex-terminar um precedente perigoso, que desafiava seu domínio sobre esta faixa do continente americano, forçando o Paraguai a abrir seus mercados para o consumo dos produtos industriais britânicos, como também, para estabelecer o fornecimento do seu algodão para a indústria têxtil britânica. Assim, defende esta teoria, que o governo britânico teria levado o Império do Brasil e a Argentina ao estado de beligerância frente ao Paraguai, objetivando coibir a tentativa de desenvolvimento autônomo paraguaio.



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Encontramos colo nos ensinamentos de Chiavennato (1979: 165) “o modelo de libertação que nos propunha com grande eficiência o Paraguai da metade do século XIX, os sabujos do imperialismo inglês destruíram”.

Entretanto, importante salientarmos que tal teoria carece de elementos lógicos e históricos, pois se apresenta nas décadas de 60 e 70, onde o continente sul-americano vive forte domi-nação dos regimes militares permeado por uma guerra fria em que se divide o mundo em dois blocos, um capitalista e outro socialista, gerando assim um entendimento de que no Paraguai existia um ditador progressista que insuflava pensamentos revolucionários frente ao domínio britânico, gerando no regime paraguaio e nas suas políticas exteriores certo cunho marxista.

Nesta mesma época, tais teorias ganham força na Argentina, comandadas por Bartolomé Mitre, considerado um dos expoentes do liberalismo argentino.

Posteriormente, derroga-se os elementos fundadores desta teoria, nos mostra em sua obra um dos mais renomados pesquisadores brasileiros sobre a guerra do Paraguai, Doratioto (2006: 254), quando nos traz a tona os estudo elaborados pelos paraguaios Juan Carlos Herken Krauer e Maria Isabel Gimenez de Herken, quando demonstram uma visão contrária a teoria levantada nas décadas de 60 e 70.

Vislumbram em suas pesquisas tais estudiosos, que ao contrario, teria sim a Grã-Bretanha benefícios com a política de Solano López, já que o crescente desenvolvimento industrial para-guaio dos anos de 1850, pois o Paraguai importava produtos manufaturados e técnicos britâni-cos para operar a única ferrovia do país, entretanto, sim, teria sido beneficiada.

Como fruto das relações diplomáticas e comerciais existentes entre Paraguai e Grã-Bretan-ha, pactuado pela família López, primeiro através de Carlos Antonio Lopez e depois através de seu filho Solano López, a empresa Blyth & Co. funcionou como seus agentes bélicos na Europa, com objetivos de treinar jovens paraguaios e recrutarem técnicos europeus para irem até o Paraguai prepararem suas forças, por meio desta política de governo dos López, entre os anos 1850 a 1870, cerca de 250 técnicos europeus migraram para o Paraguai, produzindo uma forte tendência de desequilíbrio industrial e bélico na tríplice fronteira.

Nesta mesma época o Império do Brasil rompia laços diplomáticos com a Grã-Bretanha, no que chamamos historicamente de Questão Christie, situação que só vem a ser restabelecida oito meses depois do início da guerra com um pedido formal de desculpas da rainha Vitória, logo, se verifica não repousar no imperialismo Inglês as raízes deste conflito em terras sul-americanas.

2- Breve panorama do Paraguai da época

Mostra-nos a história econômica e política do Paraguai, que nos anos fins do século XIX o Paraguai era um país meramente agrícola, e que até consideramos atrasado mesmo nas ativi-


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dades produtivas primárias, estando assim, no subsolo da cadeia produtiva mundial, originando somente produtos de natureza primária, logo, sem quase nenhum valor agregado.

O regime autoritário interposto pelos governantes da época não vislumbravam um sentido social, nem independista, mais sim, a era López, tinha por objetivo manter a família no poder e a manutenção do Estado como propriedade pessoal, apropriando-se de relevante parte dos dividendos gerados.

Antes da era López, teria sim, já vivido o país um forte isolamento, quando José Gaspar Ro-drigéz de Francia (1814-1840), mantinha o país sobre um isolamento, facilitando a permanência do regime, já que predominava na classe burguesa mercantil de Buenos Aires o não reconhe-cimento da independência do Paraguai, já que desejava esta classe ser o pólo rearticulador na reforma de uma política voltada a uma nova república centralizada do território do antigo vice-reinado do Rio do Prata.

Com a chegada de Carlos López ao poder, mesmo que também de forma ditatorial, as políticas exteriores do Paraguai deixam o isolamento absoluto, procurando a aproximação com o Império do Brasil e, com o apoio deste, a obtenção do reconhecimento internacional de sua independência.

Assim nos mostra Doratioto (2006: 255): “O início da abertura do Paraguai para o mundo foi facilitada por esse reconhecimento e pela liberação de navegação do rio Paraná pela Confe-deração Argentina, após a queda, em 1852, do ditador Juan Manuel de Rosas”.

Tal abertura vem posteriormente provocar ameaça ao Império do Brasil e a Confederação Argentina, pois vem sim o Paraguai a produzir possibilidades de desenvolvimento e fortaleci-mento, já que em meados da década de 1850 a política industrial de Carlos López busca moder-nizar o Paraguai, mudando bruscamente os prognósticos econômicos e políticos da região.

Como já anteriormente comentado, a modernização proposta por Carlos López busca a es-fera armamentista, utilizando principalmente a Grã-Bretanha como seu principal aliado, buscava assim, López a proteção do Paraguai frente aos seus dois vizinhos, a República Argentina, já que este era um Estado centralizado criado em 1862 e o Império do Brasil, já que com esses dois países o Paraguai disputava territórios nas proximidades da tríplice fronteira, bem no coração do aqüífero Guarani agravado pelo imenso abismo ideológico que os separavam.

Importante ressaltarmos que no Brasil e na Argentina reinavam ideologias de instituições li-berais, embora devemos salientar que acessíveis apenas a parcelas muito pequenas da sociedade, e no Paraguai neste este mínimo existia, pois era inconcebível um indivíduo divergir do governo, pois inexistia imprensa privada, partidos políticos, juiz independente ou legislativo real, vindo este última a se reunir meramente por determinação e convocação do executivo, e para ratificar suas decisões, numa premente manifestação de agressão aos direitos democráticos, e não no sistema de representatividade de governo puro e verdadeiro como defendido por Montesquieu.



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Com a morte de Carlos López em 1862, o governo do Paraguai passa para as mãos do seu filho Solano López, na época Ministro da Guerra, vindo este a se tornar o novo ditador. Completa-mente contrário as doutrinas de política exterior de seu pai, Solano López cambia as diretrizes de uma política exterior de cautelosa e hábil para o emprego de sua doutrina ousada e inábil, vindo a colocar o Paraguai, simultaneamente, em posições conflitantes com o Brasil e a Argentina.

3- Agravantes do conflito

Neste momento, a Argentina vivia um clima de instabilidade política com a decisão pela consolidação do Estado nacional, após cinco décadas de conflitos e instabilidade política, o que provocara constante guerra civil motivada pela burguesia mercantil de Buenos Aires, que queria impor seu domínio sobre as províncias do interior.

O grande conflito ideológico político argentino, vigorava sobre a condicionante do projeto da burguesia, que tinha o objetivo de organizar uma política nacional centralizada, o que se cho-cava com os interesses das oligarquias regionais do interior, que defendiam a formação de um Estado Federalista, já que o Estado composto, na visão dos Federalistas produziria um equilíbrio maior no país e evitariam a criação de impostos nacionais.

Assim, importante se faz ressaltar que Solano López estabelece relações de oposição fe-deralista a Bartolomé Mitre, na época presidente, vindo à firma sua energia nas províncias de Corrientes e Entre Rios, apoiando o federalismo argentino.

No Uruguai, tais fatos ganhavam repercussão e interesse, já que o comércio exterior dessas províncias escapava ao controle de Buenos Aires, pois passavam a utilizar os portos do Uruguai em declínio ao de Buenos Aires. Estava nesta época o Uruguai presidido por Bernardo Berro, do Partido Blanco, e Montevidéu era alternativa para o comércio exterior paraguaio, o que veio a facilitar a aproximação entre Solano López e Berro.

Devemos destacar que no Uruguai, as coisas não estavam fáceis para Berro, que desde 1863 enfrentava uma guerra civil desencadeada por Venâncio Flores, do Partido Colorado, o que se comente a título de curiosidade, era apoiado pelo presidente Mitre e, por movimentos gaúchos que possuíam terras no Uruguai, cujos interesses tinham sido prejudicados por posicio-namentos do governo de Berro.

Sabendo que a independência do Uruguai tinha se dado por forte influência do Governo Britânico, donde após 3 anos de guerra entre as Províncias Unidas do Rio da Prata e o Império do Brasil, já que esta tinha sido anexada por D. João VI ao império luso-brasileiro surgiam no Uruguai os Partidos Colorado e Blanco, onde os Colorados apresentavam em sua base formativa principalmente os comerciantes de Montevidéu que defendiam o livre comércio e a livre nego-ciação nos rios platinos, sendo este princípio, também defendido pelo Brasil, pois seria a única


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maneira de Mato Grosso se comunicar com o Rio de Janeiro por meio de navegação fluvial, onde nos ressalta Doratioto (2006: 257) como sendo o elemento chave de ligação entre os interesses e apoio brasileiro ao partido e as política coloradas.

Já os blancos, formados por proprietários de grandes faixas de terra, com laços entre os pecua-ristas da margem contraria do rio da Prata, nas províncias argentinas, possuíam políticas contraria aos interesses do império, assim sendo, explicado mais uma vez por Doratioto (2006: 257).

Explica-se, portanto, Rosas haver apoiado militarmente e tutelado as forças do líder blanco Manuel Oribe, na guerra civil uruguaia que se estendeu de 1838 a 1851. a criação da República Argentina alterou esses eixos políticos regionais, pois seu primeiro presidente Bartolomé Mitre, assim como outros liberais perseguidos por Rosas, exilara-se em Montevidéu nos anos de 1840 e lutara ao lado dos colorados contra os blancos.

Em terras brasileiras, por outro lado, decorrido pelo menos 20 anos de governos conser-vadores, o Partido Liberal retornava ao poder (1862), vendo-se logo desmoralizado no plano externo, pois estava obrigado, sob ameaça britânica de bombardear o Rio de Janeiro, a pa-gar indenizações a Grã-Bretanha, que alegava restituição às riquezas do navio Inglês (Questão Christie) naufragado na costa sul do Brasil.

Tais condicionantes fragilizavam o governo brasileiro, que se via impotente para enfrentar os pecuaristas do Rio Grande do Sul, sendo esta a base liberal na província, que por interesses particulares na política uruguaia pressionavam o governo brasileiro a uma intervenção em favor do rebelde Flores, fazendo com que o governo brasileiro temesse se não apoiá-se, a perder o controle sobre estas províncias, que já possuíam um histórico de separação do resto do país (1836 – 1844 “República Rio-grande), bem como, deixar somente em mãos argentinas os be-nefícios da vitória colorada na guerra civil uruguaia.

No Uruguai, a política de Berro era de liberdade das ingerências brasileiras e argentinas, buscando-se aliar-se ao Paraguai, mesmo que nunca aceita oficialmente por Solano López, ou mesmo rechaçada, já que buscava associar-se aos federalistas argentinos.

De forma paralela, implicitamente motivada pelo interesse em intervir no Uruguai, o Império Brasileiro ameaça invadir militarmente aquela região, sob o pretexto de defender os cidadãos bra-sileiros ali instalados, caso o governo não punisse as autoridades locais autoras de supostas violên-cias contra os brasileiros. Tal investida recebera advertência de Solano López, onde condicionava uma reação Paraguaia contra o Império Brasileiro, pois entendia Solano López que supostamente existia um plano dos governos brasileiro e argentino de um golpe contra o governo uruguaio, com fins a por fim a sua independência, passando a dividi-lo entre os dois, e que posteriormente se vol-tariam contra o Paraguai. Tais fatos geram as políticas de ameaça de Solano López, onde encontra a força e confiança apoiada no imenso exercito que dispunha muito superior ao da Argentina e do Brasil somados ao apoio de Urquiza, Corrientes e do governo blanco.



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Em movimento inédito na história, Brasil e Argentina converge ideologicamente, isto posto, por estarem em mãos de liberais e baseados nos interesses comuns, já que o Brasil preservava a reivindicação dos pecuaristas gaúchos, e o governo argentino consolidava o estado centralizado em derrogação aos movimentos federalista anti-Mitre.

Mostra a história o equívoco das diplomacias argentinas e brasileiras, pois acreditavam que o apoio de Solano López não passaria de mera retórica frente as questões do Uruguai, o que pro-voca em outubro de 1864 as tropas brasileiras a rumarem para o Uruguai, onde paralelamente a esquadra do vice-almirante Tamandaré apóia fortemente a rebelião de Flores (colorado) contra o governo blanco. Tal fato, não se sabe, se decorrentes ou não, provocam uma resposta do gover-no paraguaio, onde no mês seguinte, o navio mercante brasileiro Marquês de Olinda, que fazia a linha comercial até Cuiabá, foi posto prisioneiro no porto de Assunção, sendo este o primeiro episódio de intervenção entre brasileiros e paraguaios, vindo posteriormente a consolidar-se com o avanço das tropas paraguaias ao Mato Grosso.

Vislumbrava Solano López investir com o apoio de blanco e dos federalistas argentinos, che-gando até Montevidéu, declinando as tropas brasileiras que naquela localidade não passava de 10.000 homens, e que no seu total em todo o império não somavam 18.000, já que essa vitória colocaria Solano López em condições de superioridade na região, vindo a ser o crupiê político, reivindicado fronteiras do Império e arracando-lhes outras concessões.

Porém não contava Solano López, com uma reviravolta nas diretrizes da política exterior uruguaia, que agora sob o comando de Tomás Villalba, que mesmo sendo do partido blanco, sofria pesadas pressões dos comerciantes de Montevidéu, que já não suportavam o bloqueio interposto pelas forças do império brasileiro, vindo a assinar um acordo de paz, o que posterior-mente provocaria por força das imposições do diplomata brasileiro visconde do Rio Branco, a ascendência de Flores a presidência do Uruguai.

De forma meio que insana, diante do novo panorama que se apresentava, Solano López persiste com seu plano, rumando as suas ofensivas, numa estratégia posteriormente empre-gada pelo terceiro reich de Hitler, no que chamava de guerra relâmpago, buscando invadir Corrientes, Cruz Estigarribia e o Rio Grande do Sul, esperando assim resgatar o espírito de San Martin, Simón Bolívar entre outros, e ser visto como um libertador, imaginando que estas po-pulações invadidas e outras vizinhas o dessem apoio. Erro grave, pois não foi o que ocorreu, já que grande parte da população de Corrientes não o apoiou, vindo também Urquiza a de-clinar seu apoio a Solano López, o que enfraquecia seu plano de avançar até o sul e derrubar o governo de Mitre, paralelo a isso, a Marinha Imperial Brasileira sufraga violentamente a improvisada marinha paraguaia, impõe-se em 11 de junho de 1865 uma completa destruição da Marinha Paraguaia, nos leitos do rio Paraná, mais próximo à foz do Riachuelo, nome que batizou a batalha.


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O erro de Solano López, proporciona o Paraguai a ficar submetido ao eficiente bloqueio da Marinha Imperial Brasileira, impedindo de receber armamento, mantimentos, munição e praticar comércio pelo rio do Prata, somente lhe restando precários câmbios comerciais através da Bolí-via, sendo este o começo do fim do Paraguai.

4- Breve apresentação da Teoria Realista

Apesar de nos mostrar em sua obra Nogueira e Messari (2005: 3) que as relações inter-nacionais tiveram seus primeiros passos como disciplina no período imediatamente posterior a Primeira Guerra Mundial, tendo o primeiro departamento acadêmico de Relações Internacionais sido criado em 1917, na universidade escocesa de Aberystwyth com o objetivo de estudar a guerra e, mais precisamente, objetivando livrar a humanidade de suas conseqüências nefastas.

Contrariando Nogueira e Messari (2005), nos traz outro marco histórico Oddone e Granato (2008: 5), quando comentam o pensamento de Czempiel, afirmando que as Relações Interna-cionais tiveram seu início como ciência no final da Primeira Guerra Mundial, entretanto, apresen-tam sua base científica quando nos Estados Unidos da América e na Grã-Bretanha são criados institutos acadêmicos dedicados a estudar e prevenir as guerras favorecendo a paz, firmando como marco, o ano de 1919.

Assim sendo, este trabalho buscou diagnosticar a teoria realista hoje incorporadas pela cultura acadêmica da Ciência das Relações Internacionais, com a maior guerra existente no con-tinente sul-americano, com objetivos a entender a razão deste conflito, e posteriormente buscar o progresso dos seus processos de integração regional, como assim nos mostra sua necessidade Nogueira e Messari (2005: 3):

Os acadêmicos tinham como objetivo organizar uma disciplina em torno do estuda da guerra (...) Era preciso, então, estudar o fenômeno da guerra e suas causas para poder evitar a repetição de tragédias similares às acontecidas...

Importante se faz perceber, que mesmo não existindo oficialmente uma ciência de Relações Internacionais, não podemos desconsiderar a existência de relações entre povos, etnias e es-tados soberanos, como também, a necessidade da composição de seus interesses no plano externo a circunscrição de suas sociedades, assim nos mostrando Krippendorff apud Oddone e Granato (2008: 3):

Las tribus pré-historicas entablaban relaciones con sus vencinos, los imperios de principios de la historia se comunicaban con los pueblos colidantes, y las



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ciudades – repúblicas griegas entre sí. Todos mantenían relaciones internacio-nales en el sentido de la delimitación de las sociedades entre el interior y el exterior, com diferentes normas y reglas de comunicación.

Alguns outros estudiosos buscam a origem das Relações Internacionais na origem dos con-flitos entre os povos e suas comunidades, objetivando seu nascimento nas tentativas de evitar tais conflitos, o que nos condiciona a enxergar que as relações internacionais nascem das tenta-tivas diplomáticas de se evitar as guerras.

Duas escolas se prestam a orientar nossa busca ao entendimento da base estrutural das relações internacionais, encontrando posteriormente sua aplicação no conflito da Guerra do Paraguai, assim, a Escola Tradicionalista acredita que as Relações Internacionais compreendem o estudo do comportamento dos Estados Soberanos frente a comunidade internacional, assim representado por sua elite governante, concentrando seus estudos nos parâmetros das políticas exteriores diplomáticas e militares, sendo para esta escola a sintetização das Relações Interna-cionais a cooperação e o conflito.

Encontramos nesta escola fortes elementos de estudos no breve discorrer que este trabalho apresenta ao ambientar o leitor aos fenômenos da Guerra do Paraguai, já que apresenta suas variáveis de estudo na posição geográfica, na densidade populacional, nas tradições históricas, nos interesses comerciais entre outros, enxergando ainda seus conceitos chaves no poder e seu equilíbrio entre os Estados-Nação.

Já a Escola Cientificista apresente vertente contraria a sua investigação quanto as Relações Internacionais, como nos mostra Oddone e Granato (2008: 12) “ La principal característica de esta escuela es concentrarse en los denominados proyectos de nível intremedios de mediano alcance destinados a desarrollar teorias que explican cuestiones específicas de la realidad internacional.”

5- Conhecendo a corrente Realista

Ao observarmos o resumo dos fatos sobre a Guerra do Paraguai, buscando um parâmetro na escola tradicionalista, encontraremos fortes influências da corrente Realista, pois nos mostra Oddone e Granato (2008: 18) ao afirmarem que o contexto mundial e suas relações é anárquico, entretanto, com algumas diferenças, mostrando que o sistema internacional se assemelha muito com um jogo de bilhar, estando seus protagonistas em constante movimentos de choque.

Trazem-nos Nogueira e Messari (2005: 23) algumas premissas da corrente realista:...das tradições herdadas de Tucídides, Maquiavel e Hobbes, algumas pre-missas podem ser consideradas comuns a todos os realistas. Essas premissas


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podem são a centralidade do Estado, que tem por objetivo central sua sobre-vivência, a função do poder para garantir essa sobrevivência, seja de maneira independente – no que seria caracterizada de auto-ajuda -, seja por meio de alianças, e a resultante anarquia internacional.

A teoria realista também apresenta duas outras variáveis, a qual temos que apresenta-las de forma discreta, ou seja, a que chamamos, de caixa preta, por assim elencar os fenômenos internos de cada Estado-Nação, e a segunda, a visualização Hobeniana de uma humanidade ruim por natureza.

Os realistas concebem suas bases em quanto um Estado ganha em si próprio, logo, para muitos realistas os Estados devem buscar o poder em si próprio, isto levantando uma das principais características entre os Realistas e os liberais, já que para os Realistas, o que importa é quanto um Estado ganha em relação aos demais, e já os idealistas o que deve importar como norte das políticas relacionais são os ganhos absolutos, ou seja, quanto ganham conjuntamente.

Importante se faz ressaltar que para os realistas, o fator mais importante de suas políticas exteriores passa pela segurança, diferenciando dos idealistas, que acreditam na cooperação e dos marxistas, que enxergam o antagonismo das classes do capitalismo como elemento central dos conflitos, assim, para um realista somente existe uma única forma de se alcançar a paz, o que ocorre com o equilíbrio do poder, sobre esta temática nos lembra em suas aulas Oddone e Granato (2008: 21) ao citarem Morgenthau: Definió la política como “la lucha por el poder” y definió el poder como “una relación entre dos actores políticos en la que el actor A puede controlar la mente y acciones del actor B”.

Nos mostra bem a realidade dos princípios defendidos para o equilíbrio do poder, Oddone e Granato (2008: 21) ao enfatizarem “NINGÚN ACTOR, SOLO O EN ALIANZA, PUEDE DOMINAR A LOS RESTANTES”, pois bem, verificaremos tal afirmação quando de nossas conclusões sobre os resultados da Guerra do Paraguai e o fracasso das políticas e estratégias de Solano López.

A Guerra do Paraguai encontra forte alicerce na teoria realista, quando identificamos que o equilíbrio de poderes é uma condição que compreende o compartilhamento de atores com a prevalescência de uma política de balanço, equilíbrio, evitando o bandwagoning, já que o princípio geral é que os mais fracos se aliem contra o mais forte.

Defende ainda os realistas, não existir um progresso no ambiente internacional, existindo somente o progresso interno de cada unidade estatal, contrariando as correntes marxistas e idealistas que acreditam no progresso universal, e consequentemente a esperança de um mundo melhor e de paz reinante por cooperação.

Mais um ponto a ser levantado para nossa analise do conflito da Guerra do Paraguai e a Teoria Realista, é o pensamento de Waltz, apresentado por Oddone e Granato (2008: 25), quan-



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do trata da continuidade: “Todos los Estados en todas las épocas terminan comportándose de la misma manera cuando están en la cima de poder debido a los constreñimientos estructurales. (buscam ser hegemônicos).”

Assim sendo, buscamos apresentar uma idéia geral sobre a teoria realista e sua aplicabi-lidade na Guerra do Paraguai, e conseqüentes influencias na atual integração sul-americana, pois tem como protagonistas os mesmos Estados, sendo seus interesses dominantes o poder clássico com fortes influências do neo-realismo (sobrevivência ou dominação), possuindo sua dinâmica nos conflitos e tendo como única forma de avanço o balanço do poder e a derrogação da hegemonia.

Complementando nosso enfoque^, encontramos nas palavras de Sarfati (2005: 39) grande ensinamento que aproxima nossa analise aos fatos acontecidos na Guerra do Paraguai:

Os realistas assumem que a segurança nacional é o assunto mais importante na ordem de prioridade dos Estados, ou seja, a segurança é vista como “alta política” (high politics), enquanto a economia e outros assuntos sociais são percebidos com uma importância reduzida e, por conseguinte, como “baixa política” (low politics). No contexto da segurança, a prioridade é dada à relação de poder, especialmente a militar, entre os Estados. O desequilíbrio de poder poderia estar na origem dos conflitos entre os Estados.

Assim, verificamos uma enorme relação das políticas exteriores em buscarem paralelamente as suas ações diplomáticas uma estrutura bélica forte e respeitosa, o que no século XIX já se consagrava como fator determinante para o status político, e que hoje ganha forte tendência no continente sul-americano, principalmente com as doutrinas interpostas por Hugo Chávez junto aos seus irmãos bolivarianos e sul-americanos.

Não contrariando o que fora afirmado anteriormente, de Fluvio (2001: 23) assim nos traz o comportamento Norte Americano após a Segunda Grande Guerra:

Al contrario de lo que hicieron después de la Primeira, los Estados Unidos, después de la Segunda Guerra Mundial eligieron participar activamente en la política internacional y tomar partido en proporción a todos los recursos y capacidad que pusieron en juego. El modo en que se organizó un sistema internacional basado sobre las reglas del poder militar y económico.

Assim, não encontramos grandes divergências pelas políticas exteriores apresentadas pelos governos paraguaio, argentino e brasileiro da época, como também, após o genocídio deste conflito, elementos esses influenciadores até os dias atuais de uma política de corrente extrema-mente individualista no continente sul-americano.

6- Considerações Finais

Inicialmente pretendemos observar o conflito ocorrido entre os anos de 1864 a 1870 em


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terras sul-americanas, mais precisamente a Guerra do Paraguai, realizando uma investigação quanto às políticas de suas relações internacionais adotadas pelos governos do Brasil, Argenti-na, Uruguai e Paraguai numa base realista.

Definiu-se este corte metodológico em virtude da teoria realista condicionar os conflitos como elementos marcantes das relações no âmbito internacional, sendo este status quo o ele-mento principal para a evolução das relações entre Estados, já que de sua conseqüência evolui-remos para o tão sonhado equilíbrio de poder e sua suposta derrogação hegemônica.

Seja em 1917 como afirmam Nogueira e Messari, ou em 1919 com nos relata Oddone e Granato, seja na Universidade Escocesa de Aberystwyth ou nas acadêmicas dos Estados Unidos da América ou Grã-Bretanha, o que importa é o fim a que se presta a cientificidade das Relações Internacionais, que possui entre seus objetivos a busca pela paz e o convívio harmônico entre os Estados-Nação.

Partindo desta primazia de ensinamento, começamos nossas considerações finais, as quais permeiam entender e tipificar cientificamente o conflito da Guerra do Paraguai, já que nos dias atuais, como há 120 anos atrás representam elemento crucial para o progresso integracionista da região.

Entender a cultura política dos Estados analisados permeia a condição preditiva quanto ao futuro de nossa região e consequentemente sucesso do Mercado Comum do Sul, agravando a este panorama os interesses Norte Americanos na região, a qual entre outras riquezas compre-ende o aqüífero guarani, sendo este talvez, a maior reserva de água potável do planeta.

Assim, compreendemos que as políticas exteriores conduzidas pelo Império Brasileiro, pela Argentina, pelo Uruguai e por Solano López no Paraguai apresentam fortes características rea-lista, pois se condicionavam ao interesse individual de cada Estado, não permeando nenhum processo integracionista ou cooperativo, o que a aproximaria da teoria idealista.

Neste diapasão, permeado pelos ensinamentos de Krippendorff apresentado por Oddone e Granato, observamos que as relações internacionais permeiam a existência relacional dos povos, mesmo em suas origens mais remotas, logo, não desconfigurando nosso estudo ao tentar enxerga-la nos anos de 1850 e 60.

Assim, encontramos fortes indícios de sua presença cientifica, mesmo que transpostas ao senso comum aplicado nas políticas exteriores dos protagonistas, tendo sua materialização na diplomacia empregada no intuito de se evitar as guerras.

Completando nossa analise quanto à caracterização das políticas exteriores aplicadas pelos protagonistas, encontramos berço na escola Tradicionalista, já que tem por compreensão de estudo o comportamento dos Estados Soberanos frente aos Estados vizinhos, quando aplica como base fundamental cientifica o estudo das políticas exteriores diplomáticas e militares, voltando-se a cooperação e o conflito.



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Logo, compreendemos que a Guerra do Paraguai retrata muito bem esta base conceitual, já que inicialmente o governo de Berro frente à recém criada República Uruguaia devota-se a apoiar o Governo de Solano López, abrindo assim os portos uruguaios ao comércio internacional e tendo em troca o apoio da força econômica e bélica paraguaia em favor dos blancos, caracte-rizando a cooperação para um suposto equilíbrio de forças.

Tal fenômeno, mais tarde encontra amparo quando Solano López apresenta apoio e re-cebe apoio recíproco dos federalistas argentinos em contra ação aos interesses da sociedade burguesa de Buenos Aires na região do vice-reinado dório do Prata, em desfavor dos interesses de Mitre.

Mais tarde, mais uma vez este fenômeno ganha força, quando derrogado pela pressão sofrida pela burguesia comerciante de Montevidéu, o Uruguai abandona a suposta aliança a Solano López e associa-se ao Império Brasileiro, mesmo que isto levasse ao poder o Partido Colorado.

Assim materializamos fortes características da Escola Tradicionalista, pois encontramos nestas breves narrativas históricas forte influência das condições geográficas, na densidade po-pulacional e dos exércitos, e nos interesses comerciais, as molas propulsoras das cooperações observadas.

Analisando a Guerra do Paraguai de forma um pouco mais aprofundada aos conceitos rea-listas encontramos fortes inferências, quando identificamos a materialização trazida por Oddone e Granato ao idealizarem as relações internacionais como um jogo de bilhar, onde seus protago-nistas encontram-se em constantes choques, o que evidencia a teoria realista.

Reforça nossa caracterização os ensinamentos de Nogueira e Messari, quando ao concei-tuarem a teoria realista concebem a idéia da política estatal volta-se sempre a sua sobrevivência, sendo manejado de forma independente, vindo a produzir elementos de auto-ajuda através de alianças, o que vem a provocar a anarquia internacional.

Finalmente encontramos na teoria realista a defesa de que o Estado vive em torno de po-líticas de ganho a si próprio, buscando o poder em si próprio, fortificando a teoria realista em declínio a idealista, onde o que importa é quanto um Estado ganha em relação aos demais, fenô-meno este facilmente identificado no contexto da Guerra do Paraguai, já que inclusive devemos ressaltar um fato marcante na história que fôra a aliança entre Brasil e Argentina, motivados pela política realista de preservação de sua segurança.

Por último se faz compreender uma discrepância muito grande dos interesses dos prota-gonistas da Guerra do Paraguai aos princípios marxistas e idealistas que pregam o progresso universal, onde na teoria realista encontramos o progresso da unidade estatal, vindo a possuí-rem na comunidade internacional o pensamento de Waltz, ou seja, os Estados sempre buscam a hegemonia.


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Dentro desta temática, no corte metodológico apresentado por este trabalho, como de-vemos esperar o progresso dos processos integratórios do continente sul-americano? Já que a guerra do Paraguai apresenta fortes reflexos na cultura e no desenvolvimento sócio-econômico-bélico do Paraguai, fazendo com que até os dias atuais apresente grandes assimetrias com o Brasil e a Argentina.

Viveria ainda hoje as políticas exteriores dos protagonistas do Mercosul uma forte condicio-nante realista? Se assim o for, dificilmente teremos evolução no bloco, já que o Brasil devota-se aos acordos bilaterais com a China, índia e África do Sul, esquecendo seus irmãos e sócios sul-americanos.

Já a Argentina não emprega política diferente, associando-se cada vez mais as políticas ve-nezuelanas, que poderíamos considerar realistas de base high politics, tendo a segurança como fim primário, e os interesses próprios em prioridade ao bloco.

E o Uruguai refém dos irmãos hegemônicos, mendiga olhares ao Mercosul, com a esperança de sua salvação, mesmo apresentando forte restrições ao Brasil e a Argentina, o que em muito permeia uma visão uruguaia de associação ao Estados Unidos da América.

O Paraguai refém de sua incapacidade industrial, econômica e educacional, espera um des-enrolar das diretivas a serem seguidas pelo bloco, com a possibilidade de brevemente receber grande apoio econômico Norte Americano em troca de uma base militar a ser instalada na tríplice fronteira.

Se a política internacional sul-americana ainda estiver arraigada da doutrina realista e neo-realista, o futuro do Mercosul ou de qualquer outra forma de movimento integracionista na região tende ao insucesso.



REFERênCIAS

De Attina, Fulvio. El sistema política global: introducción a las relaciones interna-cionales. Barcelona: Paidás, 2001.Cerqueira, Dionísio. Reminiscências da campanha do Paraguai. Rio de Janeiro: Bi-blioteca do Exercito, 1980.Chiavennato, Julio José. Genocídio americano: a guerra do Paraguai. São Paulo, Brasiliense, 1979.



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Doratioto, Francisco. Guerra do Paraguai. História das guerras. 3 ed. São Paulo: Contexto, 2006.Nogueira, João Pontes; Messari, Nizar. Teoria das relações internacionais. Rio de Ja-neiro: Elsevier, 2005.Oddone, Nahuel; Granato, Leonardo. Teoria das relações internacionais: módulo apresentado na maestria em derecho y relaciones internacionales de la inte-gración de la Universidad de la Empresa. Montevideo, 2008.Sarfati, Gilberto. Teoria das relações internacionais. São Paulo: Saraiva, 2005.

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ARTíCulo


LA ECUACIóN ESTRATéGICA PARAGUAYA EN LOS ALBORES DEL SIGLO xxI: DEMOCRACIA/DESARROLLO/SEGURIDAD*

THE PARAGUAYAN STRATEGIC EqUATION IN THE BEGINNINGS OF THE xxI TH. CENTURY:

DEMOCRACY / DEVELOPMENT / SECURITY

Por Bernard LabatutProfesor de ciencias PolÍticas de l’université toulouse 1 sciences sociales (francia) y del centre

morris JanoWitz (ieP de toulouse).


RESumEn

este artículo analiza la situación estratégica del Paraguay como estado a la luz del nuevo escenario global y regional. Para ello pone énfasis analítico en la relación de poder con los demás miembros del mercosur, y las alternativas de alianzas más allá del bloque. se postula la necesidad de una verdadera cooperación regional que tenga como pilares constitutivos las nociones de democracia, desarrollo y seguridad.

PAlAbRAS ClAVE

Paraguay, cooperación multilateral, democracia, desarrollo, alianzas, seguridad.

AbSTRACT

this article analyses the strategic situation of Paraguay as a state in the new global and regional scenario. the analytical focus is made in its power relation with the rest of members of mercosur, and the alliance alternatives over this economical block. the study sustains the necessity of a real regional coopera-tion based in the central poles of democracy, development and security.

KEy woRDS

Paraguay, multilateral cooperation, democracy, development, alliances, security.

* Articulo traducido por Maricarmen Gonzalez Cisneros, Micaela Martinet Rojas y Sonia Winer.

Bernard laBatut


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RESumo

este artigo analisa a situação estratégica do Paraguai como estado no novo cenário global e regional. com esse propósito enfoca analiticamente a relação de poder com o resto dos membros do mercosul, e as alternativas de aliança que o Paraguai pode fazer fora do bloco. este estudo afirma a necessidade de uma verdadeira cooperação regional construída sob os pilares da democracia, o desarrolho y a seguridade.

PAlAVRAS-ChAVE

Paraguai, cooperação multilateral, democracia, desarrolho, alianças, seguridade.

Paraguay fue por mucho tiempo identificado a la dictadura del general Stroessner, llevado al poder en 1954 y destituido en 1989. El régimen militarista de Paraguay por sus símbolos, tropas desfilando al paso de la oca con el casco de la Wehrmacht, por sus prácticas políticas brutales que volvieron a surgir en la región como lo demuestra su implicación activa en el Plan Cóndor,1 dejó una imagen muy poco grata de este pequeño país de actualmente 5,5 millones de habitantes, situado en el corazón del continente sudamericano.

País autárquico desde su independencia en 1811, y por mucho tiempo, Paraguay no escapó, sin embargo, a los vientos de la mundialización liberal. El golpe de estado contra Stroessner en 1989, la firma en 1991 del Tratado de Asunción -que, creando el MERCOSUR, abre el camino a la integración regional- y la adopción en 1992 de una constitución democrática, marcan cada una etapas claves hacia la ruptura tajante en la Historia Política de Paraguay. Las dificultades encontradas desde estos eventos supuestamente refundadores muestran para Paraguay, como el fin del enfrentamiento entre los bloques para la Humanidad, que el “Fin de la Historia” anun-ciada por Francis Fukuyama en el en los años ‘90, no era para el futuro inmediato.

En los años ‘90, la idea de una estrecha vinculación entre democracia, integración regional y seguridad se impuso en el Cono Sur. Es esta idea la que inspira la firma del Tratado de Asunción en 1991, creando el MERCOSUR y reuniendo a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

2 Los jóvenes militares que toman el poder en América Latina en los años ‘70 (antes en Brasil y Paraguay) escribirán en cartas de sangre, uno de los capítulos más oscuros de la historia del Continente. El plan “Cóndor” es una de las páginas. Oficializado en 1975, se organiza entre Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay, Bolivia y Brasil la persecución sistemática de los oponentes. Trabajando en secreto, utilizando los métodos -intercambios, información, torturas, secuestros, asesinatos, arresto arbitrario- algunas veces aprendidos de los oficiales franceses y americanos, la red “Cóndor” es responsable de la muerte de varios cientos de personas entre las decenas de millares de victimas de la dictadura. Suplemento del diario Le Monde, 9 de Abril 2005. Se puede notar que si en la mayoría de los países fue votada la ley de amnistía, no fue el caso en Paraguay, dónde la debilidad de la sociedad civil y los graves problemas de inestabilidad política y de crisis económica no llevaron a la apertura de un debate público sobre este tema.

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Aunque Chile haya quedado apartado del MERCOSUR, este país se inscribe en la misma dinámica. La perspectiva de consolidación de un sistema de paz democrática es respaldada por la declaración de la Organización de Estados Americanos (OEA), realizada en la reunión de Santiago de Chile en 1991, así como por las declaraciones de los jefes de Estado en la ocasión de las cumbres de las Américas de Miami, Santiago de Chile y Québec.2 Los efectos son muy rápidamente visibles. En una región reconocida por su bajo nivel de conflictividad entre los Esta-dos, los nuevos regímenes democráticos adoptan medidas que abren camino a la emergencia de una “comunidad de seguridad” en el sentido de Karl Deutsch.3 Algunos autores van más lejos y formulan la hipótesis de la emergencia de una comunidad de seguridad cooperativa.4 De hecho, el proceso de democratización tuvo como consecuencia directa una reducción significativa del papel político del ejército en la mayoría de los países de la región. La consolidación del poder civil tuvo también como efecto el hacer aparecer nuevos actores en la definición de las políticas de se-guridad y defensa que desembocó en una reevaluación de la percepción de los Estados vecinos, pero también de las relaciones con ellos, privilegiando aún más la cooperación que el conflicto contrariamente al período anterior, en el cual dominaba una visión securitaria y militarizada de las relaciones exteriores que servían a los intereses de los militares en el poder. La adopción de un amplio espectro de medidas de confianza produjo resultados importantes. Las potencias de la región, la Argentina (antes de la crisis) y Brasil, pusieron fin a su lucha por la hegemonía regional renunciando particularmente a su programa nuclear militar.5

¿Qué balance se puede hacer hoy de los procesos iniciados en los ‘90 y que parecían haber fijado las grandes coordenadas de la seguridad regional para las décadas futuras? ¿No habrá

2 Rojas Aravena, francisco (2003). “Análisis de tendencias y variables para un escenario prospectivo: aprendiendo de la experiencia del Cono Sur en la resolución de conflictos”, en Klaus Bodemer (ed.) El nuevo escenario de (in)seguridad en América latina ¿Amenaza para la democracia? Caracas: Ediciones Nueva Sociedad, p.163.

3 Deutsch, Karl W. (1957). Political community and the north Atlantic area. Princeton: Princeton University Press. Muchas veces citado como referencia, el concepto de “comunidad de seguridad” de Karl Deutsch debe satisfacer caracteres múltiples y muy exigentes que merecen ser recordados: 1) Valores comunes; 2) un modo de vida común; 3) a espera de beneficios comunes; 4) un aumento de la eficacia política y administrativa para por lo menos una parte de la comunidad y la formación de una zona consolidada en relación con regiones vecinas más débiles; 5) una tela de comunicación entre los territorios y las diferentes estratificaciones sociales; 6) la formación de una elite política; 7) movilidad de las personas, al menos para las categorías sociales que tienen un rol político; y 8) la intensificación de comunicaciones y transacciones.

4 Bodemer, Klaus (2002): “The Mercosur on the way to a cooperative security community?”, en Paolo Giordano (ed.) An integra-ted approach to the European Union – Mercosur Association. Paris: Chaire Mercosur de science po., pp. 403-436.

5 Marco Aurelio García, asesor diplomático del presidente de Brasil, considera por su parte que: “l’axe Brésil-Argentine sera pour l’avenir de l’Amérique du sud l’équivalent de couple franco-allemand au début de la construction européenne”, Foro del diario Le Monde sobre el tema “Où va l’Amérique?”, Le Monde, 18 de noviembre de 2004, pp.20-21.

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habido un error de evaluación sobre el carácter irreversible de estos procesos y sobre todo sobre sus efectos a largo plazo? En el giro de los noventa se pensó muy rápidamente que la mun-dialización liberal ocasionaría una reducción irremediable del papel del Estado y se creyó muy rápidamente en “el fin de la Historia” anunciado por Fukuyama. El balance es indudablemente moderado. El informe del PNUD sobre el estado de la democracia en América latina6 evidencia los avances inciertos de la democracia y sobre todo las asimetrías que existen entre los países, combinados con las desigualdades del desarrollo.7 Estas asimetrías dificultan el fortalecimiento de las cooperaciones bilaterales y multilaterales y asimismo los avances mayores en la integra-ción regional. La problemática es un tanto paradójica. Luego de haber privilegiado el enfoque de estos problemas desde el punto de vista de la globalización y de la regionalización, asistimos a una reafirmación del papel de las identidades estatales, que siguen siendo la unidad de decisión esencial aun cuando se encuentran sumidas a una estrecha red de obligaciones y limitaciones, consecuencias propias de la globalización. El interés nacional no puede ser únicamente pensado dentro de una relación cada vez más estrecha de interdependencias deseadas o impuestas. Paraguay es un buen ejemplo de la complejidad de la ecuación.

El estatus del Estado en el escenario internacional sigue siendo el centro de las preocupa-ciones. Siendo el único modelo de organización política de las sociedades, es de sus capacidades para organizar y regular la actividad de los grupos humanos en su territorio, que depende en gran parte la seguridad. Es también su capacidad para autorregularse que lo convierte en un elemento de estabilidad o inestabilidad para el orden internacional. La jerarquía de los Estados que se aplicaba al sistema bipolar ya no es pertinente, apareciendo nuevas categorías en la última década que subrayan la necesidad de una tipología de Estados para entender mejor las líneas de fuerza de un sistema que la sola proclamación de igualdad de los Estados no sabría evidenciar. La definición de un eje del Mal así como la teoría del Rogue State, formulada por la administración estadounidense, traducen la necesidad de crear categorías de análisis, cons-truyendo tipologías. En estos dos casos debe notarse la ausencia de acuerdos de la comunidad internacional, que no asumió categorías consideradas como demasiado impregnadas de una visión subjetiva del orden internacional. La ilusión de la lógica liberal, según la cual el Estado, sin poder desaparecer, debería ser ubicado dentro de una dimensión más reducida, fundó bien la idea de creación de programas de cooperación a la modernidad institucional, pero que re-

6 La democracia en América latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, informe del PNUD, 2004. p. 26.

7 La cuestión del vínculo entre democracia y desarrollo es debatida por los analistas. Se observa que los países más desarro-llados del mundo son todas democracias, sin que se pueda identificar la existencia de una correlación casi-automática entre los dos. Se observa que en ciertos países puede haber mayor desarrollo sin democracia.



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sultaron poco eficaces. Parece que hoy en día la perspectiva teórica ha cambiado y se reconoce más bien que el Estado es un actor necesario, lo que está en juego es entonces su eficiencia.8 El Estado débil resulta ser una categoría mucho más pertinente.

El Estado débil, factor de inestabilidad internacional

La problemática del Estado débil concierne en primer lugar, la situación interna de un país. Muchas veces desborda de los limites territoriales del Estado hasta constituir un problema de seguridad para su entorno regional e incluso mucho más, como lo mostró el Afganistán de los talibanes transformado en santuario de Al Qaïda. En un mundo cada vez más interdependiente, la problemática del Estado débil afecta también el sistema internacional. Este fenómeno debe relacionarse con otro problema, destacado por el informe del PNUD sobre el estado de la de-mocracia en América latina. La crisis de la política que tiende a perder su consistencia está ligada a la pérdida de soberanía interior del Estado, que se explica por tres razones:

- el desequilibrio entre política y mercado,- un orden internacional que limita la capacidad de los Estados para actuar con una auto-nomía razonable,- el carácter cada vez más complejo de las sociedades y la crisis de los sistemas de represen-tación tradicional a la cual desemboca.9

Esta situación se traduce por un divorcio entre los ciudadanos y la clase política, que no se encuentra solamente en los Estados débiles, pero en estos últimos, la discontinuidad entre los problemas a los cuales se enfrenta la población y la capacidad del poder político para resolverlos es notablemente fuerte. El Estado débil sufre diferentes males: el patrimonialismo (el Estado es apropiado por definidos y pequeños grupos sociales), las brutales relaciones de fuerza entre grupos que crean situaciones de violencia difusa, la débil cohesión nacional que se traduce por la falta de confianza recíproca entre grupos de población, terreno propicio a la explotación de reivindicaciones de tipo religioso o étnico, y la debilidad de la organización administrativa del Estado que no le permite llevar a cabo de manera satisfactoria sus misiones de servicio público.

8 Francis Fukuyama, representante emblemático de la tesis del debilitamiento del Estado, volvió en declaraciones recientes a la tesis más clásica según la cual el Estado es necesario y a ese título debe funcionar de manera eficiente para permitir la regulación del sistema internacional.

9 PNUD (2004) “La democracia en América latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”. Informe del PNUD, p.26.

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El Estado débil pasó a ser una de las amenazas principales identificadas por la Doctrina de Seguridad americana adoptada en 2002,10 lo mismo que para la Doctrina de Seguridad europea adoptada en 2003.11 Estas se definen en primer lugar, en términos de seguridad humana, ya que las disfunciones del Estado son de naturaleza a situar la población civil en situación de vulnera-bilidad, o aun de peligro, por los incumplimientos graves de las reglas del Estado de derecho y las carencias del orden público. Las consecuencias pueden ser desestabilizadoras a nivel regional e internacional. Se puede mencionar un amplio espectro de amenazas: movimientos migratorios masivos e incontrolados, incremento de la criminalidad organizada y de los fenómenos mafiosos desarrollando todo tipo de tráficos, incluyendo el tráfico de seres humanos, drogas, armas, lava-do de dinero. En ciertos casos, estos fenómenos de delincuencia se apoyan en reivindicaciones de índole político, haciendo aumentar la confusión.

Este tipo de situación tiende a favorecer la intervención de actores exteriores cuyas motiva-ciones son múltiples. La influencia de las potencias extranjeras será determinada por sus intere-ses, los actores no-estatales pueden ser guiados por intereses sectoriales, lícitos o ilícitos, cuya adición no contribuye necesariamente a dar más coherencia a situaciones ya confusas.

A la luz de estas transformaciones ¿sigue siendo el Estado un marco de análisis pertinente para pensar las cuestiones de seguridad? A pesar de las tendencias observables, el Estado sigue siendo el centro de impulso político fundamental para la conducta de la acción pública sobre su territorio. Es también la unidad política dotada de la capacidad de decisión y de los medios de acción más importantes, en particular los medios represivos. En el sistema bipolar, la doctrina de seguridad se estructura a partir de la amenaza global que es más o menos instrumentalizada a favor de los intereses del poder vigente. En la situación internacional actual, formulamos la hipótesis según la cual las coacciones internas tienen un rol esencial en la determinación de las prioridades en materia de seguridad, para los Estados cuyo papel es débil en la escena internacional y que éstas son extremadamente variables según las necesidades de cada país. La contraparte de esta hipótesis consiste en afirmar que lejos de imponer una visión única de la se-guridad, la globalización lleva al contrario a acentuar la diversidad de concepciones, en función de necesidades definidas y jerarquizadas por los poderes de turno. Esto puede llevar a un hiato notable entre la extrema diversificación del concepto y las prácticas, necesariamente selectivas. Frente a la complejidad de los retos, las respuestas no pueden ser sencillas, y la dimensión militar no constituye su elemento principal.

10 White House (2003). The national Security Strategy of the United Status of America. Washington: Casa Blanca, septiembre.

11 Unión Europea (2003). Estrategia común de seguridad y defensa. Unión Europea, Diciembre.



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En el caso de Paraguay, las ecuaciones seguridad-pobreza/desarrollo, seguridad-demo-cracia y seguridad-medio ambiente, constituyen los grandes ejes del “perfil de seguridad” de este país.

La ecuación seguridad-pobreza/desarrollo

Según varios informes recientes del PNUD, la “injusticia social” es la característica principal de Paraguay.12 Las palabras pesan de todo su peso ya que es más común en las organizaciones del sistema de Naciones Unidas usar un lenguaje más diplomático, y a ese título, hacer referencia a las desigualdades sociales. La población de Paraguay es de 5,5 millones de habitantes, los 40% más pobres comparten 10% de la renta y se sitúan bajo la línea de pobreza, mientras que el 10% más rico perciben 40% de este ingreso. La indigencia afecta a 15,5% de la población total del país. 42% de los niños entre 0 y 14 años se encuentran en situación de pobreza, o sea aproximadamente 937.000 niños que se ven obligados a encontrar una actividad remunerada entre los 5 y 7 años. El 38% de estos niños que se encuentran dentro del mercado del trabajo, no cumplían con la obligación escolar en 1995 (últimas cifras disponibles).

Esta situación de extrema pobreza e injusticia que afecta a un sector importante de la población, provoca una fragmentación muy marcada de la sociedad. La sociedad rural tradi-cional está desapareciendo a favor de una urbanización acelerada, apoyada en el desarrollo del sector terciario, en el cual predomina el sector informal y que acusa las más grandes injusticias y la más fuerte exclusión social. Otra cifra es significativa del malestar de la socie-dad paraguaya. En el área urbana, que es en realidad la de la capital, Asunción, 26% de los hogares pobres son llevados por una mujer sola. Esta feminización de la pobreza traduce la profunda crisis del modelo familiar tradicional que tiene que ser relacionada con el fenómeno de anomia social que afecta particularmente a los varones. En el campo, la pobreza se explica por una inapropiada distribución de las tierras, un bajo nivel de escolarización, una tasa de fecundidad muy alta, una baja productividad y circuitos comerciales inadaptados.

Estos elementos, no exhaustivos, muestran el estado de gran dificultad en el cual se encuen-tra la sociedad paraguaya, cuyo reto mayor resulta ser el de la cohesión social, indispensable a todo proyecto de sociedad libre y democrática. En materia de seguridad publica, muchos desafíos se le presentan. Se plantea en particular la cuestión de la integración de las poblaciones guaraníes, que representan una parte importante de la sociedad paraguaya. Es una real para-doja, ya que Paraguay reivindica una identidad guaraní que se manifiesta en sus atributos más simbólicos como su moneda, el reconocimiento de la lengua guaraní como lengua oficial, a igual

12 Ver Visión conjunta de la situación de Paraguay, Sistema de las Naciones Unidas, 2001.

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estatuto que el castellano, cuando en los hechos las poblaciones guaraníes están pauperizadas y que la identidad y la cultura guaraníes están severamente amenazadas de extinción.13 En cuanto amplios sectores de la población tienen como mayor preocupación la supervivencia cotidiana, parece bastante difícil identificar el querer vivir juntos tan necesario según la teoría clásica del nacionalismo a la emergencia de una dinámica nacional.

Consolidación democrática y Estado de derecho14

Paraguay se sitúa en el corazón del continente sudamericano. Es un país estigmatizado por el estatuto de isla rodeada de tierras.15 La preferencia por el modelo autárquico de los caudillos que escribieron la historia, desde Gaspar Rodríguez de Francia, después de la independencia adquirida a principios del siglo XIX hasta Stroessner, quién acapara el poder durante 40 años, hasta 1989. Esta última fecha demuestra, sin embargo, que Paraguay no quedo aislado del viento de la democratización que sopló en América del Sur durante los años ‘80. El principio de los años ‘90 fue marcado por dos rupturas fundamentales en la historia política del Paraguay. La Constitución del 20 de junio de 1992 sienta las bases de un régimen político democrático, marcando así una clara ruptura con la tradición autoritaria y el intervencionismo militar en la política que había prevalecido hasta entonces. La esperanza de una ruptura con un pasado de represión y de poder arbitrario se ve alentada por el profundo cambio del contexto regional. Se trata de la segunda ruptura. La firma del Tratado de Asunción, en 1991, funda el MERCOSUR abriendo así la perspectiva de una integración regional de los países del Cono Sur. Para Para-guay esto significó un cambio estratégico fundamental ya que hasta entonces las relaciones regionales habían sido vistas desde una óptica de sospecha con relación a los grandes países

13 Algunos van hasta afirmar que el reconocimiento oficial del idioma guaraní tiene como consecuencia perniciosa de mantener la población en una situación de subdesarrollo mental, debido a que el uso único del guaraní no les permite acceder a la mo-dernidad vehiculada por las lenguas de las culturas dominantes. Esta situación tendría como efecto, a medio plazo, la extinción de la cultura guaraní. Los principales trabajos sobre la lengua y la cultura guaraní fueron llevados hasta el día de hoy por padres jesuitas, lo cual revela otro arcaísmo de la sociedad paraguaya, hasta ahora incapaz de construir estructuras modernas de producción de un saber científico. El padre jesuita Bartolomeu Meliá es considerado como uno de los mejores especialistas de la cuestión guaraní. La dedicatoria que exalta en una de sus obras: Una nación, dos culturas. Asunción: editorial CEPAG, 1988, es más que clara: “A los estudiantes paraguayos que buscan en estos tiempos la memoria de su futuro”.

14 Para una reflexión más profunda sobre el sistema político paraguayo ver: Diagnóstico institucional de la Républica del Paraguay. Barcelona: Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG), octubre 2001.

15 El escritor paraguayo Augusto Roa Bastos, premio Cervantes de Literatura, retoma con frecuencia esta idea en su obra. Ver especialmente: Hijo de hombre, así como su obra maestra: Yo el Supremo.



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vecinos. La guerra de la Triple Alianza en el siglo XIX16 y la guerra del Chaco17 en los años treinta llevaron al país al borde de la desaparición dado el numero elevado de pérdidas humanas de la población masculina. Estos dos conflictos han dejado una huella dolorosa que permanece pre-sente en un país en el cual la amnesia parece ser una condición de supervivencia. Este ambiente regional percibido de manera hostil, favorece el desarrollo de una cultura autárquica propicia a las tendencias autoritarias.18 Durante los años ‘90, la perspectiva de integración regional suscitó inmensas esperanzas en Paraguay, ya que más allá del MERCOSUR, es la integración europea que sirve de modelo de referencia y da lugar en este pequeño país a una expectativa de desa-rrollo económico y de modernización política y administrativa, bajo la influencia de los vientos exteriores que soplan en la región y que por una vez no son malos.

En la primera mitad del siglo XXI, el balance no está a la altura de las expectativas. La decepción con relación a la democracia en muchos de los países latinoamericanos señalada en el informe del PNUD es particularmente visible en Paraguay. La democracia electoral funciona de manera satisfactoria pero no ha tenido como consecuencia la consolidación del régimen democrático. Este constituye uno de los principales retos que enfrentan los países latinoameri-canos, como señala dicho informe. El sistema de las elecciones no ha beneficiado como podría pensarse, la renovación de las élites políticas en un país en el cual las desigualdades sociales se encuentran en el banco de los acusados. El rol de los partidos políticos, su modo interno de funcionamiento y el modo de escrutinio (escrutinio de lista) tienen como consecuencia un estricto control de la vida política previo a las elecciones que se convierten en un proceso formal. Por esto, el proceso electoral puede desarrollarse sin ser manchado por irregularidades graves y, por lo tanto, por vicios mayores. Este tema queda de todas maneras en tela de debate por dos razones. Por un lado, porque las prácticas democráticas no están suficientemente ancladas en la

16 La Guerra de la Triple Alianza (1865-1870) que opone Paraguay a la Argentina y al Brasil es una de las más grandes heca-tombes de la historia. La población del Paraguay pasa de 406.000 en 1864 a 231.000 en 1872. Casi no quedó población masculina en edad de trabajar. El Paraguay no fue despedazado únicamente porque la Argentina y el Brasil no lograron llegar a un acuerdo sobre la repartición de los restos del país.

17 La guerra del Chaco contra Bolivia (1932-1935) motivada por las supuestas riquezas petroleras del Chaco, dejó a ambos países agotados. Su impacto es aún considerable en la memoria colectiva del Paraguay. Esta guerra contribuyó de manera sustancial a reforzar las convicciones aislacionistas, la percepción de ser un país asediado por un ambiente hostil así como una actitud de desconfianza con relación a lo que viene de fuera, que tiene como consecuencia la idea de la superioridad del modelo político. La tradición autoritaria se alimenta de estos particularismos sobre los cuales funda su legitimidad.

18 Un fenómeno comparable se produjo en España después de la invasión napoleónica. El traumatismo de la invasión favo-reció el aislacionismo, el rechazo de las ideas provenientes del exterior y la exaltación de una cultura política específica en la cual se arraiga la tradición autoritaria española de los siglos XIX y XX.

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sociedad paraguaya como para que esta misma haga de la lucha contra las irregularidades una de sus prioridades. Por otro lado, el Tribunal Superior de Justicia Electoral encargado de verificar la regularidad de las elecciones no posee competencia contenciosa y es la justicia de derecho común quién se ocupa de ese tipo de contenciosos. La escasa fiabilidad de esta última ejerce sin duda un efecto repelente. La democracia electoral tiene también consecuencias nefastas para la estabilización democrática, puesto que la multiplicación de consultas electorales en una coyuntura de inestabilidad política paraliza las reformas. La acción política permanece sometida a comicios demasiado seguidos que impiden la implementación de consensos democráticos ne-cesarios a la conducción de reformas indispensables.

La Constitución de 1992, dota a Paraguay de instituciones democráticas, sin embargo la gran inestabilidad política que domina el período posterior evidencia varios disfuncionamientos. Particularmente la justicia, dada su ineficacia y los diversos problemas de corrupción que la afectaron en el curso de los últimos años, constituye un eslabón débil del Estado de Derecho. Esta constatación puede ser aplicada a otras instituciones. El problema se centra en la goberna-bilidad democrática19 como lo señala el político paraguayo Carlos Mateo Balmelli. “Los esfuerzos colectivos orientados hacia un proceso de modernización deben definir las prioridades en las políticas de desarrollo institucional y tener como imperativo la mejora de la calidad de la política. La implantación de políticas públicas que respondan a estos presupuestos, implica la existencia de un grado de institucionalización elevado necesario para responder a las exigencias de una sociedad compleja y de una práctica política basada en la ética, la racionalidad y la integración de conocimientos”.20

Esta situación se agudiza por la fragilidad de la organización administrativa. Históricamente la concepción patrimonial del Estado, el prebendismo erigido como principio de gobierno, el impor-tante lugar que ocupan las actividades ilícitas de contrabando favorecidas por la posición estraté-gica del país entre Brasil y la Argentina, no han contribuido a la implantación de una organización administrativa capaz de atenuar las consecuencias de la inestabilidad política desde la caída del General Stroessner. El militarismo considerablemente aventajado por la percepción de ciudadela sitiada permitió a las fuerzas armadas asumir el rol de columna vertebral del Estado, sustituyendo en sus misiones a una administración civil que se encontraba a la merced del jefe de Estado.

19 “Un sistema social es gobernable cuando esta organizado política y socialmente de tal manera que los actores estratégicos se encuentran relacionados para poder tomar las decisiones colectivas y resolver los conflictos en el marco de un sistema de reglas y de procesos formales e informales –que pueden tener diferentes niveles de institucionalización- que les permiten presentar y defender sus expectativas y sus estrategias”. Prats, Joan (2001). “La gobernabilidad pura y dura y su relación problemática con el Desarrollo”, en Carlos Mateos Balmelli La reforma institucional del Estado y la calidad de la política. Asunción: Fundación Konrad Adenauer/PNUD, p. 18.

20 Carlos Mateos Balmelli, ídem, p. 34.



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En el contexto de la transición democrática “las ideas provenientes del extranjero” no tu-vieron efectos particularmente positivos en materia de organización administrativa. La idea de la reducción del Estado fue bien recibida por una población víctima de constantes violaciones de los derechos humanos y del poder arbitrario. Reducir el Estado fue percibido como una reducción de su capacidad de perjuicio. Pero la idea de la reducción de la función pública que figura en los objetivos de todos los programas de ayuda a la modernización, respaldados por las institucio-nes internacionales, en la década de los noventa, no era forzosamente el objetivo prioritario a alcanzar. Lo que esta en juego es la creación de una administración eficaz, tarea titanesca en un país que no posee ni tradición ni memoria administrativa: “Afirmamos que el sector público en Paraguay es post-moderno, que no está basado en un cuerpo sólido de reglas y que su estructura es la expresión de criterios de organización y de gestión administrativa irracionales”.21

A pesar de que la prioridad fue dotar a Paraguay de una administración pública eficaz, constatamos que la ausencia de reformas importantes, por ejemplo, la adopción de una ley de la función pública así como el inmovilismo, tuvieron como consecuencia resultados inversos a aquellos esperados. En un contexto de estancamiento económico y de incertidumbre política, el número de efectivos de la función pública creció de manera exponencial a partir de principios de los años ‘90. Este hecho contradice el objetivo oficial de la reducción del Estado y no ha contri-buido a mejorar la eficacia del aparato administrativo. La falta de dinamismo de la función pú-blica tiene como consecuencia el aumento de la deuda en las finanzas públicas en una economía en recesión, donde una gran cantidad de necesidades elementales permanecen insatisfechas lo que acentúa la falta de credibilidad del Estado. Los escándalos de corrupción que afectaron la privatización de las empresas públicas se suman a la morosidad del ambiente que se traduce a través de la falta de confianza en el régimen político.22 La consolidación de la democracia y del Estado de derecho siguen siendo las prioridades políticas en el 2007. Sus carencias rebelan un Estado frágil. Las consecuencias sobre la seguridad son importantes y múltiples.

Gobernabilidad, gobernabilidad democrática y seguridad

El concepto de gobernabilidad difiere del concepto de gobernabilidad democrática. A prin-cipios de los años ‘90, existió la tentación de asimilar la gobernabilidad a la construcción de un orden institucional democrático. La idea sigue siendo atractiva ya que el orden democrático

21 Carlos Mateos Balmelli, op. cit., p. 39.

22 La sensación de caos, la recesión económica, la multiplicación de escándalos de conocimiento público crearon las con-diciones favorables al surgimiento de un “stroessnismo sociológico” que se desarrolla más fácilmente dado el bajo grado de cultura democrática.

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es considerado como el modelo de organización política que ofrece las mejores garantías para la protección de los derechos humanos. No obstante esta afirmación suscita una interroga-ción. Las difíciles condiciones en las cuales se opera la transición democrática muestran que las violaciones de los derechos humanos no son forzosamente menos graves que en un sistema autoritario.23 Los defensores de la teoría de la paz democrática, afirman que la cultura política democrática da lugar a un comportamiento pacífico debido a la práctica de la negociación y a la búsqueda de consensos que eleven el nivel a partir del cual se dispara la violencia. A pesar de que esta afirmación es estimulante en el plano teórico y es ciertamente pertinente en una demo-cracia ideal, no ha sido verificada en la práctica. Los reportes anuales de Amnistía Internacional ponen con frecuencia a las democracias más logradas en situaciones embarazosas. Ni que decir de aquellos países que se encuentran en un estado intermedio considerados como democracias en construcción. El dilema de las prioridades del orden internacional se impone de igual manera. El derrocamiento del régimen de Saddam Hussein en Irak fue seguido por una situación de caos político que parece haber empeorado la situación en vez de haberla mejorado.24

En los años noventa el respaldo a la democracia fue una de las prioridades afirmadas por los grandes actores de la escena internacional. Esta retórica parecía relegar a un segundo plano las preocupaciones tradicionales de los Estados por la seguridad internacional. Los defensores del “realismo” y su visión considerada pesimista de las relaciones internacionales dominadas por la power politic fueron acusados por algún tiempo de anacronismo. Los atentados del 11 de septiembre del 2001 revelaron realidades mucho más complejas. El terrorismo internacional ha puesto nuevamente en un primer plano los imperativos de los Estados en materia de seguridad y el rol fundamental que este mismo ejerce en calidad de proveedor de seguridad. El envío en los días que siguieron los atentados del WTC, de 80 agentes de la CIA a la región de Ciudad del Este con el motivo de que ésta misma serviría de punto de confluencia para el terrorismo internacional provoco muchos comentarios. La capacidad del Estado Paraguayo para garantizar la seguridad sobre su territorio nacional fue puesta en tela de juicio ya que su fragilidad tiende a crear una vulnerabilidad para la seguridad internacional prejuiciosa para los Estados Unidos.25

23 Se trata de un tema delicado, que en nuestro conocimiento no ha sido objeto de estudios publicados pero que representa una interrogación legítima.

24 La expansión de la democracia en el mundo es percibida por la teoría de la paz democrática como una garantía de una seguridad más grande, pero sus opositores sostienen que esta afirmación es únicamente válida en un contexto históricamente situado y que la búsqueda de la seguridad prevalecerá siempre sobre cualquier otra consideración en la política exterior de un Estado.

25 Esta lectura de la situación, no fue compartida por la mayoría de los miembros de las instituciones policíacas y de la magis-tratura en Ciudad del Este con los cuales el autor se entrevistó un mes después de los atentados. Según ellos, la existencia de una red no estaba confirmada y la reacción fue considerada excesiva de parte de los Estados Unidos.



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Se cuestiona la gobernabilidad pero no la gobernabilidad democrática. La cuestión de la naturaleza democrática de esta gobernabilidad no interfiere en la problemática considerada.26

Asimismo, las catástrofes aéreas que se produjeron repetidas veces durante el verano 2005 pusieron en evidencia la insuficiencia de ciertos Estados para aplicar las reglamentaciones in-ternacionales en el campo de la seguridad aérea. Dada la ausencia de un acuerdo de las insti-tuciones internacionales, los Estados publicaron listas negras de las compañías más peligrosas y de los Estados poco recomendables. Paraguay se encuentra en la lista de Estados peligrosos establecida por la administración de los Estados Unidos. Una vez más es la buena gobernanza, es decir, la capacidad del Estado, la que es cuestionada y que es capaz de plantear un problema de seguridad internacional.27

La gobernabilidad pasa también por la capacidad de los gobernantes a fomentar políticas eficaces y coherentes.

En Paraguay existe una importante herencia de intervencionismo militar en política que se inscribe plenamente en la tradición latinoamericana que algunos autores califican de cultura política hispana de autoritarismo y militarismo. Globalmente en toda América Latina, los últimos 20 años han sido marcados por una neta reducción del peso de los militares y de su influencia en la esfera política, hecho que puede ser considerado como uno de los principales logros de la transición democrática.

En la mayoría de los países, los militares han impuesto leyes de amnistía que los exoneran de la responsabilidad de cientos de muertos durante la sangrienta represión de la dictadura contra sus opositores. Estas leyes son cuestionadas hoy en día en aquellos países que han logrado con-solidar sus conquistas democráticas. La situación en Paraguay parece ser mucho más confusa, hecho que se explica por el difícil proceso de modernización de los últimos quince años, proceso atrasado con relación a los otros países de la región. Históricamente Paraguay es el país del cono Sur con la tradición democrática más débil. Actualmente la democracia paraguaya sigue siendo una de las más frágiles del hemisferio Sur a causa del descrédito del poder y de prácticas políticas que no han ayudado, en el curso de los últimos quince años, el surgimiento de prácticas democráticas que requieren un cierto aprendizaje.

26 La cuestión de la gobernabilidad y de la gobernabilidad democrática está particularmente bien ilustrada en el libro de Fazelly, Kazem (2004): Afghanistan: du provisoire au transitoire. Quelles perspectives?. Paris: Editorial Langues et Mondes-L’Asiathèque.

27 Es interesante observar las discordancias entre las diferentes listas establecidas. Camerún por ejemplo, figura en la lista negra británica pero no en la lista negra francesa. Podemos entonces pensar como el periódico Le Figaro del 30 de agosto del 2005 que la elección de ciertas opciones está influenciado por consideraciones diplomáticas. Para Francia la preocu-pación por la política africana explica ciertamente una actitud conciliadora con relación a un país que interesa poco a Gran Bretaña. Por esto le es mucho más fácil marginar de las naciones a este país. Parece ser que los principios del realismo explican aún y por un buen tiempo el comportamiento de los Estados en la escena internacional.

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En un contexto de descrédito generalizado del poder en ejercicio que no dispone del carisma necesario para implantar reformas, de recesión económica y, por lo tanto, de la falta de recursos financieros necesarios así como recursos humanos mal preparados, las reformas que eran sin embargo indispensables no fueron puestas en marcha.28 La reforma militar pendiente desde el cambio de régimen vuelve al sistema obsoleto y potencialmente peligroso, afectando la credibi-lidad del Estado en el nivel regional.

La democracia paraguaya todavía debe afrontar tres grandes retos:

- la afirmación del principio de subordinación de las fuerzas armadas al poder civil;- la reorganización total de las fuerzas armadas para adaptarlas a la nueva situación política;- la redefinición de los intereses estratégicos del país en función de la redefinición de su posición internacional.

Ninguna de estas grandes ambiciones ha sido llevada a cabo por el momento.No tiene sentido analizar las disposiciones de la Constitución de 1992 proclamando la

subordinación de las fuerzas armadas al poder legítimo elegido en las urnas (Art.173). Es la evolución de la situación política desde esa fecha que representa un problema y que ha hecho imposible la implantación de reformas indispensables. En una situación confusa marcada por un contexto de recesión económica, la violencia política ha alterado severamente el proceso de consolidación democrática.

El asesinato del vice- Presidente de la República Luis Argaña, aún queda por elucidar, el ascen-so del populismo oviedista29 inscrito en la tradición autoritaria-militarista, dos tentativas de golpe de Estado militar en la segunda mitad de los años ‘90 sin tomar en cuenta los numerosos casos de gesticulaciones militares,30 no crearon un terreno favorable a la afirmación del poder civil.

El Ministerio de la Defensa se mantiene en un estado embrionario y la designación de un ministro de defensa civil en el año 2000,31 por simbólica que fuera la medida, ya que se trata-

28 Las inmensas desigualdades sociales que se han acentuado durante este período, la pobreza e incluso la extrema pobreza y la importancia de la corrupción son factores que afectan considerablemente las posibilidades de evolución rápida de la situación.

29 Proviene del nombre de su instigador, el General Oviedo.

30 En el 2005 las declaraciones intempestivas de un coronel, de tonalidad populista-oviedista, tuvieron como consecuencia la marginación del Jefe de Estado Mayor de las fuerzas armadas. Estos incidentes muestran la sensibilidad política del problema militar. 31 Nelson Argaña.



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ba de una primera vez en Paraguay, no ha marcado una etapa determinante. Al contrario, el rápido retorno de ministros militares y una situación política muy deteriorada no permitieron adoptar una ley de defensa nacional y de la organización militar que debería haber consolidado la autoridad del poder civil sobre las fuerzas armadas. El Ministerio de Defensa sigue siendo una superestructura desconectada de la cadena de mando, dotada de medios pobres y desprovistos de una capacidad real de acción. El Ministerio de Defensa es aún hoy en día una “coquille vide” cáscara vacía, ya que no ha sido dotado de grandes direcciones generales que le permitirían dirigir, coordinar y controlar las políticas sectoriales fundamentales. No dispone de la capacidad para definir las líneas conductoras de la política de defensa ni los medios de gestión del personal tanto para manejar el formato de las fuerzas como para manejar la enseñanza la formación de los efectivos y las carreras. Tampoco dispone de capacidades de planificación y de gestión del presupuesto de defensa ni de control financiero. Algunos bocetos de iniciativas dieron en ciertos casos más bien una impresión de ausencia de proyecto de reforma y una falta de conocimiento de los intereses en juego de la misma.

La creación de la CINAD, una central de inteligencia controlada por los militares, al co-mienzo del 2000, demuestra la falta de control político sobre actividades…políticas que se encuentran en las manos de grupos militares determinados. Esta situación pone en evidencia la dispersión y las divisiones internas de la institución militar, uno de cuyos más grandes problemas es, precisamente, su falta de institucionalización, problema que existe en la totalidad del aparato estatal paraguayo. La creación de centros de poder fuera de la organización piramidal y jerárqui-ca de las fuerzas armadas que debería estar sometida al poder civil, es justamente la marca de la fragilidad de este poder civil.

Estas iniciativas expresan la incapacidad del gobierno de asumir el liderazgo. Podemos tam-bién ver en ella la inconsistencia del proyecto democrático y la persistencia de una práctica cleptocrática basada en las relaciones de poder entre diferentes grupos que buscan apropiarse de una parte ventajosa de los escasos recursos del Estado y, por lo tanto, motivados por las ganancias corporatistas o, incluso, personales.

Estas prácticas se inscriben en la continuidad de las prácticas de poder que han prevalecido durante los ‘40 años de stroessnerismo, subrayan la dificultad de afirmar un proyecto político de naturaleza democrática más cercano a las expectativas de nuestro tiempo.32

32 Después del asesinato del vice-presidente Argaña, el mandato del Presidente González Macchi pone en evidencia esta situación de estancamiento, de falta de liderazgo y de ausencia de un proyecto político. Los únicos progresos importantes conciernen la privatización de las principales empresas del Estado, agua, telefonía, transporte ferroviario, que darán lugar a importantes escándalos ligados a la corrupción.

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La reforma militar queda aún por realizar. El dispositivo militar es impresionante en el papel a pesar de no corresponder en absoluto a la realidad sobre el terreno. La estructura divisionaria de la armada hoy en día no tiene otra función que la de permitir la existencia de un cuerpo de oficiales generales pletórico y sin relación alguna con las tropas disponibles. Los gastos de personal absorben 85% del presupuesto de la defensa, los materiales son obsoletos pero tampoco existe una política de defensa claramente definida. Dadas las debilidades de la organización militar, las misiones fundamen-tales del Estado no son satisfechas. Las fronteras están mal vigiladas y favorecen tráficos de todo tipo, desde el contrabando hasta el pillaje de la fauna y de maderas preciosas. Estas últimas actividades suscitan un grave problema de seguridad ambiental. La porosidad de las fronteras crea, en particular en la región de la triple frontera (con el Brasil y la Argentina), un riesgo particular con relación al terrorismo internacional a pesar de que la amplitud del problema sea difícil de medir dada la falta de datos.33 Las insuficiencias del control del territorio aéreo y la casi ausencia del Estado en ciertas zonas del territorio34 permiten el desarrollo de tráficos ilícitos relacionados con el mercado internacional de la droga. Paradójicamente, en ciertas regiones la presencia militar constituye el único lazo que une las comunidades indígenas al Estado Paraguayo y esta misma cumple con misiones de salud pública particularmente, debido a las carencias de la administración pública paraguaya.

La ausencia de reforma militar podría explicarse por la absoluta necesidad para un país pobre de establecer un orden de prioridades en el calendario de reformas. Este punto de vista parece estar sobre todo guiado por consideraciones ideológicas. Es defendido por los partidarios del ultra-liberalismo de comienzos de los ochenta quienes consideran que en el contexto de la globalización el Estado debe ser limitado a sus dimensiones mínimas. Es también defendido por la corriente pacifista-antimilitarista difundida en un país donde el rechazo de lo militar se explica por la amalgama entre dictadura, violación de los derechos humanos y fuerzas armadas.

El inmovilismo no puede asimilarse a la política. Lo cual conlleva tres consecuencias: la au-sencia de definición de una política de defensa no hace de las fuerzas armadas un instrumento creíble y eficaz al servicio de la política exterior, muy dependiente de las variaciones de la co-yuntura internacional, la ausencia de un proyecto colectivo en las fuerzas armadas exacerba las frustraciones y los descontentos. El compromiso democrático suscita desconfianza, las opciones populistas son aún capaces de movilizar, la ausencia de legitimidad de las fuerzas armadas y el sentimiento de su inutilidad social predominan en la sociedad lo cual no contribuye a operar el acercamiento necesario entre la sociedad y sus fuerzas armadas.

33 Después de los atentados del 11 de septiembre de 2001, los Estados Unidos desplegaron inmediatamente 80 agentes de la CIA en Ciudad del Este con motivo de que esta región servía de puente a los terroristas cuyo objetivo era el territorio de los Estados Unidos. Hasta este día, ninguna información significativa ha confirmado esta hipótesis.

34 Es el caso particularmente del Estado de San Pedro.



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La alianza estratégica de julio de 2005 con los Estados Unidos: el “egoísmo racional”, ¿la nueva doctrina de política exterior?

Las expectativas levantadas por el tratado de Asunción de 1991, creador del MERCOSUR, parecen no haber tenido éxito, falta de no haber podido evolucionar hacia una integración regional del tipo de la Unión Europea.

En un comienzo el proyecto de integración regional sirvió para dar un empuje político permi-tiendo arreglar los problemas más agudos que complicaban las relaciones entre los países de la región. La ausencia de mecanismos compensatorios sobre el modelo del fondo estructural euro-peo FEDER (indispensable para atenuar las disparidades regionales) de las estrategias nacionales divergentes, consideradas como prioritarias para arreglar los problemas económicos, sociales y políticos graves a los que se encuentran confrontados, rezagaron en repetidas ocasiones el proyecto de integración regional resumiéndolo a un acto discursivo.

Los funcionalistas pusieron en evidencia la importancia de la impulsión política para produ-cir el fenómeno de “spill over” del que David Mitrany mostró la importancia y la eficacia para avanzar en la integración. Pareciera que los contratiempos que pesaron sobre los países del MERCOSUR no les permitieron avanzar lo suficiente en esta vía. El síndrome del país amenazado por sus vecinos del que jamás se deshizo Paraguay no faltó de resurgir oportunamente en el discurso político, verdadera razón o coartada de las políticas en mal de justificación y de una elección que no sería otra que la de “navegar” para hacer frente a los enormes contratiempos del corto plazo. El concepto de “egoísmo racional” permitió explicar las elecciones que, a su vez, fueron fuertemente criticadas por los otros miembros del MERCOSUR.

La decisión del MERCOSUR, tomada en la primavera del 2005, de dotarse de fondos es-tructurales con el propósito de reducir la brecha de desarrollo entre los países socios no fue bien recibida por el gobierno de Paraguay. Hay que decir que el comentario fue oportunamente hecho por motivo de la visita de Donald Rumsfeld a Asunción, símbolo de la inflexión dada a la política exterior paraguaya35 a favor de una estrecha alianza estratégica con los Estados Unidos, lo cual significaría el distanciamiento del camino hacia la integración regional.

Los acuerdos bilaterales firmados en junio de 2005 conceden facilidades militares a los Estados Unidos por una duración de 18 meses. En razón de su contenido, parece difícil imaginar que dichos acuerdos no sean reconducidos. Desde ahora los Estados Unidos disponen de una presencia militar permanente en territorio paraguayo. Esta presencia militar tiene oficialmente

35 El vicepresidente Castigliani declara en agosto que “Paraguay no necesita de las migajas de las circunstancias pero que por el contrario, necesita de la apertura de mercados a la exportación”. Asunción, Periódico Última Hora del 23 de agosto de 2005.

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como objetivo formar ciertas unidades36 del ejército paraguayo contra el terrorismo y con la lucha con el narcotráfico.

Estos acuerdos tienen por contrapartida una ayuda financiera que debe servir para fortalecer las instituciones y los servicios que colaboran con las autoridades americanas. Una ayuda en especie está prevista para los servicios de salud del departamento de Canindeyu que se encarga de la población desfavorecida. El entrenamiento de las tropas paraguayas tendrá también por objetivo “volver más eficiente la lucha contra el trafico de drogas, el terrorismo, la corrupción de autoridades públicas y la pobreza”.37 La alianza privilegiada con los Estados Unidos tiene también consecuencias pesadas para la región. La base aérea Mariscal Estigarribia, cuya cons-trucción fue financiada por los Estados Unidos en el 2000, puede recibir los grandes portadores tipo Galaxy o los bombarderos B52 posibilitando, en razón de sus capacidades, su utilización para otras misiones además de la lucha contra el tráfico de drogas y el terrorismo. Con la capa-cidad de recibir 16.000 hombres podría convertirse en un elemento muy importante del nuevo dispositivo de los Estados Unidos en América del Sur,38 situado a proximidad de las fronteras de Bolivia, Brasil y la Argentina.

En una Sudamérica marcada por la inestabilidad de Bolivia,39 La potenciación de Brasil y las evoluciones políticas tendientes a cuestionar el alineamiento con Washington40 y la reafirmación del unilateralismo de Estados Unidos, a través de la firma de acuerdos bilaterales con los Estados más débiles de la región, pone de relieve que la power politic así que el balance of power siguen vigentes como instrumentos de la acción diplomático-estratégica.

Las grandes líneas de fuerza alrededor de las cuales se estructura el debate estratégico en América latina desde hace 200 años perduran a pesar de los trastornos sobre los cambios del sistema internacional. De un lado están las ventajas del viejo sueño bolivariano de integración

36 Las fuerzas especiales americanas trabajan con el Secretariado Nacional de Lucha contra la Droga, el regimiento de escolta del presidente y la brigada de transporte aéreo.

37 Council of Hemispheric Affairs (COHA), memorandum to the Press, 05.78 del 20 de Julio de 2005, Washington D.C., disponible en www.coha.org

38 Con la base Manta situada en Ecuador. Según algunos, podría volverse esta última con las bases de Guantánamo Bay, Atuba-Curazao y Comalapa la cuarta Cooperative Security Location (CSL), nueva denominación del dispositivo avanzado de los Estados Unidos antes llamado Forward Operating Locations (FOL).

39 Por su riqueza de petróleo y gas natural, Bolivia es un objetivo estratégico importante para los Estados Unidos.

40 Por la primera vez de su historia la Organización de Estados Americanos (OEA) eligió a un secretario general, el chileno José Miguel Insulza, quién no era el candidato de Washington, lo que es importante señalar cuando se conoce el rol que ha jugado esta organización en el pasado como instrumento al servicio de los Estados Unidos.



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del continente y de la afirmación de una identidad latinoamericana o sudamericana, pues sus contornos son todavía imprecisos y resurgen regularmente. Las integraciones regionales de los últimos años tales el MERCOSUR y la CAN, se inscriben en esta lógica y tienen por conse-cuencia la emancipación frente a la potencia hegemónica, los Estados Unidos. Por otro lado, encontramos el no menos viejo sueño de los Estados Unidos, mezcla de mesianismo y política de dominación, que resume la famosa frase del presidente Monroe: “América para los ameri-canos”. Las recientes orientaciones estratégicas de Paraguay muestran que la política exterior de los Estados de América Latina quedan sometidos al balance clásico entre la ambición de la integración regional y subregional (concebida como la afirmación de una autonomía frente a la potencia hegemónica) y la alianza estratégica de los Estados Unidos, mezcla de alineamiento y de búsqueda de un margen de maniobra más amplio en el contexto regional. Hay que agregar que los militares americanos gozan de una total inmunidad de jurisdicción en territorio paragua-yo conforme a la posición del gobierno de los Estados Unidos de no reconocimiento de la Corte Penal Internacional.41

La alianza estratégica reforzada con los Estados Unidos, ciertamente no tendrá consecuen-cias inmediatas sobre la reforma militar. La política de cooperación militar mantenida desde hace años por los Estados Unidos en Paraguay descansa sobre el reforzamiento de la capacidad operacional de unidades específicas. El concepto de empleo de estas fuerzas obedece aún más a los intereses estratégicos de los Estados Unidos en la región que a las necesidades del país no solamente sobre el plan militar sino también desde el punto de vista del proceso de instituciona-lización que presenta tantas consecuencias. En 2001, una encuesta realizada ante los cuerpos de oficiales paraguayos42 puso en evidencia una expectativa sin diferencia substancial con la espera de los militares españoles 25 años atrás, hacia un proceso de transformación democrática de España. La encuesta muestra que los militares tienen plena conciencia de las evoluciones del contexto internacional y político interno. Las reformas son consideradas como inevitables y hasta necesarias y las ideologías antievolucionistas no son atractivas sino en algunos sectores minoritarios.43

41 El régimen de inmunidad frente al sistema judicial paraguayo puede parecer inaceptable en cuanto a principios se refiere, es comprensible tomando en cuenta los problemas de corrupción y malfuncionamiento que afectan al sistema.

42 Labatut, Bernard y Jesús Martínez Paricio (2001). Hablan los oficiales de las grandes unidades militares de las fuerzas armadas de paraguay. Asunción: Comisión Europea / Programa de apoyo a la modernización institucional de Paraguay (sin publicar).

43 Estos sectores minoritarios pueden revelarse peligrosos y son sobre todo nefastos porque sus acciones que tejen la historia reciente, no contribuyen a crear el consenso y las dinámicas necesarias en la sociedad paraguaya, que desconfía del Estado por razones históricas comprensibles. Hará falta mucho tiempo para llegar a una reconciliación nacional.

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Este panorama pone en evidencia el desfase entre lo que piensa el cuerpo de oficiales44 y las percepciones de la opinión pública, generalmente muy negativa hacia el ejército y los militares.45 La comparación con el caso español termina aquí pues el contexto político de ambos países es radicalmente diferente. Se ha acordado reconocer que para España la transformación democrática se impone como único proyecto viable a la salida del franquismo pues la prioridad era lo que fue llamada en su tiempo el regreso dentro de la familia europea.46 La democratización era la condición y en contrapartida España fue uno de los principales países que beneficiaron de la ayuda europea y al que le otorgaron medios importantes para operar las reformas indispensables limitando costos sociales y políticos. La amalgama entre modernidad, progreso e integración regional jugó un gran rol en las transformaciones de la cultura política marcada por 40 años de régimen autoritario pero que a la vez podía reivindicar una antigua tradición democrática. 47 En el caso paraguayo, la inte-gración regional no ha jugado el papel de motor de las reformas sino por el contrario el ambiente regional es percibido como hostil, lo que hace pensar que las percepciones tradicionales quedan. A pesar de que hoy no exista más el riesgo de agresión militar exterior, el MERCOSUR ha (por lo pronto) fracasado en el papel de integrador regional. La cuestión militar se debe reubicar en el contexto de crisis económica crónica y de inestabilidad política característica de Paraguay.

La ausencia de una dinámica de reformas políticas tiene ciertamente un impacto muy negativo en las fuerzas armadas en la medida en que la corriente modernizadora no se ve más fortalecida en sus opciones por medidas susceptibles de valorizar la institucionalización y la emergencia de un “nuevo espacio de valores”.48 La apertura democrática en Paraguay tuvo la ventaja de permitir expresarse a las

44 Los medios importantes para operar las reformas indispensables constituyen una novedad en Paraguay. Hay que in-terpretar los resultados de esta primera contribución científica con precaución. Sin embargo, se puede constatar que los resultados obtenidos corroboran los análisis de la obra colectiva de Galeano Perrone, Horacio y Miguel Rafael Carlos en 1975. Montanaro, Otazu y Graciel Römer y allí: Los generales del siglo XX… Y cómo piensan los del siglo XXI. Asunción: Intercontinental Editora, 1998.

45 En España hubo que esperar los años ‘90 y el compromiso de las fuerzas armadas en el mantenimiento de la paz para que la imagen del ejército se mejorara ante la opinión pública española. Ahora bien, los planes de reforma discretamente dirigidos hacia la modernización habían sido elaborados en la segunda mitad de los años 80 y las reformas se aceleraron a partir de llegada de los socialistas al poder en 1982. Fueron entonces necesarios diez años para que la opinión pública evolucionara hacia una percepción menos desfasada de las realidades del ejército.

46 Esta línea política quién orientaba todas las reformas en España a partir de 1975 se centraba claramente en el primer discurso del rey Juan Carlos de 1975.

47 La constitución liberal adoptada por las Cortes de Cádiz en 1812 es considerada en España como el texto fundador de la tradición democrática aunque nunca haya sido aplicada.

48 Horacio Galeano Perrone, op. cit., p. 77.



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diferentes corrientes de opinión. Es lógico que después de 40 años de dictadura del general Stroessner emerjan los sentimientos antimilitaristas49 que aún predominan por el hecho de que las fuerzas de orden público jugaron un mal papel en la represión que fue particularmente brutal en este país.

El inmovilismo en las reformas y la fuerza de la rebelión antimilitarista, dio lugar a un debate público sobre la cuestión militar haciendo correr el riesgo de una acentuación del reflejo corpora-tista y del ensimismamiento en el ejército. El 85% del presupuesto para la defensa es orientado a los gastos de personal de un país en el que la población vive por debajo del índice mínimo de pobreza.50 Se demuestra que la preocupación por la defensa del empleo prima sobre toda otra consideración. Es un elemento de rigidez muy importante que favorece el reflejo corporatista y las estrategias personalistas de sectores determinados de las fuerzas armadas. El poder político no pudo o no quiso hasta la fecha enfrentar el problema que de hecho vuelve al problema ge-neral de su capacidad a conducir la reforma política. España no tuvo que conocer este problema mientras que la modernización del ejército tuvo por consecuencia una reducción de dos tercios de sus efectivos, pero en España el crecimiento económico y un mercado del empleo dinámico vuelven la reducción de los efectivos mucho menos dolorosa.

Los retos de la seguridad global

Las múltiples carencias y deficiencias que sufre Paraguay dan al inventario de los desafíos de la seguridad global un carácter casi exhaustivo. Algunos de los desafíos tienen una dimensión trasnacional como el tráfico de drogas, las especies protegidas, otras como las amenazas al medio ambiente se orientan hacia las problemáticas globales: contaminación, gestión de los re-cursos naturales. A falta de una autoridad superior a los Estados y aunque la unidad de decisión del Estado no sea la más adaptada para responder a estos retos, es importante mencionar que en referencia al actor estatal, dichos retos deben de analizarse con detenimiento pues el Estado es en gran parte quien debe de tener la capacidad de afrontarlos.

La primera de las inseguridades por afrontar es la inseguridad jurídica atada a la debilidad de la institucionalización, la inestabilidad política, al mal funcionamiento del Estado y al fenómeno de corrupción.51 Todos los actores para el desarrollo concuerdan en reconocer que la corrupción es un

49 Estos últimos años, el debate sobre el ejército se centra esencialmente el cuestionamiento del servicio militar en el que las condiciones de su cumplimiento en un sistema arcaico frecen una elección de temas para movilizar la opinión: abusos de todas las formas, ofensas, accidentes, muertes, etc. 50 Hablar de tasa de desempleo no es relevante en un país como Paraguay en el que la economía informal y la estrategia de supervivencia (corrupción, tráfico ilegal, prostitución) constituyen un componente muy importante de la realidad social.

51 En su reporte anual, Tranparency International coloca Paraguay entre los países del planeta donde se acomete más la corrupción.

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freno importante al desarrollo en razón de las incertitudes y de la inseguridad que provoca en los operadores económicos. La inseguridad jurídica fragiliza el Estado de derecho y constituye un factor de agravación para la seguridad pública, responsabilidad de las instituciones que a su vez presen-tan grandes deficiencias dentro de las fuerzas policíacas y de justicia.52 Dicha situación provoca un círculo vicioso pues el subdesarrollo, generador de pobreza, crea en el tejido social las condiciones favorables al aumento de la delincuencia. En 2004, el incendio de un supermercado de Asunción que causó la muerte de centenas de personas ilustra este tipo de riesgo.

Frente a la inseguridad y violencia urbana y a la debilidad de la acción pública la privatiza-ción de la seguridad está en pleno desarrollo. En el caso arriba mencionado fueron los agentes del servicio privado de seguridad del supermercado quienes tomaron la iniciativa de bloquear todas las salidas de emergencia de la tienda aun cuando el incendio ya se había desencadenado. La satisfacción del empleado preocupado por evitar el robo que se pudo haber producido por el desorden provocado por el incendio lo desvió de su preocupación por la seguridad de las perso-nas. De esta manera, los clientes se encontraron encerrados como en una red, ocasionando la muerte de cientos de victimas. Es la inseguridad percibida lo que condujo a los empleados a la toma de la decisión errónea determinada por la obsesión de evitar el robo.

Las carencias de los poderes públicos en materia de salud pública conducen a la intervención de una multiplicidad de actores en este sector que no contribuyen necesariamente a la eficiencia de las acciones tomadas y que pueden en la eventualidad producir efectos perversos. El ejército es el único capaz de actuar en el campo de la salud pública ante ciertas comunidades indígenas muy aisladas. De esta manera, ella abastece las carencias de la administración civil y se ubica en el papel de actor de la salud pública, lo que no es necesariamente deseable en un sistema democrático.

En virtud de los recientes acuerdos militares bilaterales, los Estados Unidos intervendrán en el campo de la salud en ciertas regiones del país. He ahí una de las carencias del Estado que hacen de las necesidades de salud pública un elemento de negociación que coloca al Estado paraguayo en situación de demanda en el acuerdo bilateral en el que los objetivos son a priori muy alejados de este tipo de preocupaciones. Tratándose de la lucha contra el Sida y otras enfermedades sexual-mente transmisibles, se puede constatar que la acción preventiva encabezada por las ONG’s de origen americano compite con la iglesia católica que en Paraguay tuvo durante mucho tiempo el cuasi-monopolio de la influencia, por no decir el control total sobre la sociedad civil.

52 En lo que concierne al plan de los principios la inmunidad de jurisdicción de los que benefician los militares americanos frente a la justicia paraguaya, lo que constituye un atentado a la soberanía del Estado puede ser interpretada como la marca de la relación desigual entre la gran potencia sospechada de voluntad hegemónica y un Estado débil. Desde un punto de vista pragmático se puede comprender que frente a ciertas prácticas policíacas y de la justicia paraguaya los Estados Unidos hayan querido dar a su personal un status que garantice su seguridad jurídica. Las complejas alianzas que entretejen los sistemas de justicia con el poder ejecutivo en América Latina pueden ser vistas como la marca del malfuncionamiento con respecto al principio de la separación de poderes formulado por Montesquieu.



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El conflicto de Chiapas, en México, puso en evidencia las consecuencias políticas de la penetración masiva de las ONG’s, que algunas veces actúan de caballo de Troya más o menos conscientes y más o menos voluntarias para intereses que no son siempre del todo altruistas.

Los desafíos de la seguridad conciernen también los grupos humanos importantes. Los indí-genas, principalmente los guaraníes, representan en Paraguay, como los indios de los países an-dinos, una parte importante de la población, mayoritaria en las zonas rurales, que son también las zonas donde la tasa de pobreza es la más elevada (cerca del 50% de la población).

La Constitución de 1992 hizo de Paraguay una nación multicultural y multiétnica. El guaraní es reconocido como la lengua nacional, lo que hace de Paraguay el único país de América Latina y del Sur que otorga a una lengua indígena el mismo estatus oficial que el español. El guaraní es también la moneda nacional. Más allá de apariencias favorables a los indígenas, se trata de hecho de poblaciones en situación de gran precariedad y muy vulnerables a las carencias ya cita-das. Dicho problema no podrá ser resuelto únicamente con medidas sociales. Las comunidades guaraníes tradicionales casi no tienen acceso a la cultura occidental, la que consiste, entre otras cosas, en el aprendizaje del español que se encuentra ausente en la mayoría de los casos. El lazo espiritual que los une a sus tierras y que constituye un elemento fundamental en su identidad es hoy cuestionado por el lento e inexorable despojo, bajo el efecto de una presión agraria que obedece a una lógica económica totalmente ajena a su cosmogonía. Para los guaraníes la pérdi-da de sus tierras ancestrales es sinónimo de pérdida de su identidad. Pobreza extrema, violencia doméstica y suicidio son las manifestaciones de la descomposición de estas comunidades.

Por el momento no hay reivindicación indígena fuerte mientras que en los países andinos las reivindicaciones políticas étnicas tomaron en los últimos diez años la importancia que nunca an-tes habían tenido.53 En este plano, Paraguay constituye, por lo pronto, una excepción que podría no durar si dichas poblaciones, rompiendo con el viejo esquema cultural, deciden, en fin, tomar en mano su destino. Las fuerzas profundas de la globalización podrían ayudarlos.

El gobierno de Paraguay tiene que enfrentar también la amenaza de la “brasilianización” de una banda del territorio que se extiende sobre 300 Km. a partir de la frontera con Brasil. La débil presencia del Estado en esta región favoreció el desarrollo anárquico, que descansa en los intercambios con Brasil, mucho más lucrativos y de carácter ilegal. La explotación descontrolada de maderas preciosas provoca una cruel deforestación, el tráfico de animales salvajes pone en peligro la supervivencia de las especies protegidas. Los habitantes de la región son llamados los “brasiguayos” en razón del progresivo abandono de la lengua española en beneficio del portugués que se ha vuelto la lengua de uso corriente y un referente cultural del hecho del predominio en la región de comunicación lusófonos, que obstaculizan la difusión de medios de comunicación en lengua española.

53 Los indígenas representan un 47% de la población en Perú, 43% en Ecuador y 70% en Bolivia.

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Las actividades criminales constituyen, de igual manera, una amenaza grave a la seguridad. En Paraguay, el Estado se encuentra frente a la problemática actividad de bandas organizadas que practican la delincuencia de “derecho común”; secuestros con vistas a obtener rescates, asesinatos54 que parecen cada vez más estar ligados a actividades mafiosas. El desarrollo del tráfico de drogas parece estar en su esplendor bajo los efectos conjugados del plan Colombia, trayendo consigo la repartición de las actividades de los narcotraficantes y de la casi ausencia del Estado en ciertas partes del territorio de Paraguay.55 Algunos expertos cercanos a los medios gu-bernamentales han llegado hasta mencionar el riesgo de la “Colombianización” de Paraguay.

Las cuestiones de seguridad ambiental también revisten de particular importancia.56 Hemos hablado del daño a la biodiversidad, riqueza particular paraguaya que posee especimenes del patrimonio mundial. Se trata de un concepto nuevo de contornos jurídicos mal establecidos pero que debería de contradecir la concepción clásica del derecho de propiedad único reconocido por lo pronto en sus consecuencias patrimoniales. Dos grandes ríos vertientes del Amazonas, que cruzan el país de un extremo al otro, desembocan en el Río de la Plata. La riqueza hidrológica de Paraguay es muy importante y requiere de una rigurosa gestión para preservarla de las agre-siones de todo tipo a las que se enfrenta el medio ambiente. El gran lago Ypacarai, situado a proximidad de la capital, se encuentra en una situación que los expertos certifican de catástrofe ecológica.57 El río Pilcomayo, del cual su administración debería compartirse entre Bolivia y Ar-gentina, conoció estos últimos años un desvío unilateral de sus aguas resultando para Bolivia un desastre ecológico enorme, la extrema sequía provocó un proceso de desertificación fragilizando aun más las poblaciones indígenas de la región y provocando grandes daños a la biodiversidad, entre ellos, la muerte de varias centenas de cocodrilos: la manifestación más espectacular de esta catástrofe. Una buena gestión del agua es urgente para evitar desastres ecológicos mayores de los cuales ya existen señales. La buena gestión también exige una estrecha colaboración con los países de la región pues ciertos de esos ríos son fronterizos con Brasil, Argentina y Bolivia y donde los más importantes de ellos nacen del lecho amazónico en Brasil.

54 A principios de 2005 el secuestro y después asesinato con pago de rescate de la hija del ex presidente Raúl Cubas trajo a la luz el riesgo de las derivas actuales.

55 La tasa de criminalidad es muy elevada en la región fronteriza con Brasil, incluyendo Ciudad del Este y Pedro Juan Caballero. Tomando en cuenta el elevado nivel de corrupción en Paraguay el aumento potencial de la economía de la droga podría tener consecuencias preocupantes en los años venideros si las tendencias actuales de evolución de la situación política, económica y social no convergen durablemente.

56 Para un estudio minucioso y riguroso de la situación ecológica de Paraguay, ver la obra de Facetti, Juan Francisco (2002). Estado ambiental del Paraguay, Presente y Futuro. Asunción: Secretaría del medioambiente/ GTZ.

57 Facetti, Juan Francisco Facetti, op. cit., p. 203.



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La política de maximización de los intereses de cada uno de los Estados de la región ha prevalecido hasta ahora y ha perjudicado al Estado más débil, Paraguay.58 Dicha política ya no se encuentra vigente para responder a los retos de la seguridad ambiental que conciernen a todo el continente. El futuro reside en la puesta en marcha de un multilateralismo eficaz como la única alternativa que permita tener la visión global que se necesita.59

Conclusiones generales

Los retos de la seguridad en Paraguay son multiformes y abarcan un largo espectro al que los teóricos en relaciones internacionales definen como seguridad global. En razón de los múlti-ples problemas que comprometen la situación política económica y social de Paraguay, se puede considerar como un Estado débil.

Aparece también dentro de una situación delicada respecto a sus estorbosos vecinos, frente a los cuales la relación de fuerza es desfavorable. La integración regional en el marco del MERCOSUR fue vista en los años ‘90 como la alternativa política llena de promesas. Hoy la integración regional muestra sus límites y sus desventajas que pesan sobre los grandes Estados de la región, presa también de situaciones difíciles, sin permitir pensar que se pueda asistir a una aceleración suficientemente significativa de la integración para que esta misma pueda aportar a Paraguay respuestas satisfactorias a los graves problemas que la asaltan. Por este hecho, la alianza con la potencia hegemónica: los Estados Unidos, se impone como principio de “real politik” para reforzar su capacidad de negociación en la región. Pero esta cooperación bilateral entre dos potencias desiguales refuerza el peso de Estados Unidos en la región. No sería del interés de los Estados Unidos ni los de la región que las fracturas políticas se abran.

Una acción más determinada de las instituciones de cooperación política multilaterales sería probablemente el único medio de detener las lógicas actuales atenuando las políticas de alian-

58 La construcción de la presa de Iguazú sobre el río Paraná, en los años ´70, convirtió al Paraguay en uno de los más gran-des productores de energía hidroeléctrica en el mundo y ha sido visto como esperanzadora para el desarrollo del país. Su gestión, compartida con Brasil, provocó grandes desilusiones a Paraguay, el balance de fuerza entre los dos socios resultó demasiado desigual.

59 El proyecto del corredor bio-oceánico tan defendido por Brasil y que es una herramienta indispensable para su proyección hacia el Océano Pacífico y Asia no pasará necesariamente por Paraguay por razones de estrategias políticas complejas tanto de la parte brasileña como de la parte de Paraguay. A su vez, las consecuencias ambientales de dicho proyecto son regionales. Habrá que tomar en cuenta los intereses de Paraguay para que la visión sea necesariamente multilateral si el análisis razonado de tal proyecto en términos de impacto prevalece.

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zas y de contra alianzas para ayudar al relance del proceso de integración subregional y para atenuar las tentaciones unilateralistas60 de la actual administración americana.

En el mes de agosto de 2005, John Maisto, representante de los Estados Unidos frente a la organización de Estados Americanos (OEA), declaró que es una verdadera política multilateral la que hace falta para América Latina precisando que Europa debería asociarse a este relanzamien-to del multilateralismo en América Latina al lado de los Estados Unidos.61 La seguridad coope-rativa en el cono sur parece haber mostrado sus límites después de haber permitido evoluciones positivas en los años ‘90 en el relanzamiento de un ambicioso multilateralismo, que podría permitir invertir las tendencias inquietantes de la evolución de la seguridad en la región.

Fecha de RecePción: Julio de 2008

Fecha de acePTación Y VeRSión FinaL: octuBre de 2008

REFEREnCIAS

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60 A finales de 2003 los Estados Unidos, buscando la ampliación de sus apoyos internacionales para legitimar su intervención en Irak, pidieron a Paraguay el envío de tropas. Esta demanda puede parecer una ofensa para un país con tantas dificulta-des, pero sin duda en los Estados Unidos no faltan de argumentos para convencer a un país tan dependiente de la ayuda exterior. Para un análisis de las consecuencias internas y regionales de un envío de tropas ver Labatut, Bernard e Ivonne Duarte Peña (2003). Informe sobre el posible envío de tropas parguayas a Irak. Bogotá: Centro Morris Janowitz, Toulouse y Universidad del Rosario.

61 Si América Latina es considerada por Alain Rouquié como el extremo occidente (título de su libro), se puede entender que haya un interés por unir a las fuerzas de las dos regiones más desarrolladas del mundo occidental para ayudar a América Latina a salir de la situación de crisis en la que se encuentra. No obstante, el propósito puede parecer iconoclásta si se toma en cuenta la línea política seguida desde el Presidente Monroe: centrada en mantener a los europeos fuera de los asuntos americanos. Estados Unidos y Europa discrepan hondamente aún sobre el futuro del sistema internacional.



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PARAGUAY DE CARA AL FUTURO: POLÍTICA, ECONOMÍA Y ENERGÍA EN EL MERCOSUR 1

PARAGUAY FACING THE FUTURE: POLITIC, ECONOMY AND ENERGY IN THE MERCOSUR

Por Leonardo Granato* e-mail: [email protected]

nahuel Oddone** e-mail: [email protected]

Matías Panelo***e-mail: [email protected]

RESumEn

El presente artículo estudia el contexto actual del Paraguay en términos regionales, explo-rando su situación estratégica al interior del MERCOSUR. En el análisis se profundizan las esferas de la política, la economía y la potencialidad energética que este país detenta en la actualidad, siendo éstos plataformas futuras de su crecimiento.En aras de lograr este desarrollo, Paraguay debe priorizar su fortalecimiento político consoli-dando la democracia y ahondar en la integración regional para desarrollo de su economía.

PAlAbRAS ClAVE

Paraguay, MERCOSUR, Presidencia Lugo, Democracia, Energía.

1 Una versión anterior del presente trabajo fue publicada por los autores en la Revista Población y Desarrollo, Nro. 33, Año XVIII. San Lorenzo: Departamento de Estudios de Población y Desarrollo de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universi-dad Nacional de Asunción y Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), julio de 2007. pp. 64-79.

* Profesor de grado de la Universidad Abierta Interamericana (UAI) y de postgrado en la universidades Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), de la Empresa (UDE) de Montevideo e Internacional de Andalucía (UNIA) de España. Investigador. Co-director de Sociedad Global.

** Profesor de grado de las universidades de Belgrano (UB) y Abierta Interamericana (UAI) y de postgrado en la universi-dades Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), de la Empresa (UDE) de Montevideo e Internacional de Andalucía (UNIA) de España. Investigador. Co-director de Sociedad Global.

*** Investigador del Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI).

PP: 222 - 244


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ARTíCulo


AbSTRACT

This paper studies the current regional context and insertion of Paraguay, exploring its stra-tegic situation in the MERCOSUR. These pages analysis is focused at the levels of politics, economy and energy that this country has in the present days, being these levels the key platforms to a jump in the future growth of this nation. To achieve this development, Paraguay must prioritize its political effort consolidating the democracy, and search for a deeper regional integration to its economy development.

KEy woRDS

Paraguay, Mercosur, Lugo Mandate, Democracy, Energy.

RESumo

Este artículo estuda o atual contexto do Paraguai em termos regionais, explorando sua situação estratégica no Mercosul. O análise destas páginas está concentrado nas esferas política, econômica y energética que este país tem na atualidade, sendo estas esferas os pontos chave de partida para um crescimento no futuro. Para lograr este objetivo, o Paraguai deve priorizar suo esforço político na consolidação da demo-cracia, y apontar a uma maior integração regional para chegar a um desarrolho econômico.

PAlAVRAS ChAVE

Paraguai, Mercosul, Presidência Lugo, Democracia, Energía.

Introducción

La última década del siglo XX implicó para América Latina profundos cambios en su estruc-tura social, política, económica e institucional; cambios que encontraron dos tipos de origen: fuentes endógenas y fuentes exógenas. Durante los años ochenta y con el regreso de la demo-cracia, muchos gobiernos latinoamericanos comenzaron a explorar el camino de la integración como respuesta a la crisis social y económica a la cual asistían; estos caminos comenzaron en un principio a transitarse de forma bilateral dando así de baja las hipótesis de conflicto que habían existido durante los años de la dictadura (Oddone y Granato, 2005).

Será sobre los inicios de la década del noventa que la integración encontrará su concreción de forma regional a partir del Tratado de Asunción de 1991 que diera origen al MERCOSUR.

Lo que Sudamérica necesitaba eran nuevas ideas, nuevos proyectos que pudieran reflejar la situación del momento e imprimirle dinamismo a una subregión que había transitado por “una década perdida” a partir de la denominada crisis de la deuda de los años ochenta.

leonardo granato, nahuel oddone y matÍas Panelo


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El proceso de integración viene así a fortalecer el proceso democrático que llevaba pocos años de existencia en nuestros países2 y buscaba dar respuesta desde lo económico a las nuevas demandas ciudadanas que se expresaban con el regreso de los regímenes democráticos.

En este sentido, nos dedicaremos a estudiar a Paraguay y el escenario regional que se abría ante su ingreso al MERCOSUR. Abordaremos el estado actual de la cuestión a los efectos de realizar una prospección sobre lo que se consideran las tres áreas claves del futuro paraguayo: política, economía y energía.

Antecedes del MERCOSUR

El 18 de febrero de 1960, la Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay crea-ron la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) mediante el Tratado de Montevideo, y bajo el paraguas jurídico del artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Posteriormente, se incorporaron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela.

La meta final era la conformación de una zona de libre comercio, a la cual se accedería me-diante la progresiva integración de las economías de los países miembros a través de la elimina-ción gradual de las barreras al comercio intra -regional, hasta alcanzar su supresión definitiva.

La estructura orgánica de la ALALC estaba integrada por el Consejo de Ministros de Relacio-nes Exteriores de las partes contratantes, la Conferencia de las partes contratantes y el Comité Ejecutivo Permanente.

“La ALALC fracasó notablemente en la consecución de sus propósitos. La excesiva rigidez de las cláusulas del Tratado (...), la inestabilidad política de la región, la falta de una estrategia común de inserción internacional, la gran heterogeneidad económica entre los ‘socios’, las políticas de sustitución de importaciones que al influjo cepalino implementaban los países miembros, e inclusive sus objetivos demasiado ambiciosos”. (Jardel y Barraza, 1998: 29).

La ALALC es el caso típico de viejo regionalismo; y fracasó por las diferencias estructurales de los países miembro, la dependencia del comercio exterior y de los capitales y tecnología extranjeros (no regionales) y de la debilidad de los intercambios recíprocos, no se logró crear comercio.

Tras el fracaso de la ALALC Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú, Uruguay, Ve-nezuela, Colombia, Bolivia y Ecuador suscriben, el 12 de agosto de 1980, el Tratado de Monte-

2 La República Argentina es el primer país que regresa a la democracia en 1983, seguido por la República Federativa de Brasil y la República Oriental del Uruguay en 1985 y la República del Paraguay en 1989.

PARAGuAy DE CARA Al FuTuRo: PolíTICA, EConomíA y EnERGíA En El mERCoSuR PP: 222 - 244


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video que da origen a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) más respetuosa de las diferencias existentes entre los países integrantes y con criterios más flexibles.

La ALADI encuentra fundamento jurídico en la Cláusula de Habilitación de la Ronda de Tokio del GATT. En virtud de dicha cláusula, sancionada por Decisión del 28 de noviembre de 1979, los países en desarrollo pueden otorgarse recíprocamente tratamientos preferenciales sin estar obligados a extenderlos de forma automática a las demás partes contratantes del GATT, dejando de esta manera de lado el principio de Nación más Favorecida.

El objetivo de la ALADI es, según su artículo 1, lograr a largo plazo el establecimiento, en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano. La estructura institucional de la ALADI está integrada por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la Conferencia de Evaluación y Convergencia, el Comité de Representantes (órganos políticos de la Asociación) y la Secretaría General (órgano técnico).

La ALADI sirvió de marco para la creación de los futuros mecanismos regionales de integra-ción. Como se ha sostenido: “Si bien la ALADI no registró muchos progresos, proveyó el marco institucional para el resurgimiento del ‘regionalismo’ que habría de tener lugar desde mediados de los ochenta y del cual el MERCOSUR es parte” (Bouzas y Fanelli, 2001: 137).

En este sentido, la profundización de las relaciones bilaterales -impulsada por la proximidad geográfica y cultural y por la complementación económica-, sentó las bases para la posterior conformación de estructuras de integración regionales que fueron ampliando la complejidad temática que todo proceso de integración conlleva.

En 1985, los mandatarios de la Argentina, Raúl Alfonsín, y de Brasil, José Sarney, suscribie-ron -en ocasión de la inauguración del puente Tancredo Neves sobre el río Iguazú- la Declaración de Iguazú del 30 de noviembre de 1985, que constituyó el embrión del MERCOSUR.

La convergencia argentino–brasileña, iniciada con la Declaración de Foz de Iguazú, continuó con la firma del Acta para la Integración Argentino–Brasileña el 29 de julio de 1986. El Acta tiene por objeto primordial, según su preámbulo, la integración de América Latina y la consoli-dación de la paz, la democracia, la seguridad y el desarrollo de la región.

Mediante este instrumento, se estableció un Programa de Integración y Cooperación Económi-ca Argentino-Brasileña (PICAB), con principios y características graduales, flexibles y parciales.

El 10 de diciembre del mismo año, los presidentes Alfonsín y Sarney se reunieron nueva-mente en la capital brasileña, y firmaron el Acta de Amistad Argentino-Brasileña de Democracia, Paz y Desarrollo.

El 6 de abril de 1988 se suscribió el Acta de Alvorada, Decisión Tripartita Nº 1, que materia-lizó el ingreso de Uruguay al proceso de integración Argentino-Brasileña.

En 1990, los nuevos presidentes de Argentina y Brasil ratificaron el rumbo de las metas integracionistas de sus respectivos países. El 6 de julio de ese año, los mandatarios Carlos Saúl



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Menem y Fernando Collor de Melho, suscribieron el Acta de Buenos Aires a través de la cual se aceleraban los tiempos, comprometiéndose a alcanzar la conformación de un mercado común para el 31 de diciembre de 1994.

El 20 de diciembre de 1990, se firmó, en el marco de la ALADI, el Acuerdo Parcial de Com-plementación Económica Nº 14, que consagra las resoluciones adoptadas a la fecha por ambos países. De manera concurrente a la firma del Acta de Buenos Aires, Paraguay y Uruguay, mani-festaron su inquietud por formar parte del esquema. Dicho interés fue admitido y alentado por la Argentina y Brasil, llegándose a suscribir el Tratado de Asunción en marzo de 1991.

Los presidentes Carlos Saúl Menem y Fernando Collor de Melho pensaban un MERCOSUR distinto y tenían una voluntad política integracionista diferente, optando así por un sistema de rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas (artículo 5 del Tratado de Asunción).

El Paraguay hacia la integración regional

Manifestado el interés de Paraguay de concurrir como parte del proceso de integración que estaban desarrollando la Argentina y Brasil, y al cual se había sumado recientemente Uruguay, debemos analizar las razones internas que confluyen en la toma de decisiones por parte de nuestro país bajo estudio.

Es, en este contexto, que debemos investigar desde una perspectiva sistémica estructural, los factores que confluyen en el proceso de toma de decisiones: su posición en el sistema inter-nacional; las relaciones entre las estructuras del Estado y los grupos de interés internos; y las políticas de los otros Estados de la región.

La opción por un proceso de integración configurada en una política exterior consecuente, lleva necesariamente la plasmación de un modelo de desarrollo nacional que se quiere o intenta desplegar a escala regional.

Posición del Paraguay en el sistema internacional

Prosiguiendo con las variables antes mencionadas y entendiendo el sistema internacional como un contexto estructural que impone restricciones a los denominados márgenes de ma-niobra3 de nuestros países; la posición de Paraguay en el sistema puede identificarse como “marginal”.

3 Con este concepto se hace referencia a la capacidad de acción autónoma de los Estados – Nación. Para ampliar este concepto, véase: Seitz, M. (1993). ¿Realismo penitencial o margen de maniobra? Un estudio de las relaciones de Argentina con América Latina y Estados Unidos. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.



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Su escasa relevancia y su gran distancia de los centros de poder, impuso e impone serios límites al modelo específico de inserción internacional, dado que cualquier política autárquica en materia de desarrollo es impensable en un contexto de creciente interdependencia, concretada para el caso paraguayo como una suerte de “dependencia estructural”.

Debido a éste análisis estructural de la realidad paraguaya es que el MERCOSUR adquiere un papel fundamental a partir de lo sostenido por Bouzas y Fanelli (2001: 290) en el sentido que: “La globalización necesita de una nueva institucionalidad con canales de participación para los países más chicos y el MERCOSUR puede concebirse como parte de los esfuerzos por construirla”.

Relaciones entre el Paraguay y los grupos de interés locales

Entendemos por las relaciones entre el Estado paraguayo y sus grupos de interés locales, aquellas que se dan “entre las estructuras del Estado y grupos políticos, económicos y sociales que emergen sobre los procesos económicos y políticos y que varían según el contexto” (Gruegel y Hout, 1999: 11).

En Paraguay, el Partido Colorado y los grupos económicos de interés pueden ser identifi-cados como los actores de mayor peso dentro del sistema político. “La tríada Ejército-Partido Colorado-Gobernantes se mostraba disfuncional a la apertura política y a los esfuerzos de de-mocratización” (Borda y Massi, 2002: 143).

Al mismo tiempo, la propia característica del sistema de partidos, con una fuerte tendencia al unipartidismo y al caudillismo político; y en algunos casos con altos índices de corrupción, impone innumerables condicionamientos y obstáculos al establecimiento de un esquema de desarrollo equilibrado y de inserción internacional basado en la cooperación y la integración regional al reducir el diálogo interpartidario y la participación ciudadana en la formulación de las políticas públicas.

En términos de gobernabilidad democrática, Paraguay carece de una “continuidad de políticas y reducción de incertidumbre” así como también del reconocimiento de una falta de “gradualidad del cambio”.4 Si ésta se mide en términos de continuidad de políticas aplicadas, los dirigentes carecen aun de esa visión de largo plazo que exige pensar un modelo de país. Además, Paraguay, como muchos de los países latinoamericanos, no ha podido constituir aún una coalición social que sirva de apoyo al modelo de desarrollo nacional o regional.

4 Para ampliar este concepto véase: Boeninger, E. (1994). “La gobernabilidad: un concepto multidimensional”, en: Revista de Estudios Internacionales, Nro. 105. Santiago: Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile.



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El papel que la sociedad civil desempeña todavía está muy lejos de ocupar un lugar primario en este proceso dada la falta de una institucionalidad adecuada para canalizar sus demandas. Hay una distancia cada vez mayor entre los partidos y la sociedad civil, distancia que se acrecien-ta a partir del sistemático mantenimiento de mecanismos de corrupción.

“La única manera de asegurar gobernabilidad es (...) tener conciencia de que es necesario fortalecer los Parlamentos, igual que los partidos y en paralelo con ellos (...) es indispensa-ble que haya (...) comunicación fluida entre el Poder Ejecutivo, y de la sociedad civil con el Parlamento” (Boeninger, 1994: 85).

Durante los años noventa, los grupos económicos centralizados en la Unión Industrial Pa-raguaya, representantes de los sectores más reacios a la apertura externa del país; presionaron fuertemente para que la nación se abstuviera de formar parte de la estructura del MERCOSUR. Sin embargo, en muchos aspectos, el Paraguay ha sido considerado como uno de los países de mayor apertura comercial de la región.5 Históricamente, los aranceles paraguayos han sido más bajos que los de sus socios comerciales: hacia 1995, mientras los aranceles de la Argentina y Brasil oscilaban entre el 11,78% y el 13,14% respectivamente, Paraguay poseía un arancel del 8,79%.

Nota: el arancel externo promedio de cada país está calculado con base en las excepciones. El arancel externo promedio del MERCOSUR es el AEC que se alcanzará una vez que se eliminen todas las excepciones. El arancel promedio del universo de excepciones fue calculado en base a las excepciones de cada Estado parte: Argentina 1.540 líneas arancelarias (16,9% del universo), Brasil 1.606 líneas arancelarias (17,6%), Paraguay 2.101 (23%), y Uruguay 1.961 (21,5%).*NA: no se aplicaFuente: Bouzas, R. y Fanelli, J. M., 2001: 170.

5 Esta cuestión ha obedecido fundamentalmente a la falta de una estructura industrial propia capaz de cubrir las necesidades del mercado interno; a la perpetuación de un modelo netamente comercial y agrícola centrado en la producción de algunos pocos cultivos; y, a la existencia de una estructura paralela y clandestina destinada a la importación y reexportación de distintos bienes fundamentalmente hacia el Brasil y la Argentina.

arGentIna

brasIl

paraGuay

uruGuay

MerCOsur

ARAnCEl ExTERno

PRomEDIo

11,78

13,14

8,79

10,78

11,15

ARAnCEl ExTERno

PRomEDIo (PonDERADo

PoR ImPoRTACIonES)

13,37

15,44

5,18

11,01

11,09

ARAnCEl ExTERno

PRomEDIo DEl unIVERSo

DE ExCEPCIonES

14,33

21,39

6,83

5,92

na*



229


las políticas de otros Estados de la región

En Paraguay el diseño de las políticas públicas (domésticas y de política exterior) ha estado condicionado por el diseño y aplicación de las políticas públicas de sus dos grandes vecinos. Como afirman Grugel y Almeida Medeiros (1999: 22):

“Con el 40% de su comercio desarrollado con la Argentina y Brasil, su desarrollo depen-diente de los proyectos hidroeléctricos con sus vecinos y sus exportaciones dominadas por los productos agrícolas como la soja y el algodón (que representan cerca del 70% del total), Paraguay no tuvo otra opción que ingresar al MERCOSUR en 1991”.

El establecimiento del bloque regional si bien no modificó sustancialmente la situación eco-nómica del país, repercutió positivamente en el convencimiento de la necesidad de afianzar el sistema democrático como forma de gobierno.

La salida política ofrecida por la Argentina y Brasil al intento de golpe de Estado por parte del General Lino Oviedo en 1996 (plasmada en la denominada “cláusula democrá-tica” del MERCOSUR) y a la siguiente crisis democrática de 1999 ponía en relevancia la importancia de constituir naciones democráticas entre los países del MERCOSUR,6 sim-bolizando la consonancia entre integración económica regional y democracia. Como han sintetizado dos autores: “En el caso de Paraguay su entrada al MERCOSUR ha creado las condiciones para la adopción de un modelo emergente de liberalización democrática” (Gruegel y Almeida Mederos, 1999: 28).

Los términos económicos del intercambio con sus vecinos denotan un modelo económico de atraso, típico de un país agrícola exportador con bajos niveles de tecnología aplicada, que no permite el pasaje a un modelo de producción al menos agroalimentario.

“Con una economía en rápido deterioro, el aprovechamiento de la apertura regional a partir del MERCOSUR ha sido escaso, por no decir casi nulo, y han persistido la acti-vidad comercial y de triangulación, antes que la productora y exportadora” (Bouzas, 2002: 203).

6 En este sentido deben reconocerse los siguientes antecedentes: la Declaración Presidencial de Las Leñas del 27 de junio de 1992 en la cual se expresa que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición indispensable para la exis-tencia y desarrollo del MERCOSUR; la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR firmada el 25 de julio de 1996 en San Luis, Argentina, y el Protocolo de Adhesión a esa declaración firmado por los presidentes de Bolivia y Chile; y, por último, el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile del 24 de julio de 1998.



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Tampoco las relaciones exteriores han sido un área primordial en la cual trabajar para impul-sar el desarrollo económico y político del país. Paraguay continúa, en buena medida, careciendo de un proyecto como Estado, que le permita insertarse eficientemente en el sistema internacional y responder a los desafíos que plantea la división internacional del trabajo, cada vez más exigen-te en términos de productividad, competitividad, innovación tecnológica y especialización. “Una economía que se integra exitosamente en la economía global es una economía competitiva y el motor de la competitividad es la productividad. Asimismo, la productividad es un determinante crítico del crecimiento” (Bouzas y Fanelli, 2001: 17).

Política exterior e integración hidroeléctrica

La política exterior, como política pública, también expresa necesariamente los términos de gobernabilidad interna y en este sentido se plantea la variable tipo de régimen como un elemento clave a tomar en cuenta.7

Durante los primeros años de la dictadura del General Alfredo Stroessner, la política exterior estuvo dirigida a obtener la legitimidad internacional del régimen más que a promover la inser-ción productiva del país dentro el sistema internacional.

A pesar de esto, en los años sesenta y setenta se afianzaron las relaciones económicas del Paraguay con sus vecinos y se desarrollaron los grandes proyectos hidroeléctricos8 que impulsa-ron el crecimiento del país, aunque éste no se tradujo en una mejora sostenida que posibilitara un desarrollo equilibrado y equitativo de toda la sociedad en el largo plazo.

7 El régimen político, como centro de toma de decisiones gubernamentales, es, precisamente, una realidad política conclu-yente en el proceso de formación de una política exterior. El régimen constituye uno de los patrones de cambio más impor-tante de la política exterior. Considerando la orientación del régimen, como aquella que “se centra en las características estructurales y orientaciones básicas de una sociedad, tanto en materia política como económica”. Cfr. Van Klaveren, A. (1984). “El análisis de la política exterior latinoamericana: perspectivas teóricas” en Muñoz, H. y J. Tulchin (Comp.). Entre la Autonomía y la Subordinación. Política exterior de los países latinoamericanos, Tomo I. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, p. 34. El régimen político, como centro de la toma de decisiones gubernamentales, es una realidad política determinante en el proceso de formación de la política exterior. Lasagna sostiene que: “el régimen político es uno de los patrones de cambio más importante de la política exterior”. Cfr. Lasagna, M. (1995). “Las determinantes internas de la política exterior. Un tema descuidado en la Teoría de la Política Exterior”, en: Revista de Estudios Internacionales, Nro. 111. Santiago: Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, p. 396. Con el concepto de régimen queremos hacer referencia a las características estructurales y orientaciones básicas de una sociedad en materia político - económica. En este marco se hace referencia al régimen como la forma de organización política escogida, en la orientación del régimen inciden diferentes variables entre las que se destacan para el presente estudio: la forma de organización política, la estrategia de desarrollo y el proceso de toma de decisiones y política interna.

8 Para mayor información, véase: Lanús, J. A. (1984). De Chapultepec al Beagle. Política Exterior Argentina 1945-1980. Buenos Aires: Emecé.



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Estos planes de aprovechamiento hidroeléctrico sentaron las bases para futuros proyectos de integración. De hecho, en buena medida, nuestros procesos de integración económicos han tenido como base proyectos de integración y complementación energética con distintos ejes al interior de los cuatro miembros originarios del MERCOSUR, tales como: “Argentina - Paraguay” en Yacyretá; “Brasil - Paraguay y el Acuerdo Tripartito con Argentina” en Itaipú;9 “Argentina - Uruguay” en Salto Grande; las propuestas de Corpus Christi y Compensador (entre Argentina y Paraguay, en estudio), las de Garabí, San Pedro y Roncador (entre Argentina y Brasil, en estudio) y la de Iguazú (entre Brasil y Paraguay, en estudio).

Inicialmente, como un enorme desafío para las áreas de producción, hoy las centrales de Itaipú, Yacyretá y Salto Grande, más allá del suministro de energía, representan una oportunidad de comprensión, cooperación y armonía entre nuestros pueblos.

Política exterior paraguaya frente al proceso de integración

Si se escoje como eje principal la evolución del MERCOSUR y la participación del país objeto de nuestro estudio en su gestación, hemos de examinar las oportunidades y los desafíos que enfrenta el Paraguay de cara al futuro y los aportes que puede realizar a fin de profundizar y mejorar el proceso de integración de la región.

Estudiar la política exterior dedicada a una propuesta de integración, nos ha permitido y permitirá visualizar las fuerzas que interactúan en todo proceso: las fuerzas centrífugas y cen-trípetas, los factores exógenos y endógenos, los grupos de presión internos y externos; a los efectos de entablar las necesarias analogías de todo proceso de aprendizaje y encarar así un proceso de integración que llegue a cumplir con sus objetivos respondiendo al bienestar común de todos los habitantes del Cono Sur de América.

“El Paraguay es el centro de la América. Núcleo geográfico, histórico, social, de la futura integración de los Estados independientes en esta parte de América. La suerte del Paraguay es la suerte del destino político americano” (Roa Bustos, 1987: 207).

Si bien las relaciones exteriores nunca fueron una materia de importancia significativa para las administraciones paraguayas, el gobierno militar de Stroessner supo ver en ella una oportu-nidad no sólo de contar con apoyo externo para legitimar internacionalmente al régimen, sino

9 Para profundizar éste proyecto hidroeléctrico en particular, véase: Caubet, C. G. (1991). As grandes manobras de Itaipu: energia, diplomacia e direito na Bacia do Prata. São Paulo: Acadêmica.



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también una forma de consolidar e institucionalizar internamente su poder y su gobierno. “La cancillería stronista seguía aferrada a esquemas de la guerra fría sin percibir los cambios que ocurrían en el mundo” (Estigarribia Fernández, 1989: 326).

En este sentido la vuelta de la democracia supuso un corte abrupto en materia de política exterior. Desde 1983, Paraguay se encontraba cada vez más aislado de la comunidad internacio-nal como consecuencia del deterioro de la imagen del General Stroessner en el exterior.

Con el regreso de la democracia en Argentina y Brasil, las relaciones de Paraguay con estos dos países se fueron deteriorando. Al mismo tiempo, las condiciones económicas empezaron a empeorar como consecuencia de la finalización de las obras de la central hidroeléctrica de Itai-pú, la caída de la ya escasa inversión extranjera directa (IED) y de los precios de los principales productos exportables paraguayos.

“Así (…) se instalaban gobiernos democráticos en Brasil y Argentina, países que (…) inicia-ban un proceso de integración regional novedoso que excluía al Paraguay por las caracte-rísticas de su régimen político (…). El nuevo gobierno civil argentino censuraba al gobierno paraguayo de una forma abierta y vehemente y presionaba a favor de una apertura política en el país” (Bouzas, 2002: 200).

Con el regreso de la democracia en Paraguay, los nuevos gobiernos que se fueron sucedien-do, tenían como principal tarea en materia de política exterior reinsertar al país en el conjunto de las naciones y mejorar las relaciones con sus vecinos.

Para la administración de Andrés Rodríguez (1989 – 1993) la integración regional se con-vertiría en el pilar clave para el diseño de una nueva política exterior paraguaya, hecho que se verificó en 1991 con la firma del Tratado para la constitución de un Mercado Común del Sur, destacándose aquí el significado de la elección de la ciudad de Asunción para la firma del Tra-tado por la simbología que la misma tenía en términos de integración y democracia dado que Paraguay era el último país en recibir o buscar esta forma de gobierno.

Durante el gobierno de Juan Carlos Wasmosy (1993-1998), Paraguay intensificó las relaciones con América Latina y mejoraron sustancialmente las relaciones bilaterales con Estados Unidos y Euro-pa, principalmente con España y Alemania a partir de las agencias de cooperación internacional.

Japón y Taiwán se convirtieron en importantes mercados para los productos paraguayos como consecuencia de una política de diversificación de mercados, constituyéndose también en dos de los principales países que mantienen proyectos de asistencia y cooperación internacional, tanto técnica como económico-financiera.

Aunque con algunas críticas en el nivel doméstico hacia el proceso de integración económi-ca, el Paraguay se ha comprometido fuertemente en impulsar y profundizar el MERCOSUR.



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Paraguay de cara al futuro

Una aproximación al futuro cercano de Paraguay debe partir de la relación entre el impacto que ha tenido el MERCOSUR sobre este país y el efecto que el proceso de integración subregio-nal tendrá a partir de las nuevas áreas de incumbencia.

A nuestro entender el impacto surgirá desde tres macro-áreas: las dos primeras son las ya conocidas de la política y la economía; pero éstas se ven complementadas por una tercer área que adquiere hoy más que nunca una relevancia sistémica de peso: la energía. Particularmente esta área si bien ya ha estado presente a lo largo de la historia del MERCOSUR, en su estado actual adquiere nuevos significados a considerar.

En términos políticos, el MERCOSUR es un mecanismo para la defensa del interés y la iden-tidad regional frente a los desafíos de la globalización. Al mismo tiempo, representa una opción de inserción internacional que permite superar las asimetrías existentes favoreciendo un proceso de integración “entre iguales”.

Paraguay ha priorizado en el MERCOSUR el terreno político, ya que esto le permitía obtener un nueva imagen internacional y romper con el aislacionismo impuesto por la dictadura de Stroessner.

La participación en el MERCOSUR obligó al Paraguay a encarar un mejoramiento de su ca-pacidad de negociación, y, a la vez, la integración regional impulsó a la cancillería paraguaya a redefinir las relaciones bilaterales dando fin a las hipótesis de conflicto propias de la dictadura.

Históricamente, tanto Brasil como Argentina, han resultado ser los socios más importantes del Paraguay. La política pendular practicada por Asunción se dio en el contexto de una rivalidad histó-rica entre las dos potencias regionales. El MERCOSUR rompía con esa tradicional política pendular redefiniendo no sólo la política con sus vecinos, sino la propia política exterior del país.

Desde el punto de vista económico, durante el período de mayor crecimiento del comercio intra - regional (1991 - 1996), las exportaciones paraguayas alcanzaron los más altos niveles his-tóricos, aumentado considerablemente el intercambio con el resto de los miembros del bloque.

“En cuanto al comercio con el MERCOSUR, Paraguay (…) representa sólo el 0.8% del PBI del bloque. Sin embargo estas cifras contrastan con la importancia que tiene el Paraguay en el comercio intra-MERCOSUR, donde alcanza una participación del 9.1%. En otras palabras es el país más pequeño pero el que más abre su mercado en relación con el tamaño de su economía”.10

10 Véase: Informe sobre el Paraguay de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires. Disponible en: http://www.agro.uba.ar



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Sin perjuicio de ello, debemos poner de manifiesto la interdependencia asimétrica que pade-ce el MERCOSUR dado que el producto bruto interno, el territorio, la población y la complejidad de la estructura productiva de Brasil, es muy superior a la de todos los restantes integrantes del bloque en su conjunto. Más allá de éstas asimetrías, es importante que cada Estado y su población reconozcan que los intercambios económicos fruto de la integración se dan sobre una base de juego limpio, en la cual productores y campesinos pueden establecer estrategias de comercialización conjuntas en el largo plazo.

La necesidad de establecer fondos de convergencia estructural11 que eliminen las asime-trías será un elemento clave a los efectos de ordenar los diferentes territorios que confluyen en el proceso de integración. En este sentido, la Unión Europea (UE) se presenta como el modelo a seguir dado que la aplicación de programas de desarrollo regional ha permitido que las regiones más pobres del continente hayan acercado sus valores a la media del pro-ducto bruto per cápita de la UE.

Una política de las regiones del MERCOSUR, entendiendo por regiones las provincias, los departamentos o los estados federales, y una correcta asignación de fondos estructu-rales, generará un equilibrio de suma creciente en el cual los distintos territorios podrán desarrollarse económicamente y favorecerán, a su vez, el crecimiento exportador de todo el MERCOSUR.

La crisis económica financiera que han sufrido los países emergentes desde mediados de la década del noventa, particularmente la crisis argentina de 2001, ha impactado fuertemente en la ya débil estructura productiva y económica paraguaya.

11 En diciembre de 2004, el CMC aprueba la creación del “Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR” (FOCEM) con el objetivo de “promover la competitividad y la cohesión social de los Estados Partes, reducir las asimetrías y fortalecer la estructura institucional del proceso de integración” (Decisión Nº 45/04 del CMC). Esta medida reconoce el principio de solidaridad entre los miembros del bloque, a partir del reconocimiento del desigual desarrollo de sus economías. De acuerdo con la Decisión Nº 18/05 del CMC, el FOCEM funcionaría a partir de cuatro programas: a) Programa de Convergencia Estruc-tural; b) Programa de Desarrollo de la Competitividad; c) Programa de Cohesión Social; y d) Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración. Asimismo, el FOCEM se integra con aportes anuales de los miembros del MERCOSUR, y tendrán el carácter de contribuciones no reembolsables. El monto fijado es de cien millones de dólares y está integrado por porcentajes calculados a partir de la media histórica del PBI del MERCOSUR (Argentina, 27%; Brasil, 70%; Paraguay, 1%; y Uruguay, 2%). Los recursos se distribuyen a partir de la ejecución de los programas mencionados. Los Estados Partes se benefician de acuerdo a una pauta preestablecida: proyectos presentados por Paraguay, 48%; proyectos presentados por Uruguay, 32%; proyectos presentados por Argentina, 10%; y proyectos presentados por Brasil, 10%. Los proyectos son presentados por los Estados Partes ante la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR, la cual define el otorgamiento a partir de un proceso de evaluación técnica realizado por la Secretaría del MERCOSUR. Cfr. Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR; El MERCOSUR y las ciudades. Octubre de 2006, p. 8.



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“Las exportaciones (…) se han visto impactadas negativamente en los últimos años por la crisis al interior del MERCOSUR, especialmente vinculadas a las variaciones cambiarias y aumento de las protecciones paraarancelarias de los mercados más importantes del bloque, Argentina y Brasil. Especialmente en el caso del segundo, que concentra casi el 50% de las exportaciones paraguayas”.12

A pesar de lo anteriormente descripto, el impacto económico del MERCOSUR en la econo-mía paraguaya ha sido significativo. En primer lugar, y a diferencia del comercio exterior con el resto del mundo, el intercambio de Paraguay con los socios del MERCOSUR presenta un mayor grado de diversificación, con una oferta exportable más amplia.

La posibilidad de exportar con arancel cero dentro del bloque le ha permitido a muchas em-presas, principalmente PYMES, vender productos de mayor valor agregado, difíciles de colocar en otros mercados. Entre los sectores que más se destacan en este sentido podemos resaltar el caso del textil, que se apoya en un uso intensivo de factor trabajo, y que es en la actualidad uno de los de menor costo de entre todos los países de la región.

“La participación de los rubros no tradicionales en las exportaciones paraguayas aumentó de un promedio del 15% en los ochenta hasta el 27% en los noventa. El MERCOSUR ha sido el principal mercado de destino de la mayor parte de este tipo de bienes (…). La Argentina ha sido el mercado de destino del grueso de los rubros no tradicionales” (Masi y Bittencourt, 2001: 9).

Esta incipiente diversificación de la oferta exportadora debería estar acompañada por un mayor apoyo del Estado, orientado al mediano y largo plazo, con políticas que favorezcan la radicación de inversiones en estos rubros no tradicionales.

Asimismo la reforma del sistema educativo es una clave que el Estado debe tener en cuenta para modificar la estructura productiva del país. El incentivo de carreras no tradicionales, como las científicas o tecnológico-informáticas, permitiría a Paraguay contar con recursos especializa-dos. Aun para países pequeños, existen alternativas productivas13 que permiten no sólo la atrac-ción de inversiones y el crecimiento exportador, sino que también generan beneficios tangibles en el desarrollo de la población en su conjunto, que se reflejan en mejores salarios, aumento del empleo y mejoras en la educación.12 Véase: “La promoción de las exportaciones en Paraguay durante los 90 y perspectivas para el futuro”. Informe preparado para el Seminario - Taller: “Responsables de la Promoción de Exportaciones de los países miembros de la ALADI”. Dispo-nible en: http://www.aladi.org

13 El desarrollo agropecuario en términos agroindustriales, combinado con el aprovechamiento de los recursos ecológicos y ambientales, se presenta como una posibilidad de gran potencial.



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Como ha sostenido recientemente Dante Sica (2006: 32-33), el MERCOSUR enfrenta actual-mente tres grandes grupos de dificultades:

“Problemas estructurales: Los Estados miembros del bloque tienen diferencias sustanciales que no pueden superarse, debido a que son de carácter estructural: el PBI de Brasil repre-senta el 79,7% del total, el de Argentina el 17,9%, el de Uruguay el 1,7% y el de Paraguay el 0,7%. Problemas autogenerados: hay dificultades propias del proceso de integración. Los objetivos iniciales del bloque han sido dejados de lado o demorados en el tiempo. Un claro ejemplo de ello es que las normas que surgen de los órganos del bloque no son debidamente internalizadas por los miembros. Aproximadamente, el 50% de la normativa no ha entrado en vigencia por falta de internalización. Problema de inestabilidad de flujos comerciales: El comercio intrabloque está estrechamente vinculado con el PBI de los estados miembros. Con la gran volatilidad económica que presentan los socios, no se puede lograr un flujo de comercio estable”.

En términos energéticos, el gobierno paraguayo debería sentar las bases de un desarrollo sustentable a largo plazo a partir del fomento de la explotación de sus significativas reservas hidroeléctricas.

Junto con Nepal, Paraguay dispone del mayor potencial hidroeléctrico per cápita del mundo. Ya tiene una participación del 50% en dos grandes proyectos hidroeléctricos: el enorme proyecto Itaipú de 12.600 Mw junto con Brasil y el proyecto Yacyretá de 3.600 Mw con Argentina. Sin embargo, en la actualidad, prácticamente la totalidad de su cuota en cada uno de estos proyec-tos se exporta a Brasil y a la Argentina respectivamente.

Asimismo, a través de la exportación energética, el Paraguay podría superar la desventaja de no contar con una salida al mar y convertirse en un foco regional para industrias de gran con-sumo energético en el sur de América, particularmente dada la crisis energética que padece su vecino argentino. El Estado paraguayo tiene un potencial hidroeléctrico excepcional, pudiendo llegar a convertirse durante las próximas décadas en uno de los mayores exportadores mundiales de energía hidroeléctrica (Monte Domenecq, 2004).

Hoy es preciso coordinar la integración regional y planificar el abastecimiento energético. El desarrollo económico y social impone la necesidad de mayores fuentes de energía y, en este sector, el Paraguay puede jugar un rol de suma relevancia convirtiéndose en uno de los princi-pales proveedores de energía eléctrica del Cono Sur. Dada su demanda interna y los elevados excedentes de la explotación de Yacyretá e Itaipú, Paraguay podría mediante la elaboración de un plan energético nacional serio, transformar esos excedentes en fuentes que sustenten un desarrollo a mediano y largo plazo.



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Actualmente, Paraguay recibe un porcentaje muy importante de divisas proveniente de la exportación de energía eléctrica de sus dos grandes vecinos, y es de esperar que si se elabora una política de desarrollo energético consensuada y de largo plazo, en un futuro no muy lejano el país encuentre en la comercialización de energía su principal fuente de divisas y producto de exportación; tal y como sucede con el petróleo en Venezuela o más recientemente el gas natural en Bolivia, dando finalmente un perfil acabadamente energético al MERCOSUR.14

El nacimiento del Paraguay de Lugo

El pasado 15 de agosto de 2008 se llevo a cabo el acto de asunción al mando del Presidente Fernando Lugo. Del discurso pronunciado en tal ocasión es importante destacar algunos puntos considerados relevantes pues se constituyen en elementos claves para analizar los próximos años del vecino país del Paraguay.

En su alocución, el Presidente Lugo manifestó las siguientes directrices de política nacional: - Cambio Político y Liderazgo Colectivo: “Liderazgo colectivo supone derrotar el caudillismo

que perforó los cimientos de la mismísima cohesión social en Paraguay […]”.El triunfo de Lugo simboliza el fin de la hegemonía del Partido Colorado y de la tendencia del

sistema de partidos paraguayo hacia el unipartidismo y el caudillismo político.Un liderazgo colectivo simboliza la inclusión y participación de la sociedad civil en la elabo-

ración y formulación de las políticas públicas nacionales. Un liderazgo colectivo implica necesa-riamente el establecimiento de nuevos mecanismos que incentiven la participación ciudadana y favorezcan -a su vez- el diálogo interpartidario.

El presidente Lugo deberá dedicar todas sus energías a la estimulación de la sociedad pa-raguaya y a la creación de nuevos canales de comunicación y participación, pues los niveles de participación cívica siguen siendo bajos.

-El rol de las Fuerzas Armadas y la Reforma Política: “Una primera acción: mejorar los nive-les de institucionalidad de nuestras oficinas del Estado Paraguayo. Desde sus valores. Su Misión. Su eficiencia. El patriotismo del servidor público. Su absoluta transparencia. Su responsabilidad como funcionario del Estado. Y esto es importante porque no existen instituciones corruptas sino funcionarios que se corrompen”.

Como publicáramos oportunamente en la Revista Población y Desarrollo de la Universidad Nacional de Asunción: el fortalecimiento de la democracia en Paraguay –al igual que en otros paí-ses sudamericanos- continúa siendo una deuda pendiente. A 19 años del regreso de la democracia y del fin del stroessnismo, el Partido Colorado no había puesto fin a la estructura propia del régimen de Alfredo Stroessner. Con Lugo se producirá finalmente el recambio generacional-democrático de los cuadros de la administración pública paraguaya en su primero y segundo nivel.



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- “Derrotar el secretismo estatal. Hacer que nuestras instituciones rindan cuentas y mejorar las capacidades de sus operarios son otras miradas ejecutivas que pondremos en vigencia”.

Transparentar y eficientizar la gestión pública no es tarea fácil en ningún país. Menos lo será en Paraguay donde los mecanismos propios del secretismo estatal han sido la característica del sistema. Paraguay necesita diseñar mecanismos de accountability tanto horizontal cuanto vertical. En términos de accountability horizontal hacen falta mejorar las instituciones de ba-lance como desarrollar la creación de instituciones de accountability horizontal asignadas. Es importante que las instituciones de balance no actúen de manera reactiva y conflictiva y que las razones partidarias no estén presentes en los poderes ejecutivos y legislativos que representan ‘momentáneamente’ al voto popular. La creación de nuevas figuras de accountability horizon-tal asignada es un elemento de vital importancia para Paraguay que debe legitimar, pero a la vez controlar, la administración pública y luchar contra la corrupción presente en el país.

En cuanto a las accountabilities verticales, más allá de la electoral de la cual es prueba la elección de Lugo, se debe favorecer y estimular la accountability social, en la cual los ciu-dadanos paraguayos, los movimientos sociales o los medios de comunicación locales puedan controlar a las autoridades políticas monitoreando el comportamiento del funcionario público (electo o de carrera) y activar mecanismos de accountability horizontal (de balance y asignada) con el objetivo de sancionar acciones ilícitas o inacciones, transgresiones o corrupción, de las autoridades electas o del funcionariado público de carrera.

- “Queremos que en este tiempo las Fuerzas Militares se dignifiquen y sean amigas y com-pañeras de la comunidad. Creemos que las Fuerzas Policiales tienen un rol histórico que necesa-riamente lo asumirá con ética y eficiencia profesional para demostrar que con la confianza y el estimulo de la comunidad y sus instituciones son vitales coparticipes del cambio”.

La sociedad paraguaya debe debatir acerca del rol que desea asignar a las Fuerzas Militares. La disfuncionalidad convertida en histórica de la relación Ejército-Partido Colorado ha contribui-do al estancamiento político y a la falta de participación y de compromiso ciudadano con las políticas nacionales.

“Las Fuerzas Armadas de la Nación deben estar preparadas para la mejor experiencia en tiempo de paz que le tocará vivir hasta el presente. Lejos quedan las operaciones tenebrosas de estas fuerzas para sostener un régimen oprobioso. Nuestro gobierno pretende que las Fuerzas Armadas caminen aliadas con la comunidad por los rumbos de sus aspiraciones de desarrollo”.

- Desarrollo Económico Sustentable y Política Agrícola: “La conquista de un proceso de de-sarrollo, una economía sustentable con equidad social pretende bajar sus más nobles cimientos en este quinquenio [...]”.

La falta de desarrollo socio-económico es fiel testigo de la situación del país. La pobreza extendida en el territorio paraguayo es producto de los graves desequilibrios en la distribución de



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la riqueza y en la tenencia de la tierra. Es muy difícil pensar un desarrollo económico sustentable en Paraguay sin debatir la cuestión de la tenencia de la tierra en el nivel nacional y la producción hidroeléctrica en el nivel regional.

- “Alto pensamiento estratégico, altísima competitividad, lectura puntual de los fenómenos mundiales que regulan el mercado, incorporación tecnológica de punta, inversiones, no serán suficientes si no insertamos como transversal y concreto una educación para el cambio social”.

Sin lugar a dudas, Lugo puede convertirse en el padre del verdadero cambio social para-guayo. La educación es un elemento clave para el cambio social y en este sentido considera óbice poder generar mecanismos participativos para la ciudadanía paraguaya que permitan crear una suerte de “conciencia” de las problemáticas a resolver. La población paraguaya es la co-responsable y la co-autora del cambio social; la transversalidad es menester para que ningún estamento de la sociedad se considere excluido.

- “Nuestra respuesta será la acción reductora de los factores que provocan la pobreza es-tructural, la instalación de condiciones adecuadas para que el Estado sume a la asistencia a sectores de mayor vulnerabilidad estrategias de solución estructural; y por sobre todo, por sobre todo, pretendemos que la responsabilidad social no sea solo un discurso cosmético de pequeños emprendimientos para constituirse en el gran escenario donde el Estado dialogue con los actores sociales y empresariales un Pacto Social que implique acciones, actitudes y lo más importante (…) recuperen la visión de un futuro compartido”.

- “Los nuevos modelos de desarrollo agrícola por su intensidad, capacidades tecnológicas y alto rendimiento suponen una expectativa interesante de generación de ventas internacionales; lo cual a su vez va fortaleciendo cada vez más el desarrollo de estos emprendimientos”.

El desafío principal de Paraguay es la adecuación y consolidación de un modelo productivo. El mismo parece contar con tres elementos claves: la agricultura, la ganadería y la hidroenergía. La cuestión agrícola de Paraguay, y de la mayoría de los países sudamericanos en general, se ha visto redimensionada a partir de la crisis alimentaria que aqueja al mundo. Desde la Cumbre de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) desarrollada en el mes de junio pasado en la ciudad de Roma, sede del organismo, la problemática alimen-taria mundial ha abierto un nuevo nicho de la agenda internacional para los países con modelos agroproductivos y, en este sentido, la tecnificación e intensificación agrícola suponen un elemen-to de vital importancia para el aumento de las exportaciones agroalimentarias.

- La cuestión hidroenergética: “Ha surgido siempre como una inquietud la necesidad de un mayor impacto socioeconómico de los emprendimientos energéticos compartidos en la actuali-dad con los pueblos hermanos de Brasil y Argentina”.

Las importantes obras conjuntas con sus hermanos países de Itaipú (Paraguay-Brasil) y de Yacyretá (Paraguay-Argentina), los cambios en los precios internacionales del mercado ener-



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gético y la importancia de las regalías, las necesidades energéticas sudamericanas pero parti-cularmente de la Argentina y Brasil, impelen a Paraguay a renegociar los Tratados de Itaipú y Yacyretá, suscriptos ambos en época de dictaduras.

En este sentido, la aceptación de una renegociación de los Tratados por parte de la Argen-tina y Brasil demostraría no sólo madurez política sino que también haría vivo el principio de solidaridad regional tantas veces citado y mencionado en los proyectos de integración.

A esta cuestión debe sumarse que el prestigioso economista Joseph E. Stiglitz, ganador del Premio Nobel de Economía en el 2001, asesorará al Presidente Lugo en tres cuestiones princi-pales: en la renegociación de los acuerdos de Itaipú y Yacyretá, en la realización de una reforma tributaria nacional y en la generación de nuevas acciones para disminuir las desigualdades pre-sentes en el territorio paraguayo. La figura de Stiglitz es una figura emblemática y todo aparenta indicar que se lo verá seguido a lo largo del gobierno de Lugo.

- “A propósito, nuestro proyecto cree en la integración, cree en la poesía de la patria sin murallas, cree obstinadamente en la ecuación de fronteras fértiles antes que oclusivas. (…) “Por esto mismo convocamos a la búsqueda de soluciones concretas a problemas menos vinculados a los marcos jurídicos y declamatorios de nuestras legítimas intenciones, enfocando el rumbo a la atención de cuestiones cotidianas que motivan cierta desconfianza en muchos mercosurianos, que pese a sus fortines e hitos, se abrazan y se quieren ; y la mejor demostración la ofrecen los pueblos fronterizos vecinos que supieron escribir sus microhistorias de integración por el camino de los hechos culturales, sociales, solidarios y humanistas”.

Paraguay desea continuar su apuesta con el MERCOSUR para lo cual se deberán fortalecer los mecanismos diseñados para contemplar la realidad de los pequeños países del bloque y si es necesario volver a apostar a una suerte de integración de ‘dos velocidades’.

Se deben fortalecer los encadenamientos productivos de Paraguay y Uruguay con los socios mayores así como efectivizarse la aplicación de los FOCEM en sus dimensiones de convergencia estructural; desarrollo de la competitividad; cohesión social; y fortalecimiento institucional.

“Será una pasión la conservación del remanente de bosques naturales y el medio ambiente en General. Factores claves como el Acuífero Guaraní, los humedales y particularmente el agua dulce pasarán a resguardarse aplicando conceptos de recursos estratégicos”.

La variable ambiental y la protección ambiental de los diferentes recursos naturales, como el agua dulce o los acuíferos en general, la flora y la fauna autóctona y la selva que las hospeda, deben constituir otro tema de agenda sudamericana. En términos de autonomía relacional inter-nacional, los países sudamericanos tienen un nicho de negociación muy importante en la materia ambiental que deben cuidar y estimular en conjunto y de forma mancomunada.

“Las Naciones originarias, los Paraguayos y Paraguayas son los primeros propietarios del futuro de sus recursos naturales; de su goce e incluso de su explotación productiva racional”.



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La apuesta a los pueblos originarios del Paraguay, a los guaraníes, la realización de consul-tas y debates on line en guaraní, debatir sobre la política nacional acerca de la lengua guaraní, son prueba del interés de Lugo por llevar adelante la Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el año pasado. La misma establece el derecho a la autodeterminación, al control de las tierras y recursos naturales, y a la preservación de la cultura y tradiciones de esas comunidades. Será muy interesante obser-var como Lugo continúa adelante con la protección de estos derechos.

Es dable destacar que, para apoyar los cambios que se están produciendo en Paraguay y para apoyar su “política en guaraní” en la Cámara de Diputados de la Nación Argentina, se ha presentado un proyecto de Ley en el que se solicita que los documentos publicados y las deci-siones tomadas en el MERCOSUR sean también reproducidas en guaraní. Si bien se considera una propuesta sin lugar a dudas renovadoras, para poder llevarla a cabo, se deberán realizar los costos de traducir toda la documentación al guaraní, pues no debemos olvidar -y cualquiera que conozca de integración europea sabe bien de ello- que la traducción de documentos oficiales in-sume un porcentaje importante del presupuesto destinado a la integración. La cuestión es saber si hay verdaderamente integración sin respeto al multilingüismo y al multiculturalismo.

Conclusión

Cierto es que Paraguay es uno de los socios más pequeños y atrasados del MERCOSUR. Pero cierto es también que el MERCOSUR constituye su lógica zona de confluencia, su grupo de pertenencia, su subsistema de hermandad.

En aras de generar una conciencia mercosureña por parte de los ciudadanos que habitamos estos territorios, es necesario generar y estructurar nuevos mecanismos que permitan acercar el “MERCOSUR” al ciudadano medio. En este sentido, tanto las estructuras intergubernamentales como aquellas nacionales deberán favorecer la creación de nuevas metodologías y estrategias educativas y culturales para que todos sepamos vivir en clave “MERCOSUR” y así poder percibir por parte de las poblaciones los beneficios de ser y pertenecer a un territorio integrado.

El MERCOSUR debe generar los propios mecanismos para el desarrollo de fondos estructu-rales y de fondos de convergencia regional a los efectos de equilibrar todos los territorios que confluyen en el proceso de integración; en este punto, el sistema europeo podría servir de fuente de inspiración ante la eficacia y eficiencia demostrada por el mismo.

Paraguay debe continuar por la senda del fortalecimiento democrático y la integración econó-mica regional, dado que en su caso ambos son causa - efecto en sí mismos, retroalimentándose mediante procesos de feedback. Las democracias maduras son aquellas en las cuales el creci-miento y desarrollo económico se encuentran garantizados. A nuestro entender el potencial hidro-



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eléctrico de Paraguay puede constituir el elemento económico dinamizador por excelencia.Nuevos dilemas económicos sistémicos en materia energética se aproximan. Si Paraguay

toma conciencia de ésta situación y aprovecha su complejo hídrico, logrará insertarse en el próxi-mo escenario mundial como uno de los mayores exportadores de energía. La base subregional es necesaria, y para comenzar a estructurar su estrategia de crecimiento a largo plazo, sirven de ejemplo la necesidad energética de sus vecinos: Argentina y Brasil.

Paraguay complementaría así el perfil energético que desea y necesita adquirir el MERCO-SUR de frente a un siglo XXI que se vislumbra como difícil y altamente competitivo. La integración económica regional ofrece un escenario de suma de ventajas relativas siempre crecientes, sólo se debe tener en cuenta que ante posibles intromisiones hemisféricas la opción debe continuar siendo el MERCOSUR. Como ha sostenido José Hernández en el Martín Fierro: “Los hermanos sean unidos, porque ésa es la ley primera. Tengan unión verdadera, en cualquier tiempo que sea. Porque si entre ellos se pelean, los devoran los de ajuera”.

A los efectos que el MERCOSUR se constituya en una sociedad democrática y justa, es necesario terminar con uno de los males endémicos de nuestras tierras: la corrupción. Si bien al nivel intra-MERCOSUR los niveles de corrupción son diferentes, cierto es que en el Paraguay las formas de corrupción pública y privada se encuentran altamente difundidas.

Para mitigar ésta situación se debería desde el mismo proceso de integración interguberna-mental favorecer algunos ejemplos de buenas prácticas democráticas. Como reza el mismo Mar-tín Fierro: “he visto negocios feos, a pesar de mi inorancia. De los males que sufrimos, hablan mucho los puebleros, pero hacen como los teros para esconder sus niditos: en un lao pegan los gritos y en otro tienen los güevos. Y se hacen los que no aciertan a dar con la coyuntura; mientras al gaucho lo apura con rigor la autoridá, ellos a la enfermedá le están errando la cura”.


Fecha de acePTación Y VeRSión FinaL: agosto de 2008

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ARTíCulo


LA TRIPLE FRONTERA: ¿OBSTáCULO DENTRO DEL MERCOSUR?

THE TRIPLE FRONTIER: AN OBSTACLE WITHIN THE MERCOSUR?

Por Juana YasnikowskiBecaria de investigación de la universidad nacional de Quilmes (unQ). licenciada en comercio

internacional y doctorada en ciencias sociales en la universidad nacional de Quilmes, argentina.

desarrolla lÍneas de investigación relacionadas con integración económica, desarrollo local,

cooPeración internacional e internacional.


RESumEn

el presente trabajo se encuentra en el marco del comercio ilegal de mercancías que se produce en la denominada triple frontera, donde se combinan los territorios de la argentina, Brasil y Paraguay. se describe y analiza la profunda interrelación que existe en la zona entre las actividades asociadas al contraban-do y el turismo. finalmente, se consideran las divergencias y convergencias que trae aparejada la temática trilateral dentro del mercosur.

PAlAbRAS ClAVES

triple frontera, mercosur, comercio ilegal, integración, cooperación.

AbSTRACT

this study has its analytical focus in the illegal trade of merchandise produced in the so-called “triple frontier”, where the territories of argentina, Brazil and Paraguay are jointed. these pages describe and analyze the deep interrelati onship existing in that area between the smuggling activities and the tourism. finally, it considers the divergences and convergences created by the trilateral issue within the mercosur.

KEy woRDS

triple frontier, mercosur, illegal commerce, integration, cooperation.

RESumo

este estudo é realizado no marco do comercio ilegal de mercancias que se pro-

Juana yasnikoWski


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duz na chamada triple fronteira, donde se combinam os territórios da argenti-na, Brasil y Paraguai. nestas páginas de descreve y analisa a profunda inter-re-lação que existe nesta zona entre as atividades associadas com o contrabando y o turismo. finalmente, se consideram as divergências y convergências que implica a temática trilateral dentro do mercosul.

PAlAVRAS ChAVE

Triple Fronteira, MERCOSUL, Comercio Ilegal, Integração, Cooperação.

Introducción

La intención de este artículo es identificar un tema del cual, casi, no se habla dentro del ám-bito del MERCOSUR. Asimismo como la importancia que radica esta zona tripartita, ya sea en el comercio, el contrabando, el turismo, los recursos naturales, su cultura, los pobladores, entre otros, destacando sus virtudes y sus dificultades para formarse dentro del esquema de integración.

En concreto son encontradas en determinadas situaciones, y porque no sectores, las con-vergencias y divergencias, que unen y distancia a este país (Paraguay) del resto de los países integrantes y asociados. Por ello, vemos de suma importancia hacer hincapié en aquellos temas que son definitivamente tabú o simplemente de los cuales no se habla y poco se escribe, recal-cando la importancia de la integración interregional, de los países más pequeños, como es el caso particular de Paraguay. Y, más aún, cuando su sector más dinámico dentro de la economía, es el mercado ilegal de mercancías, que para sorpresas de muchos se ve respaldado y facilitado por la legislación de ese terruño, ya que permite el patentado en el Registro Nacional de Marcas internacionales de empresas que no están inscritas en el país.

Advertencia al lector

Como es de público conocimiento, no existe información ni estadísticas oficiales de la re-gión, este trabajo se sustenta en la poca bibliografía académica disponible y principalmente en noticias publicadas en los diarios de los países intervinientes y, especialmente, un documental periodístico emitido por América Noticias,1 Canal 2, Buenos Aires, Argentina. Por ende, las con-clusiones a la que arribamos, son exclusivamente personales, desde el punto de vista del autor.

1 Emitido el 25/06/08 a las 19.00 a cargo del periodista Facundo Pastor denominado “Documentos América: Frontera Blanda”, se trata de un trabajo realizado en el lugar, donde se busca demostrar como funciona el mercado ilegal, en la Triple Frontera.

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Caracterización y contextualización del territorio

La Triple Frontera ocupa, aproximadamente, una superficie de 2.500 km2 y compone un territorio con una gran biodiversidad. Debido que se encuentra rodeada por una gran vegeta-ción, una fauna autóctona y las imponentes Cataratas del Iguazú, además de una de las más grandes represas del mundo, Itaipú.2 Asimismo en importancia cabe destacar que bajo su suelo, se encuentra una de las más grandes reservas de agua dulce del mundo: el acuífero guaraní.3 Es decir nos encontramos delante de un territorio rico en recursos naturales.

Como su nombre lo designa, esta región la componen: Puerto Iguazú del lado Argentino, Foz do Iguaçu desde Brasil, ambos países unidos por el “Puente Tancredo Neves”; y Ciudad del Este de Paraguay comunicado con Brasil, a través del “Puente de la Amistad”.4 Entre los tres países, aportan alrededor de 1.000.000 de habitantes, que además se caracteriza por el crisol de razas y religiones; argentinos, paraguayos, brasileños, musulmanes, chinos, italianos, alema-nes, coreanos, árabes, sirios, libaneses, taiwaneses, entre otros. La principal fuente de trabajo de la región es el comercio (ilegal) y el turismo, dos temas que, paradójicamente, no tienen la importancia que merecen en la agenda de las reuniones del MERCOSUR. Con esto no queremos señalar que no es un tema que no preocupa a los países, principalmente a Paraguay y a Brasil, pero, no pasa más allá de la preocupación.

Precisamente, en el caso del comercio, el propósito no es que se evapore sino que se establezca pautas legales para llevarlo adelante. Para ello, ambos países han llevado adelante un recorrido por la zona en el marco del denominado “Operación Frontera Sur I 2008”. El operativo está compuesto por 1.300 hombres, a los cuales se le sumarán 10.000 al finalizar. Tiene como finalidad realizar operaciones aéreas, terrestres y acuáticas, empleando armas, aviones, vehículos y helicópteros de guerra. De esa forma buscan bajar la cantidad de transito de mercadería ilegal, por todos los medios, para así incrementar las economías de ambos países en un marco legal. También desde 1996 desempeña sus funciones en Foz do Iguaçu el Comando Tripartito de la Triple Frontera, que fue creado para coordinar tareas de control de los tres países. Efectivamente es un tema preocupante, se puede dar garantía de ello, ya que en Buenos Aires (1995), los gobiernos de la Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay, Canadá y Estados Unidos, significaron su interés en la “Reunión de Consulta sobre Coopera-ción para Prevenir y Eliminar el Terrorismo Internacional”. En ese momento, cada país expresó

2 Para mayor información visitar el sitio Web http://www.itaipu.gov.py/index.php?q=es

3 Para mayor información visitar el sitio Web http://www.prodiversitas.bioetica.org/des47.htm

4 De 500 metros de longitud.

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su inquietud sobre el tema y acordaron fortalecer las legislaciones nacionales en el factor en cuestión, entre ellas también acuerdos bilaterales y subregionales en lo referente a seguridad,5

prevención, transporte, migraciones, etc. Todas estas inquietudes fueron plasmadas más tar-de, en la firma de un “Acuerdo de Seguridad y Facilidad de tránsito de las Tres Fronteras”, donde los Ministerios de Interior de Paraguay y la Argentina, en conjunto con el Ministerio de Justicia de Brasil, se comprometían, como primera medida, a coordinar acciones para mejorar el control en la Triple Frontera, con lo cual crearon una base común de datos e información, que tuvo como resultado final el Comando Tripartito, mencionado anteriormente. Esta entidad va rotando su base operativa entre los tres territorios, de esa forma reciben directivas de la conducción política de la seguridad interna de cada país. Por lo tanto, está conformado por Gendarmería Nacional, Prefectura Naval y La Policía Federal Argentina; por la Policía Nacional de Paraguay; y por la Policía Federal y Ejército de Brasil. Todos efectúan operativos comparti-dos y paralelos para fomentar la cooperación de seguridad en la zona.

Por otra parte, cabe mencionar que en 1997 en la “Primera Reunión de Ministros del Interior y Justicia del MERCOSUR”, realizada en Asunción, donde también participaron, Chile y Bolivia, coincidieron en que esa cooperación se traslade a la coordinación de políticas de seguridad, mediante reuniones semestrales y con la creación de una Comisión Técnica para el desarrollo de esa actividad.

Más adelante (1997) en la “Segunda Reunión de Ministros del Interior y Justicia del MER-COSUR”, realizada en esa oportunidad en Punta del Este, con la participación de los mismos actores, acordaron un sistema de intercambio de información para la realización de planes estra-tégicos, basado en las problemáticas de criminalidad, y operaciones policiales que involucren no sólo al transito de personas sino también de bienes. Su desenlace fue “El Plan de Cooperación y Asistencia Recíproca para la Seguridad Regional” que buscaba como finalidad una legislación común que permita sancionar delitos, de todas las formas de la delincuencia introducida, ya sea por la evidente globalización y por el lógico proceso de integración regional dentro del MERCO-SUR ampliado.6

Finalmente después de este breve repaso de los logros más destacados en la materia, debe-mos mencionar dos adelantos llevados a cabo en el año 1998.

5 Seguridad que en el territorio está representada principalmente por Agencias de Seguridad Privada, que a diferencia de la seguridad privada a la que los porteños estamos acostumbrados (sin armas), ellos están fuertemente armados, en su mayoría con armas de guerra, o por ejemplo es muy común que porten Calibres 12 (de 9 perdigones) o Escopetas tácticas M-16 (fusil de ataque), entre otras.

6 Bolivia más Chile, ahora también Venezuela.



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El primero de ellos, Buenos Aires (1997), que se asentó en una “Reunión Extraordinaria de Ministros del Interior del MERCOSUR, Bolivia y Chile”. En tal ocasión se avanzó en la idea de un banco de datos regional “Plan Sistema de Intercambio de Información de Seguridad del MERCOSUR, Bolivia y Chile” y se aprobó un “Plan General de Seguridad para la Triple Frontera”, que se halla en vigencia desde ese mismo día.

Entonces podemos identificar los adelantos sobre el tema que nos compete en este artículo, pero, si se visita el lugar, otra es la realidad, si bien como señalamos anteriormente, las autori-dades hace tiempo tratan de combatir la ilegalidad en esta zona, el contrabando,7 el epicentro de autos robados, la falsificación, la piratería, el lavado de dinero, el tráfico de drogas, de cigarrillos y de armas;8 otro tema preocupante y muy en boga en la actualidad, la trata de personas y la explotación sexual,9 es moneda corriente en el “Puente de la Amistad” que une a Brasil con Paraguay. Además de los rumores, no fomentados, de que allí existen células y campos de entre-namiento de los grupos extremistas Hizbolá y Hamas, y hasta en algún momento se contempló la posibilidad de la estampa de al-Qaeda.

También llama poderosamente la atención, el estándar de vida de los ciudadanos de Ciudad del Este, considerada el mayor centro comercial (ilícito) de América del Sur, ya que se visualiza como una comunidad pujante, que se percibe en la intensa actividad comercial, sus prestigiosos y lujosos barrios residenciales, la cantidad de bancos y casas de cambio,10 todo “un oasis financiero”, evasión de impuestos, transferencias de dinero y anómalas transacciones monetarias especulativas.

Entonces el gran “shopping ilegal a cielo abierto” que funciona en la frontera, más preci-samente, en Ciudad del Este, posee una dinámica intensa y si bien, como es lógico, no existen cifras oficiales, se dice que el lugar alcanza un poco más de los 15 mil millones de dólares al año. Lo cual, se calcula que significa el 50% del comercio exterior de Paraguay y que sólo una pequeña parte ingresa al Estado de ese país.

7 Es tan alevoso, que en Ciudad del Este “Capital de lo trucho”, como lo definen sus visitantes más adeptos, que se vende por (1Real) el formulario “legal” para pasar mercadería de Brasil a Argentina.

8 Según el documental emitido por América Noticias, existe una ruta exclusiva para el tráfico de armas, siempre por agua, sobornando a la policía de los tres países, para salir de Paraguay (20 Reales por unidad), para pasarlas del lado Argentino (150 pesos por unidad) y para el lado Brasilero (100 Reales por unidad). Según los testimonios del trabajo, se consigue cualquier tipo de arma, de todo tipo de precio y por las cantidades que el cliente necesite. Cabe aclarar que los números de serie, es decir, de registro de las armas son válidos dentro de Paraguay, una vez que salen del país caducan.

9 Las mujeres se venden desde (U$S 15 Dólares).

10 Que casi nadie utiliza, ya que prefieren los llamados “Arbolitos”; estas personas se caracterizan por sus carteras de cuero y manejan cambio de cinco monedas, pesos argentinos, guaraníes, reales, dólares y euros. La liquidez que presenta la zona es sorprendente.

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Los puestos ambulantes se dedican casi exclusivamente a la venta de productos11 electróni-cos, informática, calzado deportivo, bebidas, relojería, juguetes, textiles, perfumería, cigarrillos y artículos falsificados CD’s y videos, además de fruslerías. También existe lo que se denomina en la jerga el “contrabando hormiga”,12 gente que pasa a pie, de un lado a otro del puente con enormes bolsas de mercaderías, que dejamos libre a la imaginación del lector, de su contenido.

A esta altura se estarán preguntando cómo entra el turismo en este tema Pues bien, es el eje principal, desde nuestro punto de vista, a este tipo de comercialización, ya que la enorme cantidad de turistas que ingresan anualmente a esta zona supera cualquier esquema pensado. Los visitantes son atraídos por el magnifico atractivo de las Cataratas del Iguazú Tanto del lado argentino como del brasileros, el público turista, son los principales “clientes”, por los bajos costos y la facilidad de compra.

De esta forma tenemos dos grandes pilares de la economía, el comercio minorista y el turismo como servicio, ya que este último se encuentra concesionado en la mayor parte a capi-tales extranjeros y los paquetes de visitantes extranjeros, casi en su totalidad, son vendidos por agentes europeos.

Reflexiones Finales

Cabe preguntar ¿no merece mayor atención ambos temas (turismo y comercio) desde los gobiernos nacionales de los países integrantes del MERCOSUR? Nosotros creemos que induda-blemente es un nicho de mercado no aprovechado en su totalidad por las economías regionales. Pudiendo mejorar las economías de escala, principalmente de Paraguay, que por tener todas las contras que poseen todos los países pequeños13 en los esquemas de integración, además se le suma esta situación para nosotros totalmente desaprovechada y vista como una posibilidad desperdiciada para mejorar su situación.

Si realmente estamos convencidos en las nuevas fases de integración en América Latina, basados en los ejes que caracterizan el Tratado de Asunción, para constituir el Mercado Común del Sur, sería fructífero que estos temas de suma importancia entren, más a menudo en las agendas de temas, para las Cumbres del MERCOSUR, como temas para llevar al debate en las mesas de trabajo. Para que la idea de integración regional deje se ser una frase hecha y pase a tener el protagonismo que todos esperamos dentro de los criterios de gradualidad, flexibilidad,

12 O los denominados “sacoleiros” vendedores minoristas brasileños que pasan mercancías del lado paraguayo, para ser vendidos a mayor precio en su mercado.

13 Para ampliar este concepto ver “Una Ecuación Irresuelta:Paraguay-Mercosur” J.C.Rodriguez disponible en el sitio web http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/sierra/rodriguez.pdf



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equilibrio y convergencia, es de vital importancia que las partes superen sus limitaciones políticas (mayor voluntad de todos los países intervinientes), ya que si no se toma plena conciencia de que estamos frente a una zona altamente dinámica en corrupción, en todo su esplendor, difícilmente podamos usar la integración como mecanismo eficiente para insertarnos internacionalmente en los mercados cada vez más globalizados, para expandir nuestro potencial y no quedarnos en el atraso. Dan cuenta de ello, los avances que ha realizado el MERCOSUR en negociaciones bilate-rales, cooperación y desarrollo que apuntan a un escenario económico común.

Esta aproximación pretende, desde nuestro humilde lugar, señalar que el incremento que genera el comercio ilegal no siempre es tenido en cuenta a la hora de planificar políticas, que puede transformarse con el tiempo en un posible foco de conflictos. Asimismo que para la Direc-ción Nacional de Aduanas de la Argentina el mercado ilegal ya sea por medio del contrabando y/o la mercadería falsificada en la Triple Frontera, tiene como resultado un daño económico que causa activos que pueden ser utilizados para fomentar el terrorismo y el narcotráfico. Pero que también, por otro lado, se tendría que reforzar los controles por parte de ellos y de la Gendarme-ría, ya que en el lugar se puede identificar que los puestos aduaneros no toman ni siquiera las medidas primordiales de control. Parte de que los controles no funcionen, se debe a la cantidad de transeúntes que transitan la zona, que rondan en promedio a 50 mil personas diarias, además de los vehículos,14 que deben rondar en esa cifra.15 Se puede señalar que sólo el 10% de los equipajes y vehículos son revisados por los puestos aduaneros y policiales.

Pese a todos lo avances descriptos en las Tres Fronteras, no han logrado avanzar en el diseño y mucho menos en la ejecución de políticas multisectoriales eficientes y efectivas, ocasionando múlti-ples daños, en términos criminológicos, de tráfico, fiscales, competencia desleal y desempleo.

La Triple Frontera es un claro ejemplo de las dificultades hacia adentro de este esquema de integración, donde confluyen importantes diferencias económico-políticas, con diferentes actores gubernamentales, que obstaculizan la posibilidad de cooperación y de concertar políticas comunes que den respuestas a todos los daños que se suscitan y, porque no también, a los desafíos que se propongan. Lo que hay que superar es la diversidad de intereses que se contraponen. Hay que empezar a pensar más en lo que nos une y no tanto en las diferencias, para encontrar mejores instrumentos y herramientas para llevar adelante la armonización de políticas comerciales, internas y externas, aduaneras, agroindustriales, de comunicación, de ciencia y tecnología y financieras.

14 Las colas de vehículos para pasar de una lado al otro, sobre el “Puente la Amistad” puede rondar en algo así de dos horas de demora , pero por $10.-(pesos argentinos) se evita el embotellamiento, cruzando en moto, ya que no son revisadas, por lo tanto no tan solo evita el tiempo de espera sino también el control.

15 Se calcula que por fin de semana, el mercado abierto de Ciudad del Este, agita alrededor de 3 Millones de Dólares.

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O, ¿es que estamos frente a la fuente de amenaza más importante de Latinoamérica, donde los países involucrados no tienen herramientas o mecanismos para subsanarlo, o será que sim-plemente no les conviene? ¿Qué se oculta detrás de la región de la Triple Frontera? Dejamos las preguntas abiertas al debate, ya que escapa de nuestras posibilidades dar respuestas certeras.

Con el MERCOSUR se inauguró un contexto totalmente distinto, por lo tanto, será que algunos países, más precisamente, Paraguay no lo ve como una oportunidad sino como una amenaza. Porque el costo de quedar afuera sería más alto que formar parte. Como sostiene Rodríguez,16 “Si resultara un mal negocio, quedar afuera es visto como algo aún peor: el retorno al aislamiento y la clausura”.

Fecha de RecePción: Junio de 2008


REFEREnCIAS

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16 Rodríguez, op.cit.



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LA RED DE MERCOCIUDADES: INTEGRACIóN REGIONAL Y DESARROLLO LOCAL 1

THE MERCOCIUDADES NETWORk: REGIONAL INTEGRATION AND LOCAL DEVELOPMENT

Por carlos nahuel OddoneProfesor de las universidades aBierta interamericana, de Belgrano y nacional de tres de feBrero

(argentina). co-director de sociedad gloBal.


RESumEn

la presente conferencia trata sobre la preeminencia que los grandes centros urbanos están adoptando en el escenario global, atendiendo como estudio de caso a la red de mercociudades. el potencial económico, social y político de una red local transnacional de estas características resulta un punto clave para el análisis actual.

PAlAbRAS ClAVE

red de mercociudades, localismo, integración, gobiernos municipales.

AbSTRACT

this conference studies the preeminence that the large urban centers are ta-king in the current global scenario, focusing its analysis in the mercociudades network. the economical, social and political potential of a transnational local network of this nature constitutes nowadays a key point of analysis.

KEy woRDS

mercociudades network, localism, integration, municipal governments .

1 Ponencia presentada en el Segundo Seminario Internacional America Platina – “Diálogo Regional y Dilemas Cotemporâ-neos” organizado por el Centro de Ciências Humanas e Sociais de la Universidad Federal de Mato Grosso do Sul con el auspicio del Ministerio de Educación de la República Federativa del Brasil. Campo Grande, Mato Grosso do Sul, del 5 al 8 de noviembre de 2008.

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PonEnCIA


RESumo

a presente conferencia analisa a preeminência que os grandes centros urba-nos estão adotando no cenário global, atendendo a rede de mercocidades como estudo de caso. o potencial econômico, social e político de uma rede local transnacional de estas características é hoje um ponto chave a tratar.

PAlAVRAS ChAVE

rede de mercocidades, localismos, integração, governos municipais.

Es un gusto para mi estar con ustedes conversando sobre “la Red de Mercociudades: inte-gración regional y desarrollo local”. Quiero agradecer a los organizadores de este evento y muy especialmente al Prof. Tito Carlos Machado do Oliveira por haberme invitado a participar de este Segundo Seminario Internacional de América Platina convocado bajo el lema “Diálogo Regional y Dilemas Contemporáneos”.

Como Uds. sabrán, según estimaciones del Fondo de Población de las Naciones Unidas, por primera vez en la historia, durante el 2008, más de la mitad de la población mundial estará viviendo en ciudades. Ello como resultado de un continuo desplazamiento de personas que ha conducido a un significativo crecimiento de las zonas urbanas en los países en desarrollo.

Este desplazamiento, producto de las diferentes oleadas migratorias del campo a las ciu-dades, ha generado toda una nueva problemática en la prestación de servicios públicos, en la satisfacción de nuevas necesidades ciudadanas y en el surgimiento de nuevas demandas de desarrollo local; todo ha llevado a que las autoridades locales busquen en la internacionalización y en la conformación de redes regionales de ciudades, las respuestas a estos nuevos problemas que tanto presionan sobre los territorios.

De aquí deviene la importancia de estudiar el rol de las autoridades municipales frente al proceso de internacionalización y globalización; frente a los procesos de integración regional producto de las nuevas decisiones estatales, y frente al eterno dilema de cómo lograr el desarro-llo (aún de base territorial) en el actual sistema internacional.

La emergencia de ciudades y regiones de preeminencia global y la crisis del Estado-nación, son algunos de los fenómenos que están en el origen de la reterritorialización. Las ciudades son las principales beneficiarias de la globalización y de la integración progresiva de las economías regionales y mundiales.

En este contexto, la integración regional como opción de política internacional de los Es-tados ha llevado a que las ciudades intenten adaptarse a estos nuevos tiempos, a través de la participación en Programas de Hermanamiento y Amistad, o de la conformación de redes como la Red Mercociudades, la Red Andina de Ciudades o las Eurocities.

carlos nahuel oddone


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En el caso del MERCOSUR, la reconversión industrial y el crecimiento de los circuitos comer-ciales impactaron sobre las ciudades, generando dificultades vinculadas con la infraestructura urbana, con el medio ambiente, con el empleo y con las migraciones. Dado que no se puede construir lo macro -la integración regional- si al mismo tiempo no se afianza el proceso de reforma en el nivel micro, en 1995, en Asunción, los intendentes, alcaldes y prefeitos de las principales ciudades de los países del bloque fundaron la Red Mercociudades.

El objetivo era muy claro: generar un ámbito institucional donde las ciudades pudieran expresar su opinión sobre el rumbo del proceso integrador; y, a su vez, desarrollar un espacio de convergencia e intercambio que permitiera generar políticas públicas más eficaces.

El MERCOSUR requiere de un proyecto de integración en dos sentidos: la integración “hacia adentro” y “hacia afuera”. Si bien ambos responden a necesidades nacionales, el primero -en el nivel local- responde al imperativo de reconstituir una democracia verdaderamente federal; el segundo -en el ámbito del MERCOSUR- a efectos de reconstruir un subsistema regional más equitativo y, a partir de allí, renovar la inserción internacional sudamericana.

La Red de Mercociudades es un conglomerado de realidades urbanas integrado actualmente por más de 197 ciudades, que propugna la inserción de los municipios en el MERCOSUR a través de la creación de su propia estructura institucional.

Desde su creación, en 1995, la Red ha sido la promotora constante del protagonismo de los gobiernos locales, ha reivindicado su importancia en la construcción y consolidación de los procesos democráticos en la región, y ha sido un apoyo y estímulo para el propio proceso de integración económica regional.

El nuevo espacio generado por el proceso de integración regional ofrece a los municipios una nueva realidad institucional en la cual se puede realizar nuevas y diferentes estrategias de lobbying a los efectos de poder captar ciertos recursos para satisfacer las necesidades internas de cada unidad subestatal.

Ante el reconocimiento de la funcionalidad de estos canales de cooperación e integración, pronto las autoridades locales demandaron el establecimiento de una institucionalización es-pecífica en el marco del proceso de integración regional, con la pretención de representar los intereses ciudadanos de forma más eficiente ante el propio proceso al cual se asiste. En este sentido, para el caso del MERCOSUR, ya desde antes de 1995, podemos encontrar las demandas y pretensiones de institucionalización de la Red de Mercociudades.

A la vez, como todo proceso que se retroalimenta (en términos de recursividad organizacional de Morin), las redes de ciudades se convierten en actores dinámicos que favorecen y sustentan “desde abajo” al propio proceso de integración regional, logrando identificar los intereses expresa-dos por la ciudadanía local con las propuestas de la integración regional. El Foro de Representantes Locales del MERCOSUR es prueba de ello (Proceso de REMI//FORO//búsqueda de la co-decisión).

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El desempeño paradiplomático de las instancias subnacionales, a partir de la acción individual de las ciudades del MERCOSUR o de la acción concertada a partir del trabajo en redes de coope-ración como la de Mercociudades, puede hacer posible la evolución del proceso de integración a otros niveles y en forma paralela; otorgando un carácter más democrático en lo que respecta a la participación y a la toma de decisiones en la subregión. De esta forma, la sincronía de la integración hacia adentro y de la integración hacia fuera se convierte en un elemento clave y dinamizador.

Cada ciudad forma parte de un sistema en el cual existen problemas que no pueden ser solucionados por un mismo municipio de forma excluyente. Así, el principio de la cooperación entre las partes se hace presente partiendo del trabajo bajo la modalidad de foro.

Las ciudades en la integración regional conllevan un proceso centrífugo de fortalecimiento en el sentido de que una mayor integración en el nivel micro implica necesariamente una mayor integración en el nivel macro y que debería darse también el proceso inverso, en sentido cen-trípeto, dado que un mayor fortalecimiento en el nivel macro-integracional debería fortalecer la dimensión subestatal debido a la recursividad organizacional del propio sistema. Un MERCOSUR fortalecido necesariamente se constituye en ciudades mercosureñas fortalecidas. La complemen-tariedad multinivel es un elemento clave para el fortalecimiento del MERCOSUR y ha sido una cuestión bastante dejada de lado por la agenda del MERCOSUR (exclusivamente basado en la Diplomacia Presidencial con pocos espacios de participación para la sociedad civil).

A trece años de su creación, Mercociudades se muestra como una red madura; con la deuda pendiente de obtener la co-decisión en los temas de su competencia. La integración puede pro-vocar cierto alejamiento del ciudadano, por lo cual la descentralización basada en una autonomía real de los municipios complementa esta situación lo que permite, permitiendo delinear mejores políticas locales.

Como consecuencia del incremento de la autonomía y la descentralización, el poder local adiciona a las tradicionales funciones de prestación de servicios y de inversiones en infraestruc-tura urbana, nuevas competencias relacionadas con el desarrollo económico social, el equilibrio territorial y poblacional, y la promoción de ciencia y tecnología, entre otras.

La descentralización puede surgir, por tanto, desde dos perspectivas: por un lado, como una demanda vertical ascendente desde la sociedad civil al Estado-nación que reclama mayor auto-nomía en la toma de decisiones locales; por otro, como una oferta vertical descendente desde el Estado-nación a la sociedad civil local, en la cual el Estado otorga una serie de competencias a los gobiernos y a las comunidades locales.

La creciente autonomía permite a las ciudades utilizar la cooperación para la búsqueda de soluciones a sus requerimientos de desarrollo local. Las ciudades pueden influir positivamente en los procesos de integración regional aportando una mirada local, ya que son sus habitantes quienes soportan los impactos del bloque.



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La cooperación requiere de esfuerzos activos para adaptar políticas y satisfacer las deman-das del otro, puesto que no basta con el hecho de considerar los intereses comunes sino, ade-más, poder concretar objetivos mutuamente beneficiosos.

La autonomía de los gobiernos municipales no implica una atomización del poder del Estado sino, por el contrario, una mayor potestad en la coordinación y gestión de los recursos, bajo una idea de poder compartido o de shared power, en orden a la satisfacción de las necesidades y problemáticas de los habitantes de las ciudades.

Desde la ciencia política, podríamos sostener que el nuevo habitante de la ciudad es un productor social y un consumidor social de sus propias decisiones, de allí la identificación como “prosumer (producer + consumer)”, que exige al ciudadano nuevas responsabilidades (res-ponsabilities) y nuevos ámbitos de educación constante destinada a las nuevas formas de autogestión y co-gestión. Pero también exige a las autoridades locales el diseño y la implemen-tación de nuevos mecanismos de accountability y de responsiveness.

En términos de policy making, la descentralización en la toma de decisiones necesaria-mente debe ser acorde con las políticas nacionales del Estado; pero, a la vez, asegura una mayor flexibilidad en estas últimas para adecuarlas a las realidades locales siempre cambiantes. Es así como la descentralización se convierte en mayor democratización.

Hoy en día, las ciudades constituyen ese justo medio para dar forma y cauce a distintos pro-cesos y nacionales y regionales, internacionales o globales adquiriendo las autoridades locales toda una nueva serie de responsabilidades, funciones y competencias a desarrollar. La inte-gración entre lo local y lo global requiere de mecanismos políticos democráticos basados en la descentralización política y en la participación por parte de la ciudadanía de la gestión municipal. Tenemos la necesidad de imaginar nuevas formas de política.

Esto se debe a que es muy difícil construir la integración (regional) si al mismo tiempo no se afianza el proceso de reforma en el nivel micro (local); haciéndose, a su vez, cada vez más nece-sarios los procesos de democratización política y de descentralización del Estado-nación tanto en un sentido de oferta vertical descendente como también en respuesta a las demandas verticales ascendentes, y en consonancia con los nuevos escenarios creados por la integración regional. Me refiero aquí a hacer viva la aplicación del principio de subsidiariedad. La descentralización institucional representa la aplicación en la práctica del principio político de la subsidiariedad.

Se considera que la integración regional, como el desarrollo de estrategias de base local, pue-den ser interpretadas como formas de dar respuesta al proceso de globalización desde diferentes escalas de governance, respuestas que no se excluyen mutuamente sino que tienden a una com-plementariedad creciente. Como ha sostenido Saavedra con respecto al rol del municipio: “es el educador cívico por excelencia y a partir del cual es factible instalar en la base social una ‘conciencia macro-regional’ de modo que se convierta en el agente decodificador para el hombre común del

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para qué, del por qué y del para quién la integración regional del Cono Sur”. Hoy, las autoridades locales tienen el derecho y el deber de participar activamente en el

contexto internacional para la búsqueda y el hallazgo de un futuro más promisorio para las generaciones futuras, haciendo prevalecer las soluciones conjuntas para los problemas comunes; que desarrolle un rol relevante en los procesos de integración y en las agendas internacionales, tomando siempre como eje rector velar por el cumplimiento de los intereses de los ciudadanos.

En un mundo topopoligámico, ćiudad´ deviene de ćiudadanos´, cambiando la lógica deri-vación griega de ciudadano de ciudad. Las ciudades a través del creciente rol de las autoridades locales pondrán al hombre en el centro de sus intereses pues en ella reside su hogar terrenal, constituyéndose un paso obligado de la convivencia social, porque todas las ciudades son mun-dos en tiempos de topopoligamia, pero esta complejidad se hace simpleza al considerar que “tutto il mondo é paese”.

Las sociedades locales existen en territorios repletos de “huellas del pasado”. El territorio jamás ha sido neutro en la historia; expresa convivencia y conflicto entre los hombres. Los terri-torios tienen una memoria colectiva asentada, memoria que ha sido construida a través de los años, muchas veces desde lo alto (el Estado-nación), muchas veces desde lo bajo (la sociedad civil, las comunidades locales, los pueblos originarios) a partir de las propias experiencias viven-ciales de los hombres.

La memoria colectiva suele dar un sentido de relación a la trilogía en continuo de pasado, presente y futuro. El pasado es la expresión de la propia memoria colectiva, el presente es construcción y el futuro es proyecto, todos expresan los contenidos profundos de una identidad colectiva de base territorial glocal (local y global).

La ciudad conjuga pasado, que es memoria, presente que es vida, y futuro que es imagen. Los territorios glocales del MERCOSUR parecerán presentarse como la nueva alternativa multi-nivel que permitirá una participación democrática amplia con generación creciente de escalas de governance. La imagen del futuro de la ciudad es su presente de governance.

Corresponde a los ciudadanos mercosureños, como fuerzas sociales del presente, hacer que la Red de Mercociudades como territorio pensado se convierta en territorio posible, sólo así pasaremos a construir una serie de territorios vivibles.

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EnSAyo


“ESTADO-NACIóN”: UNA CONSTELACIóN NEBULOSA DEL SIGLO xxI

Por María alicia cusinatoProfesora, investigadora y Becaria myd de la facultad de ciencias sociales de la universidad de

Buenos aires (uBa). secretaria de redacción de sociedad gloBal.


“Cierto que la unidad de Dios, el hombre, el animal y la máquina que representa el Leviatán de Hobbes sería, desde luego, la más total de todas las totalidades concebibles por el hom-bre (…) El Leviatán no es capaz ya de amedrentar a la manera de pensar propia de la técnica total. Ésta se considera a sí misma suficientemente fuerte para acogerlo bajo su protección, como a otros saurios y mastodontes, y para mostrarlo en el jardín zoológico como un objeto de museo.” (Carl Schmitt, El Leviatán de Thomas Hobbes)1

Los desafíos y los interrogantes proliferan frente a una realidad que cataliza la mayoría de las corrientes, muchas veces opuestas entre sí, filosóficas e ideológicas. En efecto: si en algo hay un consenso es respecto a la crisis del Estado-nación.

Dicha crisis abarca todas las dimensiones de lo político (entendemos que las relaciones poder atraviesan las diferentes configuraciones de lo social). En este sentido, se puede hablar de una crisis de la nación a partir de las nociones de identidad, de referencia y de pertenencia; de crisis económica planteando desafíos a organizaciones no sólo estatales, sino trasnacionales y/o supranacionales; así como también en términos específicamente de régimen político (el modelo de democracia neoliberal y hasta el mismo Derecho Internacional son cuestionados por el surgi-miento de nuevas formas de identidad particulares).

Todo esto conlleva a un replanteamiento filosófico respecto de los alcances y limitacio-nes del Estado entendido no sólo como conjunto de instituciones (reflejo contradictorio de un marco estructural también contradictorio) sino también como un actor con capacidad de forjar nuevas identidades o, a lo sumo, reconducir las ya existentes. En esta línea argumental sale a la superficie el primer interrogante: ¿puede el Estado de mantener a salvo a una sociedad civil sin sacrificarse -en términos de legitimidad- en el intento? Esta configuración política que hoy agoniza, fue eje de una configuración de dualidades propia de la modernidad: Estado/sociedad civil, publico/ privado, político/económico, amigo/enemigo. Hoy asistimos a una disolución de estos binomios, desencadenando un proceso que va relativizando y difuminando puntos clave de referencia en la categorización y concepción de lo político.

1 Schmitt, Carl (1990): El Leviatán en la Teoría del Estado de Thomas Hobbes. Córdoba: Editorial Struhart, p. 81-82.

marÍa alicia cusinato


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Hasta aquí el Estado… ¿y la idea aglutinante de nación? En referencia a este último con-cepto, pesa a este propósito la noción definida por Alessandro Campi,2 quien la concibe como aquella realidad histórico-política que en la modernidad adquiere una connotación polémica sin igual y que, ligada al aparato institucional, sirve como motor de transformación política que deviene en la configuración del mapa geopolítico europeo.

Como se ve, resulta difícil aprehender el término sin hacer al menos una mínima referencia a lo estatal. ‘La nación’ es, entonces, resultado de numerosos intentos por construir un nexo de referencia identitario entre Estado y sociedad civil; una “mediación simbólica” que permitiese “suturar”, si bien de manera contingente, el hiato3 de indeterminación entre las esferas de la ley, el saber y el poder (esa separación / tensión entre Estado y sociedad tantas veces teoriza-da desde la filosofía de la historia) que a causa suya nunca puede resultar cerrado. Pero nos enfrentamos a una realidad diferente a aquella configuración decimonónica anclada y limitada territorialmente; en palabras de Campi: asistimos hoy a “(…) la crisis irreversible de la idea de nación y el definitivo ocaso del Estado-nación europeo…”.4

Con la finalización de la Guerra Fría se inició a un nuevo escenario, una nueva configuración y correlación de fuerzas: en ambos lados del hemisferio, la función neutralizadora del conflicto bélico había cesado dando a lugar a virulentos particularismos y regionalismos, que comenzaron a poner en duda los alcances de función estatal pacificadora y que cuestionando de fondo su capacidad homogeneizadora e identificadora de vastos caudales de seres humanos anclados dentro de limites territoriales.

El Estado, entonces, abarca no sólo al conjunto de instituciones que reclaman el monopolio de la coacción, sino también que puede ser identificado como actor productor de identidades; creador de puntos de referencia político-simbólicos de legitimidad. ¿Puede la nación u otra forma de realidad histórica identitaria sobrevivir a la muerte del Estado-nación? ¿Puede esta última, de alguna manera, recuperarlo? El cuadro que nos esboza el autor sirve como clave de bóveda para la articulación, desde la reflexión político cultural, de posibles y plausibles re-definiciones de lo estatal, lo político, sus alcances y sus límites.

2 Al respecto ver: Campi, Alessandro (2006): Nación. Léxico de la política. Buenos Aires: Nueva Visión.

3 En relación con la construcción del orden político moderno como operante y resultado de una construcción contingente y nunca acabada identidad entre significante y significado son harto conocidos los trabajos de Lefort, Claude (2004). “¿Per-manencia de lo teológico-político?”, en: La incertidumbre democrática. Barcelona: Anthropos; así como también aquellos de Laclau, Ernesto y Chantal Mouffe (1984). Hegemonía y estrategia socialista. Madrid: Siglo XXI, respecto de los cuales se hace referencia implícita.

4 Campi, Alessandro, op. cit., pag. 209.

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Así, muchos suponen una desintegración de la fuerza identitaria de la nación. En un mundo globalizado e interdependiente, la disolución de identidades exclusivas con referente telúrico se hace inminente frente al avance modelos culturales y lingüísticos que sobrepasan las barreras fronterizas. El derrumbamiento de la forma estatal moderna (el corrimiento de fronteras nacio-nales ligado, por ejemplo, a las cuestiones de la ciudadanía) conlleva a la futilidad del recurso nacional como sistema integrador legitimante de un orden político. Es, por esta razón que, desde diferentes familias político culturales, se apele a órdenes simbólicos de referencia más vastos y de carácter más universal que funcionen como enclave originario -por ejemplo, el de comunidad- desvinculándose así de lo estatal.

Otros, en cambio, no sólo no suponen la inexistencia de una clausura histórica definitiva de la nación sino que, por el contrario, encuentran en el surgimiento de estos particularismos un intento de revitalizarla como motor de cambio y de transformación de los contornos político-institucionales. La idea de nación, dentro de esta perspectiva, no puede ser eliminada de la reflexión y el debate actual. Más bien, es considerada como un factor clave en la constante autodeterminación democrática.

La construcción identitaria no es la única encrucijada que configura el escenario posmoderno. Los intentos por re-articular el orden político desde una dimensión integradora ponen en evidencia la dificultad que implica la búsqueda de un principio legitimador en una construcción institucional de vocación supranacional que carga con una realidad innegable: al menos por ahora, resulta imposible prefigurar un espacio “común” sin unidades políticas que velen por la particularidad y la autonomía de las naciones. El éxito organizativo europeo corre peligro también de soslayar el suelo plural, ese mosaico de culturas que dio origen a su configuración actual.

El ocaso de las unidades políticas que forjó la modernidad dio comienzo a la creación de un espacio de redimensión de lo estatal (los intentos de integración no son exclusivos de Europa; Latinoamérica también puede ser puesto como ejemplo -si bien embrionario- en la coordinación estratégica por un espacio común). Parafraseando a Pier Paolo Portinaro,5 el espacio continental se está reorganizando como una unión megaestatal y supranacional de las unidades políticas.

La configuración político-institucional de la Unión Europea, edificada sobre un doble prin-cipio de legitimidad (el de la representación encarnada en el Parlamento Europeo en estrecha vinculación con la ciudadanía europea; y el de identidad, asociado al Consejo de ministros que funciona alrededor del concierto de los Estados soberanos) podría ser pensada como la “conjun-ción de repúblicas” (lo que Portinaro define como federalismo trasnacional) que Motesquieu ha-bía ideado para hacer frente a las invasiones extranjeras. Todo lo dicho anteriormente da cuenta

5 Portinaro, Pier Paolo (2003). Estado.Léxico de politica. Buenos Aires, Nueva Visión.



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de la riqueza en las interpretaciones y posibles soluciones frente al complejo panorama mundial. Uno de los desafíos que se presenta con mayor premura es la construcción de una Constitución europea que limite la soberanía de la Unión (re-actualizando el miedo a la tiranía de uno solo; de lo uno que anule la diferencia), lo que nos trae de vuelta al punto de partida: la inevitable acep-tación, permanencia y reivindicación de las unidades que hoy siguen configurando y otorgando sentido al mapa europeo. “Los Estados Europeos quieren hoy una Unión fuerte para sustraerla a la condición de impotencia cuando debe enfrentar las crisis regionales que proliferan en sus puertas y para lograr la emancipación de la invasiva hegemonía norteamericana, pero al mismo tiempo buscan mantener cuanto sea posible las manos libres para la competencia geoeconómica que los divide”.6

Lo antedicho es otra manera de resignificar el nudo gorgeano que simboliza la tensión entre lo particular, su necesaria reivindicación, y lo universal, entendido en términos de integración y de sinergia para hacer frente a los desafíos económicos, ecológicos, bélicos, etc. del mundo contemporáneo. La encrucijada no se resuelve, podemos creer, adscribiendo por un camino u otro, sino más bien optando por una articulación estratégica.

El nuevo modelo trasnacional del desarrollo y el consumo, que opera a partir de los ‘80 ha puesto en evidencia la impotencia de los Estados en el efectivo control sobre el flujo económico, ya que los mercados financieros y las empresas multinacionales se apoyan en el saber tecnoló-gico y el capital fluctuante antes que en la extensión territorial y la densidad de población. Esto, según Portinaro, si bien erosiona el poder estatal no implica una irreconciliable antinomia: las organizaciones internacionales llevan a cabo funciones, simbólicas estratégicas y de adaptación que puede resultar en un saldo positivo dentro del juego político para los actores estatales.

En un contexto en el cual se ha sentenciado el retiro del Estado de su función de gendarme, retorna a la escena del debate resabios de una discusión respecto de los verdaderos alcances y capacidad del Estado de continuar “corrigiendo” (a un precio no tan alto) las “disfuncionali-dades” inherentes y propias del modelo de producción capitalista. El panorama muestra, como ya se mencionó anteriormente, un modelo estatal que enfrenta problemas en los principios sobre los cuales se había erigido originariamente. Siguiendo a Portinaro, el Estado moderno se ve amenazado en sus tres de sus dimensiones fundamentales: territorio, pueblo y poder. Es así como desde lo territorial aparecen nuevas formas de federalismo disgregador que amenazan la unidad política y soberana; de los intentos continuos y elaborados “desde arriba” para homolo-gar y homogeneizar un referente de la dominación (la idea de pueblo-nación) subsisten lógicas centrifugas y anómicas de sectores dentro de la sociedad y, desde la articulación funcional de los poderes, se origina el reclamo de una autonomía disgregadora de los subsistemas.

6 Ibidem, p. 162.


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Frente a este panorama, poco esperanzador, de crisis de legitimidad estatal podríamos pre-guntarnos: ¿puede el Estado seguir manteniendo y, partir de ello, mantener las razones de su propia subsistencia, algún tipo de “orden”?

Arrojando luz sobre el interrogante, Portinaro describe tres componentes de esta crisis es-tructural que socava sus bases. El primero hace referencia a la incapacidad del Estado para mantener el monopolio de la coerción o el mantenimiento de la seguridad (el terrorismo con su imposibilidad de categorizar a un enemigo que a-parece sin un enclave telúrico, redefine el juego de lo político y, como consecuencia de ello, a sus actores); su incapacidad de hacer frente a problemas a escala supranacional (como, por ejemplo, las cuestiones ecológicas) que hace ne-cesaria una decisión conjunta y sinérgica; por ultimo, su incapacidad de hacer frente al problema de la sobrecarga fiscal inherente a las cuestiones sociales de las que no puede deslindarse sin derivar en crisis de gobernabilidad.

Aun así, la posibilidad de la inexistencia del aparato estatal como aparato institucional, que no sólo corrige las imperfecciones del mercado, co-ayudando a su subsistencia, sino también como referente de la dominación política, a-parece muy lejana: “Queda todavía por ver si estas formas de civilización del poder y universalización del derecho conservarán la capacidad de mantener viva aquella relación de obligación -el eje vertical protección/obediencia- sobre el que se funda el Estado moderno. Y si estas ‘abstractas’ instituciones están aún en grado de controlar, además de los mercados y los flujos de capital, también a masas de hombres en movimiento, inquietos, desarraigados, desesperados”.7

En un contexto signado por la presencia de los mercados globales y los capitales trasnacio-nales, las instituciones políticas, reflejo de una construcción de siglos apoyada siempre sobre un sector o clase dominante, representan una instancia participativa, un ámbito lúdico de lo posible en la lucha por la conquista en nombre de aquellos menos beneficiados por la historia. Dichas instituciones son resultado-producto (´hacedor´) de las complejas tramas que se tejen en las dimensiones cultural, económica y social.

La instauración y la consolidación de las democracias y el rol del Estado como garante ins-titucional de estos regímenes no es noticia nueva. El camino de su afianzamiento que se inició en los siglos XVIII y XIX pareciera ser un hecho consumado. Pero, vale la aclaración, democracia formal no es, o al menos no coincide hoy con una democracia sustancial en la que las condi-ciones de igualdad, significado que -frente a los abrumadores índices de hambrunas, trafico de personas, pobreza y mortandad- queda vacío de todo significante.

El Estado ha logrado consolidarse, y de allí la fundamentación de su permanencia, en la pro-tección de esa democracia formal que, incluso con sus defectos, consiste en el funcionamiento

7 Ibidem, p. 175.



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de las instituciones poliárquicas. Esta conquista en la defensa de las libertades negativas que permiten un intersticio de actualización de la libertad, en el mantenimiento de la relativa autono-mía de las esferas público/privada es un hecho histórico que no puede solaparse en las hojas de la historia. Sin embargo, esta igualdad formal se des-sustancializa en la pura forma de su consti-tución formal cuando apoya, o al menos no se cuestiona, una desigualdad económico-social que el Estado también, en complicidad de clase “develada” y con un modo de producción, ayuda a su configuración. El problema que se avecina es que esta desigualdad sustancial se hace cada vez más evidente, o al menos se presenta como la solución menos alcanzable, sirviéndose de instrumentalizaciones cada vez más violentas. Consecuencia de todo esto es el cuestionamiento de aquellas instituciones, Estado y Democracia, que durante muchos años mantuvieron en vilo expectativas de concreción histórica en términos de igualdad. Las contradicciones se hacen cada vez más evidentes y las consecuencias de un sistema económico, inherentemente e irreversible-mente cada vez más voraz, ganan protagonismo en la escena de este drama histórico. ¿Qué papel cumple o debería cumplir el Estado? El revival de los “populismos” latinoamericanos8 no es una mera coincidencia histórica, así como tampoco lo es la vuelta, desde diferentes opciones ideológicas, a formas más modernas de intervencionismo Estatal y/o formas “más sociales de un estado moderno”.

Dado que la igualdad también es un derecho que excede la dimensión intra-estatal para consagrarse como el valor universal, se plantea la problemática que, desde hace al menos un par de décadas, signa el escenario internacional: frente a la universalidad de los Derechos Hu-manos y el Derecho Internacional, ¿Qué papel como reinvindicador de lo particular, de instancia ordenadora, aún vinculada a lo telúrico, rehificadora de un sentido de pertenencia y autonomía política, cumple o debería cumplir el Estado? Si bien es cierto que la era de los ínter-estatalismos ha concluido, no es posible afirmar que, en la actualidad, lo estatal no juega un rol político de relevancia o que han sido eliminados de la escena histórica. Por el contrario, los Estados se encargan de funciones de vital importancia como el tráfico de personas, mantenimiento de la seguridad y, aún más importante, como barrera última frente a las consecuencias disruptivas del manejo especulativo y las fluctuaciones económicas. Consecuencias que, muchas veces, resultan irreversibles (los efectos, sociales, económicos y políticos, luego de la fase neoliberal instaurada en los años ‘90 en América latina son prueba de ello). Es por ello que podría pensarse, y diferen-cia de lo que plantea desde las diferentes líneas de pensamiento, que en vez de mostrar a estos ordenes como antagónicos se presenten como “antinomias convergentes”.

8 El apelativo tal vez podría reformularse en gobiernos de carácter popular o en palabras de E. Gruner “Estado reformista burgués”. En cualquier caso se hace alusión a gobiernos que tratan de acercarse, sin modificar la relación de fuerzas existen-tes dentro de un sistema de producción, desde una retórica popular hacia los aspectos más sociales del Estado.


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La universalidad de las reivindicaciones humanas y de los construcciones legales de una misma dimensión plantea desafíos a las configuraciones de lo político estatal frente a ello las instancias supranacionales, en constante actualización y reconstrucción, parecen ser un camino orientado en esta dirección.

Todo esto pareciera esbozar el carácter inestable y contingente de la construcción política, prefigurándola siempre al “borde del abismo”. Las fracturas históricas o épocas criticas repre-sentarían estas instancias caóticas en donde todas las instituciones y construcciones humanas, desde las mas “frágiles” hasta las mas “fuertes”, como la visión de la democracia, son puestas en cuestión e invitan a reconfigurar/tejer un juego que pareciera ya mil veces jugado; un nuevo presente histórico: “En realidad, no existe un solo instante que no lleve en sí su posibilidad revolucionaria; ésta solo aspira a ser definida como específica, a saber, como posibilidad de una solución enteramente nueva frente a una tarea enteramente nueva. Para el pensador revolucio-nario, la posibilidad revolucionaria propia de cada instante histórico se verifica en la situación política. Pero se verifica en no menor medida por la capacidad de apertura hacia un comparti-miento bien determinado del pasado, cerrado hasta entonces. La entrada a ese compartimiento coincide estrictamente con la acción política; y debido a esa entrada, la acción política, por destructiva que sea, puede reconocerse como mesiánica (la sociedad sin clases no es la meta ultima del progreso en la historia sino, antes bien, su interrupción mil veces malograda pero finalmente consumada)”.9


Fecha de acePTación Y VeRSión FinaL: agosto de 2008

9 Benjamin, Walter (2007). Sobre el concepto de la historia, Tesis y otros fragmentos. Buenos Aires: Editorial Piedras de Papel, p. 39.


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LOS ESTUDIOS SOBRE SEGURIDAD EN LA ARGENTINA

ENTREVISTA A MARCELO SAÍN

licenciado en ciencia PolÍtica Por la universidad del salvador. master en ciencias sociales con

mención en ciencia PolÍtica Por flacso, argentina. doctor en ciencias sociales en el Área “estado,

PolÍticas PúBlicas y Procesos PolÍticos contemPorÁneos” Por la universidad estadual de camPinas,

Brasil. actual interventor de la PolicÍa de seguridad aeroPortuaria (Psa) de la rePúBlica argentina.

Por Juan cruz Vazquez

jCV: ¿Cómo describiría el origen y el desarrollo de los estudios de seguridad y su evolución particular en la Argentina?

mS: Debo hacer, primeramente, la salvedad de que mi abordaje particular sobre el tema no se efectúa desde la ciencia política sino desde un marco mayor que es el de las ciencias sociales. Son la sociología y la antropología las disciplinas que han dado los primeros pasos en este derrotero.

En estos campos disciplinares, debe destacarse, como antecedente de suma importancia, el cúmulo de producción académica vinculado a la gestión política en relación con los asuntos policiales y a las problemáticas criminales por parte de algunas escuelas nacidas en Estados Unidos, Francia y Canadá. La escuela de criminología de Montreal me parece, en este sentido, un agrupamiento clave de tempranas producciones, a las que se suman las investigaciones norteamericanas que asoman tempranamente a fines de los ‘60 e inicios de los ‘70. Del mismo nivel, y un tanto posterior, encontramos a la escuela francesa de sociología criminal, con una aguda lente en el abordaje sobre la inseguridad, la crisis policial y los asuntos gubernamentales vinculados a la seguridad pública, todo ello en los años ’80.

En todos estos países, y a lo largo de las décadas del ‘70, ‘80 y ’90, se efectuaron abordajes académicos sobre este conjunto de problemáticas que resultaron en conceptos, en teorías, en enfo-ques y en análisis sistemáticos muy útiles para entender la situación de la seguridad en la Argenti-na de los últimos tiempos, ya que el conjunto de problemáticas analizadas por aquellos abordajes están hoy presentes, con veinte años de retraso, en estas tierras australes. De hecho, los trabajos realizados entonces por esos autores fundamentales de aquellos países (pienso, por ejemplo, en Herman Goldstein) parecerían estar abordando las problemáticas de la actualidad argentina.

Ahora bien, en el caso particular de nuestro país, me parece que el origen de estos estudios no tiene lugar en el ámbito académico ni en el marco de las ciencias sociales. En la Argentina,

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EnTREVISTA


este tipo de estudios surge como consecuencia de abordajes analíticos encargados o llevados a cabo por distintas organizaciones de derechos humanos y asociaciones de lucha contra la corrupción o los abusos policiales durante la década del‘ 80. En ellos, básicamente, lo que se enfocó fue la problemática de la violencia institucional y ciertos mecanismos y dispositivos insti-tucionales de reproducción de prácticas abusivas de violencia institucional.

Quizás, también en el ámbito de estos centros de estudios, en organizaciones de derechos humanos y sociales también proliferaron algunos trabajos vinculados a lo que fue la corrupción policial. Pero estuvieron ausentes los análisis sobre dispositivos de gestión política en seguridad pública. El actor central sobre el que se indagaba en materia de violencia institucional era el sistema penitenciario, por un lado y, principalmente, el sistema policial, por otro.

Por su parte, en esa misma época, se desarrolló todo un campo de abordajes en materia de seguridad pública como desprendimiento de ciertos lineamientos de la criminología derivada del derecho penal. Es así que, a diferencia de otras escuelas del mundo -los estudios norteameri-canos, franceses y canadienses anclados en la criminología como ámbito de especialidad de la sociología-, los lineamientos que predominaron en el país para estudiar el tema de la seguridad fueron diametralmente distintos. Lo que existía aquí era más bien una suerte de lectura crimino-lógica desde el derecho penal con una impronta bastante normativa, fundamentalmente desde el ámbito de lo que era la doctrina penal. Dentro de esta vertiente, han surgido una serie de trabajos desde las ciencias sociales vinculados a la problemática de la seguridad pública, pero muy relacionados con todo lo que es el proceso penal y el poder punitivo.

Ya, en la década del ‘90, las ciencias sociales argentinas comienzan a detentar emprendi-mientos analíticos autónomos al derecho como una ramificación de este esfuerzo original en tor-no a la seguridad pública. Pero su potencialidad no fue acompañada por el ámbito académico: no había proyectos de investigación o predominancia de programas analíticos sobre el tema, o líneas prioritarias de financiamiento que alentaran el trabajo en torno al estudio de la seguridad. Estos problemas analíticos no eran para la época un tema de la agenda política y, por ende, no constituían un tema de la agenda académica en el ámbito de las ciencias sociales. Es que, en este punto, el campo de las ciencias sociales, y muy particularmente la ciencia política, parecían conformarse a partir de la agenda política.

Donde sí empiezan a emerger estudios sobre la seguridad más integrales e innovadores fue a fines de la década del ‘90 y comienzos del 2000, y ello se desenvolvió en el campo de la an-tropología y de la sociología, donde surgieron una serie de referentes que empezaron a trabajar el delito, la seguridad y la institución policial ya desde una perspectiva sociológica, con énfasis en la problemática vinculada con la seguridad objetiva o a las sensaciones, a la subjetividad relacionada con ella -algo que ahora se tiende a llamar el miedo al crimen o las experiencias acerca del delito en el ámbito de la sociología-. Ya insertos más en un paradigma de criminología

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sociológica o de estudios del conflicto, algunos de estos aportes surgen como un esfuerzo inter-pretativo acerca de las violencias sociales y de las respuestas punitivas del Estado (básicamente, la criminalización de la protesta social), que da lugar a ciertos enfoques heurísticos sobre la impronta prohibitiva y punitiva del Estado, la represión como mecanismo de control social y de las instituciones que la viabilizan. No obstante, aunque con una impronta más sociológica, nue-vamente se abordan el sistema de justicia criminal, el sistema penitenciario y la policía.

Pero nada de ello ocurre en el campo de la ciencia política. En esta esfera disciplinaria exis-tió un vacío muy grande a la luz de lo que hoy podría haber sido un importante aporte en cuanto a los mecanismos de lo que constituye la gestión política de la seguridad o, eventualmente, las políticas públicas o su ausencia en esta materia.

Entonces, hoy se llega a un punto donde se observa un auspicioso proceso de constitución de un campo que, por un lado, estudia delitos, conflictos y problemáticas criminales así como las condiciones sociales vinculadas a estos asuntos (fundamentalmente todo lo que es la dimensión subjetiva de la seguridad) y, por otro, con un segundo componente temático que gira en torno a la gestión política, a los mecanismos y a los dispositivos del poder punitivo, a las instituciones policiales y a las prácticas institucionales. Los principales aportes de este campo provienen de la sociología y a la antropología, pero ya despuntan en él algunos trabajos originados en la ciencia política, además de aquellos que se remiten del derecho penal y de la criminología crítica.

Es decir, paulatinamente se ha ido conformado una suerte de campo interdisciplinario de interlocución entre profesionales y académicos que vienen de estas distintas “disciplinas madre” pero que tienen como objetivo común el abordaje mancomunado de distintos aspectos de estas dos grandes dimensiones que he mencionado, es decir, las problemáticas de la violencia y el delito, por un lado, y las respuestas estatales, por el otro.

jCV: ¿y la ciencia política no fue en la Argentina pionera en los avances analíticos y los estudios académicos sobre la seguridad?

mS: Por mi parte, no observo en el ámbito de la ciencia política local trabajos pioneros o bien antecedentes claros que puedan entenderse como investigaciones científicas o, al menos, ensayos científicos que apunten a establecer un abordaje en asuntos vinculados a la seguridad pública. No vislumbro un panorama alentador al respecto desde que aún constato pocos trabajos al respecto y bastante irrelevantes. Como contraparte, sí compruebo en el país un notable y reciente avance de los estudios en materia de seguridad desde las ciencias sociales. Aquí se refleja, una vez más, el daño causado por el paradigma predominante de la ciencia política argentina en sus orígenes, paradigma en el que se reivindicó con énfasis la autonomía de la política respecto de los procesos sociales, culturales, económicos. Hoy tenemos una ciencia política autista y chiquitita.

loS ESTuDIoS SobRE SEGuRIDAD En lA ARGEnTInA PP: 268 - 279


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En la ciencia política, no hubo una apropiación de este objeto de estudio ni siquiera cuando los problemas de la seguridad ya estaban colocados en la propia agenda política. Por ejemplo, el proceso de intervención civil de la Policía de la Provincia de Buenos Aires; la reforma innova-dora que allí se emprendió; la creación, por primera vez, del Ministerio de Seguridad, por citar algunos casos importantes.

En este contexto, son pocos y acotados los aportes politológicos en cuanto a la investigación sobre el tema, y esto, creo, se debe a que ha habido en el ámbito académico de esta disciplina una suerte de abordaje exclusivo a partir de la docencia de los asuntos de seguridad pública y no desde la investigación. Es relevante destacar esto porque, en el fondo, el trabajo académico nuclear de una disciplina científica es el trabajo propio de investigación, no el de docencia. Éste se constituye, más bien, como un derivado -como transmisión- de lo que es la producción del conocimiento científico.

A su vez, a la tardía apropiación del objeto de estudio y a la impronta de docencia con la que se introdujo la ciencia política argentina en la temática de la seguridad pública, se le debe sumar otro componente de raigambre estrictamente disciplinar dado por las limitaciones interdisciplinarias que aún porta con énfasis. Creo que la ciencia política argentina tendría, por sí misma, una suerte de suficiencia en cuanto a los instrumentos de indagación que ha desa-rrollado en los últimos tiempos para poder emprender estudios integrales de los asuntos de la seguridad pública. Pero, para ello, se requeriría de un diálogo interdisciplinario muy fuerte con la antropología, la sociología y la criminología. Un abordaje integral y profundo de los asuntos de la seguridad pública requiere de una intersección activa entre ejes temáticos como la política y la violencia o entre la institucionalidad política vinculada a la seguridad pública y a las pro-blemáticas delictivas. Y ello sólo se podría lograr mediante una interlocución permanente con lo que está ocurriendo en otros campos disciplinarios como los de la sociología, la antropología y la criminología con relación a este conjunto de problemáticas.

Sin esta necesaria interlocución se da lugar a un análisis rengo, con vacíos que generarían un enorme obstáculo epistemológico y heurístico para poder abordar los procesos ligados a la seguridad pública. Y, a mi criterio, no sé si la ciencia política está en condiciones de dar respues-ta a estos temas. Debe observarse que las temáticas que más se han desarrollado en la ciencia política argentina detentan una suerte de autosuficiencia epistemológica y heurística: Estado, partidos políticos, procesos políticos, sistemas legislativos, mecanismos de control. Pero la cien-cia política local fracasó cuando tuvo que abordar temáticas que requerían inevitablemente una interlocución con los campos de la sociología, la antropología y de otros estudios mucho más complejos en el marco de las ciencias sociales.

Reitero lo dicho antes: la ciencia política argentina tiene un autismo de origen, y digo de origen porque nació muy fuertemente bajo la égida de la reivindicación, de la exaltación de

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su propia autonomía como campo casi independiente del ámbito social. Y de ello resulta una dificultad ontológica para abordar integralmente asuntos vinculados a la seguridad y dar cuenta de instrumentos apropiados de investigación e indagación científica, elementos teóricos y con-ceptuales (heurísticos) y herramientas de ingeniería investigativa, que requieren inevitablemente de un nutrido y constante diálogo e interlocución con la sociología y la antropología, es decir con el amplio campo de las ciencias sociales.

Estas limitaciones tienen un significativo reflejo en el ámbito del nucleamiento institucional-académico de la disciplina. La asociación más importante de ciencia política en el país es la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP), que se reúne a nivel nacional desde el año 1993. Desde entonces a estos días, ¿cuántas mesas ha organizado la asociación sobre seguridad pública?, ¿cuántas conferencias magistrales han dado académicos o expertos internacionales o locales en materia de seguridad pública en los Congresos Nacionales o reuniones o jornadas de la SAAP?. Ninguna. Allí se ve claramente lo que representa la seguridad pública en la ciencia política argentina.

jCV: En relación con lo anterior, y por la vinculación con la institución policial y en sus malas prácticas ¿Existe o existió algún tinte peyorativo al estudiar académicamente la seguridad y sus instancias?

mS: Yo creo que este punto ha tenido una importante incidencia sobre la materia analítica misma y los emprendimientos por abordarla. Ello tiene coherencia con el recorrido que acabo de trazar sobre el tema. Decía anteriormente que, a fines de las décadas de los ‘80 y ’90, los abordajes analíticos de este conjunto de problemáticas no se efectuaron tanto desde el campo académico-científico sino más bien desde las organizaciones no gubernamentales vinculadas con los derechos humanos, con estudios vinculados con la violencia policial y/o institucional.

Allí, evidentemente, este conjunto de trabajos estuvo muy imbuido por el estudio de la proyección punitiva, represiva y de violencia institucional protagonizada por el Estado. El apa-rato estatal era visto en términos generales y, fundamentalmente, a partir de su sistema penal, como un mecanismo perverso de control social netamente represivo, lo que impedía un abordaje mucho más pormenorizado acerca de los dispositivos, de los procedimientos, y de las prácticas que, en todo caso, explicaban esa impronta, esa proyección, esos mecanismos de control social. Eventualmente, eso impidió un desagregado analítico más profundo.

Todo esto se tradujo, posteriormente, al campo de los abordajes científicos-académicos. Hoy, a mi parecer, ese tinte empieza a ser superado. Lo que creo que en la actualidad constituye un gran obstáculo -dígase- epistémico para el abordaje de la temática de la seguridad no tiene que ver con un prejuicio de rechazo al análisis de aquellas cosas que pueden ser repudiables



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desde el punto de vista político, social y cultural, sino, más bien, cierta resistencia del objeto de estudio “delito”, del objeto de estudio “policía”, “corrupción policial” o “prácticas abusivas” al escrutinio o a la indagación académica.

Me parece que todavía no hemos podido desarrollar en el ámbito de las ciencias sociales y en el de la ciencia política en particular, mecanismos creativos de intervención e indagación que nos permitan romper esa resistencia sistémica a toda forma de escrutinio externo. Es que analizar estos puntos implica analizar lo prohibido, cuestiones ante las cuales sus propios actores resisten la mirada crítica por parte de un “mundo externo”. El delito, la corrupción o los abusos policiales, los mecanismos sociales y los políticos que respaldan y legitiman ese conjunto de prácticas perversas no gustan de la necesaria visibilidad que conllevan los estudios científicos.

Entonces, sostengo que allí encontramos más una resistencia epistémica, aunque no des-carto la persistencia de algún grado de prejuicio entre los académicos para abordar estos temas. Pero me parece que esto con el tiempo se va a ir licuando porque comienzan a surgir académi-cos con aportes serios e innovadores (como decía antes) desde la antropología, la sociología, la ciencia política y el derecho penal más ligado a la criminología crítica.

jCV: Volviendo al devenir de los estudios sobre seguridad, ¿qué referentes mundiales y locales pueden destacarse?

mS: En el ámbito mundial, los principales referentes en cuanto a producción y aportes concretos en la temática los encontramos centralmente, como ya enuncié, en las escuelas norte-americana, canadiense y francesa de sociología. En sociología policial, entre los principales, vale nombrar a Peter Waldmann, Herman Goldstein, David Bayley, Dominique Monjardet, Jean-Paul Brodeur, Jean-Claude Monet, Robert Reinner, Jean-Louis Laubet Del Bayle, Egon Bittner, Jaume Curbet, Mark Neocleous, Anneke Osse, Roger Dunham, Geoffrey Alpert y André Bossard.

También hay referentes concretos por demás interesantes en la criminología inglesa. Hay un autor al que particularmente leo mucho por el modo en el que analiza el conjunto de proble-máticas vinculadas a la gestión política de la seguridad en Estados Unidos y en Inglaterra: David Garland. Para mí, sus trabajos son liminares en cuanto a la descripción de concepciones, de mecanismos, de prácticas y de visiones de abordajes políticos de las problemáticas de seguridad en sociedades de alta criminalidad. Garland ha construido marcos de referencia sustantivos para entender numerosos procesos actuales en nuestro país.

Ahora bien, en consonancia con ese tratamiento integral que demandan los estudios sobre seguridad, todos los autores citados difícilmente tengan el mote de politólogos en el ámbito de la ciencia política argentina. Son cientistas sociales; se insertan en lo que en Francia se llama “Sociología”. En este último país se denomina sociología al gran campo de las ciencias sociales

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articulado en torno de la teoría social, la investigación social. Pero, en nuestro país el, asunto es más segmentado. Por dar un ejemplo: si en la Argentina hablamos de Pierre Bourdieu, tendría-mos dificultades a la hora de ubicarlo disciplinariamente en algunos de los cortes locales: ¿es sociólogo?; ¿es politólogo?; ¿es antropólogo? En la noción francesa lo es todo: es el sociólogo.

En cuanto a referentes nacionales en materia de investigación científica sobre el tema, caben ser mencionados algunos de ellos: Máximo Sozzo, Juan Pegoraro, Gabriel Kessler, Alejandro Isla, Enrique Font y sus respectivos equipos. El trabajo de Gregorio Kaminsky en la Universidad Nacional de Lanús y el de nuestro equipo en la Universidad Nacional de Quilmes, junto con Sabina Frederic. No existen, más allá de éstos, otros grupos científicos consolidados especializados en investigación sobre el tema. Sí, proliferan ensayistas y académicos notables pero más como esfuerzos individuales.

Una mención especial como antecedente merece Juan S. Pegoraro, enraizado más en el campo sociológico. Pegoraro es una persona importante para destacar ya que comenzó hace tiempo a batallar sobre estos temas desde la escuela foucaultiana de la criminología crítica y del pensamiento crítico vinculado al autor francés. En este sentido, se erige como un pionero que ahora se encuentra con una serie de alianzas con académicos más jóvenes y que siempre está pendiente de la formación de nuevos investigadores. En suma, todos los académicos argentinos que mencioné trabajan tanto en el plano de la investigación empírica como en el plano teórico sobre estas cuestiones.

jCV: ¿Qué ámbitos académicos e institucionales marcaría usted en la actualidad como centrales en los estudios sobre seguridad?

mS: Cabría mencionar, como ámbitos de trabajo de investigación desde la ciencia política, a la tarea que venimos desarrollando en la Universidad Nacional de Quilmes y el destacado es-fuerzo hecho desde la Universidad Nacional de Lanús. Más allá de estos dos ámbitos bien iden-tificables, lo que se observa son algunos emprendimientos en distintas universidades vinculados más bien a la docencia en el ámbito de los asuntos de seguridad y de las políticas de seguridad y, en gran medida, con un público policial o de servicio penitenciario.

jCV: ¿Cuál es la miríada en temas puntuales que se pueden abordar desde los estudios sobre seguridad?

mS: A mí me parece que hay una serie de líneas de estudios muy importantes y pertinen-tes para desarrollar . En primer lugar, el análisis de cómo, en el sistema político argentino, se abordan las problemáticas de la seguridad pública por parte de todos los actores políticos y sociales en general. Las concepciones, las orientaciones, las prácticas, los estilos y las reacciones



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de estos actores ante la violencia y el delito y las reacciones institucionales y sociales ante ellas podrían constituir un eje temático fundamental. Vale una aclaración: cuando hablo de “política y delito” no estoy suponiendo solamente la relación política-delito violento de la calle sino que estoy hablando también de la criminalidad organizada que tuvo un amplio análisis por parte de estudios sobre seguridad regional, pero que encontró poco asidero en estudios acerca de lo que constituyen los mecanismos de los sistemas de seguridad locales, nacionales o regionales en el ámbito disciplinar de la ciencia política.

En segundo lugar, lo que ha sido uno de los ejes estructurantes de la constitución de la cien-cia política argentina y del resto de América Latina: el estudio de la gestión política y del ejercicio del gobierno pero aplicado a la seguridad pública. Al respecto, se abre un conjunto de temáticas específicas que podrían resultar interesantes que tiene que ver con el proceso decisorio acerca de la seguridad o los asuntos policiales.

Un tercer eje se vincula con el contenido de las políticas y estrategias de abordaje propia-mente dichas. Allí hay un campo amplísimo de trabajo, porque el hecho de que no exista de modo cristalizado una política democrática sobre el tema, de que el mundo de la política no se haya apropiado con coherencia de estos asuntos, no significa no haya habido gobernabilidad po-lítica en materia de seguridad. De hecho, la hubo y la hubo ejercida por las cúpulas policiales. En este sentido, me parece que allí hay un espectro de temas de suma importancia para analizar.

Un cuarto punto es el trabajo en instituciones específicas y en campos vinculados la segu-ridad pública en el ámbito de gobiernos locales. Se encuentra, en ese plano, todo un campo de trabajo muy amplio vinculado con organizaciones de base o comunitarias, con la gestión política de la seguridad en esa esfera y, en este ámbito, todo lo que suponen los gobiernos locales mismos: los dispositivos de gestión política local, el vínculo entre política y condiciones sociales, política y delito, etc.

jCV: ¿y qué aristas considera usted que presentan vacíos en este tipo de estudios?

MS: En los campos de la sociología y la antropología hay mucho más desarrollo en compa-ración con la ciencia política. Reitero: en estos ámbitos hay un cúmulo importante de trabajos vinculados a situaciones de violencia institucional, de delito y de conflictividades. En la ciencia política argentina, en cambio, nos encontramos con muchas deudas pendientes al respecto.

De los temas concretos, el vacío más grande de la ciencia política local está dado por la ausencia de estudios de políticas públicas en materia de seguridad. Los estudios tradicionales de políticas públicas podrían tener una potencialidad interesante dentro de campo de la ciencia po-lítica local. El tema del control parlamentario o de las intervenciones legislativas en la seguridad

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también. Es decir, en estas aristas existe una potencialidad de desarrollo analítico fenomenal, y todavía no ha sido explotado.

jCV: En su caso personal: ¿Cuál fue la motivación por este tema y su trayectoria en este tipo de estudios?

mS: Comienzo con trabajos no académicos o científicos sino ensayos interpretativos lleva-dos a cabo en el seno de organismos de derechos humanos y a partir de la actividad política que desarrollaba en el Gran Buenos Aires hacia fines de los ‘80 y comienzos de los ‘90.

Uno de mis primeros trabajos sobre seguridad pública estuvo relacionado con la labor policial y las discusiones en torno de lo que implicaban la reforma policial y la construcción de mecanismos de gobierno político sobre los problemas de la seguridad, todo ello lo llevé a cabo a partir de la intervención civil de la Policía de la Provincia de Buenos Aires y su proceso de reforma.

En el marco de la intervención civil de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, de la que fui parte, nos agrupamos una serie de expertos contratados en el Instituto de Política Criminal y de Seguridad, que se creó como un apéndice de think tanks de la reforma policial. Durante los meses de enero, febrero y marzo del año 1998, llevamos a cabo todo el diseño de esa re-forma que después tradujo Arslanián en hechos institucionales concretos con la aprobación de la legislación y el armado de ciertos modelos de organización policial que nosotros habíamos desarrollado en ese entonces. Posteriormente, Arslanián se adjudicaría todo el crédito en virtud de ser un dirigente y una persona con un ego muy grande, lo que le impide ver que la historia no empezó con él ni termina con él. Cuando junto a Alberto Binder y otros compañeros formamos parte del grupo de asesores de la intervención, Arslanián vacacionaba en Punta del Este.

En el marco de esa experiencia político-institucional, empecé a indagar ya de manera sis-temática y más profunda en los temas sobre seguridad pública, pero siempre en relación con esa labor institucional. Hasta entonces, y desde un punto de vista académico-científico, me encontraba inserto en los estudios sobre la defensa nacional, las relaciones civiles-militares y los mecanismos de gestión política de los asuntos militares y de defensa. De hecho, mi tesis de doctorado, en la Universidad Estadual de Campinas (1999), se centra en el análisis de los asuntos militares y las relaciones civiles-militares durante el alfonsinismo y el menemismo, en particular, las modalidades de gestión política acerca de la revisión judicial del pasado y la re-institucionalización militar en la democracia recuperada.

No obstante, en el caso argentino, estos dos núcleos temáticos –defensa y seguridad- no eran compartimientos estancos. Gran parte de las tendencias del desempeño de la clase política argentina, con respecto a los temas de defensa y las relaciones civiles-militares, se replicaban como prácticas recurrentes con relación a los asuntos de seguridad pública. Fue en esa correla-



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ción en donde efectué un encastre analítico más sistemático entre el plano de los asuntos defen-sivo-militares y el de la seguridad pública. Cuando comencé a abordar los temas de seguridad pública descubrí que había una inercia parecida a lo que ocurría en materia de defensa y asuntos militares, básicamente, en dos puntos concretos que luego traduje a artículos y, posteriormente, a libros. En primer lugar, la ausencia de voluntad y capacidad necesarias para que la política condujera los sistemas defensivo-militares o los sistemas de seguridad pública (entre ellos el sistema policial). Este ítem, me parece, está presente en ambos campos. Como consecuencia de ello, la similitud entre ambos planos daba lugar a un proceso que, en algunos de mis escritos, denominé como “desgobierno político” y “delegación del gobierno” a las instituciones subordi-nadas. El proceso es el mismo: mientras se cedía el gobierno de la defensa nacional y los asuntos militares a las propias cúpulas militares, se hacia lo propio en la sesión del gobierno de la segu-ridad pública a la institución policial, a las mismas cúpulas policiales. La defensa y la seguridad no estaban en manos de las autoridades gubernamentales sino de las fuerzas castrenses y las instituciones policiales respectivamente. Es decir, las particularidades y las tendencias que pude observar en un campo, los comprobé, posteriormente, en el otro. Y el abordaje de estos asuntos fue moldeando el eje central de mi trabajo académico: la gestión política de estos asuntos, el desempeño de los actores gubernamentales sobre ellos, la relación entre la política y la violencia institucional. En el fondo me encuentro analizando siempre eso.

En segundo lugar, la otra tendencia que vislumbré de manera idéntica en un campo y en el otro es cómo, a partir de la delegación antedicha, las fuerzas armadas y las instituciones policia-les terminaron gobernando los asuntos de la defensa nacional y la seguridad pública, respecti-vamente, y, en ese marco, auto-gobernando sus propias organizaciones, todo ello con absoluta independencia y autonomía del gobierno político, y sin control ni regulaciones políticas alguna.

Cuando comienzo a detectar esta simetría, fundamentalmente a partir de mi doctorado, descubro mis ansias por desarrollarla más acabadamente en el campo de la seguridad pública. Ello coincidió, además, con un involuntario -o por lo menos no planificado- recorrido de inter-vención personal en cargos de gestión pública vinculados a la seguridad: en materia de narco-tráfico en la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) de la Presidencia de la Nación; en lo atinente a control de lavado de dinero en la Unidad de Información Financiera (UIF); en la gestión de la seguridad pública en la provincia de Buenos Aires y, actualmente, en este último emprendimiento destinado a construir una nueva policía especializada en materia de seguridad aeroportuaria, la Policía de Seguridad Aeroportuaria. Lo interesante es que en todos esos destinos ocupé cargos superiores de gobier-no y ello supuso una inmersión activa en los procesos decisorios respectivos.

Este recorrido institucional en la gestión pública me terminó subsumiendo en mi base empí-rica, colocándome en el lugar de un antropólogo que práctica la observación participante. Y es

marcelo saÍn


278

que yo no dejo de abordar estos temas con la cabeza de analista: buscando fuentes, indagando mecanismos de creación de conocimientos, ensayando marcos interpretativos, construyendo conceptos, todo ello, subsumido en la propia gestión pública. Yo tuve y tengo la enorme ventaja epistemológica de que, al mismo tiempo que me decido trabajar estos temas en el ámbito de la indagación académica y de la investigación científica, me encuentro subsumido en aquello que analizo. Logro sortear y quebrar, así, esa resistencia epistémica de los aparatos policiales y del mundo de la política en relación con la seguridad al escrutinio académico, político y social externo, y ello sólo por el hecho de estar inmerso en la cosa misma. Ello me abre un panorama y una perspectiva enormes, que utilizo premeditadamente sacando rédito del lugar institucional que ocupo en función de producir una serie de datos, de fuentes, de entrevistas y de indaga-ciones que me permitan ir construyendo una visión sólida y sistemática sobre este tema. Soy un infiltrado y, en el fondo, los políticos profesionales con los que he trabajado durante estos años, buenos y malos, lo sospechan o lo saben.

De este modo, a partir de combinación de labor académica y función pública, fui desarro-llando dos tipos de tareas académicas. Por un lado, a partir de una avidez a veces desmedida por dar nombre a procesos que no tenían ni tienen existencia conceptual alguna, emprendí un esfuerzo de conceptualización medio atrevido, inventando términos o re-significando otros. Por otro, fui estableciendo una estrategia en la identificación de núcleos problemáticos aún no anali-zados o parcialmente abordados que permitan hacer investigación científica. Siempre he tratado de construir “conceptos” e “hipótesis” que me permitan hacer lo que hace toda ciencia social: describir e interpretar procesos complejos, diversificados, opacos. Creo que mi último libro, El Leviatán Azul, es una muestra de ello.

En resumen, para mí, la política y la academia fueron transcurriendo de manera paralela y ello me permitió desarrollar modalidades de gestión política más estratégicas y, a la vez, análisis académico más realistas y menos diletantes sobre seguridad pública.

jCV: ¿Qué obras destacaría en su trayectoria personal sobre la temática de la seguridad?

mS: Mi temprana producción se encuentra desperdigada en artículos de revistas científicas o especializadas en el tema, en ponencias para congresos nacionales e internacionales, en docu-mentos de trabajo de ámbitos académicos y de universidades, en ensayos para organizaciones civiles o institutos del sector privado, en informes y reportes de consultorías para organizaciones internacionales e instituciones públicas locales.

Si debo marcar un punto temporal cercano sobre mi producción vinculada a este tema, se-ñalaría mi libro Seguridad, Democracia y reforma del sistema policial en la Argentina,



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publicado en el año 2002 por Fondo de Cultura Económica. Destacaría este trabajo porque en él ya establezco un marco teórico que después profundicé en este último libro. A partir de allí, mi trabajo toma más difusión con Política, policía y delito. La red bonaerense, editado en 2004 por el sello Capital Intelectual en el marco de la colección “Claves para Todos” dirigida por José Nun.

De esta manera llegué al reciente El Leviatán Azul, editado este año (2008) por Siglo Vein-tiuno. Con este trabajo, y tal como lo señalo en su introducción, lo que pretendo es construir un marco conceptual que permita establecer una red de nociones y de conceptos útiles para abordar la relación dos objetos fundamentales: gobierno y policía. En este sentido, creo que éste es un libro netamente de ciencia política; un libro que busca conceptualizar el conjunto de prácticas institu-cionales no formales del gobierno político y de la institución policial. Y, en él, también se intenta construir una sistemática de vínculos en América Latina y en la Argentina entre lo que ha sido el gobierno político sobre la seguridad y policía como institución de control político y social, a partir de la noción de desgobierno, delegación, pacto de reciprocidad y autogobierno policial.

Igualmente, y aún considerándolo a título personal como una obra neta de ciencia política, estoy seguro de que es un libro que no va a ser abordado ni leído por un politólogo argentino en virtud del diálogo permanente que en sus páginas se mantiene con otros campos de las ciencias sociales. A mi parecer, el politólogo argentino tipo lo sentiría ajeno. Y eso no está mal: yo mismo me siento ajeno al campo de la ciencia política local. Aún habiendo sido formado en el núcleo duro de la ciencia política, yo me considero un paria para esta disciplina: a quienes tratamos estos temas, nunca nadie nos ha convocado a participar de un simple panel donde se aborde la seguridad en términos políticos. Estudiamos a la política y a la cana, y, para algunos grandes politólogos, nos mimetizamos con ello convirtiéndonos en politiqueros o policías.

Más allá de estas consideraciones, y en relación con lo que decía al comienzo, me encuentro actualmente compilando un extenso libro donde concentro todos los artículos, las ponencias y las conferencias que he escrito y dado durante los últimos años en materia de defensa nacional, asuntos militares, seguridad pública y cuestiones policiales, con el cometido de cristalizar analíti-camente el nexo existente entre política –mejor, gobierno- defensa y seguridad en la argentina. Allí quedará plasmado el vaso comunicante que individualizará las causas y consecuencias de que en ambos casos estas instituciones hayan gestionado por sí mismas lo que les delegó la esfera política.

FEChA: 4 de noviemBre de 2008

luGAR: dirección nacional de la Psa, localidad de ezeiza, Provincia de Buenos aires.


280

ENTREVISTA A FABRICIO VázqUEz: EL PARAGUAY DE FERNANDO LUGO

Por Leonardo Granato y nahuel Oddone

Fabricio Vázquez RecaldeParaguayo. ingeniero en ecologÍa humana Por la universidad nacional de asunción. master

en desarrollo territorial l’université de toulouse 2 - le mirail. doctorando en geoeconomÍa en

l’université de toulouse 2- le mirail. investigador del dePartamento de economÍa rural de la

universidad nacional de asunción, de la asociación Paraguaya de estudios de PoBlación y de

la fundación Polo mercosur en los eJes de ordenamiento, desarrollo territorial y economÍas

regionales. autor del liBro: TERRITORIO Y POBLACIóN: NUEVAS DINáMICAS REGIONALES EN EL PARAGUAY

(unfPa-adePo-gtz).

lG y no: Actualmente se habla acerca de la necesidad en Sudamérica de nuevas ideas y nuevos proyectos, ¿Paraguay también las necesita?

FV: Si, al igual que la región, pero quizás con más urgencia, pues los índices de desarrollo socioeconómico muestran la gravedad de la situación en Paraguay. Existen graves desequilibrios en la distribución de la riqueza y de la tierra que terminan siendo las amenazas más fuertes al desarrollo económico equilibrado y sustentable.

Paraguay necesita las nuevas ideas, iniciativas y proyectos a una doble escala, primero interna, donde tiene que redefinir su rumbo, su modelo y sus mecanismos de desarrollo y, por otro lado, la escala externa, donde también debe rediseñar su rol dentro del Mercosur y del continente, priorizando quizás nuevos socios comerciales además de los del Mercosur.

lG y no: ¿Cuál es la importancia del cambio generado por la elección del presidente lugo?

FV: Sin dudas asistimos a un momento histórico en Paraguay que siempre ha tenido ritmos más lentos para aggiornarse en la región. Recién 19 años después del retorno a la democracia se termina la transición, pues el Partido Colorado no había desarmado la estructura del sistema de Stroessner. Recién hoy se producirá un cambio real de los cuadros de primero y de segundo nivel de la administración pública.

Sin embargo, lo que resulta inédito, además del pasado religioso de Lugo, que se reduce a lo anecdótico, es la aparición y emergencia de un outsider que logró catalizar los sentimientos

PP: 280 - 283


281

EnTREVISTA


y las necesidades del electorado, inclusive de los demás partidos de la oposición que renunciaron a favor de ex obispo, mediante una negociación y no por una elección interna.

lG y no: ¿Qué opinión le merece la frase pronunciada por el presidente Fernando lugo durante el acto de su asunción respecto a que "el cambio no es una cuestión electoral; el cambio en Paraguay es una apuesta cultural"?

FV: Esa expresión explica la complejidad del fenómeno de la instalación y el funcionamiento de la corrupción y de la forma de concebir al estado en Paraguay, que se nutrió en los más de 60 años de gobierno colorado. Además, Lugo transfiere a la población la co-responsabilidad de la transformación social y del desarrollo económico nacional cuando indica que los desafíos no terminan en la jornada electoral. Con respecto a la “apuesta cultural”, el presidente invita a construir una nueva forma, esta vez mucho más moderna y participativa, de pensar el desarrollo nacional, que pasará indefectiblemente por varios cambios culturales con respecto a la adminis-tración de la cosa publica.

lG y no: ¿Cuáles serían a su criterio las áreas claves del futuro paraguayo?

FV: Los desafíos principales de Paraguay serán la consolidación y la adecuación de sus modelos productivos: agricultura, ganadería y la hidroenergía. Estas bases económicas, deberán permitir y asegurar la generación de empleo para garantizar una redistribución más justa de los ingresos, que disminuya así la extrema pobreza.

Desde una perspectiva internacional, Paraguay debe reorganizar su mapa geoestratégico para obtener mayores beneficios de las relaciones internacionales. En este sentido, el Mercosur constituye sólo uno de los varios escenarios posibles de integración. Es urgente y crucial la ampliación de las oportunidades comerciales con otros modelos de integración económica, que atienda las grandes asimetrías entre Paraguay y sus vecinos, además de contar con el hándicap de la mediterraneidad.

lG y no: brevemente, ¿cuáles serían, en su opinión, las características del Paraguay del siglo xxI?

FV: Paraguay seguirá caracterizándose por sus dimensiones productivas agrícolas y ga-naderas. Logrará diversificar su económica agrícola mediante su integración a los mercados regionales. En el ámbito urbano, se intensificará el sector de servicios, que podrá basarse en la plataforma logística y de centralidad continental de Asunción.

leonardo granato y nahuel oddone


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En el plano externo, se consolidará como país pequeño pero con peso específico importante basado ya no en reclamos ni reivindicaciones sino en una política seria y diversificada de inte-gración regional.

lG y no: ¿Cuáles serían, a su criterio, las potencialidades humanas, productivas y estratégicas del Paraguay?

FV: Paraguay cuenta con una diversidad de recursos humanos, naturales y estratégicos para relanzar su economía y mejorar su nivel de vida, además de encontrar su rol en la región. En términos de población sobresale su numero relativamente escaso así como su carácter joven, elementos estos potenciadores del desarrollo. Los commodities de la producción agrícola son otros factores estratégicos, pero deberán orientarse a la incorporación de valores que propicien la creación de mano de obra, sobre todo en las zonas rurales. Además, se debe potenciar la creación de industrias locales para aprovechar la gran disponibilidad de energía eléctrica con la que se cuenta.

Pero mas allá de ruleta de los recursos naturales, Paraguay puede aprovechar mejor su ubi-cación en el centro del continente, específicamente en el vértice de los sistemas fluviales y viales, para ello debe redefinirse como actor internacional.

lG y no: un mercosur fuerte, ¿un Paraguay fuerte?

FV: El Mercosur ha pasado por periodos de fortaleza, de expansión y de debilidades que nunca han afectado positivamente a Paraguay, que termina integrándose más a Brasil que al Mercosur. Obviamente que la salud económica y comercial de la región favorecería a Paraguay, pero no debe depender exclusivamente del Mercosur como opción y oportunidad comercial.

Sin pretender divorciarse del Mercosur, Paraguay debe tejer otras redes y lazos económicos y comerciales con terceros países que ofrezcan mayores ventajas al país. La negociación, quizás junto con Uruguay, de una cláusula mercosuriana que permita a los países más pequeños formar parte de otros modelos de integración, sería la vía que aporte más “libertad” al Mercosur, al menos para Paraguay y Uruguay.

lG y no: ¿Existe en el Paraguay un serio debate sobre las modificaciones en la institucionalidad del mercosur a los efectos de considerar a los socios más pequeños?

FV: No existen estudios específicos, ni técnicos ni científicos sobre la necesidad de modificar

EnTREVISTA A FAbRICIo VázQuEz:El PARAGuAy DE FERnAnDo luGo

PP: 280 - 283


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la institucionalidad de cara a incorporar mejor a los países más pequeños. Más que eso, existen posturas firmes de los gremios de producción de rechazo al Mercosur o, al menos, de las limita-ciones a su funcionamiento práctico.

El análisis de los problemas institucionales y fronterizos del Mercosur se contamina a veces con los reclamos referentes a los tratados de las dos represas hidroeléctricas, Itaipú, con Brasil y, Yacyretá, con la Argentina, alimentando aun más el rechazo o la crítica al Mercosur.

lG y no: ¿Qué rol espera que Paraguay asuma en el marco de la unión de naciones Suramericanas?

FV: La Unión Sudamericana de Naciones es una iniciativa que tendrá manifestaciones prác-ticas en el mediano o largo plazo. Mientras tanto, Paraguay podría acompañar el proceso con la intención de ampliar sus mercados, tanto de exportación como de importación, sobre todo de insumos estratégicos como los hidrocarburos.

lG y no: ¿Cuáles considera que serán las medidas del Presidente lugo en materia hidroeléctrica? y ¿Cuál será el impacto de estas medidas sobre los socios Argentina y brasil?

FV: Las dos represas hidroeléctricas, sobre todo la de Itaipú, fueron pilares de la propuesta electoral. En este sentido, Lugo está obligado a obtener mayores beneficios económicos de ellas, mediante la negociación lenta y respetuosa de los tratados internacionales.

Más allá del ámbito técnico y financiero, Lugo intentará reconstruir la imagen de estado serio, exigiendo reconocimiento y relaciones equitativas con los vecinos. Brasil aparece como el país más “amenazado” por el despertar geoestratégico paraguayo, pero está obligado a reco-nocer y renegociar algunos aspectos para seguir atrayendo a Paraguay a su órbita. Por su parte, Argentina no tendrá mayores inconvenientes para “contentar” a Paraguay, pues los reclamos son menos del orden financiero que del orden técnico.

FEChA: 16 de agosto de 2008

luGAR: asunción, Paraguay


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IRENE BLázqUEz NAVARRO

INTEGRACIóN EUROPEA Y DIFERENCIAS COMERCIALES EN LA OMC.

colección “derecho, economÍa y gloBalización”, marcial Pons y ediciones JurÍdicas y sociales s.a.,

madrid-Barcelona, 2007, 511 PÁginas .

Por Leonardo Granato

La Comunidad Europea y los Estados miembros participan en el Sistema para la Solución de las Diferencias Comerciales de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sin que exista disposición alguna que regule esta cuestión. Sin lugar a dudas, esta ausencia de normativa convencional o comunitaria permitió a Irene Blázquez Navarro indagar brillantemente acerca de los interrogantes emergentes de tal situación. Y, en el camino de la búsqueda y el hallazgo de conocimiento sobre la temática, la profesora Blázquez elaboró una destacada tesis doctoral que mereció la más alta calificación y su posterior publicación.

Luego de una precisa y clara introducción en la que se repasan una serie de conceptos teóricos que sirven de base al lector para adentrarse en el tema, el capítulo primero estudia el Sistema para la Solución de Diferencias de la OMC en pos de plantear el problema que genera la actuación conjunta de la Comunidad Europea y sus Estados miembros. Posteriormente, la obra se estructura en cuatro capítulos cuyos contenidos demuestran una destacada solvencia metodológica y conceptual.

Los capítulos segundo y tercero estudian el sistema competencial comunitario con especial énfasis en su esfera externa y en la forma en que éste opera en el marco de la Política Comercial Común. Asimismo, se abordan los fundamentos de la participación conjunta de la Comunidad Europea y los Estados miembros en el Sistema para la Solución de Diferencias condicionada por la “mixidad” del Acuerdo OMC y las consecuencias jurídicas de la naturaleza no exclusiva de la competencia comunitaria para celebrar los Acuerdos OMC.

La autora recurre así al deber de cooperación entre la Comunidad Europea y los Estados miembros, regulado en el Artículo 10 del Tratado de la Comunidad Europea, a los efectos de abordar la compleja trama de aspectos y de problemas concatenados en torno de la participa-ción conjunta de la Comunidad Europea y sus Estados miembros en el Sistema de OMC.

En palabras de la autora: “Los capítulos II y III, dedicados, respectivamente, al modelo competencial comunitario y al deber de cooperación recíproca que debe presidir la gestión de los acuerdos mixtos, son indispensables, pues identifican los elementos endógenos de la tribulación identitaria de la Unión que desde su regionalismo se erigen en un requisito inexcusable para su

PP: 284 - 285


285

RESEñA


desenvolvimiento en escenarios multilaterales” (p. 30). Es de destacar el profundo análisis teórico que, en todo momento, se vislumbra en el libro,

así como su articulación con el estudio de una amplia gama de casos de la jurisprudencia del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC como del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia.

Sobre este marco teórico, en los restantes dos capítulos se analizan las reglas procedimenta-les comunitarias que en la práctica ordenan la presencia conjunta en el Sistema para la Solución de Diferencias: por un lado, en los casos ofensivos cuanto defensivos y por otro, en los mecanis-mos de garantía del cumplimiento de las decisiones del Órgano de Solución de Diferencias por parte de la Comunidad Europea y los Estados miembros.

“Para los acuerdos mixtos en sentido fuerte, entiéndase, aquellos con competencias concu-rrentes donde a priori no existe una clarificación de los derechos y obligaciones que han asumido la Comunidad y los Estados miembros, esta tesis, aun respetuosa del reparto de competencias, es, por definición, claramente ineficaz en el contexto del Sistema de Solución de Diferencias de la OMC. No resuelve quién en el caso concreto y en un tiempo procesal útil puede iniciar el procedimiento para la solución de las diferencias comerciales. Y procede entonces plantearse si estas situaciones se pueden resolver de otro modo, en concreto, cuestionar cuál es la incidencia que podría tener el deber de cooperación” (p. 225).

En síntesis, la profesora Blázquez ha logrado construir un sólido andamiaje jurídico sobre el cual explicar con sobrado rigor científico la lógica a la que se ajusta la participación de la Comunidad y los Estados miembros en la resolución de sus controversias comerciales en la arena internacional.


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xAVIER FERNáNDEz PONS

LA OMC Y EL DERECHO INTERNACIONAL. UN ESTUDIO SOBRE EL SISTEMA DE SOLUCIóN DE DIFERENCIAS DE LA OMC Y LAS NORMAS SECUNDARIAS DEL DERECHO INTERNACIONAL GENERAL

colección derecho, economÍa y gloBalización, marcial Pons, ediciones JurÍdicas y sociales s.a.,

madrid-Barcelona, 2006, 597 PÁginas.

Por eloísa B. Raya de Vera

El autor partirá, para la elaboración de su obra, de un supuesto: la fragmentación del De-recho Internacional.

Para confirmar la actualidad e importancia de esta discusión, menciona los diversos estudios que viene realizando la Comisión de Derecho Internacional, tratando de buscar explicaciones a la creciente sectorización y proliferación de subsistemas.

Esta supuesta fragmentación, continúa el autor, tendría su apoyatura en la aparente oposi-ción entre las normas de los subsistemas y el derecho internacional general.

Adentrándose ya en el régimen jurídico del sistema multilateral de comercio -pre y post OMC- ,menciona la opinión de ciertos autores que se referirían a él, como un self-contained regimes o régimen autónomo, por la evidente oposición de sus normas con respecto al derecho internacional general.

Al respecto, el autor hace una corrección, quizás adelantando sus conclusiones, al manifes-tar que no resulta demostrable que el régimen jurídico del sistema multilateral de comercio sea un régimen autónomo y disociado del derecho internacional general, ya que el propio fundamen-to de este régimen se encuentra anclado en las fuentes del Derecho Internacional.

Quizás sería más adecuado referirse a “subsistema del derecho internacional” y, por lo tanto no autónomo ni escindido del Derecho Internacional general. Ésta será la primera gran conclusión que esboce el autor.

De manera deductiva, Fernández Pons, desprende de esa afirmación, la existencia de rela-ciones entre las normas del subsistema y las normas del sistema general.

En efecto, si el subsistema no es un círculo cerrado, deberá existir algún tipo de vinculación con las normas del sistema general.

Por ello, focalizará su análisis en el grado, modo y tipo de vinculación de estas normas, aclarando que el resultado seguramente nos llevará a tonos grises.

El autor, intentando delimitar el campo de su investigación, hace una distinción entre nor-

PP: 286 - 287


287

RESEñA


mas primarias y normas secundarias, parafraseando a Bobbio y Hart.Pondrá el acento en las normas secundarias del derecho de la OMC y en las normas secun-

darias del Derecho Internacional general.A su vez, se centrará en las normas secundarias del sistema de solución de diferencias,

aunque reconocerá que no es la única fuente de normas secundarias en el sistema multilateral de comercio.

El acotamiento del estudio a las normas secundarias del sistema de solución de diferen-cias es fundamentado por el autor en que, en ese escenario, podremos encontrar los mejores ejemplos de armonización de las normas secundarias del derecho internacional general con el derecho de la OMC.

El autor desarrollará su obra en seis capítulos. En cada uno de ellos, tratará en forma porme-norizada ciertos aspectos del sistema de solución de diferencias de la OMC (los procedimientos para la solución de diferencias-la jurisdicción de los Grupos Especiales y el Órgano de Apelación y el derecho aplicable-la interpretación, aplicación y observancia de los acuerdos de la OMC por los órganos resolutorios-la responsabilidad internacional en el régimen de la OMC y los modos de hacerla efectiva-la compatibilidad entre las soluciones mutuamente convenidas en el sistema de solución de diferencias y el régimen de la OMC).

En todos ellos, distinguirá el régimen pre y post OMC, hará un análisis de la normativa en juego, acompañado por una rica descripción de jurisprudencia, para finalizar señalando el tipo de relación entre las normas secundarias del derecho de la OMC y el derecho internacional general.

El enfoque que efectúa Fernández Pons no es para nada clásico -y eso lo dota de origina-lidad-. Si bien comienza por el análisis de normas -por lo que podría decirse que su enfoque es netamente kelseniano-, continúa con el análisis de la interpretación realizada por los órganos resolutorios de la OMC a través de la jurisprudencia.

Conjuga perfectamente el modelo “legalista” con el modelo “interpretativo y judicialista”, elaborando conclusiones altamente argumentadas y justificadas.

Su metodología y detalle en cada una de sus afirmaciones, hacen de esta obra, material de consulta obligatorio para aquellos profesionales especializados en el derecho del comercio internacional.


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ANTONIO COLOMER VIADEL (COORDINADOR)

LA INTEGRACIóN POLÍTICA EN EUROPA Y AMéRICA LATINA

colección PolÍtica y derecho “Po-der” (dirigida Por el dr. antonio colomer viadel), nro. 10. valencia,

instituto de iBeroamérica y el mediterrÁneo (iBm), universidad Politécnica de valencia (uPv), esPaña,

2007, 408 PÁginas.

Por inTaL – carta Mensual

La investigación contenida en el libro tiene el objetivo de detectar los hitos de la evolución paralela de ambos procesos y sus influencias recíprocas, así como la evolución de los acuerdos de ambos bloques y su significado en el orden jurídico y económico internacional.

La comparación pone especial énfasis en el análisis de la efectividad del principio democrá-tico y la participación ciudadana, tanto en las fases de integración como en el funcionamiento de las nuevas instituciones resultantes de esa integración. En el texto se aclara además que, si bien se habla de integración política, tanto en el proceso europeo como en los latinoamericanos (MERCOSUR, Comunidad Andina de Naciones, etc.) ha primado en sus orígenes la dimensión económica y comercial, emergiendo luego gradualmente la política social y cultural.

La obra está divida en tres partes que continúan a una presentación introductoria. La pri-mera de ellas, a cargo de José C. de Bartolomé Cenzano, aborda la integración europea, sus di-versas fases, sus obstáculos y sus logros. La segunda parte, a cargo de Antonio Colomer Viadel, examina lo que él denomina como el zigzagueante proceso de la integración latinoamericana, puntualizado sus potencialidades e insuficiencias. La tercer parte, a cargo de Vicente Cabedo Mallol, cierra el libro con una contribución que analiza las relaciones entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe.

Uno de los aspectos más destacados en la obra -con un claro impacto en el proceso europeo y con notorias implicancias normativas para el latinoamericano- es la noción de la integración solidaria. En tal sentido, se puntualiza que ya el Tratado de Roma señalaba que uno de los fines de la Comunidad europea era reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diver-sas regiones y superar el retraso de las menos favorecidas. Al firmarse el Acta Unica Europea (1986), se introdujo un nuevo título en el Tratado de Roma titulado “Cohesión Económica y Social” que sirvió de base para la creación de fondos estructurales a los que tuvieron acceso los países de menor renta. El Tratado de la Unión (Maastrich, 1992) crea el Fondo de Cohesión para favorecer el medio ambiente y el transporte inter-europeo, al que pueden acceder los países cuyo Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita sea inferior al 90% de la renta media comunitaria. La

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RESEñA


obra relata cómo los fondos de cohesión se van especializando y se crea el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) y el Banco Europeo de Inversiones. En la actualidad, la importancia de estas iniciativas puede medirse, entre otras cosas, en la magnitud de la ayuda para proyectos de este tipo, que alcanzan hasta el 85% del costo. Durante los últimos años, España ha recibido del 52% al 58% del total; Grecia, del 16% al 20%; Portugal, una cantidad similar, e Irlanda, del 7% al 10%. De igual manera, se resalta la importancia de establecer criterios claros de asig-nación y distribución de estos fondos, que en el caso europeo están basados en la población, superficie y el PNB.

Los autores afirman que resulta evidente que los principios de solidaridad y cohesión social constituyen el lugar desde donde se ha construido una Europa política. La finalidad de alcanzar un mayor equilibrio entre sus miembros y el cierre de la brecha de desigualdad se mantuvo in-cluso en el proyecto de Constitución. Asimismo, consideran que hay que esperar que la renuncia a poner en vigor el Tratado Constitucional y la opción por el Tratado Reducido o de Reforma no afecte al principio de cohesión social y solidaridad que, junto con la defensa y garantía de los derechos fundamentales de la persona, constituyen la columna vertebral de la filosofía de la integración europea.

Estos puntos son elementos cruciales del proceso europeo que son abordados en la obra y pueden visualizarse como experiencias a tener en cuenta en el proceso de integración regional en América Latina y orientar la cooperación birregional en los proyectos conjuntos.


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ANTONIO MARTINEz PUÑAL

EL SISTEMA INSTITUCIONAL DEL MERCOSUR: DE LA INTERGUBERNAMENTALIDAD HACIA LA SUPRANACIONALIDAD

Santiago de Compostela, Tórculo Edicións, 2005, 586 páginas.

Por Maximiliano Javier avendaño

El escenario post II Guerra Mundial ha dejado grandes legados (positivos y negativos) a los que lo sucedieron, pero sin duda uno de los de mayor relevancia ha sido un fenómeno muy particular (respecto a sus características) que responde a una lógica de agregación que comenzó en la Europa de post-guerra y que impregnó al resto del mundo. A partir de allí, la puesta en marcha de una importante cantidad de procesos de integración regional ha marcado el modo con el cual se debe “jugar” en el escenario internacional.

Una de las características más interesantes que presentan los procesos de integración regio-nal está dada por la cantidad de dimensiones desde la que se los puede abordar ya que estos procesos alcanzan a la totalidad de situaciones que hacen al desarrollo de la vida en Sociedad. Y cada una de estas diferentes dimensiones, incluidas en la integración, amerita un profundo análisis que contribuya a la comprensión acabada de una compleja unidad de análisis.

En línea con lo mencionado anteriormente, los distintos procesos de integración presentaron como punto de partida situaciones particulares, pero todos los que han avanzado en su profun-dización, comienzan a tener la necesidad de pensar el proceso ya no sólo desde la dimensión que le dio nacimiento, sino desde una visión más abarcativa y completa. Es decir, el devenir histórico de la integración trae aparejado su ramificación hasta alcanzar a todas las esferas de la vida social.

Y es, en este doble efecto de multidimensionalidad y ramificación de la integración en gene-ral y del MERCOSUR en particular, donde surge este trabajo minucioso del Dr. Martinez Puñal, que se centra en el análisis de la faz jurídico-institucional del MERCOSURy tiene, como objetivo central, la búsqueda de las condiciones necesarias para una profundización del proceso que culmine en la creación de un Mercado Común en nuestra región.

Debemos resaltar dos situaciones que, si bien no se profundizan en el trabajo, se pueden encontrar tácitamente introducidos en el análisis. Por un lado, la apreciación de que, más allá de centrarse en las cuestiones jurídicas e institucionales, en el MERCOSUR estas dimensiones se en-cuentran cruzadas por cuestiones económicas y políticas que las configuran. Por otro lado, en todo el relato se puede apreciar la presencia del modelo de la UE como espejo en el cual reflejarse.

PP: 290 - 294


291

EnTREVISTA


El trabajo expone la conformación y el funcionamiento del sistema institucional del MER-COSUR, y, con una mirada muy crítica, lo entiende como un verdadero obstáculo a la hora de profundizar el proceso, toda vez que el mismo necesita realizar el pasaje de una lógica eminen-temente intergubernamental a una actuación de instancias supranacionales, situación que las instituciones del MERCOSUR no conciben.

La segunda premisa del trabajo descansa en la necesidad de repensar también la faz jurídica y realiza un llamado para que se armonice la relación entre los ordenamientos internos de los países miembros con un ordenamiento jurídico supranacional que resuelva las diferentes situa-ciones bajo un mismo paraguas jurídico e independiente de intereses nacionales.

En síntesis, y como ya ha quedado claro en las líneas precedentes, para el autor la necesi-dad de repensar algunas cuestiones particulares del MERCOSUR que tengan como resultado el inicio de un funcionamiento de corte supranacional, es condición sine qua non para alcanzar el propósito enunciado en el capítulo 1º del Tratado de Asunción de conformar un Mercado Común del Sur.

El extenso e interesante trabajo se encuentra dividido en cuatro capítulos. El primero de ellos abarca el contexto de globalización e integración en el que surge el MERCOSUR, para luego pasar revista a la evolución socio-económica del bloque. Allí se muestra la existencia de tres etapas bien diferenciadas: la primera etapa, desde 1991 hasta 1995, de fuerte crecimiento del intercambio comercial; la segunda, de 1995 a 1999, con una desaceleración de este crecimiento para, finalmente, terminar con una fuerte crisis que se inicia en 1999, todas ellas analizadas con interesantes indicadores económicos que muestran palmariamente tal evolución.

Este primer capítulo termina con lo que será el inicio de una fuerte crítica del sistema insti-tucional del MERCOSUR, ya que, a la luz de la crisis que se inició en 1999, el autor plantea que “Enfrentado el MERCOSUR a un serio deterioro político, económico, e incluso, como institución en sí misma, una de las causas principales de la problemática hasta aquí mencionada, estriba, como venimos advirtiendo, en el déficit jurídico-institucional que puede apreciarse en el MERCO-SUR, el cual contribuye a aumentar el grado de incertidumbre, a generar conflictos, y a dificultar y postergar su resolución” (p. 72).

El segundo capítulo, resalta el carácter eminentemente intergubernamental del modelo ins-titucional del MERCOSUR, para luego establecer un llamado de atención respecto a la manera en la cuál los intereses nacionales pueden influir de una manera u otra en el desarrollo de un modelo institucional acorde a una profundización del proceso de integración.

Luego de esto, en el extenso tercer capítulo, se realiza un minucioso repaso a los distintos órganos que conforman el MERCOSUR y las acciones que ellos realizan. Una vez dejado en claro las competencias de cada órgano, se plantean algunos debates respecto al lugar que se le otorga a la representación popular a través de la Comisión Parlamentaria Conjunta o del Foro

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Consultivo Económico y Social, la necesidad de dotar de nuevas atribuciones a la Secretaría Administrativa o la imperiosa necesidad de profundizar un Sistema Permanente de Solución de Controversias.

Finalmente, el cuerpo del trabajo concluye con propuestas concretas de reformas institu-cionales que tiendan inequívocamente a la supranacionalidad como condición necesaria para la consecución de un Mercado Común y, también, se plantea la necesidad de revisión de las Constituciones de cada Estado parte en clave integracionistas y se hace hincapié en los espacios que éstas otorgan a los procesos de integración en general y, sobretodo, al funcionamiento de órganos de corte supranacional.

El autor expresa claramente su posición, “la tarea de profundizar, como hemos visto, en los objetivos integracionistas -perfeccionamiento de la Unión Aduanera y ‘marcha hacia el Mercado Común’-, parece que se exigiría dar de verdad paso a un esquema cada vez más propio de la integración, y por tanto cada vez más ‘supranacional’” (p. 392).

Más allá del objetivo del trabajo, el cuál queda claramente explicitado, un punto muy in-teresante es la importante cantidad de debates que plantea, no sólo al MERCOSUR en su faz jurídico-institucional sino que alcanzan, directa o indirectamente, al proceso en general. En esta reseña se hace mención a algunos de estos planteos como muestra de lo muy interesante de este libro, que invitarán al lector interesado en el devenir del MERCOSUR a adentrarse en su lectura.

El primer de los planteos apunta al sistema de adopción de decisiones mediante el consenso. Este es visto por el autor como un obstáculo más en el desarrollo normativo del MERCOSUR ya que otorga una posibilidad constante de “veto latente” a los Estados miembros en tanto que resulte afectado un interés particular, situación que echa por la borda cualquier idea de existencia de un interés comunitario que trascienda los particularismos y actúe como guía de la actuación institucional.

Como solución, se hace necesaria la introducción de un sistema de toma de decisiones por mayorías con la posibilidad de instaurar el voto ponderado, siempre con el objetivo de alcanzar una elaboración de normas más dinámica como condición indispensable de cualquier experien-cia comunitaria.

Por otro lado, se hace énfasis en la inexistencia de una institución parlamentaria que re-presente a los ciudadanos de los Estados y que actúe de manera directa en el proceso de ela-boración legislativa. Hoy día, existe la Comisión Parlamentaria Conjunta que representa a los parlamentos estatales y, por lo tanto, de manera indirecta a los ciudadanos, y que sólo tiene función consultiva en el proceso de elaboración de normas.

Sin duda, la creación de una instancia de elección y representación parlamentaria directa de los ciudadanos de cada Estado no sólo le otorgaría una mayor expresión democrática, sino que

El SISTEmA InSTITuCIonAl DEl mERCoSuR: DE lA InTERGubERnAmEnTAlIDAD hACIA lA SuPERAnACIonAlIDAD

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permitiría un “acercamiento” entre el proceso de integración y los pueblos que lo componen sobre la base de una mayor participación en la creación de normas comunitarias que regularán su vida cotidiana.

Otro espacio institucional en el cual no existe un órgano supranacional es el de la justicia. La creación de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR es condición necesaria para un correcto devenir histórico. Es necesario una instancia que “asegure la uniformidad en la interpretación y aplicación” (p. 514) del derecho comunitario y de los ordenamientos internos en su apli-cación comunitaria. Dicho Tribunal debe ser creado con un carácter de órgano permanente que permita el avance del proceso y que actúe como garante de la seguridad jurídica en el MERCOSUR.

En esta instancia, se torna relevante mencionar los planteos del autor respecto a la dinámica que debe existir entre los ordenamientos jurídicos internos y los comunitarios. Frente a esto, es imperioso crear los mecanismos necesarios para que las normas comunitarias tengan primacía, aplicabilidad inmediata y efecto directo sobre los ordenamientos internos, ya que en la actua-lidad las normas del MERCOSUR requieren recepciones especiales por parte de los derechos internos, llegando a que sólo el 45% de la normativa del MERCOSUR aprobada se encuentra vigente.

Otro punto interesante del trabajo, se enmarca en la necesidad de dotar al proceso de un sistema de financiación propio y autónomo de cualquier organización internacional o regional. La inexistencia de tal financiación es una muestra más de las serias trabas con las que cuenta el MERCOSUR a la hora de profundizar la integración, ya que para el autor esto es el reflejo de que el MERCOSUR no tiene recursos propios debido a que no los crea por estar atado a una lógica eminentemente intergubernamental.

La tenencia de una presupuesto propio “permitiría afrontar los retos del MERCOSUR con una mayor autonomía institucional y con una visión de futuro en la que el sistema de regional tenga por sí mismo un progresivo peso específico” (p. 516-517).

Los debates que abre este trabajo no se agotan en los mencionados ya que aborda cambios necesarios en los órganos existentes, en su lógica intergubernamental, en la creación de nuevos órganos o la fusión de los ya existentes, en la redefinición de las tareas o competencias de cada uno y la evaluación general y reestructuración de los más de 260 órganos auxiliares con los que cuenta el MERCOSUR.

Más allá de todos estos interesantes planteos, algunos de ellos viables y otros muy critica-bles, lo que debemos rescatar e instar a las Ciencia Sociales, es que deberán actuar como líneas de pensamiento para alcanzar un MERCOSUR más dinámico, sólido y eficiente, en un escenario internacional que profundiza cada vez más a la integración como lógica de relacionamiento internacional.

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En síntesis, El sistema institucional del MERCOSUR: de la intergubernamentali-dad hacia la supranacionalidad nos muestra un completo análisis de la realidad jurídico e institucional del MERCOSUR, y permite adentrarnos en debates necesarios a la hora de pensar lo hecho hasta el momento pero, sobre todas las cosas, plantear los cambios necesarios para un MERCOSUR futuro como Mercado Común. Para ello, se torna necesario dar paso a los intereses comunitarios por sobre los particulares de cada Estado y dar un salto desde la construcción intergubernamental para enfocarse en una de tipo supranacional.

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RESEñA


CARLOS NAHUEL ODDONE

LA RED DE MERCOCIUDADES: GLOBALIzACIóN, INTEGRACIóN REGIONAL Y DESARROLLO LOCAL

colección PolÍtica y derecho “Po-der” (dirigida Por el dr. antonio colomer viadel), nro. 11. valencia,

instituto de iBeroamérica y el mediterrÁneo (iBm), universidad Politécnica de valencia (uPv), esPaña,

2008, 223 PÁginas.

Por Leonardo Granato

El libro aborda la complementariedad entre los procesos de globalización, integración re-gional y desarrollo local a partir de la articulación de redes de ciudades, destacándose la Red de Ciudades del MERCOSUR.

En un mundo global, la integración regional y la articulación local se han demostrado como dos opciones políticas claves para favorecer el desarrollo de una governance multinivel.

Este libro aborda la complementariedad entre la “integración hacia dentro” y la “integra-ción hacia fuera” de los territorios constitutivos del MERCOSUR.

En última instancia, se profundizan algunas claves de policy making con el objetivo de convertir estas ciudades aún invisibles en ciudades vivibles.

En la primera parte de la obra se abordan las relaciones entre el proceso de globalización y las nuevas dinámicas territoriales. Se debate sobre el concepto propio de la globalización, des-de las diferentes Teorías de Relaciones Internacionales así como también se aporta una visión latinoamericana de la globalización. Este debate sirve de sustento inicial para poder estudiar el proceso de glocalización y las demandas de democratización y descentralización que el mismo proceso conlleva.

En la segunda parte, ya se aborda el rol de las ciudades en la integración regional, enten-diendo dicha relación como una recuperación del territorio. En este punto se realiza una breve aproximación histórica de las ciudades latinoamericanas desde el Imperio hasta la Independen-cia colonial. En este apartado del libro, se realiza un estudio particular sobre los aportes de la Teoría de la Complejidad de Edgar Morin a la definición de lo que el autor de la obra entiende como sistemas territoriales complejos.

En la siguiente parte, se estudian los procesos de integración regional como opción de política internacional, la internacionalización de las ciudades y la paradiplomacia. Finalmente, se abordan también, en esta sección, la cooperación internacional de las ciudades y la cooperación descentralizada.



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A continuación, se realiza un detallado estudio sobre el MERCOSUR y las Mercociudades. Destacando los antecedentes de la propuesta, los principios, objetivos y fines de la Red, el diseño institucional de la Red de Mercociudades, el proceso de incorporación a la Red y el trabajo de las Unidades Técnicas. Se estudia, además, la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR y el actual Foro de Representantes Locales del MERCOSUR. Se analiza la red de Mercociudades como un escenario para el desarrollo local coordinado. Se profundizan los acuer-dos de la Red de Mercociudades con Eurocities y con la Red Andina de Ciudades. Por último, se enmarca a la red como centro de lugar y flujos y como círculo de influencia en el MERCOSUR.

En la última parte del libro, se estudia el proceso de institutional building entre autorida-des locales e integración regional, las obligaciones glocales de democratización y descentraliza-ción para favorecer los mecanismos de governance y la importancia de contar con autoridades locales responsables. Por último, el autor diseña el escenario de las deudas pendientes en mate-ria de governance para los territorios que constituyen el MERCOSUR.


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noVEDADES EDIToRIAlES


“REGIONALISMO Y GLOBALIzACIóN: PROCESOS DE INTEGRACIóN COMPARADOS”

Susana durán, Leonardo Granato y nahuel Oddone -compiladores-editorial de la universidad aBierta interamericana -uai-, 1ra. edición, 2008, 315 PÁginas.

La situación actual del sistema internacional indicaría que las opciones de política interna-cional se realizan sobre bases integradas. La integración regional, en este sentido, constituye un recurso de los estados-nación.

Cuando se diseña un proyecto de integración regional se formulan, básicamente, tres pre-guntas claves: el qué integrar, el cómo integrar y el para qué de la integración. El lector encon-trará las respuestas a estos interrogantes en exposiciones ampliamente desarrolladas por los autores. La integración se presenta, entonces, como la nueva base para la toma de decisiones sobre cómo lograr el desarrollo en un mundo globalizado.

En cuanto a Sudamérica, las formulaciones aquí propuestas manifiestan las posibilidades de esta duda: qué y cómo integrar. Quizá se hayan perdido los fines que conducían a esa inte-gración.

En esta obra colaboraron los distinguidos académicos: Sergio Fabbrini (Italia), Sergio M. Cesarín (Argentina), Isaías Covarrubias Marquina (Venezuela), Enrique Martínez Larrechea (Uruguay), Karen Montserrat Santos Flores (El Salvador), Fabricio Vázquez Recalde (Paraguay), Leonardo Granato (Argentina), María Susana Durán Sáenz (Argentina), Carlos Nahuel Oddone (Argentina), Juan Cruz Vazquez (Argentina). Prologó la obra el profesor español Antonio Colo-mer Viadel.


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“INTEGRACIóN REGIONAL SUDAMERICANA, qUO VADIS?”

erick caldas y Leonardo Granato -coordinadores-1ra. edición, mossoró (rn, Brasil), faculdade mater christi, 2008, 181 PÁginas.

Este libro es el resultado del trabajo en red de un grupo de profesores e investigadores argentinos y brasileños que han decidido abordar, desde una perspectiva histórico-sistémica, el estudio de los procesos de integración sudamericanos, contribuyendo así al debate académico en la materia.

La matriz vincular de los autores que colaboran en esta obra se ha visto estimulada por el apoyo de una serie de instituciones, entre las cuales se destacan la Faculdade Mater Christi de Brasil y la UNTREF de Argentina, que han favorecido la realización de los estudios que confor-man los diferentes capítulos que se presentan. Dichos capítulos responden a la inquietud de pre-sentar al lector una selección de temas que han sido y son de importancia para la construcción de la integración regional en Sudamérica.

Esta obra colectiva cuenta con las colaboraciones de los profesores Sergio Cesarin, Rodrigo de Almeida Leite, Susana Durán Sáenz, Leonardo Granato, Mariana Luna Pont, Nahuel Oddone, Erick Pereira Caldas, Pedro Rodrigues Caldas Neto, José Herval Sampaio Júnior y Marcelo Rober-to Silva dos Santos. La obra ha sido prologada por el prestigioso profesor José Paradiso.


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“MERCOCIUDADES, RED DE INTEGRACIóN. UNA NUEVA REALIDAD EN AMéRICA LATINA”

Leonardo Granato y nahuel Oddonecolección claves Para todos, Buenos aires, caPital intelectual, 2008. 96 PÁginas.

El presente libro -publicado en la Colección Claves para Todos dirigida por el Secretario de Cultura de la Nación Dr.José Nun- estudia el surgimiento y desarrollo de las llamadas Merco-ciudades, como parte del proceso de integración promovido por el MERCOSUR.

El tema se aborda en profundidad brindando particular relevancia a la conformación institu-cional de la Red en el citado marco. Ante el cambiante contexto internacional marcado por los procesos de globalización y liberalización de las economías nacionales, la intención es subrayar los escenarios alternativos que van surgiendo para debatir y proyectar políticas públicas en ma-teria de desarrollo local y regional.

A trece años de su creación, la trama urbana mercosureña se muestra como una red de ciudades madura, consolidada institucionalmente, y con un potencial de desarrollo por demás interesante en materia de concertación de políticas públicas locales. Ha sido la concreción final de esa idea de pensar globalmente y actuar localmente, lo que ha convertido a la red Merco-ciudades en un punto de referencia fundamental en el proceso integración y en el concierto internacional de las ciudades del siglo XXI.


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NORMAS DE PUBLICACIóN

SoCIEDAD GlobAl es una publicación semestral orientada a favorecer el intercambio aca-démico a través de la apertura de un espacio crítico – reflexivo en las áreas de relaciones internacionales, ciencia política, filosofía política, economía política internacional, derecho in-ternacional, psicología política, análisis de conflictos internacionales, sociología y estudios lati-noamericanos y de la integración regional.

SoCIEDAD GlobAl acepta artículos originales de investigación, revisiones de la literatura, reflexiones, ponencias de congresos, reseñas bibliográficas, entrevistas a personalidades desta-cadas y cartas al editor. Todos los trabajos serán sometidos a un arbitraje anónimo a cargo de evaluadores externos a la revista. Los manuscritos se enviaran en archivo adjunto a [email protected] con copia a [email protected], o en diskette o CD a la siguiente dirección: Chacabuco 90, 1er. Piso (C1069AAB) Ciudad Autónoma de Buenos Aires, República Argentina. La primera página deberá contener: (a) el título; (b) los nombres completos de los autores (hasta un máximo de tres); (c) un título abreviado para la cabeza de página; (d) el número total de páginas del artículo sin las referencias bibliográficas; (e) el nombre y dirección completa del autor con quien se deba mantener correspondencia. Por otra parte, deberá incluir una nota que acompañe el envío del trabajo estará firmada por todos los autores que hayan participado en la investigación o en la elaboración del manuscrito y puedan hacerse públicamente responsables de su contenido y la afirmación, sólo para los inéditos, que los artículos no han sido publicados. Los artículos deberán estar precedidos por un resumen en castellano y en inglés (abstract), con una extensión máxima de 250 palabras. Al final del resumen se incluirán cinco palabras claves también en castellano y en inglés (key words). Se apreciarán los artículos que cuenten con un abstract y key words en portugués.Los textos deberán presentarse en formato A4, escritas el letra times new roman, cuerpo 12, a doble espacio, incluyendo notas la pie, tablas, gráficos y bibliografía. Las subdivisiones en el cuerpo del texto deberán ordenarse en números arábigos, salvo la introducción y la conclusión. Si se incluyen tablas y gráficos, deberán enviarse en un archivo aparte, en formato JPG a 300 dpi, y con la indicación en cuerpo del texto “insertar gráfico/tabla nº”. Todos los párrafos irán sangrados a acepción de los títulos y los subtítulos. Los títulos se escribirán en negrita, cuerpo 14. Los subtítulos en negrita pero en el mismo cuerpo del texto.


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Citas de Referencias en el texto:

A. Ejemplos para citar en el texto una obra por un autor:

1. De acuerdo con Sarmiento (1880), la educación es considerada….Cuando el apellido del autor está inserto en el texto, como en este caso, se incluye el año de publicación del libro o artículo entre paréntesis.

2. En un estudio publicado por (Jáuregui, 1997), la creación del Comité de las Regiones obe-deció…Aquí, el apellido y la fecha de publicación no forma parte del texto, por lo tanto se incluyen entre paréntesis, separados por una coma.

3. En el año 1995, Kenneth Waltz estudió…En este caso no lleva paréntesis.

b. obras de varios autores

1. Si un trabajo tiene dos autores se citan los apellidos cada vez que la referencia ocurre en el texto. 2. En el caso de que sean hasta cinco autores, la primera vez se citan todos los autores. En las citas subsiguientes, se escribirá solamente el apellido del primero seguido de la frase et. al y el año de la publicación. Ejemplo: Andrés Saénz de Santa María, González Vega y Fernández Pérez (1999) describen…Andrés Sáenz de Santa María, Paz et al. (1999). Introducción al Derecho de la Unión Europea. Madrid: Eurolex. 3. En el caso de que la obra se componga de seis o más autores, se escribe solamente el apellido de la primera. 4. Cuando se citen dos o más obras por diferentes autores en una misma referencia, se escriben los apellidos y años respectivos de la publicación separados por punto y coma dentro del mismo paréntesis. Ejemplo: En varios trabajos (Ferrer, 1996; Rapoport, 1997) concluyeron…


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C. Citas directas

En los casos de citas textuales de otro autor se incluye su apellido, año de publicación y la página donde aparece la cita. Si son cortas (no más de dos renglones) se incluyen entre comillas en la narrativa del texto.

Ejemplo: (Ferrer, 1986, p. 4)Si constan de más de tres renglones, las citas se destacan en un párrafo separado del texto principal y con una sangría mayor, sin comillas.

Ejemplo: En palabras de Krippendorff (1993): Hablar de ‘política internacional’ significa hablar de Estado. Parece una verdad sobreen-tendida que el Estado constituye el verdadero objeto de las relaciones internacionales, su ‘actor’ y ‘autor de las acciones’ (p. 65)

D. Construcción de citas bibliográficas

Se titula Referencias 1. La lista debe estar en orden alfabético, por apellido del autor y el nombre de pila.2. Los títulos de libros o revistas se escriben con letra itálica, en el caso de las revistas, la letra itálica comprende desde el título hasta el número de volumen.

libros:Aldecoa Luzarraga, Francisco y Michael Keating (2001). Paradiplomacia: las relaciones in-ternacionales de las regiones. Madrid: Marcial Pons.

Capítulo de libro:Aguirre Zabala, Iñaki (2001). “¿Qué sentido tiene hablar de paradiplomacia? Una encuesta intertextual entorno a un neologismo polisémico”. En Aldecoa Luzarraga, Francisco y Keating, Michael. Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones. Madrid: Mar-cial Pons.

Artículos en Revistas:Alburquerque, Francisco (2004). “Desarrollo económico Local y descentralización en América Latina”. Revista de la CEPAL, Nro. 82. Santiago de Chile: CEPAL.


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Artículos Periodísticos:Castells, Manuel (2003). “Globalización Asimétrica”, La Vanguardia, 27 de septiembre.

Tesis no publicadas:Barandiarán, Jorge Tomás (1998). El Peronismo, la búsqueda de autonomía y sus pro-yectos de integración: 1946-1948. Tesis de Maestría en Relaciones Internacionales, Fa-cultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Tandil.

Recursos electrónicos

Formato básico:- Martínez Coll, Juan Carlos (2007). EUMED.NET. Disponible en: http://www.eumed.net (Re-cuperado Junio 30, 2007).

Documentos con acceso en la red:- Libro: Martínez Coll, Juan Carlos (2002). Las Flechas. Economía del Tiempo y de la In-formación. Málaga, Grupo de Eumed.net de la Universidad de Málaga. Disponible en: http://www.eumed.net/cursecon/libreria/pedidoflechasgrat.html (Recuperado Junio 30, 2007).- Artículo: Alburquerque, Francisco (2002). “Desarrollo económico Local y Cooperación descen-tralizada para el desarrollo”. Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional (HEGOA). Desarrollar lo local para una globalización alternativa. Bilbao: HEGOA. Dispo-nible en: http://www.bantaba.ehu.es/coop/files/view/Desarrollo%5fecon %f3mico%5flocal%2epdf?revision%5fid=64849&package%5fid=64833 (Recuperado Junio 30, 2007).

Artículo de revista localizado en bancos de datos

Beltrán Llavador, José (2004). “La ciudad como experiencia: figures desde el imaginario social”. Revista Teína, Nro. 4. Valencia. Disponible en: http://www.revista teina.com/teina/libros/ciu-dades.pdf (Recuperado Junio 30, 2007).

Artículo de periódico en formato electrónico

Frieria, Silvina. “El nuevo mundo está glocalizado. Entrevista a Andreas Huyssen”, Página 12, 31 de agosto de 2006. Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/ suplementos/espectaculos/4-3636-2006-08-31.html (Recuperado Junio 30, 2007).


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Sumario Presentación Por María Susana Durán Sáenz

ARTíCuloSLas nieves del tiempo platearon mi sienPor Pablo Alberto BulcourfLa modernización policial en la Argentina y el rol de lo educativoPor Néstor LegnaniFondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG)Por Xavier Fernández PonsPiqueteros al poder, 2003-2007: una estrategia exitosaPor Carlos EscudéBrasil y el proceso migratorio intraregional vigente en América Latina y el Caribe: tendencias, perspectivas y oportunidades Por Carlos Federico Domínguez de ávila

PonEnCIAAlternativas en la integración sudamericanaPor Stella Maris Biocca

EnSAyoBrasil, un país del presentePor Vicente Palermo

ESTADo DEl ARTEEntrevista a Arturo Fernández: Los Estudios sobre los sindicatos en la ArgentinaPor Juan Cruz Vazquez

EnTREVISTAEntrevista a Sergio Fabbrini: El Sistema Educativo en BolognaPor Leonardo Granato y Nahuel Oddone

RESEñASAA.VV. Ensayos sobre biopolítica. Excesos de vidaPor Enrique E. PaganiLuis Aznar y Miguel de Luca. Política. Cuestiones y problemasPor Alicia CusinatoFulvio Attinà y Rosa Rossi. European Neighbourdhood Policy: Political, Economic and Social IssuesPor Leonardo GranatoMariana Galvani. La marca de la gorra: un análisis de la Policía FederalPor Bárbara S. CiminariFabián Bosoer. Malvinas, capítulo final (I y II). Guerra y diplomacia en la Argentina (1942-1982) Por Juan Cruz Vazquez

SOCIEDAD GLOBAL ES UNA PUBLICACIÓN DE LA UNIVERSIDAD ABIERTA INTERAMERICANA (UAI)

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REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES Y CIENCIAS POLíTICASISSN 1851-6262VOL 1 - Nº 1. DICIEMBRE 2007

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