SOUZA Clovis Partilha Poder Decisorio Processos Participativos Nacionais

8/14/2019 SOUZA Clovis Partilha Poder Decisorio Processos Participativos Nacionais

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CLVIS HENRIQUE LEITE DE SOUZA

PARTILHA DE PODER DECISRIO EMPROCESSOS PARTICIPATIVOS NACIONAIS

Dissertao apresentada ao Programa

de Ps-Graduao em Cincia Poltica

da Universidade de Braslia, como

requisito parcial para obteno do

ttulo de Mestre em Cincia Poltica.

Orientadora: Profa. Rebecca Abers

BRASLIA2008

Este trabalho de uso livre no comercial, registrado pela licena Creative Commons 2.5


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PARTILHA DE PODER DECISRIO EM

PROCESSOS PARTICIPATIVOS NACIONAIS

Tema: Processos Participativos Nacionais

rea: Cincia Poltica - Estado e Governo - Estrutura e Transformao do Estado

Resumo: A disseminao de experincias de gesto participativa nos municpios brasileiros

explicita limites e contradies do processo de ampliao da participao. A pesquisa

investigou a forma de criao e o modo de funcionamento de processos participativos

nacionais, com foco nas conferncias, tendo observado o grau de partilha do poder decisrio.

Com base no ciclo de conferncias nacionais realizado entre 2003 e 2006 no Brasil, o trabalho

conclui que, por ineficcia na gesto dos processos e dificuldades no encaminhamento de

resultados, essas experincias que tm a possibilidade de ampliar a participao em escala no

foram capazes de efetivar a partilha de poder decisrio entre Estado e Sociedade Civil.

Palavras-chave: democracia, participao, conferncias, gesto participativa, partilha depoder, relaes ente Estado e Sociedade Civil.

Abstract: The spread of municipal participatory experiences has made explicit the limits and

contradictions of expand participation. This study investigates the constitution and operation

of national participatory processes, with a focus on national conferences, examing the extent

to wich power is shared in decision making. Based on conferences held between 2003 and

2006 in Brasil, the dissertation concludes that, due to the inefficiency in the management of

the processes and to difficulties in implementing results, attempts to expand the scale of

participation have not led to power sharing between State and Civil Society.

Keywords: democracy, participation, conferences, public management participatory, sharing

of power, relations between State and Civil Society.


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AGRADECIMENTOS

Ao invisvel pela fora. A Joaquim Souza e Maria do Socorro, pelo cuidado essencial. A Nina

Orthof pela companhia compreensiva. A Rebecca Abers pela orientao precisa. A Mateus

Fernandes pelos comentrios ao ensaio inicial na seleo. A Augusto de Franco, Camila

Penna, Dbora Almeida, Fernanda Papa, Henrique Santana, Marcel Taminato, Marcelo Xaud,

Nathlia Campos, Renata Florentino e Roberto Crema pelos comentrios ao projeto de

pesquisa. A Marisa Blow e Lcia Avelar pelos comentrios na qualificao do projeto. A

Henrique Santana e Nathlia Campos pelas dicas para o roteiro de entrevistas. A AmandaCampanini e Luisa Molina pela colaborao como assistentes de pesquisa. A Alexandre

Pereira, Carlos Neto, Igor Brando, Joo Sobrinho, Letcia Bispo, Letcia Nagao, Lucas

Farage, Mariana Moura, Raissa Oliveira, Thiago Silva e Victor Nascimento pelo apoio como

voluntrios da equipe de coleta de dados. A David Schmidt pelo apoio na coleta de dados. A

cada colaboradora e colaborador nos ministrios que recebeu com ateno a equipe de

pesquisa. A cada entrevistada e entrevistado pela disponibilidade. A Augusto de Franco e

Mateus Fernandes pelos comentrios ao primeiro rascunho. A Carolina Mendes pelo olharacurado na reviso. A Cli Pinto e Lcia Avelar por aceitarem o convite para a banca

examinadora.


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SUMRIO

Pgina1.INTRODUO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61.1. Intenes de pesquisa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81.2. Metodologia de trabalho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1.3. Estrutura da dissertao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

2. UM NOVO SENTIDO PARA A DEMOCRACIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2.1. Democracia em duas dimenses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182.2. Democracia como procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

2.3. Democracia como vida associativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

2.4. Democracia como partilha de poder decisrio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.5. Democracia como constituio de espaos pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282.6. A disputa pelo sentido da democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

3. AMPLIAO DA PARTICIPAO NO BRASIL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333.1. A extenso da participao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343.2. Ampliao dos direitos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353.3. Aparecimento de novos sujeitos polticos e reconhecimento de nova cidadania 383.4. Experincias de gesto pblica participativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413.4.1. Conselhos gestores de polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423.4.2. Oramento participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433.4.3. Comits de bacias hidrogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443.4.4. Conselhos em unidades de conservao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453.4.5. Plano diretor participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

3.4.6. Conferncias nacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473.5. Limites para a ampliao da participao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483.6. Possibilidades decorrentes da ampliao da participao . . . . . . . . . . . . . . . . 53

4. A PARTICIPAO NO GOVERNO LULA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574.1. Inteno petista para a gesto participativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 584.2. Expresso da inteno petista no plano de governo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

4.3. Estrutura para gesto participativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604.4. Aes para ampliao da participao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 624.4.1. Audincias e Mesas de Negociao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 624.4.2. Ouvidorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

4.4.3. Conselhos Nacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

4.4.4. Conferncias Nacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 654.4.5. Outras aes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 664.5. Contradies entre discurso e prtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

5. O CICLO DE CONFERNCIAS DO GOVERNO LULA . . . . . . . . . . . . . . . . 705.1. Elementos caracterizadores e dinmica de organizao . . . . . . . . . . . . . . . . . 735.2. Eventos denominados, mas no considerados conferncias . . . . . . . . . . . . . . 755.3. Continuidade de processos anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

5.4. Distribuio no perodo e freqncia das conferncias . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79


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5.5. Mobilizao nas etapas preparatrias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 815.6. Aspectos financeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

5.7. Eventos nacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

5.8. Dificuldades de gesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

6. TRS ESTUDOS DE CASO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 936.1. Conferncia de Cidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 936.1.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

6.1.2. Sobre a iniciativa e a coordenao da conferncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 946.1.3. Sobre o pblico participante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 976.1.4. Sobre a pauta do debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

6.1.5. Sobre a forma da participao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1016.1.6. Sobre as conseqncias da Conferncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1026.2. Conferncia de Cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

6.2.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1056.2.2. Sobre a iniciativa e a coordenao da conferncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1066.2.3. Sobre o pblico participante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1086.2.4. Sobre a pauta do debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

6.2.5. Sobre a forma da participao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1116.2.6. Sobre as conseqncias da Conferncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1126.3. Conferncia de Meio Ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1176.3.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

6.3.2. Sobre a iniciativa e a coordenao da conferncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1186.3.3. Sobre o pblico participante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1196.3.4. Sobre a pauta do debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

6.3.5. Sobre a forma da participao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1236.3.6. Sobre as conseqncias da Conferncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

7. CONCLUSO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

ANEXO I - Regulamentao e objetivos das Conferncias Nacionais . . . . . . . . . 133ANEXO II - Lista de entrevistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

ANEXO III - Roteiro de entrevistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

ANEXO IV - Elementos de observao para a avaliao de processos participativos 146

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150


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1. INTRODUO

Frutos de seu tempo, os entendimentos sobre aspectos da realidade variam

com o contexto histrico, social e cultural. Assim, para falar de participao no Brasil em

2008 preciso considerar uma Sociedade que, em sua dinmica, estabelece novos padres de

organizao e, por conseguinte, de relao com o Estado. Neste pas, a difcil garantia de

direitos sociais de cidadania, as descontinuidades da democracia e as fragilidades das

instituies representativas, agravadas pelo distanciamento entre a Sociedade Civil e o Estado,

coexistem com a emergncia de uma nova noo de cidadania baseada no direito a ter

direitos , com o reconhecimento de novos sujeitos polticos e com a difuso de novos espaos

pblicos que foram a experimentao de novas prticas sociais e polticas. No se trata de

coexistncia pacfica, mas de disputa entre projetos polticos, como diz Dagnino et al (2006),

e tambm de fuso de elementos culturais, hibridao como diz Canclini (2000), que

provocam dinmicas sociais singulares.

Este trabalho trata de participao institucional, ou seja, da forma como

espaos de interao entre o Estado e a Sociedade Civil se estabelecem no contexto da

administrao pblica. So estudadas aqui experincias de gesto participativa que se

multiplicam em grande velocidade pelo pas1. Esse fenmeno de ampliao de canais de

participao fruto de um contexto em que as demandas sociais no encontram paralelo na

ao estatal, em especial pelo distanciamento entre representantes e representados ou pelaineficincia nas prticas de gesto pblica. Assim, cabe falar na necessidade de reconfigurar

prticas polticas e estruturas institucionais no sentido de oportunizar participao plena de

cidads e cidados em processos de deciso sobre assuntos pblicos, caso o entendimento do

que seja democracia e de qual a funo do Estado esteja alinhado com a perspectiva de auto-

governo e partilha de poder.

1 Em 2003 j existiam mais de 39 mil conselhos municipais de polticas pblicas no pas (IPEA, 2005). Entre2001 e 2004 ocorreram 194 experincias de oramento participativo (Projeto Democracia Participativa,2004). Entre 2003 e 2006 ocorreram 32 conferncias nacionais (IPEA, 2007).


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Partilha de poder vista como real influncia da Sociedade Civil em

espaos pblicos de deciso e auto-governo entendido como participao do indivduo na

formulao de polticas pblicas so dois elementos que orientam um entendimento de

democracia que, no contexto atual, no permanece limitada aos procedimentos eleitorais para

a constituio de governos. Democracia esta que, tomando a participao como elemento

central, no descarta a necessidade de mecanismos representativos, mas assume seu inevitvel

aprimoramento.

A criao de novos espaos pblicos de participao, fenmeno poltico de

grandes propores no Brasil, pode por um lado representar o aprofundamento na partilha de

poder decisrio entre Estado e Sociedade Civil. Por outro lado, pode representar uma

massificao, ou seja, disseminao irrestrita de processos participativos para adequao

legal, sem que haja demanda provocada por luta poltica o que lhe confere, por conseqncia,

baixa sustentabilidade. Isso significa dizer que para a continuidade do processo de ampliao

da participao no pas, impulsionado tanto pelas demandas sociais em meio abertura

poltica aps a ditadura recente como pelas garantias institucionais da Constituio Federal de

1988, necessria a anlise cuidadosa a respeito dos limites e contradies enfrentados, sem

perder de vista as possibilidades geradas por experincias de gesto participativa j realizadas.

O marco legal deste processo foi a Constituio de 1988 que, com a

descentralizao administrativa, impulsionou avanos institucionais que aperfeioaram

instrumentos de tomada de deciso compartilhada entre Estado e Sociedade Civil, por meio da

criao de novos espaos pblicos (AVRITZER, 2002; SOUZA, 2005). Inicialmente,

destacaram-se como novos espaos pblicos de deciso na formulao de polticas pblicas os

conselhos gestores e os oramentos participativos. Em momento posterior multiplicaram-se

experincias em reas temticas especficas, como no caso de co-gesto em unidades de

conservao e em comits de bacias hidrogrficas, bem como na elaborao de planos

diretores participativos. Mais recentemente pode ser observada a constituio de processos

participativos nacionais, canais institucionais de participao poltica que do resposta s

demandas por gesto pblica participativa no mbito do governo federal, como por exemplo

consultas pblicas, conselhos e conferncias.


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1.1. Intenes de pesquisa

A rpida e intensa disseminao de experincias de gesto participativa

pelas unidades da federao colocou desafio analtico a respeito da eficcia das mesmas no

que diz respeito partilha de poder decisrio. Tal desafio se efetiva principalmente quando

so considerados limites e contradies, por exemplo, na maneira de funcionamento dos

espaos de participao, na forma de organizao da Sociedade ou mesmo no modo de

encaminhamento dos resultados pelo Estado. Este foi o escopo da pesquisa realizada: analisar

as condies efetivas das relaes estabelecidas entre Estado e Sociedade Civil no que diz

respeito aos novos espaos pblicos participativos.

O estudo teve como foco a estrutura e a forma de gesto de processos

participativos, em especfico no mbito federal. Para tal, foi escolhido o recorte temporal do

primeiro mandato do Governo Lula, pois entre 2003 e 2006 houve intensa movimentao na

interlocuo entre Estado e Sociedade Civil em nvel nacional. Nesse perodo foram criados

ou fortalecidos conselhos de polticas pblicas, ouvidorias, mesas de negociao, consultas

pblicas e conferncias. Merecem destaque as conferncias nacionais, processos participativos

em grande escala em torno de grandes reas de polticas pblicas. O objeto da pesquisa foram

conferncias nacionais e justifica-se pela amplitude do processo de mobilizao2, do ponto de

vista da variedade de temas tratados e da quantidade de participantes, e pela interlocuo

direta entre agentes do Estado e da Sociedade Civil.

pequena a produo acadmica sobre esses mecanismos institucionais de

participao no governo federal, pois a ampliao de sua implementao recente. So

escassas as anlises a respeito da reconfigurao estatal e da abertura de novos espaos

pblicos no que diz respeito ao surgimento de novos sujeitos polticos, agendas e prticas na

inter-relao entre Estado e Sociedade Civil, tendo em vista a partilha de poder decisrio.

Assim, espera-se que a anlise aqui apresentada contribua nesse sentido, em particular por

enfocar limites e contradies destes processos participativos no que diz respeito partilha de

poder decisrio entre Estado e Sociedade Civil.

2 Estima-se que dois milhes de pessoas participaram em 32 conferncias nacionais realizadas em 24 reastemticas diferentes durante o perodo de 2003 a 2006 ver captulo 5.


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Considerando o processo brasileiro de ampliao da participao com a

disseminao de prticas de gesto participativa, em especial com experincias de governos

municipais, esta pesquisa concentra-se em processos participativos nacionais com o foco nas

conferncias por sua capacidade de ampliar a participao em escala. Assim, o seguinte

problema foi delineado: Em que medida as conferncias, como processos participativos

nacionais, promovem a partilha de poder decisrio?

Ainda que as diferenas entre os mbitos locais e o nacional no permitam a

transposio automtica de prticas de gesto participativa para o governo federal, os avanos

j observados em processos locais com vistas transformao dos padres de gesto pblica

aparentemente no foram levados ao nvel nacional. Assim, a hiptese, confirmada neste

trabalho, foi que os processos participativos nacionais, em particular as conferncias,

constituram-se como espaos em que houve baixo grau de partilha de poder decisrio.

Embora existam muitas possibilidades decorrentes das experincias de

gesto participativa, a anlise realizada demonstra que no podem ser desconsiderados os

limites e as contradies na dinmica de ampliao da participao. Sabendo que a declarao

de intenes democrticas e a criao de processos participativos no garantem seu

funcionamento com efetiva partilha de poder decisrio, o objetivo da investigao foi analisar

a forma de constituio e o modo de funcionamento de conferncias nacionais, no que tange a

partilha de poder decisrio entre Estado e Sociedade Civil, para refletir a respeito dos limites

e das possibilidades de processos participativos nacionais.

1.2. Metodologia de trabalho

A metodologia para o trabalho de pesquisa foi estruturada em duas fases

complementares e interdependentes descrio e anlise crtica concentradas na forma de

constituio e no modo de funcionamento das conferncias nacionais como espaos pblicos

participativos em que poderia haver partilha de poder decisrio entre Estado e Sociedade Civil

para a formulao de polticas pblicas. Para tal, alm do estudo para a definio de marco

terico, foi realizada reviso bibliogrfica sobre experincias de gesto participativa no Brasil.

E, para a anlise do ciclo de conferncias do Governo Lula, foram coletados dados na


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Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e em cada rgo responsvel pela realizao das

conferncias.

Com o intuito de aprofundar a anlise, foram investigadas detalhadamente as

Conferncias das Cidades (1 e 2 edies), de Cultura (1 edio) e de Meio Ambiente (1 e 2

edies). A escolha das trs reas deve-se diversidade de experincias em cada uma das

iniciativas que se diferenciaram no carter decisrio do processo, na natureza da interao

entre Estado e Sociedade Civil, na forma de regulao da instncia participativa, no poder de

agenda dos atores, na integrao com outros mecanismos de participao, na metodologia de

debate e tambm na forma de encaminhamento, acompanhamento e execuo das

deliberaes. Para esta tarefa, alm dos documentos levantados, foram realizadas entrevistas

com 19 pessoas, sendo 12 representantes do Estado e sete integrantes de diversos segmentos

da Sociedade Civil ver lista de entrevistas no Anexo II e roteiro de entrevista no anexo III.

Para a estruturao da anlise, foram teis os indicadores de avaliao

formulados no mbito do Observatrio Internacional de Democracia Participativa3 (OIDP,

2006). Foi utilizada como inspirao metodolgica a proposta feita por Anduiza & Maya

(2005) para avaliao de processos participativos. A autora e o autor explicitam que quando

uma avaliao realizada existem expectativas, ou melhor, h em mente um modelo

normativo que serve como baliza para a definio de indicadores de qualidade do objeto

avaliado. Ao contrrio de uma investigao puramente descritiva que, numa abordagem crtica

ou apreciativa, limita-se a apresentar os elementos encontrados na realidade, uma avaliao

apresenta uma realidade por mbitos de observao previamente escolhidos e analisa as

informaes com critrios que se estruturam em aspiraes normativas. Como foi feita uma

adaptao desse referencial, vale indicar aqui como a autora e o autor apresentam a

metodologia para avaliar a qualidade de processos participativos.

So propostos quatro mbitos de investigao em forma de perguntas: Quem

participa?; Em que participa?; Como se participa?; e Quais as conseqncias da participao?.

No mbito quem participa, considera-se como aspirao normativa que um processo ser

mais qualificado com uma participao mais ampla (extenso) e diversa (representatividade).

3 A base para a formulao dos indicadores partiu do Instituto de Governo e Polticas Pblicas da UniversidadeAutnoma de Barcelona.


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Diante da questo em que participa? a expectativa que a qualidade do processo venha com a

participao direcionada a questes polticas relevantes (relevncia) que a populao possa

influenciar (margem de deciso). Ao avaliar como se d a participao espera-se que um

processo participativo tenha suporte social, poltico e administrativo para garantir a expresso

livre dos participantes. Neste caso o foco est na forma de operao do processo, incluindo os

meios materiais e tcnicos (recursos), as condies de desenvolvimento (organizao) e o grau

de acordo dos diversos sujeitos da ao (envolvimento). Com a pergunta sobre as

conseqncias, a aspirao normativa que um processo qualificado oportuniza que a

participao influencie processos decisrios (decises), alm de fomentar uma cultura

participativa (atitudes).

Assim, pode-se dizer que num processo participativo de qualidade h

condies para que sujeitos polticos diversos tenham liberdade de expresso e deliberao e

sejam capazes de influenciar, de fato, decises pblicas relevantes. Essa aspirao normativa

pode ser tambm organizada em uma tabela com os elementos apresentados pela autora e pelo

autor. Abaixo segue tabela com traduo livre da formulao de Anduiza & Maya (2005:17)

que organiza o entendimento sobre a qualidade dos processos participativos.

Tabela 1: Elementos para avaliao de processos participativos

mbito4 Aspiraes5 Dimenses6

Quem participa? A participao deve ser a maisampla e representativa do conjunto

da populao.

Extenso: quantidade departicipantes.

Representatividade:

diversidade de sujeitos.

Em que se participa? A participao deve cobrir questespolticas relevantes sobre as quais ascidads e os cidados possaminfluenciar.

Relevncia: importncia doobjeto da participao.Margem de deciso:capacidade de influncia noprocesso.

Como se participa? A participao deve contar comsuporte poltico, social e tcnicobem como com recursos (humanos e

materiais) suficientes para garantir a

informao, a deliberao e a

Envolvimento dos atores:

adeso dos setores relevantes.Recursos: condies materiaise tcnicas para odesenvolvimento do processo.

4 Aspecto relevante qualidade da participao.5 Critrios normativos para a verificao da qualidade da participao.6 Aspectos das aspiraes que do margem ao desenvolvimento de indicadores para avaliao.


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mbito Aspiraes Dimenses

expresso livre dos participantes. Organizao: forma para adeliberao e expresso livre.

Quais asconseqncias daparticipao?

A participao deve significarinfluncia real de cidados e cidadssobre decises pblicas, alm defavorecer uma cultura polticaparticipativa.

Conseqncia nas decises:encaminhamento do que se

decide.

Conseqncia nas atitudes:valores e prticasdemocrticas.

Fonte: Traduo livre de quadro constante em Anduiza & Maya (2005:17)

Com esse alinhamento conceitual sobre a qualidade de processos

participativos, a autora e o autor propem indicadores que, incorporados pelo Observatrio

Internacional de Democracia Participativa (OIDP, 2006), esto sendo utilizados em diversos

pases para a avaliao de experincias locais de participao. Os indicadores so dados

observveis ou evidncias objetivas a serem buscados por quem quer realizar uma avaliao.

Em Anduiza & Maya (2005) esto organizados a partir dos mbitos referidos, mas aqui a

opo foi pela proposta feita no guia do Observatrio (OIDP, 2006), pois destaca a

organizao do processo do mbito como se participa. A partir dos trabalhos de Anduiza &

Maya (2005) e do OIDP (2006), foram organizados aqui critrios para a anlise da qualidade

de processos participativos explicitando as aspiraes normativas:

Relacionados com a organizao do processo:

Acordo a aceitao social, tcnica e poltica da necessidade e da metodologia do

processo participativo ampliam possibilidade de xito.

Transversalidade um processo que envolve diversas reas afetadas reduz as

resistncias na implementao dos resultados.

Iniciativa e liderana a legitimidade institucional condio para que os

resultados sejam implementados.

Integrao ao sistema participativo deve-se evitar a duplicao de esforos e

sobreposio de aes a fim de evitar saturao do potencial participativo da

populao.

Clareza de objetivos - gestores do processo e participantes precisam ter clareza dos

objetivos para que os limites sejam reconhecidos e no sejam geradas falsas

expectativas.


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Planejamento e recursos - o planejamento permite prever as dificuldades,

organizar a participao, oferecer maior qualidade ao processo e garantir maior

transparncia.

Relacionados com quem participa:

Quantidade de participantes - quanto mais participantes melhor, tendo em vista os

objetivos traados.

Diversidade - quanto mais diverso o pblico, mais interesses distintos podem se

fazer representados.

Representatividade - o processo mais legtimo quando os participantes trazemdiscursos dos coletivos aos quais pertencem.

Grau de abertura do processo - diante da capacidade operativa, plausvel ter

momentos abertos a toda a populao no excluindo momentos restritos a

participantes escolhidos.

Critrios relacionados com sobre o que se participa:

Relevncia - a participao contribui com a eficcia das polticas pblicas quando

se refere a temas relevantes para a comunidade.

Capacidade de interveno do rgo responsvel - um processo participativo

mais eficaz quando aborda temas que esto dentro da competncia do rgo que o

convoca.

Critrios relacionados a como se participa:

Diagnstico participativo - a qualidade de um processo participativo aumenta

quando se conhece o estado da questo que est em debate. Capacidade propositiva - a abertura para elaborao de proposies amplia os

direitos de cidadania.

Grau de participao - um processo participativo pode ter diversos graus numa

escala de participao.

Qualidade da informao - todas as informaes necessrias para os participantes

opinarem e decidirem devem estar disponveis.

Mtodos e tcnicas para o dilogo - as desigualdades comunicativas podem

diminuir com mtodos e tcnicas adequados ao perfil e quantidade de pblico.


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Critrios relacionados s conseqncias do processo:

Resultados - para a legitimidade de um processo participativo necessrio o

alcance de resultados que respondam s necessidades planejadas na escolha de

objetivos.

Implementao dos resultados - a eficcia de um processo participativo est no

tratamento dado aos resultados quando a participao se encerra.

Devoluo dos resultados - o retorno aos participantes d transparncia s aes,

garantindo legitimidade e ampliando a confiana no processo.

Fortalecimento de relaes sociais - quando bem gerido, um processo participativo

d margem ao fortalecimento das relaes entre os sujeitos envolvidos.

Capacitao - os processos participativos so mais qualificados quando ampliam a

capacidade dos participantes de participar, seja com aprimoramento conceitual em

um tema especfico ou com apropriao de prticas participativas.

Gerao de cultura participativa - processos participativos qualificados devem

fomentar cultura participativa, ampliando a motivao para participar.

Com base nessa perspectiva de avaliao de processos participativos, a

pesquisa foi estruturada buscando analisar as conferncias com foco nos elementos de

observao expressos no quadro que est no anexo IV. Nesse trabalho, foram enfrentadas

dificuldades operacionais ligadas ao fornecimento de informaes pelos rgos responsveis

pelas conferncias. Em muitos casos, os dados estavam perdidos ou no foram

disponibilizados. Isso prejudicou a inteno inicial de pesquisa, mas forou a adequao do

projeto realidade existente no trabalho de campo. Assim, a proposta inicial, que almejava

uma investigao acurada sobre a influncia da Sociedade Civil em processos participativos

nacionais de formulao de polticas pblicas, no teve condies de ser realizada pela

indisponibilidade de dados precisos. A opo foi concentrar a anlise na forma de constituio

e no modo de funcionamento das conferncias, o que diminuiu a abrangncia, mas permitiu

aprofundamento satisfatrio.

1.3. Estrutura da dissertao

Para a anlise, foram buscados referenciais na teoria democrtica e foi


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dinmica de funcionamento destes processos participativos nacionais. Isto permitiu

desconsiderar na anlise alguns processos chamados de conferncia que, entretanto, no

possuam o carter de formulao de polticas pblicas.

Por fim, no quinto captulo a anlise sobre a partilha de poder decisrio

aprofundada com o estudo de caso sobre as Conferncias de Cidades, Cultura e Meio

Ambiente com base nos resultados de entrevistas semi-estruturadas realizadas com agentes do

Estado e da Sociedade Civil envolvidos nestes processos. O estudo sobre cada conferncia foi

organizado considerando os seguintes aspectos: antecedentes do processo participativo;

iniciativa e organizao da conferncia; pblico participante; pauta do debate; forma de

participao; e conseqncias do processo.

Por fim, conclui-se que, mesmo observadas as possibilidades decorrentes da

ampliao da participao no contexto brasileiro, a finalidade de partilha de poder na

formulao de polticas pblicas ainda no foi alcanada em processos participativos

nacionais, em particular no ciclo de conferncias realizadas no Governo Lula, dados os limites

e as contradies percebidas na forma de constituio e no modo de funcionamento dessas

experincias de gesto participativa. Isso no desmerece o impacto dos processos de

mobilizao desencadeados ou os ganhos indiretos, embora a frustrao ou a desmotivao

em relao aos processos decisrios no possam ser desconsideradas como efeitos tambm

decorrentes da ineficcia no encaminhamento dos resultados das conferncias.


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2. UM NOVO SENTIDO PARA A DEMOCRACIA

Aberta. Autoritria. Burguesa. Capitalista. Clssica. Cooperativa. Direta. Eleitoral. Elitista. Formal.

Liberal. Moderna. Participativa. Popular. Populista. Ps-Moderna. Procedimentalista.

Pura. Radical. Real. Representativa. Republicana. Social. Socialista. Virtual.

Incontveis so os adjetivos at hoje utilizados para indicar o carter, o

modo de ser ou o estado do sistema social ou regime poltico conhecido por democracia.

Constatando esta adjetivao infinita, neste captulo proposto um percurso terico que

possibilita entendimentos mais aprofundados e anlises mais consistentes sobre o fenmeno

democrtico. Interessa aqui os entendimentos apresentados por diferentes autores para a idia

de democracia, tendo como base a viso normativa e, por isso, no menos esclarecedora de

John Dewey7.

A filosofia poltica de Dewey ajuda a perceber a possibilidade de um novo

sentido para a democracia, tendo em vista a significao peculiar proposta ao vocbulo. A

viso de Dewey estrutura este marco terico, pois capaz de trazer os elementos essenciais da

democracia e de antecipar debates contemporneos da teoria poltica. Para o autor, a idia de

democracia percebida como auto-governo e como modo de vida (POGREBINSCHI, 2004).

a partir do modo de vida em comunidade cooperao comunitria que surge um sistema

de governo democrtico com a finalidade de servir aos interesses comunais (auto-governo). O

que chama ateno no pensamento de Dewey essa bi-dimensionalidade da democracia:

modo de vida e auto-governo.

7 Dewey, autor estadunidense que viveu entre 1859 e 1952, mais conhecido no campo da Educao, tendo seupensamento a respeito da filosofia da educao sido difundido no Brasil por Ansio Teixeira a partir dadcada de 20 do sculo passado (CUNHA, 2001). Foi pouco lido nas cincias sociais brasileiras at pela

inexistncia de tradues de seus escritos polticos. Situao parcialmente resolvida pelo recente esforoeditorial, empreendido por Franco & Pogrebinschi (2008), que reuniu alguns ensaios do autor a respeito da

democracia. O melhor apanhado da obra original de Dewey em sua fase madura foi publicado por Kickman e

Alexander (1998). Neste trabalho foi utilizada a traduo constante na obra de Franco & Pogrebinschi (2008).


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2.1. Democracia em duas dimenses

A democracia como projeto, como desejo, baseada em uma viso otimista

da sociedade pode levantar ressalvas ao pensamento deweyano. Porm, estas no desmerecem

o que pode ser uma chave-interpretativa para a compreenso do fenmeno democrtico: a

idia de democracia em duas dimenses. A viso de democracia de Dewey merece destaque

no debate atual, pois ele encara a idia normativa de democracia no s como um ideal

poltico, mas primeiramente como ideal social (HONNETH, 2001:91).

Na perspectiva social do pensamento de Dewey, na capacidade das pessoas

se associarem de forma cooperativa que se daria a prtica da democracia como modo de vida.

Haveria um princpio cooperativo no modo de viver democrtico. Como diz o prprio autor:

a democracia um modo de vida que conduzido pela f pessoal no cotidianopessoal de trabalho conjunto com outras pessoas. Democracia a crena de quemesmo quando necessidades e fins ou conseqncias so diferentes para cadaindivduo, o hbito da cooperao amigvel que pode incluir, como no esporte,rivalidade e competio em si um acrscimo valioso vida. (DEWEY, 2008[1939], p. 140).

A cooperao como um hbito a ser desenvolvido na vida social constitui o

principal preceito desta f no trabalho coletivo. No se trata de f religiosa, mas de uma

crena nas potencialidades da natureza humana. Dita de outra forma: uma f na democracia.

Uma crena de que, por meio da associao, os seres humanos so capazes de se

desenvolverem e resolverem seus problemas comuns de forma cooperativa. Isso no pressupe

consenso, como o prprio autor ressalta. A cooperao um hbito no modo de vida

democrtico, um pressuposto, mesmo que haja interesses conflitantes.

A democracia como modo de vida surgiria do cotidiano, a partir da

experincia da associao cooperativa na vida em comunidade. Para Dewey, democracia como

modo de vida a prpria idia de comunidade (POGREBINSCHI, 2004). Diz o autor que

a conscincia clara de uma vida comunitria, em todas as suas implicaes, constitui a idia

de democracia (DEWEY, 2008 [1927], p. 55). A democracia , nesse sentido, um sistema de

convivncia cooperativa que emerge da conduta humana associativa.


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A associao para Dewey surge de interaes humanas orgnicas. O prprio

comportamento humano, por meio de interaes e transaes recprocas, faria emergir uma

vida associativa. Embora as interaes humanas gerem associao de forma orgnica, para o

autor a democracia surge do esforo, pois no basta a inteno de cooperar. Cada ser humano

nasce propenso associao, mas para cooperar deve aprender a viver em comunidade. Para

tal, deve considerar-se um membro efetivo da comunidade, desempenhando um papel singular

(DEWEY, 2008 [1927]). A contribuio individual de cada integrante da comunidade o que

a sustenta, mediante ao cooperativa em projetos comuns. Justamente na ao comunitria

que as potencialidades dos integrantes so desenvolvidas.

A vida comunitria constituda e mantida pela cooperao, que a

capacidade de coordenar aes, ou melhor, de realizar projetos comuns nos quais os

indivduos podem desenvolver capacidades pessoais na busca por interesses coletivos. Essa

viso de Dewey, de que a democracia se realiza pelo modo de viver, significa a posse e o uso

contnuos de certas atitudes, formando o carter pessoal e determinando o desejo e a

finalidade em todas as relaes da vida (DEWEY, 2008 [1939], p. 137). No modo pessoal de

vida o indivduo, por meio da associao, desenvolve a forma cooperativa de relacionar-se em

toda a parte.

Assim, a poltica constitui-se como um dos mbitos da vida em que os

membros da comunidade agem de forma democrtica. Para Dewey, a democracia antes de

tudo social e o mbito poltico meramente um dos momentos em que ela se manifesta. Como

esclarece Pogrebinschi (2004):

a idia de democracia expressa-se na participao do indivduo em todos osmomentos e lugares da vida comunal, de que a esfera propriamente polticarepresenta apenas um aspecto. Ao lado de todas as suas funes enquanto membrosda comunidade, os indivduos possuem uma funo especificamente poltica, qualseja, a de participar de maneira 'direta' e 'ativa' na regulao dos termos da vidaassociativa e na busca do bem comum.

na vida associativa que a comunidade se constitui e que os indivduos

desenvolvem suas potencialidades humanas oportunizando a auto-realizao. A vida

comunitria oferece, pois, oportunidades para o desenvolvimento das pessoas que a integram.Desta forma, natural que os membros da comunidade assumam a direo de suas prprias


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vidas e, por conseguinte, participem na regulao dos termos da vida associativa, ou seja,

assumam tambm a direo da vida da comunidade. As condies propcias para a auto-

realizao pessoal na constituio da comunidade acabam por fomentar o auto-governo a

outra dimenso da democracia em Dewey. A manifestao poltica da idia de democracia se

concretiza no auto-governo da comunidade, ou seja, a comunidade reconhece a si mesma,

define, expressa e realiza seus prprios interesses.

Com essa dupla percepo sobre a democracia - social e poltica possvel

reconhecer que o pensamento de Dewey afirma o auto-governo como uma manifestao da

idia de democracia, quando diz que o indivduo deve participar da regulao dos termos da

vida associativa. Desta forma, afirma tambm a democracia como auto-governo e como modo

de vida. Se o indivduo, pela cooperao, desenvolve suas potencialidades em comunidade

possibilitando a auto-realizao, a comunidade, pela cooperao, assume o auto-governo

realizando a democracia. Essa ligao entre cooperao e democracia, no modo de vida e no

auto-governo, traz o entendimento do vnculo entre democracia e participao, pois o modo

de vida democrtico tanto estimula o integrante da comunidade a cooperar e desenvolver-se

como o impele a participar na realizao do auto-governo.

O auto-governo demanda de um indivduo a mesma cooperao que se exige

no modo de vida democrtico. Se h necessidade de participao para a constituio

associativa de uma comunidade, da mesma forma indispensvel a participao para a

concretizao do auto-governo. Seja nas comunidades locais ou na sociedade de massa8, a

manifestao poltica da democracia o auto-governo no pode ser confundida com suas

estruturas Estado. Ademais, com a condio da participao, a concretizao do auto-

governo no significa para o indivduo abrir mo das responsabilidades em favor de um

aparato estatal, mas sim acompanhar e influenciar a ao estatal. Na realizao do auto-

governo em sociedades de massa, a funo do Estado zelar pelos interesses pblicos. Para o

autor, o Estado a organizao do pblico realizada atravs de agentes pblicos para a

8 Sociedade de massa contrape-se viso de comunidade local. Sob o ponto de vista descritivo, a Sociedadede massa pode ser definida como uma sociedade em que a grande maioria da populao se acha envolvida,seguindo modelos de comportamento generalizados, na produo de larga escala, na distribuio e noconsumo dos bens e servios, tomando igualmente parte na vida poltica, mediante padres generalizados de

participao, e na vida cultural, atravs do uso dos meios de comunicao de massa. (...) Tendem a perderpeso sucessivamente os vnculos naturais, como os da famlia e da comunidade local, prejudicados pelasorganizaes formais e pelas relaes intermediadas pelos meios de comunicao de massa... (BOBBIO,2004:1211).


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proteo dos interesses compartilhados por seus membros (DEWEY, 2008 [1927], p. 47). O

reconhecimento desta funo estatal de proteger os interesses coletivos demanda a

participao constante dos cidados.

O auto-governo d vida idia de democracia no mbito poltico. Nesse

sentido, os propsitos do sistema de governo apenas so alcanados quando este existe para

servir a comunidade e esta escolhe seus representantes e participa da determinao das aes

a serem executadas por eles (DEWEY, 2008 [1927]). Partindo desta noo de democracia, os

interesses da populao devem ser critrios e parmetros da atividade governamental. Ao

afirmar a necessidade da participao, Dewey no abandona a idia de representao, mas traz

a viso de que todo o governo deve ser representativo e para desempenhar sua funo depende

de uma interao constante com a comunidade para o qual foi constitudo.

O auto-governo, dimenso da democracia, se estabelece pela participao

dos integrantes da comunidade na regulao dos termos da vida associativa. Essa regulao se

d, no Estado contemporneo, pela participao na formulao das polticas pblicas, como

esclarece Pogrebinschi (2004):

"Entenda-se por regulao a participao na formulao, na definio e n aimplementao de polticas pblicas. Por polticas pblicas, por sua vez, entendam-se polticas que de fato constituem as necessidades e os interesses do pblico, asnecessidades e interesses 'comuns' no sentido de serem necessidades e interesses da

comunidade. Desse modo, o governo e suas instituies constituem apenas uma dasvrias atividades associativas da comunidade."

Assim, a democracia em duas dimenses traz a necessidade da participao

do indivduo nos mltiplos campos da vida social, sendo o mbito poltico apenas um deles.Em Dewey, a idia de democracia se realiza quando o indivduo toma parte em uma ao

cooperativa, tanto para desenvolver seus potenciais e interesses particulares, como para

regular os termos da vida associativa. O modo de vida (cultura participativa) e o auto-governo

(regulao coletiva) so indissociveis, no existindo de fato um sem o outro. Desta forma, o

autor vincula a participao democracia, pois s pela ao cooperativa o indivduo constitui

uma comunidade capaz de regular a si mesma e de fomentar o modo de vida democr tico.

Ao pensar a democracia como auto-governo, Dewey coloca a participao


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como algo central, sem desconsiderar a necessidade da representao. A participao,

constituidora do auto-governo, na sociedade de massa a participao da Sociedade Civil no

Estado. Dewey aponta a necessidade de elementos da comunidade serem transpostos

sociedade de massa para a efetivao do auto-governo quando argumenta que a Grande

Sociedade pode ser transformada em Grande Comunidade se o Estado for estabelecido

com bases democrticas (DEWEY, 2008 [1927]).

A forma de operacionalizao do auto-governo, capaz de trazer realidade a

idia de Grande Comunidade, a participao que oportuniza aos cidados a influncia em

decises coletivas. Fala-se aqui daparticipao que se estabelece em processos decisrios, da

participao da Sociedade Civil no Estado, referindo-se partilha de poder nos processos de

formulao de polticas pblicas. Para Dewey, as bases democrticas de um Estado so

estabelecidas quando a participao tem centralidade no processo de gesto pblica. Tendo em

vista as consideraes j feitas sobre a funo do aparato estatal, a participao social o que

dita os parmetros das aes governamentais em uma democracia.

Como visto, em Dewey a democracia apresenta-se nas dimenses modo de

vida e auto-governo. O modo de vida se faz na incorporao de valores democrticos ao

cotidiano, dada a propenso humana associao cooperativa. O auto-governo se realiza com

a participao em processos decisrios, tendo em vista a necessidade de regulao da vida

coletiva. Aparentemente, Dewey antecipou em vrias dcadas algumas das recentes

discusses da Teoria Poltica contempornea em torno das idias de participao, cidadania

participativa e democracia participativa (POGREBINSCHI, 2004), assim cabe apresentar

parte do debate contemporneo sobre as formas de participao na democracia para permitir

anlises sobre os processos de ampliao da participao em curso no Brasil.

Dewey pode ter antecipado o debate contemporneo ao colocar a

participao no centro da idia de democracia, tanto na manifestao poltica como na social.

Assim, importante observar o sentido da democracia para os principais tericos do sculo

XX. A primeira metade do sculo foi marcada pelo debate sobre a pertinncia da formao de

governos democrticos, tendo em vista a situao enfrentada pelas experincias de regimes

totalitrios e guerras mundiais (SANTOS & AVRITZER, 2002). Nesta fase predominou, em

resposta ao pensamento que via a democracia como perigo por colocar na mo das massas a


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escolha do governo, a viso de que a democracia era desejvel como forma de constituio de

governos. Esta viso, centrada em procedimentos eleitorais, tornou-se hegemnica

influenciando ainda hoje o entendimento sobre a democracia. Num segundo momento, a

discusso voltou-se para os formatos democrticos e suas variaes, re-inaugurando a questo

sobre o sentido da democracia numa perspectiva contra-hegemnica.

2.2. Democracia como procedimento

A concepo terica hegemnica no sculo XX, fortemente influenciada

pelas idias de Schumpeter (1968), reforou aspectos formais da democracia no

desenvolvimento de processos eleitorais, no pluralismo partidrio e na soluo minimalista

para a participao, tendo em vista a dificuldade de ampliar a participao numa sociedade de

massa. Este autor questiona a possibilidade de soberania popular por meio da participao, e

fala da democracia como um mtodo, numa abordagem procedimental. A descrena na

capacidade de auto-governo pelo povo estaria baseada na impossibilidade de um

posicionamento racional da populao acerca de assuntos pblicos. A democracia se

constituiria por arranjos institucionais para a tomada de decises polticas, sejam legislativas

ou administrativas. Pela perspectiva procedimental enfatizada pelo autor, a participao

estaria restrita ao comparecimento s eleies para dar sustentao aos arranjos institucionais

que permitem as decises. A populao teria a funo de escolher os governantes, por meio de

procedimentos eleitorais baseados na competio entre elites. A democracia estabelecida

como mtodo de constituio de governos.

Nesta corrente de uma democracia centrada na forma cabe citar Dahl

(2005), para quem os regimes polticos variam de acordo com a proporo da populao

habilitada a participar do controle da conduta do governo, bem como segundo a amplitude da

oposio, da contestao pblica ou da competio poltica permissveis (DAHL, 2005:28).

Para o autor, a democracia poderia ser avaliada diante do arranjo institucional que garantisse

condies de participao (inclusividade) e contestao pblica (liberalizao). A partir da

avaliao desses aspectos, alm de enfatizar sua descrena sobre um sistema poltico real

plenamente democratizado, Dahl nomeia como poliarquia os regimes polticos fortemente

inclusivos e amplamente abertos contestao pblica (DAHL, 2005:31).


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Tambm no mbito da democracia como um mtodo para a escolha de

governantes, Downs (1999) aparece com perspectiva influente ao estudar o comportamento

eleitoral a partir de formas de ao derivadas da economia. A base de sua idia a ao

racional dos cidados na eleio. No processo eleitoral, cada indivduo d seu voto ao partido

que acredita ser o que trar mais benefcios para si. O eleitor racional, num mundo de

informao perfeita e sem custos, deve examinar diversas fases de ao governamental para

descobrir comportamentos diferenciados entre partidos, descobrir como as diferenas afetam

seus ganhos de utilidade e comparar as diferenas de utilidade de modo a escolher o partido

que poder ser melhor que o outro. A ao poltica, em um regime democrtico, ficaria

vinculada ao processo eleitoral tendo em vista a ao instrumental dos cidados e o desejo de

reeleio dos governantes.

Cabe ainda mencionar Bobbio (2000) como terico que, constatando a

complexidade da sociedade atual, no v viabilidade na ampliao da participao em escala.

Quando analisa a democracia, este autor utiliza uma definio minimalista segundo a qual a

democracia pode ser caracterizada por um conjunto de regras (primrias ou fundamentais)

que estabelecem quem est autorizado a tomar decises coletivas e com quaisprocedimentos

(BOBBIO, 2000:30 grifo do autor). Nesta perspectiva, a democracia est ligada a regras

procedimentos para tomada de decises.

Como se v, a preocupao central dos autores apontados (SCHUMPETER,

1968; DAHL, 2005; DOWNS, 1999; BOBBIO, 2000) o procedimento como natureza da

democracia. Seja pela descrena na capacidade popular de auto-governo ou na viabilidade de

ampliar a participao em escala, os tericos da corrente hegemnica acabam por vincular a

ao poltica ao processo eleitoral, restringindo a participao ao comparecimento s eleies

e destacando os aspectos formais da democracia. Esse foi o pensamento predominante na

teoria democrtica do sculo XX e pode-se dizer que no h paralelo com as vises de Dewey,

pois os autores citados no mencionam idias que se aproximem da noo de modo de vida

democrtico. A democracia como procedimento poderia talvez ser percebida como um dos

aspectos do auto-governo deweyano, mas como os autores mencionados descartam a

possibilidade de participao plena dos cidados, estando esta restrita s eleies, percebe-se

uma contraposio viso de Dewey que enfatiza o envolvimento dos cidados na gesto


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pblica como condio para o Estado exercer suas funes e para a existncia da democracia.

Sem negar a necessidade dos procedimentos para a constituio de

governos, teorias alternativas corrente hegemnica trouxeram a idia de democracia no

restrita ao procedimento. Elas mantiveram a resposta procedimental ao problema da

democracia, vinculando procedimento com forma de vida e entendendo a democracia como

forma de aperfeioamento da convivncia humana (SANTOS & AVRITZER, 2002 grifo

nosso). Nesse sentido, pode existir convergncia com a idia de Dewey que traz a democracia

em duas dimenses articuladas: modo de vida e auto-governo. As perspectivas tericas no-

hegemnicas recusam o papel subalterno da participao e tendem a concentrar anlises na

forma de organizao da sociedade e na relao entre Estado e Sociedade Civil, destacando a

centralidade da participao na democracia.

2.3. Democracia como vida associativa

Nas anlises sobre a organizao da sociedade, vale mencionar as

perspectivas neotocquevilleanas de capital social que, como Dewey, apontam a cooperao, ao

lado da confiana, como bases da coeso comunitria e da ao coletiva. Tocqueville

surpreendeu-se com a predisposio dos estadunidenses para a vida associativa e como isso

impactava a forma de governo comunal. O hbito da populao de associar-se para interesses

diversos fortalecia a democracia (TOCQUEVILLE, 2005). Putnam (2006), principal expoente

da corrente neotocquevilleana do capital social, enfatiza que as associaes tornam os

indivduos mais dispostos s aes coletivas e favorecem a presso social por governos mais

eficazes. O capital social, como atributo da estrutura social, pode ser entendido como os laos

sociais que impulsionam aes cooperativas, permitindo atingir objetivos comuns de maneira

mais eficaz. Nesta viso, ressalta-se que o fomento de capital social, por meio do incentivo

vida associativa, fundamental para fazer a democracia funcionar (PUTNAM, 2006:194).

No entanto, nas anlises da organizao social, outras abordagens

neotocquevillenas explicitam vises distintas sobre os efeitos das associaes para a

democracia. Hooghe & Stolle (2003) reuniram pesquisas empricas que questionam se as

instituies so necessariamente fortalecidas por meio das associaes civis. A tendncia das


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vises de capital social acreditar que a confiana gerada pelo vnculo associativo seja

transposta s instituies polticas. Porm, no h evidncias empricas que permitam

estabelecer a relao entre confiana interna, no mbito das associaes, e confiana

generalizada nas instituies polticas e na sociedade como um todo. Stolle (2003) aponta que

a confiana gerada internamente no interior de uma associao pode no s no ser

generalizada como tambm se reforar a partir de uma desconfiana comum em relao ao

resto da sociedade.

Eis porque vlido relativizar a viso do fomento ao capital social como

constituidor de uma democracia forte. Embora Putnam (2006:191) afirme que Toqueville

tinha razo: diante de uma sociedade civil vigorosa, o governo democrtico se fortalece em

vez de enfraquecer, necessrio ter em conta que diferentes tipos de associaes provocam

efeitos diferenciados sobre a democracia. Nesse sentido, o trabalho de Warren (2001)

importante, pois busca traar os efeitos das associaes para a democracia. O autor no

considera apropriado falar em fortalecimento da democracia pelo implemento da vida

associativa tratando as associaes indistintamente, pois h mltiplos efeitos das associaes

na democracia. Warren demonstra a importncia de possibilitar a diversidade de associaes

chamada pelo autor de ecologia associativa para a existncia de mltiplos efeitos na

democracia (WARREN, 2001:207). Nesse sentido, ganha espao a i dia da democracia

fortalecida por intensa e diversa atividade associativa, sendo que nem todas as associaes

contribuem da mesma forma.

Percebe-se que a preocupao com a forma de organizao da sociedade, em

especfico com os efeitos das associaes para democracia, recorrente e central na

perspectiva terica identificada como neotocquevilleana. Os autores aqui mencionados

(PUTNAM, 2006; HOOGHE & STOLLE, 2003; WARREN, 2001) apresentam perspectivas

prprias sobre a questo. Putnam aponta o associativismo como forma de fortalecer

instituies polticas, Hooghe & Stolle renem crticas sobre a transferncia de confiana

desde associaes para instituies polticas e Warren demonstra os efeitos diferenciados das

associaes sobre a democracia. Nesses termos, o sentido da democracia apontado pelo

modo de vida democrtico ligado propenso associativa no cotidiano. Partindo das correntes

neotocquevilleanas, a democracia no fica restrita aos procedimentos eleitorais e se afirma


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com a participao decorrente do modo de vida associativo, pois esta mesma democracia pode

se fortalecer com a existncia de mltiplas associaes capazes de provocar diferentes efeitos

na constituio e na manuteno de governos democrticos.

2.4. Democracia como partilha de poder decisrio

Reconhecer a importncia das associaes para a democracia reafirmar,

como o faz Dewey, que a poltica apenas um dos mbitos do modo de viver democrtico. Ao

lado do modo de vida democrtico, efetivado com a participao em associaes, est o auto-

governo que se realiza em sociedades de massa com as mltiplas formas de participao da

Sociedade Civil no Estado. Para que o auto-governo acontea o indivduo deve participar da

formulao de polticas pblicas, tendo em vista que estas so expresses da regulao dos

termos da vida coletiva. Isso implica a participao plena em processos decisrios cujo poder

de deciso partilhado pelas partes envolvidas. Nesse sentido, a questo da centralidade da

participao na democracia desloca-se da vida associativa para os processos de auto-governo

em que os integrantes de uma comunidade expressam, definem e realizam seus interesses.

A esse respeito, Pateman (1992) esclarece qual seria a participao em que a

democracia estaria centrada, diante dos tipos de participao existentes:

a pseudoparticipao (em que os indivduos apenas so consultados sobre algumassunto e endossam as decises do lder, ou seja, no ocorre, de fato, participaoalguma na tomada de deciso); a participao parcial (em que muitos tomam parteno processo decisrio, mas o poder final de decidir pertence a apenas uma daspartes) e a participao plena (em que cada membro isoladamente tem igual poderde determinar o resultado final das decises) (PATEMAN, 1992:97-98).

na participao plena que se realiza a partilha do poder decisrio. Nesses

termos que se deve entender o auto-governo que tem, na centralidade da participao, a

realizao da democracia. Como o Estado pode ser entendido como estrutura que facilita o

auto-governo em sociedades de massa, na relao entre ele e a Sociedade Civil pelo qual foi

estabelecido que a idia de democracia desafiada. Nesse sentido, a participao precisa ser

ampliada, pois a existncia de instituies representativas a nvel nacional no basta para ademocracia (PATEMAN, 1992:60). H, pois, a necessidade de processos participativos


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amplos em que sujeitos polticos diversos tenham liberdade de expresso e deliberao capaz

de influenciar, de fato, decises pblicas relevantes.

2.5. Democracia como constituio de espaos pblicos

Na busca por compreender como se estabelecem as relaes entre Estado e

Sociedade Civil, a investigao de como se constitui o espao em que ocorre esta interao

fundamental. Nesse sentido, til a noo de esfera pblica que advm do pensamento de

Habermas (1995). Ele parte dos crculos literrios burgueses dos sculos XVIII e XIX, em que

havia troca livre de argumentos sem desigualdade, para propor um modelo de ao

comunicativa em que a comunicao intersubjetiva livre de toda ordem de coero. Nos

crculos literrios as pessoas podiam exercitar a reflexo crtica pblica, o que permitiria o

surgimento da esfera pblica.

A esfera pblica se constitui como um espao pblico no qual formada a

opinio pblica, tendo como pressuposto a interao entre os sujeitos presentes. Na esfera

pblica, a razo comunicativa racionalidade baseada na interao intersubjetiva livre seria

imperativa em detrimento da razo instrumental racionalidade sustentada pela relao entre

meios e fins. Para Habermas (1980), a linguagem a garantia da democracia, pois esta

pressupe compreenso de interesses mtuos e consenso. A linguagem garantidora da

democracia a que ocorre no encontro intersubjetivo pautado pela razo comunicativa, pois

esta impediria a dominao j que haveria um pacto de verdade no contedo e as regras

semnticas seriam compartilhadas. Na concepo habermasiana de democracia baseada no

discurso, a formao da opinio s e d de forma livre e espontnea, permitindo que os

processos de formao da vontade coletiva aconteam nesse espao chamado esfera pblica.

A esfera pblica , pois, o espao em que ocorrem os processos coletivos de deciso baseados

na argumentao livre entre iguais. Nesse sentido, esse o local de mediao entre a

Sociedade Civil e o Estado.

Em Dewey, h a viso de que a atividade associativa, formadora da

comunidade, depende da interao intersubjetiva que tem a comunicao como pr-requisito

(DEWEY, 2008 [1927]). No entanto, em Habermas h uma idealizao da esfera pblica


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como espao desprovido de influncias e coeres (FRASER, 1996). A argumentao

racional como requisito do processo de interao intersubjetivo parece desconsiderar as

diferenas na prpria compreenso semntica. Ademais, no haveria igualdade efetiva na

esfera pblica, a no ser no plano normativo, afinal o prprio processo de interao entre

sujeitos fortaleceria a formao de identidades e a afirmao de diferenas. Tambm no pode

ser desconsiderada a realidade da sociedade de massa em que a circulao de idias em uma

esfera pblica depende de acesso aos meios de comunicao que so desigualmente

distribudos. Outro elemento central nas crticas a Habermas a pressuposio da no

institucionalizao da esfera pblica, recusando a possibilidade da existncia de esfera pblica

convocada pelo prprio Estado para a interao com a Sociedade Civil.

Mesmo sendo alvo de inmeras crticas, o pensamento de Habermas foi

precursor para o desenvolvimento de abordagens que afirmam a importncia do olhar crtico

sobre as relaes entre Estado e Sociedade Civil para o entendimento do fenmeno da

democracia (AVRITZER & COSTA, 2004). A noo de esfera pblica permitiu o

entendimento da democracia como constituio do espao pblico baseado em uma viso de

poltica que no restringe a deciso pblica a uma elite especializada. A poltica no restrita a

especialistas permite que a democracia no esteja centrada em procedimentos para a

manuteno do sistema de governo. Assim amplia-se a viso da democracia, tendo em vista

tanto a forma de organizao da sociedade com a centralidade da vida associativa, como as

relaes entre Estado e Sociedade Civil em que h partilha do poder decisrio na constituio

de espaos pblicos.

2.6. A disputa pelo sentido da democracia

No entendimento de sentidos para a democracia, tendo em vista a realidade

da Amrica Latina repleta de descontinuidades no processo democrtico e de fragilidades nas

instituies representativas ambas agravadas pelo distanciamento entre a Sociedade Civil e o

Estado cabe rapidamente apresentar a disputa entre projetos polticos9 que Dagnino et al

(2006) define como indicativa de dinmicas de interao singulares. Diante do debate

9 Projetos polticos designam "os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes doque deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos (DAGNINO et al,2006:38).


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contemporneo sobre a democracia oportuno tratar da disputa pelos parmetros

democrticos, sendo as relaes entre Estado e Sociedade Civil tencionada pelas disputas

entre os projetos. Segundo a autora, na Amrica Latina, h coexistncia, fuso e disputa entre

dois projetos polticos distintos: o democrtico-participativo e o neoliberal. O projeto

democrtico-participativo foi construdo na dcada de 1980, a partir da ampliao da

cidadania e da democracia. J o neoliberal surgiu com a necessidade de ajustar as relaes

entre Estado e Sociedade Civil s exigncias do mercado diante da reconfigurao econmica

no mbito global.

Embora possa haver uma diferenciao na origem e misso dos projetos,

ambos tm usado discursos semelhantes em relao participao e Sociedade Civil,

gerando uma confluncia perversa (DAGNINO, 2002:288). Aparentemente os dois projetos

requerem uma sociedade civil ativa e propositiva (DAGNINO, 2002:289) e tm na

construo da cidadania e na participao as mesmas referncias. No entanto, a perversidade

se localizaria no fato de que, apontando em direes opostas e at antagnicas, os dois

conjuntos de projetos utilizam um discurso comum (DAGNINO et al, 2006:16).

No projeto neoliberal, o papel da Sociedade Civil fornecer informaes

qualificadas sobre as demandas sociais e assumir a execuo das polticas pblicas voltadas

para estas demandas. A participao concentra-se na parceria para a gesto de polticas

pblicas no incluindo o poder decisrio sobre elas visando ampliao da eficincia e da

governabilidade. Nesta viso, os direitos de cidadania so universalizados, porm o Estado se

isenta da garantia dos mesmos buscando sempre minimizar conflitos. A expresso

democrtica das disputas de interesses garantida na luta poltica travada nas instituies

representativas, local precpuo da ao poltica. A Sociedade Civil convocada ao para

suprir funes antes consideradas estatais, sendo assim concebida de forma seletiva e

excludente, j que so reconhecidos apenas sujeitos polticos capazes de desempenhar tais

funes (DAGNINO et al, 2006).

J o projeto democrtico-participativo visa aprofundar a democracia com a

criao de instncias de deciso social sobre polticas pblicas. Neste, a Sociedade Civil tem o

papel de assegurar o carter pblico do Estado por meio da participao, que foraria a

partilha do poder decisrio. A constituio de espaos pblicos para a disputa de interesses,


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antes restrita a gabinetes ou estruturas formalizadas, possibilita que conflitos sejam

explicitados e no deixa a democracia confinada aos limites da relao com o Estado, mas

estabelecida no interior da prpria sociedade que afirma a cidadania como direito a ter

direitos. Assim, a Sociedade Civil concebida de maneira inclusiva e ampla tendo em vista a

heterogeneidade de prticas existentes em seu interior (idem).

As semelhanas no discurso reservam diferentes significados na orientao

da ao poltica dos sujeitos que estejam mais ligados a este ou quele projeto. Porm, as

diferenciaes so difceis de serem percebidas na prtica. Isso acontece, pois a dissonncia

entre discursos e aes muito freqente. Como se v mais a frente, o prprio Governo Lula,

que se afirma democrtico-participativo no que tange relao com a Sociedade Civil, pode

ser considerado neoliberal quando limita, na prtica, a capacidade de deciso de espaos de

participao que teriam por finalidade a partilha de poder decisrio. Assim, a complexidade

da dinmica poltica no permite o uso de categorias estanques. A noo de projeto poltico

orienta, mas no condiciona ou determina a ao poltica. Alm disso, a confluncia de

discursos acaba por derivar um imbricamento nas aes, pois em certos casos as prticas ditas

democrtico-participativas assemelham-se s ditas neoliberais e vice-versa.

Reconhecendo esse limite analtico, no o caso de abandonar a

classificao sugerida por Dagnino et al (2006), mas us-la para facilitar a percepo das

semelhanas e dos contrastes entre as aes polticas do projeto neoliberal e do projeto

democrtico-participativo, no que tange as relaes entre Estado e Sociedade Civil. Para tal, a

leitura de Dagnino est sintetizada em um quadro com os principais conceitos e seus

respectivos significados nos dois projetos polticos que polarizam o debate contemporneo

sobre a democracia na Amrica Latina.

Tabela 2: Conceitos e respectivos significados dos projetos polticos em disputa na

Amrica Latina

Projeto democrtico-participativo Projeto neoliberal

Origem / Misso Aprofundamento da democracia Ajuste s necessidades domercado

Participao Tomada de decises e controle Gesto de polticas pblicas

Prestao de contas Controle social e partilha de poder Eficincia e governabilidade


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Conflitos Explicitados em espaos pblicos Minimizados e evitados

Cidadania Direito a ter direitos Estado se isenta da proteo dedireitos

Poltica Noo ampliada Viso minimalista

Democracia Participao social e sociabilidade Instituies representativas

Fonte: Elaborao prpria com base no texto de Dagnino et al (2006)

Com essa diferenciao em mente, pode-se aprofundar a anlise da realidade

brasileira no que tange ampliao da participao. Assim, chega-se ao final deste captulo

em que um sentido para a democracia foi buscado a partir da filosofia poltica de Dewey que

afirma a idia de democracia em duas dimenses: modo de vida e auto-governo. Passou-sepela abordagem procedimental focada no processo eleitoral, pelas solues minimalistas para

a participao, pela ampliao da idia de participao, pelas vises que reconhecem a

Sociedade Civil e que valorizam o associativismo, pela perspectiva de constituio da esfera

pblica que abre espao para as anlises da relao entre Estado e Sociedade Civil e pela

percepo da disputa entre projetos polticos.

Nesse percurso terico, diferentes entendimentos sobre a democracia foramvisualizados com o contraste entre a viso hegemnica de democracia como procedimento e

as vises alternativas da vida associativa, da partilha do poder decisrio e da constituio de

espaos pblicos. Mesmo que o procedimentalismo das correntes hegemnicas no tenha sido

abandonado pelas teorias alternativas, estas correntes identificaram a insuficincia do

procedimento eleitoral para efetivar a idia de democracia que tem na participao seu

elemento central.

Seja com a participao decorrente da vida associativa ou mesmo com a

participao que se faz pela influncia em processos decisrios existentes em espaos

pblicos, entende-se que o sentido da democracia transcende os procedimentos eleitorais. Nas

sociedades de massa, em particular, o desafio est colocado em articular mecanismos

representativos mais inclusivos com novos formatos participativos para a gesto pblica. Com

esta base terica, segue a anlise sobre a ampliao da participao no Brasil, tendo em vista

possibilidades e limites da formulao de polticas pblicas em espaos pblicos que tm a

potncia de tornar real o auto-governo como participao plena na gesto da vida coletiva.


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3. AMPLIAO DA PARTICIPAO NO BRASIL

Embora a expanso da democracia pelo mundo possa ser considerada o

acontecimento do sculo XX, tanto quanto a variao dos significados que a adjetivam, os

ritmos dessa propagao variaram de acordo com o contexto histrico, social e cultural (SEN,

1999; ELEY, 2005). Mesmo com nuances, em um primeiro momento a democracia foi

expandida a partir de aspectos formais como garantia de liberdades civis e de direitos

polticos. Em grande escala se deu, quase exclusivamente, por meios eleitorais. Isso ocasionou

a formao de elite poltica especializada distante da populao e, conseqentemente, a

desvinculao entre as aes dos governantes e as necessidades dos governados (MIGUEL,

2005). Posteriormente, com a entrada de novos sujeitos na arena poltica, que houve presso

pela criao de mecanismos para ampliar a participao.

O Brasil seguiu esse processo mundial. As presses geradas pela ampliao

dos direitos polticos e do reconhecimento de nova cidadania acabaram por no restringir a

expanso democrtica no pas ao procedimento eleitoral, considerando que as experincias de

gesto participativa, desencadeadas a partir da Constituio de 1988, possibilitaram a criao

de espaos pblicos e foraram a reconfigurao das relaes entre Estado e Sociedade Civil.

O pas, com suas peculiaridades, demonstrou limites e possibilidades existentes na ampliao

da participao.

Nesta seo quer-se conhecer o contexto brasileiro, em especfico no mbito

do auto-governo deweyano, e identificar possibilidades e limites para a constituio de novos

espaos pblicos que do forma viso de democracia que tm como centralidade a

participao. Afinal, no esforo para tornar as instituies democrticas mais inclusivas ou

mesmo para articular formatos representativos com novos mecanismos participativos, foram

criadas novas estruturas de participao que reforam a necessidade de concentrar a anlise na

forma de organizao social e na relao entre Estado e Sociedade Civil.


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3.1. A extenso da participao

Tendo em vista a vinculao da participao democracia, para analisar as

experincias de gesto pblica que ampliam a participao tornando plausvel a viso de

Dewey sobre o auto-governo, cabe compreender qual a extenso da participao requerida. J

foi evidenciado que no se trata apenas das relaes entre Estado e cidados no momento de

constituio de governos. Mesmo que muito enfatizados, os direitos polticos no se limitam

aos mecanismos de sufrgio. Esta viso minimalista da participao no esgota o repertrio

de aes polticas de indivduos e grupos da elite e da no-elite. A extenso da participao

est ligada capacidade de influncia em processos polticos relevantes. Significa influncia

real de cidados e cidads sobre decises pblicas importantes. H diversas formas de

influenciar o processo poltico, mas estas podem ser sistematizadas em trs grandes vias ou

canais de participao:

o canal eleitoral, que abrange todo tipo de participao eleitoral e partidria,conforme as regras constitucionais e do sistema eleitoral adotado em cada

pas; os canais corporativos, que so instncias intermedirias de organizaode categorias e associaes de classe para defender seus interesses no mbito

fechado dos governos e do sistema estatal; e o canal organizacional, queconsiste em formas de organizao coletiva no mbito da sociedade civil,como os movimentos sociais, as subculturas polticas, as atividades dasorganizaes no-governamentais de natureza cvica, experincias de gestopblica em parceria com grupos organizados da sociedade, como o oramentoparticipativo, os conselhos gestores etc. (AVELAR, 2007:265 grifo da

autora).

Embora a expanso da democracia tenha ocorrido, quase exclusivamente,

pelas vias eleitorais, mantido o canal corporativo pulsante, foi no mbito do canal

organizacional que se multiplicaram experincias de ampliao da participao. Nas

experincias de gesto pblica em parceria, aqui chamada gesto pblica participativa,

estabelece-se a extenso da participao aqui tratada. Em consonncia com Pateman (1992),

fala-se da participao plena como partilha de poder para influenciar processos decisrios. A

participao referida a que incide de maneira direta na definio de polticas pblicas. Sabe-

se que ela no esgota o significado da participao, mas neste trabalho o olhar est voltado

para esse aspecto do canal organizacional, ou seja, para a influncia da Sociedade Civil nos

processos de formulao de polticas pblicas.


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3.2. Ampliao dos direitos polticos

Diante da abrangncia proposta neste estudo para a participao, cabe

compreender que as garantias constitucionais possibilitaram ampliao dos direitos polticos

no pas, dando margem s experincias de gesto pblica que ampliaram a participao com

base no reconhecimento de nova cidadania.

No direito constitucional brasileiro, desde o texto de 1824, nota-se que os

direitos polticos, na prtica, estiveram restritos ao sufrgio e s condies de elegibilidade

(CAMPANHOLE, 2000). Na Constituio de 88 os direitos polticos esto no rol dos direitos

e garantias fundamentais e continuam limitados ao direito ao sufrgio e s condies de

elegibilidade. No entanto, os dispositivos constitucionais possibilitaram, ao menos no aspecto

formal, outras formas de efetivao dos direitos polticos.

O artigo 14 da Constituio de 1988 faz referncia ao plebiscito, ao

referendo e iniciativa popular. Entretanto, percebe-se a importncia institucional dada

questo com os dez anos de silncio sobre esse ltimo dispositivo10. Foi em 1998 que a lei

9.709 regulamentou essas formas de participao poltica direta. As dificuldades impostas

pela lei, como por exemplo, o nmero de assinaturas exigidas para a proposio de projeto de

lei de iniciativa popular um por cento do eleitorado nacional, distribu do pelo menos por

cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles (Art.

13 da lei 9.709) limitam a participao poltica, no mbito legal, a limitar-se ao votar e ser

votado.

Esta viso restritiva tambm est presente na teoria do direito constitucional

que faz relao direta do termo cidadania com direitos relacionados ao regime poltico.

Assim, em democracias como a brasileira, a participao no governo se d por dois modos

diversos: por poder contribuir para a escolha dos governantes ou por poder ser escolhido

governante. (FERREIRA FILHO, 1999:112). Nota-se, de forma explcita, a democracia

limitada ao procedimento eleitoral, como nas teorias polticas hegemnicas do sculo XX, e a

restrio da cidadania ao voto.

10 O plebiscito realizado em 1993 para deciso sobre a forma e o sistema de governo no pas teveregulamentao especfica na lei 8.624/93, pois estava previsto no artigo 2 do Ato das DisposiesConstitucionais Transitrias, alterado pela emenda constitucional n. 2.


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H tericos do direito constitucional que percebem a ampliao conceitual

dos direitos polticos na atualidade. Eis o exemplo de Silva (1999) que, estudando o texto

legal, em um primeiro momento entende direitos polticos como conjunto de normas legais

permanentes que referem-se ao direito democrtico de participao do povo no governo, por

seus representantes (SILVA, 1999:345). Mas, no decorrer de seus escritos, o referido autor

afirma que o ncleo fundamental dos direitos polticos consubstancia-se no direito eleitoral

de votar e ser votado, embora no se reduza a isso (SILVA, 1999:347). Silva (1999) expressa,

portanto, o percurso do pensamento que se inicia limitando a participao escolha de

representantes e depois conclui que os direitos polticos no se reduzem ao sufrgio. Embora,

segundo a lei, os direitos polticos sejam adquiridos mediante o alistamento eleitoral, o

referido autor fala de cidadania como atributo poltico decorrente do direito de participar no

governo e direito de ser ouvido pela representao poltica (idem grifo nosso).

Nota-se na idia do direito a ser ouvido pela representao poltica a viso

de participao ativa dentro da democracia representativa, pois ser ouvido no se limita ao

voto (ibidem). Afinal, para que algum oua, deve haver algum falando, e isso no pode ser

entendido como o momento de teclar os botes da urna eletrnica. a participao constante,

com a interveno nas questes pblicas de forma continuada, que traz a idia de auto-

governo s experincias de gesto pblica participativa decorrentes da ampliao de direitos

polticos, do aparecimento de novos sujeitos polticos e do reconhecimento de nova cidadania.

A ampliao dos direitos polticos que permitiu o reconhecimento de nova

cidadania foi impulsionada, ao menos formalmente, pela Constituio de 1988. O texto "foi

capaz de incorporar novos elementos culturais, surgidos na sociedade, na institucionalidade

emergente, abrindo espao para a prtica da democracia participativa" (AVRITZER &

SANTOS, 2002:65). Isso foi expresso em diversos dispositivos que ampliaram os direitos

polticos, em especial em questes como: descentralizao administrativa e incorporao da

participao de cidados e entidades da Sociedade Civil na gesto de polticas pblicas

(SOUZA, 2005). Abaixo segue quadro com artigos da Constituio Federal que no

restringem os direitos polticos ao processo de sufrgio.

Tabela 3: Artigos da Constituio Federal que ampliam os direitos polticos


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Dispositivo Matria tratada

Artigo 1 Cidadania como fundamento do Estado democrtico.Possibilidade do exerccio direto do poder popular.

Artigo 5 Liberdade de associao.Mandado de segurana coletivo.Ao popular.

Artigo 8 Liberdade de associao profissional e sindical.

Artigo 10 Participao de trabalhadores e empregadores em colegiados de rgospblicos.

Artigo 14 Formas de exerccio da soberania popular.

Artigo 15 Proibio da cassao de direitos polticos.

Artigo 17 Liberdade de associao poltico-partidriaArtigo 18 Consulta populao em caso de criao de novas unidades poltico-

administrativas.

Artigo 27 Iniciativa popular no processo legislativo estadual.

Artigo 29 Iniciativa popular no processo legislativo municipal.

Artigo 37 Participao do usurio na administrao pblica.

Artigo 58 Audincias pblicas no legislativo.

Artigo 61 Leis de iniciativa popular.

Artigo 74 Sistemas de controle interno na organizao dos poderes.

Artigo 89 Participao de cidados no Conselho da Repblica.

Artigo 103 Participao de cidados no Conselho Nacional de Justia.

Artigo 130 Participao de cidados no Conselho Nacional do Ministrio Pblico.

Artigo 173 Fiscalizao social das atividades econmicas exercidas pelo Estado.

Artigo 187 Participao na formulao da poltica agrcola.

Artigo 194 Descentralizao e gesto participativa da seguridade social.

Artigo 198 Descentralizao e gesto participativa do sistema nico de sade.

Artigo 203 Descentralizao e gesto participativa das polticas de assistncia social.

Artigo 205 Promoo da educao com colaborao da sociedade.

Artigo 206 Gesto democrtica do ensino pblico.

Artigo 216 Colaborao da comunidade para a proteo do patrimnio cultural.

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SOUZA Clovis Partilha Poder Decisorio Processos Participativos Nacionais