Série Pensando o Direito · 2014. 9. 6. · Série Pensando o Direito Nº 14/2009 – versão Internet . Separação de Poderes ... como instância legítima para o debate jurídico

Esta pesquisa reflete as opiniões dos seus autores e não do Ministério da Justiça

Série Pensando o Direito

Nº 14/2009 – versão Internet

Separação de Poderes – Vício de Iniciativa

Convocação 01/2008

Universidade Federal de Santa Catarina

UFSC

Coordenação Acadêmica

Cecilia Caballero Lois

Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça (SAL)

Esplanada dos Ministérios, Bloco T, Edifício Sede – 4º andar, sala 434

CEP: 70064-900 – Brasília – DF

www.mj.gov.br/sal

e-mail: [email protected]

http://www.mj.gov.br/sal

mailto:[email protected]


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CARTA DE APRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL

A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça (SAL) tem por objetivo

institucional a preservação da ordem jurídica, dos direitos políticos e das garantias

constitucionais. Anualmente são produzidos mais de 500 pareceres sobre os mais diversos

temas jurídicos, que instruem a elaboração de novos textos normativos, a posição do governo

no Congresso, bem como a sanção ou veto presidencial.

Em função da abrangência e complexidade dos temas analisados, a SAL formalizou,

em maio de 2007, um acordo de colaboração técnico-internacional (BRA/07/004) com o

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que resultou na estruturação

do Projeto Pensando o Direito.

Em princípio os objetivos do Projeto Pensando o Direito eram a qualificação técnico-

jurídica do trabalho desenvolvido pela SAL na análise e elaboração de propostas legislativas e

a aproximação e o fortalecimento do diálogo da Secretaria com a academia, mediante o

estabelecimento de canais perenes de comunicação e colaboração mútua com inúmeras

instituições de ensino públicas e privadas para a realização de pesquisas em diversas áreas

temáticas.

Todavia, o que inicialmente representou um esforço institucional para qualificar o

trabalho da Secretaria, acabou se tornando um instrumento de modificação da visão sobre o

papel da academia no processo democrático brasileiro.

Tradicionalmente, a pesquisa jurídica no Brasil dedica-se ao estudo do direito positivo,

declinando da análise do processo legislativo. Os artigos, pesquisas e livros publicados na

área do direito costumam olhar para a lei como algo pronto, dado, desconsiderando o seu

processo de formação. Essa cultura demonstra uma falta de reconhecimento do Parlamento

como instância legítima para o debate jurídico e transfere para o momento no qual a norma é

analisada pelo Judiciário todo o debate público sobre a formação legislativa.

Desse modo, além de promover a execução de pesquisas nos mais variados temas, o

principal papel hoje do Projeto Pensando o Direito é incentivar a academia a olhar para o

processo legislativo, considerá-lo um objeto de estudo importante, de modo a produzir

conhecimento que possa ser usado para influenciar as decisões do Congresso, democratizando

por conseqüência o debate feito no parlamento brasileiro.

Este caderno integra o conjunto de publicações da Série Projeto Pensando o Direito e

apresenta a versão na íntegra da pesquisa denominada Separação de Poderes – Vício de

Iniciativa conduzida pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

Dessa forma, a SAL cumpre seu dever de compartilhar com a sociedade brasileira os

resultados das pesquisas produzidas pelas instituições parceiras do Projeto Pensando o

Direito.

Pedro Vieira Abramovay

Secretário de Assuntos Legislativos do Ministério o da Justiça


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CARTA DE APRESENTAÇÃO DA PESQUISA

É com muita honra que fazemos a apresentação do relatório final da pesquisa

denominada Delimitação das atribuições entre os Poderes Executivo e Legislativo no tocante

à regulamentação sobre "organização e funcionamento da administração pública federal"

(art. 84, VI c/c art. 61, §1º, II, e): iniciativa privativa do presidente, decreto autônomo e

emendas parlamentares em questão, fruto de uma parceria entre a Secretaria de Assuntos

Legislativos do Ministério da Justiça (MJ/SAL) e o Grupo de Pesquisa Justiça, Democracia e

Constituição (UFSC/CCJ/CPGD), coordenado pela Professora Cecilia Caballero Lois e,

ainda, contando com a colaboração da Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI) e Pontifícia

Universidade Católica do Paraná (PUC/PR).

Os pesquisadores que atuaram na construção desta pesquisa são membros do referido

Grupo e atualmente realizam teses, dissertações e monografias sobre problemas

constitucionais ou administrativos. Trata-se de professores e alunos de capacidade científica

indiscutível, tal como se poderá apreciar no decorrer da leitura deste trabalho. Inicialmente,

destacamos o trabalho sério e competente de Luiz Magno Pinto Basto Júnior e Rodrigo Mioto

dos Santos, da equipe UFSC/UNIVALI, bem como da professora Claudia Maria Barbosa da

PUC/PR. Participaram, também, a doutoranda Caroline Ferri e as mestrandas Letícia Garcia

Ribeiro Dyniewicz e Carla Andrade Maricato, todas do Curso de Pós-Graduação em Direito

(CPGD/ UFSC). Finalmente, contamos com vários alunos de graduação, cujo talento e

capacidade são, também, inquestionáveis. São eles: Bernardo Rohden Pires, Louise Sofia

Lobo Abdala, Pedro Araújo Marques Coelho e Victor Leduc.

O trabalho que o leitor tem em mãos parte do pressuposto que a Emenda

Constitucional nº. 32, de 11 de setembro de 2001, além de promover ampla reforma no

tocante às medidas provisórias, modificou alguns dispositivos da Constituição Federal

referentes à ―competência legislativa‖ do Presidente da República, aumentando o âmbito de

discricionariedade do Chefe da Administração Pública Federal, especialmente no que diz

respeito à estruturação dos órgãos a ele diretamente vinculados. O objeto discutido centrou-

se, portanto, na preocupação em delimitar, a partir de aportes teóricos, jurisprudenciais e

doutrinários, os contornos dos ―Poderes Legislativos‖ do Presidente da República no processo

de estruturação dos Ministérios e órgãos da Administração Pública Federal.

Para atingir seus objetivos, a pesquisa dividiu-se em três âmbitos que, embora

interligados e coerentes entre si, podem ser chamados: (a) teórico; (b) dogmático; e, (c)

jurisprudencial. Na primeira parte foi efetuada uma revisão bibliográfica procurando

demonstrar que a transformação do paradigma do Estado Liberal para o do Estado Social não

apenas permitiu, mas também exigiu que o Estado, através da Administração Pública Direta,

passasse a exercer funções antes consideradas da esfera de competência do Poder Legislativo.

Para atender aos desígnios desse novo modelo de Estado, foi preciso incorporar à sua

sistemática novos mecanismos de produção da lei, além de empreender mudanças na estrutura

de funcionamento das já conhecidas medidas provisórias.

No segundo momento, que parte da conseqüente necessidade de ampliação dos

mecanismos de atuação do Poder Executivo no Estado Social, foram debatidos: a iniciativa

privativa do presidente, o decreto autônomo e as emendas parlamentares. Para cada um deles,

foi apresentada uma conceituação atualizada e aprofundada (bem como operacional), sempre

procurando analisar a oportunidade de seu uso e a sua respectiva práxis jurisprudencial.


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A terceira parte constitui-se num exaustivo levantamento jurisprudencial denominado

Guia de referências das decisões do STF sobre Iniciativa Reservada e Vício de Iniciativa.

Essa parte, devido à sua abrangência e extensão, somente está disponível no relatório

completo (versão online) e se constitui em uma poderosa ferramenta para aqueles que

pretendem debruçar-se sobre o tema e buscam elementos não apenas textuais ou doutrinários

No total, o leitor poderá encontrar mais de 500 decisões judiciais sobre temas que englobam:

(a) Delimitação dos contornos constitucionais da iniciativa privativa: regras gerais

e princípios informativos;

(b) Delimitação da abrangência de cada uma das hipóteses de iniciativa reservada

constitucionalmente previstas.

No conjunto, a pesquisa aponta para o fato de que, com o advento da EC nº. 32/2001,

o Brasil passou a conhecer um novo modelo de organização administrativa que garante ao

Chefe da Administração Pública Federal relativa autonomia na organização dos seus órgãos e,

especialmente, na tomada de decisões. Nesse modelo, contrariamente ao levantado pela

doutrina pátria menos rigorosa, a lei permanece como parâmetro objetivo, e apenas permite

uma maior abrangência dos poderes legislativos facultados ao Executivo. Dessa forma, tal

como o leitor poderá perceber ao final deste trabalho, fica claro que, nessa configuração,

prevalece a legalidade e está afastada qualquer possibilidade de falar em arbitrariedade ou

aumento do poder fático do Presidente.

Para finalizar esta apresentação, gostaríamos de agradecer à Secretaria de Assuntos

Legislativos do Ministério da Justiça (MJ/SAL), que propiciou uma oportunidade ímpar de

aliar a pesquisa científica de qualidade à necessária democratização da produção legislativa.

Se fosse esse apenas o único mérito do Projeto Pensando o Direito, já seria suficiente para

saudá-lo com alegria. Contudo, há outros incontestes valores no projeto: o constante diálogo

entre as equipes e a SAL, a autonomia acadêmica oferecida às IES, bem como o profundo

respeito na relação com as equipes. Desejamos, dessa forma, longa vida para esta iniciativa.

Por último, gostaria de manifestar meu agradecimento a toda a equipe de pesquisa que

participou deste trabalho. Foi um momento particular, no qual estreitamos laços de

fraternidade. Com especial atenção, contudo, desejo agradecer, em meu nome e no dos demais

colegas, ao professor Luiz Magno Pinto Basto Junior, grande responsável pela condução dos

rumos da pesquisa e da pormenorizada pesquisa jurisprudencial.

Florianópolis, outubro de 2009.

Cecilia Caballero Lois

Coordenadora Acadêmica


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Linha de pesquisa:

SEPARAÇÃO DE PODERES – VÍCIO DE INICIATIVA

Projeto de pesquisa:

DELIMITAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO NO TOCANTE À

REGULAMENTAÇÃO SOBRE "ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

FEDERAL"

RELATÓRIO FINAL

Coordenadora:

Profª. Drª. Cecilia Caballero Lois (UFSC)

Florianópolis - SC, 31 de dezembro de 2008.


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1. APRESENTAÇÃO DA ESTRUTURA DO RELATÓRIO

Inicialmente, incumbe-nos parabenizar à SAL e ao PNUD pela iniciativa de aproximar

a academia da práxis congressual. Sem dúvida, há um universo de possibilidades de interação

entre a teoria e a práxis institucional que, não obstante suas pontecialidades, permanecia quase

inexplorado pela ciência jurídica no país.

Este relatório pretende descrever sinteticamente as atividades desenvolvidas pela

Equipe de Trabalho e apontar os resultados finais produzidos por cada núcleo de trabalho

constituído. Para tanto, o mesmo está dividido nas seguintes seções: delimitação da pesquisa,

apresentação da equipe de trabalho, descrição das atividades desenvolvidas, indicação das

consultas e apresentação dos anexos.

Por fim, é importante registrar que esta iniciativa representa um importante passo na

construção de modelos de pesquisa aplicadas no direito, que possibilitem seja aliada a teoria à

empiria, em um universo que ainda se ressente muito desta imersão na realidade circundante.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DA PESQUISA

Nesta seção, após a reprodução inicial dos objetivos geral e específicos definidos no

início da pesquisa, será explicitada de que forma as tarefas necessárias a sua consecução

foram distribuídas em núcleos de trabalho.

2.1 OBJETIVO GERAL e específicos (DEFINIDOS NO PROJETO)

Propor critérios que, a partir de uma análise doutrinária e jurisprudencial, possam

demarcar as atribuições entre os Poderes Executivo e Legislativo no tocante à regulamentação

sobre "organização e funcionamento da administração pública federal" (art. 84, VI c/c art. 61,

§1º, II, e).

a. Estabelecer diretrizes gerais sobre a relação de cooperação no exercício da função

legislativa entre o Executivo e o Parlamento, como desdobramento contemporâneo da

teoria da separação de poderes e do comumente denominado ―poder de agenda‖

presidencial;

b. Propor uma definição estipulativa sobre a natureza jurídica dos decretos autônomos e

estabelecer o seu espectro de atribuições segundo o ordenamento constitucional

brasileiro;


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c. Propor uma decomposição analítica das competências normativas relacionadas às

expressões ―estrutura e atribuições‖ (art. 61, par. 1, inc. II, a, redação antiga) e

―organização e funcionamento da administração pública federal‖ (art. 84, VI, a), a fim

de analisar se tais expressões podem ser (ou não) subsumidas uma à outra;

d. Empreender detida análise jurisprudencial a fim de avaliar qual o atual

posicionamento do Supremo Tribunal Federal no tocante aos requisitos que

caracterizam a ocorrência de vício de iniciativa;

Propor critérios que possam definir os limites à atuação parlamentar (emendas

parlamentares e substitutivos) no tocante às matérias gravadas com a cláusula de iniciativa

privativa (art. 61, § 1º) ou que compreendem o âmbito de regulamentação autônoma por parte

do Chefe do Executivo.

2.2 CORREÇÃO DE RUMOS: RE-DEFINIÇÃO sobre o objeto da pesquisa

Com o início das atividades, a melhor compreensão sobre as expectativas da SAL em

relação a este projeto e ultimada a fase preliminar de formação teórica de base, o projeto foi

ligeiramente redefinido, em especial, no tocante ao objetivo geral da pesquisa.

A partir das mesmas preocupações teóricas de fundo, o objetivo geral foi ligeiramente

ampliado a fim de ocupar-se não somente com a regulamentação ―organização e

funcionamento da administração pública federal" (art. 84, VI c/c art. 61, §1º, II, e), mas que

expressamente assumisse dois principais feixes de preocupações: (a) o instituto da iniciativa

privativa do Chefe do Executivo (exercício e restrições ao poder de emenda) e (b) a

delimitação do alcance do decreto autônomo frente ao princípio constitucional da reserva de

lei. Desta forma, o objetivo geral pode ser (re) definido da seguinte forma:

Propor critérios que, a partir de uma análise doutrinária e jurisprudencial, possam demarcar as

atribuições entre os Poderes Executivo e Legislativo no tocante ao processo legislativo

relacionado às matérias de iniciativa reservada do Executivo (art. 61, §1º) e sobre a

margem constitucional de produção normativa do Presidente mediante o emprego dos

chamados decretos autônomos (art. 84, VI).

Em relação aos objetivos específicos, pôde-se perceber que o Terceiro Objetivo

afigurou-se como um falso problema gerado por uma decisão mal fundamentada do STF (ADI

n. 3112, Rel. Min. Lewandowski).


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A fim de que tais tarefas fossem realizadas a termo, tendo em vista a limitação temporal

imposta pela natureza do projeto, o trabalho foi dividido em núcleos que passaram a ocupar-se

de questões próprias.

2.3 DEFINIÇÃO DE NÚCLEOS DE TRABALHO

Com base nos objetivos antes estabelecidos, a pesquisa foi dividida entre os membros

da equipe a partir da construção de núcleos temáticos, tendo em vista a especificidade técnica

das questões envolvidas.

A tabela a seguir proposta especifica claramente os núcleos de trabalho e os objetivos

definidos. No item 4, serão apresentadas as atividades desenvolvidas no âmbito de cada um

desses núcleos de trabalho.

NÚCLEOS DE TRABALHO OBJETIVOS DEFINIDOS POR NÚCLEO

Separação de Poderes e

Iniciativa Reservada

UFSC/UNIVALI

1 Analisar o papel regulador que a teoria da separação

de poderes exerce tanto na estruturação institucional

dos chamados Poderes da República, quanto no

controle dos seus excessos.

2. Analisar o papel institucional desempenhado pela

iniciativa privativa no estabelecimento da cooperação

legislativa entre o Poder Executivo e Legislativo.

Caracterização da Iniciativa

Privativa e do Vício de

Iniciativa

Núcleo UFSC

1. Analisar a evolução histórica e as finalidades do

instituto da iniciativa reservada no Processo

Legislativo.

2. Especificar o conteúdo e o alcance das matérias

sujeitas à iniciativa privativa do Presidente da

República no direito brasileiro (art. 61, §1º) a partir de

análise empírica e jurisprudencial.

3. Sistematizar os parâmetros de controle definidos

pelo STF para o controle da ocorrência de vício de

iniciativa privativa do Chefe do Executivo.

Limites ao Poder de Emenda

Parlamentar

Núcleo PUC-PR

1. Sistematizar os parâmetros de controle ao poder de

emenda parlamentar em matérias de iniciativa

reservada, definidos pelo STF.

Decreto autônomo

Núcleo UNIVALI

1. Empreender revisão bibliográfica ampla sobre a

natureza jurídica, conceito e sistematização do decreto

autônomo no direito brasileiro e no direito comparado.

2. (Re)Construir o conceito de decreto autônomo a

partir de análise casuística das decisões do STF sobre

a matéria.

3. Sistematizar o conteúdo e o alcance das matérias

que podem ser regulamentadas por intermédio do

decreto autônomo


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3. QUALIFICAÇÃO DA EQUIPE E EXPLICAÇÃO DOS NÚCLEOS DE TRABALHO

A equipe responsável pela execução do projeto é composta por quatro professores com

experiência em pesquisa universitária e com formação e atuação focada na área do direito

constitucional.

A coordenadora e a colaboradora da PUC-PR atingiram o doutorado em Direito com

teses que exploram âmbitos fundamentais do direito constitucional. São professoras dos

Cursos de Pós-Graduação em Direito da UFSC e da PUC-PR, respectivamente. Ademais,

ambas ministram aulas de direito constitucional (ou disciplinas afins) na graduação e na pós-

graduação, além de orientar trabalhos (de monografias a teses) quase sempre em temáticas

afetas ao direito constitucional.

Os outros dois professores colaboradores, docentes da UNIVALI e ligados ao Grupo

de Pesquisa da Universidade Federal de Santa Catarina coordenado pela Profª. Drª. Cecilia

Caballero Lois possuem mestrado em Direito pela UFSC com trabalhos que realizaram

debates importantes no âmbito do direito constitucional. Ambos ainda têm dedicado parte

significativa da vida docente ao direito constitucional, seja ministrando aulas, seja orientando

trabalhos.

3.1 Grupo: Direito, Constituição e Democracia (UFSC/CPGD)

No âmbito do Curso de Pós-Graduação em Direito desenvolve-se o Grupo de Pesquisa

em Direito, Constituição e Democracia, que cadastrado e certificado no CNPQ possui

objetivos centrados em três principais eixos: (a) formação, capacitação teórica e intercâmbio

de pesquisas e idéias de uma nova geração de operadores do direito preocupados com a inter-

relação que se estabelece entre a justiça, a democracia e a constituição; (b) fomentar a

construção de redes de conhecimento que conectem pesquisadores e instituições de pesquisa

nacionais e internacionais; e (c) a partir de estudos e pesquisas empíricas analisar em que

medida o Poder Judiciário caracteriza-se como referencial institucionalmente palpável na

discussão que envolve as diversas inter-relações entre Justiça, Democracia e Constituição.

Para a consecução dos objetivos traçados, o Grupo estrutura-se em quatro linhas de

atuação, sendo a mais pertinente para o Projeto em questão a referente ao ―papel do Poder

Judiciário no controle das atuações legislativa e executiva‖.


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3.2 Grupo: Justiça, Democracia e Direitos Humanos (PPGD/PUC-PR)

A linha de pesquisa em Política judiciária e administração da justiça, coordenada pela

colaboradora Profª. Drª. Cláudia Maria Barbosa, desenvolve, desde 2003, um projeto voltado

para a análise comparada – por meio de pesquisa empírica – de múltiplos aspectos do sistema

de justiça em diferentes sociedades, estudando as premissas e as propostas de reforma em

curso no Brasil e no mundo, centrando suas pesquisas em duas vertentes: necessidade de

fixação de políticas públicas para o sistema de justiça, e administração da Justiça.

3.3 EQUIPE ENVOLVIDA DIRETAMENTE NA PESQUISA

PARTICIPANTE Instituição vinculada

1. Profa. Dra. Cecílica Caballero Lois (coordenadora) UFSC

2. Profa. Dra. Cláudia Maria Barbosa PUC-PR

3. Prof. MSc. Luiz Magno P. Bastos Jr UNIVALI / UFSC

4. Prof. MSc. Rodrigo Mioto dos Santos UNIVALI

5. Mestranda Carla Andrade Maricato UFSC

6. Mestranda Letícia Garcia Ribeiro Dyniewicz UFSC

7. Graduando Bernardo Rohden Pires UFSC

8. Graduando Louise Sofia UNIVALI

9. Graduando Pedro Araujo Marques Coelho UFSC

10. Graduando Victor Leduc Machado UFSC

4. DESCRIÇÃO DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS

4.1 ATIVIDADE DE FORMAÇÃO

Os coordenadores da equipe entendem que, para além da preocupação com a

confecção de produtos finais que forneçam respostas concretas às inquietações e problemas

formulados pela Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça, por intermédio

do Projeto Pensando o Direito, uma das tarefas primordiais a que se propõem consiste na

formação e capacitação de alunos de graduação e pós-graduação para o desenvolvimento de

pesquisa científica.

Por esta razão, desde o início do mês de agosto, vêm sendo realizadas reuniões

quinzenais, aberta a participação de todos os integrantes dos diferentes núcleos de pesquisa,

destinada à discussão de textos que têm a finalidade de fornecer subsídios teóricos a todas as

etapas de pesquisa.


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Em seguida serão indicadas as atividades a serem desenvolvidas por cada um dos

núcleos constituídos para trabalhar neste projeto. Preocupou-se, neste momento, em listar

aquelas que envolvem um esforço coordenado por parte dos seus membros e que se afiguram

relevantes para que os objetivos definidos para aquele núcleo sejam atingidos até o final da

pesquisa.

4.2 DESCRIÇÃO DAS ATIVIDADES POR NÚCLEO DE TRABALHO

a) SEPARAÇÃO DE PODERES E INICIATIVA RESERVADA

DESCRIÇÃO DAS ATIVIDADES

1. Revisão bibliográfica ampla sobre separação de poderes, presidencialismo de coalizão e

poder de agenda presidencial.

2. Seleção e análise das decisões do STF que discutem a ocorrência de ofensa ao princípio da

separação de poderes. Bases para a formação da Idéia de Cooperação legislativa

3. Análise do papel do Poder Judiciário como mediador da relação entre os poderes

Executivo e Legislativo.

PRODUTO FINAL

Artigo: Separação de poderes e iniciativa reservada: da regulação da liberdade à

cooperação legislativa no direito constitucional brasileiro (Anexo I)

b) INICIATIVA PRIVATIVA E VICIO DE INICIATIVA (NÚCLEO UFSC)


1. Revisão bibliográfica ampla sobre iniciativa reservada no processo legislativo

2. Análise da evolução histórica da iniciativa privativa nas constituições brasileiras

3. Identificação, catalogação e sistematização das decisões do STF1 que discutem a

ocorrência de vício de iniciativa.

4. (Re)construção dos parâmetros de controle definidos pelo STF para caracterização do

vício de iniciativa.

5. Identificação, catalogação e sistematização dos vetos presidenciais realizados com base

na existência de vício de iniciativa.

6. Identificação, catalogação e sistematização dos Projetos de Lei encaminhados pelo

Presidente da República, com fundamento no art. 61, § 1º da CF/88, ao Congresso

Nacional.

7. Elaboração de quadro sistemático (com exemplos concretos) de situações que estariam de

acordo e/ou violariam cada uma das hipóteses previstas no art. 61, § 1º.

PRODUTO FINAL

Artigo: Inventário sobre o alcance material da iniciativa reservada do executivo:

compreensão (e equívocos) sobre a caracterização do vício de iniciativa (anexo II)


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c) LIMITES AO PODER DE EMENDA PARLAMENTAR (NÚCLEO PUC-PR)


1. Identificação, catalogação e sistematização das decisões do STF que discutem a

ocorrência de vício de iniciativa decorrente da extrapolação dos limites ao poder de emenda

parlamentar.

2. Identificação, catalogação e sistematização dos vetos presidenciais realizados com base na

existência de vício na edição de emenda parlamentar.

3. Preparação de quadro sistemático (com exemplos concretos) de situações que violam (ou

violariam em tese) a estes limites.

PRODUTO FINAL

Artigo: Limites ao poder de emenda parlamentar em matéria de iniciativa reservada:

posição do STF (anexo III)

d) DECRETO AUTÔNOMO NO DIREITO BRASILEIRO


1. Revisão bibliográfica ampla sobre decreto autônomo na doutrina nacional

2. Análise da memória legislativa da EC n. 32/01 : as origens do decreto autônomo

3. Identificação, catalogação e sistematização das decisões do STF que discutem a

ocorrência o alcance do decreto autônomo e as possibilidades de controle.

4. Identificação, catalogação e sistematização temática dos decretos presidenciais expedidos

com base no art. 84, VI, a.

5. Elaboração de quadro detalhado de atribuições previstas no art. 84, inc. VI a partir de

casos concretos.

6. Discussão acerca da (in)constitucionalidade dos decretos concernentes a planos e

programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.

PRODUTO FINAL

Artigo: «O Decreto do art. 84, VI, „a‟, da Constituição Federal de 1988: limites e

possibilidades » (anexo IV)

4.3 ATIVIDADE DE CAMPO: ENTREVISTA COM OS ADVOGADOS DA SAL

a) Data de realização: 5 de dezembro

b) Justificativa da atividade:

Diferentemente de outros projetos, que estão diretamente ligados a temáticas em

discussão no Congresso Nacional, a investigação levada a efeito por nossa equipe tem um

caráter mais instrumental, à medida que pretende discutir os balizamentos da atuação

legislativa do Presidente e da cooperação com o Legislativo. Debate este que vem à tona, com

freqüência, durante a atuação da SAL, sobretudo quando seus advogados e técnicos são

instados a se manifestar sobre projetos de lei enviados à sanção presidencial.


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A equipe definiu como resultados finais tanto a confecção de artigos científicos que

buscam apresentar uma análise cruzada entre direito e política na relação entre o Executivo e

Legislativo, quanto a confecção de quadros esquemáticos que possam, em uma abordagem

mais didática, fornecer parâmetros para delimitação do alcance da iniciativa reservada e os

limites da atuação parlamentar.

Em relação a esta última tarefa, a equipe definiu como de vital importância a

realização de uma entrevista com a equipe envolvida para que pudessem, a partir da

experiência decorrente da atuação da própria SAL, ser identificadas as situações mais

recorrentes em que este tipo de dúvida foi colocada em xeque.

c) Metodologia utilizada:

Como antes assinalado, as entrevistas destinavam-se, sobretudo, à identificação de

problemas recorrentes no âmbito da Secretaria que pudessem subsidiar as análises a serem

empreendidas por ocasião da redação do produto final da equipe. Portanto, dado o seu caráter

meramente exploratório, não houve preocupação específica em sistematização dos dados

coletados.

Durante as entrevistas foram formulados os seguintes questionamentos:

a) nos projetos de lei que vocês estiveram analisando (ou propondo), qual(is) dele(s) a

dúvida em torno da existência ou não de iniciativa reserva (ou vício de iniciativa)

veio à tona?

b) a dificuldade maior decorre mais da caracterização da iniciativa do presidente, ou

da apresentação de emendas parlamentares aos projetos apresentados pelo

Presidente?

c) qual(is) a(s) matéria(s) em que esta questão fica mais evidente?

d) Público-alvo: advogados e consultores da SAL.

5. CONSULTAS RESPONDIDAS

5.1. SISTEMÁTICA DEFINIDA PELA EQUIPE

Foi designado como intermediador da equipe, perante a SAL/MJ, em relação à

formulação das consultas, o pesquisador Luiz Magno P. Bastos Jr.


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A sistemática interna definida pela equipe para atender às demandas formuladas pela

SAL/MJ foi a seguinte:

i. O pesquisador responsável irá sistematizar as questões-chave que o problema

proposto exige sejam respondidas;

ii. Distribuir as tarefas de pesquisa dentre os integrantes da equipe, de acordo com suas

expertises;

iii. Sistematizar as respostas e submetê-las, por meio digital, antes da remessa à

SAL/MJ, aos coordenadores de cada núcleo montado.

5.2 DESCRIÇÃO DAS CONSULTAS FORMULADAS (Anexo V)

Consulta n. 01/08: Projeto de Lei n. 160/2003 submetido à sanção presidencial

(Parecer 01/08)

Consulta informal s/n: Possibilidade de alienação de bens da União, pelo Congresso

Nacional, sem iniciativa legislativa do Presidente da República.

Parecer s/n sobre a Lei de Anistia : Responsabilização pela prática de tortura

Consulta n. 02/08: Projeto de Lei n. 284/2007 sobre a Turma Nacional de

Uniformização dos Juizados Especiais Federais

Consulta n. 03/08: Projeto de Lei n. 187, de 2007, do Senado Federal, que «Permite a

convocação de plebiscito e referendo, mediante decreto legislativo, a partir de proposta

originária de iniciativa popular.» (Parecer 03/08)

Consulta n. 04/08 : Projeto de Lei n. 4.497, de 2007, da Câmara dos Deputados, que

pretende regulamentar o direito de greve dos servidores públicos federais.

DESCRIÇÃO DO MATERIAL A SER ANEXADO

ITEM DESCRIÇÃO / TÍTULO

I Artigo Separação de poderes e iniciativa reservada: da regulação da

liberdade à cooperação legislativa no direito constitucional brasileiro

II Artigo Inventário sobre o alcance material da iniciativa reservada do

executivo: compreensão (e equívocos) sobre a caracterização do

vício de iniciativa (anexo II)

III Artigo Limites ao poder de emenda parlamentar em matéria de

iniciativa reservada: posição do STF

IV Artigo O Decreto do art. 84, VI, „a‟, da Constituição Federal de 1988:

limites e possibilidades.

V Consultas Compilação das consultas respondidas ao Ministério da Justiça/

Secretaria de Assuntos Legislativos

VI Análise Memória Legislativa da EC n. 32/01 (relativa ao Decreto

Autônomo)

Florianópolis, 31 de dezembro de 2008.

_______________________________________

Profª. Drª. Cecilia Caballero Lois

(Coordenadora do Projeto)


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MINISTÉRIO DA JUSTIÇA / SECRETARIA DE ASSUNTOS LEGISLATIVOS

PROJETO PENSANDO O DIREITO

TEMA: VÍCIO DE INICIATIVA E SEPARAÇÃO DE PODERES

ANEXO I:

SEPARAÇÃO DE PODERES E INICIATIVA RESERVADA:

DA REGULAÇÃO DA LIBERDADE À COOPERAÇÃO LEGISLATIVA NO DIREITO

CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

Núcleo UFSC

Florianópolis, 31 de dezembro de 2008


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SEPARAÇÃO DE PODERES E INICIATIVA RESERVADA:

DA REGULAÇÃO DA LIBERDADE À COOPERAÇÃO LEGISLATIVA NO DIREITO

CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

PARTE I: ESGOTAMENTO DO MODELO DE SEPARAÇÃO DE PODERES COMO

REGULAÇÃO DA LIBERDADE

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

O presente trabalho busca analisar a chamada cooperação legislativa presente no

Direito Constitucional brasileiro, consolidada através do aparecimento do instituto da

iniciativa reservada e que constitui um dos pilares essenciais daquilo que doravante será

tratado como um novo arranjo institucional1, presente no Estado contemporâneo. Tal ajuste

tem a força de reformular a clássica teoria da separação dos poderes, bem como estabelecer

novas bases para o exercício do poder político num Estado democrático. Isto porque, entre

outras questões que serão analisadas a seguir, o referido instituto estabelece uma estreita

vinculação entre as atividades exercidas pelo poder legislativo e as atividades do poder

executivo no que toca ao processo legislativo e às demandas da soberania popular.

Para atingir tal objetivo, é imperioso que se situem claramente as bases históricas e

políticas que permitiram o aparecimento desta atual configuração, levada a termo através de

uma digressão histórica sobre a teoria do governo misto; uma análise da consolidação do

Estado absoluto; e, ainda, da compreensão da teoria da separação dos poderes como resposta

ao exercício ilimitado do poder político. Esta revisão tem por objetivo auxiliar também a

compreender as profundas transformações que se deram no Estado contemporâneo, uma vez

que, se atualmente as relações entre os poderes por vezes parece tensa, no passado estas

dificuldades se mostravam mais efetivas. Com efeito, escrutinar como se constrói e

transformam-se as relações entre os poderes é essencial para alcançar os objetivos do presente

trabalho e obter um panorama mais amplo sobre o tema.

Assim, este trabalho se inicia com algumas considerações acerca do que se pode

considerar como a origem do poder executivo, bem como a forma como o poder legislativo

assumiu características limitadoras deste poder. Dessa forma, será possível observar com mais

1 Com a expressão novo arranjo institucional quer-se designar as relações que se estabelecem entre o poder

legislativo e o poder executivo no Estado contemporâneo e que se caracterizam basicamente pela ruptura com o

modelo de relações que se estabeleciam no Estado moderno cuja tônica era uma interpretação mais literal e

restritiva onde os espaços de atuação de um poder sobre o outro.


16

destaque as formas estabelecidas de relações entre ambos. Restará, pois, vislumbrar, ainda

que de maneira breve, o surgimento do poder judiciário e o papel que este irá exercer na

regulação da atuação dos outros dois outros poderes, em especial, no que toca ao processo

legislativo. Finalmente, analisar-se-á o instituto da iniciativa reservada propriamente dita

como corolário de todas estas transformações.

2. A FORMAÇÃO DO ESTADO ABSOLUTO NA ORIGEM E FORMAÇÃO DO

PODER EXECUTIVO

Embora os antecedentes históricos do poder executivo possam ser encontrados na

teoria do governo misto e na teoria da separação dos poderes, buscar-se-á alcançar o

importante momento no qual o aparecimento do Estado absoluto (como decorrência da

concentração de poder pelas monarquias nacionais) dá origem ao Estado Moderno e põe as

bases para a discussão sobre a necessidade de dividir para limitar o poder dos reis, bem como

estabelece as competências de cada um. Tal estrutura de poderes concentrada acabava por

determinar que o monarca exercesse de forma única e soberana as funções legislativas,

executivas e judiciárias, reunindo em si mesmo a capacidade de fazer a lei, executá-la e julgar

seu cumprimento.

A reação a este modelo de exercício do poder vai estar na origem da idéia (e também

da necessidade) de limitar o poder real. Com efeito, este desejo de limitação do monarca de

modo a que este viesse a exercer exclusivamente a função executiva e submeter-se à lei

providenciou as bases para o surgimento de um ―poder legislativo‖, independente dos desejos

do rei. Antes, contudo, para atingir tais objetivos é importante que se considere o processo de

formação do Estado absoluto (aquilo que se poderia chamar de causas de seu aparecimento);

para, logo depois, analisar as suas principais características; e, finalmente, a sua

transformação (processada através da limitação do poder político) para um Estado

notoriamente de cunho mais liberal. Há que se destacar ainda de forma bastante contundente

que, embora o processo de formação do Estado absoluto responda a algumas características

similares, há diferentes processos de consolidação nos distintos Estados europeus, bem como

distintas leituras que explicam seu processo de consolidação.2 Assim, considerando que este

trabalho não se preocupa primordialmente com esta questão histórica (a mesma serve de

―pano de fundo‖ para o debate principal e já apresentado anteriormente), serão apenas

2 Ver tabela abaixo que apresenta um quadro comparativo entre as duas visões mais comuns sobre a

consolidação do Estado Moderno.


17

trazidos os elementos centrais e comuns a todos eles, buscando compreender o fenômeno a

partir de características mais globais.

Pode-se iniciar afirmando, então, que o período que marca a consolidação deste

modelo de Estado envolve uma série de acontecimentos que vão desde a acumulação

primitiva de capital; a eclosão da reforma religiosa; a formação das nações; a expansão do

imperialismo ultramarino; e, o advento da industrialização. Percebe-se, portanto, que o Estado

absolutista do Ocidente emergiu no século XVI, após a longa crise das sociedades européias

no final da Idade Média (XIV e XV), sendo que a principal característica desta crise foi a

profunda transformação pelo qual passou o modo de produção feudal.

As monarquias da França, Inglaterra3 e Espanha serão as primeiras a romperem com a

estrutura socioeconômica da sociedade feudal, representando uma quebra decisiva com a

soberania difusa e fragmentada das formações sociais medievais, em especial, com seus

sistemas de propriedades e vassalagem, permitindo o aparecimento de um sistema capitalista.

Perry Anderson (1998)4 demonstra que precedente a esta formação, a Europa vivenciou

durante os séculos XIV e XV um período de crise da economia e da sociedade, que ―[...]

marcou as dificuldades e os limites do modo de produção feudal no último período da Idade

Média‖ (ANDERSON, 1998, p. 15), em conseqüência desse processo emergiu no Ocidente o

Estado absolutista.

Assim, todas as características que irão compor a estrutura do Estado absolutista,

apresentam-se inicialmente, como características pré-capitalistas, mas estabelecem o fim da

servidão como um dos seus elementos essenciais. As monarquias absolutas introduziram

como grande novidade à época os chamados exércitos regulares; a noção de uma burocracia

permanente; um sistema tributário nacional; a codificação do direito; e, ainda, os primórdios

de um mercado unificado. Se, contudo, todas estas características parecem ser eminentemente

capitalistas, faltava ainda, tal como indica Anderson (1998, p. 17)5, para a sua concretização a

mudança radical no exercício do poder político.

3 Na Inglaterra o processo foi muito mais complexo e será o seu exemplo de forma de organização política e

social que irá incentivar o desenvolvimento do Estado Liberal para o resto da Europa, tal como se verá a seguir. 4 Deve-se destacar que a leitura que Anderson faz do tema é vinculada a uma perspectiva marxista que é

fortemente criticada por alguns teóricos mais liberais. Contudo, a leitura que ele oferece é a que se mostra mais

adequada aos objetivos do presente trabalho. Tal como já foi dito, será apresentado um quadro comparativo entre

as duas distintas possibilidades. 5 Contudo, tal como ressalta Anderson, o fim da servidão não significou o fim das relações feudais no campo,

pois a propriedade agrária aristocrática impedia um mercado livre na terra e a mobilidade efetiva do elemento

humano, em outras palavras, enquanto o trabalho não foi separado de suas condições sociais de existência para

se transformar em força de trabalho, as relações de produção rurais permaneciam feudais (ANDERSON, 1998, p.


18

Tal mudança na estrutura do poder político não foi processada facilmente. Com efeito,

Anderson demonstra que a aristocracia feudal, a mesma classe dominante da época medieval,

foi também dominante na fase inicial da modernidade: ―[...] essa nobreza passou por

profundas metamorfoses nos séculos que se seguiram ao fim da Idade Média: mas desde o

princípio até o final da história do absolutismo nunca foi desalojada de seu domínio do poder

político‖ (ANDERSON, 1998, p. 18).

Assim, o Estado absolutista do Ocidente foi, no máximo, um mecanismo criado pela

aristocracia feudal para consolidar seus domínios, não foi um árbitro perante um conflito de

classes, nem bem fruto do capital burguês, foi [...] um aparelho de dominação feudal

recolocado e reforçado, destinado a sujeitar as massas camponesas à sua posição social

tradicional – não obstante e contra os benefícios que elas tinham conquistado com a

comutação generalizada de suas obrigações, ele era a nova carapaça política de uma

aristocracia atemorizada (ANDERSON, 1998, p. 18).

Contudo, se estes são os antecedentes históricos que permitem que se reconheça a

formação histórica do Estado moderno, serão as características através das quais se passa a

exercer o poder político no Estado moderno que resultarão como outra grande novidade há

época. Com efeito, a partir do século XVI o poder político exercido pelos reis passa a

apresentar características despóticas, em uma modalidade de regime que será denominada

absolutismo monárquico.

O absolutismo será uma forma de monarquia onde embora haja limites à autoridade

real, esta não sofre controles, nem restrições diretas de nenhuma ordem. A vontade do

monarca é o seu limite na medida em que ela não colide com as leis fundamentais que a ele

cabe defender, porém cujos parâmetros são extremamente elásticos. Uma série de fatores

contribuiu para que o Rei conseguisse chegar a essa concentração extrema de poder. Entre

elas, pode-se citar:

17).A título de informação pode-se destacar que é com base nesse pressuposto que é a partir desse momento, que

o autor Perry Anderson, em seu clássico sobre o Estado Absolutista, desconstrói todas as perspectivas

historiográficas, as quais acreditavam que com o fim da servidão se extinguiriam também as relações no campo,

constituindo enfim, um Estado absoluto capitalista. Considera o autor que para se entender o surgimento do

absolutismo é necessário que se compreenda as transformações que ocorreram entre o Estado aristocrático e a

propriedade feudal, um Estado feudal estruturado nas grandes propriedades e no trabalho servil, não atingiram o

nível da transformação social.


19

Fator religioso: o absolutismo pôs fim as guerras por religião;

Fator cultural: assimilação do direito romano como elemento centralizador do

poder político;

Fator econômico: inicia-se com o renascimento comercial e urbano a partir do

século XI e a criação de uma economia monetária que constitui a base material

da formação do Estado nacional que se consolidou com a expansão marítima

no século XV, com o capitalismo comercial e o mercantilismo;

Fator Político: tributação em escala nacional gerando a possibilidade de

manutenção de exércitos permanentes e o monopólio da justiça.

Fator Social: ascensão da burguesia que vai usar o rei como intermediário. A

nobreza continuou como camada dominante com amplos privilégios, gerados

pela preservação da estrutura estamental, mas ―domesticada‖, dependente do

estado;

Fator intelectual: teorias da soberania absoluta.

Para encerrar este momento é importante que se estabeleça, tal como já foi dito

anteriormente, que há uma forma alternativa analisar a sua formação que resulta em algumas

características distintas. Para Norbert Elias (1969), por exemplo, o Estado absoluto resulta da

rivalidade entre diversos campos da aristocracia que precisam estabelecer um árbitro comum

para manter o equilíbrio entre os diversos grupos sociais que naquele momento se

confrontavam e assim estabelecer um poder (no caso, o Estado) acima das classes sociais.

O quadro comparativo das diferentes leituras que podem ser encontradas pode ser

bastante esclarecedor6:

FORMAÇÃO DO ESTADO

ABSOLUTISTA (PERRY ANDERSON)

FORMAÇÃO DO ESTADO ABSOLUTISTA

)NORBET ELIAS)

Aparelho de dominação feudal destinado

a sujeitas as massas camponesas;

Não teve a pretensão de se colocar como

árbitro entre a aristocracia e a burguesia;

Era a nova capacidade política de uma

nobreza atemorizada;

A forma de poder foi determinada pela

difusão e troca de mercadorias na transição

do início da época moderna.

A rivalidade existente entre a nobreza e os oficiais

supõe o interesse comum em manter uma

configuração social que lhes assegura posições

privilegiadas;

O rei não se encontra de modo nenhum dependente

de um dado grupo social, mas em posição de

manipular o equilíbrio de tensões que está na própria

origem de seu poder;

O apoio da monarquia implica que seja preservada

a superioridade aristocrática e a proximidade entre a

nobreza da corte e o Rei;

O Estado passa a estar acima das classes sociais.

6 Tal quadro tem apenas a pretensão de facilitar o reconhecimento dos movimentos que levaram a sua formação

e ainda, dos movimentos que levaram a sua decadência, este o próximo passo a ser analisado.


20

Por fim, independentemente da forma de análise que se possa considerar mais

adequada, o certo é que neste momento começa a aparecer o que mais tarde se convencionou

chamar de Estado moderno. Esses sinais são representados pelo: a) aparecimento de unidades

políticas persistentes no tempo e geograficamente estáveis; b) o desenvolvimento de

instituições permanentes e impessoais; c) por consenso em relação à necessidade de uma

autoridade suprema; e, d) a aceitação da idéia de que esta autoridade deve ser objeto da

lealdade básica dos súditos. No final de todo esse processo, os súditos passam a aceitar a idéia

de que os interesses do Estado devem prevalecer sobre todos os outros e considerar que sua

preservação é o maior dos bens sociais. (Cfme. Pessanha, 1997, p. 13)

É a forte reação a esta enorme concentração de poder que irá dar origem a um

movimento mais amplo – e largamente conhecido – o chamado constitucionalismo que, por

sua vez, estará na origem do Estado liberal e no cerne da teoria da separação dos poderes7. O

constitucionalismo, por sua vez, considerado enquanto uma matriz de pensamento, já se

encontrava presente, avant la lettre, na Idade Média, se analisado o pensamento inglês.

Neste sentido, não se pode descartar o fato de que tenha existido uma estrutura política

e social específica, que, considerada em seu conjunto, permite falar-se em constitucionalismo

na Idade Média, principalmente na Inglaterra. Em decorrência da experiência histórica e

política singular desse país, é possível, a partir da abordagem global do processo de

conformação de suas instituições políticas e jurídicas, tomar-se o constitucionalismo inglês

como parâmetro, ainda que não exclusivo, para um estudo do constitucionalismo medieval.

Além da experiência inglesa, que, de acordo com os objetivos desta pesquisa, faz-se

necessário privilegiar, é preciso considerar o processo de desfeudalização das Cidades

italianas. A partir do século XII, especialmente no norte da Itália, o processo desencadeará o

desenvolvimento de uma prática política caracteristicamente moderna ou, pelo menos,

indicadora de elementos modernos de liberdade e constitucionalismo, tais como a idéia de

liberdade vinculada à sedimentação de governos mais duradouros e da segurança e paz como

conseqüências políticas desejadas. Nesse sentido, e dentro do contexto de luta pela

independência pelo qual passavam essas Cidades, a liberdade aparece como um mote político

brandido como arma contra o Império central. Isso significava tanto a afirmação da soberania

desejada por essas Cidades quanto a defesa das constituições republicanas – o que

demonstrava a luta por um processo de independência e autonomia, carente de realização.

7 A despeito dos constantes debates acerca do constitucionalismo, faz-se necessário, para o desenvolvimento

adequado das teses neste projeto desenvolvidas, que seja realizada uma referência teórica a este fenômeno.


21

Tal ideal defendido pelas Cidades italianas acabou por influenciar o desenvolvimento

do pensamento político posterior de autores como Maquiavel, que em suas obras O Príncipe e

Comentários sobre a primeira década de Tito Lívio acaba por defender a manutenção da

perspectiva libertária e republicana conquistada no período anterior.

Para Maquiavel, se o príncipe quisesse verdadeiramente que Florença ficasse livre e

independente do domínio alheio, ele não deveria abolir sua constituição republicana,

mas reforçá-la pois só instituições republicanas podem garantir a estabilidade de

uma cidade acostumada à liberdade e à independência como Florença. (PINZANI,

2004,15).

Essa realidade demonstra claramente a origem renascentista de todas as discussões

jurídicas e políticas travadas nos séculos imediatamente posteriores, que irão redundar na

identificação do bem público, da virtude cívica, da necessidade de se evitar a fragmentação do

poder político, da segurança coletiva como fundamento do Estado e da constituição como

instrumento de unificação de todos esses valores. Por isso, é de fundamental importância que

fique clara a vinculação do processo de formação da idéia de constitucionalidade moderna a

partir não somente da história inglesa como também do processo de redefinição estrutural e

política perpetrada pela Itália renascentista. 8

Com efeito, com o termo constitucionalismo faz-se referência, genericamente, a certos

momentos de uma reflexão sobre a experiência político-jurídica relativa à organização do

poder, momentos próprios da história européia desde o mundo antigo (grego, mas sobretudo

romano) (...) Precisamente por isso, com o termo ―constitucionalismo‖ não se indica

propriamente um período histórico, no qual o termo teria sua explicação, nem uma corrente de

idéias políticas e sociais, na qual se encontra sua própria unidade, mas um ―tipo ideal‖ que

permite refletir sobre a realidade histórica, ou uma categoria analítica para vir à luz e mostrar

aspectos particulares da experiência política (MATTEUCCI, 1998, 82).

Foi dito usando uma expressão bastante abrangente, que o Constitucionalismo é a

técnica de liberdade, isto é, a técnica jurídica pela qual é assegurado aos cidadãos o

exercício dos seus direitos individuais e, ao mesmo tempo, coloca o Estado em

condições de não os poder violar. Se as técnicas variam de acordo com a época e as

tradições de cada país, o ideal das liberdades do cidadão continua sendo sempre o

fim último: é em função deste que se preordenam e organizam as técnicas.

(BOBBIO, 1998, 247-248).

8 Para desenvolvimento deste tema, ver SKINNER (1996).


22

Dessa forma, ao se tratar do Constitucionalismo enquanto uma teoria que visa a

garantia de direitos dos indivíduos, não há como se dissociar desta o aspecto da separação de

poderes, a fim de se atingir o objetivo de impedir manifestações arbitrárias de poder. A

questão que pode ser colocada nesta relação entre o Constitucionalismo e a separação de

poderes é justamente como estes dois dogmas podem se mostrar coadunados na estrutura

política do Estado contemporâneo.

Buscando referir-se à formação do constitucionalismo e à idéia de limitação do poder

político, João Carlos Brum TORRES (1989, 174), referindo-se especificamente ao

constitucionalismo francês, afirma que, nesse Estado, os conflitos entre os nobres e o poder

real tiveram soluções favoráveis ao rei. Ao mesmo tempo, chama a atenção para o fato de que,

na Inglaterra, a situação foi bastante diversa. Diz ele:

[...] ali os confrontos políticos entre o rei e as forças sociais articuladas contra ele em

diversos períodos históricos tiveram em inúmeros casos, desfecho contrário aos

interesses régios. Daí resultaram não apenas restrições ao poder do rei, mas também

uma forma específica de materialização destas últimas, os instrumentos escritos,

cujo sentido era o de dar o máximo de formalidade às conquistas democráticas,

assim como lhes garantir a publicidade. Com isso procurava-se obter garantias

expressas e solenes de que a Coroa reconhecia e respeitaria determinados limites e

regras no exercício de suas prerrogativas. Percebe-se assim, porque a análise da

monarquia inglesa pode aproximar-se mais facilmente de um estudo de direito

constitucional do que é possível ocorrer no caso da França (TORRES, 1989, 175).

Estas garantias solenes à proteção da liberdade deveriam vir não somente das inúmeras

cartas de direitos que foram firmadas durante todo o medievo inglês,9 mas basicamente da

limitação do poder do monarca, algo que somente poderá ocorrer se considerada a existência

de um outro poder tão forte e importante quanto o da Coroa para contralá-lo/limitá-lo. Tal

poder será denominado de Poder Legislativo, cuja função principal consiste na preservação e

guarda dos direitos que poderiam ser ameaçados, tal como já foi dito, pelo forte poder do

monarca. Ora, a preservação dos direitos somente poderá ser garantida se existirem leis que a

assim o façam.

É neste contexto, então, que surge Poder Legislativo como sendo o poder de fazer as

leis, totalmente limitado pelo direito, cuja melhor explicação é fornecida por John Locke

(1998). O autor, no prefácio de sua obra Dois tratados sobre o governo, propõe fundamentar a

ordem político-constitucional formada pós revolução de 1688, que culminou com o triunfo da

monarquia constitucional sobre a monarquia absoluta na Inglaterra. Para tanto, considerando a

9 Tome-se como exemplo a Magna Carta, a Petitton of Rigths I, a Petiottn of Rigths II e a Bill of Rigths.


23

manutenção de certa estrutura de poder do Rei, Lordes e Comuns, buscou fundamentar o

Estado e o seu poder político numa estrutura de contrato social.

[...] sendo o principal objetivo da entrada dos homens em sociedade eles desfrutarem

de suas propriedades em paz e segurança, e estando o principal instrumento para tal

nas leis estabelecidas naquela sociedade, a lei positiva primeira e fundamental de

todas as sociedades políticas é o estabelecimento do poder legislativo – já que a lei

natural primeira e fundamental, destinada a governar até mesmo o próprio

legislativo, consiste na conservação da sociedade até onde seja compatível com o

bem público (LOCKE, 1998, 474).

Na concepção apresentada por Locke – que inaugura as reflexões mais sistemáticas

sobre o poder legislativo – este sempre é um poder supremo - quase sagrado – que garante a

limitação do poder do rei através da submissão deste à lei, assegurando um poder de governar

segundo regras estabelecidas e promulgadas, conhecidas por todos, e que não podem variar

nos casos particulares. Ao executivo irá restar o poder de dar ―vida‖ às leis, caso este que o

torna um poder subordinado ao legislativo. É assim, que a partir da leitura de Locke aparece

estrutura de um poder dividido, porém verticalizado, através da figura de um legislativo

supremo.

―Locke retoma aqui, claramente, a versão originária da doutrina da separação de

poderes, que a concebia como um pré-requisito da rule of law: para que a lei seja

imparcialmente aplicada é necessário que não sejam os mesmos homens que a fazem, a

aplicá-la.‖ (PIÇARRA,1989, 71).

Há uma ressalva a ser levantada e que se mostra fundamental para os objetivos do

trabalho: esta hierarquização do poder é atravessada pelo chamado poder de prerrogativa que

está concentrado nas mãos do executivo e que lhe permite agir discricionariamente em favor

do bem público. Para Locke, muitas situações não podem ser previstas anteriormente pela lei

e, portanto, faz-se necessário permitir ao chefe do executivo que atue rapidamente. O poder de

prerrogativa levanta uma objeção importante ao pensamento do autor, pois, sendo um poder

superior, deixa entrever uma retomada, ainda que sutil, do poder do príncipe.

Esta possibilidade do executivo de manter ainda que uma parcela limitada do poder terá

reflexos importantes no estudo que se empreende neste momento. Com efeito, no que toca ao

processo legislativo, embora a produção da lei tenha sido delegada ao poder legislativo, o

poder executivo irá resguardar para si o chamado poder de veto (além do poder de


24

prerrogativa),10

consolidado na teoria da separação dos poderes formulada por Montesquieu,

tal como se verá a seguir. Com efeito, ao retirar o exercício da legislação das mãos do rei,

restringindo sua atuação nesse sentido ao poder de veto, inicia-se uma definição das funções

relativas do Estado, que marca o início da doutrina de separação de poderes.

3. CONSTRUÇÃO TEÓRICA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES: FORMAÇÃO

HISTÓRICA DA TEORIA DE GOVERNO MISTO E A LIMITAÇÃO DO PODER

POLÍTICO

O aparecimento da teoria da divisão de poderes pode-se dizer, é um acontecimento

historicamente datado e traduz o ingresso do liberalismo no âmbito constitucional. De fato,

trata-se de um conceito iluminista que se concentra na idéia de que, para garantir a liberdade,

é preciso mecanismos que a assegurem, colocando, assim, no centro do debate político e

jurídico qual seria a melhor forma de configurar os arranjos do poder no Estado.

Com efeito, ainda que a sua origem histórica possa ser encontrada na antiguidade

clássica (tanto na Grécia quanto em Roma) foi somente com o liberalismo constitucional que

a idéia de tripartição dos poderes passa a ser identificada com o ideal de liberdade e de

segurança jurídica. Assim, a chamada ―teoria da separação de poderes‖ representa, por um

lado, a idéia de que o Estado tem que cumprir determinadas funções (ou seja, nada além de

um problema técnico de divisão de trabalho) e, de outro lado, de que os destinatários deste

poder seriam beneficiados se estas funções fossem realizadas por diferentes órgãos, ao

possibilitar a distribuição e o controle do exercício do poder político.

A necessidade de controlar o governo e limitar o exercício do poder político sempre

foi um fato notadamente marcante no desenvolvimento da teoria política moderna. Nada

obstante, antes mesmo da consolidação do Estado liberal, a quem pode ser tributado a

concretização deste ideal, é possível encontrar alguns antecedentes históricos que permitem

falar, avant la lettre, em tripartição de poderes, especialmente, se considerada o que se

convencionou chamar de teoria do governo misto.11

10 A questão do veto será amplamente analisada na Parte III deste trabalho. 11

A teoria de governo misto foi desenvolvida de forma definitiva pelo historiador grego Polibio (200-120 a.C),

embora tal como se verá acima, sua primeira aparição possa ser vista em Aristóteles. Em seu livro História, ele

escreve sobre o período compreendido entre o início da segunda Guerra Púnica (221) e a captura de Corinto

pelos romanos (146), período este que corresponde à submissão de todo o mundo ao poderio de Roma. Segundo

Polibio (1985, 326-332), existem várias espécies de constituição, as quais considera como formas boas a

monárquica, a aristocrática e a democrática. No entanto, cada um desses tipos de constituição tende com o tempo


25

Com efeito, especificando o processo de organização formal do poder político,

Aristóteles (1998, 127) sustenta a idéia de que em cada governo devem existir três poderes:

cada um dos quais o legislador prudente deve acomodar da maneira mais

conveniente. Quando estas três partes estão bem acomodadas, necessariamente o

governo vai bem, e é das diferenças entre estas partes que provêm as suas. O

primeiro destes três poderes é o que delibera sobre os negócios do Estado; o segundo

compreende todas as magistraturas ou poderes constituídos, isto é, aqueles de que o

Estado precisa para agir, suas atribuições e a maneira de fazê-las. O terceiro abrange

os cargos de jurisdição.

Evidentemente que pese estas afirmações efetuadas por Aristóteles, é visível que nem

todos os elementos da teoria de separação de poderes estão presentes no mundo antigo, uma

vez que aquilo que se apresenta é apenas uma separação de funções e de órgãos e não uma

separação de poderes com vistas a salvaguardar a liberdade dos súditos. Isto porque, pode-se

afirmar que a principal preocupação dos antigos era balancear os diferentes interesses da

comunidade (e não com a organização e controle dos órgãos estatais) e refleti-los nos órgãos

do governo, onde cada classe social deveria ter uma parte no exercício das funções essenciais

ao funcionamento do Estado. Assim, tem-se que a sua principal característica foi a programar

um controle institucional entre os órgãos governamentais, sem que isso tivesse como

conseqüência o posterior aparecimento do checks and balances.

Embora não tenha estado tão presente na Roma antiga, a teoria do governo misto teve

forte influência na configuração jurídica da República romana, uma vez que o fato das partes

do Estado romano (cônsules, senado e povo) possuírem funções específicas exercidas

mediante um controle recíproco, acabaria por sujeitar o poder soberano ao controle do povo

que, ao participar do governo, seria controlado pelo senado.

A tradição antiga de governo misto chega ao período medieval, especialmente na

Inglaterra, a partir do momento que as instituições representativas começam a ganhar força.

Efetivamente, ao fornecer as bases para aquele que era considerado o melhor sistema de

governo: o King in Parliament, cujo exercício do poder era repartido entre o Rei, os Lordes e

os Comuns é que a teoria do governo misto ou da constituição mista atinge o auge de eficácia,

limitando o poder e assegurando um espaço de liberdade privada outrora desconhecido. No

a converter-se na sua forma degenerada, que seria respectivamente a autocracia, a oligarquia e a oclocracia. Esse

ciclo que se repete no tempo, alternando formas boas e degeneradas de governo se aplica principalmente à

constituição romana, considerada por Polibio como a melhor constituição, por ser uma mistura das três formas

boas de governo. Para Vile (1998, 40), Polibio proporcionou a transformação da teoria de governo misto na

teoria de checks and balances, pois sua preocupação não é o acesso dos cidadãos aos cargos públicos, tal como

Aristóteles, mas providenciar um controle institucional entre os órgãos governamentais.


26

entanto, os conflitos entre a Coroa e o Parlamento, que marcaram o século XVII abalaram a

hegemonia da teoria de governo misto e abriram as portas para o início da doutrina de

separação de poderes.

Com efeito, aqui o que aparece é o desejo de limitar o poder do monarca e submetê-lo

à lei que ele não fez sozinho, possibilitando o surgimento de um ―poder legislativo‖,

independente dos desejos do rei. Ao retirar o exercício da legislação das mãos do rei,

restringindo sua atuação nesse sentido ao poder de veto, inicia-se uma definição das funções

relativas do Estado, que marca o início da doutrina de separação de poderes. Nada obstante, é

neste momento que aparece, paradoxalmente, a obrigação de restringir a atuação do

legislativo à criação de leis em termos gerais, impedindo-o de se intrometer em casos

particulares. Assim, por outro lado, a necessidade de restringir a função do Parlamento à

criação da lei também contribuiu para o desenvolvimento de um ―poder legislativo‖

independente da função judicial, que representa um dos maiores avanços no desenvolvimento

da tripartição de poderes.

[...] decorre de determinadas idéias jurídicas correntes na Inglaterra de então,

visando assegurar fins precisos: a exclusão da tirania e do arbítrio, inevitáveis

quando todos os poderes estão concentrados num só órgão, e a garantia da liberdade

e da segurança individuais, seriamente comprometidas quando as leis são aplicadas

por quem delas é autor. (PIÇARRA, 1989, 49)

Pode-se dizer que a primeira tentativa de fixação da teoria de separação de poderes

ocorreu através do Instrument of Government, de 1653. Considerada a primeira constituição

escrita da Inglaterra, este documento marcou o término da Guerra Civil de 1642, cujo

resultado foi à execução do rei Carlos I, a abolição da Câmara dos Lordes e a centralização do

poder nas mãos de Cromwell, que teria um cargo vitalício e hereditário de Lord Protector.12

Com a proclamação da República (Commonwealth), o poder legislativo foi atribuído

aos representantes do povo, enquanto o poder executivo permaneceu nas mãos do Lord

Protector, assistido por um Conselho. Segundo Vile (1998, 52), o Instrument of Government

12

Em 1641, uma revolta na Irlanda católica desencadeou a crise que levou à Revolução. O Parlamento recusou-

se terminantemente a entregar o comando do exército ao rei que pretendia reconquistar a Irlanda e Carlos I, não

conformado com a perda de seus direitos de chefe das forças armadas, invadiu o Parlamento com um grupo de

adeptos, numa tentativa inútil de prender os líderes da oposição. Sem apoio em Londres, retirou-se para o norte

do país, organizou um novo exército e acabou por mergulhar o país numa violenta guerra civil, que durou de

1642 a 1649. Também conhecida como ―Revolução Puritana‖, o conflito envolveu os ―cavaleiros‖ partidários do

rei e os ―cabeças-redondas‖, defensores do Parlamento, liderados por Cromwell. Juntou-se aos ―cabeças-

redondas‖ o novo partido dos ―niveladores‖, formado por pequenos proprietários rurais, que defendiam a

extinção da monarquia, o direito de voto e de representação no Parlamento a todos os homens livres, a separação

entre a Igreja e o Estado, o livre comércio e a proteção da pequena propriedade. Sobre o tema, ver Hill (1990).


27

estabeleceu, ao menos no papel, uma separação de pessoas e funções, limitando a autoridade

legislativa de Cromwell ao poder de veto sobre a legislação e colocando formalmente a

função legislativa nas mãos do Parlamento.

Finalmente, há que se destacar que a função judicial encontrava-se subordinada ao

legislativo. Esta, então, seria a última objeção relevante à consolidação definitiva da teoria da

separação dos três poderes, ou seja, a ausência de um poder judiciário, constituído de forma

independente e nos moldes do legislativo e do executivo. Com efeito, a diluição desta função

entre o legislativo e o executivo, escamoteando a importância capital que o exercício da

jurisdição impõe como limite aos outros dois poderes através de sua constituição e seus

princípios, seria uma das questões a ser enfrentada por Montesquieu.

Com efeito, as idéias do pensamento político inglês influenciaram a forma como Montesquieu

concebeu, já de forma mais acabada, a teoria de separação de poderes em Do Espírito das

Leis, publicada em 1748. O jurista francês esteve na Inglaterra observando o modo como o

sistema político inglês separava e equilibrava o poder executivo do poder legislativo e, pode-

se dizer que o resultado de seu trabalho foi o desenvolvimento de uma das principais teorias

que embasaram a construção do Estado Liberal. Ao declarar que a liberdade corresponde a

possibilidade de fazer tudo aquilo que as leis permitem evidencia a necessidade de um

regramento legal para o desenvolvimento do Estado. Este regramento vai se dar, em certa

medida, na forma de controle e atuação dos poderes estatais. Piçarra, ao tratar do tema da

liberdade em Montesquieu, define:

A própria idéia de liberdade de que parte, nada mais é do que a decorrente da

concepção da rule of law que, negando valor à ―liberdade natural‖, reporta a

liberdade própria do homem à lei. [...] A liberdade consiste, pois, no agir nos limites

da lei. É uma liberdade pela lei. Montesquieu apresenta a idéia de liberdade ligada

intimamente à de legalidade. Trata-se, no fundo, de uma ―liberdade normativa‖.

(1989, 90)

Montesquieu (2000, 166) afirma que ―todo homem que tem poder é levado à dele

abusar; ele vai até onde encontra limites‖ e vê na própria natureza humana uma justificativa

para a necessidade de dividir os poderes do Estado e colocá-los sob responsabilidade de

pessoas e órgãos diferentes. É basicamente por este motivo que propõe um arranjo

institucional extremamente inovador para a época: o poder legislativo seria encarregado de

criar leis; o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes; e, por fim, o

poder executivo daquelas que dependem do direito civil, que teria como função castigar os

crimes e julgar os conflitos entre indivíduos.


28

O pensador francês justifica a necessidade de dividir o poder daquela forma, afirmando que:

Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo

está reunido ao poder executivo, não existe liberdade; porque se pode temer que o

mesmo monarca ou o mesmo senado crie leis tirânicas para executá-las

tiranicamente.

Tampouco existe liberdade se o poder de julgar não for separado do poder

legislativo e do executivo. Se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre a

vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se

estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor.

(MONTESQUIEU, 2000, 168)

Percebe-se que o Montesquieu mantém a divisão anterior do pensamento inglês entre

poder legislativo e executivo, baseando-se na idéia de que aquele que cria as leis não deve ter

o poder de aplicá-las. O poder legislativo seria responsável pela edição de leis gerais e

abstratas, enquanto o poder executivo seria encarregado da sua aplicação a casos particulares,

de acordo com necessidades diárias.

Porém, enquanto os escritores ingleses afirmavam que o poder legislativo deveria ser

exercido conjuntamente pelo rei, lordes e comuns, onde o rei teria apenas uma voz negativa13

,

Montesquieu apresenta uma nova divisão do legislativo em duas partes, retirando o rei de sua

composição e o colocando como titular do poder executivo. Vile (1998, 101) afirma que o

jurista francês mantém o poder de veto do rei, porém, o considera um ―poder‖ separado,

afirmação esta que parece demonstrar uma transformação do ―direito de legislar

negativamente‖ em um mecanismo de controle do legislativo.

Aspecto a ser destacado na teoria de Montesquieu é a independência do poder

judiciário em relação ao poder executivo, ou seja, separou-se a função de executar a lei da

função de administrar da justiça, que estavam concentradas nas mãos do monarca. A

necessidade de separar a função judicial das demais faz parte de seu intuito de evitar a

arbitrariedade no poder e garantir a manutenção da legalidade.

O jurista francês defende que cada poder deveria ter uma função específica e seu

exercício deveria ser concedido a pessoas diferentes. O poder legislativo pertenceria à nobreza

e a um corpo de representantes do povo, cada qual com suas assembléias e deliberações à

parte, bem como objetivos e interesses separados. O poder executivo do Estado permaneceria

nas mãos do monarca, enquanto o poder de julgar seria exercido por membros do povo, em

certos momentos do ano e conforme a lei prescrevesse.

13

Esta repartição do poder legislativo é que deu origem à teoria da balança da constituição.


29

Neste momento, é preciso esclarecer que, além de separar as funções estatais em

órgãos diversos e colocá-las nas mãos de indivíduos diferentes, Montesquieu se preocupa em

criar um sistema aonde exista um controle recíproco entre os mesmos, de modo a impedir que

algum dos poderes se torne despótico. Para isso, cria a faculdade de impedir, que seria o

direito de anular uma resolução tomada por outrem. No poder legislativo, por exemplo, a

assembléia da nobreza e a assembléia do povo se controlam mutuamente, porém, em relação

ao poder executivo, não possuem a faculdade de impedi-lo, uma vez que a execução é

limitada por natureza e exerce-se sempre sobre coisas momentâneas. A única faculdade

concedida ao legislativo é o direito de examinar de que forma as leis criadas por ele foram

executadas pelo executivo.

Ao poder executivo, por seu turno, Montesquieu (2000, 173-175) concede o direito de

vetar a legislação, bem como o poder de regular a época e a duração das reuniões da

assembléia legislativa. Tais medidas seriam necessárias para evitar o despotismo do poder

legislativo e as inconveniências que a ausência de reuniões ou seu uso constante pudessem

causar à atuação do monarca.

Por fim, pode-se dizer que Montesquieu acaba criando um sistema de checks and

balances entre o poder executivo e legislativo que, porém, não inclui o poder judiciário.

Segundo Vile (1998, 102), a independência que o poder judiciário alcança em relação aos

demais poderes apenas lhe concede o privilégio de não se tornar objeto de controle dos

mesmos, mas por outro lado, lhe impede de controlar os atos do executivo e do legislativo.

Contemporaneamente, a aplicação da doutrina pura da separação de poderes tal qual

elaborada por Montesquieu exclui maiores colaborações das autoridades legislativa e

executiva, bem como não admite que exista comunicação entre as mesmas, nem funcional,

nem orgânica, apresentando somente instrumentos para que possam deter-se mutuamente,

sem a definição de uma forma de atuação em colaboração. Segundo Carré de Malberg (1948,

778), esse tipo de interpretação demonstrou ser extremamente simplista para adaptar-se a

realidade complexa dos fatos que condicionam a organização de um Estado.

A teoria de Montesquieu teve forte influência, sendo aplicada e interpretada em vários

contextos históricos, diversos ao da França. Entretanto, acabou por ser modificada por uma

teoria que viria a sugerir uma ―separação parcial de poderes‖, desenvolvida pela Constituição

americana. Os criadores da Constituição norte-americana perceberam que a separação de

poderes não era suficiente para controlar o legislativo e introduziram em seu sistema de


30

governo o mecanismo de checks and balances14

, com o intuito de corrigir as deficiências das

constituições revolucionárias.

Publius (pseudônimo utilizado pelos Federalistas) parte de um pressuposto em que os homens

não são dissociados da sua ambição. Esta característica faz com que se reúnam em facções,

prejudiciais ao desenvolvimento do Estado. Os Federalistas assumem que os males das

facções só podem ser evitados por duas formas: ou a sua exclusão ou o seu controle.

By a faction, I understand a number of citizens, whether amounting to a majority or

a minority of the whole, who are united and actuated by some common impulse of

passion, or of interest, adversed to the rights of other citizens, or to the permanent

and aggregate interests of the community. (THE FEDERALIST PAPERS)

O fim das facções ocorreria apenas pela exclusão da ambição. Ocorre que a ambição

tem sua origem na liberdade dos indivíduos. E a supressão desta é algo indesejado pelos

autores, já que defendem uma constituição baseada nos pressupostos liberais. Outra forma de

excluir a ambição seria pelo fato de terem todos os indivíduos as mesmas opiniões e

pensamentos, algo da mesma forma impraticável.

Assim, a alternativa tida como viável é o controle dos efeitos da ambição. Para tanto,

faz-se necessário a criação de um sistema onde o poder legislativo, composto pelos

representantes populares, encontre freios em outras estruturas estatais de igual força e poder

político. Nesse sentido, para os Federalistas a própria ambição seria a melhor forma de seu

controle.15

Para tal, os chamados Federalistas desenvolveram a teoria de separação de poderes de

Montesquieu e foram além de seu pensamento. Madison (1993, 350) afirma que era preciso

capacitar o governo a controlar os governados, mas também obrigá-lo a controlar a si próprio.

Os homens que administram cada poder deveriam ter meios constitucionais e motivos

pessoais para resistir aos abusos dos outros e os braços mais fracos do governo precisariam de

instrumentos para se defender contra os mais fortes.

As bases do pensamento constitucional americano que foram sendo desenvolvidas

desde a conquista de independência resultaram nessa mistura de separação de poderes e

checks and balances. Segundo Vile (1998, 137), a divisão de funções entre órgãos

14 Enquanto na teoria da balança de poderes a preocupação era criar um sistema onde as três classes

controlassem e equilibrassem umas às outras, na teoria de checks and balances o objetivo é criar um sistema que

forneça equilíbrio entre órgãos mutuamente independentes e funcionalmente diferenciados. 15 Os Artigos Federalistas, artigo 10. Disponível em http://thomas.loc.gov/home/histdox/fed_10.html.

http://thomas.loc.gov/home/histdox/fed_10.html


31

governamentais que exercem controle mútuo sobre os demais, apesar de todos serem eleitos,

direta ou indiretamente, pelo mesmo povo, mostrou-se uma contribuição única da América

para a teoria constitucional moderna.

O sistema americano pode ser visto como um exemplo de que a simples aplicação da

separação de poderes não é suficiente para alcançar e manter um governo limitado. O controle

do poder envolve muito mais do que criar órgãos estatais e conceder-lhes funções diferentes

que serão exercidas por pessoas distintas, e os Estados Unidos demonstraram que o

desenvolvimento de controles recíprocos entre os poderes é um aspecto essencial de limitação

de poder e que serve de complemento à teoria de separação de poderes.

Outro diferencial que os americanos deixam de legado é colocar nas mãos do

judiciário a responsabilidade de controlar os atos dos demais poderes, fiscalizando para que os

mesmos estejam em consonância com os princípios constitucionais. Com o advento do Estado

Social, a idéia de supremacia da Constituição passa a ser consagrada na maioria dos países de

regime democrático e pela primeira vez, todos os poderes estatais se vêem limitados a agir de

acordo com o que está escrito nos textos constitucionais.

O próximo passo será analisar o modo como as transformações sociais, políticas e

econômicas que contribuíram para o advento do Estado Social alteraram as relações entre os

poderes, fazendo com que a estrutura clássica da teoria de separação de poderes, advinda de

Montesquieu e dos Artigos Federalistas, que se mostrara tão útil na construção do modelo

liberal de Estado, perdesse sua hegemonia para o princípio de governo limitado.


32

PARTE II – A ATIVIDADE LEGISLATIVA DO PODER EXECUTIVO NO ESTADO

CONTEMPORANEO


Em um Estado cuja finalidade era apenas promover e manter a liberdade dos indivíduos

para que estes pudessem desenvolver suas atividades sem a interferência governamental, a

técnica da separação de poderes possuiu uma utilidade incontestável.16

No entanto, quando o

liberalismo se mostrou incapaz de gerar uma sociedade onde o progresso individual fosse

compatível com distribuição de renda e justiça social, toda a construção teórica do Estado

Liberal passou a ser questionada.

As mudanças sociais e econômicas provocadas pelo capitalismo desenfreado

demonstravam que o modelo liberal de Estado estava em crise. As reivindicações da classe

operária, as revoluções socialistas, o sufrágio universal, a urbanização pela qual passou o

mundo são alguns dos fatores que contribuíram para a emergência do Estado Social, através

das Constituições Mexicana, de 1917, e de Weimar, de 1919, modelo estatal conceituado por

Streck (2002, 63-64) como aquele que ―garante tipos mínimos de renda, alimentação, saúde,

habitação, educação, assegurados a todo cidadão, não como caridade, mas como direito

político”.

Além dos direitos que impediam a interferência do Estado nas relações privadas, os

cidadãos passaram a possuir direitos que, para serem efetivados, exigem que o aparelho

estatal forneça determinados serviços públicos. O campo econômico também sofreu

intervenção estatal, uma vez que era preciso restringir a liberdade contratual nos negócios

privados não apenas para controlar a acumulação de capital por parte de poucas empresas,

mas também para fornecer aos trabalhadores condições mínimas de dignidade.17

Com efeito, tal como afirma Cléve (1993) ―com o Estado Social, aumentaram as

funções exercidas pelo Pode Público. O Executivo passa a controlar quase que a totalidade

das novas funções recentemente conquistadas pelo Estado. [ ...] Nesse tipo de Estado, duas

variáveis simultâneas se manifestam. Em primeiro lugar, a função legislativa atua como

jamais atuou. O número de leis aumenta consideravelmente. Por outro lado, o Estado passa a

16

Não parece ser este o momento adequado, porém pese a utilidade e, especialmente, a grande repercussão que a

teoria da tripartição de poderes obteve a mesma não é necessariamente uma unanimidade. Pelo contrário, críticos

importantes têm afirmado que a mesma somente se mantém pela incapacidade de se pensar em um arranjo

melhor para evitar o abuso do poder. 17

Segundo Cléve (2000, p. 39), a sindicalização das classes proletárias e a divulgação da teoria marxista entre as

mesmas, a Comuna de Paris de 1848, as internacionais socialistas e a Revolução Bolchevique de 1917 foram

fundamentais para o nascimento do Estado Social.


33

atuar cada vez mais por meio de outros instrumentos jurídicos que não a lei. O Estado social é

igualmente um Estado Administrativo‖ (Cléve, 1993, 49). Tal fato cabe ressaltar dificulta, no

Estado Social, no Parlamento, o exercício da função legislativa.

Com efeito, a questão a ser analisada no presente item requer que seja, ainda que de

forma inicial, investigado o papel do parlamento no Estado Contemporâneo: ou seja, trata-se

de saber se poderia afirmar-se que ele ainda goza de um poder decisivo ou pelo menos

significativo no processo político? Não se deverá falar, em vez disso, do "ocaso do

parlamento"? São questões repetidamente levantadas em face de certas realidades políticas que

parecem demonstrar que o Parlamento foi suplantado por outras instituições, em especial pela

atuação do governo.

Basicamente, o que se pode perceber é que no Estado Contemporâneo o sistema de

equilíbrio do poder deu lugar ao sistema de equilíbrio entre os poderes ou, em outras palavras,

o princípio da separação de poderes tornou-se menos importante que a idéia de

relação/cooperação entre poderes. A salvaguarda da liberdade perde espaço para a necessária

contribuição para a realização de direitos sociais. Com efeito, para a Matteucci (1982, 94), por

exemplo, hoje são outros os mecanismos de salvaguarda da liberdade: um pluralismo real na

sociedade que impeça a hegemonia de um grupo; uma efetiva competição eleitoral entre

vários partidos; e, ainda, uma oposição eficaz da minoria frente ao governo da maioria. Há

que se observar, desta forma, a definição de Bobbio (1998, 248)

Contudo, o princípio jurídico da separação dos poderes, tão freqüentemente

proclamado e exaltado pela ciência jurídica, se não for aprofundado, corre o risco de

se tornar um dogma ambíguo e misterioso por duas razões: de um lado, pela

diversidade de maneiras como juridicamente se concretizou até hoje a exigência da

divisão do poder e, do outro, pela impossibilidade de explicar, de modo

suficientemente realista, a dinâmica do poder nos nossos sistemas democrático-

parlamentares, partindo deste dogma, formulado no século XVIII com vistas a

regimes monárquicos, quando a aristocracia ainda constituía poder político. Não só

isso: é um dogma perigoso, porque não garante eficazmente a liberdade do cidadão.

Superada então a questão do primado da liberdade assegurada através da separação

tradicional dos poderes, uma vez que os fatos contradizem esta tradicional separação, é

possível falar-se em um novo desenho institucional, decorrente não só das transformações

políticas do Estado contemporâneo, mas da assunção da Constituição de 1988 destas

transformações, em especial no que toca ao arranjo institucional da separação dos poderes e a

revisão do processo legislativo para adequá-lo às novas demandas políticas, econômicas e

sociais, tal como se verá a seguir.


34

2. A SUPERAÇÃO DO DOGMA DA TRIPARTIÇÃO DOS PODERES NO ESTADO

CONTEMPORÂNEO E OS NOVOS MEIOS DE PRODUÇÃO DA LEI

Considerando as questões acima mencionadas não é demais observar que, no Estado

Social, o executivo acabou ampliando sua atuação e assumindo grande parte das novas

atividades estatais, pois seu fortalecimento era considerado necessário para gerar um governo

apto a intervir no âmbito sócio-econômico. O crescimento da força política do executivo é

conseqüência de uma expansão das funções estatais, em especial da função legislativa, que a

partir de então, passa a ser dividida com o legislativo.

Este fenômeno, por sua vez, pode ser chamado de descentralização legislativa e que

―no contexto do Estado Social vem-se desenvolvendo de uma maneira impressionante. [...]

Consiste na possibilidade de criação de atos normativos, sob a forma da lei ou não, por órgãos

que não propriamente o Legislativo (neste passo compreendido enquanto Plenário). Ou seja,

consiste no exercício de uma função legislativa, definida quer seja sob o ponto de vista formal

(forma de lei) ou material (regulação heterônoma de interesses particulares – regra de direito

– ou regulação genérica e abstrata – de norma geral)‖ (Cléve, 1993, 78).

Ainda segundo Cléve (1993) ―essa descentralização legislativa pode ser decorrente de

delegação legislativa ou de atribuição legislativa outorgada pelo Constituinte. Por outro lado,

a descentralização pode ser (i) interna, quando operada no próprio seio do Legislativo,

transferindo tarefas do plenário para outros órgãos internos, como das Comissões, e (ii), ou

externa, quando se identifica com a transferência de autoridade (autorizada pelo Constituinte

ou pelo Legislador) de tarefas do Legislativo para órgãos situados na esfera funcional dos

demais Poderes ou diretamente para a sociedade.‖ (Cléve, 1993, 78). Esta descentralização

administrativa – fundamentalmente e, em especial, no que toca aos objetivos deste trabalho -

acaba por provocar ainda a alteração dos critérios que serviram para diferenciar os atos de

cada um dos poderes: estes não serão materiais, porém formais; cada um dos poderes do

Estado operará de acordo com procedimentos específicos, que darão lugar também a atos

formalmente diferentes e com um tipo de eficácia jurídica igualmente distinta.

Este novo desenho institucional consiste em reconhecer que a criação legislativa

resulta de um processo de interação entre distintos elementos (no caso em questão, dos

distintos poderes do Estado) que deve ter, na maioria das vezes, um ponto comum: a

concretização de políticas públicas; estas, servindo como uma espécie de elo para articulação

de diversas questões políticas que envolvem interesses distintos e até antagônicos na sociedade.


35

Compreender este novo desenho institucional resulta útil para captar a complexidade

das relações entre o executivo e o legislativo, não apenas no que tange aos elementos

tradicionais da separação de poderes, qual sejam, os mecanismos de controle institucional,

mas essencialmente as perspectivas de colaboração entre estas esferas de poder, tal como

prescreve uma nova forma de percepção da separação de poderes.

Para Piçarra (1989, 12), a separação de poderes se evidencia por algumas

características, dentre elas: a) distinção entre os conceitos de legislativo, executivo e judicial;

b) independência dos órgãos, seja quanto aos seus titulares ou quanto aos seus atos, perante a

ação ou interferência de outro; c) limitação ou controle de poder de um órgão mediante o

poder conferido a outro órgão de anular ou impedir a realização de atos do primeiro. Estas

características podem ser vislumbradas na exemplificação abaixo.

MECANISMOS DE CONTROLE ENTRE PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO18

CONTROLE DO MECANISMOS PARA

LEGISLATIVO SOBRE

EXECUTIVO Controle político sobre o exercício das funções;

Recusa de propostas legislativas;

Comissões parlamentares de investigação;

Comissões parlamentares de inquérito;

Nomeação dos governantes (no parlamentarismo);

Destituição de governo por voto de censura (no

parlamentarismo);

Destituição de governo por impeachment (no

presidencialismo).

EXECUTIVO SOBRE

LEGISTATIVO Poder de veto a leis do Parlamento;

Faculdades legislativas do Executivo;

Emissão de regulamentos de execução;

Poder para dissolver o Parlamento (no parlamentarismo)

Poder de veto a projetos de lei do Legislativo (no

presidencialismo).

JUDICIÁRIO SOBRE

EXECUTIVO Controle de constitucionalidade das leis do governo;

Supervisão de concordância de ações/base legal;

Controle judicial sobre a administração pública;

Controle judicial sobre a jurisdição administrativa;

Decisão arbitral sobre conflitos no exercício das funções.

JUDICIÁRIO SOBRE

LEGISLATIVO Controle de constitucionalidade das leis do Parlamento;

Decisão arbitral sobre conflito nos exercício das funções.

18

Cf. Karl Loewenstein, 1976, apud. Pessanha, 1997. Uma questão que não é objeto de preocupação específica é

o fato de que na relação tradicional, bem como até os dias atuais, o Poder Judiciário permanece sem controle de

nenhum dos outros poderes.


36

Entretanto, diante da perspectiva de que a separação de poderes, vista de uma forma

clássica, deve ser modificada para uma perspectiva de colaboração, há que se mencionar que

para Duverger (1955, 185-186)19

a colaboração entre poderes pressupõe três idéias essenciais:

a) distinção das funções de estado, que são confiadas a órgãos distintos, consoante com as

suas respectivas funções e especializações; b) colaboração funcional pela qual a título

acessório e excepcional os diferentes órgãos podem participar de funções que não as suas; e,

c) dependência orgânica pela qual os poderes não atuam isolados um dos outros, porém

através de ações recíprocas e que se influenciam mutuamente. Nesse sentido é a estruturação

abaixo.

MECANISMOS DE COLABORAÇÃO ENTRE PODERES

PRINCÍPIOS DA COLABORAÇÃO

ENTRE PODERES

MECANISMOS PARA

CONCRETIZAÇÃO

DISTINÇÃO ENTRE PODERES Distinção de funções por órgãos

especializados;

Não subordinação entre os órgãos

COLABORAÇÃO FUNCIONAL Invasão de um órgão sobre o outro;

Ação acordada para elaboração de um

mesmo ato;

DEPENDÊNCIA ORGÂNICA Órgãos dotados de meios de ações

recíprocos.

Finalmente, é importante ressaltar que, embora nas últimas décadas um dos grandes

temas da política contemporânea tenha sido a decrescente perda de importância do Poder

Legislativo, em contrapartida ao crescimento da importância do Executivo e, em especial, do

Poder Judiciário, não há que se falar no fim do primado do Parlamento ou, por outro lado, em

perda da importância da função legislativa, mas há que se trabalhar a partir da noção política

de transformação da função da lei. Com efeito, há uma profunda transformação de sua

tradicional concepção como norma abstrata e geral na qual foi forjada no início do século

XVII para a sua ―versão‖ mais atualizada como mandamento diretivo.

3. A ATIVIDADE LEGISLATIVA DO PODER EXECUTIVO: POSSIBILIDADES E

MECANISMOS DE MANIFESTAÇÃO

Do que se viu até aqui, pode dar-se por certo que o esquema tradicional da tripartição

dos poderes, nos termos de sua formulação clássica, não mais encontra albergue na forma

19

Apud Pessanha, 1997, 36.


37

democrática de Estado. É, então, necessário, pensar quais seriam os mecanismos que,

contrariamente à separação, impõem um esquema de cooperação entre as distintas funções

estatais para que os escopos constitucionais sejam concretizados.

Segundo Bobbio (1998, 887), esta relação entre o executivo e o legislativo no âmbito

da efetivação do procedimento legislativo ganha uma importância destacada nos regimes

democráticos pluralistas, onde se pode verificar uma tendência para a perda da centralidade

do parlamento como o único agente responsável pela criação legislativa. Isso se deve, em

grande medida, ao fato de que os debates políticos não são mais centrados dentro da esfera

parlamentar, mas fora dela, por meio de debates econômicos, sindicais, e várias decisões e

acordos políticos importantes para o Estado que ocorrem de forma distante da esfera

parlamentar.

Tal como diz Bobbio (1998, 884), ―não é o caso de falar aqui do fenômeno

macroscópico dos regimes totalitários e autoritários que se desenvolveram neste século e

destruíram o regime democrático parlamentar preexistente, abolindo o Parlamento ou, de

qualquer modo, esvaziando-o completamente de toda a autonomia e significado políticos‖,

mas de uma realidade política que diz respeito efetivamente aos Estados democráticos, nos

quais a democracia, sua forma parlamentar, encontra-se em crise.

Isto porque, dentre todas as atividades do parlamento contemporâneo, aquela que pode

ser considerada como a mais típica é a atividade legislativa propriamente dita que, conforme a

doutrina tradicional da separação dos poderes corresponde à realização de normas mais gerais.

Ao poder executivo caberia uma atividade governamental. Entretanto, as disposições

contemporâneas acerca da inaplicabilidade total da teoria de separação de poderes, conforme

apresentado neste projeto, acabam por obscurecer a nitidez desta distinção. A estrutura atual

dos poderes sofreu modificações significativas justamente pelo fato de que a atividade

legislativa acabou por se tornar, em todas as suas fases (da iniciativa à deliberação), resultado

de uma intervenção conjunta do parlamento e do próprio governo.

A estrutura política do Estado faz com que o governo tenha que intervir no

procedimento legislativo desde o início, com a finalidade de ter realizado o seu plano político.

Contudo, esta participação precisa ser verificada, pois ―quanto mais forte for o Executivo e

maior for a posição de autoridade de que goza perante o Parlamento, tanto mais a iniciativa de

origem parlamentar se reduzirá a uma atividade residual.‖ (BOBBIO, 1998, 885).


38

Ainda nesta primeira fase da atividade parlamentar, a fase de iniciativa, há que se

destacar a idéia de coordenação que deveria existir nas ações parlamentares. Corresponde ao

momento de fixação daquilo que se definira como as prioridades políticas e sociais do Estado.

Aqui a atuação mais destacada do Executivo é dependente, em grande medida, do grau de

controle que possui sobre o parlamento.

Já na fase deliberativa o procedimento legislativo é submetido, em geral, a vários

debates e estudos, seja no plenário do parlamento quanto em suas comissões. Bobbio (1998),

acerca das comissões parlamentares, descreve:

Há um mínimo de interferência das comissões, quando estas expressam apenas seu

parecer, e um máximo, quando lhes é delegado o poder de decidir com eficácia

vinculatória para todo o Parlamento. A dialética entre as diversas forças políticas,

que caracteriza esta fase de deliberação, é fortemente influenciada pelo ambiente

institucional em que se desenvolve. As comissões parlamentares, criando um

ambiente mais restrito e discreto, favorecem as formas negociáveis e conciliatórias

de decisão. (885)

Os debates existentes no âmbito do parlamento possuem uma estrutura que

compreende, via de regra, uma discussão geral acerca do projeto legislativo, que inclui o

exame de cada artigo do referido projeto, bem como de todas as emendas que porventura

possam ter sido propostas. Após tal debate segue-se para o procedimento de votação.

Neste momento o poder Executivo também pode exercer suas influências, seja por

meio de uma intervenção direta ou indireta. A intervenção indireta se dá através da utilização

de sua base de apoio parlamentar, a qual tenta a aprovação ou reprovação do projeto, no todo

ou em parte, de acordo com os desígnios de seu plano político.

Já na possibilidade de intervenção direta tem-se que o executivo age ―declarando qual é a sua

vontade política, apresentando emendas, retirando suas próprias propostas de lei, ou

introduzindo a questão de confiança durante a votação.‖ (BOBBIO, 1998, 885).

Nesse sentido, a relação entre legislativo e executivo na constituição do Estado

contemporâneo se define por meio de uma estrutura dialética, dado o fato de que os

parlamentos acabam por serem formados por um dualismo entre maioria e oposição. À

maioria cabe, nesta estrutura, um papel determinante na atividade legislativa, dado sua

vinculação com o poder executivo. Já a oposição tem uma possibilidade de atuação mais

limitada, pois em razão de sua condição numérica ―é muito mais instada a examinar

criticamente a ação do Governo do que a maioria que o apóia‖. (BOBBIO, 1998, 886).


39

Dentre todos os propositores de projetos legislativos, verifica-se um maior destaque

para aqueles provenientes do poder executivo. Tal importância não se deve,

fundamentalmente, pelo número de projetos apresentados, mas essencialmente ―pelo

significado político e pela maior probabilidade de que venham a transformar-se em leis‖.

(BOBBIO, 1998, 996).

Especialmente no que toca ao Brasil o assunto também possui uma relevância enorme.

Em um livro que se tornou clássico, no Brasil, pela importância que assumiu ao longo dos

anos, 20

Manoel Gonçalves Ferreira Filho ao analisar o processo legislativo é taxativo: ―o

aspecto mais sugestivo, contudo, do processo legislativo contemporâneo é o revelado pela

posição nele ocupada pelo Executivo, ou melhor, pelo poder governamental. Este não só

aparece como a mola mestra que impulsiona o trabalho parlamentar, como também, num

grande número de casos, surge como legislador‖ (FERREIRA FILHO, 1995, 129).

Assim, neste momento específico do trabalho serão apresentadas as figuras legislativas

propriamente ditas, divididas, de acordo com Cléve (1993) em mecanismos ―(i) formais,

quando expressamente previstos pelo Direito Constitucional, ou (ii) não formais quando, a

despeito de bastante utilizados, não são previstos pela disciplina jurídica. Em comum, esses

mecanismos guardam o seguinte: ambos sugerem um poder direto ou indireto do governo

sobre o parlamento capaz de orientar poderosamente a produção do ato legislativo‖ Cléve

(1993, 119). Estes mecanismos vão desde a iniciativa até a sanção/veto, passando pela

possibilidade de emitir normas (através da chamada delegação legislativa), tais como a edição

de leis delegadas e de medidas provisórias, regulamentos e outros.

Embora neste trabalho não se pretenda discorrer sobre as diversas etapas que compõe

o processo legislativo (embora de forma genérica as diversas etapas já tenham sido nomeadas

no item acima), vale dizer que este é um ato complexo, formado por diversas etapas e deve

obedecer aos procedimentos estipulados pela Constituição – no caso do Brasil, o processo

legislativo está normatizado entre os artigos 59 a 69 da CF/88, no capítulo reservado ao Poder

Legislativo. Deve-se ainda destacar que o que será analisado é a participação do Poder

Executivo nos momentos específicos e não o processo legislativo como um todo.

20

Parece evidente que atualmente existem trabalhos bem mais atuais e completos sobre o tema, porém, há época

de seu lançamento representou um divisor de águas. Há que se ressaltar ainda que pode causar espanto dar

tamanho destaque, pelo menos neste texto, a um trabalho elaborado por um autor cujos vínculos com a

democracia foram constantemente questionados, contudo a relevância e o papel que livro exerce justifica tal

escolha.


40

No que toca a iniciativa, 21

tal como já foi dito no início deste trabalho, ela passou por

diversas fases, incluindo aquela na qual a capacidade de deflagrar o processo legislativo era

somente do monarca, sendo depois transferido para o poder exclusivo do parlamento e,

finalmente, assumiu as características atuais vindo a ter a possibilidade de ser compartilhada

entre os diversos sujeitos que a Constituição prevê. 22

Com efeito, não obstante a Lei Maior brasileira ter adotado o tradicional esquema de

tripartição dos poderes, com o sistema de freios e contrapesos dele decorrente, pode-se

afirmar que sua rigidez foi materialmente abandonada, vez que a Constituição delegou

competência legislativa ao Executivo conferindo-lhe a prerrogativa de propor projetos de lei e

emendas constitucionais; sancionar e vetar, total ou parcialmente, as leis aprovadas pelo

Legislativo, além de iniciativa exclusiva no que concerne a algumas matérias, e.g. o

orçamento anual. Ademais, pode o chefe de o Executivo exercer diretamente a atividade

legiferante através da edição de leis delegadas e de medidas provisórias, o que aumentou

consideravelmente seu poder de agenda.

O poder de agenda, por seu turno, refere-se à capacidade do Executivo de intervir no

processo legislativo e produz impactos significativos no comportamento dos partidos e dos

deputados tomados individualmente, no sentido de ampliar o potencial de apoio legislativo ao

Poder Executivo. (Cfme. Santos, 1997).

Com efeito, ainda segundo Santos (1997), o poder de agenda do presidente e das

lideranças partidárias remete à estrutura institucional que organiza o processo legislativo e a

capacidade do Poder Executivo de iniciar e influenciar o processo legislativo, por este fato a

chamada iniciativa reservada, em especial, entre outros vários mecanismos que compõe as

possibilidades de atuação legislativa do poder executivo, tal como se verá no trabalho

produzido por Luiz Magno Pinto Basto Júnior, neste mesmo relatório final. 23

21

A iniciativa pode ser dividida em: a) geral; b) concorrente; c) privativa; d) popular; e) conjunta; f) parlamentar;

e, g) extraparlamentar. Há ainda a iniciativa prevista no art. 67 da CF. 22

Estes estão estipulados no art. 61, caput, da Constituição Federal de 1988. 23

Esta questão, contudo não é tão pacífica assim. Fortes críticas são elaboradas ao crescimento do poder de

agenda do Executivo. Tome-se como exemplo, bastante representativo, aliás, as críticas que Santos efetua a esta

questão: ―o Executivo pode, atualmente, pedir, de maneira unilateral, urgência para a tramitação de seus

projetos. Possui, além do mais, monopólio sobre a emissão de projetos que fixem o efetivo das Forças Armadas e

aqueles de natureza financeira. [... ] Defendo o argumento que mudanças nas regras que regulam o processo

decisório, e não as instituições que formam a pólis, foram determinantes para a alteração da relação

Executivo/Legislativo. A agenda compartilhada cedeu espaço para uma agenda imposta.


41

Contudo, não é somente na capacidade de propor ―leis‖ que o Executivo apresenta seu

poder de agenda. O chamado poder de veto ou sanção é outro componente importante do

processo legislativo e que está nas mãos do Poder Executivo. Resquício das antigas

monarquias e da superioridade inconteste do rei sobre o parlamento, o veto ou a sanção

―constitui, assim, não mera ratificação ou confirmação de uma lei já nascida, mas a adesão

dada pelo Chefe do Poder Executivo ao Projeto aprovado pelas Câmeras, de tal sorte que,

enquanto ele não se manifesta, a obra legislativa não se encontra definitivamente formada. Em

realidade, no caso, existem duas vontades legislativas paralelas, a do Governo e a das

Câmeras, cujo concurso é constitucionalmente necessário para o nascimento mesmo da lei‖

(SILVA, 1964, 185).

No Brasil, em especial, o veto ou a sanção constituem-se em requisito essencial à

formação da ―lei‖. Pode-se afirmar, inclusive, que se equivocam aquele que imagina serem a

sanção ou seu oposto – o veto- meros ritos de finalização. O poder do Executivo neste caso

costuma ser decisivo. Sua força é tamanha que chega a ser considerada, não apenas como uma

fase do processo legislativo, mas como uma forma de interferência legislativa indireta. Sua

existência significa que os legisladores devem, de alguma forma, antecipar o desejo do

presidente com relação a determinada matéria. Com efeito, se considerado poder de

veto/sanção em toda a sua plenitude é possível verificar como a influência legislativa do

presidente pode aumentar quando este adquire monopólio sobre a emissão de certo tipo de

projeto, além do direito de pedir urgência para a tramitação de suas proposições.

A CF/88 assim regula o pode de sanção/veto:

Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao

Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.

§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte,

inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no

prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro

de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.

§ 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de

inciso ou de alínea.

§ 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República

importará sanção.

§ 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu

recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados

e Senadores, em escrutínio secreto.

§ 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao

Presidente da República.

§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na

ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação

final.

§ 7º - Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da

República, nos casos dos § 3º e § 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este

não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo.


42

Art. 67. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir

objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria

absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.

Da análise do art. 66 e 67 da CF/88 é possível aferir-se que uma vez terminada a fase

de discussão e votação, aprovado o projeto de lei, deverá ele ser encaminhado para a

apreciação do Chefe do Executivo. Assim que o receber, o Presidente da República o

sancionará ou o vetará. O veto pode-se dar, então, da seguinte forma (cfme. LENZA, 2008,

358):

No prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da data do recebimento;

Pode ser total ou parcial (neste último caso, rejeita-se um parágrafo ou apenas um

inciso ou uma alínea;

O Presidente deverá comunicar os motivos do veto em até 48 h (caso isto não ocorra o

que se tem é a inexistência do veto, pois todos eles deverão ser motivados);

Recebido o projeto de lei e não ocorrendo manifestação presidencial tem-se o que se

chama de sanção tácita.

Deve-se ter presente que o veto presidencial é sempre suspensivo, ou seja, ele poderá

ser revisto pelo Congresso: ―se mantido, o projeto não se transforma em lei. Se, todavia, for

rejeitado, deverá ocorrer a promulgação da lei. [contudo] Não se deve fica impressionado com

o fato de que a última palavra é do Congresso. Embora a Constituição de 1988 não exija a

manifestação de dois terços da Câmara e do Senado, mas apenas a maioria absoluta para a

rejeição de veto, não é muito fácil conquistar-se, no seio do Congresso, a simpatia de uma

maioria como essa‖ (CLÉVE, 1993, 111).

No Brasil, o poder do Presidente em matéria legislativa, em especial o poder de veto,

conta com outro aliado importante que é a figura do veto parcial. Este instituto, por exemplo,

amplia a força do presidente no Brasil muito mais do que a do presidente nos Estados Unidos,

onde não há este recurso e o mesmo vê-se obrigado a conviver com as chamadas ―riders‖ ou

―caudas‖, ainda que os projetos sejam de claro interesse governamental. Tal situação no

ocorre no Brasil, uma vez que o veto parcial dá conta de resolver tal problema.

Com efeito, o veto parcial (ou seletive veto) consiste ―na impugnação de uma parcela

de um texto aprovado pelo Legislativo e sua devolução à reapreciação por aquele, como veto

comum. Tem, portanto, a grande virtude de permitir separar o joio do trigo, ou seja, excluir da

lei o inconveniente, sem fulminar todo o texto. A necessidade do veto parcial para escoimar

de um texto legislativo disposições inconvenientes ou inaceitáveis fez-se visível em face do

problema dos ‗riders‘, das ‗caudas orçamentárias‘‖ (FERREIRA FILHO, 1995, 155)


43

Contudo, embora a presença do instituto do veto parcial seja fundamental para a

atuação do presidente há algumas questões que precisam ser respondidas no que toca a este

importante instituto, entre elas, por exemplo, pode haver ratificação do veto parcial? Assim

responde Ferreira Filho (1995): ―em relação ao veto parcial, ou aos vetos parciais, não pode

haver parece haver problema. A apreciação das disposições vetadas há de ser fragmentária, e

nada obsta que o Congresso acolha as objeções contra frações do projeto e recuse outras‖

(FERREIRA FILHO, 1995, 221).

A segunda questão relevante pode ser assim colocada: vetado todo o projeto, pode o

Congresso (re)aprovar apenas parte do projeto? Novamente Ferreira Filho (1995) auxilia na

resposta: ―na verdade, o sim é a melhor resposta. Havendo possibilidade de veto parcial, o

veto total equivale à recusa de cada disposição do projeto. Ora, nada obsta logicamente que o

Congresso reaprecie cada disposição do projeto per si, ratificando umas, rejeitando outras‖

(FERREIRA FILHO, 1995, 222).

Outra forma pela qual o executivo participa da atividade legislativa é o regulamento. 24

De forma muito breve, pode-se dizer que se trata de ato normativo geral expedido por fonte

legiferante que não o legislativo. Por sua natureza, de cunho administrativo, tem caráter

inferior a lei, já que esta é um ato típico do legislador e aquele do administrador. Tal distinção

somente passou a ser considerada após o fim do primado do poder do monarca, uma vez que

até este momento qualquer espécie normativa emanada do rei tinha força vinculante e

nenhuma distinção na prática. Atualmente, contudo, as diferenças são enormes, tal como se

verá a seguir:

DIFERENÇAS ENTRE LEI E REGULAMENTO25

LEI REGULAMENTO

Ato legislativo;

É ato normativo primário;

Liberdade para estabelecer

imposições;

Tem possibilidades de inovar em

matéria a ser normatizada.

Ato administrativo;

É ato normativo secundário;

Indicar meios para cumprir as imposições

estabelecidas anteriormente pela lei;

É ato dependente da lei.

24

Por ter sido objeto de um estudo exaustivo no âmbito deste mesmo projeto (veja-se o texto de Rodrigo Mioto)

não iremos no deter nesta esfera normativa. Será apenas apresentado um breve conceito e focado na diferença

com a lei propriamente dita. 25

Tal como já foi dito, este quadro é meramente introdutório e não exaustivo. Para um maior desenvolvimento

do tema, consultar o artigo de Rodrigo Mioto dos Santos (2009) – Projeto Pensando o Direito.


44

Tal como se pode ver no artigo de Rodrigo Mioto dos Santos (SANTOS, 2009) há

vários tipos de regulamentos, sendo que eles foram intensamente debatidos no trabalho do

autor. Neste momento, apenas iremos referir aos dois tipos considerados como ―clássicos‖ de

regulamentos sendo que um é ―estritamente subordinado à lei, não pode impor obrigações que

esta não preveja, se destinado tão somente a indicar meios para o cumprimento das obrigações

impostas pela lei. É esse o gênio do regulamento típico, o regulamento de execução. Tal

regulamento, na prática, pode ser editado pelo Executivo, em razão de sua missão geral de

cumprir as leis, ainda que estas não o prevejam. Decorre então o seu estabelecimento

diretamente pela Constituição, sendo, por isso, chamado regulamento espontâneo. Todavia, a

própria lei pode prever a edição de normas destinadas a preparar e acompanhar a execução

das suas, incumbindo expressamente o Executivo de editá-las. Nesse caso, o regulamento é

chamado de autorizado. (FERREIRA FILHO, 1995, 158).26

No que toca ao direito pátrio, o regulamento está disciplinado no art. 84 da CF/88.

Dela depreende-se que o ―regulamento em nosso direito [resulta] como ato geral e (de regra)

abstrato, de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido com a estrita

finalidade de produzir as disposições operacionais uniformizadoras necessárias à execução da

lei cuja aplicação demande atuação da Administração Pública‖. Daí que se possa concluir,

como demonstrará o texto de Santos (SANTOS, 2009) que, embora represente uma forma de

legislação importante, a liberdade para emitir decretos no Brasil é restrita.

No que toca a atividade legislativa do poder executivo ainda resta abordar dois itens

fundamentais: as chamadas leis delegadas e as medidas provisórias. As leis delegadas que

podem ser do tipo formal ou informal. ―Por formal chamaremos a delegação que, prevista no

Texto Constitucional, confere ao ato normativo do Executivo natureza de ato legislativo,

portanto de lei formal. [ ...] Por delegação não formal, chamaremos aquela autorizada pelo

Parlamento, mas que, todavia, implica a produção, pelo Executivo, de ato normativo sem

força de lei e, portanto, dotado de mero caráter regulamentar‖ (CLÈVE, 1993, 127).

A diferença essencial entre as duas consiste no fato de que no primeiro caso

(delegação formal) o resultado terá força de lei e no segundo, não. Tem-se ainda que destacar

o fato de que a legislação delegada formal deve ser feita com base na precisão do objeto a ser

26

Deve-se destacar que nem todo regulamento ―é baixado para a aplicação de lei ou em cumprimento de

determinação legal. Há que se considerar o caso dos regulamentos praeter legem, ou seja, dos regulamentos

editados no espaço porventura deixado vazio pelas leis vigentes. É o caso dos que Ruy Barbosa denominava

independentes” (FERREIRA FILHO, 1995, 159). Basicamente, por criarem regras novas, tais regulamentos

foram sendo descartados paulatinamente por inconstitucionais.


45

normatizado e com critérios pré-estabelecidos para o seu uso, bem como seu sentido e

alcance. Já o tipo de delegação não formal tem características distintas: ― 1. o beneficiário não

será necessariamente o governo; 2. o ato normativo praticado pelo órgão beneficiário não terá

forma de lei; 3. não obstante este tipo de delegação possa estar previsto no Texto

Constitucional (Alemanha), normalmente, a Constituição a ela não se refere (EUA, Itália,

Espanha, etc). Trata-se, na verdade, de fórmula ampliativa de poder regulamentar do

Executivo‘ (CLÉVE, 1993, 127).

No Brasil a delegação está prevista no art 68 da CF/88: 27

Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá

solicitar a delegação ao Congresso Nacional.

§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso

Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado

Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:

I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de

seus membros;

II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;

III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

§ 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do

Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.

§ 3º - Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional,

este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.

Não obstante a possibilidade de delegação é importante ressaltar que as chamadas leis

delegadas não possuem grande expressão no ordenamento jurídico pátrio. De fato, a faculdade

de editar medidas provisórias, tal como se verá a seguir, acabou por dar pouca repercussão a

este instituto. Com efeito, de todas as formas pelas quais se manifesta a atividade legislativa

do Poder Executivo, a medida provisória é a mais relevante.

Este é o principal motivo pelo qual muito se tem escrito e publicado sobre este

instituto envolvendo desde questões de fundo dogmático até problemas teóricos e, em

especial, políticos. 28

Assim, sem intenção de repetir o que pode ser facilmente encontrado

sobre esta matéria, iremos nos referir somente ao problema que consideramos essencial neste

momento que é a função política que a medida provisória desempenha. Antes, contudo,

destacamos o texto constitucional que regula o instituto:

27

Conforme demonstra Ferreira Filho ―a Constituição vigente não se refere à delegação interna corporis, aos

dispor sobre a lei delegada (art. 68). Mas trata-se de um de seus defeitos de técnica. Com efeito, o art 58, § 2 º, II

a admite. Neste dispositivo está previsto que o regimento de qualquer das casas do Congresso pode dispensar os

projetos sobre determinadas matérias serem apreciados pelo plenário. Assim, a deliberação da comissão valerá

pela casa, salvo se um décimo dos membros das Câmara reclamarem a apreciação em plenário‖ (FERREIRA

FILHO, 1995, 224).

28

Sobre os problemas teóricos e até mesmo dogmáticos ver CLÈVE, 1993.


46

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar

medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao

Congresso Nacional.

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I - relativa a:

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual civil;

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de

seus membros;

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e

suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer

outro ativo financeiro;

III - reservada a lei complementar;

IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente

de sanção ou veto do Presidente da República.

§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto

os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício

financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que

foi editada.

§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia,

desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias,

prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso

Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória,

suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.

§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das

medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus

pressupostos constitucionais.

§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados

de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma

das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação,

todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória

que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação

encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.

§ 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.

§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas

provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão

separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que

tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a

rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas

e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela

regidas.

§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida

provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou

vetado o projeto.

Não se pretende neste momento, tal como já foi dito efetuar qualquer digressão

dogmática sobre o tema, mas lançar algumas reflexões de caráter teórico que, porém, propõe

uma reflexão política. Assim, partimos do pressuposto que há uma profunda cisão na análise


47

em torno da utilização das medidas provisórias por parte do Poder Executivo entre cientistas

políticos e juristas. Para os juristas, a medida provisória deveria consistir em uma medida

excepcional posta a disposição do Executivo para que, ante situações de relevância e urgência,

pudesse interferir diretamente no "status quo" mediante a introdução de medidas que, à

semelhança dos demais atos legislativos, produzissem efeito imediato.

Por seu turno, a prática desenfreada de edição (e, anteriormente à EC 32/02, de re-

edições sucessivas) vem sendo analisada pela grande maioria de juristas, como um atentado

constitucional ao princípio da separação de poderes, como uma usurpação arbitrária de uma

função que deveria ser exercida, legitimamente, pelo Poder Legislativo. Esta situação

prossegue o argumento, é ainda agravada por um silêncio eloqüente do Poder Legislativo (que

―delegaria‖ indevidamente sua competência) e do Poder Judiciário (quando se impõe um

elevado grau de "self restrain" em matéria de controle de legitimidade de medidas

provisórias), que deixam de cumprir o comando constitucional de realização de controles

(jurídicos e políticos) recíprocos contra práticas desviantes dos demais órgãos. Este cenário

coloca em xeque, em última instância, a própria democracia e o funcionamento das

instituições republicanas.

De outro lado, os cientistas políticos e sociais, a partir de análises empíricas e

comparativas, identificam a existência de um fenômeno mais abrangente de

―administrativização‖ da função legislativa e de processos de ―delegação‖ de atribuições, sem

os quais, o Parlamento na sua acepção clássica ficaria totalmente obstruído, acelerando ainda

mais o processo de crise das instituições democráticas modernas. Este processo de delegação

processar-se-ia, dentre outras medidas, através da criação de decretos executivos ("Executive

decrees"), dentre os quais se insere a nossa Medida Provisória.

Diferentemente do que a leitura normativista dos juristas aponta este processo de

delegação não importa em renúncia do Legislativo ao controle sobre o processo de elaboração

legal, nem na sua subjugação ao Executivo, mas se processa mediante o estabelecimento de

uma colaboração mais estreita entre o Legislativo e Executivo (relação de comunicação e

"accountability" horizontal entre os órgãos políticos). Desta forma, as medidas provisórias são

compreendidas como um instrumento de governo usado como uma poderosa ferramenta para

a consolidação das bases institucionais do presidencialismo de coalizão brasileiro.

Finalizando este trabalho, é importante ressaltar que acreditamos ser possível através

das diversas formas de atuação do Poder Executivo, em especial na sua esfera legislativa,


48

poder lançar sólidas bases para que o regime constitucional e democrático do Estado

Brasileiro já não atue mais na lógica mais tradicional e, por assim dizer, liberal, definido a

partir de uma visão clássica do princípio organizativo da separação de poderes (dogma

recorrente nas abordagens jurídicas), mas com a pretensão de inseri-la em um regime de

cooperação entre os poderes.

CONCLUSÃO

O trabalho de pesquisa ora apresentado teve um caráter eminentemente teórico, cujo

principal objetivo consistiu-se em apresentar a profunda transformação pela qual passou a

teoria da separação dos poderes se considerada a sua origem vinculada ao Estado liberal para

a idéia de cooperação entre poderes, que se desenha no Estado social. O objetivo desta análise

centrava-se, basicamente, em compreender as mudanças na forma que se dá atividade

legislativa, em especial, aquela que é desempenhada pelo Poder Executivo. Para isto, o

caminho trilhado foi (parcialmente) 29

o que se segue. Assim, foi apresentada(s):

as diversas matrizes teóricas que pautaram a formação da teoria da separação

dos três poderes;

a sua função desta concepção como forma de garantir a liberdade no Estado;

o desenvolvimento do Poder Executivo através da evolução do poder

monárquico para um poder constitucional e limitado pelo direito;

a superação do dogma da tripartição dos poderes a partir da necessidade de

consolidação do welfare state;

a possibilidade de configurar-se um novo desenho institucional pautado pela

idéia de cooperação entre os poderes;

as novas relações que se estabelecem entre o Legislativo e o Executivo;

os mecanismos de manifestação da atividade legislativa do Poder Executivo.

Porém, neste momento conclusivo não se faz necessário desenvolver, a título de

retomar os pontos apresentados, os argumentos utilizados no texto. O que se busca é apontar

29

Várias outras questões foram abordadas no texto, contudo não parece necessário ―resgatar‖ toda a trajetória do

trabalho neste momento, mas apenas os eixos a partir dos quais este se constituiu.


49

para o elo que liga o presente trabalho com os que se seguem e compõe o resultado final da

pesquisa que ora se encerra. Assim, é importante dizer que o ponto principal que decorre do

estudo realizado é a clara percepção do esgotamento do paradigma dogmático-constitucional

que se traduz num enobrecimento da teoria tradicional da separação dos poderes e da função

legislativa confiada ao parlamento por excelência.

Esta questão, por seu turno, levanta outra extremamente importante que precisa ser

bem destacada neste momento derradeiro: trata-se de entender que há um grande vazio

doutrinário a ser construído para a compreensão das atuais relações entre o Executivo e

Legislativo e que pode ser percebido a partir da fundamentação teórica aqui inicialmente

desenvolvida e que, em razão dos limites temporais e temáticos do projeto, foram impossíveis

de serem levadas a termo de forma mais exaustiva.

É também fundamental aceitar o fato de que este vazio não será preenchido por

análises normativas tradicionais (leia-se dogmática) devido à incapacidade epistemológica

destas disciplinas, mas por trabalhos que vinculem a prática jurídica a uma aguda percepção

do fenômeno político que a atravessa e, principalmente, a uma análise dos parâmetros fixados

pela jurisprudência dos tribunais que, como poderá ser analisada nos artigos subseqüentes,

apresenta-se, por sua vez, em diversos momentos incoerente e conflituosa. Acreditamos,

porém, que aqui se abriu um caminho que, por mais longo e duro que possa parecer, ainda

poderá levar a outro patamar de representação da democracia constitucional no Brasil.


50

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uma contribuição para o estudo das suas origens e evolução. Coimbra:Coimbra Editora,

1989.

20. PINZANI, Alessandro. Maquiavel & O Príncipe. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2004.

21. SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 5 ª Ed. São Paulo,

Revista dos Tribunais, 1999.

22. SKINNER, Quentin. As Fundações do Pensamento Político Moderno. São Paulo:

Companhia das Letras, 1996.

23. STRECK, Lênio. Jurisdição constitucional e hermenêutica: uma nova crítica do

direito. Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2002

24. TORRES, João Carlos Brum. Figuras do Estado Moderno. Porto Alegre, Sérgio Fabris

editora, 1989.

25. VILE, M. J. C. Constitutionalism and the saparation of powers. Oxford, Claredon

Press, 1998.


52




ANEXO II:

INVENTÁRIO SOBRE O ALCANCE MATERIAL DA INICIATIVA RESERVADA

DO EXECUTIVO:

COMPREENSÃO (E EQUÍVOCOS) SOBRE A CARACTERIZAÇÃO DO VÍCIO DE

INICIATIVA

Núcleo UFSC/UNIVALI



53

INVENTÁRIO SOBRE O ALCANCE MATERIAL DA INICIATIVA RESERVADA

DO EXECUTIVO: COMPREENSÃO (E EQUÍVOCOS) SOBRE A CARACTERIZAÇÃO

DO VÍCIO DE INICIATIVA

INTRODUÇÃO

A questão em torno da titularidade da iniciativa legislativa e dos limites para o seu

exercício suscita, freqüentemente, controvérsias e tensões entre os diferentes órgãos

constitucionais na arena política. O enfrentamento desta questão, contudo, exige não somente

um esforço teórico refinado, como igualmente, a desvelação de diferentes concepções sobre a

política e sobre o papel atribuído ao Estado. Estas questões constituem o pano de fundo do

projeto de pesquisa.

O presente artigo consolida os resultados obtidos por um dos Núcleos, o Grupo

UFSC/UNIVALI, que assumiu a tarefa de buscar definir padrões para a demarcação do

alcance das prerrogativas inerentes à iniciativa reservada do Presidente e a fixação dos limites

de atuação parlamentar que conjuguem, a um só tempo, o respeito às vedações constitucionais

e a maximização da função deliberativa inerente ao Parlamento e constitutiva de um Estado

democrático de Direito.

A fim de que esta tarefa de demarcação dos limites de atuação entre o Executivo e o

legislativo fosse levada a cabo, alguns objetivos específicos foram definidos: a) analisar a

evolução histórica e as finalidades do instituto da iniciativa reservada no Processo

Legislativo; b) especificar o conteúdo e o alcance das matérias sujeitas à iniciativa privativa

do Presidente da República no direito brasileiro (art. 61, §1º) a partir de análise empírica e

jurisprudencial; e, c) sistematizar os parâmetros de controle definidos pelo STF para o

controle da ocorrência de vício de iniciativa privativa do Chefe do Executivo.

A análise empírica preconizada envolveu a localização e sistematização das decisões

jurisprudenciais e a identificação e levantamento indicativo das manifestações da Presidência

da República em relação a esta temática, quer seja através do levantamento de inúmeros

projetos de lei que foram propostos pelo Executivo, com decorrência de seu poder de

iniciativa reservada; quer seja através da identificação, catalogação e análise preliminar dos

vetos (parciais e totais) fundados em inconstitucionalidade formal decorrente do vício de


54

iniciativa (propositura de projeto de lei, ofensa ao art. 61, §1º; e, de restrição ao poder de

emenda parlamentar, ofensa ao art. 63).

Para tanto, o presente relatório está estruturado da seguinte forma: a seção 1 é

destinada a algumas considerações conceituais introdutórias e uma revisão crítica da literatura

constitucionalista em torno da função desempenhada pela cláusula de reserva de iniciativa no

ordenamento constitucional brasileiro, o item conta ainda com uma breve apresentação da

evolução histórica deste instituto; já na seção 2 busca-se demarcar o regime jurídico-

constitucional vigente da iniciativa reservada, a partir de um duplo esforço, de demarcação de

cada uma das hipóteses definidas no art. 61, §1º e de identificação de regras gerais aplicáveis

ao regime constitucional da iniciativa reservada (princípio da simetria, vício e convalidação,

princípios de interpretação); na sessão 3, foram escolhidas algumas questões concretas que,

por serem recorrentes, frequentemente suscitam dúvidas sobre o espaço de atuação reservado

pelo constituinte ao executivo e ao legislativo; e, por fim, nas conclusões são apresentadas,

em forma de tópicos, conclusões mais significativas e a indicação de possíveis

desdobramentos desta pesquisa.

1. INICIATIVA LEGISLATIVA E O DESENCADEAMENTO DO PROCESSO DE

MUDANÇA DO STATUS QUO DO UNIVERSO NORMATIVO

1.1 PROCESSO LEGISLATIVO E A PRERROGATIVA DE INICIATIVA

O processo legislativo apresenta as seguintes fases: introdutória (iniciativa),

constitutiva (que reúne a deliberação e a sanção) e a complementar (que inclui a promulgação

e publicação do ato normativo) (FERREIRA FILHO, 1985, p. 202).

A fase introdutória é a responsável pelo início do processo de formação da lei. E quem

dá início a este processo são os órgãos ou pessoas que têm a prerrogativa de apresentar

projetos de lei ao Poder Legislativo. A iniciativa ―não é uma propriamente uma fase do

processo legislativo, mas sim o ato que o desencadeia‖ (FERREIRA FILHO, 1985, p. 202).

De acordo com o critério utilizado, a iniciativa pode ser classificada da seguinte

forma: (a) em parlamentar e extraparlamentar (podendo ser incluída, nesta última, a iniciativa

popular); (b) em geral, reservada e conjunta.


55

A iniciativa é parlamentar quando é concedida a todos os membros do Congresso

Nacional: Deputados Federais ou Senadores da República30

; por outro lado, é

extraparlamentar quando os órgãos e entes que não integram o Congresso Nacional têm o

poder de iniciar um projeto de lei. Na CF/88 a iniciativa extraparlamentar é concedida tanto

aos titulares de outros órgãos constitucionais (ao Chefe do Executivo, aos Tribunais do Poder

Judiciário e ao Procurador-Geral da República) quanto aos cidadãos através da chamada

iniciativa popular.

Em relação à titularidade para a instauração do processo legislativo, a iniciativa pode

ser classificada em: geral (ou ampla, ou concorrente), reservada (privativa) e conjunta. Na

primeira, não há discriminação de quais assuntos devem ter sua positivação encabeçada por

determinado órgão constitucional, vale dizer, afora as restrições constitucionais, os atores do

processo legislativo detêm liberdade para elaborar projetos de leis. Por seu turno, a iniciativa

reservada é a prerrogativa constitucional que assegura a determinados órgãos dos diferentes

poderes instituídos (Executivo, Legislativo e Judiciário31

) a exclusividade da deflagração do

processo legislativo em matérias específicas, expressamente tipificadas pelo legislador

constituinte. Por fim, a iniciativa conjunta é configurada quando mais de um legitimado deve

apresentar conjuntamente determinado projeto de lei32

.

É possível formular três inferências a partir desta taxonomia:

na ausência de previsão constitucional específica, qualquer um dos co-

legitimados está apto a deflagrar o processo legislativo;

as matérias sujeitas à iniciativa reservada devem ser interpretadas

restritivamente (inclusive as correlatas restrições ao poder de emenda

parlamentar);

a cláusula de reserva pretende preservar o juízo político de oportunidade para a

instauração de processo legislativo para a alteração do status quo normativo33

.

30

Frise-se que o caput do art. 61 da CRFB confere legitimidade para a deflagração do processo legislativo tanto

aos os parlamentares (individualmente considerados), quanto às comissões de suas casas legislativas (Câmara

dos Deputados, Senado Federal e Congresso Nacional). Além disto, no caso dos Projetos de Emenda

Constitucional, deve haver um acordo de vontade de pelo menos 1/3 dos parlamentares de uma das casas para

que seja instaurado o procedimento de alteração da Constituição (art. 60, inc. I da CRFB). 31

Sobre a iniciativa conferida ao Chefe do Ministério Público, cf. item 0, infra. 32

Atualmente não há nenhuma previsão constitucional de exigência de iniciativa legislativa conjunta. A lei que

fixa o subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal, a que alude o art. 48, inc. XV; em 1998, em razão da

natureza de teto salarial do serviço público brasileiro (determinado pelo art. 37, XI da CRFB), a EC n. 19

determinou que sua iniciativa estaria sujeita à iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos

Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal. Esta determinação, contudo, foi derrogada por

força da EC n.41/03, sendo restabelecida a redação originária do texto constitucional. 33

Esta assertiva é particularmente importante para a compreensão da chamada iniciativa ―por empréstimo‖, na

qual se reconhece não haver ofensa à iniciativa reservada de outro órgão constitucional, quando (a) o projeto de

lei, ao incursionar em matéria sujeita à reserva de iniciativa, não altera nenhum dispositivo legal vigente


56

O ordenamento constitucional vigente prescreve as seguintes regras relativas à iniciativa geral

e privativa:

Poder de iniciativa Concorrente Privativa ou Reservada

Parlamentar ou Comissão

do Congresso Nacional

Sim Iniciativa de lei para fixar a remuneração

(art. 51, inc. IV e 52, XIII)

Presidente da República Sim Hipóteses previstas no art. 61, §1º e 165

relacionadas:

(i) fixação de contingente das Forças

Armadas

(ii) organização da Administração Pública

(iii) regime jurídico dos servidores públicos

(iv) normas específicas dos territórios.

(v) leis orçamentárias

Iniciativa Popular34

Sim Não.

Presidente do STF Não Lei Orgânica da Magistratura (art. 93)

Organização judiciária e fixação de

subsídios (art. 96, II)

Proposta Orçamentária (art. 99, §2º, inc. I)35

Tribunais Superiores e

Tribunais de Justiça

Não Organização judiciária e fixação de

subsídios (art. 96, II)

Proposta Orçamentária (art. 99, §2º)

Procurador-Geral da

República36

e Procuradoria-

Geral de Justiça dos Estados

Não Organização funcional e administrativa e

política remuneratória (art. 127, §2º)*

Proposta Orçamentária (art. 127, §3º)

Defensoria Pública Não Proposta Orçamentária (art. 134, §2º)

Tribunais de Contas da

União e dos Estados

Não Organização administrativa e criação de

cargos e vencimentos (arts. 73 c/c 96, II37

)

* Iniciativa concorrente com o Chefe do Executivo

1.2 ORIGENS E JUSTIFICATIVA DO INSTITUTO DA INICIATIVA RESERVADA

A questão em torno da titularidade da iniciativa legislativa e dos limites para o seu

exercício suscita, freqüentemente, controvérsias e tensões entre os diferentes órgãos

constitucionais na arena política. O enfrentamento desta questão, contudo, exige não somente

(portanto, mantém o status quo normativo), ou ainda, (b) neste particular, reproduz texto de projeto de lei

encaminhado pela autoridade competente que está sendo apreciado pelo Congresso Nacional (cf. item 0, infra). 34

Art. 61, §2º. A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de

lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados,

com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. 35

A proposta orçamentária deve observar os limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de

diretrizes orçamentárias (art. 99, §1º). A constituição faculta ao Chefe do Executivo tanto a supressão da omissão

do respectivo órgão (art. 99, § 3º) ou ainda poderá corrigir eventuais discrepâncias em relação aos limites fixados

pela Lei de diretrizes orçamentárias (art. 99, §4º). 36

Sobre a iniciativa conferida ao Chefe do Ministério Público, cf. item 0, infra. 37

ADI n. 1.994, Eros Grau, J. em 24-5-06.


57

um esforço teórico refinado, como igualmente, a desvelação de diferentes concepções sobre a

política e sobre o papel atribuído ao Estado.

Não obstante a existência de justificativas diferenciadas para a defesa de cláusulas de

iniciativa reservada, elas gravitam em torno da sua função declarada de manutenção do

princípio da separação de poderes. Como salientado em outra parte da pesquisa38

, este

princípio regulativo, diferentemente do que grande parte dos constitucionalistas e das decisões

do STF parecem fazer crer, não é dotado de sentido semântico pré-definido de forma absoluta

pelo legislador Constituinte, mas os seus comandos normativos são preenchidos através de

processos históricos de dação de sentido que levam em conta o arranjo institucional fixado

pelo texto constitucional e pela prática de coordenação entre os órgãos constitucionais.

Desta forma, a discussão em torno da possibilidade de alteração das regras

relacionadas à iniciativa reservada, quer seja através do poder constituinte decorrente39

, quer

seja em relação ao poder constituinte derivado40

, não pode se resolver em uma resposta

simplista de preservação/ofensa ao princípio da separação de poderes previsto como claúsula

pétrea pelo art. 60, §4º, inc. III da CRFB, mas exige que sejam discutidas as premissas

teóricas latentes.

Diferentemente do que pode parecer, o princípio da separação de poderes, consoante a

sua formulação clássica mais conhecida (na obra de Montesquieu), não previa a figura da

iniciativa legislativa extraparlamentar pelo Chefe do Executivo, pelo contrário, conferia-lhe,

no que toca ao processo legislativo, tão-somente a função residual de bloqueio, ou seja, a

possibilidade de impedir a irrupção legislativa através do instituto do veto.

Com a transformação do Estado e a progressiva administrativização da função

legislativa, exigência da ampliação da interferência reguladora do Estado no domínio social

própria do Estado social de direito, o passo ―natural‖ foi a reivindicação ao Poder Executivo

da faculdade de dar início ao processo legislativo, submetendo um projeto ao órgão

legiferante (CLÈVE, 1993, p. 96).

38

Cf. Anexo I: Separação de poderes e iniciativa reservada: da regulação da liberdade à cooperação

legislativa no direito constitucional brasileiro. 39

A construção jurisprudencial sobre o princípio da simetria e o dever de reprodução das regras de iniciativa nos

entes federados é apresentado na seção 0, infra. 40

O debate em torno da possibilidade de alteração das regras concernentes à iniciativa reservada pelo Poder

Constituinte Derivado é questão que merece ser enfrentada em complementação a este estudo, mormente em

face da tramitação da PEC n. 82/2007, que pretende flexibilizar a iniciativa reservada da Chefia do Executivo,

permitindo que projeto de iniciativa do Parlamento (com assinatura de 1/10 dos membros da respectiva da casa)

possa dispor sobre matéria reservada constante do art. 61, §1º, bem como, que o limite fixado no art. 63 seja

olvidado por proposta parlamentar subscrita por igual número de congressistas.


58

A evolução do constitucionalismo foi sofisticando as formas de provocação do órgão

legislativo. Isto levou, em caráter excepcional, ao deslocamento da iniciativa para outros

órgãos, inclusive ao próprio Poder Judiciário, no que tange a certas matérias (FERREIRA

FILHO, 1985, p. 140). Com isso, fixou-se o conceito de iniciativa geral, deferida a uma

multiplicidade de partícipes do processo constitucional e consagrada no atual texto

constitucional, e a iniciativa reservada (FERRARI, 2001, p. 58).

A iniciativa reservada ou privativa, portanto, foi construída a partir da subtração da

iniciativa geral de determinadas matérias e colocadas sob a potestade de um único órgão. Com

isso, a possibilidade de inovar no direito posto, relativamente a determinadas matérias, fica

dependente da vontade de um único titular do poder de iniciativa.

O monopólio sobre o juízo político de oportunidade da inovação legislativa e da

mudança do status quo, consiste, portanto, no principal fundamento justificador da fixação de

cláusula de reserva, até mesmo porque esta reserva, via de regra, está associada à preservação

da autonomia administrativa dos respectivos órgãos.

Para além desta justificativa genérica, alguns autores, sem deixar de impregnar-se de

elementos ideológicos, vêem neste instituto uma espécie de proteção do erário contra certa

irresponsabilidade política dos órgãos parlamentares em matéria de responsabilidade fiscal

(FERREIRA FILHO, 1985; BASTOS; MARTINS, 1995). Outra justificativa, igualmente

inapropriada, consistiria num maior conhecimento técnico supostamente dotado do órgão

Executivo sobre tais assuntos, como se depreende da lição de Bastos e Martins (1995, p. 287)

É que sobre tais matérias tem o Poder Executivo melhor visão do que o Legislativo,

por as estar gerindo. A administração da coisa pública, não poucas vezes, exige

conhecimento que o Legislativo não tem, e outorgar a este poder o direito de

apresentar os projetos que desejasse seria oferecer-lhe o poder de ter iniciativa sobre

assuntos que refogem a sua maior especialidade.

Todavia, ambas não podem ser seriamente consideradas, pois ambas podem ser

facilmente contornadas, quer seja pela existência do instituto do veto presidencial e pelas

regras relacionadas à responsabilidade fiscal, quer seja pela fragilidade do argumento em

torno da especificidade.

Por outro lado, a iniciativa reservada funciona como um importante mecanismo de

controle/cooperação entre o Legislativo e Executivo na consolidação do desenho político-

institucional e, como tal, indubitavelmente, preenche contemporaneamente o conteúdo do


59

princípio constitucional da separação de poderes41

. Ferrari (2001, p. 61) refere-se a este

mecanismo como dotado de duas faces: como exceção e como garantia: como exceção,

―porque subtrai a iniciativa de legislar do Poder Legislativo, a quem esta tocaria naturalmente,

pelo próprio princípio da separação dos poderes‖; como garantia, ao impedir ―que o Poder

Legislativo prepondere sobre os demais, legislando sobre seus serviços internos‖.

A desvelação de suas implicações ideológicas e de suas funções não-reveladas são

importantes para que não se repita o erro recorrente de uso retórico deste princípio-regulador.

Como se fosse possível recorrer à lição de Montesquieu, ou à defesa institucional dos check

and balances dos artigos federalistas, como elementos suficientes para a compreensão (e

controle de desvios) do arranjo político-constitucional de cooperação entre os poderes no

Brasil contemporâneo.

1.3 TRAJETÓRIA CONSTITUCIONAL DA INICIATIVA RESERVADA

O instituto da iniciativa reservada está presente desde longa data na história

constitucional brasileira. O mesmo não foi contemplado apenas nas Constituições de 1824 e

1891, esta última representante típica de um Estado liberal, em moldes tradicionais. Porém, a

partir da Constituição de 1934 deu-se início ao processo de regulamentação constitucional da

iniciativa reservada:

CONSTITUIÇÃO

DE 1934

Art. 41. [...] §2º. Ressalvada a competência da Câmara dos

Deputados e do Senado Federal, quanto aos respectivos serviços

administrativos, pertence exclusivamente ao Presidente da

República a iniciativa de projetos de lei que aumentem vencimentos

de funcionários, criem empregos em serviços já organizados, ou

modifiquem, durante o prazo da sua vigência, a lei de fixação das

forças armadas.

§3º. Compete exclusivamente ao Senado Federal a iniciativa das leis

sobre a intervenção federal, e, em geral das que interessem

determinadamente a um ou mais Estados.

CONSTITUIÇÃO

DE 1937

Art. 64. A iniciativa dos projetos de lei cabe, em princípio, ao

Governo. Em todo caso, não serão admitidos como objeto de

deliberação projetos ou emendas de iniciativa de qualquer das

Câmaras, desde que versem sobre matéria tributária ou que de uns

ou de outras resulte aumento de despesa.

§1º. A nenhum membro de qualquer das Câmaras caberá a iniciativa

de projetos de lei. A iniciativa só poderá ser tomada por um terço de

41

Cf. Anexo I: Separação de poderes e iniciativa reservada.


60

Deputados ou de membros do Conselho Federal.

CONSTITUIÇÃO

DE 1946

Art. 67. [...]

§2º. Ressalvada a competência da Câmara dos Deputados, do

Senado e dos tribunais federais, no que concerne aos respectivos

serviços administrativos, compete exclusivamente ao Presidente da

República a iniciativa das leis que criem empregos em serviços

existentes, aumentem vencimentos ou modifiquem, no decurso de

cada legislatura, a lei de fixação das forças armadas.

CONSTITUIÇÃO

DE 1967/69

Art. 60. É da competência exclusiva do Presidente da República a

iniciativa das leis que:

I - disponham sôbre matéria financeira;

II - criem cargos, funções ou empregos públicos ou aumentem

vencimentos ou a despesa pública;

III - fixem ou modifiquem os efetivos das fôrças armadas;

IV - disponham sôbre organização administrativa e judiciária,

matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da

administração do Distrito Federal, bem como sôbre organização

judiciária, administrativa e matéria tributária dos Territórios;

V - disponham sôbre servidores públicos da União, seu regime

jurídico, provimento de cargos públicos, estabilidade e

aposentadoria de funcionários civis, reforma e transferência de

militares para a inatividade;

VI - concedam anistia relativa a crimes políticos, ouvido o Conselho

de Segurança Nacional.

CONSTITUIÇÃO

DE 1988

Art. 61. [...]

§1º. São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis

que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na

administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e

orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos

Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,

provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da

União, bem como normas gerais para a organização do Ministério

Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e

dos Territórios;

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração

pública, observado o disposto no art. 84, VI;

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de

cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e

transferência para a reserva.


61

Após uma análise perfunctória sobre estes dispositivos constitucionais e com base nos

elementos teóricos antes discutidos42

, é possível facilmente perceber que, o aumento das

atribuições privativas cresce a medida que aumentam as funções atribuídas ao Estado, por

outro lado, a concentração de atribuições privativas nas mãos do Executivo e o

correspondente aumento de restrições à atividade parlamentar, estão diretamente associados

ao período de oblteração da democracia no país.

2. INICIATIVA RESERVADA DO EXECUTIVO NO DIREITO CONSTITUCIONAL

21. TAXATIVIDADE DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS

Como antes salientado, a regra geral sobre a deflagração do processo legislativo

consiste no compartilhamento do poder de iniciativa entre os entes listados na primeira parte

do art. 61. Interpretação esta que é decorrência mesma do regime democrático inaugurado

com a Carta Constitucional de 1988.

Desta forma, pode-se afirmar que os limites à atividade parlamentar tanto em razão da

cláusula de iniciativa, quanto em razão das restrições ao poder de emenda parlamentar43

estão

estritamente vinculados às hipóteses expressamente previstas na CRFB (arts. 61 e 63). Tais

hipóteses, em observância ao princípio estruturante do estado democrático de direito (art. 1º

da CRFB), devem ser compreendidos como hipóteses taxativas (numerus clausus) e devem

ser interpretados restritivamente, sob pena de usurpação de funções parlamentares, próprias de

regimes autocráticos.

Nos acórdãos a seguir transcritos, o STF reiterou este posicionamento ao rejeitar a

existência de vício de inconstitucionalidade em normas de iniciativa parlamentar que,

respectivamente, disciplinava atos de publicidade do Estado e impunha a gratuidade dos testes

de maternidade e paternidade:

Lei disciplinadora de atos de publicidade do Estado, que independem de reserva de

iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual, visto que não versam sobre

criação, estruturação e atribuições dos órgãos da Administração Pública. Não-

incidência de vedação constitucional (CF, artigo 61, § 1º, II, e). (ADI 2.472-MC,

Rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 13-3-02, DJ de 3-5-02)

42


legislativa no direito constitucional brasileiro. 43

ADI 973-MC, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 17-12-93; RE 140.542, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. em 30-9-93.


62

Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 1º, 2º e 3º da Lei n. 50, de 25 de maio

de 2004, do Estado do Amazonas. Teste de maternidade e paternidade. Realização

gratuita. (...) Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou

estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação

de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo

Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão

previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil —

matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que

se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. (ADI 3.394, Rel.

Min. Eros Grau, j. em 2-4-07, DJ de 24-8-07)

No que tange ao poder de emenda parlamentar, há quem sustente, inclusive, que a

restrição imposta pelo STF de que tais emendas devam guardar relação de pertinência

temática, seria ela mesma uma interpretação contrária à garantia de taxatividade das hipóteses

de restrição da atividade parlamentar, questão esta, todavia, que será abordada em outra

oportunidade44

.

2.2 ABRANGÊNCIA MATERIAL DA RESERVA DE INICIATIVA DO EXECUTIVO

2.2.1 Disciplina das Forças Armadas

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



(...) f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos,

promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva (EC n.

18/98)

Desde a instituição da cláusula de iniciativa reservada no direito constitucional

brasileiro, a propositura da lei de fixação do contingente das forças armadas sempre esteve

gravada em favor do chefe do Executivo. Esta vinculação é decorrência direta da idéia de que

ao chefe de Estado exerce o ―comando supremo das Forças Armadas‖ (art. 84, inc. XIII). Esta

cláusula nunca gerou nenhuma dúvida interpretativa e de aplicação.

A inclusão da disciplina do regime jurídico dos militares no âmbito da iniciativa

reservada do Executivo federal decorreu da alteração do status dos militares determinada pela

Emenda Constitucional n. 18, de 1998. Nesta oportunidade, a categoria dos militares foi

desmembrada dos servidores públicos civis, sendo dotada de um regime jurídico próprio45

.

44

Cf. Anexo III: Limites ao poder de emenda parlamentar em matéria de iniciativa reservada: posição do

STF. 45

A redação originária do inc. X do art. 37 da CRFB prescrevia que: ―a revisão geral da remuneração dos

servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na

mesma data‖. A desobediência a este dispositivo por conta das leis n. 8.622/93 e 8.627/93, decorrente da pressão


63

Portanto, esta prerrogativa nada mais significou do que adaptar o texto constitucional à

inovação constitucional já que a disciplina dos militares, antes servidores públicos militares,

estava incluída na previsão geral (servidores públicos) prevista nas alíneas ―a‖ e ―c‖ do

mesmo dispositivo constitucional.

2.2.2 Regulamentação do Regime de Pessoal da União



a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e

autárquica ou aumento de sua remuneração;

(...)

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de

cargos, estabilidade e aposentadoria;

Tais dispositivos reservam ao chefe do Executivo a iniciativa de projetos de lei que

digam respeito tanto à criação de cargos e aumento de remuneração, quanto ao regime

jurídico dos servidores públicos civis.

Um esclarecimento faz-se necessário, não obstante o dispositivo legal referir-se à

administração direta e autárquica, devem ser incluídas no âmbito da cláusula de reserva a

propositura de projetos que visem a alterar os cargos e a remuneração das fundações públicas.

Uma vez que a jurisprudência pacificada no âmbito do STF equipara o regime jurídico das

autarquias ao das fundações (autarquias fundacionais)46

.

Apesar do STF ter consolidado entendimento de que, por exigência do princípio da

simetria, as matérias sujeitas à reserva de iniciativa devem ser obrigatoriamente reproduzidas

no âmbito local47

, inúmeros são os atos normativos estaduais invalidados pelo STF por

afrontarem a iniciativa reservada48

, ou as limitações ao poder de emenda parlamentar49

,

prescritos, respectivamente, pelo art. 61, §1º, inc. II, alíneas ―a‖ e ―c‖ e pelo art. 63, I da

CRFB. Há situações, inclusive, que o Parlamento estadual, em clara afronta ao Executivo,

dos militares por recuperação de perdas salariais, gerou uma avalanche de aços judiciais reclamando a extensão

do benefício obtido pelos militares (28,86% às demais categorias de servidores públicos civis). 46 ADI n. 2794/DF, Sepúlveda Pertence, j. em 14-12-06; ADI 1642/MG, Eros Grau, j. em 3-4-08; 47

Cf. seção 0, infra. 48

ADI 2192/ES, Ricardo Lewandowski, j. em 4-6-08; ADI 3061/AP, Carlos Britto, j. em 5-4-06; ADI 1124/RN,

Eros Grau, j. em 2-3-05; ADI n. 2050/RO, Maurício Corrêa, j. em 3-3-04; ADI n. 2892/ES, Carlos Velloso, j. em

19-2-04 (autarquia). 49

ADI 13/SC, Joaquim Barbosa, j. em 17-9-07; ADI n. 2619/RS, Eros Grau, j. em 15-2-06; ADI 1470/ES,

Carlos Velloso, j. em 14-12-05; ADI n. 1304/SC, Maurício Corrêa, j. em 11-3-04; ADI-QO 2840/ES, Ellen

Gracie, j. em 6-11-03.


64

derrubou o veto governamental e, mesmo flagrante o vício de iniciativa, promulgou ato

normativo posteriormente invalidado pelo STF50

.

A prerrogativa de iniciativa privativa do Chefe do Executivo está sujeita ao juízo de

―discricionariedade política‖ do seu titular51

, iniciativa esta que não pode ser suprida pelo

Poder Judiciário (apesar do STF reconhecer ser o Chefe do Executivo o órgão a figurar em

ação constitucional destinada a reconhecer a inconstitucionalidade por omissão legislativa52

),

nem mesmo por imposição constitucional decorrente de emenda à Constituição estadual53

.

Se por um lado, este dispositivo veda a usurpação da prerrogativa de iniciativa do

chefe do Executivo que lhe confira a faculdade discricionária de, mediante decreto, criar

cargos e alterar remuneração, em flagrante ofensa à reserva legal54

.

Em relação à hipótese prevista na alínea a, ―criação de cargos, funções ou empregos

ou aumento de sua remuneração”, extrai-se da casuística do STF que esta vedação não se

coaduna com iniciativa parlamentar (ou emenda parlamentar) em atos normativos que: (i)

assegurem aos servidores militares vencimento básico nunca inferior a um salário mínimo55

; e

(ii) desencadeiem o aumento de despesa pública a partir da vinculação56

de cargos federais57

.

Por seu turno, não caracteriza usurpação desta prerrogativa: (i) lei que fixe data para o

pagamento dos servidores estaduais e a ocorrência de correção monetária em caso de atraso58

;

ou ainda, (ii) que preveja reajuste setorial de servidores públicos do âmbito do Poder

50

ADI 64/RO, Carmen Lúcia, j. em 21-11-07. 51

Esta questão foi inúmeras vezes apreciadas pelo STF por ocasião da discussão sobre a legitimidade do Poder

Judiciário de reconhecer a omissão do Executivo federal em propor projeto de lei relativo à ―revisão geral anual‖

determinada pelo art. 37, inc. X da CRFB (cf., e.g., RE-AgR 327621, Carlos Britto, j. em 21-2-06; RE-

AgR 553231/RS, Ricardo Lewandowski, j. em 13-11-07). 52

―É o Presidente da República a autoridade que deve figurar em Mandado de Injunção contra omissão

legislativa é da alçada privativa do Presidente da República‖ (MI 153-AgR, Paulo Brossard, j. em 14-3-90) 53

ADI 2.393-MC, Min. Sydney Sanches, j. em 9-5-02; ADI 3.051, Min. Carlos Britto, j. em 30-6-05. 54

―(...) 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 5° da Lei n° 1.124/2000, do Estado do Tocantins.

Administração pública. Criação de cargos e funções. Fixação de atribuições e remuneração dos servidores.

Efeitos jurídicos delegados a decretos do Chefe do Executivo. Aumento de despesas. Inadmissibilidade.

Necessidade de lei em sentido formal, de iniciativa privativa daquele. Ofensa aos arts. 61, § 1°, inc. II, "a", e 84,

inc. VI, "a", da CF. Precedentes. Ações julgadas procedentes. São inconstitucionais a lei que autorize o Chefe do

Poder Executivo a dispor, mediante decreto, sobre criação de cargos públicos remunerados, bem como os

decretos que lhe dêem execução.ADI n. 3232/TO, Rel. Cezar Peluso, j. em 14-8-08. 55

Neste caso, tratava-se de dispositivo da Constituição Estadual (RE 198.982, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. em 5-8-

98). A controvérsia concernente aos limites ao Poder Constituinte Decorrente serão tratadas na seção 0. Frise-se

que esta decisão foi tomada antes da edição das Súmulas Vinculantes n. 4 e 6 que tratam sobre a fixação de

salário mínimo para remuneração de servidor público e a possibilidade de que praças percebam soldo inferior ao

salário mínimo, respectivamente. 56

A própria vinculação de remuneração a cargos de outros entes federativos constitui ofensa material ao disposto

no art. 37, inc. X c/c art. 7º, inc. IV da CRFB. 57

ADI 64, Rel. Carmen Lúcia, j. em 22-11-07. 58

ADI 559, Rel. Eros Grau, j. em 15-2-06; ADI 554, Rel. Eros Grau, j. em 15-2-06.


65

Legislativo, hipótese que está sujeita à reserva de lei de iniciativa das respectivas casas

legislativas59

.

Mais diversificada, todavia, é a casuística relacionada à cláusula constante da alínea c,

―regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria”. Reconheceu o

STF ser vedada a iniciativa parlamentar de leis que: (i) imponham regras gerais restritivas à

margem de ponderação para a propositura de limites de idade para ingresso em determinadas

carreiras públicas60

; (ii) reduzam jornada de trabalho de servidores públicos61

, instituam

regime especial de servidores da área da saúde62

ou ainda que fixem regras para a distribuição

de carga horária e jornada de trabalho de professores a pretexto de regulamentar o sistema

estadual de ensino63

; (iii) instituam dever de acompanhamento preventivo de saúde dos

servidores públicos estaduais64

; (iv) determinem o prazo de 180 dias para a nomeação de

candidato aprovado em concurso público dentro do limite de vagas do edital65

; (v) permitam a

opção por regime jurídico de servidores celetistas e que determinem aproveitamento de

servidores públicos de outras unidades da federação66

; (vi) instituam regime jurídico próprio

de servidor do Legislativo67

; ou mesmo, (vii) instituam, através de emenda parlamentar,

hipótese de perdão por falta de servidor público68

.

Por outro lado, reconhecem-se serem legítimas normas que prevêem a isenção do

pagamento de taxa de concurso público69

; ou ainda, resultantes da atuação do Poder

constituinte decorrente, determinem que o Governador deva escolher o PGE dentre os

procuradores de carreira70

, anistiem infrações administrativas de servidores estaduais por

ocasião de sua promulgação71

, ou ainda, fixem data para o pagamento dos vencimentos dos

59

ADI 3599/DF, Gilmar Mendes, j. em 21-5-07. 60

ADI 776, Sepúlveda Pertence – voto, j. em 2-8-07; ADI 980, Rel. Menezes de Direito, j. em 6-3-08. 61

ADI 3739, Gilmar Mendes, j. em 17-5-07. 62

ADI 3175, Gilmar Mendes, j. em 17-5-07. 63

Lei de iniciativa parlamentar que cuida de jornada de trabalho, distribuição de carga horária, lotação dos

profissionais da educação e uso dos espaços físicos e recursos humanos e materiais do Estado e de seus

Municípios na organização do sistema de ensino (ADI 1.895, Min. Sepúlveda Pertence, j. em 2-8-07, DJ de 6-9-

07). 64

ADI 3403-SP, Min. Joaquim Barbosa, j. em 18-6-07. 65

ADI 2931, Carlos Britto, j. em 24-2-05; RE 229.450, Maurício Corrêa, j. em 10-2-00. 66

Regra prevista na Lei Orgânica Distrital. ADI 980, Menezes de Direito, j. em 6-3-08 67

MS 22.644/DF, Rel. p/o ac. Ilmar Galvão, j. em 1º-9-99. 68

ADI 13/SC, Rel. Joaquim Barbosa, j. em 17-9-07. 69

ADI 2.672/ES, Rel. p/ o ac. Carlos Britto, j. em 22-6-06. 70

ADI 2.581/SP, Rel p/o ac. Marco Aurélio, j. em 16-8-07. A questão sobre os limites ao poder constituinte

decorrente será tratada na seção 0. 71

ADI 104/RO, Sepúlveda Pertence, j. em 4.6-07.


66

servidores públicos estaduais72

, sem que tais condutas configurassem ofensa ao art. 61, §1º,

inc. II, alínea ―c‖.

2.2.3 Organização da Administração Pública


II - disponham sobre: (...)

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o

disposto no art. 84, VI (redação determinada pela EC n. 19/98)

A inclusão de mais uma hipótese dentre aquelas gravadas como de reserva de

iniciativa do Executivo73

, diferentemente daquilo que pode transparecer, inicialmente, não

importou em ampliação do poder conferido ao Chefe do Executivo, mas, pelo contrário, em

sua restrição, já que o diploma constitucional revogado previa expressamente, dentre as

atribuições normativas do Presidente da República, a faculdade de ―dispor sôbre a

estruturação, atribuições e funcionamento dos órgãos da administração federal‖ (art. 81, inc.

V da CF-1967/69).

Portanto, a constituição sujeitou a disciplina interna da estruturação e funcionamento

da Administração Pública à reserva de lei e, ao fazê-lo, conferiu a prerrogativa da iniciativa

legislativa ao Presidente da República. Em uma primeira leitura, esta atribuição está mais

estreitamente vinculada à idéia de preservação da autonomia, tão cara à função declarada do

instituto da reserva de iniciativa de maximização do princípio da separação de poderes.

Por força da Emenda Constitucional n. 19/98 e da criação do chamado decreto

autônomo no âmbito da Administração Pública federal (art. 84, inc. VI), sem deixar de

submeter à reserva de lei a criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração

pública, o constituinte reformador operou nova des-legalização da disciplina jurídica da

organização e funcionamento da Administração Pública. Isto quer significar que a expressão

"estruturação e atribuições" (constante da redação original do art. 61, §1º, II, e) pode ser

considerada equivalente à expressão "organização e funcionamento" (constante da redação do

art. 84, VI, a), portanto sujeita está à chamada ―reserva de decreto‖. Tal interpretação, como

72

ADI 544/SC, Carlos Velloso, j. em 1-4-04; ADI 657/RS, Néri da Silveira, 10-10-96. 73

A Constituição de 1988 foi o primeiro texto constitucional a incluir, dentre as matérias cuja iniciativa

encontra-se reservada à Chefia do Executivo as normas relativas à ―criação, estruturação e atribuições dos

Ministérios e órgãos da administração pública‖ (redação originária da CRFB).


67

em outro trabalho será defendido74

, é perfeitamente plausível apesar dos precedentes do STF75

que entenderam, em obter dicta desprovido de adequada fundamentação76

, ter sido suprimida

a iniciativa privativa do Presidente para dispor sobre estrutura e atribuições da Administração,

sujeitando-a à iniciativa concorrente.

De qualquer sorte, a sujeição da disciplina sobre a criação e extinção de Ministérios e

órgãos da Administração Pública (seja ela direta ou autárquica/fundacional77

) à cláusula de

reserva impõe, igualmente, uma série de restrições à atuação parlamentar. Nestes termos, é

vedado aos parlamentares disporem sobre: (i) a criação e organização de Conselho (típico

órgão com funções deliberativas) no âmbito do Executivo78

; criação de órgãos executivos

estaduais79

, a imposição de novas atribuições a órgãos estaduais80

e, ainda, a imposição ao

Executivo do dever de implementar determinado serviço81

, mesmo que a pretexto de instituir

Programa Estadual de Iluminação Pública em benefício de municípios82

; (ii) a inserção de

representante oriundo da Poder legislativo em órgão do Poder Executivo local83

; (iii) a criação

de entidade da administração indireta84

; (iv) a regulamentação de matéria que está sujeita à

reserva de decreto (art. 84, inc. VI)85

; (v) o reconhecimento de autonomia funcional e

administrativa à Defensoria Pública determinada por dispositivo de Constituição estadual86

;

(vi) a extinção e a criação de entidades públicas e alteração da Política pública implementada

74

Para uma discussão detalhada sobre as alterações neste dispositivo determinadas pela EC n. 32/01, cf. Anexo

IV: O Decreto do art. 84, VI, „a‟, da Constituição Federal de 1988: limites e possibilidades. 75

ADI n. 3112, Ricardo Lewandowski, j. em 2-5-07; ADI-MC n. 2734, Moreira Alves, j. em 76

―(...) Salientando-se que a Lei 10.826/2003 foi aprovada depois da entrada em vigor da EC 32/2001, que

suprimiu da iniciativa exclusiva do Presidente da República a estruturação e o estabelecimento de atribuições dos

Ministérios e órgãos da Administração Pública, considerou-se que os seus dispositivos não versam sobre a

criação de órgãos, cargos, funções ou empregos públicos, nem sobre sua extinção, como também não desbordam

do poder de apresentar ou emendar projetos de lei, que o texto constitucional atribui aos congressistas‖. Trecho

transcrito da ementa da ADI n. 3112/DF. 77

Cf. definição feita no item 0, supra. 78

ADI 3.751, Rel. Gilmar Mendes, j. em 4-6-07; ADI 1275, Ricardo Lewandowski, j. em 16-5-07; ADI n.

2707/SC, Joaquim Barbosa, j. em 15-2-06. 79

Criação de circunscrições de trânsito (ADI 2721/ES, Maurício Corrêa, j. em 6-8-03; ADI 2720/ES, Sepúlveda

Pertence, j. em 20-3-03). 80

Lei determina que a Secretaria da Fazenda deva incluir o nome dos contribuintes devedores em cadastros de

crédito. (ADI 2857, Joaquim Barborsa, j. em 30-8-07); Lei que cria pólos de desenvolvimento que impõem

atribuições a órgãos e secretarias da Administração Pública (ADI 2808, Gilmar Mendes, j. 24-8-06); Lei que

altera sistemática de registros de automóveis perante a autoridade de trânsito estadual (ADI 3254/ES, Ellen

Gracie, j. em 16-11-05). Criação de Delegacia de Ensino a partir da alteração de órgão estadual já constituído,

com alterações de atribuições (ADI 2417/SP, Maurício Corrêa, j. em 3-9-03). Imposição de novas tarefas ao

DETRAN (ADI 2719/ES, Carlos Velloso, j. em 20-3-03). 81

Serviço de satisfação de usuários de serviços públicos (ADI 3180, Joaquim Barbosa, j. em 17-5-07) ou 82

ADI 1144/RS, Eros Grau, j. em 16-8-06. 83

No caso, o Conselho Estadual de Educação (ADI 2654-MC, Sepúlveda Pertence, j. em 26-6-02). 84

Criação do Museu Gaúcho (ADI 2302/RS, Gilmar Mendes, j. em 15-2-06). 85

ADI 2707/SC, Joaquim Barbosa, j. em 15-2-06. 86

ADI 575/PI, Sepúlveda Pertence, j. em 23-5-99.


68

no âmbito de Secretaria de Estado87

; (vii) a imposição de condições para a nomeação de cargo

de confiança (delegado geral de polícia)88

; (viii) a privação da competência para dispor sobre

organização e funcionamento da administração sem prévia anuência legislativa89

.

Por outro lado, não configura ofensa à reserva de iniciativa imposta pela alínea ―e‖

norma que: (i) ao disciplinar sobre atribuições de órgãos federais, reproduza dispositivos

legais anteriores90

; (ii) regula atos de publicidade do Estado91

; (iii) impõe a obrigatoriedade do

ensino de educação artística em toda a rede pública de ensino, sem violar as normas da

LDB92

; (iv) institui região metropolitana93

; e, ainda, (v) determina realização gratuita de teste

de paternidade e de maternidade94

.

Em todos estes casos, em que pese exista alguma espécie de reflexo sobre a

organização da Administração estadual, o escrutínio do STF circunscreveu-se à análise estrita

da criação (ou alteração) de órgão executivo estadual, ou ainda, em se tratando de emenda

parlamentar à projeto de iniciativa reservada, de incremento de despesa vedada pelo art. 63, I

da CRFB. Descartadas estas hipóteses, em face da já mencionada taxatividade das cláusulas

de restrição do poder de iniciativa geral, a alegação de inconstitucionalidade sob vício formal

foi peremptoriamente afastada.

2.2.4 Organização dos serviços nos Territórios (inc. II, b)



b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços

públicos e pessoal da administração dos Territórios;

Em que pese a obviedade deste dispositivo, que restringe sua incidência à

regulamentação dos territórios federais, frequentemente o mesmo é invocado para tentar

caracterizar a obrigatoriedade de observância de iniciativa reservada ao chefe do Executivo

87

ADI 2750/ES, Eros Grau, j. em 6-4-05. 88

ADI 2710/ES, Sydney Sanches, j. em 23-4-03. 89

ADI n.1348/RJ, Cármen Lúcia, j. em 21-2-08. (Tratavam-se de dispositivos da Constituição do Rio de Janeiro

que vedavam a alienação de ações de sociedades de economia mista estaduais) 90

Julgamento do Estatuto do Desarmamento (ADI n. 3112/DF, Ricardo Lewandowski, j. em 2-5-07). Para

algumas considerações sobre a situação aqui denominada de ―iniciativa por empréstimo‖, cf. seção 0. 91

ADI 2.472-MC, Maurício Corrêa, j. em 13-3-02. 92

ADI 1399/SP, Maurício Corrêa, j. em 3-3-04. 93

ADI n. 2809/RS, Maurício Corrêa, j. em 25-9-03. 94

ADI 3394/AM, Eros Grau, j. em 2-4-07.


69

em matéria tributária, em matéria afeita à regulamentação da segurança pública e na iniciativa

reservada no âmbito do Distrito Federal.

Tais mal-entendidos, quiçá, afiguram-se como resquícios do regime constitucional

anterior que condicionava, à reserva de iniciativa do Presidente, ―as normas relativas à

matéria financeira‖ e ―disponham sôbre organização administrativa e judiciária, matéria

tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração do Distrito Federal‖

(art. 57, inc. I e IV, 1ª. parte, CF-69).

A leitura dos seguintes trechos de decisões do Pleno do STF elimina quaisquer

dúvidas relativas à restrição da abrangência deste dispositivo às normas dos territórios

federais:

(...) A jurisprudência deste Supremo Tribunal fixou o entendimento segundo o qual

o artigo 61, § 1º, II, b, da Carta Magna refere-se exclusivamente aos Territórios

Federais, não configurando norma cuja observância seja impositiva aos Estados-

membros. Precedentes: ADI nº 2.304-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ

15.12.2000 e ADI nº 352-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 8.03.91‖. (ADI n. 2474,

Ellen Gracie, j. em 19-3-03).

(…) 3. Argüição de violação ao art. 61, §1º, inciso II, alínea "b" da Constituição, sob

o fundamento de que haveria inconstitucionalidade formal. (...) 4. O dispositivo

invocado trata de matéria de iniciativa legislativa no âmbito dos territórios

federais. 5. Precedentes. (ADI n. 2724/SC, Gilmar Mendes, j. em 24-9-03)

Sistematicamente, o STF vem rechaçando pretensões de invalidação de diplomas

normativos de natureza tributária que alegam vício de iniciativa por ofensa a este

dispositivo95

, como p.ex., (i) enunciados normativos que concedem benefícios fiscais

decorrentes de pagamento antecipado de tributo96

, (ii) isenção de pensionistas e aposentados

de contribuição ao sistema de custeio do plano de saúde dos servidores97

; (iii) outorga de

gratuidade em contratos de concessão e permissão98

são considerados legítimos quando

oriundos de iniciativa parlamentar.

Em matéria tributária, o STF vem reconhecendo, inclusive, que não há que se falar em

ofensa à reserva de iniciativa de leis orçamentárias (determinada pelo art. 165 da CRFB).

Trata-se de pronunciamento peremptório por parte daquela corte, como se pode aferir dos

trechos das decisões a seguir transcritas:

95

RE-AgR 362573/MG, Eros Grau, J. EM 26-6-07; ADI n. 2.724, Gilmar Mendes, DJ 2-4-04; ADI n. 2.304,

Sepúlveda Pertence, DJ 15-12-2000; ADI n. 2.599-MC, Moreira Alves, DJ 13-12-02; ADI 2.464, Rel. Ellen

Gracie, j. em 11-4-07; ADI n. 2320/SC, Eros Grau, j. em 15-2-06. 96

ADI 2.464, Ellen Gracie, j. em 11-4-07. 97

ADI n. 3205/MS, Sepúlveda Pertence, j. em 19-10-06. 98

ADI 3225/RJ, Cezar Peluso, j. em 17-9-07.


70

O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios

jurídicos de ordem fiscal, não se equipara, especialmente para os fins de instauração

do respectivo processo legislativo, ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado."

(ADI 724-MC, Celso de Mello, j. em 7-5-92)

A reserva de iniciativa prevista no art. 165, II da Carta Magna, por referir-se a

normas concernentes às diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que tratam

de direito tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais.

Precedentes: ADI n. 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-4-01 e ADI n. 2.659,

Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 6-2-04. Ação direta de inconstitucionalidade cujo

pedido se julga improcedente." (ADI 2.464, Ellen Gracie, j. em 11-4-07)99

Outra fonte de equívocos são os arestos subscritos pelo Ministro Eros Grau nas ADI‘s

n. 2819/RJ (j. em 6-4-05) e 1182/DF(j. em 24-11-05). Tais representações impugnam normas

relativas à organização e atribuições de órgãos estadual e distrital de segurança publica,

respectivamente. O ministro defende, invocando o precedente da ADI n. 882 (Rel. Maurício

Corrêa, j. em 19-2-04)100

, tratar-se de ofensa ao vício de iniciativa, já que a ―gestão da

segurança pública‖ estaria sujeita à atribuição privativa do chefe do Executivo (ex vi dos arts.

144, §6º, 84, VI, ―a‖ e art. 61, §1º, inc. II, “b”, todos da CRFB).

Pelas razões antes expostas, labora em flagrante equívoco o magistrado, pois deveria

fundar a ocorrência de vício de iniciativa na ofensa às alíneas ―c‖, ―e‖ ou ―f‖ de acordo com o

caso concreto. Este erro de fundamentação, todavia, à evidência, não foi cometido em outros

julgados daquela Corte, como se pode observar, da leitura dos acórdãos subscritos pelos

Ministros Celso de Mello (ADI n. 2867/ES, j. em 3-12-03) e Maurício Corrêa (ADI n.

2742/ES, j. em 20-3-03), que apontam, corretamente, a ocorrência de violação à alínea ―c‖,

em se tratando de norma relativa à gestão de segurança pública.

99

Em que pese serem taxativos os referidos acórdãos, colhe-se precedente da lavra do Min. Sydney Sanches (em

MC na ADI n. 2345-MC, j. em 1º-8-02, até o momento ainda não apreciada definitivamente pelo STF decorridos

mais de 6 anos da apreciação cautelar) que, ao suspender norma catarinense que anula atos administrativos

[notificações fiscais] viciados e determinar sua restituição pela Fazenda Estadual, equivocadamente, alega, ad

argumentandum tantum, a existência de ofensa a iniciativa privativa do Poder Executivo ―o que seria, em

princípio, necessário, por se tratar de matéria tributária (artigo 61, II, b, da CF). Mesmo que se qualifique a Lei

impugnada, como de anistia, que ao Legislativo caberia, em princípio, conceder (art. 48, VIII, da Constituição),

não deixaria de ser uma anistia tributária, a exigir a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Até porque provoca

repercussão no erário público, na arrecadação de tributos e, conseqüentemente, na Administração estadual.

Havendo, assim, repercussão no orçamento do Estado, diante da referida obrigação de restituir, parece violado,

ao menos, o disposto no art. 165, III, da CF, quando atribui ao Poder Executivo a iniciativa da lei orçamentária

anual‖. 100

Segundo esta decisão, a segurança pública seria abrangida pelo conceito de ―organização administrativa‖,

como se pode ver da transcrição de trecho do referido aresto: ―1. Ordenamento constitucional. Organização

administrativa. As polícias civis integram a estrutura institucional do Poder Executivo, encontrando-se em

posição de dependência administrativa, funcional e financeira em relação ao Governador do Estado (artigo, 144,

§ 6o, CF)‖.


71

2.2.5 Regulamentação da organização administrativa do Ministério Público



d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como

normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos

Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função

jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime

democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. (...)

§ 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa,

podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e

extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de

provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei

disporá sobre sua organização e funcionamento.

Não obstante a inclusão da reserva de iniciativa as normas relacionadas à organização

do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, o texto constitucional originário, no

mencionado art. 127, §2º, conferiu igualmente ao Chefe do órgão ministerial, a prerrogativa

para a iniciativa de normas relacionada ao exercício de sua autonomia administrativa. Esta

aparente contradição normativa prevista pelo constituinte originário tem sido interpretada, à

luz do princípio de hermenêutica constitucional de concordância prática dos dispositivos

constitucionais, como instauradora de uma ―iniciativa concorrente‖ entre o Chefe do

Executivo e o chefe do Parquet. Esta foi a decisão-paradigma fixada na ADI n. 126/RO (Rel.

Octavio Gallotti, j. em 29-8-91) que afastou a inconstitucionalidade de dispositivo da

Constituição rondoniense que explicitava a autonomia financeira e a iniciativa do Ministério

Público para a deflagração de processo legislativo sobre sua organização e política

remuneratória. Isto é o que se deflui dos arestos a seguir transcritos:

No julgamento da ADIn n. 126-4, Relator o Sr. Ministro O. Gallotti, o Supremo

Tribunal Federal decidiu que a competência do Ministério Público para propor a

fixação de vencimentos decorre do poder que lhe confere a Constituição de

iniciativa para a criação de cargos (CF, art. 127, § 2º). (ADI 595-MC, Rel. Min.

Carlos Velloso, julgamento em 30-10-91, DJ de 13-12-91)

Ministério Público pode deflagrar processo legislativo de lei concernente à política

remuneratória e aos planos de carreira de seus membros e servidores. (ADI 603, Rel.

Eros Grau, j. em 17-8-06)

Além de reconhecida a concorrência de iniciativa entre ambos os órgãos, a iniciativa

do Parquet definida pelo §2º foi interpretada de forma ampliada a incluir, as atribuições

conferidas ao Poder Judiciário, nos termos do art. 96, inc. II, alínea b. Para tanto, a teoria dos


72

poderes implícitos e o princípio da separação de poderes foram utilizados como argumento

para sustentar esta interpretação ampliadora das cláusulas sujeitas ao seu poder de iniciativa.

É digna de nota que, anteriormente à inclusão do §2º ao art. 134 da CRFB, pela EC n.

19/98, que expressamente confere à Defensoria Pública a autonomia funcional e

administrativa e a iniciativa para a propositura de sua proposta orçamentária; norma

constitucional estadual foi considerada inconstitucional formal e materialmente por atribuir

tais prerrogativas à Defensoria Pública do Estado do Piauí101

. Ademais, a mesma alteração

constitucional foi invocada para considerar inconstitucional vinculação administrativa da

Defensoria Pública à determinada secretaria de estado102

.

Por fim, vale a pena destacar, que a Defensoria Pública, diferentemente do órgão

ministerial, não possui prerrogativa de propositura de lei concorrentemente ao chefe do

Executivo.

2.3 VÍCIO FORMAL, INCONSTITUCIONALIDADE E CONVALIDAÇÃO

Do que se pode perceber, é fácil analisar que ―(...) a iniciativa reservada objetiva

resguardar a seu titular a decisão de propor direito novo em matérias confiadas à sua especial

atenção ou a seu interesse preponderante‖. Contudo, há que se atentar para o que poderia

resultar na sua forma degenerada: o chamado vício de iniciativa.

O vício de iniciativa pode ser traduzido, grosso modo, como a inconstitucionalidade

formal de uma propositura de lei resultante de usurpação de competência legislativa, esta

previamente delineada no texto constitucional. Ainda que inexista vício material de

inconstitucionalidade, o fato de a propositura legal ter sido desenvolvida com nítida invasão

de reserva de iniciativa, por configurar caso de inobservância de requisitos formais do

processo legislativo, pode dar razão a sua invalidação. A grande dúvida, porém, é quanto ao

alcance dessa condição, vale dizer, em caso de sanção de lei em cuja origem constatou-se

usurpação de iniciativa reservada, há de se falar em sua legitimidade constitucional?

A convalidação de leis que tiveram um início impróprio gerou acirrada controvérsia

doutrinária. O argumento levantado por José Afonso da Silva (1965) rezava que, no caso da

iniciativa privativa da Presidência, ainda que a lei que deveria ter sido proposta pela chefia do

Executivo tenha sido ensejada por outra instância do processo legislativo, sua sanção, por ser

101

ADI 575/DF, Sepúlveda Pertence, j. em 25-3-99. 102

ADI n. 3569/PE, Sepúlveda Pertence, j. em 2-4-07


73

ato advindo diretamente da vontade da pessoa do Presidente da República, convalida o texto

legal, em uma, por assim dizer, substituição volitiva.

Em contrapartida, importa lembrar que a Constituição continua sendo o ápice de um

ordenamento jurídico interno, sendo a hipótese de sua inobservância um vício plenamente

capaz de invalidar uma lei, ou seja, não estando em conformidade com a disposição

constitucional, qualquer ato derivado da Constituição deve ser invalidado. As regras que

regem a propositura das leis - dentre as quais, aquelas que determinam as competências

privativas - são como qualquer outra, importando respeito, sob pena das providências

sancionatórias cabíveis. Nestes termos, para FERREIRA FILHO (1995, p. 215) a questão em

torno da invasão da esfera de iniciativa reservada, importa no reconhecimento de nulidade

absoluta e insanável, nos termos a seguir apresentados:

(...) no plano estritamente jurídico, a tese da convalidação contradiz um dos

postulados que D´Alessio, e com ele a doutrina italiana, afirma a respeito do ato

complexo. De fato, relata Diez, que, segundo o ensinamento desses mestres, 'não é

válido um ato se não são válidos todos os elementos que devem concorrer à sua

formação'. Destarte, não sendo válida a iniciativa, seria inválida a lei, apesar da

sanção posterior.

Em que pese este embate clássico entre os constitucionalistas e a guinada

jurisprudencial levada a cabo pelo STF ainda sobre a vigência da carta política anterior, não

há mais controvérsia jurisprudencial em relação a esta questão. Reiterados são os

pronunciamentos daquela corte que reconhecem que o vício de iniciativa decorrente da

iniciativa parlamentar ou mesmo do poder de emenda parlamentar macula desde a origem o

diploma normativo.

A sanção do projeto de lei não convalida o vício de inconstitucionalidade resultante

da usurpação do poder de iniciativa. A ulterior aquiescência do Chefe do Poder

Executivo, mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa

usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical da inconstitucionalidade.

Insubsistência da Súmula n. 5/STF. Doutrina. Precedentes. No mesmo sentido: ADI

1.963-MC, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 18-3-99, DJ de 7-5-99; ADI

1.070-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 23-11-94, DJ de 15-9-95.

(ADI 2.867, Celso de Mello, j. em 3-12-03, DJ de 9-2-07).

2.4 PRINCÍPIO DA SIMETRIA E LIMITE À CAPACIDADE DE AUTO-ORGANIZAÇÃO

DOS ENTES LOCAIS

Questão sempre tormentosa no constitucionalismo brasileiro, consiste na demarcação

da capacidade de auto-organização deferida pela ordem constitucional aos Estados ao

conferir-lhes poder constituinte decorrente, bem como, na fixação do limites entre os entes


74

federativos nas matérias legislativas gravadas como de competência concorrente, e ainda, na

regulamentação do interesse local pelo ente municipal. Esta dificuldade é mais facilmente

compreensível quando se analisa a origem do nosso federalismo (por decomposição) e,

sobretudo, a tradição fortemente centralizadora em torno da União, herança dos regimes

autoritários constitutivos da cultura política nacional.

Os Estados federados, por força do art. 25, são dotados de capacidade de auto-

organização, ―observados os limites desta Constituição‖. Esta limitação é reproduzida no art.

11 do ADCT, apesar de contar naquele dispositivo com o reconhecimento expresso de serem

―constituintes‖ os poderes de que se revestem as Assembléias legislativas estaduais.

Se há inúmeras controvérsias relacionadas à extensão dos chamados princípios

sensíveis (de reprodução necessária no âmbito local), unânime é o pronunciamento do STF no

tocante à necessidade de reprodução em nível local do modelo federal de separação de

funções. Ademais, igualmente unânime vem sendo o reconhecimento de que as regras do

processo legislativo federal, dentre elas, a previsão constitucional de cláusulas de reserva de

iniciativa, desde a adoção do caso-paradigma julgado na ADI n. 216-MC/PB (Célio Borba, j.

em 23-5-90)103

.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONSTITUIÇÃO

ESTADUAL - PROCESSO LEGISLATIVO - A QUESTÃO DA OBSERVANCIA

COMPULSORIA, OU NÃO, DE SEUS PRINCÍPIOS, PELOS ESTADOS-

MEMBROS - NOVA CONCEPÇÃO DE FEDERALISMO CONSAGRADA NA

CONSTITUIÇÃO DE 1988 - PERFIL DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA -

EXTENSAO DO PODER CONSTITUINTE DOS ESTADOS-MEMBROS -

RELEVO JURÍDICO DO TEMA - SUSPENSÃO LIMINAR DEFERIDA. O perfil

da Federação brasileira, redefinido pela Constituição de 1988, embora aclamado por

atribuir maior grau de autonomia dos estados-membros, e visto com reserva por

alguns doutrinadores, que consideram persistir no Brasil um federalismo ainda

afetado por excessiva centralização espacial do poder em torno da união federal. Se

é certo que a nova carta política contempla um elenco menos abrangente de

princípios constitucionais sensíveis, a denotar, com isso, a expansão de poderes

jurídicos na esfera das coletividades autônomas locais, o mesmo não se pode afirmar

quanto aos princípios federais extensíveis e aos princípios constitucionais

estabelecidos, os quais, embora disseminados pelo texto constitucional, posto que

não é tópica a sua localização, configuram acervo expressivo de limitações dessa

autonomia local, cuja identificação - até mesmo pelos efeitos restritivos que deles

decorrem - impõe-se realizar. A questão da necessária observância, ou não,

pelos estados-membros, das normas e princípios inerentes ao processo

legislativo, provoca a discussão sobre o alcance do poder jurídico da

união federal de impor, ou não, às demais pessoas estatais que

103 Manifestação esta subscrita, em caráter defiitivo, na ADI 276 (voto Sepúlveda Pertence)


75

integram a estrutura da federação, o respeito incondicional a padrões

heterônomos por ela própria instituídos como fatores de compulsória

aplicação. Esse tema, que se revela essencial a organização político-

administrativa do estado brasileiro, ainda não foi decidido pelo

Supremo Tribunal Federal. Da resolução dessa questão central,

emergira a definição do modelo de federação a ser efetivamente

observado nas práticas institucionais. Enquanto não sobrevier esse

pronunciamento, impõe-se, como medida de cautela, a suspensão

liminar de preceitos inscritos em constituições estaduais, que não

hajam observado os padrões jurídicos federais, de extração

constitucional, concernentes ao processo legislativo.

Mais enfático ainda é o pronunciamento do STF quando reconhece que o princípio da

simetria implica em ―vinculação do Poder Constituinte Decorrente à observância da iniciativa

privativa do Poder Executivo no âmbito estadual‖ (ADI 541, voto Carlos Velloso, j. em 10-5-

07).

Nestas decisões, evidencia-se o delicado debate concernente aos limites impostos à

própria capacidade de auto-organização do Estado. Limites estes associados à margem de

apreciação sobre o arranjo institucional concreto dos órgãos locais (sobre os mecanismos de

check and balances e de cooperação determinados localmente). Sempre que esta questão vem

à tona, por mais que a discussão se revista de feição aparentemente técnica (relativa à

iniciativa legislativa), o que subjaz latente é a necessidade de reflexão sobre o modelo

federativo instituído pela carta constitucional.

Na ADI n. 2581/SP (j. em 16-8-07), que discutia a legitimidade da exigência instituída

pelo Constituinte estadual paulista de que o Governador nomeasse o Procurador-Geral do

Estado dentre os procuradores de carreira, a despeito da regra congênere fixada ao Presidente

para a nomeação do Advogado-Geral da União (art. 131 da CRFB), esta percepção ficou

evidenciada no debate oral travado entre o Min. Nelson Jobim e Cezar Peluso. Segue trecho

desta discussão:

[Cezar Peluso] Neste caso, toda esta discussão [a respeito do perfil do federalismo],

a mim me parece, com o devido respeito, inútil, porque a Constituição Federal tem

regra expressa que seria aniquilada por outra interpretação. (...)

[Nelson Jobim] Claro, como também podemos apor as nossas [conclusões] que não

serão desnecessárias e inúteis. V.Exa. me permite, mas a inutilidade não pode [sic],

se há uma averbação pela divergência.

[Cezar Peluso] Sim, reverencio Vossas Excelências. Mas a Constituição diz: ―até a

promulgação da Constituição estadual‖ [art. 235, VIII das Disposições

Constitucionais Gerais da CRFB]. Qual é o significado de remeter-se ao termo de

superveniência da Constituição estadual, senão que a Constituição estadual defina

quem deva responder pela Procuradoria? (...)


76

[Nelson Jobim] Não, Ministro. É que até aquele momento, antes de 1988, quem

respondia, em alguns casos, nos Estados, era o Ministério Público. Não havia a

advocacia do Estado. Essa era a razão. (...)

[Cezar Peluso] (...) Não estou discutindo a circunstância de que o Constiuinte

federal resolveu disciplinar uma omissão da legislação estadual.

[Nelson Jobim] Não era omissão, era transição de sistema.

Em voto de desempate nesta ação, o Min. Sepúlveda Pertence, reitera posicionamento

anteriormente assumido que estabelece as seguintes premissas:

a) as regras do processo legislativo federal de cunho substantivo devem ser

reproduzidas no âmbito estadual104

;

b) é vedado o trato em constituições estaduais de matéria, sem caráter essencialmente

constitucional, que caracterize fraude à iniciativa reservada ao Poder Executivo de

leis ordinárias a respeito105

;

c) é legítima a regulamentação de órgãos constitucionalmente previstos, pelo

Constituinte estadual, como exercício do seu poder de auto-governo, sem que haja

violação expressa à cláusula presente em modelo federal.

Por fim, vale a pena ressaltar, que o exercício do poder constituinte reformador no

âmbito estadual, que altere norma relativa à iniciativa reservada, está igualmente sujeito a

observância da cláusula de reserva106

. Portanto, que se tratasse de dispositivo materialmente

constitucional, para ter sua legitimidade reconhecida deverá ser respeitada a respectiva

iniciativa em relação à propositura da PEC, se for o caso.

104

P.ex., não padece de vício dispositivo constitucional que limita a produção de determinados resultados do

processo legislativo, como leis sobre gratuidades (ADI 3225, Min. Cezar Peluso (voto), j. em 17-9-07). 105

P.ex., relativa à fixação de vencimentos ou a concessão de vantagens específicas a servidores públicos (ADI

104, Min. Sepúlveda Pertence,j. em 4-6-07) 106

"À luz do princípio da simetria, é de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo estadual as leis que

disciplinem o regime jurídico dos militares (art. 61, § 1º, II, f, da CF/1988). Matéria restrita à iniciativa do Poder

Executivo não pode ser regulada por emenda constitucional de origem parlamentar." (ADI 2.966, Rel. Min.

Joaquim Barbosa, julgamento em 6-4-05, DJ de 6-5-05)


77

3. DIFICULDADES PRÁTICAS CONCERNENTES À VIOLAÇÃO (OU NÃO) DA

RESERVA CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA PRIVATIVA107

3.1 JUÍZO DE OPORTUNIDADE PARA INSTAURAÇÃO DO PROCESSO

LEGISLATIVO E A CONTROLABILIDADE DA “OMISSÃO” PRESIDENCIAL

Como antes salientado, a iniciativa reservada confere ao seu titular o monopólio do

juízo político de oportunidade para a instauração de processo legislativo que vise à alteração

do status quo normativo. Isto significa dizer que, o arranjo institucional delineado pelo

Constituinte fornece a um dos órgãos envolvidos no jogo político, em matérias que lhe são

sensíveis, um poder de barganha e de análise sobre a conveniência sobre a mudança das

regras do jogo.

Inúmeros têm sido os pronunciamentos do STF no que tange à impossibilidade de que o

Poder legislativo imponha prazo determinado para o exercício da prerrogativa de iniciativa.

Neste sentido, elucidativo o aresto a seguir transcrito:

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REGIME

JURÍDICO DE SERVIDOR MILITAR. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE

PODERES. PROJETO DE LEI: INICIATIVA. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE DO PARÁGRAFO 9º DO ARTIGO 63 DA

CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE ALAGOAS, ACRESCENTADO PELA

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 22, DE 26.12.2000, COM ESTE TEOR: "§ 9º.

O Chefe do Poder Executivo Estadual, encaminhará à Assembléia Legislativa de

Alagoas, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, da aprovação desta Emenda, para

fins de deliberação pelos seus Deputados, de Projeto de Lei que defina, na forma

prescrita pela parte final do inciso LXI do art. 5º da Constituição Federal, as

transgressões militares a que estão sujeitos os servidores públicos militares do

estado de Alagoas". 1. A norma questionada contém vício de

inconstitucionalidade formal, pois impõe ao Chefe do Poder Executivo, e em

prazo determinado, o encaminhamento de projeto de lei, que, segundo a

Constituição Federal depende exclusivamente de sua própria iniciativa, por

tratar de regime jurídico de servidor público (art. 61, § 1°, letra "c"). 2. Ação

Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente. Plenário. Decisão unânime.

(ADI 2393, Sydney Sanches, DJ de 28-3-03).

107

A tormentosa questão relacionada à sistematização dos limites ao poder de emenda parlamentar é tratada por

parte específica da pesquisa. Cf. Anexo III: Anexo III: Limites ao poder de emenda parlamentar em matéria

de iniciativa reservada: posição do STF.


78

O STF não distingue se esta imposição deriva de legislação ordinária (por lei de

iniciativa parlamentar108

ou por emenda parlamentar a projeto de lei de iniciativa do

Executivo109

) ou de poder constituinte reformador110

.

Conquanto haja unanimidade em relação à impossibilidade de fixação de prazo para o

exercício de iniciativa reservada, há uma oscilação jurisprudencial no que tange à

legitimidade (ou não) da imposição de prazo para o exercício, por parte do Executivo, do

poder regulamentar, ou seja, de expedição de ―simples regulamentos de execução‖111

.

Colhem-se da jurisprudência do STF dois precedentes discrepantes, ambos decididos pelo

Pleno daquela corte e relatados pelo mesmo magistrado, uma vez mais112

o Min. Eros Grau.

O primeiro refere-se à imposição ao Executivo do ―dever de regulamentar‖, em 90

dias, sobre ―protocolo digital de informações‖ criado pela lei catarinense mencionada (de

iniciativa parlamentar). Aresto este parcialmente transcrito a seguir:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 12.137, DO ESTADO

DE SANTA CATARINA. PROTOCOLO DIGITAL DE INFORMAÇÕES.

ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL. GARANTIA AOS

CIDADÃOS DE REGISTRO DOS REQUERIMENTOS DIRIGIDOS À

ADMINISTRAÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE. (...) 3. É certo que o ato

normativo não cria despesas imediatas para o Estado-membro. Tratando-se, no caso,

de simples regulamento de execução, o prazo de 90 dias é razoável para que o

Executivo exerça função regulamentar de sua atribuição. 4. Ação direta de

inconstitucionalidade julgada improcedente.

(ADI n. 2638/SC, Eros Grau, decisão unânime, Trib. Pleno, j. em 15-2-06).

O segundo refere-se à norma amazonense que impõe ao Estado o dever de propiciar

os meios materiais à realização gratuita de testes de paternidade e maternidade, declarada

108

"A disciplina jurídica do processo de elaboração das leis tem matriz essencialmente constitucional, pois

residem, no texto da Constituição — e nele somente —, os princípios que regem o procedimento de formação

legislativa, inclusive aqueles que concernem ao exercício do poder de iniciativa das leis. A teoria geral do

processo legislativo, ao versar a questão da iniciativa vinculada das leis, adverte que esta somente se legitima —

considerada a qualificação eminentemente constitucional do poder de agir em sede legislativa — se houver, no

texto da própria Constituição, dispositivo que, de modo expresso, a preveja. Em conseqüência desse modelo

constitucional, nenhuma lei, no sistema de direito positivo vigente no Brasil, dispõe de autoridade suficiente para

impor, ao Chefe do Executivo, o exercício compulsório do poder de iniciativa legislativa." (MS 22.690, Rel.

Min. Celso de Mello, j. em 17-4-97, DJ de 7-12-06). 109

―Tratando-se de projeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, não pode o Poder

Legislativo assinar-lhe prazo para o exercício dessa prerrogativa sua. Não havendo aumento de despesa, o Poder

Legislativo pode emendar projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, mas esse poder não é

ilimitado, não se estendendo ele a emendas que não guardem estreita pertinência com o objeto do projeto

encaminhado ao Legislativo pelo Executivo e que digam respeito a matéria que também é da iniciativa privativa

daquela autoridade.‖ (ADI 546, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 11-3-99, DJ de 14-4-00. 110

Cf. o acórdão supra transcrito (ADI 2393, Sydney Sanches, DJ de 28-3-03). 111

Para uma análise mais detalhada sobre o conceito e abrangência desta expressão, cf. o Anexo IV: O Decreto

do art. 84, VI, „a‟, da Constituição Federal de 1988: limites e possibilidades. 112 Cf. comentários feitos às decisões relatadas pelo Ministro na seção 0, supra.


79

parcialmente inconstitucional pelo STF, por inúmeros fundamentos, igualmente transcrita, em

parte, a seguir:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA

LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE

DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA.

EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE

INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-

MEMBRO. (...) 7. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar

inconstitucionais os incisos I, III e IV, do artigo 2º, bem como a expressão "no prazo

de sessenta dias a contar da sua publicação", constante do caput do artigo 3º da Lei

n. 50/04 do Estado do Amazonas.

(ADI 3394, Eros Grau, decisão por maioria, Tribunal Pleno, j. em 2-4-07)

A questão que interessa mais de perto nesta seção diz respeito ao prazo fixado na parte

final do art. 3º que autoriza ―o chefe do Executivo a proceder a regulamentação da presente

Lei no prazo de sessenta dias a contar de sua publicação‖. A fim de evidenciar as razões

apresentadas pelo relator, transcreve-se trecho da sua fundamentação, neste particular

acolhido à unanimidade, que enfrenta especificamente a questão:

(...) No caso, no entanto, o preceito legal marca prazo para que o executivo exerça

função regulamentar de sua atribuição, o que ocorre amiúde, mas não deixa de

afrontar o princípio da interdependência e harmonia entre os poderes. A

determinação de prazo para que o Chefe do Executivo exerça função que lhe

incumbe originariamente, sem que expressiva de dever de regulamentar, tenho-a por

inconstitucional. Nesse sentido, veja-se a ADI n. 2.393, Relator o Ministro

SYDNEY SANCHES, DJ de 28/03/2003, e a ADI n. 546, Relator o Ministro

MOREIRA ALVES, DJ de 14/04/2000. (voto Min. Eros Grau, fl. 109)

Ambas as decisões são proferidas, à unanimidade, pelo Órgão Pleno da Corte excelsa,

recentes (fev-2006 e abr-2007, respectivamente), relatadas pelo mesmo magistrado, que

invocam razões de decidir diametralmente opostas. Qual deve ser o direcionamento que se

pode inferir destas decisões?

A equipe entende que assiste razão à orientação veiculada pela primeira decisão. Duas

razões concorrem para este posicionamento: a primeira, decorre de uma interpretação

sistemática do texto constitucional e da exigência democrática que consiste no fundamento

primeiro da República brasileira, considerando que o texto constitucional faculta ao Poder

Judiciário (órgão desprovido de legitimidade democrática) a possibilidade de impor o dever

de expedição de regulamentação a órgão administrativo, ex vi do art. 103, §2º da CRFB, tanto

mais seria legítimo ao Legislativo fixar-lhe um prazo para atuação regulamentar da

Administração pública; a segunda, decorre da fragilidade da fundamentação invocada pelo

Relator no segundo julgado, já que empresta força persuasiva de precedentes que, não


80

obstante, referiam-se a situações bem distintas daquela enfrentada no caso em exame (aquelas

decisões referiam-se a inconstitucionalidade de fixação de prazo para o exercício da iniciativa

reservada113

).

Antes de encerrar esta seção, duas considerações correlatas fazem-se necessárias, o

STF reconheceu ser inconstitucional lei que ―submete o poder regulamentar do Executivo à

prévia anuência legislativa‖114

e a admitiu a possibilidade de que o responsável pela iniciativa

reservada seja reconhecido como figura do pólo passivo em ações de controle de omissão

legislativa, nos seguintes termos:

É o Presidente da República a autoridade que deve figurar em Mandado de Injunção

contra omissão legislativa é da alçada privativa do Presidente da República (MI 153-

AgR, Paulo Brossard, j. em 14-3-90).

Conquanto à época desta decisão, o STF assumia posição muito tímida no tocante ao

controle de mora legislativa. Com a atual composição do STF, esta questão vem ganhando

contornos mais ativistas (MENDES, 2007) e, por conseguinte, o Poder Judiciário, quando

provocado, pode reduzir seu self-restrain em relação ao controle da inércia do Executivo na

deflagração do processo legislativo. Esta questão, todavia, refoge por completo aos limites

deste trabalho.

3.2 INICIATIVA LEGISLATIVA “POR EMPRÉSTIMO”

Questões que se afiguram corriqueiras e de grande relevância prática consistem: (a) na

possibilidade de ―aproveitamento‖ da iniciativa deflagrada por autoridade competente (através

da apresentação de projeto de lei ou da edição de medida provisória que trate de matéria de

iniciativa reservada115

) que confere a faculdade, ao Congresso, de deliberar sobre tais

temáticas; e, (b) a correlata situação de projeto de lei que, não obstante tocar disciplina

gravada com a cláusula de reserva, ao reproduzir dispositivos legais vigentes, não altera o

status quo normativo.

113

Tais acórdãos foram transcritos, supra, o primeiro no corpo do texto, o segundo na nota de rodapé nr. 109. 114

ADI-MC, Sepúlveda Pertence, j. em 23-11-89. 115

Os pressupostos constitucionais de relevância e urgência, autorizadores da edição de medida provisória,

conferem um leque muito grande de margem de manobra ao Presidente para que ele se utilize deste meio

legislativo extraordinário (observados os limites materiais impostos pelos §§ 1º e 2º). Assim sendo, é possível a

ocorrência de edição de medidas provisórias para regulamentação de matérias sujeitas à iniciativa reservada da

Presidência, hipótese que, quando caracteriza, dá início ao processo legislativo (no caso, a instauração do projeto

de lei de conversão - PLV).


81

Atribuiu-se a estas distintas, mas correlatas, situações a expressão ―iniciativa

legislativa por empréstimo‖.

Tais questões foram expressamente enfrentadas pelo STF quando deliberou, no curso

das diferentes ações ajuizadas contra o Estatuto do Desarmamento116

. Naquela oportunidade,

o Tribunal Supremo afastou o argumento da ocorrência de vício de iniciativa, como se

depreende da leitura do acórdão a seguir transcrito:

O Tribunal, por maioria, julgou procedente, em parte, pedido formulado em várias

ações diretas ajuizadas pelo Partido Trabalhista Brasileiro-PTB e outros para

declarar a inconstitucionalidade dos parágrafos únicos dos artigos 14 e 15 e do art.

21 da Lei 10.826/2003 — Estatuto do Desarmamento, que dispõe sobre registro,

posse e comercialização de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de

Armas-Sinarm, define crimes e dá outras providências. Inicialmente, o Tribunal

rejeitou as alegações de inconstitucionalidade formal, ao fundamento de que os

dispositivos do texto legal impugnado não violam o art. 61, § 1º, II, a e e, da CF.

(...)117

. [b] Asseverou-se que a maior parte desses dispositivos constitui mera

reprodução de normas contidas na Lei 9.437/97, de iniciativa do Poder Executivo,

revogada pela lei em comento, ou são consentâneos com o que nela se dispunha.

Ressaltou-se que [a] os demais consubstanciam preceitos que mantêm relação de

pertinência com a Lei 9.437/97 ou com o projeto de Lei 1.073/99, encaminhados ao

Congresso Nacional pela Presidência da República, geralmente explicitando prazos

e procedimentos administrativos, ou foram introduzidos no texto por diplomas legais

originados fora do âmbito congressual (Leis 10.867/2004, 10.884/2004, 11.118/2005

e 11.191/2005), ou, ainda, são prescrições normativas que em nada interferem com a

iniciativa do Presidente da República. (ADI 3.112, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,

julgamento em 2-5-07, DJ de 26-10-07)

Este entendimento coaduna-se, uma vez mais, com o conceito formulado sobre a

iniciativa reservada como ―monopólio do juízo político de oportunidade para a instauração de

processo legislativo que vise à alteração do status quo normativo‖.

Pode-se inferir desta decisão, todavia, ao menos três características do diploma

normativo que, isolada ou conjuntamente, afastam a pecha de vício formal de iniciativa, quais

sejam: (i) reproduzir texto de leis revogadas que, por sua vez, foram de iniciativa do Chefe do

Executivo; (ii) reproduz trechos de Projeto de Lei encaminhado pelo Presidente da República

(mas não apreciado pelo Congresso); ou ainda, (iii) ser compatível com o que dispõem a lei

revogada e/ou projeto de lei, sem alterar atribuições ou impor obrigações novas aos órgãos

constituídos.

116

ADI 3.137, ADI 3.198, ADI 3.263, ADI 3.518, ADI 3.535, ADI 3.586, ADI 3.600, ADI 3.788, ADI 3.814,

Ricardo Lewandowski, j. em 2-5-07. 117 O trecho suprimido foi transcrito na nota nr. 76.


82

3.3 “LEIS AUTORIZATIVAS” DE INICIATIVA PARLAMENTAR

Muito freqüente tem sido a prática da edição de leis meramente autorizativas que, sem impor

nenhuma ―obrigação de atuação‖ ou ―dever de regulamentar‖ ao Executivo, limita-se a:

(...) autorizar o Poder Executivo a executar atos que já lhe estão autorizados pela

Constituição, pois estão dentro da competência constitucional desse Poder. O texto

da ―lei‖ começa por uma expressão que se tornou padrão: “Fica o Poder Executivo

autorizado a...”. (BARROS, 2007, p. 249)

Antes de prosseguir é importante fazer uma ressalva quanto à terminologia empregada

―lei autorizativa‖. Não obstante estar diretamente relacionada a este tipo de diploma

normativo, esta expressão, na linguagem do Pretório Excelso, está associada ao diploma

normativo que disciplina temática sujeita à reserva de lei118

.

Este tipo de ato normativo tem sido muito freqüente e, na ―descrição‖ de Barros (2007,

p. 249), representa uma espécie de contrapartida do Parlamento frente à subtração da

iniciativa em matéria de execução de políticas públicas, muito caras ao intervencionismo

estatal característico do estado social de direito. Trata-se, segundo o mesmo autor, de

expediente:

(...) usado por parlamentares, para granjear o crédito político pela realização de

obras ou serviços em campos materiais nos quais não têm iniciativa das leis, em

geral matérias administrativas. Mediante esse tipo de ―leis‖, eles passam de autores

do projeto de lei a co-autores da obra ou serviço autorizado (BARROS, 2007, p.

250).

Em continuidade, o autor sustenta que esta modalidade de ato normativo padece de

vício de inconstitucionalidade, posto que, segundo sumariza:

a) por vício formal de iniciativa, invadindo campos em que compete privativamente

ao Chefe do Executivo iniciar o processo legislativo;

b) porque usurpam a competência material do Poder Executivo, disposta na

Constituição, nada importando se a finalidade é apenas autorizar;

c) porque ferem o princípio constitucional da separação de poderes, tradicional e

atual na ordenação constitucional brasileira. (BARROS, 2007, p. 251-252).

O órgão especial do RJ, julgando a Representação n. 02/2003, reconhece a invasão de

atribuição de outro Poder e sustenta serem os dispositivos por ela veiculados inócuos.

Curiosamente, os dois textos em nenhum momento mencionam o posicionamento do

STF sobre a questão. Manifestações estas que não podem ser desprezadas frente ao caráter

118

Em busca no sítio de jurisprudência do STF, quando assinalada a expressão de busca ―lei autorizativa‖, foram

retornadas 6 ocorrências, todas elas ligadas à definição aqui ressalvadas RMS 16158/MG, Hermes Lima, j. em

18-2-66; RMS 16158/MG, Hermes Lima, j. em 18-2-66; RE 100756/SP, Aldir Passarinho, j. em 11-9-84;

RE 108396/SP, Rafael Mayer, j. em 14-4-86; ADI 684/RN, Néri da Silveira, j. em 02-9-94; ADI 661/RS, Néri da

Silveira, j. em 22-9-1994


83

vinculante de suas decisões e da projeção de efeitos transcendentes aos julgamentos do STF,

recentemente reconhecidos às manifestações em sede de controle abstrato de

constitucionalidade.

O primeiro pronunciamento do STF remonta a 4-10-00, data do julgamento da ADI-

MC n. 2304/RS, de Relatoria do Min. Sepúlveda Pertence, que enfrenta especificamente a

questão, donde se extrai o aresto de seguinte teor:

I. Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do

Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, §1º, II, b, da Constituição, que

diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais.

II. Isenção é privilégio.

III. Ação direta de inconstitucionalidade: medida cautelar, em regra, descabida, se a

lei impugnada tem caráter de simples autorização, ao Poder Executivo, subordinada

a sua utilização à edição de regulamento pelo qual sequer se estabeleceu prazo:

precedentes.

Todavia, a questão exige maiores esclarecimentos, nos casos em que o STF

expressamente se manifestou contrário à representação de inconstitucionalidade, o fez em

juízo de cognição sumária negando medida cautelar de suspensão da norma requerida, uma

vez ausentes os requisitos de periculum in mora, frente à ausência de força vinculante do

dispositivo (ADI-MC n. 2304/RS; ADI-MC n, 860119

).

Em outras duas hipóteses, sem enfrentar expressamente a constitucionalidade destas

leis dotadas de caráter de ―simples autorização ao Poder Executivo‖, suspenderam os

diplomas impugnados por invasão da competência legislativa da União (ADI-MC n. 1136/DF

e ADI-MC n. 2304/SP).

Em voto prolatado em processo de sua relatoria (ADI n. 3394/AM120

), o Min. Eros

Grau reconhece expressamente a legitimidade da edição de leis de mera ―autorização‖, como

se pode extrair do trecho a seguir transcrito:

12. Quanto ao artigo 3º da lei, a ―autorização‖ para o exercício do poder

regulamentar nele afirmada é despicienda, pois se trata, ai, de simples regulamento

de execução. (...). Observe-se, ainda, que, algumas vezes, rebarbativamente (art. 84,

IV), determinadas leis conferem ao Executivo autorização para a expedição de

regulamento tendo em vista sua fiel execução; essa autorização apenas não será

rebarbativa se, mais do que autorização, impuser ao Executivo o dever de

regulamentar‖. No caso, no entanto, o preceito legal marca prazo para que o

Executivo exerça função regulamentar de sua atribuição, o que ocorre amiúde, mas

não deixa de afrontar o princípio da interdependência e harmonia entre os poderes.

(...)‖ (fls. 108-109)

119

Tais ações, até o momento, ainda esperam julgamento de mérito. 120

Precedente analisado supra, cf. seção 0.


84

Portanto, não obstante ser esta prática freqüente e irritante (barbativa), só ofende a

interdependência e harmonia entre os poderes quando impõe ao Executivo alguma obrigação

de fazer ou de regulamentar. Logo, sua edição não encontra nenhuma mácula de

inconstitucionalidade.

A síntese da argumentação dos ministros do STF fica assim circunscrita: se o ato

normativo ou emenda parlamentar não transgredir nenhuma vedação constitucional, esta

prática afigura-se legítima, apesar de inócua e irritante.

Impõe-se, por oportuno, retornar aos argumentos inicialmente suscitados pelo

articulista. Os argumentos ―a‖ e ―b‖ não prosperam, porque (a) para que haja usurpação de

iniciativa reservada é necessário que o ato normativo viole expressamente uma das hipóteses

do art. 61, §1º que pode ocorrer, em sede de leis autorizativas, apenas acidentalmente; por

outro lado, (b) se não há imposição de nenhuma obrigação positiva ao Executivo, não há que

se falar em usurpação de competência material do Chefe do Executivo.

Por outro lado, na decisão do TJ-RJ, a alega de inocuidade do dispositivo atacado

(incapacidade para gerar efeitos jurídicos diretos), não obstante revestir-se de argumentos

utilitários (qual a finalidade de uma lei sem efeitos?), não tem o condão de, por si só,

impregnar o dispositivo de vício de inconstitucionalidade.

A questão suscitada por ambos, relativa à ofensa ao princípio da separação de poderes

(interferência indevida de um órgão sobre o outro) seria o argumento mais subsistente,

todavia, para que pudesse ser seriamente considerado deveria ser melhor contextualizado,

afinal de contas, qual o sentido adscrito ao significante ―princípio da separação de poderes‖ se

está falando?

Como analisado antes, compreender as relações entre o Executivo e Legislativo sob o

ponto de vista da cooperação exige que se tenha em mente as diferentes funções de bloqueio e

de estímulo que funcionam no jogo político, que, mesmo desprovidas de eficácia jurídica mais

evidente, podem operar muito eficazmente no plano da correlação de forças. Argumentar pela

inconstitucionalidade destes tipos normativos implica justificar em que medida a ―pressão‖

política que estes atos proporcionam (transferência de responsabilização política) é

compatível com a atual configuração institucional entre os poderes.

Sem que isto reste evidenciado, vige a dogma da presunção de constitucionalidade dos

atos normativos, produto da atividade legítima dos poderes constituídos.


85

CONSIDERAÇÕES FINAIS

1. É freqüente o recurso, dentre os constitucionalistas e nos excertos jurisprudenciais, ao

princípio regulativo da separação de poderes sem, contudo, que haja um cuidado em definir os

contornos institucionais contemporaneamente verificados na ordem constitucional brasileira.

Este silêncio eloqüente caracteriza um recurso meramente retórico ao princípio que acaba por

esconder as implicações ideológicas assumidas, sobretudo, pelos tribunais quando delimitam

normativamente o espaço de atuação dos órgãos constitucionais.

2. A iniciativa reservada confere ao seu titular o monopólio do juízo político de oportunidade

para a instauração de processo legislativo que vise à alteração do status quo normativo. Isto

significa dizer que, o arranjo institucional delineado pelo Constituinte fornece a um dos

órgãos envolvidos no jogo político, em matérias que lhe são sensíveis, um poder de barganha

e de análise sobre a conveniência sobre a mudança das regras do jogo.

2.1 A iniciativa reservada funciona como um importante mecanismo de

controle/cooperação entre o Legislativo e Executivo na consolidação do desenho

político-institucional e, como tal, indubitavelmente, preenche contemporaneamente o

conteúdo do princípio constitucional da separação de poderes.

3. Há uma carência significativa de estudos monográficos dedicados à temática, nem que

sejam dotados de substância teórica que incorpore as premissas teóricas aqui assumidas, nem

que dêem conta de (re)construir os limites jurisprudenciais que acabam por definir

normativamente os espaços de atuação de cada órgão constitucional.

4. Podem ser formuladas algumas máximas que orientam o regramento da cláusula de

iniciativa:

4.1 Previsão taxativa das hipóteses que estão sujeitas à cláusula de reserva.

4.2 Reprodução necessária das regras de iniciativa reservada nos âmbitos locais da

federação (princípio da simetria).

4.3 O vício de iniciativa é insanável, logo, manifestação de vontade posterior (sanção)

não tem o condão de convalidação do vício de origem.

4.4 O exercício da prerrogativa da deflagração do processo legislativo consiste em

juízo político discricionário do seu titular, não podendo o seu exercício sofrer

interferência proveniente de outro órgão constitucional.


86

4.5 A cláusula de reserva limita não somente o poder geral de iniciativa, como também

a própria atividade parlamentar (poder de emenda), vinculados ao art. 63 e a regra de

demonstração de pertinência lógica com o projeto de lei proposto.

5. A equipe defende a existência de iniciativa legislativa ―por empréstimo‖, em face da qual,

ao parlamentar é facultado a capacidade de deliberação e de apresetnação de emendas com

base em projetos de lei encaminhados pelo titular da iniciativa privativa e que se encontrem

em tramitação, ou ainda, que não altere substancialmente as normas vigentes.

6. A equipe defende a constitucionalidade das chamadas leis autorizativas, por não encontrar,

no texto constitucional, hipótese de vedação expressa que as restrinja. E por não encontrar

nela ofensa ao princípio da separação de poderes.

7. A jurisprudência do STF sobre a matéria é abundante e, em muitas situações, apresenta

incoerências que acabam por dificultar a identificação dos critérios normativos veiculados

pela Corte excelsa.

8. Em razão da escassez de tempo e dos recortes metodológicos empreendidos, tais questões

não puderam ser enfrentadas, razão pela qual a equipe as apresenta como campo de pesquisa

futuro:

8.1. O debate sobre a possibilidade de alteração, pelo exercício do Poder Constiuinte

Derivado Reformador, das regras de iniciativa reservada.

8.2 Análise minuciosa dos vetos presidenciais fundados na ocorrência de vício de

iniciativa, a fim de identificação da auto-compreensão do Governo acerca do alcance

desta cláusula e avaliar os ―equívocos‖ realizados por ocasião do poder de veto.

8.3 Construção de uma espécie de catálogo-guia das decisões paradigmáticas em

relação ao controle por parte do STF do exercício da iniciativa privativa. Tendo em

vista o número exacerbado de julgados localizados e analisados.


87


AZEVEDO, Márcia Maria Corrêa de. Prática do processo legislativo: jogo parlamentar:

fluxos de poder e idéias no congresso: exemplos e momentos comentados. São Paulo: Atlas,

2001.

BARROS, Sérgio Resende de. ―Leis‖ autorizativas. Revista Mestrado em Direito, Osasco, a.

7, n. 1, p. 243-253, 2007.

BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Constituição do

Brasil. São Paulo : Saraiva, 1995. v. 4, t. I

CANTIZANO, Dagoberto Liberato. O processo legislativo nas constituições brasileiras e

no direito comparado. Rio de Janeiro: Forense, 1985.

CLÈVE, Clèmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo no estado

contemporâneo e na Constituição de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.

FERRARI FILHO, Sérgio Antônio. A iniciativa privativa no processo legislativo diante do

princípio interpretativo da efetividade da constituição. Revista Direito, Rio de janeiro, v. 5, n.

9, p. 51-76, jan./jul. 2001.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva,

1995.

LIMA, Altair Roberto de. Restrições à participação do Presidente da República no processo

legislativo brasileiro. Revista da AGU, a. 5, n. 40. mai. 2005.Disponível

em:http://www.escola.agu.gov.br/revista/Ano_V_Maio_2005/Altair%20Roberto_Restricoes.p

df, Acesso em 12 dez. 2008.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1994.

MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1946. Rio de Janeiro: Henrique

Cahen, 1947.

PIÇARRA, Nuno. A separação dos poderes como doutrina e princípio constitucional.

Coimbra: Coimbra, 1989.

SAMPAIO, Nelson de Sousa. O processo legislativo. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996.

SILVA, José Afonso da. Princípios do Processo de formação das leis no direito

constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1964.

http://www.escola.agu.gov.br/revista/Ano_V_Maio_2005/Altair%20Roberto_Restricoes.pdf

http://www.escola.agu.gov.br/revista/Ano_V_Maio_2005/Altair%20Roberto_Restricoes.pdf


88




ANEXO III:

LIMITES AO PODER DE EMENDA PARLAMENTAR EM

MATÉRIA DE INICIATIVA RESERVADA:

POSIÇÃO DO STF

Núcleo PUC-PR



89

LIMITES AO PODER DE EMENDA PARLAMENTAR EM MATÉRIA DE

INICIATIVA RESERVADA: POSIÇÃO DO STF

1. INTRODUÇÃO

O Estado Moderno erigiu-se sob a formulação da separação de poderes, de forma a

que eles atuem harmônica e independentemente, em constante colaboração. A complexidade

da sociedade moderna e a consagração do estado social têm ampliado a interpenetração de

poderes, de forma que as tradicionais funções: executiva, legislativa e judiciária vêm sendo

partilhadas mais e mais pelos três poderes, a ponto de se poder falar em funções típicas e

atípicas, quando se busca tipificar o exercício de cada um dos Poderes de Estado.

No Estado Moderno a função típica legislativa compete ao Poder Legislativo, sendo o

Parlamento soberano na produção de normas gerais. A descentralização legislativa, isto é, a

distribuição da atividade legiferante aos demais poderes de Estado, conquanto normal, deveria

ser excepcional, mas é fenômeno cada vez mais corriqueiro nas sociedades atuais e decorre da

ampliação da função legislativa que a sociedade contemporânea vem exigindo, na velocidade

e especialidade buscada pelas demandas que se lhe vem impondo.

São várias as formas por meio das quais é possível verificar tal fenômeno, entre elas se

pode enumerar: no âmbito do Judiciário, através da produção de seus regimentos internos, da

competência normativa da Justiça Eleitoral, do poder normativo conferido à Justiça do

Trabalho, além da instituição do próprio mandado de injunção, que demanda regulamentação

complementar para normas cuja ausência de regulação legislativa impeça o reconhecimento

de um determinado direito; no Poder Executivo, conforme indica Valquíria PROCHMANN

(1998, p. 52), em dois âmbitos: ―pela participação efetiva no processo de elaboração dos

atos normativos e pela atribuição de inaugurar propriamente atos normativos, o que se dá

através da delegação de poderes ou pela transferência constitucional de competências”.

Pela transferência constitucional de competências, o Poder Legislativo acaba sendo, de

certa forma, partilhado entre diferentes titulares, especialmente com relação ao chefe do Poder

Executivo. No sistema constitucional brasileiro, o poder normativo do Presidente da

República é bastante amplo e compreende tanto a edição de medidas provisórias e leis

delegadas, quanto a expedição de decretos regulamentares. Os regulamentos são atos


90

normativos derivados que têm por objetivos a explicitação ou especificação de um conteúdo

normativo pré-existente, visando a sua execução no plano da práxis.

A extensão do poder regulamentar, contudo, é assunto que causa polêmica. Sua

disciplina legislativa e política, especialmente dos chamados decretos autônomos, é objeto de

estudo dentro do presente projeto. Da mesma forma serão estudados os fundamentos

históricos e as razões do incremento desta interpenetração no Estado atual, bem como o

exercício da função atípica por parte dos poderes de Estado.

2. O PROCESSO LEGISLATIVO

O processo legislativo, conforme conceituação de CANTIZATO (1985, p. 116), trata

de normas que regulam a produção – criação, modificação ou revogação – de normas gerais.

Sua concretização se dá por meio de procedimentos legislativos que são uma sucessão de atos

destinados a produzir o ato normativo, cujo produto final é a lei, em sentido amplo

(PROCHMANN, 1998, p. 52).

O processo legislativo no Brasil, segundo adverte Sérgio Valladão Ferraz (2007, p.

70), segue um modelo representativo e indireto, uma vez que de forma geral se concretiza

pela atuação dos parlamentares eleitos, em uma democracia representativa. A existência de

mecanismos que asseguram a iniciativa legislativa popular, por meio do plebiscito e do

referendo, apenas confirma a regra, uma vez que ela é excepcional e, além disso, está restrita

na verdade à apresentação de projeto de lei.

O processo legislativo está regulado nos artigos 59 e ss. da Constituição Brasileira. O

dispositivo supra-citado enumera as várias espécies normativas que integram o chamado

processo legislativo primário, isto é, ―a produção de atos normativos que têm por fonte

normativa direta a Constituição e que possuem aptidão para inovar na ordem jurídica, criando

direitos e obrigações‖ (FERRAZ, 2007, p. 71). Adverte o mesmo autor, ainda, que a técnica

mais correta recomenda a exclusão das emendas constitucionais entre os atos normativos

primários, uma vez que sua hierarquia é a mesma de uma norma constitucional, não sendo

correto, portanto, atribuir seu fundamento de validade diretamente da própria Constituição.

O artigo 59, contudo, não esgota todos os atos normativos primários, uma vez que

certos dispositivos dos regimentos internos dos tribunais, atos administrativos normativos

primários do Poder Judiciário e do Ministério Público, as sentenças trabalhistas em dissídio


91

coletivo e, ainda, segundo parte da doutrina, os decretos autônomos previstos nos art. 84, VI,

também o são (FERRAZ, 2007, p. 72)121

.

Ao lado dos atos normativos primários existem os secundários, também ditos

infralegais, que retiram sua força jurídica de atos normativos diversos da Constituição, a

despeito de também se fundamentarem na Constituição, de forma indireta ou reflexa, e não

possuem aptidão para inovar na ordem jurídica (FERRAZ, 2007, p. 72). Exemplos mais

comuns são os decretos regulamentadores, os regulamentos e atos administrativos normativos

em geral, como as instruções e as portarias normativas.

O processo legislativo comum é composto de três fases: a fase introdutória, em que se

dá a iniciativa; a fase constitutiva, em que ocorre a discussão, emendas, votação, sanção ou

veto; a fase complementar que se perfaz com a promulgação e publicação do ato normativo.

A deflagração do processo legislativo se dá pela iniciativa legislativa, ato pelo qual os

órgãos legitimados provocam a produção de atos normativos. A Constituição brasileira

acolheu três formas de iniciativa: (a) iniciativa parlamentar, que cabe a qualquer membro ou

comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional; (b)

extraparlamentar, que compete ao Presidente da República, Supremo Tribunal Federal,

Tribunais Superiores, Procurador Geral da República; (c) popular, que na esfera da União, se

perfaz por projeto de lei subscrito por pelo menos um por cento do eleitorado nacional,

distribuído por pelo menos cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos

eleitores de cada um deles (art. 61, §2º), e na esfera dos Estados, Distrito Federal e

Municípios, conforme previsão das Constituições estaduais.

Embora o processo legislativo seja atividade típica do Poder Legislativo, a

descentralização legislativa, em maior ou menor grau, sempre existiu, e é decorrência natural

da separação de poderes e do exercício harmônico e independente dos Poderes de Estado122

.

Todas as Constituições brasileiras republicanas, à exceção da Carta de 1891,

asseguraram ao chefe do Poder Executivo o poder de iniciativa, e este era mais ou menos

restrito conforme fossem as Catas mais ou menos democráticas, respectivamente. Desta

forma, a iniciativa reservada ao Chefe do Executivo era ampla na vigência da Constituição de

67 e da Emenda n. 01/69, e foi restringida com a Constituição de 88, que procurou

121

Cf. Anexo IV: O Decreto do art. 84, VI, „a‟, da Constituição Federal de 1988: limites e possibilidades. 122


legislativa no direito constitucional brasileiro


92

restabelecer a supremacia parlamentar no processo legislativo, não sem especificar a iniciativa

reservada ao Presidente e a outros titulares em várias situações.

Além da iniciativa reservada, a Constituição vigente prevê várias formas de

interferência do Executivo no processo legislativo, tal como a convocação do Congresso

Nacional em caso de urgência ou interesse público relevante; a remessa de mensagem e plano

de governo para solicitar providências, diante de circunstâncias de crise; a solicitação de

urgência para a apreciação na ordem do dia de matéria que não tenha sido deliberada no prazo

de 45 dias, além de assegurar-lhe diversas formas de participação direta no procedimento de

elaboração dos atos normativos ou no controle de seu resultado. Além destas formas

constitucionalmente previstas, PROCHMANN (1998, p. 58) identifica outros mecanismos

informais bastante utilizados pelo Executivo para interferir nesse processo, como o desvio de

informações solicitadas pelo Congresso Nacional ou o comparecimento de Ministros de

Estado, voluntariamente, para expor assuntos de relevância correspondentes a suas pastas.

No modelo consagrado pela Constituição Brasileira, a iniciativa geral ―compete

concorrentemente ao Presidente da República, a qualquer deputado ou senador e a qualquer

comissão de qualquer das Casas do Congresso. E, acréscimo da Constituição em vigor, o

povo‖ (FERREIRA FILHO, 1995, p. 203). Além da iniciativa geral, têm legitimidade para

iniciativa de lei: o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores, O Procurador-Geral da

República e o Tribunal de Contas da União, que podem iniciar projetos de lei a respeito dos

assuntos especificamente relacionados na Constituição com sendo de sua iniciativa,

obedecendo, portanto, a chamada iniciativa reservada (privativa ou exclusiva).

A iniciativa geral é limitada pela iniciativa reservada, atribuída em casos específicos

ao Presidente da República, aos chefes dos Executivos nos Estados, Distrito Federal e

Municípios, ao Poder Judiciário (Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores e Tribunais

de Justiça). Ao lado das competências privativas, existe a competência comum (ou

concorrente), quando a titularidade para a iniciativa de determinada matéria compete a dois ou

mais órgãos simultaneamente; e a competência conjunta, nos casos em que mais de um

legitimado deve apresentar conjuntamente um determinado projeto de lei, atribuída a mais de

um ente, a qual não encontra previsão atual na Constituição Federal.123

123

Segundo informa Ferraz (2007), a hipótese de competência conjunta existia para a apresentação do

projeto de lei de fixação do subsídio dos Ministros do STF, por conta de disposição constante da EC n. 19/98,

mas ela foi revogada pela EC n. 41/2003, que passou a exigir a iniciativa privativa do Presidente do STF para tal

matéria.


93

Importante a advertência de FERREIRA FILHO (1985, p. 204), para quem ―o aspecto

fundamental da iniciativa reservada está em resguardar a seu titular a decisão de propor

direito novo em matérias confiadas à sua especial atenção, ou de seu interesse preponderante‖.

Embora a iniciativa reservada seja um mecanismo necessário para assegurar, de um

lado, a separação de poderes, de outro a harmonia e independência entre eles, há que se

atentar para o vício de iniciativa, que decorre justamente da usurpação de competência

legislativa previamente estabelecida constitucionalmente, entre titulares de iniciativas

reservadas ou entre estes e os titulares da iniciativa geral. A doutrina majoritária tem tratado o

vício de iniciativa como um caso de inconstitucionalidade formal, porquanto entende haver

neste caso invasão de reserva de iniciativa.

Um anteprojeto de lei encaminhado e recebido pela Casa iniciadora (Câmara dos

Deputados ou Senado Federal, conforme o caso) transforma-se em um projeto de lei. Este

projeto passará pela fase de admissibilidade (requisitos formais) e discussão (requisitos

materiais) nas Comissões Temáticas da Câmara dos Deputados e pela Comissão de

Constituição e Justiça, as quais emitirão um parecer opinativo (no caso das Comissões

temáticas) e terminativo (no caso da Comissão de Constituição de Justiça). Projetos e

pareceres serão apreciados, conforme o caso, no plenário de cada Casa do Congresso ou no

seio de suas próprias comissões temáticas.

3. EMENDAS PARLAMENTARES

O poder de emendar projetos de lei – que se reveste de natureza eminentemente

constitucional – qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao

exercício da atividade legislativa.

Sua concretização se dá por meio de emenda, proposição apresentada como acessória

de outra principal, que poderá ser um projeto de lei ordinária, complementar, decreto

legislativo, resolução ou emenda constitucional. As emendas podem ser: supressiva,

aglutinativa, substitutiva, modificativa ou aditiva. A supressiva é a que manda erradicar

qualquer parte de outra proposição; a aglutinativa, que resulta da fusão de outras emendas, ou

destas com o texto original; substitutiva, a apresentada como sucedânea à parte de outra

proposição, denominando-se ―substitutivo‖ quando a alterar, substancial ou formalmente, em

seu conjunto; modificativa, a que altera proposição sem modificá-la substancialmente; aditiva,

a que se acrescenta a outra proposição (FERRAZ, 2007, p. 90).


94

Projetos de lei podem ser emendados por parlamentares no interior das Comissões das

Casas do Congresso Nacional, enquanto estas discutem e analisam as proposições, ou durante

a apreciação em plenário.

A emenda é uma prerrogativa restrita aos parlamentares, que exercem

preponderantemente e tipicamente o Poder Legislativo e estão legitimados para a

criação/alteração/supressão de atos normativos. Desta forma, a nenhum titular

extraparlamentar é dado o direito de emendar projeto de lei, nem mesmo àqueles que podem

iniciar o processo legislativo, em iniciativa reservada.

No mesmo sentido afirma FERREIRA FILHO (1985, p. 205) que ―nem todo titular de

iniciativa goza do poder de emendar. O poder de emendar é reservado aos parlamentares, ao

passo que a iniciativa tem sido e é estendida ao Executivo, ao povo, ao Procurador-Geral da

República, a tribunais‖.

Não obstante, a prática parlamentar tem permitido aos titulares extraparlamentares o

envio de mensagens aditivas em projetos de sua iniciativa reservada, e este é um

procedimento tolerado, até porque esta é muitas vezes a forma eficaz para se chegar a um

acordo em questões que envolvem mais de um Poder de Estado. Não se deve perder de vista,

contudo, que esta prática, porquanto constitucional, não encontra previsão expressa na Carta

brasileira.

A exceção, que confirma a regra, diz respeito à elaboração da lei orçamentária, do

plano plurianual e de diretrizes orçamentárias, em que a Constituição expressamente prevê

que o Presidente envie mensagens propondo a modificação dos mesmos (art. 166, § 5º da CF).

Questões importantes dizem respeito, contudo, ao poder de emenda e sua amplitude, nos

casos em que o projeto de lei for de iniciativa reservada.

Sobre esta questão, podem-se identificar três diferentes posicionamentos:

a) o primeiro entende que a função de emendar é inerente à função legislativa e não

guarda quaisquer tipos de limitações, posicionamento contrário ao do STF;

b) o segundo vincula o poder de emenda ao poder de iniciativa, de modo que seria

vedado ao Poder Legislativo efetuais quaisquer modificações no projeto de lei originário.

É o entendimento antigo do STF;

c) o terceiro entende que o poder de emenda é limitado e está condicionado à afinidade

lógica (identidade de propósito) com a proposição original do projeto. Para esta corrente é

implícita, no sistema constitucional jurídico brasileiro, a exigência de que as emendas

parlamentares guardem relação de pertinência com o objeto da proposta. Traduz o

entendimento atual do STF.


95

Relata FERREIRA FILHO (1985, p. 206) que em certo momento o Supremo Tribunal

Federal entendeu que o poder de emendar é corolário do poder de iniciativa, de modo que não

poderia propor emenda quem não poderia propor o principal. Logo, a emenda a projetos

decorrente de iniciativa reservada, seja do Executivo, seja do Judiciário, estaria vedada. O

Legislativo à época opôs-se a tal entendimento que, em sua opinião, acabava por limitar a

atividade legislativa. Insatisfeitos, argumentaram que se tinham o poder de rejeitar um projeto

de iniciativa reservada, logo também o teriam para emendá-lo, pois quem pode o mais, pode o

menos.

Observa, contudo, que esse argumento se trata de ―evidente sofisma, porque a essa

alegação se pode opor com toda razão que, não podendo o Congresso o mais – a apresentação

do projeto –, não poderia o menos – a modificação do projeto... [sic]‖ (1985, p. 206).

A redação do art. 63 da Constituição Federal acabou por alterar o antigo posicionamento do

STF porque, limitando o poder de emenda nos projetos de iniciativa reservada do Presidente

da República, acabou, em sentido contrário, por permiti-lo nos demais casos.

Esse é o atual entendimento do STF, para quem o exercício do poder de emenda,

quando concretamente manifestado, constitui um dos incidentes do processo de formação das

espécies legislativas. Trata-se de prerrogativa, que, por ser inerente à função legislativa do

Estado, qualifica-se como poder de índole eminentemente constitucional. Desta forma, a

exclusividade conferida a determinado órgão na instauração de processo legislativo não exclui

do Poder Legislativo a possibilidade de oferecer emenda ao correspondente projeto de lei.

Como dito, o poder de emendar, prerrogativa deferida aos parlamentares, não deriva do poder

de iniciar o processo de formação das leis. O exercício do poder de emenda só é limitado

pelas restrições taxativamente impostas pela Constituição Federal.

Este posicionamento atual do Supremo Tribunal Federal elucida sua posição com

respeito à titularidade do poder de emenda. Contudo, necessário se faz considerar a

abrangência e as limitações a este poder. A esse respeito identificam-se basicamente dois

tipos de restrições às emendas parlamentares (a) a proibição de emendas que aumentem

despesas; (b) a exigência de pertinência temática.

O aumento de despesa constitui-se óbice constitucional expresso nos projetos de

iniciativa exclusiva do Presidente da República (art. 63, I CF), ressalvadas emendas que

tratem da aprovação do plano plurianual e questões orçamentárias, por disposição constante

do art. 166, §§ 3º e 4º da CF; também está proibido o aumento de despesas nos projetos sobre


96

organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos

Tribunais Federais e do Ministério Público (art. 63, II CF).

Importante observar que, ao contrário do que dispunha o art. 144, §5º, da Constituição

Federal de 1969, que vedava qualquer emenda parlamentar introduzida em projeto sobre

organização e divisão judiciárias cujo teor implicasse aumento de despesas ou fosse estranha

ao objeto da proposta, a Constituição Federal de 1988 não estabeleceu restrição ao

oferecimento de emendas em matéria de organização judiciária, salvo as expressamente nela

previstas, pois não se pode presumir a existência de vedações que não as decorrentes de

cláusula constitucional explícita.

A vedação de emendas que aumentem a despesa, no caso do inciso II, não impede que

emendas parlamentares aumentem a despesa em projetos relativos à organização judiciária,

conforme decidido pelo STF na ADI 865/MA, Rel. Min. Celso de Mello. No mesmo sentido

manifestou-se também o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, em sede de Recurso em

Mandado de Segurança 9.315 – Min. Prado Kelly:

(...) a atribuição conferida aos Tribunais, de proporem ao Legislativo competente a

criação ou extinção de cargos em seus serviços e a fixação dos respectivos

vencimentos [...] importa em ‗poder de iniciativa‘ que não exclui o 'poder de

emenda‘, inerente às funções de legislatura, nem o ‗poder de veto‘, essencial à

dinâmica do regime presidencial.

A solução, embora seja satisfatória para a grande maioria dos casos em que emendas

impliquem aumento de despesas, não soluciona os casos em que a justificativa das emendas

seja diverso.

Outro fator limitador ao poder de emenda legislativa diz respeito à exigência de

pertinência temática. Ao contrário da expressa vedação constitucional quanto a emendas que

aumentem despesas, já comentadas, não há previsão expressa na Constituição ou em qualquer

outra norma, de que processos legislativos de iniciativa privativa de um poder, só podem ser

emendadas por emendas parlamentares que contiverem pertinência temática com a matéria

veiculada originalmente do projeto de lei.

Esse tem sido, contudo, o posicionamento exarado pelo STF, conforme se observa em

ainda recente decisão desta Corte a respeito do Estatuto do Desarmamento, na qual, a despeito

de outras alegações de ordem material, a alegada inconstitucionalidade formal foi afastada sob

a alegação da pertinência temática entre as emendas propostas e os projetos de lei que deram

origem ao Estatuto, conforme se observa pelo extrato de ementa transcrito abaixo.


97

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 10.826/2003.

ESTATUTO DO DESARMAMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL

AFASTADA. INVASÃO DA COMPETÊNCIA RESIDUAL DOS ESTADOS.

INOCORRÊNCIA. DIREITO DE PROPRIEDADE. INTROMISSÃO DO ESTADO

NA ESFERA PRIVADA DESCARACTERIZADA. PREDOMINÂNCIA DO

INTERESSE PÚBLICO RECONHECIDA. OBRIGAÇÃO DE RENOVAÇÃO

PERIÓDICA DO REGISTRO DAS ARMAS DE FOGO. DIREITO DE

PROPRIEDADE, ATO JURÍDICO PERFEITO E DIREITO ADQUIRIDO

ALEGADAMENTE VIOLADOS. ASSERTIVA IMPROCEDENTE. LESÃO AOS

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA E DO

DEVIDO PROCESSO LEGAL. AFRONTA TAMBÉM AO PRINCÍPIO DA

RAZOABILIDADE. ARGUMENTOS NÃO ACOLHIDOS. FIXAÇÃO DE IDADE

MÍNIMA PARA A AQUISIÇÃO DE ARMA DE FOGO. POSSIBILIDADE.

REALIZAÇÃO DE REFERENDO. INCOMPETÊNCIA DO CONGRESSO

NACIONAL. PREJUDICIALIDADE. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE

PROCEDENTE QUANTO À PROIBIÇÃO DO ESTABELECIMENTO DE

FIANÇA E LIBERDADE PROVISÓRIA. I - Dispositivos impugnados que

constituem mera reprodução de normas constantes da Lei 9.437/1997, de iniciativa

do Executivo, revogada pela Lei 10.826/2003, ou são consentâneos com o que nela

se dispunha, ou, ainda, consubstanciam preceitos que guardam afinidade lógica, em

uma relação de pertinência, com a Lei 9.437/1997 ou com o PL 1.073/1999, ambos

encaminhados ao Congresso Nacional pela Presidência da República, razão pela

qual não se caracteriza a alegada inconstitucionalidade formal.

A decisão transcrita faz referência, em seu bojo, a outra decisão desta mesma Corte

tomada na ADI 1050 – MC/RO, Rel. Min. Celso de Mello, que considerou válidas emendas

parlamentares apostas ao projeto de lei de iniciativa exclusiva do Executivo, que: (a) não

importem em aumento de despesa prevista no projeto do lei; (b) guardem afinidade lógica

(relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de preceitos

orçamentários, observem as restrições fixadas no art. 166 §§ 3º e 4º da CF.

Tal posicionamento, embora consolidado, a nosso ver contraria inclusive a presunção

de inexistência de vedações constitucionais implícitas ao poder de emendar.

Com a finalidade de ilustrar a questão relativa aos limites ao poder de emenda

parlamentar nos projetos de iniciativa reservada, fez-se um levantamento da jurisprudência do

STF nos últimos anos, buscando identificar os casos em que a decisão importou análise sobre

a questão, seu fundamento decisão. A pesquisa deu origem ao seguinte quadro abaixo

reproduzido:


98

AMOSTRAGEM JURISPRUDENCIAL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Acórdão Relator Decisão Artigos da

Constituição Ementa Vício de Iniciativa

ADI-MC

4062/SC Joaquim Barbosa

Medida

cautelar

deferida

Arts. 63 e 61,

§1º, II, c, CF

Gera inconstitucionalidade formal a emenda parlamentar a projeto de lei de

iniciativa do Tribunal de Justiça Estadual que importa aumento de despesa. Aumento de despesa

ADI 13/SC Joaquim Barbosa Pedido julgado

procedente

Art. 61, § 1º, II,

a, CF

Projeto de lei de iniciativa do governador emendado pela Assembléia Legislativa.

Fere o art. 61, § 1º, II, a, da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que

disponha sobre aumento de remuneração de servidores públicos estaduais.

Aumento de despesa

ADI-

MC 3946/MG Marco Aurélio

Medida

Cautelar

deferida

Arts. 63, I, e

61, §1º, II, c,

CF

Surge a relevância da matéria veiculada e o risco de manter-se com plena eficácia o

ato normativo questionado quando encerre alteração substancial, mediante emenda

parlamentar, de projeto reservado a certa iniciativa. PROJETO - MINISTÉRIO

PÚBLICO - EMENDA. Mostra-se relevante pedido de suspensão de eficácia de

diploma legal quando notada modificação substancial do projeto inicialmente

encaminhado pelo Procurador-Geral de Justiça, a implicar, até mesmo, aumento de

despesa.

Aumento de despesa

e pertinência

temática

ADI 2791/PR Gilmar Mendes Pedido julgado

procedente

Arts. 63, I e 61,

§1º, II, c, CF

Não configuração do vício de iniciativa, porquanto os âmbitos de proteção da Lei

Federal nº 8.935/94 e Leis Estaduais nºs 12.398/98 e 12.607/99 são distintos.

Inespecificidade dos precedentes invocados em virtude da não-coincidência das

matérias reguladas. Inconstitucionalidade formal caracterizada. Emenda

parlamentar a projeto de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo que resulta em

aumento de despesa afronta os arts. 63, I, c/c 61, §1º, II, "c", da Constituição

Federal.

Aumento de despesa

ADI 1729/RN Eros Grau Pedido julgado

procedente Art. 63, I, CF

EMENDA PARLAMENTAR A PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE

DO PODER EXECUTIVO. CONCESSÃO DE VANTAGEM PESSOAL A

SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 63, I, CF.

Inviabilidade de emendas que impliquem aumento de despesas a projetos de lei de

iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Aumento de despesa

REAgR

451827/RJ

Sepúlveda

Pertence

Agravo Regimental improvido

art. 61, § 1º, II, a, CF

Processo legislativo: vício de iniciativa: ausência, nos autos, de comprovação de

que o dispositivo de lei tido por inconstitucional fora introduzido no projeto de

iniciativa do executivo por emenda parlamentar, que acarretou aumento de despesa

para o Município.

Aumento de despesa


99



ADI 2619/RS Eros Grau Pedido julgado

procedente

art. 61, § 1º, II,

a, CF

Padece de inconstitucionalidade formal o texto normativo não contemplado em

projeto de lei deflagrado pelo Poder Executivo, porque resultante de emendas

parlamentares, que dispõem sobre vencimentos de funcionários públicos e aumenta

a remuneração de servidores. Violação do artigo 61, § 1º, inciso II, alínea "a", da

Constituição do Brasil.

Aumento de despesa

ADI 1470/ES Carlos Velloso Pedido julgado

procedente

Arts. 60, §4º,

III; 61 §1º, II,

a; 63, I, CF

As regras básicas do processo legislativo da Constituição Federal, entre as quais as

que estabelecem reserva de iniciativa legislativa, são de observância obrigatória

pelos estados-membros. Emenda de origem parlamentar de que decorreu aumento

de despesa majoração de índice de aumento de vencimentos proposto pelo Chefe do

Poder Executivo, de 4,39% para 94,39%: inconstitucionalidade.

Aumento de despesa

REAgR

397354/SC Ellen Gracie

Agravo

Regimental

improvido

Art. 63, I, CF

Parágrafo 2º do art. 117 da Lei 6.745/85 do Estado de Santa Catarina, instituído por

emenda parlamentar, que permitia o pagamento de pensão integral a dependentes de

servidor falecido por causa de doença grave. Aumento de despesa. Vício de

iniciativa. Inconstitucionalidade formal.

Aumento de despesa

ADI 2804/RS Min. Eros Grau Pedido julgado

procedente

Art. 61, §1º, II,

c, CF

Projeto de lei apresentado pelo Governador de Estado, em matérias de sua

competência privativa, não pode sofrer emenda parlamentar que importe em

aumento de despesa, sob pena de o futuro texto normativo advindo da emenda

incorrer em inconstitucionalidade formal.

Aumento de despesa

REAgR

266694/RJ Eros Grau

Agravo

Regimental

improvido

Art. 61, §1º, II

c, 63, I, CF

SERVIDOR PÚBLICO. VANTAGEM. EMENTA PARLAMENTAR. AUMENTO

DE DESPESA. VÍCIO DE INICIATIVA. 1. A Constituição do Brasil, ao conferir

aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno (artigo

25, caput), impõe a obrigatória observância de vários princípios, entre os quais o

pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode

validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do

Executivo.

Aumento de despesa


100



ADI 3114/SP Carlos Britto

Pedido

parcialmente

procedente

Art. 61, §1º, II,

a, c; art.

63, I, CF

IMPUGNAÇÃO DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 25 E DO CAPUT DO

ARTIGO 46 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 836, DE 02 DE DEZEMBRO DE

1997. DIPLOMA NORMATIVO QUE INSTITUIU O PLANO DE CARREIRA,

VENCIMENTOS E SALÁRIOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS INEGRANTES

DO QUADRO DO MAGISTÉRIO DA SECRETARIA DE EDUCAÇÃO DO

ESTADO DE SÃO PAULO. ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO AOS INCISOS IV

E VI DO ARTIGO 84 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1998, BEM COMO

AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES (ART. 2º DA C.F.). As normas

constitucionais de processo legislativo não impossibilitam, em regra, a modificação,

por meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo Chefe do

Poder Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. Essa atribuição do Poder

Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações: a) a impossibilidade de o

parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a

desfigurá-lo; e b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei

de iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto nos §§ 3º e 4º do art.

166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF). No caso, a

Lei Complementar nº 836/97 é fruto de um projeto de lei de autoria do próprio

Governador do Estado de São Paulo e o impugnado parágrafo único do artigo 25,

embora decorrente de uma emenda parlamentar, não acarreta nenhum aumento da

despesa pública. Vício de inconstitucionalidade que não se verifica.

Aumento de despesa

ADI 3177/AP Min. Joaquim

Barbosa

Pedido julgado

procedente

Art. 61, §1º, II,

a; art. 63, I, CF

PROCESSO LEGISLATIVO. LEI 645/2002 DO ESTADO DO AMAPÁ.

EMENDA PARLAMENTAR. HIPÓTESE VEDADA PELA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL, ART. 63, I. OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS ESTADOS-

MEMBROS. É inconstitucional norma que seja resultante de emenda parlamentar a

projeto de lei iniciado pelo Poder Executivo e que amplie hipóteses de recebimento

de gratificação por servidores públicos estaduais.

Aumento de despesa

RE 290776/

MG

Min. Ilmar

Galvão

Recurso

Extraordinário

não conhecido

Art. 61, §1º, II,

a; art. 63, I, CF

SERVIDOR PÚBLICO: MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE, MG: EX-

PREFEITOS: SUBSÍDIO MENSAL E VITALÍCIO. I. - Inexistência de direito

adquirido à pensão, ou ao subsídio mensal e vitalício, dado que o benefício foi fruto

de lei inconstitucional em virtude de vício de iniciativa, por aumento de despesas.

II. - Confirmação do acórdão recorrido que deu pela inconstitucionalidade da lei

municipal que, decorrente de emenda apresentada na Câmara Municipal, concedeu

aos ex-prefeitos subsídio mensal e vitalício igual ao de Secretário Municipal e, em

conseqüência, teve como inexistente direito adquirido com base na norma

inconstitucional.

Aumento de despesa


101



RE 134278/S

P

Sepúlveda

Pertence

Recurso

Extraordinário

desprovido

Art. 63, I, CF

Servidores da Câmara Municipal de Osasco: vencimentos: teto remuneratório

resultante de emenda parlamentar apresentada a projeto de lei de iniciativa

reservada ao Poder Executivo versando sobre aumento de vencimentos (L. mun.

1.965/87, art. 3º): inocorrência de violação da regra de reserva de iniciativa (CF/69,

art. 57, parág. único, I; CF/88, art. 63, I)). A reserva de iniciativa a outro Poder não

implica vedação de emenda de origem parlamentar desde que pertinente à matéria

da proposição e não acarrete aumento de despesa.

Aumento de despesa

ADI 2170/SP Sepúlveda

Pertence

Pedido julgado

procedente

Arts. 61 e 63, I,

CF

Projeto do Governador, em matéria de iniciativa reservada ao Poder Executivo,

aprovado com emendas de origem parlamentar que - ampliando o universo dos

servidores beneficiados e alargando os critérios da proposta original - acarretaram o

aumento da despesa prevista: inconstitucionalidade formal declarada.

Aumento de despesa

ADI 2350/GO MAURÍCIO

CORRÊA

Pedido julgado

improcedente

Arts. 22, XXV,

e 236, CF

SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. LEI ESTADUAL 13644/2000, ARTIGO 51,

§§ 1º E 2º. OFENSA AOS ARTIGOS 22, XXV, E 236 DA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL. EMENDA PARLAMENTAR. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. 1. A

Constituição Federal veda ao Poder Legislativo apenas a prerrogativa da

formalização de emendas a projeto originário de Tribunal de Justiça, se delas

resultar aumento de despesa pública, observada ainda a pertinência temática, a

harmonia e a simetria à proposta inicial. 2. Lei pertinente à organização judiciária

do Estado e destinada a preencher as necessidades de pequenas comarcas, incapazes

de suportar o ônus de mais de uma serventia extrajudicial. Norma editada segundo

os limites da competência do Estado-membro. Legitimidade.

Aumento de despesa

e pertinência

temática

RE 27438/SP Ellen Gracie Rejeição

art. 61, § 1º, "a"

e "c"

combinado com

o art. 63, I

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PROCESSO

LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO.

EMENDA PELO PODER LEGISLATIVO. AUMENTO DE DESPESA.

Entendimento consolidado desta Corte no sentido de ser permitido a Parlamentares

apresentar emendas a projeto de iniciativa privativa do Executivo, desde que não

causem aumento de despesas

Aumento de despesa


102



ADI-MC

865/MA Celso de Mello

Medida

Cautelar

indeferida

art. 63, II, CF

ADIN - CÓDIGO DE DIVISÃO E ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIAS DO

ESTADO DO MARANHÃO (ART. 87 E PARÁGRAFO ÚNICO; ART. 88 E §;

ART. 89 E PARÁGRAFO ÚNICO) - SERVENTIAS JUDICIAIS E

EXTRAJUDICIAIS - MATÉRIA DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA -

INICIATIVA RESERVADA AO TRIBUNAL DE JUSTIÇA - PROCESSO

LEGISLATIVO - LIMITES DA ATUAÇÃO PARLAMENTAR -

EMENDABILIDADE DOS PROJETOS DE LEI EM TEMA DE

ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA - A QUESTÃO DO ART. 236 DA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL - AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA

DO PEDIDO - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. - A cláusula constitucional

que confere exclusividade ao Tribunal de Justiça para instaurar o processo

legislativo em tema de organização e divisão judiciárias do Estado não impede os

parlamentares de oferecerem emendas ao correspondente projeto de lei. O poder de

emendar, que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação

das leis, é prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, quanto ao seu

exercício, apenas às restrições impostas, em numerus clausus, pela Constituição

Federal. - O projeto de lei sobre organização judiciária pode sofrer emendas

parlamentares de que resulte, até mesmo, aumento da despesa prevista. O conteúdo

restritivo da norma inscrita no art. 63, II, da Constituição Federal - que concerne

exclusivamente aos serviços administrativos estruturados na Secretaria dos

Tribunais - não se aplica aos projetos referentes à organização judiciária, eis que as

limitações expressamente previstas, nesse tema, pela Carta Política de 1969 ( art.

144, § 5., in fine ), deixaram de ser reproduzidas pelo vigente ordenamento

constitucional.

Aumento de despesa


103



ADI-QO

2840/ES

Min. Ellen

Gracie Improcedente

art. 61, § 1º, II,

a, e, CF

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº

246, DE 27.06.2002. ALTERAÇÃO DA ESTRUTURA DA PROCURADORIA

GERAL DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. LC Nº 88/96. INTRODUÇÃO DE

DISPOSITIVOS, POR EMENDA PARLAMENTAR, AO PROJETO DE LEI

ENCAMINHADO PELO GOVERNADOR À ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA.

RECONHECIMENTO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELA OCORRÊNCIA

DE VÍCIOS FORMAIS E MATERIAIS. É firme nesta Corte o entendimento de

que compete exclusivamente ao Chefe do Executivo a iniciativa de leis que

disponham sobre remuneração de pessoal, organização e funcionamento da

Administração. O desrespeito a esta reserva, de observância obrigatória pelos

Estados-membros por encerrar corolário ao princípio da independência dos

Poderes, viola o art. 61, § 1º, II, a e e da Constituição Federal. Precedentes: ADI

2.646, Maurício Corrêa, ADI 805, Sepúlveda Pertence, ADI 774, Celso de Mello,

ADI 821, Octavio Gallotti e ADI 2186-MC, Maurício Corrêa. A atuação dos

membros das Assembléias Legislativas estaduais acha-se submetida, no processo de

formação das leis, à limitação imposta pelo art. 63, I, da CF, que veda o

oferecimento de emendas parlamentares de que resulte o aumento da despesa

prevista nos projetos sujeitos ao exclusivo poder de iniciativa do Governador.

Precedente: ADI 1.070-MC, Celso de Mello. Ação direta de inconstitucionalidade

cujo pedido se julga procedente em parte.

Aumento de despesa


A análise jurisprudencial efetuada evidencia que grande parte das decisões do STF que

envolvem o tema dos limites ao poder de emenda está calcada em um possível vício de

iniciativa decorrente do aumento de despesa que a referida emenda prevê aos projetos de

iniciativa reservada.

Observa-se também que a questão envolve a União e também o poder de emenda dos

Estados-membros e Municípios, e a posição do STF é coerente, compatível com o princípio da

simetria que deve reger as relações entre os entes federados.

O levantamento efetuado permite vislumbrar também a prevalência, no que diz respeito

ao aumento de despesa, de dois tipos de matéria: (a) a de emendas a projetos de lei de iniciativa

do Executivo, nos diversos níveis federativos, que envolvem o plano de carreira do

funcionalismo público federal, estadual, municipal ou distrital; (b) projetos que envolvem

organização judiciária a nível federal, estadual ou distrital.

No que diz respeito à primeira, é entendimento pacífico no STF de sua competência para

decidir questões desta natureza, nos casos citados, conforme se pode observar do teor da decisão

exarada no seio do Recurso Extraordinário 274383, Rel. Ministra Ellen Gracie, cujo extrato é

transcrito abaixo:

A Constituição Federal, em norma de observância obrigatória para Estados e

Municípios conferiu ao Chefe do Poder Executivo atribuição para avaliar a

oportunidade e a conveniência para dar início ao processo legislativo, com vistas a

disciplinar o regime jurídico dos servidores públicos. O Plenário desta Corte examinou

diversas vezes a possibilidade de o Legislativo emendar projetos desta natureza. Veja-

se, por exemplo, a ADI 1070 – MC, Rel. Min. Celso de Mello, unânime, DJ 15/09/95;

ADI 2.569, Rel. Min. Carlos Velloso, unânime, DJ 19/03/2003, entre outras. Restou

consolidado o entendimento no sentido de ser permitido a Parlamentares apresentar

projetos de emendas de iniciativa privativa do Executivo. Entretanto, tais modificações

não podem inovar o tema no projeto remetido, tampouco causar aumento de despesas,

em obediência ao art. 63, I da CF. (...)

Observa-se, com respeito a essas situações, uma posição cautelosa no STF no sentido de

preservar a iniciativa reservada do Executivo e restringir as emendas nestes casos, porquanto o

aumento de despesas que elas podem causar pode dificultar ou inviabilizar a execução do

planejamento orçamentário do Executivo.

No que diz respeito ao limite de emenda em projetos de iniciativa dos tribunais que

dizem respeito à organização e funcionamento do Judiciário, é preciso levar-se em conta, de um


lado, a vedação imposta pelo inciso II do art. 63 da CF, que impede a emenda quando houver

aumento de despesa nos projetos sobre organização dos serviços administrativos dos Tribunais

Federais e do Ministério Público, entre outros; de outro, a decisão prolatada na ADI 865-MA,

que consolidou o entendimento de que a referida vedação não impede que emendas

parlamentares aumentem a despesa em projetos relativos à organização judiciária.

Necessário se faz mencionar a decisão do STF na ADI 3362-BA, em que foi relator

originário Min. Sepúlveda Pertence e relator para o acórdão Min. Marco Aurélio Melo. Neste

caso a AMB (Associação dos Magistrados Brasileiros) ingressou com ação contra a Assembléia

Legislativa do Estado da Bahia, contra emenda deste órgão que limitava o número de

desembargadores do Estado em 35. A AMB entendia que a fixação deste número dependia de

projeto de iniciativa privativa do tribunal, de forma que a requerida, no caso, teria usurpado a

competência reservada do Tribunal. O STF, após acalorado debate, entendeu ser procedente a

ação. Neste caso não esteve em discussão o aumento da despesa que a fixação de um limite

acima do número então existente de desembargadores (à época havia no Tribunal de Justiça da

Bahia 30 desembargadores), até porque a assembléia propunha a fixação de um teto e não a

criação de mais vagas, mas a separação entre os poderes e a prerrogativa dos tribunais

exercerem o controle sobre a administração judiciária do ente federativo a que pertencem.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo a respeito dos limites ao poder de emenda parlamentar em projetos de lei de

iniciativa reservada, a partir das decisões do Supremo Tribunal Federal, permite: (a) defluir a

coerência da Corte no sentido de assegurar a iniciativa do Executivo nos casos em que a emenda

possa implicar em aumento de despesa; (b) preservar a iniciativa reservada nos casos que

envolvem a organização judiciária; (c) permitir a emenda nos casos em que não há aumento de

despesas, sempre que esta tenha pertinência temática com o projeto apresentado.

Vislumbra-se, portanto, uma preocupação do Supremo Tribunal Federal em assegurar a

harmonia e a independência dos poderes, fazendo prevalecer a ―fórmula‖ consagrada na

Constituição com respeito ao processo legislativo de titularidade partilhada, embora com

prevalência do Poder Legislativo.


O critério de pertinência temática adotado por esta Corte, contudo, parece apontar em

sentido contrário, uma vez que limita a atuação legislativa onde a Constituição não fixou

limites, importando, salvo melhor juízo, em uma restrição que não tem guarida constitucional. A

questão é importante especialmente por seus reflexos com respeito aos limites de controle e de

emenda parlamentar sobre a competência do Presidente da República em editar os chamados

decretos autônomos, tema que será tratado em outra parte do projeto.

Outra consideração necessária diz respeito à fixação dos critérios utilizados para se

verificar a pertinência temática da emenda em relação aos projetos de lei apresentados. A

análise jurisprudencial não revelou uma amostra confiável relativa a esse ponto, o que poderá

ser objeto de pesquisa ulterior, mas desde logo é importante ressalvar a discricionariedade que a

análise dessa compatibilidade comporta, transferindo ao Supremo Tribunal Federal a última

palavra sobre um procedimento cuja titularidade preferencial é do Legislativo.


AZEVEDO, Márcia Maria Corrêa de. Prática do Processo Legislativo: jogo parlamentar: fluxos

de poder e idéias no congresso: exemplos e momentos comentados. São Paulo: Atlas, 2001.

CANTIZANO, Dagoberto Liberato. O processo legislativo nas constituições brasileiras e no

direito comparado. Rio de Janeiro: Forense, 1985.

CLÈVE, Clémerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo no estado contemporâneo

e na constituição de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.

FERRAZ, Sérgio Valladão. Curso de direito legislativo: direito parlamentar e processo

legislativo. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 3 ed. São Paulo: Saraiva,

1995.

PROCHMANN, Valquíria Bassetti. Poder executivo e produção normativa. Curitiba: Ganesis,

1998.

SAMPAIO, Nelson de Souza. O Processo legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1996.

SERRANO, Pedro Estevam A.P. O desvio de poder na função legislativa. São Paulo: FTD,

1997.





ANEXO IV:

O DECRETO DO ART. 84, VI, “a”,

DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988:

LIMITES E POSSIBILIDADES

Núcleo UNIVALI



O DECRETO DO ART. 84, VI, “a”,

DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988:



Dentre os escopos específicos apresentados pela equipe de pesquisa para o projeto

―Delimitação das Atribuições entre os Poderes Executivo e Legislativo no tocante à

Regulamentação sobre ‗Organização e Funcionamento da Administração Pública Federal‘:

iniciativa privativa do presidente, decreto autônomo e emendas parlamentares em questão‖,

situado no âmbito do projeto ―Pensando o Direito‖, encontravam-se dois:

1. Propor uma definição estipulativa sobre a natureza jurídica dos decretos autônomos

e estabelecer o seu espectro de atribuições segundo o ordenamento constitucional

brasileiro;

2. Propor uma decomposição analítica das competências normativas relacionadas às

expressões ―estrutura e atribuições‖ (art. 61, par. 1, inc. II, a, redação antiga) e

―organização e funcionamento da administração pública federal‖ (art. 84, VI, a), a fim

de analisar se tais expressões podem ser (ou não) subsumidas uma à outra;

A consecução desses dois objetivos, segundo o projeto inicialmente apresentado, dar-se-

ia exclusivamente por meio de revisão bibliográfica. Contudo, a parte da equipe responsável

pelo estudo da figura do ―decreto autônomo‖124

, na tentativa de aumentar a abrangência da

pesquisa resolveu optar por acrescentar à revisão bibliográfica um trabalho de caráter empírico-

indutivo consistente em: (a) extrair algumas conclusões a partir do teor dos decretos

presidenciais editados com fundamento exclusivo no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88125

; e (b) verificar

algumas definições sobre o tema na prática jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal.

124

Em diversos momentos desse texto utilizar-se-á da expressão ―decreto autônomo‖ em razão da ampla utilização

que dela se faz na literatura administrativa e constitucional. Porém, mister se faz ressaltar que a conclusão da

equipe sobre a correção da utilização da expressão encontra-se no item 5 (O decreto do art. 84, VI, ―a‖, da

Constituição Federal de 1988: limites e possibilidades). 125

A pesquisa inicialmente abarcou todos os decretos que, de um modo ou de outro, tenham fundamento no art. 84,

VI, ―a‖, da CF/88. Ocorre que vários decretos apoiados no citado dispositivo, igualmente adotam como fundamento

o art. 84, IV, da CF/88 (ou seja, o decreto assumiria um caráter híbrido: decreto regulamentar e, em certa medida,

―decreto autônomo‖) ou mesmo alguma lei a ser regulamentada. Nesses casos, torna-se praticamente impossível

verificar se (e em que medida) o Chefe do Executivo valeu-se do poder normativo que lhe confere o art. 84, VI,

―a‖, da CF/88. Assim, a equipe de pesquisa optou por analisar somente os decretos que foram editados com


Nesse sentido, para a consecução dos compromissos assumidos pela equipe de pesquisa

com relação à figura do ―decreto autônomo‖ do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 o texto que se segue

foi estruturado nos seguintes pontos:

1. Delimitações conceituais.

Inicialmente far-se-á uma delimitação conceitual sobre a atividade regulamentar ínsita à função

executiva do Estado. Aqui, conceituar-se-á a função regulamentar e discorrer-se-á sobre o

regulamento (que se operacionaliza via decreto) e suas mais variadas formas de apresentação. A

intenção desse item é fixar conceituações que permitam uma análise metodologicamente

adequada de todas as questões levantadas ao longo da pesquisa e que evitem sincretismos

metodológicos que dificultem ou inviabilizem o debate sobre a figura do ―decreto autônomo‖.

2. A história do poder regulamentar nas Constituições brasileiras e a análise da PEC que deu

origem à EC nº. 32/2001.

A metodologia alemã sempre procurou trabalhar a importância dos chamados elementos

histórico e genético na interpretação dos dispositivos legais. Assim, nesse segundo item, a idéia

é trazer para o debate acerca das delimitações interpretativas de um determinado dispositivo

tanto a sua história (como fora tratado anteriormente em outros documentos) quanto a sua

gênese (qual o teor do trâmite legislativo da proposta que deu origem ao dispositivo). Esse

momento, em especial no que concerne ao trâmite e aos debates que deram origem à EC nº.

32/2001, será de grande valia quando do desenvolvimento dos itens 5 e 7.

fundamento exclusivo no referido dispositivo constitucional. Os demais decretos, que têm fundamento duplo, por

assim dizer, entraram na análise apenas no quesito estatístico. Importante, ainda, frisar que a equipe analisou não

apenas os denominados decretos numerados (em um total de 320 decretos), mas também aqueles ditos não-

numerados (em um total de 267 decretos). Em suma, parte das conclusões que serão ao final deste artigo expostas,

decorrem fundamentalmente da análise e catalogação de 587 decretos presidenciais. Vale ainda destacar que foram

analisados todos os decretos editados entre 12 de setembro de 2001 (data da entrada em vigor da EC 32/2001) e 31

de dezembro de 2008 (período em que se encerram as atividades do grupo de pesquisa). Por fim, é digno de nota

que a equipe de pesquisa desconsiderou alguns poucos decretos que, em que pese fundados formalmente apenas no

art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, evidentemente eram decretos de execução (materialmente, então, apoiados no art. 84, IV,

da CF/88).


3. Revisão da literatura jurídica brasileira sobre ―decreto autônomo‖.

Nesse terceiro item, o objetivo é apresentar algumas (mas importantes) posições teóricas de

constitucionalistas e administrativistas brasileiros sobre a (im)possibilidade de se falar em

―decreto autônomo‖ no ordenamento constitucional brasileiro. E para facilitar a compreensão da

matéria em uma vinculação com momentos constitucionais específicos (devidamente

analisados, sob o ponto de vista legislativo, no item anterior), dividiu-se a análise em três

períodos: entre 1969 (EC nº. 1 à Constituição de 67) e 1988 (Constituição); entre 1988 e 2001

(EC nº. 32/01) e posteriormente à EC nº. 32/2001. As opiniões expostas nessa parte do artigo

não apenas servirão de teoria de base para algumas conclusões, como igualmente apresentar-se-

ão como interlocutoras para alguns debates travados no curso das páginas seguintes.

4. O ―decreto autônomo‖ na práxis do Supremo Tribunal Federal.

Após um resgate histórico constitucional do poder regulamentar do Presidente da República e

de uma revisão bibliográfica sobre a (im)possibilidade de se falar em ―decreto autônomo‖ no

ordenamento jurídico brasileiro, nesse momento do artigo far-se-á uma análise da jurisprudência

do Supremo Tribunal Federal naquilo que ela possa contribuir para a resposta sobre os limites e

as possibilidades do ―decreto autônomo‖. Os resultados advindos dessa análise, por mais que

não possam levar a conclusões certas na jurisprudência da Corte, podem, sobretudo após a EC

nº. 32/2001, acenar para possíveis posições futuras que virão a ser tomadas pelo STF.

5. O decreto do art. 84, VI, ―a‖, da Constituição Federal de 1988: limites e possibilidades.

Nesse momento, a partir dos aportes teóricos, legislativos e jurisprudenciais que foram

trabalhados anteriormente, buscar-se-á definir os exatos contornos da figura normativa prevista

no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, e as contribuições interpretativas que lhe podem oferecer as

alterações que com a EC nº. 32/2001 sofreram o art. 48, em seus incisos X e XI, e o art. 61, § 1º,

inciso II, alínea ―e‖, todos da CF/88. É aqui também que a equipe de pesquisa posicionar-se-á

sobre a possibilidade de se falar em ―decreto autônomo‖ no direito brasileiro. As conclusões

aqui atingidas servirão de suporte teórico para toda a análise que será efetuada nos itens 6 e 7.


6. Análise da práxis presidencial concernente ao decreto do art. 84, VI, ―a‖, da Constituição

Federal de 1988 entre 12.09.2001 e 31.12.2008.

Nesse ponto do trabalho far-se-á uma detida análise da práxis presidencial concernente ao

decreto do art. 84 VI, ―a‖, da CF/88 entre a entrada em vigor da EC nº. 32/2001 e o dia 31 de

dezembro de 2008. O objetivo aqui é analisar, avaliar essa práxis para que, a partir dela, no

último item, seja possível, com auxílio dos aportes teóricos, legislativos e jurisprudenciais

anteriormente vistos, propor, nas considerações finais, algumas ―sugestões‖ sobre o uso, pelo

Executivo, da faculdade prevista no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88.

7. A (in)constitucionalidade dos decretos concernentes a planos e programas nacionais,

regionais e setoriais de desenvolvimento.

Este sétimo momento abordará uma temática que a equipe de pesquisa julgou deveras

importante. Com efeito, a ―descoberta‖ de uma série (quase 50) de decretos fundados

exclusivamente no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 que estabelecem (ou operam ajustes em) políticas,

programas e ações governamentais, suscitou a pergunta sobre a constitucionalidade desses

documentos tendo em vista o disposto no art. 48, IV, da CF/88, em especial após constatado,

quando se efetuava a análise da memória legislativa da EC nº. 32/2001, que proposta a princípio

francamente condizente com tal uso dos ―decretos autônomos‖, fora rejeitada pelo Congresso

Nacional. Ademais, em razão da absoluta pertinência temática, dedicou-se a equipe de pesquisa

a algumas considerações sobre o Decreto de 25 de fevereiro de 2008, que instituiu o ―Programa

Territórios da Cidadania‖ e que é objeto da ADI 4.032 que aguarda julgamento perante o

Supremo Tribunal Federal.

2. DELIMITAÇÕES CONCEITUAIS

É consenso na literatura administrativa e constitucional que o desenvolvimento de uma

atividade requer sempre uma dose de poder. Sendo assim, não poderia ser diferente com a

função administrativa (ou poder administrativo) do Estado. À função executiva a que se refere o

art. 76 da CF/88 é preciso atribuir uma série de poderes que permitam ao ―Presidente da


República‖ – ―auxiliado pelos Ministros de Estado‖ – atingir os objetivos que são postos ao

ramo administrativo do Estado. São os denominados poderes administrativos.

Nesse sentido, são várias as categorias de poder que o direito administrativo confere à

Administração Pública para o bom desempenho de suas missões. Daí se falar em poder

discricionário, poder vinculado, poder hierárquico, poder disciplinar, poder de polícia e, por

fim, poder regulamentar.126

Esse último nos interessa em especial.

O poder regulamentar, na conceituação de Hely Lopes Meirelles (2006, p. 127),

caracteriza-se como ―a faculdade de que dispõem os Chefes do Executivo (Presidente da

República, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir

decretos autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei‖. Para

Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, os regulamentos – instrumento por meio do qual se exerce

o poder regulamentar – ―são regras jurídicas gerais, abstratas, impessoais, em desenvolvimento

da lei, referentes à organização e ação do Estado, enquanto Poder Público‖ (2007, p. 359).

Percebe-se, pois, que adentramos no âmbito da denominada atividade legislativa do Poder

Executivo.127

Contudo, em que pese a relativa pacificidade que vigora no que concerne à conceituação

e delimitação do poder regulamentar, não são poucas as denominações existentes quando o

objeto são os instrumentais de operacionalização desse poder. Se somarmos aos termos

consagrados pela teoria jurídica brasileira, outros que derivam de importações do direito

estrangeiro, esse quadro conceitual torna-se ainda mais extenso e, por vezes, confuso. Daí falar-

se em ―regulamento‖, ―decreto‖, ―decreto de execução‖, ―regulamento de execução‖, ―decreto

autônomo‖, ―decreto independente‖, etc.

126

Essas denominações são encontradas, na totalidade ou em partes, em MEIRELLES (2006, p. 116),

CARVALHO FILHO (2008, p. 44-57), dentre outros. 127

Maria Sílvia Zanella di Pietro prefere a expressão ―poder normativo‖ a ―poder regulamentar‖, o que justifica

afirmando: ―Normalmente, fala-se em poder regulamentar; preferimos falar em poder normativo, já que aquele

não esgota toda a competência normativa da Administração Pública; é apenas uma de suas formas de expressão,

coexistindo com outras [...]‖ (2007, p. 78). Contudo, em que pese entendermos que assiste razão à autora, este

artigo manterá a nomenclatura ―poder regulamentar‖ numa clara opção pela tradição em detrimento da técnica. Até

mesmo para nos mantermos fiéis à nomenclatura constitucional, que diz competir ao Congresso Nacional: ―sustar

os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação

legislativa‖ (CF, art. 49, V). De se ressaltar, por derradeiro, a opinião de Odete Medauar, para quem o poder

regulamentar ―configura um dos modos de exercício do poder normativo no âmbito do Poder Executivo‖ (2000, p.

135).


Para os fins deste artigo, inicialmente faremos uso da classificação de Oswaldo Aranha

Bandeira de Mello (2007, p. 359) que, os chamando de regulamentos, classificava os decretos a

cargo do Poder Executivo em: regulamentos executivos (ou de execução), regulamentos

autorizados (ou delegados)128

e regulamentos independentes (ou autônomos), ainda que para

alguns administrativistas, a melhor classificação (ou a preferida deles) é aquela que os separa

em: de execução (os regulamentares em sentido estrito) e autônomos (independentes)129

.

Aqui, partindo da classificação de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e dialogando com

a classificação, digamos, mais clássica, dos regulamentos (decretos), vamos utilizar uma

nomenclatura que reformula a classificação proposta pelo autor em apenas duas categorias:

decretos de execução e decretos autônomos (ou independentes)130

. Isso porque, para os nossos

objetivos, o essencial dessa classificação é subdivisão que o autor faz da categoria ―decreto

autônomo‖ (ou independente) em: orgânicos, regimentais e policiais (2007, p. 360). Nas

palavras do próprio autor a definição de cada uma das três subespécies:

Os orgânicos são aquelas regras jurídicas decretadas pelo Executivo que dão

organização à Administração Pública, limitado, tão-somente, o delineamento da sua

estrutura, quanto às repartições públicas e agentes públicos, pela verba geral para levar

a efeito tais despesas, nos termos orçamentários ou créditos especiais. Ainda através

deles são promulgadas as disposições relativas aos direitos e deveres dos agentes

públicos. (2007, p. 360)

Já, os regimentais regulam as condições internas de execução dos serviços públicos e a

maneira de sua utilização por terceiros interessados. Constituem, muitas vezes, simples

instruções sobre o funcionamento das repartições públicas, baixadas pelo Executivo.

(2007, p. 360)

Afinal, os policiais enfeixam regras jurídicas para manter a ordem do Estado-sociedade

e, assim, resguardar a segurança pública e a salubridade pública e preservar a liberdade

e a propriedade dos indivíduos. (2007, p. 361)

128

Com relação aos chamados decretos autorizados ou delegados remetemos o leitor as considerações de CLÈVE,

2000, p. 305-308, que analisando o Texto Constitucional de 1988 refuta a possibilidade de aceitar essa espécie

regulamentar no ordenamento brasileiro. 129

É o caso de MEIRELLES (2006), CARVALHO FILHO (2008), dentre outros. 130

A tradição jurídica brasileira tem apontado como sinônimas as expressões ―decreto autônomo‖ e ―decreto

independente‖. Para facilitar as análises e contribuir para a redução das inúmeras e pouco consensuais

classificações em matéria de poder regulamentar, este artigo utilizará como sinônimas as expressões ―decreto

autônomo‖ e ―decreto independente‖ no decorrer da revisão bibliográfica e da análise da jurisprudência do

Supremo Tribunal Federal. Contudo, ao delimitarmos o âmbito de alcance da figura normativa prevista no art. 84,

VI, ―a‖, da CF/88, utilizaremos a diferenciação que faz André Rodrigues Cyrino, a partir da obra de José Maria

Baño León. Para CYRINO (2005, p. 94): ―Regulamentos autônomos são aqueles que têm fundamento direto no

texto constitucional, que delimita uma esfera de conteúdos reservados ao regulamento. Trata-se de um campo

material exclusivo no qual o legislador não pode interferir. Já os regulamentos independentes, ou regulamentos

praeter legem, são os que existem no espaço deixado pelo legislador em matérias que não contrariem a reserva de

lei e o próprio texto legal, num ‗campo de poderes residuais‘‖.


A classificação acima explicitada, como será visto ao final, auxiliará na compreensão

dos limites normativos da figura prevista no art. 84, VI, ―a‖, da Constituição Federal de 1988.

Por fim, mais uma classificação se faz importante explicar. No âmbito do executivo

federal brasileiro há outra classificação dos decretos (sejam de execução sejam ―autônomos‖)

que os divide em numerados e não-numerados. Os primeiros são aqueles atos normativos de

caráter geral e abstrato; já os segundos apresentam-se como aqueles que expõem regras de

caráter singular. Essa classificação será útil quando da análise dos decretos editados pelo

Executivo brasileiro desde o advento da EC nº. 32/2001, posto que o próprio sítio eletrônico do

Governo Federal – a fonte de pesquisa dos decretos presidenciais que foram objeto de análise –

trabalha com essa divisão dos decretos em numerados e não-numerados.131

3. A HISTÓRIA DO PODER REGULAMENTAR NAS CONSTITUIÇÕES

BRASILEIRAS E A ANÁLISE DA PEC QUE DEU ORIGEM À EC Nº. 32/2001.

Todas as Constituições brasileiras, desde a imperial, conheceram o decreto de execução,

ou propriamente regulamentar. A Constituição de 1824, em seu art. 102, inciso XII conferia ao

Imperador, como Chefe do Executivo, o poder de ―expedir os Decretos, Instruções e

Regulamentos adequados à boa execução das Leis‖. A Constituição de 1891, em seu art. 48,

parágrafo 1º, estabelecia como competência privativa do Presidente da República ―sancionar,

promulgar e fazer publicar as leis e resoluções do Congresso; expedir decretos, instruções e

regulamentos para sua fiel execução‖. A Constituição de 1934, ao seu tempo, estabeleceu em

seu art. 56, §1º, competir privativamente ao Presidente da República ―sancionar, promulgar e

fazer publicar as leis, e expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução‖, em redação

muito próxima à da Carta anterior. Por sua vez, a Carta de 1937, fixou como competência

privativa do Presidente da República ―sancionar, promulgar e fazer publicar as leis e expedir

decretos e regulamentos para a sua execução‖ (art. 74, a). No art. 87, I, da Constituição de 1946,

encontrávamos a competência privativa do Presidente da República para ―sancionar, promulgar

e fazer publicar as leis e expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução‖. A

131

Sobre a classificação dos decretos presidenciais em numerados e não-numerados vide o art. 4º do Decreto nº.

4.176, de 28 de março de 2002, que ―Estabelece normas e diretrizes para a elaboração, a redação, a alteração, a

consolidação e o encaminhamento ao Presidente da República de projetos de atos normativos de competência dos

órgãos do Poder Executivo Federal, e dá outras providências‖.


Constituição seguinte, em 1967, previu no art. 83, II, a competência privativa do Presidente para

―sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, expedir decretos e regulamentos para a sua fiel

execução‖. Até a Constituição de 1967, o decreto de execução, ou seja, aquele destinado a

permitir que o Chefe do Poder Executivo dê aplicabilidade à lei, era o único previsto no direito

constitucional pátrio. Esse quadro somente seria alterado com a Emenda Constitucional nº. 01

de 1969 à Constituição de 1967.

A EC nº. 01, de 1969, alterando o art. 81 da Carta de 1967, manteve dentre as

competências privativas do Presidente a de ―sancionar, promulgar e fazer publicar as leis,

expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução‖, mas lhe atribuiu outra, prevista no

inciso V, consistente em ―dispor sobre a estruturação, atribuições e funcionamento dos órgãos

da administração federal‖. Nascia, para alguns, o decreto autônomo no direito brasileiro.132

A Constituição Federal de 1988 operou nova alteração na engenharia constitucional do

poder regulamentar.

Até 12 de setembro de 2001, data em que entrou em vigor a Emenda Constitucional nº.

32, o art. 48 da CF/88 estabelecia caber ao Congresso, com a sanção do Presidente da

República, dispor sobre todas as matérias de competência da União, e em especial sobre

―criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas‖ (inc. X) e ―criação,

estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública‖ (inc. XI).

Ainda naquela época, eram de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que

dispusessem sobre ―criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da

administração pública‖ (art. 61, §1º, II, ―e‖, da CF/88).

E por fim, fechando o elo de poderes do Chefe do Executivo Federal no que concerne à

criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública, o art. 84,

VI, da CF/88 conferia ao Presidente da República competência privativa para ―dispor sobre a

organização e o funcionamento da administração federal, na forma da lei‖.

132

A conclusão, contudo, mesmo à época, não era pacífica. De fato, o dispositivo conferia ao Chefe da

Administração Pública Federal poderes bastante limitados, o que gerava certa incerteza com relação à possibilidade

de se falar em ―decreto autônomo‖. É o caso, por exemplo, do Decreto nº 84.240, de 26 de Novembro de 1979, que

―Transforma em Secretaria o Departamento de Aplicações Tecnológicas e dá outras providências‖. O art. 1º desse

decreto dispunha: ―Fica o Departamento de Aplicações Tecnológicas (DAT), do Ministério da Educação e Cultura,

de que tratam o artigo 2º, item IV, inciso 6, o artigo 23, e o artigo 40, item IV, do Decreto nº 81.454, de 17 de

março de 1978, transformado em Secretaria de Aplicações Tecnológicas (SEAT)‖. Percebe-se, pois, que o

instrumento conferia um tipo de poder bastante limitado à chefia do Poder Executivo.


Foi com base no disposto no art. 84, VI, da CF/88 que foram editados decretos como o

de nº. 3.507, de 13 de junho de 2000, que ―Dispõe sobre o estabelecimento de padrões de

qualidade do atendimento prestado aos cidadãos pelos órgãos e pelas entidades da

Administração Pública Federal direta, indireta e fundacional, e dá outras providências‖. Ou seja,

um decreto que, ainda que não ostente caráter regulamentar, não conflita com a lei e tem no

trato de assuntos interna corporis da Administração pública federal seu objeto.

Atentemos para um ponto importante. Por mais que o disposto no art. 84, VI,

estabelecesse a restrição de que tudo deveria se dar ―na forma da lei‖, o fato é que com base no

dispositivo em comento, o Chefe do Executivo federal poderia fazer arranjos internos (desde

que permitidos ou não vedados por lei) – organização – e estabelecer diretrizes de ação dos

órgãos da administração federal – funcionamento. Esse ponto é importante para melhor

compreender a discussão que se fará em breve sobre o quanto a EC nº. 32/2001 mudou de fato o

campo de atribuição regulamentar do Presidente da República. Mas insistimos: era possível

editar decretos visando ao bom funcionamento e boa estruturação da Administração Pública

federal; contudo, não havia uma ―reserva regulamentar‖, tudo ficava limitado pelos contornos

da lei ou, então, poderia ser alterado pela superveniência de alguma lei.

Voltando à EC 32/2001, percebe-se que houve uma reorganização importante no que diz

respeito aos poderes do Presidente da República na organização da administração pública

federal. Vejamos as alterações.

Inicialmente cumpre ressaltar que o art. 48 da CF/88, com a nova redação, estabelece ser

competência do Congresso, com a sanção do Presidente, dispor sobre ―criação, transformação e

extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, ―b‖

(inc. X). Aqui nada de muito novo. Trata-se apenas de um arranjo que buscou compatibilizar o

inc. X do art. 48 com a alínea ―b‖, do inc. VI, do art. 84, que autoriza o Presidente da República

a, por decreto, extinguir cargos ou funções públicos, quando vagos.

Alteração mais significativa, porém, deu-se no inc. XI, do art. 48, que passou a limitar a

reserva legal apenas à ―criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública‖, ou

seja, excluiu da competência legislativa do Congresso Nacional a prerrogativa de dispor sobre

―estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública‖, o que leva à

possibilidade argumentativa de que essa matéria agora se encontra restrita ao âmbito do decreto.


Essa afirmação pode ser auxiliada pelo disposto no novo art. 61, §1º, II, ―e‖, que

restringe ao Presidente da República a iniciativa de lei que disponha sobre ―criação e extinção

de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI‖. Ou seja,

a partir da EC 32/2001, ficou reservado à lei, quando o assunto for Ministérios ou órgãos da

administração pública federal, dispor exclusivamente criação e extinção. Além do art. 61, §1º,

II, ―e‖, soma-se a essa nova engenharia governamental o art. 84, VI, ―a‖, do Texto

Constitucional, que estabelece competir privativamente ao Presidente da República dispor,

mediante decreto, sobre "organização e funcionamento da administração federal, quando não

implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos‖. Ressalte-se, por fim,

o art. 84, VI, ―b‖, da Constituição, que atribui poder ao Presidente da República para dispor,

mediante decreto, sobre ―extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos".

É importante ressaltar, ao final, que a Emenda Constitucional nº. 32, de 11 de setembro de 2001,

é fruto da PEC n. 1/95, originária do Senado Federal, e pode ser caracterizada como uma

Emenda Constitucional que, ao mesmo tempo em que restringe parte dos poderes presidenciais

no que concerne à edição de medidas provisórias, ―compensa‖ essa restrição ao ampliar os

poderes do Presidente da República no que diz respeito à organização interna da Administração

pública federal.133

Ficou claro tanto na proposta original do Senado (PEC nº. 1/95), quanto nos debates que foram

travados nas Casas do Congresso Nacional, que a proposta pretendia dar ao Chefe do Poder

Executivo federal maiores poderes para gerir a máquina estatal. O que resta saber é em qual

medida tal desiderato foi alcançado, o que tentaremos responder no item 5.

4. REVISÃO DA LITERATURA JURÍDICA BRASILEIRA SOBRE “DECRETO

AUTÔNOMO”

A literatura brasileira que tem se debruçado sobre o tema não é unânime quanto à

possibilidade de ser falar em decreto autônomo em terras brasileiras. Para uma melhor

compreensão da matéria vamos dividir essa revisão bibliográfica em três períodos: (a) entre a

EC nº. 01969 à Constituição de 1967 e a Constituição de 1988; (b) entre a promulgação da

133

Para maiores detalhes sobre a memória legislativa da PEC nº. 32/2001 consultar o Anexo VI (Análise) Memória

Legislativa da EC n. 32/01 (relativa ao Decreto Autônomo).


Constituição de 1988 e a entrada em vigor da EC nº. 32/2001; e (c) entre a entrada em vigor da

EC nº. 32/2001 e a atualidade.

4.1 DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº. 01 DE 1969 À CONSTITUIÇÃO DE 1967 ATÉ A

CONSTITUIÇÃO DE 05 DE OUTUBRO DE 1988

Vimos que a EC nº. 01/69 à Constituição de 1967 alterou o art. 81 da Carta de 1967

atribuindo, pelo inciso V, competência ao Presidente da República para, via decreto, ―dispor

sobre a estruturação, atribuições e funcionamento dos órgãos da administração federal‖. De se

ressaltar que o art. 43, V, do Texto Constitucional estabelecia ser competência do Congresso

Nacional, com a sanção presidencial, dispor sobre ―criação de cargos públicos e fixação dos

respectivos vencimentos [...]‖. Ou seja, a criação de cargos públicos (e por conseqüência dos

órgãos públicos) dependia de lei. Contudo, as regras sobre ―estruturação, atribuições e

funcionamento‖ dos órgãos da Administração Federal ficavam a cargo do decreto previsto no

art. 81, V, da Constituição de 1967 (com a redação dada pela EC nº. 01/1969), como também

passou a ser competência do Chefe do Executivo, após a edição da EC nº. 01/1969, ―[...]

extinguir os cargos públicos federais‖. Estávamos diante, veremos em breve, de um quadro

muito próximo ao atualmente fixado pelo art. 84, VI, da CF/88, com a redação dada pela EC nº

32/2001.

Isso tudo, porém, parece não ter empolgado os teóricos da época.

Em uma das obras mais clássicas do direito administrativo brasileiro, Princípios Gerais

de Direito Administrativo, Vol. I, Introdução, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello134

afirmava:

Segundo os arts. 83, II, da CF de 1967 e 81, III, da Magna Carta e 1969, compete

privativamente ao Presidente da República expedir regulamentos para a fiel execução

da lei. Por conseguinte, pelo Direito Constitucional pátrio, ao Executivo só se admitem

os regulamentos externos executivos, secundum legem, e os regulamentos externos

autorizados ou delegados, intra legem. E promulgados pelo próprio Presidente da

República e contra-assinados pelo ministro a cujo Ministério interessar a matéria

tratada, na conformidade dos arts. 87, I, da CF de 1967 e 85, I, da Magna Carta de

1969. Os ministros de Estado só têm competência para baixar instruções como

preceituam os arts. 87, II, da CF de 1967 e 85, II, da Magna Carta de 1969. Inexistem

regulamentos autônomos ou independentes. (2007, p. 370)

134

A primeira edição dessa obra veio a lume em 1969, sendo a segunda edição lançada em 1979, vale dizer, poderia

o prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, caso assim quisesse, ter denominado de ―regulamento autônomo‖ o

decreto previsto no art. 81, V, da Constituição de 1967 (com a redação dada pela EC nº. 01/69).


Contudo, mesmo afirmando categoricamente que inexistiam no Brasil regulamentos

autônomos ou independentes, o professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, sem estabelecer

uma relação com algum dos incisos do art. 81 da Constituição de 1967 (com a redação dada pela

EC nº. 01/1969) falava em um outro tipo de decreto:

Além desses regulamentos [executivos, basicamente], cabem ao Executivo, como

inerentes à sua própria função, os regulamentos internos administrativos de

remanejamento das repartições públicas em que reestrutura seus serviços, desde que se

mantenham dentro das verbas orçamentárias e não envolvam criar cargos, fixar seus

vencimentos e, por conseguinte, atribuir a seus titulares competências distintas das que

defluem da sua natureza, matéria da alçada legislativa, ex vi dos arts. 46, IV, da CF de

1967 e 43, V, da Magna Carta de 1969. (2007, p. 371)

E em seguida complementa:

Por isso, admite-se, através de decretos executivos, que se criem funções de

extranumerário e de pessoal para obras, se estabeleçam seus salários e se disponha

sobre suas atividades. Outrossim, podem prescrever direitos e deveres dos

funcionários, obedecidos os preceitos constitucionais e legais a respeito, e, com maior

razão, dos extranumerários e pessoal para obra. (2007, p. 371)

Na verdade, tudo o que acima foi dito não difere muito dos conceitos apresentados pelo

autor de regulamento autônomo orgânico e regulamento autônomo regimental.135

Tanto é assim

que o próprio autor arremata: ―Com as limitações expostas, assemelham-se aos regulamentos

autônomos ou independentes, de administração, mas com âmbito muito mais restrito‖ (2007, p.

372).

Até o advento da Constituição de 1988, a discussão girou em torno de três grupos de

posições: (a) os que entendiam que o decreto autônomo era figura incabível no ordenamento

jurídico brasileiro136

; (b) os que aceitavam a figura desde que agisse o Presidente na omissão do

legislador, o que levava à primazia da lei a qualquer momento137

; e (c) aqueles que entendiam

135

Oswaldo Aranha Bandeira de Mello conceituava os regulamentos autônomos orgânicos fundamentalmente

como ―aquelas regas jurídicas decretadas pelo Executivo que dão organização à Administração Pública, limitado,

tão-somente, o delineamento da sua estrutura, quando às repartições públicas e agentes públicos, pela verba geral

para levar a efeito tais despesas, nos termos orçamentários ou créditos especiais‖ (2007, p. 360). Os regulamentos

autônomos regimentais, por sua vez, são aqueles que ―regulam as condições internas de execução dos serviços

públicos e a maneira de sua utilização por terceiros interessados‖ (2007, p. 360). 136

Incluem-se nesse grupo, dentre outros: Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, com as ressalvas feitas acima, em

seus Princípios gerais de direito administrativo, 2007, p. 359-373; Luciano Ferreira Leite em seu O regulamento

no direito brasileiro, 1986, p. 77; e Celso Antônio Bandeira de Mello, em seu Ato administrativo e direitos dos

administrados, 1981, p. 90. 137 É a clássica posição de Hely Lopes Meirelles:


que, por meio da redação dada pela EC nº. 01/1969 ao inc. V, do art. 81, da Constituição de

1967, poder-se-ia, sim, falar em decreto autônomo138

.

Esse quadro, como adiante veremos, sofreu profunda alteração com o advento da

Constituição de 1988.

4.2 DA CONSTITUIÇÃO DE 05 DE OUTUBRO DE 1988 À EMENDA CONSTITUCIONAL Nº.

32 DE 12 DE SETEMBRO DE 2001

Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, em 05 de outubro daquele ano,

até o advento da EC nº. 32/2001, em 12 de setembro de 2001, os teóricos do direito

administrativo e do direito constitucional pátrios adotaram posição praticamente unânime no

sentido de que não se poderia falar em decreto autônomo no ordenamento constitucional

brasileiro.

Isso se deu, fundamentalmente, em razão da forma como o poder regulamentar do

Presidente da República restou normatizado na versão original do Texto Constitucional de 1988,

visto que, exceção feita à faculdade do art. 84, IV, que flagrantemente diz respeito a decretos de

execução, a figura do inciso VI do mesmo artigo, em que pese conferir certa ―autonomia‖ ao

Chefe do Poder Executivo, estabelecia que a atuação presidencial dar-se-ia ―na forma da lei‖.

É a opinião, por exemplo, de Clèmerson Merlin Clève, para quem:

Hoje, entretanto, o dispositivo encontra-se (art. 84, VI, da CF) redigido de modo a

conferir ao Chefe do Poder Executivo competência para dispor sobre a organização e o

funcionamento da Administração Federal ―na forma da lei‖. Ora, se os regulamentos de

organização devem ser editados ―na forma da lei‖, é porque não podem ser

introduzidos independentemente da lei. Inobstante o poder regulamentar, quando

dirigido à produção de efeitos no interior da Administração, seja mais extenso que

aquele conferido pelo inc. IV do art. 84, nem por isso autoriza o Presidente da

República a editar regulamentos autônomos. (2000, p. 294).

No mesmo norte, e alterando posição que manifestava quando da vigência do art. 81, V,

da Constituição de 1967 com a redação dada pela EC nº. 01/1969, Diógenes Gasparini, após

conceituar a espécie normativa regulamento autônomo e se remetendo à parte de seu texto em

que afirma que, no Brasil, o poder regulamentar do Chefe do Executivo deve ser exercido nos

138

Seguiram essa orientação basicamente os constitucionalistas:


termos da lei, conclui: ―não existem no nosso ordenamento constitucional vigente‖ (1995, p.

107).

Sob a égide, ainda, da versão primeira do art. 84 do Texto Constitucional de 1988, Maria

Sylvia Zanella Di Pietro, após explicar o conceito de regulamento autônomo e discorrer sobre as

espécies desse ato normativo, conclui:

No direito brasileiro, a Constituição de 1988 limitou consideravelmente o poder

regulamentar, não deixando espaço para os regulamentos autônomos. Na Constituição

de 1967, o art. 81, V, outorgava competência ao Presidente da República para ―dispor

sobre a estruturação, atribuições e funcionamento dos órgãos da administração

federal‖, única hipótese de decreto dessa natureza agasalhada expressamente na

legislação; tratava-se de decreto autônomo sobre matéria de organização da

Administração Pública. (2000, p. 88)

E mais adiante arremata:

Portanto, no direito brasileiro, só existe o regulamento de execução, hierarquicamente

subordinado a uma lei prévia, sendo ato de competência privativa do Chefe do Poder

Executivo. (2000, p. 88)

No mesmo sentido, era a opinião de Celso Antônio Bandeira de Mello (1999, p. 240);

José Afonso da Silva (2000, p. 428-430); Vanessa Vieira de Mello (2001, p. 76); Odete

Medauar (2000, p. 135); Celso Ribeiro Bastos (1998, p. 369); dentre outros.

Um dos poucos que continuaram a admitir o decreto autônomo, pelas mesmas razões

que já o admitia na vigência da Constituição anterior, foi Hely Lopes Meirelles (1996, p. 112).

Assim, fundamentalmente em razão da expressão ―na forma da lei‖ que seguia o inciso

VI do art. 84 do Texto Constitucional, passou a ser raro encontrar defensores do decreto

autônomo no ordenamento jurídico brasileiro, quadro que esse que veio a sofrer uma guinada

com o advento da EC nº. 32/2001, como veremos a seguir.


4.3 DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº. 32, DE 12 DE SETEMBRO DE 2001, A

NOSSOS DIAS

Em 12 de setembro de 2001 foi publicada no Diário Oficial da União a Emenda à

Constituição de nº. 32, operando em matéria de poder regulamentar todas as alterações acima

referidas (vide item 2)139

.

A partir de então, alguns autores passaram a aceitar a figura do decreto autônomo.

Diógenes Gasparini, que sob a vigência da Constituição de 1967 (EC nº. 01/69) os

admitia e que, posteriormente, com o advento da Constituição de 1988 passou a rejeitá-los,

novamente restabeleceu a postura inicial, ainda que não com tanta convicção:

Esses regulamentos [os autônomos], entre nós, oram existiram, ora não.

Desapareceram com a Constituição Federal de 1988, mas parecem retornar na medida

em que a Emenda Constitucional n. 32/2001 deu nova redação ao inc. VI do art. 84

dessa Lei Maior e lhe acrescentou as alíneas a e b. (2006, p. 126).

Na mesma guinada situa-se Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que após fazer um

retrospecto do decreto autônomo (da Constituição de 1967 ao texto originário de 1988) e

explicar as alterações operadas pela EC nº. 32/2001 afirma:

Com a alteração do dispositivo constitucional, fica restabelecido, de forma muito

limitada, o regulamento autônomo no direito brasileiro, para a hipótese específica

inserida na alínea a. A norma estabelece certo paralelismo com atribuições semelhantes

da Câmara dos Deputados (art. 51, IV), do Senado (art. 52, XIII) e dos Tribunais (art.

96, I, b). (2007, p. 80)

No mesmo sentido manifesta-se André Rodrigues CYRINO (2005), em excelente

monografia sobre o tema.

Na obra de Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro (2006, p. 179-180),

continua a posição que admite o decreto autônomo desde que observada a proeminência da lei.

Ressalta-se que apesar da aceitação do regulamento autônomo, nada há no texto sobre a EC nº.

32/2001.

139

As alterações fundamentais no que aqui nos interessa se deram nos artigos 48, X e XI; 61, §1º, II, e; e 84, VI.


Assim, percebe-se que a revisão bibliográfica realizada demonstrou a presença de um

grupo teórico de constitucionalistas e administrativistas que chancelam a tese no sentido que a

alteração realizada no art. 84, VI, da CF/88 pela EC 32/2001 teria (re)introduzido no Brasil a

figura do decreto autônomo, em que pese as diversas ―aspas‖ que muitos nessa afirmação

incluem.

Contudo, dentre aqueles que se insurgem contra a atribuição, à figura prevista no art. 84,

VI, ―a‖, da CF/88, da denominação de decreto autônomo, assume destaque a palavra de Celso

Antônio Bandeira de Mello. Para o autor:

O regulamento previsto no art. 84, VI, I, ―a‖, da Constituição Brasileira [...] confere,

como resulta de sua disposição textual, poderes muito circunscritos ao Presidente, ao

contrário do que ocorre nos regulamentos independentes ou autônomos do Direito

europeu. (2007, p. 326)

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, o que os administrativistas têm chamado de

decreto autônomo não passa de um mecanismo próprio ao nosso direito constitucional e que

confere ao Presidente poderes amplamente circunscritos a um arranjo interno dos órgãos da

administração pública.

Em suma, o autor não desconhece, ou não nega, certa autonomia à figura, mas vê como

exagerado o ato de atribuir-lhe a denominação de decreto autônomo, sobretudo pelo fato de que

ao falar na expressão, Celso Antônio Bandeira de Mello tem em mente a figura do direito

francês.140

5. O “DECRETO AUTÔNOMO” NA PRÁXIS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Fazendo uma pesquisa no sítio do Supremo Tribunal Federal141

pela expressão ―decreto

autônomo‖, encontra-se 15 (quinze) ocorrências em acórdãos proferidos pela Corte142

. A

140

Sobre o decreto autônomo na França vide nota explicativa nº. 23. 141

A pesquisa pode ser comprovada em http://www.stf.jus.br. 142

Vale ressaltar que o acórdão mais antigo que a pesquisa localiza é do ano de 1990, mas com veremos a seguir, a

figura do ―decreto autônomo‖ está presente na jurisprudência do STF muito antes disso. São os seguintes os

acórdãos localizados: ADI 3232/TO, Relator Min. Cezar Peluso, Julgamento em 14/08/2008, DJe-187, 03/10/2008;

ADI 3614/PR, Relator Min. Gilmar Mendes, Relatora para o acórdão Min. Cármen Lúcia, Julgamento em


expressão ―regulamento autônomo‖ retorna 01 (um) resultado143

, ao passo que as expressões

―regulamento independente‖ e ―decreto independente‖ não retornam resultados. Vale ressaltar

que o sistema de busca da Corte analisa não apenas as ementas dos acórdãos, mas também a

indexação.

O fato é que bem antes da EC 32/2001 o Supremo Tribunal Federal já admitia a figura

regulamentar do ―decreto autônomo‖, como se percebe na ementa da Medida Cautelar em Ação

Direta de Inconstitucionalidade nº 309, de relatoria do Min. Sydney Sanches: ―Alegação de

ofensa ao art. 61, parágrafo 1., "c", da Constituição Federal, por se tratar de ato normativo

autônomo (não, assim, decreto regulamentar - art. 84, IV), sobre regime jurídico de

servidores públicos, que exigiria lei formal, embora de iniciativa do Presidente da Republica.‖

(destacamos)

Antes, ainda, em 20 de maio de 1987, no julgamento da Representação nº. 1.266/DF, por

exemplo, o Min. Adir Passarinho, ao proferir voto em que não conhecia da Representação por

julgar que o problema do decreto impugnado cingia-se ao âmbito da (i)legalidade, ressalvou:

Devo ressalvar que não considero que em todos os casos se deixe de confrontar

diretamente o decreto com a Constituição, até porque poderá aquele ato declarar-se

como de natureza regulamentar, sem que o seja. Hipóteses poderão surgir que se

poderá reexaminar o decreto frente à Carta Magna, diretamente.

Na mesma ação, quando de seu voto, o Min. Moreira Alves afirmou: ―Só admito essa

possibilidade [de declaração, em representação, de inconstitucionalidade de decreto] quando se

trata de decreto autônomo – se é que o nosso sistema jurídico o permite‖.

20/09/2007, DJe-147, 23-11-2007; ADI 3183/MS, Relator Min. Joaquim Barbosa, Julgamento em 10/08/2006, DJ

20-10-2006, PP-00048; ADI-AgR 2950/RJ, Relator Min. Marco Aurélio, Relator para o acórdão Min. Eros Grau,

Julgamento em 06/10/2004, DJ 09-02-2007, PP-00016; ADI 2387/DF, Relator Min. Marco Aurélio, Relator para o

acórdão Min. Ellen Gracie, Julgamento em 21/02/2001, DJ 05-12-2003, PP-00018; ADI-MC 2155/PR, Rel. Min.

Sydney Sanches, Julgamento em 15/02/2001, DJ 01-06-2001, PP-00076; ADI-MC 1435/DF, Relator Min.

Francisco Rezek, Julgamento em 07/11/1996, DJ 06-08-1999, PP-00005; ADI 1339/BA, Relator Min. Maurício

Corrêa, Julgamento 15/02/1996 ,DJ 19-09-1997, PP-45526; ADI 1258/PR, Relator Min. Néri da Silveira,

Julgamento em 26/05/1995, DJ 20-06-1997, PP-28467; ADI 464/GO, Relator Min. Francisco Rezek, Julgamento

em 25/08/1993, DJ 19-12-1994, PP-35179; ADI 708/DF, Relator Min. Moreira Alves, Julgamento em 22/05/1992,

DJ 07-08-1992, PP-11778; ADI 313/DF, Relator Min. Paulo Brossard, Julgamento em 21/08/1991, DJ 30-04-1992,

PP-05722; ADI-MC 519/MT, Relator Min. Moreira Alves, Julgamento em 15/08/1991, DJ 11-10-1991, PP-14248;

ADI-MC 3090/DF, Relator Min. Sydney Sanches, Julgamento em 27/06/1990, DJ 14-02-1992, PP-01164; 143

ADI 1968/PE, Rel. Min. Moreira Alves, Julgamento em 01/02/2000, DJ 04-05-2001, PP-00002.


Interessante ressaltar, por último, ainda no que concerne à representação de nº. 1.266,

que o Ministro Relator Célio Borja, ao confirmar seu voto afirmou:

No entanto, pode ocorrer, como ocorre, penso eu, na espécie, que o regulamento não é

ilegal. Ela não excede autorização dada pelo legislador mas, no cumprimento da sua

finalidade de dar condições de execução à lei, vai adiante dela, dispondo, sem

materialmente contrariá-la, sobre matérias, pessoas ou coisas que o legislador não

contemplou expressamente. Se confrontado diretamente com a lei, não são, algumas

normas do decreto, ilegais; mas, se contrastadas com a Constituição, são

inconstitucionais.

O fato é que em sede de controle abstrato de constitucionalidade, tem o Supremo

Tribunal Federal aceito o controle concentrado em face de ato normativo autônomo, em especial

decretos. Mas é importante frisar que nesse âmbito, ao se referir a decreto autônomo, o STF não

mantém qualquer rigor técnico, ou seja, não quer dizer, de imediato, que a Constituição Federal

reconhece a figura dentro do poder regulamentar da Administração. ―Decreto autônomo‖, aqui,

é apenas uma nomenclatura para se referir a um decreto que não possui nenhum caráter

regulamentar, no sentido de não regulamentar lei anterior (e dar-lhe execução).

Em outros termos, para o Supremo Tribunal Federal, pelo menos até o advento da EC nº.

32/2001, ―decreto autônomo‖ ou ―regulamento autônomo‖ era aquele que pretendia derivar sua

existência diretamente da Constituição sem que autorização nesse sentido existisse (ou seja,

algo totalmente estranho ao ordenamento jurídico pátrio).144

Porém, a nova redação dada ao art. 84, VI, da Constituição Federal de 1988 pela EC nº.

32/2001 vem surtindo efeitos na jurisprudência do STF como veremos adiante.

144

Há também, na jurisprudência do STF, discussão sobre a questão do decreto que, no cumprimento de sua missão

de dar execução à lei, acaba por extrapolar os limites da atividade regulatória. A jurisprudência da Corte parece ser

a assentada na ADI 2.387/DF: ―É firme a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que a questão

relativa ao decreto que, a pretexto de regulamentar determinada lei, extrapola o seu âmbito de incidência, é tema

que se situa no plano da legalidade, e não no da constitucionalidade‖. Contudo, nem sempre se mostra tranqüila a

tarefa de determinar se o decreto pretende retirar força diretamente da Constituição ou se está extrapolando sua

função regulamentar. Isso ficou evidente na própria ADI acima mencionada, em que ficou vencido o Min. Marco

Aurélio, que conhecia da ação por entender estar diante de um decreto ―autônomo‖. Na ocasião, em sua defesa,

afirmou o Ministro: ―Aditando, portanto, a lei que se quis regulamentar, mas se partiu, nessa regulamentação, para

uma regência a ela totalmente estranha‖. Em seguida foi interrompido pelo Min. Moreira Alves: ―Então, seria

ilegal‖, o que gerou um desabafo por parte do Min. Marco Aurélio: ―Não, Excelência. Então, eu não sei mais qual

será a orientação em tais casos‖. Veja-se, por fim, a ementa da ADI 1.339/BA, Relatada pelo Min. Maurício

Corrêa, onde se lê: ―1. Não há falar-se em princípio da reserva legal diante de decreto que altera outro decreto sem

ofensa a texto de lei. 2. Tratando-se de decreto autônomo, se o seu conteúdo confronta com a lei, a questão fica

restrita ao âmbito da legalidade, não podendo, por isso, ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade.‖ Aqui há

a figura do decreto autônomo que regulamenta lei! Ou seja, a nomenclatura utilizada é ―decreto autônomo‖, mas a

explicação dada cinge-se àquilo que o STF vem entendendo ser ―decreto de execução‖.


Na ADI 2806, julgada em 23/04/2003, o Min. Relator Ilmar Galvão, ao proferir seu voto

afirmou:

O art. 2º, por sua vez, no que toca às escolas públicas de primeiro e segundo graus,

revela-se ofensivo ao art. 84, VI, a, da Constituição, por igual de aplicação extensiva

aos Estados, visto cuidar de órgão da Administração, cuja organização e

funcionamento hão de ser disciplinados, privativamente por decreto do Chefe do

Poder Executivo. (destacamos)

O precedente é significativamente importante na medida em que afirma que as matérias

constantes do âmbito da alínea a, do inciso VI, do art. 84 da Constituição são de regulamentação

privativa por decreto do Chefe do Poder Executivo, vale dizer, o STF nessa ação acatou o

entendimento segundo o qual há no ordenamento brasileiro, desde 12 de setembro de 2001, uma

reserva de regulamento.

Em julgamento posterior, mais especificamente em 08 de outubro de 2003, quando da

apreciação da ADI 2.564-3/DF, oposta em face de decreto do Presidente da República, o Min.

Marco Aurélio suscita dúvidas sobre a viabilidade de ação direta de inconstitucionalidade em

face de decreto, ao que é respondido pelo Min. Sepúlveda Pertence: ―É um decreto autônomo‖.

Que imediatamente é complementado pelo Min. Gilmar Mendes: ―Passou a ser um decreto

autônomo em razão da Emenda nº. 32, de 2001‖. Ao final dos debates, a ação foi conhecida,

porém tendo provimento negado em acórdão assim ementado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO N.º 4.010, DE 12

DE NOVEMBRO DE 2001. PAGAMENTO DE SERVIDORES PÚBLICOS DA

ADMINISTRAÇÃO FEDERAL. LIBERAÇÃO DE RECURSOS. EXIGÊNCIA DE

PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. Os artigos 76 e 84,

I, II e VI, a, todos da Constituição Federal, atribuem ao Presidente da República a

posição de Chefe supremo da administração pública federal, ao qual estão

subordinados os Ministros de Estado. Ausência de ofensa ao princípio da reserva legal,

diante da nova redação atribuída ao inciso VI do art. 84 pela Emenda Constitucional nº

32/01, que permite expressamente ao Presidente da República dispor, por decreto,

sobre a organização e o funcionamento da administração federal, quando isso não

implicar aumento de despesa ou criação de órgãos públicos, exceções que não se

aplicam ao Decreto atacado. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga

improcedente.

(ADI 2564/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Julgamento em 08/10/2003, DJ 06-02-2004,

PP-00021)

A afirmação do Min. Gilmar Mendes nesse julgamento reformulou, agora sob o ponto de

vista técnico, a concepção do Supremo sobre a expressão ―decreto autônomo‖. Com essa


análise, bem como com a análise que se fará a seguir (referente à ADI 3614), podemos afirmar

que o STF, atualmente, concebe para a expressão ―decreto autônomo‖ dois significados: (a)

decreto instituído à revelia de lei (como foram os clássicos exemplos dos decretos expedidos

para criar e regular serviços de loterias); (b) decreto instituído com fulcro no art. 84, VI, ―a‖, da

Constituição Federal de 1988 com a redação dada pela EC nº. 32/2001 (o que não nos impede

de ampliar o leque para incluir, igualmente, o decreto previsto na alínea b do mesmo

dispositivo).

Mais recentemente, em seu voto na ADI 3614, julgada em 20/09/2007, que analisava um

decreto apoiado no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, o Min. Gilmar Mendes denominou de

―competência excepcional de legislar pelo Executivo‖ a prerrogativa estatuída no referido

dispositivo constitucional.

O interessante nesse precedente é que, ainda que faça referência ao entendimento

clássico do STF sobre decreto autônomo, o Min. Gilmar Mendes apóia seu voto na prerrogativa

que entende ter sido conferida ao Presidente pelo art. 84, VI, ―a‖, da Constituição para julgar

constitucional decreto do Governo do Estado do Paraná que atribuía ―a subtenentes ou sargentos

combatentes o atendimento nas delegacias de polícia, nos municípios que não dispõem de

servidor de carreira para o desempenho das funções de delegado de polícia‖. Mesmo tendo sido

o único voto favorável à essência do decreto, o argumento do Min. Gilmar Mendes referente à

―competência excepcional de legislar pelo Executivo‖ não foi questionado por nenhum outro

Ministro.

De tudo o que foi exposto sobre a práxis jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal

no que concerne à figura do ―decreto autônomo‖ (nas mais variadas acepções que a expressão

assume na jurisprudência da Corte), é possível concluir que:

(a) não é possível (re)construir um único conceito de decreto regulamentar a partir de

análise casuística das decisões do STF sobre a matéria, como era um dos objetivos da equipe de

pesquisa;

(b) na essência, para o Supremo Tribunal Federal, ―decreto autônomo‖ é aquele que: (a)

ou afigura-se inconstitucional por pretender uma origem constitucional não autorizada no caso

concreto; (b) ou extrapola de seu poder regulamentar quando se tratar de decreto de execução;


(c) em decisões recentes a Corte vem acenando para uma interpretação do art. 84, VI,

―a‖, da CF/88 favorável ao Executivo.

6. O DECRETO DO ART. 84, VI, “a”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988:


Considerando todos os dados e conceituações que foram expostos acima, pode-se agora

adentrar naquilo que é o objeto central dessas páginas e que dividiremos em duas questões

centrais:

(a) primeiramente, mister se faz responder à questão: é possível falar em decreto

autônomo no Brasil?;

Para então, em um segundo momento, avançarmos naquilo que julgamos muito mais

essencial do que a resposta à primeira questão:

(b) sendo positiva a resposta anterior, quais são os limites, ou qual o âmbito de

atribuição desse decreto?

As linhas que se seguem, apoiadas em entendimentos teóricos e jurisprudenciais bem

como levando em consideração análises empíricas procedidas na atuação do Legislativo e do

Executivo federal nos últimos anos, pretendem fixar as respostas a essas duas indagações.

6.1 A NATUREZA JURÍDICA DO DECRETO DO ART. 84, VI, “A”, DA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL DE 1988145

Primeiramente, para responder à questão sobre a viabilidade de se falar, ou não, em

decreto autônomo no Brasil, é preciso esclarecer com qual conceito de decreto autônomo vamos

trabalhar. E para não corrermos o risco da trabalhar um conceito restrito de decreto autônomo,

vamos identificar pontos de convergência na conceituação de vários autores.

145

Cabe destacar que a equipe de pesquisa não fará maiores considerações sobre a competência estatuída pelo art.

84, VI, ―b‖, da CF/88, tendo em vista que, com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, entendemos que tal figura não

integra o âmbito do poder regulamentar, posto tratar-se de ato de efeito concreto, ―[...] porque a competência do

Presidente da República se limitará a extinguir cargos ou funções, quando vagos, e não a estabelecer normas sobre

a matéria‖ (DI PIETRO, 2007, p. 80).


Assim, analisando os conceitos apresentados por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello

(2007, p. 359), Celso Antônio Bandeira de Mello (2006, p. 325-326), Maria Sylvia Zanella Di

Pietro (2007, p. 78-79), André Rodrigues Cyrino (2005, p. 94), podemos estabelecer como

sendo as duas marcas distintivas do decreto autônomo (1) a competência do Executivo para sua

expedição e (2) sua independência da lei, ou como preferem alguns seu poder para ―inovar na

ordem jurídica‖. Nesse sentido, lapidar o conceito de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello

(2007, p. 359), para quem:

Os regulamentos independentes ou autônomos, na verdade, são verdadeiras leis, e

assim chamados tão-somente porque emanados pelo Poder Executivo, pois não

constituem desenvolvimento de qualquer lei ordinária, mas correspondem ao exercício

de prerrogativa de legislar a ele reconhecida com base no Direito Constitucional.

É claramente perceptível que esse conceito é bastante ousado, conferindo ao Executivo

verdadeira prerrogativa legislativa, trazendo-nos à mente o tratamento da matéria no direito

francês146

147

.

No Brasil, no entanto, o âmbito de discricionariedade atribuído ao Chefe do Executivo,

pela via do regulamento, nunca atingiu tal grau de amplitude. É a posição de José dos Santos

146

Inicialmente, para alcançarmos uma compreensão mais ampla do instituto do decreto autônomo, a equipe havia

pensado em buscar apoio no direito estrangeiro, basicamente na disciplina da atividade regulamentar na França, em

Portugal e nos Estados Unidos. Contudo, durante os meses de pesquisa constatou-se que a análise em muito pouco

contribuiria para delimitar os alcances do decreto autônomo brasileiro, posto que, como veremos, trata-se de

instituto bastante próprio. Assim, considerando a inclusão de outros objetivos no curso do trabalho (como o do item

7 deste artigo), a equipe abandonou o uso do direito estrangeiro como elemento interpretativo de compreensão da

figura prevista no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88. Não concorda a equipe de pesquisa, por exemplo, com a opinião de

André Rodrigues Cyrino, para quem: ―Dentre os modelos do direito comparado, o francês é o que mais se aproxima

do novo escopo dos regulamentos no Direito pátrio após a EC nº. 32/01‖ (CYRINO, 2005, p. 115). Muito mais

atenta às particularidades e dificuldades de importação entre os modelos é a leitura de Celso Antônio Bandeira de

Mello, que após discorrer sobre o ―decreto autônomo‖ no Brasil indaga em tom retórico: ―Como é possível

imaginar que isto é o equivalente aos regulamentos independentes ou autônomos do Direito europeu, cuja

compostura, sabidamente, é muitíssimo mais ampla?‖ (2007, p. 327). Ademais, sobre as ―dificuldades inerentes à

aplicação do método comparativo ao direito administrativo‖ vide a obra de RIVERO, 2008, em especial o, 59-72. 147

No direito francês, a matéria regulamentar possui, desde a Constituição de 1958, contornos muito próprios. Ao

contrário do direito brasileiro, por exemplo, que dedica um único dispositivo afeto a somente duas áreas do agir

administrativo (organização e funcionamento), a Constituição francesa claramente estabelece, em seu art. 34, a

exemplo do que nossa Constituição faz em seu art. 48, quais matérias estão sob o amparo da lei para, em seguida,

no art. 37, afirmar que as matérias que não estão sob o domínio da lei (a rigor, tudo o que não está sob o domínio da

lei), têm caráter regulamentar. Assim, em que pese a contenção à revolução de 1958 (muitos administrativistas

franceses denominaram a relação entre esses dois artigos de revolução) que a prática institucional francesa [muito

bem trabalhada por CYRINO, 2005, p. 115-127] acabou por sedimentar, a diferença entre os modelos é muito

significativa, não justificando, insistimos, a inclusão de item detalhado sobre a matéria.


Carvalho Filho, para quem ―a questão dos regulamentos e decretos autônomos deve ser

colocada em termos mais precisos‖ (2008, p. 56). Para o autor:

Para que sejam caracterizados como tais [autônomos], é necessário que os atos possam

criar e extinguir primariamente direitos e obrigações, vale dizer, sem prévia lei

disciplinadora da matéria ou, se se preferir, colmatando lacunas legislativas. Atos dessa

natureza não podem existir em nosso ordenamento porque a tanto se opõe o art. 5º, II,

da CF, que fixa o postulado da reserva legal para a exigibilidade de obrigações. Para

que fossem admitidos, seria impositivo que a Constituição deixasse clara, nítida,

indubitável, a viabilidade jurídica de sua edição por agentes da Administração, como o

fez, por exemplo, ao atribuir ao Presidente da República o poder constitucional de

legislar através de medidas provisórias (art. 62, CF). Aqui, sim, o poder legiferante é

direto e primário, mas os atos são efetivamente legislativos, e não regulamentares. Ao

contrário, decretos e regulamentos autônomos estampariam poder legiferante indireto e

simulado, e este não encontra suporte na Constituição. (2008, p. 56).

Com efeito, dentro da conceituação de Hely Lopes Meirelles, poderíamos falar em

decreto autônomo mesmo com a redação originária do art. 84, VI, da Constituição, que

estabelecia como competência do Presidente dispor, mediante decreto, ―sobre a organização e o

funcionamento da administração federal, na forma da lei‖.

Nesse contexto, importante relembrar que antes da EC nº. 32/2001, competia à lei, nos

termos do art. 48, X e XI, dispor sobre ―criação, transformação e extinção de cargos, empregos

e funções públicas‖ e sobre ―criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da

administração pública‖. Ou seja, com relação aos Ministérios e aos cargos públicos, a criação

destes e a criação e estruturação daqueles dar-se-iam por meio de lei para, em um segundo

momento, e na forma da lei, operar-se uma organização (dos Ministérios ou dos órgãos

públicos da Administração Pública Federal) via uma espécie de decreto que não era, na

essência, de execução. Ou então: que estava mais para ―autônomo‖ do que para ―de execução‖.

Com a entrada em vigor da EC nº. 32/2001 operou-se, como já vimos, uma alteração no

que concerne ao arsenal legislativo de estabelecimento, organização e extinção de órgãos

públicos federais e Ministérios. Com efeito, a criação de órgãos públicos, bem como a de

Ministérios deve continuar sob o abrigo da reserva legal, vale dizer, continuam a depender de

lei. Porém, a organização e o funcionamento da administração federal, desde que não implique

aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, operar-se-ão via decreto.

Assim, é facilmente perceptível que, se por um lado, pode o Presidente atuar livremente

na organização interna dos órgãos que compõem a Administração Pública Federal, por outro,


esse ―livre atuar‖ encontra-se balizado pela lei que criou ou o órgão ou o Ministério. Ou seja, é

preciso que fique claro que não existe uma ampla margem de regulação via decreto de matérias

fora da reserva de lei. O que pode fazer o Presidente da República, via ―decreto autônomo‖, ou

melhor, via decreto previsto no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 é (re)organizar internamente a

estrutura que chefia. Se novamente apoiarmos nossa argumentação na classificação de Oswaldo

Aranha Bandeira de Mello, afirmaremos que o decreto previsto no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88

(com a redação dada pela EC nº. 32/2001) é um decreto autônomo orgânico ou regimental,

dependendo do caso concreto148

.

Isso tudo tendo em vista que, apesar do poder atribuído ao Presidente da República nos

termos do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, a lei ainda constitui importante limitador, posto que a

criação de órgãos públicos e Ministérios dependem de lei. E essa lei de criação não pode ser

demasiadamente lacônica como, por exemplo, a Lei n°. 10.539, de 23 de setembro de 2002, que

dispondo sobre a estruturação de órgãos na Administração Pública Federal criou a ―Secretaria

de Estado dos Direitos da Mulher‖ em um simples artigo com o seguinte teor: ―Fica criada, na

estrutura do Ministério da Justiça, a Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher‖. Se assim

fosse, não haveria sentido em manter a criação de órgãos públicos sob a reserva da lei, visto que

não há como o Congresso Nacional manifestar-se sobre um novo órgão ou sobre um novo

Ministério se a respeito dele não possuir informações mínimas, com atribuições e composição

básica. Ou ainda, para sermos mais diretos: não faria sentido atribuir tal competência à reserva

legal.

Nesse ponto do debate, importante destacar que a supressão, pela EC nº. 32/2001, das

expressões ―estruturação‖ e ―atribuições‖ do inciso XI, art. 48, da CF/88 não pode ser

interpretada no sentido de que, em sua plenitude, essas faculdades passaram às mãos do

Presidente da República para que ele obre via ―decreto autônomo‖. Isso se dá tendo em vista

que, tal interpretação, levada ao extremo, como no caso acima referido da criação de uma

Secretaria pelo dizer ―Fica criada a Secretaria tal‖, retira qualquer sentido à ―reserva legal‖. Por

outro lado, como veremos adiante, não pode significar que toda a estruturação e conjunto de

atribuições dos órgãos e Ministérios fiquem a cargo da lei, sob pena de esvaziar a faculdade

conferida ao Chefe do Executivo pelo art. 84, VI, ―a‖, da CF/88.

148

Na essência, fundindo os dois conceitos e os reformulando para adequá-los ao art. 84, VI, ―a‖, da CF/88

podemos falar pura e simplesmente em decreto de organização.


Nesse sentido, dois pontos são importantes de se fixar:

(a) a idéia de órgão público não pode ser dissociada da correlata noção de um feixe

determinado de funções, atribuições, competências, logo impossível criar um órgão

sem que ao mesmo tempo se proceda a tal definição; e

(b) igualmente não se pode criar um órgão sem definir-lhe uma estrutura organizacional

mínima, básica, que permita vislumbrar minimamente a feição do órgão.

Ainda com relação ao exemplo citado, vejamos o art. 1º, § 3º, III, da Lei nº.

10.683/2003, que criou a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, mas que foi

complementado pelo art. 22, nos seguintes termos:

À Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres compete assessorar direta e

imediatamente o Presidente da República na formulação, coordenação e articulação de

políticas para as mulheres, bem como elaborar e implementar campanhas educativas e

antidiscriminatórias de caráter nacional, elaborar o planejamento de gênero que

contribua na ação do governo federal e demais esferas de governo, com vistas na

promoção da igualdade, articular, promover e executar programas de cooperação com

organismos nacionais e internacionais, públicos e privados, voltados à implementação

de políticas para as mulheres, promover o acompanhamento da implementação de

legislação de ação afirmativa e definição de ações públicas que visem ao cumprimento

de acordos, convenções e planos de ação assinados pelo Brasil, nos aspectos relativos à

igualdade entre mulheres e homens e de combate à discriminação, tendo como

estrutura básica o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, o Gabinete e até três

Subsecretarias.

Vejamos que agora a lei, além de estabelecer o leque de competência, ainda nos forneceu

uma estrutura básica, que posteriormente, em 21 de março de 2003, foi explicitada pelo decreto

nº. 4.625/03, que aprovou a estrutura regimental da Secretaria. O referido diploma, no art. 2º de

seu anexo, estabelece que a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres tem a seguinte

estrutura organizacional: Gabinete; Subsecretaria de Planejamento de Políticas para as

Mulheres; Subsecretaria de Monitoramento de Programas e Ações Temáticas; Subsecretaria de

Articulação Institucional e Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. Essas três subsecretarias

tiveram suas denominações e respectivas competências explicitadas por meio de decreto

pautado no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88.

Em resumo, e a título de exemplificação, a criação (com estrutura básica) e fixação de

competências da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres deu-se a partir de lei, ao


passo que o detalhamento dessas competências e dos órgãos que integram a Secretaria ocorreu

via decreto.

A partir do exposto podemos fixar as seguintes conclusões:

(a) a criação de órgãos públicos e Ministérios dependem de lei (art. 48, X e XI, da

CF/88);

(b) ao se criar, via lei, um órgão da administração pública federal ou um Ministério é

preciso atribuir-lhe as competências básicas e uma estrutura mínima;

(c) a partir das balizas fixadas pela lei, pode o Presidente da República, com fundamento

no art. 84, VI, a, da CF/88, (re)organizar internamente o órgão ou Ministério, desde

que essa engenharia "não implique aumento de despesa nem criação ou extinção de

órgãos públicos‖.

Nesses termos, a equipe de pesquisa julga tecnicamente pouco apropriado falar em

decreto autônomo no Brasil, mesmo com a redação do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 dada pela EC

nº. 32/2001. E essa conclusão decorre fundamentalmente da vinculação demasiadamente

acentuada que essa figura tem com a lei. É possível vislumbrar uma proximidade maior da

figura normativa prevista no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 com o decreto independente do que

propriamente com os denominados decretos autônomos.149

Contudo, não se pode dizer que o decreto do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 é puramente

independente, posto que por meio dele o Presidente não transita apenas por caminhos residuais.

E isso por que é possível, com acentuada cautela, defender certa ―reserva de decreto‖ própria do

Poder Executivo. Porém, como veremos a seguir, essa ―reserva de decreto‖ possui âmbito

significativamente delimitado.

Por fim, na essência, sugere-se que a polêmica acerca da nomenclatura que melhor se

adéqua à figura normativa prevista no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 é aquela que para Oswaldo

149

Como vimos inicialmente, a partir da obra de José Maria Baño León, André Rodrigues Cyrino diferencia os

regulamentos autônomos dos independentes: ―Regulamentos autônomos são aqueles que têm fundamento direto no

texto constitucional, que delimita uma esfera de conteúdos reservados ao regulamento. Trata-se de um campo

material exclusivo no qual o legislador não pode interferir. Já os regulamentos independentes, ou regulamentos

praeter legem, são os que existem no espaço deixado pelo legislador em matérias que não contrariem a reserva de

lei e o próprio texto legal, num ‗campo de poderes residuais‘‖ (2005, p. 94).


Aranha Bandeira de Mello apresentava-se como sub-espécie do decreto autônomo: decreto de

organização.

Na mesma linha parece ser a opinião de José Afonso da Silva:

Enfim, regulamentos autônomos são aqueles que demonstram a realidade de um poder

regulamentar da Administração. Não há dúvida da existência deste poder quando se

trata de regulamentos de organização, onde expressamente não se tenha reservado uma

esfera à lei. É o que agora prevê o inciso VI deste art. 84, com a alteração introduzida

pela Emenda Constitucional 32/2001. Não será regulamento ilegal se se limitar à esfera

de competência própria e privativa do administrador. (destacamos) (2007, p. 485)

E prossegue o autor, adiante, ao comentar o art. 84, VI, ―a‖, da CF/88:

Aqui se tem autorização para expedição de uma forma de regulamento autônomo, o

chamado ―regulamento orgânico e de administração‖. Como dissemos acima, esse

regulamento autônomo se situa no campo estrito do poder administrativo do presidente

da República. Os limites encontram-se no princípio da legalidade, aliás, ressalvado no

texto na cláusula ―quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção

de órgão públicos‖, porque isso depende de lei. (2007, p. 486)

Nesses termos, poder-se-ia defender que o direito constitucional e administrativo

brasileiro conhecem, na essência, dois tipos de regulamentos (decretos): o de execução e o de

organização. O primeiro seria aquele que, fundado no art. 84, IV, da CF/88, destinar-se-ia à

regulamentação expressa de alguma lei anteriormente estabelecida; ao passo que o segundo

seria a figura normativa com fulcro no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 destinada a organizar

estruturalmente a Administração Pública federal ou disciplinar seu funcionamento, geralmente

apenas efeitos interna corporis e, ainda que à distância, sob vigilância da lei.

6.2 O ÂMBITO DE ABRANGÊNCIA DO DECRETO DO ART. 84, VI, “A”, DA CF/88

Inicialmente, ainda que de forma repetitiva, faz-se imprescindível novamente expor

alguns pontos de referência:

(a) a ―criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública‖ dependem

de lei (art. 48, XI, da CF/88), assim como igualmente ocorre com a ―criação,

transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas‖ (art. 48, X, da

CF/88);


(b) ao Presidente da República, no uso de suas prerrogativas de Chefe da

Administração Pública Federal compete ―dispor, mediante decreto, sobre

organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar

aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos‖ (art. 84, VI, a, da

CF/88).

Parece-nos que a EC nº. 32/2001, na essência, casou mais surpresa e discussão do que

realmente deveria ter causado. Isso porque, não se pode dizer pura e simplesmente que:

As atribuições e a estruturação dos Ministérios e órgãos da administração pública não

mais tocam à lei, devendo ser veiculadas em decreto autônomo – vale repetir, espécie

normativa primária – desde que não implique aumento de despesa ou criação ou

extinção de órgãos públicos (cf. art. 84, VI, a, da Constituição de 1988, com a redação

dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) (AMARAL JÚNIOR, 2003, p. 56).

Cremos mais realista e mais condizente com a interpretação dos dispositivos

constitucionais em jogo a análise de Celso Antônio Bandeira de Mello, que mesmo extensa,

merece ser transcrita na íntegra:

[...] se o Chefe do Executivo não pode nem criar nem extinguir órgão, nem determinar

qualquer coisa que implique aumento de despesa, que pode ele, então, fazer, a título de

dispor sobre ―organização e funcionamento da Administração Federal‖? Unicamente

transpor uma unidade orgânica menor que esteja encartada em unidade orgânica maior

para outra destas unidades maiores – como, por exemplo, passar um departamento de

um dado Ministério para outro Ministério ou para uma autarquia, e vice-versa; uma

divisão alocada em certo departamento para outro departamento, uma seção

pertencente a determinada divisão para outra divisão; e assim por diante. Pode, ainda,

redistribuir atribuições preexistentes em dado órgãos, passando-as para outro, desde

que sejam apenas algumas das atribuições dele – pois, se fossem todas, isto equivaleria

a extinguir o órgão, o que é vedado pela Constituição. (2007, p. 326)

Numa análise do debate legislativo que foi travado quando do trâmite da PEC nº. 01/95,

do Senado Federal, que deu origem à EC nº. 32/2001, bem como considerando o inteiro teor da

matéria que referida Emenda disciplinou, parece que a intenção do legislador foi conferir maior

âmbito de atuação ao Presidente da República no que diz respeito ao exercício da função de

Chefe da Administração Pública Federal. Os arranjos legislativos nos artigos 48, 61 e 84 da

Constituição de 1988, se pretendiam muito, disseram pouco, pois as ―limitações‖ (reservas

legais) impostas pelo art. 48, X e XI restringem em demasia as possibilidades interpretativas do

art. 84, VI, ―a‖.


De fato, como bem assinala Celso Antônio Bandeira de Mello, o poder atribuído ao

Presidente pelo novo ―decreto autônomo‖, limita-se à faculdade ―para um arranho intestino dos

órgãos e competências já criados por lei‖ (2007, p. 326-327). O destaque à expressão ―já

criados por lei‖ – entende a equipe de pesquisa – bem sintetiza a essência desse debate.

Para melhor exemplificar o que aqui vem sendo defendido, interessante trazer um

exemplo advindo do próprio Executivo Federal.

Atualmente, a Lei nº. 10.683, de 28 de maio de 2003, é a responsável por disciplinar ―a

organização da Presidência da República e dos Ministérios‖, estabelecendo a estrutura básica da

Administração Pública Federal Direta. Esse diploma, porém, deixa várias matérias a cargo da

regulamentação executiva, explícita ou implicitamente.

Os decretos, portanto, que se referem à estrutura da Administração Pública Federal

Direta são ―autônomos‖ ou ―de execução‖? Ou melhor explicitando: têm fundamento no art. 84,

IV ou VI?

A indefinição vige até mesmo no seio do próprio Poder Executivo. O Decreto nº. 4.792,

de 23 de julho de 2003, que ―Cria a Câmara de Política de Recursos Naturais, do Conselho de

Governo‖, apresenta-se pautado no art. 84, incisos IV e VI, alínea ―a‖, da Constituição e ainda

faz remissão ao disposto no inciso II do art. 7º da Lei nº. 10.683, de 28 de maio de 2003. Já o

Decreto nº. 5.142, de 15 de julho de 2004, que ―Cria a Câmara de Política de Desenvolvimento

Econômico, do Conselho de Governo‖, ou seja, órgão de mesmas características daquele criado

pelo Decreto nº. 4.792/03, encontra apoio unicamente no art. 84, VI, alínea ―a‖ da Constituição

e igualmente faz remissão ao inciso II do art. 7º da Lei nº. 10.683, de 28 de maio de 2003.

Cremos que a melhor interpretação, nesse caso, é fundar o Decreto no art. 84, VI, ―a‖, da

Constituição Federal de 1988 visto que à evidência, trata-se de regulamento destinado a

disciplinar a ―organização e funcionamento da administração federal‖, ainda que não seja de

todo inapropriado dizer que se trata de um decreto que regulamente a Lei nº. 10.683/03.

Mas aqui há de se abrir um importante parêntesis. Por mais que sejam limitados os

poderes organizacionais do Presidente da República, criado o órgão e lhe sendo atribuído um

catálogo básico de atribuições bem como uma estrutura organizativa primária, ou ainda no que

concerne ao funcionamento (o dia-dia da Administração pública federal), tudo se encontra sob a

reserva regulamentar, vale dizer, sob pena de inconstitucionalidade formal, não pode ser regido


por lei. Eis talvez o aspecto mais inovador da EC nº. 32/2001: a ―reserva de decreto‖. Nesses

termos, se lei posterior à EC nº. 32/2001 disciplinar a organização (em detalhes que fujam de

uma estrutura mínima) ou o funcionamento da Administração pública federal (naquilo que não

seja inerente à matéria reservada à lei), estaremos diante de um vício de inconstitucionalidade.

Prosseguindo em nossa argumentação, deveras importante chamar a atenção para a

discussão sobre a ―criação de órgãos públicos‖.

Na ADI 4.032, de autoria dos Partidos Políticos DEM e PSDB, e que questiona o

Decreto de 25 de fevereiro de 2008 que instituiu o ―Programa Territórios da Cidadania‖, os

autores alegam que:

O programa Territórios da Cidadania contempla, ainda, a instauração de nova

organização administrativa. O art. 6º cuida de instituir um Comitê-Gestor com poderes

específicos para definição de diretrizes para o programa, notadamente a criação de

comitês de articulação estadual (art. 7º) e a criação de Territórios da Cidadania (art. 1º,

§ 1º). Mais uma vez, o Decreto contraria o perfil definido pelo art. 84, VI, pois

implica a criação de órgão administrativo. (destacamos)150

Contudo, data vênia ao entendimento exposto, não se pode levar a restrição à criação de

órgãos públicos via decreto a tais extremos. Ou em outras palavras: não se pode interpretar

qualquer unidade operacional da Administração pública federal como um ―órgão público‖ nos

termos do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88. Isso porque, no caso, oportunos os ensinamentos de José

dos Santos Carvalho Filho que explica:

A nova diretriz constitucional [a do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88] já tinha o endosso de

parte da doutrina, segundo a qual seria lícito que o Executivo criasse órgãos auxiliares,

inferiores ou subalternos, desde que aproveitasse os cargos já existentes e tivesse

competência delegada por lei, somando-se ainda a condição de não serem praticados

atos que pudessem constranger a esfera jurídica dos particulares. (2008, p. 12-13).

No caso em estudo, do Decreto de 25 de fevereiro de 2008, a Comitê-Gestor é composto

por representantes de outros órgãos da Administração pública federal, todos integrantes de

cargos públicos devidamente criados por lei. Na essência, nem se trata de ―aproveitar‖ os cargos

existentes, pois em casos como esses, os integrantes desses ―órgãos‖ não são ―transferidos‖ para

150

Inicial disponível em <http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial> Acesso em 20 out. 2008.


a nova estrutura administrativa, mas apenas acumulam uma nova função, que é sempre

considerada relevante, mas não remunerada. Com relação à competência inicialmente destinada

a outro órgão, a restrição não mais vige, posto poder o Presidente, com a ―nova‖ redação do art.

84, VI, ―a‖, da CF/88 instituir competências e atribuições, com efeito interna corporis, via

decreto. Por fim, o não constrangimento aos particulares é mesmo da essência da figura

normativa que por ora se discute.

Com as conceituações operadas e com os limites do decreto do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88

previamente fixados, passaremos agora a uma análise da práxis presidencial brasileira de 12 de

setembro de 2001 a 31 de dezembro de 2008 no que concerne à expedição de decretos pautados

no art. 84, VI, a, da CF/88. Essa análise permitirá apresentar um quadro (de caráter

exemplificativo) pontual sobre as possibilidades do ―decreto autônomo‖ brasileiro.

7. ANÁLISE DA PRÁXIS PRESIDENCIAL CONCERNENTE AO DECRETO DO ART.

84, VI, “a”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ENTRE 12.09.2001 E 31.12.2008

Dentre os objetivos iniciais do projeto aprovado no âmbito do edital ―Pensando o

Direito‖, estava o de confeccionar um quadro detalhado com as possibilidades regulatórias do

decreto do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88.

A consecução desse objetivo, no entanto, considerando a complexidade que envolve a

organização da Administração Pública Federal seria extremamente dificultosa e correria um

risco significativo de apresentar-se por incompleta. Em razão disso, com vistas a proceder a uma

avaliação da práxis presidencial do decreto autônomo desde o seu surgimento, efetuou-se um

levantamento de todos os decretos presidenciais que foram editados com fundamento no art. 84,

VI, ―a‖, da CF/88 desde setembro de 2001 até dezembro de 2008, o que nos permitiu, além da

avaliação acima referida, elaborar um quadro-proposta indutivo, ainda que de caráter

exemplificativo, com as matérias que podem ser reguladas via decreto autônomo.

Para a consecução desse objetivo, a equipe de pesquisa analisou todos os decretos

presidenciais expedidos desde 12 de setembro de 2001, tendo então selecionado todos aqueles

que foram editados com fundamento no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, seja exclusivamente, seja em

conjunto com outro embasamento legal.


Como já mencionado anteriormente, o objetivo de toda essa pesquisa foi analisar o uso

que o Executivo federal tem feito da faculdade que lhe confere o dispositivo em comento para

que, então, pudéssemos extrair da referida análise duas conseqüências: (a) uma avaliação da

práxis presidencial entre 2001 e 2008; e (b) algumas propostas sobre a utilização que a equipe

de pesquisa entende adequada do disposto no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88.

De imediato, cabe destacar o número razoável de documentos editados sob o amparo do

art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, semestre após semestre, o que em um leitura preliminar indica a

relevância que o decreto do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 tem adquirido como instrumento de

gestão do Poder Executivo. Com efeito, a partir de 12 de setembro de 2001, com a entrada em

vigor da EC 32/2001, o Presidente da República ganhou alguma margem de discricionariedade

naquelas matérias atinentes à ―organização e funcionamento da administração federal‖, o que

resultou num aumento no número de utilização desse tipo de decreto.151

Assim, foram analisados 587 decretos fundados exclusivamente no art. 84, VI, ―a‖ da

CF/88, sendo 320 numerados e 267 não-numerados.

7.1 DECRETOS NÃO-NUMERADOS

Os decretos não-numerados, que são aqueles ―referentes aos atos que contenham regras

de caráter singular, dentre eles os decretos relativos a abertura de crédito, declaração de

utilidade pública, reforma agrária, doação e aceitação de imóvel, luto oficial, concessão de rádio

151

É o que demonstra a utilização, pelo Presidente da República, da faculdade que lhe conferia o art. 84, VI, da

CF/88 nos três semestres que antecederam a entrada em vigor da EC nº. 32/2001. No período entre 01/01/2001 e

12/09/2001 foi editado apenas 01 decreto com fundamento exclusivo no art. 84, VI, da CF/88: o Decreto nº. 3.769,

de 08/03/2001, que ―Estabelece diretrizes para execução de projetos voltados para a área social e cria o Comitê de

Gestão e Acompanhamento do Projeto Alvorada‖. No segundo semestre de 2000 foram editados 03 decretos com

fundamento exclusivo no art. 84, VI, da CF/88: o Decreto nº 3.652, de 07.11.2000, que ―Dispõe sobre a

organização do Departamento Logístico, altera dispositivo do Decreto nº 78.724, de 12 de novembro de 1976, e dá

outras providências‖, o Decreto nº. 3.637, de 20/10/2000, que ―Institui a Rede Nacional de Direitos Humanos‖ e o

Decreto nº. 3.546, de 17/07/2000, que ―Cria o Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool - CIMA e dá outras

providências‖. Por fim, no primeiro semestre de 2000, constata-se a edição de 05 decretos fundados exclusivamente

no art. 84, VI, da CF/88: o Decreto nº. 3.515, de 20/06/2000, que ―Cria o Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas

e dá outras providências‖, o Decreto nº. 3.507, de 13/06/2000, que ―Dispõe sobre o estabelecimento de padrões de

qualidade do atendimento prestado aos cidadãos pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal

direta, indireta e fundacional, e dá outras providências‖, o Decreto nº. 3.420, de 20/04/2000, que ―Dispõe sobre a

criação do Programa Nacional de Florestas - PNF, e dá outras providências‖, o Decreto nº. 3.416, de 19/04/2000,

que ―Altera o art. 4º do Regulamento da Comissão Nacional para Assuntos Antárticos - CONANTAR, aprovado

pelo Decreto nº. 123, de 20 de maio de 1991‖ e o Decreto nº. 3.397, de 20/03/2000, que ―Fixa a lotação dos

Adidos, Adjuntos e Auxiliares de Adidos Militares junto às representações diplomáticas no exterior, e dá outras

providências‖.


e televisão, criação de embaixadas e consulados, delegações, calamidade pública‖, conforme

conceituação da própria Presidência da República152

, não comportam maiores dificuldades de

análise, no geral. Eles foram utilizados, na essência, para criar Grupos de Trabalhos, Comissões

Interministeriais, Comissões Organizadoras, Projetos internos aos Ministérios e Conferências

Nacionais153

. Se nos utilizarmos da classificação que adotaremos para selecionar os decretos

numerados, veremos que praticamente a totalidade dos decretos não numerados expedidos com

fundamento exclusivo no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, podem ser catalogados com ―decretos

especificamente referentes ao funcionamento da Administração Pública Federal‖ (categoria 02)

e ―decretos referentes à criação e/ou (re)estruturação de órgãos de gestão de programas,

políticas ou ações governamentais‖ (categoria 03).

Os decretos não-numerados expedidos com fundamento exclusivo no art. 84, VI, ―a‖, da

CF/88, estão quantitativamente assim distribuídos por período:

Período Decretos não-

numerados

Período Decretos não-

numerados

12/09/2001 a

31/12/2001

[04] 01/07/2005 a

31/12/2005

[21]

01/01/2002 a

30/06/2002

[12] 01/01/2006 a

30/06/2006

[12]

01/07/2002 a

31/12/2002

[09] 01/07/2006 a

31/12/2006

[11]

01/01/2003 a

30/06/2003

[24] 01/01/2007 a

30/06/2007

[18]

01/07/2003 a

31/12/2003

[50] 01/07/2007 a

31/12/2007

[14]

01/01/2004 a

30/06/2004

[18] 01/01/2008 a

30/06/2008

[13]

01/07/2004 a

31/12/2004

[21] 01/07/2008 a

31/12/2008

[15]

01/01/2005 a

30/06/2005

[25] Total 267

Tabela 1 – Número de decretos não-numerados fundados exclusivamente no art. 84, VI, a, da CF/88 expedidos a

partir de 12/09/2001, semestre a semestre

152

A conceituação pode ser acessada em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Dicas/Epigrafe.htm 153

Há, dentre os decretos não-numerados analisados, alguns que regulam matérias que posteriormente passaram à

regulamentação via decreto numerado, tais como decretos que criam embaixada e delegam competências aos

Ministros de Estado.


Como visto, a análise dos decretos não-numerados editados com fundamento exclusivo

no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 demonstra que, com eles, tem o Presidente da Republica centrado

esforços em organizar e disciplinar o funcionamento da Administração pública federal.

Contudo, de todos os 267 decretos analisados um chama a atenção: o Decreto de 25 de

fevereiro de 2008 que ―Institui o Programa Territórios da Cidadania e dá outras providências‖.

Esse decreto, como decorre de sua própria ementa, em uma primeira leitura não se refere à

organização ou ao funcionamento da Administração pública federal, parecendo estar muito mais

próximo de um documento referente a ―planos e programas nacionais, regionais e setoriais de

desenvolvimento‖, matéria que nos termos do art. 48, IV, da CF/88, está sob a reserva de lei.

Essa também a interpretação dos Democratas e do Partido da Social Democracia Brasileira, que

no mesmo dia em que o referido Decreto foi publicado no Diário Oficial da União ingressam no

Supremo Tribunal Federal com a ADI 4.032, que sob a relatoria do Min. Eros Grau, aguarda

julgamento.154

Esse caso, assim como outros referentes a decretos com objeto semelhante será

analisado no item 07 deste artigo.

7.2 DECRETOS NUMERADOS

Já os decretos numerados, que são aqueles que se caracterizam como atos normativos de

caráter geral e abstrato, justamente em razão das matérias que disciplinam, fornecem um

riquíssimo material de pesquisa para que se possa estipular, ainda que em uma investida

exemplificativa, os casos em que se pode fazer uso do decreto do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88.

O quadro abaixo demonstra o número de decretos numerados editados com fundamento

no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, sendo que ao passo que a coluna do meio explicita o número de

decretos que, em conjunto com outros fundamentos, se apoiaram no dispositivo acima referido,

a coluna da direita enumera aqueles decretos pautados exclusivamente no art. 84, VI, ―a‖, da

CF/88, vale dizer, aqueles que retiram sua legitimidade diretamente do Texto Constitucional.

154

Conforme consulta realizada no sítio do Supremo Tribunal Federal, a ação encontra-se conclusa ao relator desde

10.09.08, já com as manifestações do Presidente da República, do Advogado-Geral da União e do Procurador-

Geral da República.


Período Quantidade de

decretos com

fundamento no art.

84, VI, a, da CF/88

Quantidade de decretos com

fundamento exclusivo no art. 84,

VI, a, da CF/88

12/09/2001 a

31/12/2001 56 15

01/01/2002 a

30/06/2002 84 31

01/07/2002 a

31/12/2002 108 29

01/01/2003 a

30/06/2003 123 11

01/07/2003 a

31/12/2003 78 15

01/01/2004 a

30/06/2004 62 26

01/07/2004 a

31/12/2004 60 20

01/01/2005 a

30/06/2005 58 25

01/07/2005 a

31/12/2005 43 26

01/01/2006 a

30/06/2006 42 09

01/07/2006 a

31/12/2006 45 14

01/01/2007 a

30/06/2007 51 23

01/07/2007 a

31/12/2007 84 31

01/01/2008 a

30/06/2008 53 25

01/07/2008 a

31/12/2008 72 20

Total 1018 320

Tabela 2 – Número de decretos numerados fundados no art. 84, VI, a, da CF/88 expedidos a

partir de 12/09/2001, semestre a semestre


Da análise empreendida nos 320 decretos numerados expedidos exclusivamente com

fundamento no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, desde 12/09/2001, a equipe de pesquisa resolveu

agrupá-los, ao final, em 6 (seis) categorias distintas, conforme o objeto de cada um deles155

:

Categoria Tipo de decreto

[01] decretos referentes à criação, estruturação e disciplina de funções, cargos e órgãos públicos federais (inclusive embaixadas e consulados);

[02] decretos especificamente referentes ao funcionamento da Administração Pública Federal;

[03] decretos referentes à criação e/ou (re)estruturação de órgãos de gestão de

programas, políticas ou ações governamentais156

;

[04] decretos sobre gestão financeira sem aumento de despesas;

[05] decretos sobre medalhas e prêmios; e

[06] decretos que estabelecem (ou operam ajustes em) políticas, programas e ações governamentais.

Tabela 3 – Classificação (com exeplicação), por categoria, dos decretos numerados expedidos

com fundamento exclusivo no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 entre setembro de 2001 e dezembro de

2008.

A classificação desses decretos, por categoria, numericamente atingiu o seguinte resultado:

Categoria [1] [2] [3] [4] [5] [6]

Quantidade 155 60 12 20 27 46

Tabela 4 – Distribuição, por categoria, dos decretos numerados expedidos com fundamento

exclusivo no art. 84, VI, a, da CF/88 entre 12 de setembro de 2001 e 31 de dezembro de 2008.

155

A equipe não desconhece, evidentemente, que alguns decretos podem possuir trechos que se enquadram melhor

em determinada categoria e outros momentos que se adéquam mais apropriadamente a outras. Nesses casos, para

não dificultar a análise, optou-se por catalogar o decreto em apenas uma categoria. Aqui, tentou-se considerar a

categoria preponderante no decreto. 156

Para melhor compreensão do conceito de ―órgão‖ aqui trabalhado ver a discussão travada no item 5 sobre o

Comitê-Gestor do Programa Territórios da Cidadania, instituído pelo Decreto de 25 de fevereiro de 2008.


A representação gráfica, que auxilia na visão global do uso por categorias, fica assim:

Cat. 01

Cat. 02

Cat. 03

Cat. 04

Cat. 05

Cat. 06

Apresentados os resultados quantitativos da pesquisa efetuada e operada a devida

catalogação, passaremos a seguir a uma explicação de cada uma das categorias criadas para

então, com a dupla finalidade de (a) ilustrar o que foi conceituado e (b) fixar o conjunto de

atribuições que se colocam diante do Chefe do Executivo por meio do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88,

apresentar, dentro da ampla pesquisa realizada, dez exemplos de decretos para cada uma das

categorias criadas.157

Antes, porém, faz-se mister explicar que as categorias de número [1], [2] e [3], na

essência, englobam todos aqueles decretos com vistas a ―um arranjo intestino dos órgãos e

competências‖, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p. 326). Ou seja, atos

pontuais que visam a (re)estruturação da máquina estatal federal visando um bom

funcionamento do Poder Executivo. A diferença, entre elas, é meramente didática e visa separar

o maior quantitativo de decretos158

abarcados nesse âmbito.

157

Na medida em que tal foi possível, buscou-se selecionar cada exemplo dentre um dos quinze semestres que

foram objeto de análise. Considerando, porém, a inexistência de algumas categorias por vários semestres, fez-se

necessário incluir, por vezes, até 04 exemplos de um mesmo semestre. 158

Vide que juntas as três categorias abarcam 70,94% dos decretos expedidos.


7.2,1 Decretos de organização stricto sensu

Assim, reservamos à categoria de número [1] aqueles decretos que pontualmente lidam

com funções, cargos e órgãos da Administração Pública Federal, em regra, remanejando-os de

lugar, estabelecendo novas atribuições etc. Destaque, aqui, para os decretos presidenciais

diretamente voltados para o sistema de gestão das relações internacionais. Referimo-nos aos

decretos que criam embaixadas, consulados, escritórios de representação, etc.

Podem ser utilizados como exemplos de tais decretos:

Decreto Data Ementa Categoria Link

4.019 19/11/2001 Transfere a Unidade de Ensino Descentralizada de Petrolina, do Centro

Federal de Educação Tecnológica de Pernambuco, para o Centro

Federal de Educação Tecnológica de Petrolina, e dá outras

providências.

01 Link

4.182 04/04/2002 Cria a Câmara de Política Econômica, do Conselho de Governo. 01 Link

4.294 03/07/2002 Dispõe sobre a extinção de atividades desenvolvidas na Imprensa

Nacional, disciplina a destinação dos bens utilizados nessas atividades,

e dá outras providências.

01 Link

4.739 13/06/2003 Transfere a competência que menciona, referida na Lei no 10.683, de 28

de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da

República e dos Ministérios, e dá outras providências.

01 Link

4.784 18/07/2003 Dispõe sobre a composição do Conselho de Controle de Atividades

Financeiras - COAF, instituído pela Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998.

01 Link

5.107 16/06/2004 Dispõe sobre a 2a Brigada de Infantaria de Selva e dá outras

providências.

01 Link

5.125 01/07/2004 Dispõe sobre a composição do Comitê Gestor Interministerial do

Auxílio Emergencial Financeiro para atendimento à população atingida

por desastres, de que trata o art. 2o da Medida Provisória no 190, de 31 de maio de 2004.

01 Link

5.370 10/02/2005 Dispõe sobre a criação da Embaixada em Iaundê, República do

Camerun.

01 Link

5.599 01/12/2005 Dispõe sobre a elevação à categoria de Consulado-Geral do Consulado

do Brasil em Caiena, Guiana Francesa.

01 Link

5.673 11/01/2006 Dá nova redação aos §§ 2o e 3o do art. 2o do Decreto no 4.678, de 24 de

abril de 2003, que dispõe sobre as atribuições e composição do

Conselho de Gestão de Previdência Complementar - CGPC.

01 Link

Tabela 5 – Exemplos de decretos da categoria 01 [decretos de organização stricto sensu].

7.2.2 Decretos sobre o funcionamento da Administração

Já a segunda categoria [2] destina-se àquele grupo de decretos que muito diretamente

dizem respeito ao funcionamento da Administração, ao seu agir cotidiano.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D4019.htm



http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2003/L10.683.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2003/L10.683.htm


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9613.htm#art14

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9613.htm#art14


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5107.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Mpv/190.htm#art2

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Mpv/190.htm#art2

http://planalto.gov.br/legislacao/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5125.htm







3.935 20/09/2001 Fixa prazo para as autoridades que menciona se afastarem do

cargo ou função que ocupam, caso queiram concorrer a

mandato eletivo em outubro de 2002, e dá outras providências.

02 Link

4.199 16/04/2002 Dispõe sobre a prestação de informações institucionais relativas

à Administração Pública Federal a partidos políticos, coligações

e candidatos à Presidência da República até a data da

divulgação oficial do resultado final das eleições.

02 Link

4.406 03/10/2002 Estabelece diretrizes para a fiscalização em embarcações

comerciais de turismo, seus passageiros e tripulantes.

02 Link

4.596 17/02/2003 Dispõe sobre o Sistema de Acompanhamento Legislativo -

SIAL e dá outras providências.

02 Link

4.877 13/11/2003 Disciplina o processo de escolha de dirigentes no âmbito dos

Centros Federais de Educação Tecnológica, Escolas Técnicas

Federais e Escolas Agrotécnicas Federais.

02 Link

5.108 17/06/2004 Dispõe sobre procedimentos administrativos para autorizar,

excepcionalmente, a compensação de faltas ao serviço em

decorrência de paralisação de servidores públicos, no âmbito da

administração federal direta, das autarquias e das fundações

públicas do Poder Executivo da União.

02 Link

5.151 22/07/2004 Dispõe sobre os procedimentos a serem observados pelos

órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal

direta e indireta, para fins de celebração de atos

complementares de cooperação técnica recebida de organismos

internacionais e da aprovação e gestão de projetos vinculados

aos referidos instrumentos.

02 Link

5.482 30/06/2005 Dispõe sobre a divulgação de dados e informações pelos órgãos

e entidades da administração pública federal, por meio da Rede

Mundial de Computadores - Internet.

02 Link

5.500 29/07/2005 Dispõe sobre adoção de planos de reposição de trabalho para

compensar faltas ao serviço em decorrência da participação de

servidores em paralisação de serviços públicos, e dá outras

providências.

02 Link

6.029 01/02/2007 Institui Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal,

e dá outras providências.

02 Link

Tabela 6 – Exemplos de decretos da categoria 02 [decretos sobre o funcionamento da

Administração].

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3935htm.htm











7.2.3 Decretos sobre criação, (re)estruturação de órgãos de gestão de ações governamentais

Já a categoria [3], que insistimos, poderia integrar a [1] ou a [2], liga-se intimamente à

última, pois aqui estamos diante de decretos que se referem aos órgãos de gestão das ações

governamentais.



3.982 24/10/2001 Cria o Comitê de Acompanhamento da Implementação do Plano de

Ação da Cúpula Mundial da Alimentação da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO).

03 Link

4.151 07/03/2002 Extingue o Comitê Nacional da Qualidade e Produtividade. 03 Link

4.960 19/01/2004 Cria a Comissão Nacional de Prevenção da Violência e Segurança nos

Espetáculos Esportivos - CONSEGUE.

03 Link

5.564 19/10/2005 Institui o Comitê Nacional de Controle Higiênico-Sanitário de

Moluscos Bivalves - CNCMB, e dá outras providências.

03 Link

6.151

10/07/2007

Dá nova redação ao art. 5º do Decreto nº 6.041, de 8 de fevereiro de

2007, que institui a Política de Desenvolvimento da Biotecnologia e cria o Comitê Nacional de Biotecnologia.

03 Link

6.263

21/11/2007

Institui o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima - CIM,

orienta a elaboração do Plano Nacional sobre Mudança do Clima, e dá outras providências.

03 Link

6.269

22/11/2007

Altera e acresce dispositivos ao Decreto no 5.390, de 8 de março de

2005, que aprova o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres - PNPM e institui o Comitê de Articulação e Monitoramento.

03 Link

6.335

28/12/2007

Altera o Decreto nº 5.115, de 24 de junho de 2004, que institui

Comissão Especial Interministerial - CEI de revisão dos atos

administrativos praticados pelas comissões criadas pelos Decretos nos

1.498 e 1.499, de 24 de maio de 1995, e 3.363, de 11 de fevereiro de

2000, referentes a processos de anistia de que trata a Lei no 8.878, de 11 de maio de 1994.

03 Link

6.484

17/06/2008

Altera o art. 3º do Decreto nº 3.939, de 26 de setembro de 2001, que

dispõe sobre a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM).

03 Link

6.572 17/09/2008 Dá nova redação ao art. 4o do Decreto no 5.390, de 8 de março de 2005,

que aprova o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres - PNPM e

institui o Comitê de Articulação e Monitoramento.

03 Link

Tabela 7 – Exemplos de decretos da categoria 03 [decretos sobre criação, (re)estruturação de órgãos de gestão de

ações governamentais].





http://www.planalto.gov.br/legislacao/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6151.htm







7.2.4 Decretos sobre gestão financeira

A categoria de número [4], por sua vez, diz respeito às medidas de gestão que envolvem

de forma mais acentuada algum tipo de remanejamento em verbas e rubricas contábeis.



4.146 27/02/2002 Dispõe sobre a descentralização de dotações orçamentárias destinadas

ao pagamento de sentenças transitadas em julgado, e dá outras

providências.

04 Link

4.479 21/11/2002 Dispõe sobre o empenho de dotações orçamentárias e procedimentos de

contratação e licitação, no âmbito do Poder Executivo, no exercício de 2002.

04 Link

5.606 06/12/2005 Aprova o Programa de Dispêndios Globais para 2005 da Empresa

Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia - HEMOBRÁS, e dá outras providências.

04 Link

5.939 19/10/2006 Aprova o Programa de Dispêndios Globais - PDG para 2007 das

empresas estatais federais.

04 Link

5.971 28/11/2006 Altera o Programa de Dispêndios Globais - PDG das empresas estatais

federais, aprovado pelo Decreto nº 5.567, de 26 de outubro de 2005, e dá outras providências.

04 Link

6.124 13/06/2007 Estabelece, no âmbito do Poder Executivo, limites para empenho de despesas com diárias, passagens e locomoção no exercício de 2007.

04 Link

6.133 26/06/2007 Altera o Anexo II do Decreto no 5.452, de 1º de junho de 2005, que

divulga o custo unitário dos cargos em comissão, das funções

gratificadas e das gratificações.

04 Link

6.137 28/06/2007 Dá nova redação ao caput do art. 1o do Decreto no 6.007, de 29 de

dezembro de 2006, que prorroga a validade dos restos a pagar inscritos no exercício financeiro de 2005.

04 Link

6.330 28/12/2007 Altera o Programa de Dispêndios Globais - PDG das empresas estatais

federais, aprovado pelo Decreto no 6.277, de 28 de novembro de 2007.

04 Link

6.331 28/12/2007 Prorroga a validade dos restos a pagar não-processados inscritos nos

exercícios financeiros de 2005 e 2006.

04 Link

6.492 27/06/2008 Dá nova redação ao art. 1o do Decreto no 6.331, de 28 de dezembro de

2007, que prorroga a validade dos restos a pagar não-processados inscritos nos exercícios financeiros de 2005 e 2006.

04 Link

6.492 27/06/2008 Dá nova redação ao art. 1o do Decreto no 6.331, de 28 de dezembro de

2007, que prorroga a validade dos restos a pagar não-processados inscritos nos exercícios financeiros de 2005 e 2006.

04 Link

6.527 01/08/2008 Dispõe sobre o estabelecimento do Fundo Amazônia pelo Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES.

04 Link

Tabela 8 – Exemplos de decretos da categoria 04 [decretos sobre gestão financeira].















7.2.5 Decretos sobre medalhas e prêmios

A categoria de número [5] envolve decretos como o de número 6.082, de 13/04/2007,

que ―dispõe sobre o uso da Medalha do Mérito Marechal Cordeiro de Farias nos uniformes

militares‖. Nessa categoria, assim como nas de número [1], [2] e [3], não deixa o Presidente da

República de editar um ato intimamente ligado às Forças Armadas, ou seja, está o Chefe do

Poder Executivo no exercício de sua função de dirigente da Administração Pública Federal.

Contudo, a análise em separado deve-se à inclusão de decretos que versam sobre outros tipos de

prêmios, bem como à particularidade da matéria.



4.209 23/04/2002 Dispõe sobre a medalha "Mérito Santos-Dumont" e dá outras

providências.

05 Link

4.622 21/03/2003 Dispõe sobre a Medalha de Serviço Amazônico e dá outras

providências.

05 Link

4.797 31/07/2003 Dispõe sobre a Ordem Nacional do Mérito Educativo e dá outras

providências.

05 Link

5.023 23/03/2004 Cria a Medalha da Vitória e dá outras providências. 05 Link

5.166 03/08/2004 Institui a Medalha Corpo de Tropa e dá outras providências. 05 Link

5.521 25/08/2005 Dá nova redação aos arts. 5o e 8o do Decreto no 4.797, de 31 de

julho de 2003, que dispõe sobre a Ordem Nacional do Mérito

Educativo.

05 Link

5.857 24/07/2006 Cria o Prêmio Escola de Guerra Naval e dá outras providências. 05 Link

6.130 20/06/2007 Institui a Medalha do Mérito da Aviação de Segurança Pública Major Ibes Carlos Pacheco e dá outras providências.

05 Link

6.082 13/04/2007 Dispõe sobre o uso da Medalha do Mérito Marechal Cordeiro de

Farias nos uniformes militares.

05 Link

6.202 30/08/2007 Dispõe sobre o Prêmio Objetivos de Desenvolvimento do Milênio

Brasil, e dá outras providências.

05 Link

6.457 14/05/2008 Dispõe sobre a criação da Medalha ―120 Anos da Sanção da Lei

Áurea‖.

05 Link

Tabela 9 – Exemplos de decretos da categoria 05 [decretos sobre medalhas e prêmios].






http://planalto.gov.br/legislacao/decreto/2003/D4797.htm#art5










7.2.6 Decretos sobre ações governamentais

Por fim, a categoria de número [6] é aquela que agrupa os decretos que instituam

programas, políticas ou ações governamentais de efeitos interna corporis, vale dizer, que na

essência coordenam ações de setores da Administração pública federal na consecução de

objetivos constitucionais e institucionais. Podem ser utilizados como exemplos de tais decretos:


4.228 13/05/2002 Institui, no âmbito da Administração Pública Federal, o Programa

Nacional de Ações Afirmativas e dá outras providências.

06 Link

4.326 08/08/2002 Institui, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, o Programa Áreas

Protegidas da Amazônia - ARPA, e dá outras providências.

06 Link

4.875 11/11/2003 Institui o "Projeto Milton Santos de Acesso ao Ensino Superior", no

âmbito do Ministério da Educação.

06 Link

5.098 03/06/2004 Dispõe sobre a criação do Plano Nacional de Prevenção, Preparação e

Resposta Rápida a Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos - P2R2, e dá outras providências.

06 Link

5.156 26/07/2004 Dispõe sobre o Sistema Nacional de Processamento de Alto

Desempenho - SINAPAD.

06 Link

5.378 23/02/2005 Institui o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização -

GESPÚBLICA e o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, e dá outras providências.

06 Link

5.577 10/11/2005 Institui, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, o Programa

Nacional de Conservação e Uso Sustentável do Bioma Cerrado -

Programa Cerrado Sustentável, e dá outras providências.

06 Link

5.813 22/06/2006 Aprova a Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos e dá

outras providências.

06 Link

5.948 26/10/2006 Aprova a Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas e

institui Grupo de Trabalho Interministerial com o objetivo de elaborar

proposta do Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas - PNETP.

06 Link

6.025 22/01/2007 Institui o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, o seu

Comitê Gestor, e dá outras providências.

06 Link

Tabela 10 – Exemplos de decretos da categoria 06 [decretos sobre ações governamentais].

Da análise, pela equipe de pesquisa, de todos os decretos que numericamente aqui foram

apresentados, dentro dessa catalogação que se operou, não foi constatado qualquer tipo de

desvio grave na utilização dos ―decretos de organização‖ pelo Chefe do Executivo Federal, o

que nos permite apontar as próprias tabelas de exemplos como parâmetro de uso de tais

decretos. Apenas a última categoria, a de número [6], causou inicialmente certa estranheza, o

que fez a equipe optar pela inclusão de um novo item à pesquisa.












8. A (IN)CONSTITUCIONALIDADE DOS DECRETOS CONCERNENTES A PLANOS

E PROGRAMAS NACIONAIS, REGIONAIS E SETORIAIS DE DESENVOLVIMENTO

Dentre todas as categorias aqui formuladas, somente uma, em uma primeira análise, não

se compatibiliza integralmente com a intenção do disposto no art. 84, VI, ―a‖, da Constituição

Federal: a categoria de número [6].

Com efeito, as cinco primeiras categorias adéquam-se sem maiores problemas às

finalidades de ―organizar‖ e ―regular o funcionamento‖ da Administração pública federal.

Porém, não parece gozar de igual sorte a sexta categoria. Será possível dizer que um decreto

presidencial como de nº. 6.025, de 22/01/2007, que institui o ―Programa de Aceleração do

Crescimento – PAC‖ pode ser considerado um instrumento de organização ou de funcionamento

da Administração pública federal? Eis uma questão importante.

A Emenda Constitucional de nº. 32, de 11 de setembro de 2001, originou-se da PEC nº.

1/95 do Senado Federal. Durante o processo de discussão da referida proposta, houve

apresentação de emenda por parte do Senador José Fogaça (Emenda Substitutiva n. 3-PLEN, em

nome da CCJ). Dessa proposta constava o seguinte:

(a) revogação inciso IV do art. 48, da Constituição Federal de 1988159

; e

(b) inclusão do inciso XXVII, com alínea ‗a‘, no art. 84 da Constituição160

.

Ocorre que a proposta foi rejeitada pelo Congresso Nacional, que preferiu manter sob

sua responsabilidade o debate público sobre ―planos e programas nacionais, regionais e setoriais

de desenvolvimento‖.

Isso posto, podemos lançar uma segunda (mas indissociável da primeira) pergunta:

―Programa de Aceleração do Crescimento – PAC‖ não consiste em uma plano ou programa

nacional de desenvolvimento? O mesmo não ocorreria com parte dos decretos abaixo

elencados?

159

Que estabelece caber ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, [...], dispor sobre todas

as matérias de competência da União, especialmente sobre: [...] IV - planos e programas nacionais, regionais e

setoriais de desenvolvimento; 160

Com a seguinte redação: ―Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...] XXVII – dispor

sobre: a) planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;‖.


Na tabela a seguir estão apresentados todos os decretos numerados fundados

exclusivamente no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, que estabelecem (ou operam ajustes em) políticas,

programas e ações governamentais.

Decre

to

Data Temática

4.228 13/05/2002 Institui, no âmbito da Administração Pública Federal, o Programa Nacional de

Ações Afirmativas e dá outras providências.

4.229 13/05/2002 Dispõe sobre o Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH, instituído pelo

Decreto no 1.904, de 13 de maio de 1996, e dá outras providências.

4.284 26/06/2002 Institui o Programa Brasileiro de Ecologia Molecular para o Uso Sustentável da

Biodiversidade da Amazônia - PROBEM, e dá outras providências.

4.319 01/08/2002 Dispõe sobre o Programa de Qualificação Docente e Ensino de Língua Portuguesa

no Timor Leste.

4.326 08/08/2002 Institui, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, o Programa Áreas Protegidas

da Amazônia – ARPA, e dá outras providências.

4.864 24/10/2003 Acresce e revoga dispositivos do Decreto no 3.420, de 20 de abril de 2000, que

dispõe sobre a criação do Programa Nacional de Florestas - PNF.

4.875 11/11/2003 Institui o "Projeto Milton Santos de Acesso ao Ensino Superior", no âmbito do

Ministério da Educação.

4.901 26/11/2003 Institui o Sistema Brasileiro de Televisão Digital – SBTVD, e dá outras

providências.

4.925 19/12/2003 Institui o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás

Natural -PROMINP, e dá outras providências.

5.055 27/04/2004 Institui o Serviço de Atendimento Móvel de Urgência – SAMU, em Municípios e

regiões do território nacional, e dá outras providências.

5.098 03/06/2004 Dispõe sobre a criação do Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta

Rápida a Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos - P2R2, e dá


5.102 11/06/2004 Acresce inciso ao art. 7o do Decreto n

o 4.901, de 26 de novembro de 2003, que

institui o Sistema Brasileiro de Televisão Digital - SBTVD.

5.110 18/06/2004 Acresce inciso ao art. 7o do Decreto n

o 3.505, de 13 de junho de 2000, que institui

a Política de Segurança da Informação nos órgãos e entidades da Administração

Pública.

5.156 26/07/2004 Dispõe sobre o Sistema Nacional de Processamento de Alto Desempenho -

SINAPAD.

5.264 05/11/2004 Institui o Sistema Brasileiro de Museus e dá outras providências.

5.376 17/02/2005 Dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC e o Conselho

Nacional de Defesa Civil, e dá outras providências.

5.378 23/02/2005 Institui o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização -

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D1904.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3420.htm#art4a

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/D4901.htm#art7x

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3505.htm#art7


GESPÚBLICA e o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e

Desburocratização, e dá outras providências.

5.390 08/03/2005 Aprova o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres - PNPM, institui o Comitê

de Articulação e Monitoramento e dá outras providências.

5.393 10/03/2005 Altera e acrescenta dispositivos ao Decreto no 4.901, de 26 de novembro de 2003,

que institui o Sistema Brasileiro de Televisão Digital – SBTVD.

5.446 20/05/2005 Acrescenta inciso ao art. 4o do Decreto n

o 5.390, de 8 de março de 2005, que

aprova o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres - PNPM e institui o Comitê

de Articulação e Monitoramento.

5.484 30/06/2005 Aprova a Política de Defesa Nacional, e dá outras providências.

5.542 20/09/2005 Institui o Projeto Cidadão Conectado – Computador para Todos, no âmbito do

Programa de Inclusão Digital, e dá outras providências.

5.577 10/11/2005 Institui, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, o Programa Nacional de

Conservação e Uso Sustentável do Bioma Cerrado - Programa Cerrado

Sustentável, e dá outras providências.

5.794 05/06/2006 Altera e acresce dispositivos ao Decreto no 3.420, de 20 de abril de 2000, que

dispõe sobre a criação do Programa Nacional de Florestas - PNF.

5.813 22/06/2006 Aprova a Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos e dá outras

providências.

5.948 26/10/2006 Aprova a Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas e institui

Grupo de Trabalho Interministerial com o objetivo de elaborar proposta do Plano

Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas - PNETP.

6.025 22/01/2007 Institui o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, o seu Comitê Gestor, e

dá outras providências.

6.040 07/02/2007 Institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e

Comunidades Tradicionais.

6.041 08/02/2007 Institui a Política de Desenvolvimento da Biotecnologia, cria o Comitê Nacional

de Biotecnologia e dá outras providências.

6.044 12/02/2007 Aprova a Política Nacional de Proteção aos Defensores dos Direitos Humanos -

PNPDDH, define prazo para a elaboração do Plano Nacional de Proteção aos

Defensores dos Direitos Humanos e dá outras providências.

6.096 24/04/2007 Institui o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das

Universidades Federais - REUNI.

6.117 22/05/2007 Aprova a Política Nacional sobre o Álcool, dispõe sobre as medidas para redução

do uso indevido de álcool e sua associação com a violência e criminalidade, e dá


6.215 26/09/2007 Estabelece o Compromisso pela Inclusão das Pessoas com Deficiência, com vistas à

implementação de ações de inclusão das pessoas com deficiência, por parte da União

Federal, em regime de cooperação com Municípios, Estados e Distrito Federal, institui

o Comitê Gestor de Políticas de Inclusão das Pessoas com Deficiência - CGPD, e dá


6.226 04/10/2007 Institui o Programa Mais Cultura.

6.230 11/10/2007 Estabelece o Compromisso pela Redução da Violência Contra Crianças e

Adolescentes, com vistas à implementação de ações de promoção e defesa dos direitos

da criança e do adolescente, por parte da União Federal, em regime de colaboração

http://planalto.gov.br/legislacao/decreto/2003/D4901.htm

http://planalto.gov.br/legislacao/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5390.htm#art4xiii


com Municípios, Estados e Distrito Federal, institui o Comitê Gestor de Políticas de

Enfrentamento à Violência contra Criança e Adolescente, e dá outras providências.

6.231 11/10/2007 Institui o Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte -

PPCAAM.

6.261 20/11/2007 Dispõe sobre a gestão integrada para o desenvolvimento da Agenda Social

Quilombola no âmbito do Programa Brasil Quilombola, e dá outras providências.

6.286 05/12/2007 Institui o Programa Saúde na Escola - PSE, e dá outras providências.

6.289 06/12/2007 Estabelece o Compromisso Nacional pela Erradicação do Sub-registro Civil de

Nascimento e Ampliação do Acesso à Documentação Básica, institui o Comitê Gestor

Nacional do Plano Social Registro Civil de Nascimento e Documentação Básica e a

Semana Nacional de Mobilização para o Registro Civil de Nascimento e a

Documentação Básica.

6.347 08/01/2008

Aprova o Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas - PNETP e

institui Grupo Assessor de Avaliação e Disseminação do referido Plano.

6.387 05/03/2008 Aprova o II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres - II PNPM, e dá outras

providências.

6.421 02/04/2008 Altera o Decreto no 5.274, de 18 de novembro de 2004, que institui o Programa de

Qualificação de Docente e Ensino de Língua Portuguesa no Timor-Leste.

6.459 19/05/2008 Dá nova redação ao inciso V do art. 4o do Decreto n

o 6.025, de 22 de janeiro de

2007, que institui o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC para alterar a

composição do Grupo Executivo do Programa de Aceleração do Crescimento -

GEPAC.

6.594 06/10/2008 Institui o Programa Mercosul Social e Participativo.

6.630 04/11/2008 Dá nova redação aos arts. 5o e 6

o do Decreto n

o 6.226, de 4 de outubro de 2007,

que institui o Programa Mais Cultura.

6.703 18/12/2008 Aprova a Estratégia Nacional de Defesa, e dá outras providências.

Tabela 11 – Decretos numerados fundados exclusivamente no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 que

estabelecem (ou operam ajustes em) políticas, programas e ações governamentais.

A análise de todos os decretos acima arrolados permite encontrar, ainda que de forma

não tão simples, um denominador comum a todos eles: são todos decretos que instituem

programas, planos, políticas, sistemas, estratégias e ações no âmbito da Administração pública

federal, vale dizer, tais decretos não se destinam à geração de efeitos externos, mas orientam,

direcionam as ações dos próprios órgãos da Administração, já dentro de seus âmbitos de

competência, na consecução dos objetivos ali expostos. Em outras palavras, são atos

administrativos de eficácia espacial restrita aos muros da Administração pública federal e de

eficácia subjetiva limitada aos agentes do Executivo Federal.161

161

Sobre as dimensões da eficácia de um ato administrativo vide CARVALHO FILHO, 2008, p. 122.


Esses documentos, na essência, apresentam-se muito mais como uma carta de intenções

para operacionalização internamente à Administração pública federal, do que propriamente um

programa, um plano ou uma política nacional de desenvolvimento com dotações próprias, ações

concretamente estabelecidas e órgãos gestores previamente estabelecidos. É o caso, por

exemplo, da Lei 11.692, de 10.6.2008, que ―Dispõe sobre o Programa Nacional de Inclusão de

Jovens – Projovem‖, da Lei 11.771, de 17.9.2008, que ―Dispõe sobre a Política Nacional de

Turismo‖, da Lei 11.610, de 12.12.2007, que ―Institui o Programa Nacional de Dragagem

Portuária e Hidroviária‖, da Lei 11.530, de 24.10.2007, que ―Institui o Programa Nacional de

Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI‖ e da Lei 11.096, de 13.1.2005, que ―Institui o

Programa Universidade para Todos – PROUNI‖, dentre diversas outras.

Em outros termos, os decretos que aqui foram catalogados como integrantes da categoria

06, poderiam se enquadrar como pertencentes à categoria 02, como, por exemplo, no caso do

Decreto nº. 5.378, de 23/02/2005, que ―Institui o Programa Nacional de Gestão Pública e

Desburocratização - GESPÚBLICA e o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão

Pública e Desburocratização, e dá outras providências‖, um Decreto que apesar de instituir um

―Programa Nacional‖, fixa, na verdade, diretrizes de ação para um melhor funcionamento da

Administração pública federal.

Além disso, é certo que alguns decretos aqui elencados poderiam ter como fundamento o

art. 84, IV, da Constituição Federal de 1988, visto que podem ser considerados como

instrumentos de estabelecimento de medidas (programas, ações) voltados à concretização

(regulamentação) de algum dispositivo de lei. É o caso do Decreto nº. 6.231, de 11/10/2007, que

―institui o Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte – PPCAAM‖,

que perfeitamente pode ser considerado um instrumento de maximização da principiologia do

ECA (Lei nº. 8.069/90).162

162

No mesmo sentido, a Lei nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que ―Dispõe sobre a Política Nacional do Meio

Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências‖, estabeleceu em seu art. 5º,

caput, que ―As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em normas e planos, destinados

a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que

se relaciona com a preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico, observados os

princípios estabelecidos no art. 2º desta Lei‖. A partir desse dispositivo, e com fundamento no art. 84. VI, ―a‖, da

CF/88, já com a redação dada pela EC nº. 32/2001, o Executivo editou o Decreto Nº 5.098, de 03 de junho de 2004,

que: ―Dispõe sobre a criação do Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências


Em que pese o acima exposto, considera a equipe de pesquisa ser sempre preferível – em

especial tendo em vista os amplos poderes legislativos atribuídos ao Presidente da República no

Brasil – que a discussão sobre Programas, Planos e Políticas se dê no seio do Congresso

Nacional, o locus específico de debate das questões nacionais nas democracias constitucionais.

Porém, o mesmo não se passa com Decretos que efetivamente venham a instituir políticas ou

programas de desenvolvimento.

Numa primeira leitura, a Constituição Federal de 1988 ao estabelecer competir ao

Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre planos e programas

nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento, opta por deixar os debates nacionais

(regionais e até setoriais) que envolvam o desenvolvimento econômico, cultural e social do País

afetados ao espaço público deliberativo do Congresso Nacional.

Para que possamos caminhar em direção à solução da questão que este último item do

artigo levanta, devemos esmiuçar as pretensões constitucionais do art. 21, IX e do art. 48, IV, da

CF/88.

O art. 21, IX, da CF88, diz competir à União ―elaborar e executar planos nacionais e

regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social‖.

Em sentido complementar ao do disposto no dispositivo acima mencionado, o art. 48,

IV, estabelece competir ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República,

dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre ―planos e

programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento‖.

De início percebe-se que a nomenclatura não é a uniformemente desejável. Enquanto o

art. 21, IX, fala em planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico e social, o art.

48, IV, fala em planos e programas (incluídos somente aqui) nacionais, regionais e setoriais

(igualmente somente aqui incluídos) de desenvolvimento (agora sem explicitar qual tipo de

desenvolvimento).

Ambientais com Produtos Químicos Perigosos - P2R2, e dá outras providências‖. Em verdade, apesar do

fundamento no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 e com uma mínima intenção de autonomia, tal Decreto não deixa de possuir caráter regulamentar nos termos do art. 84, IV, da CF/88.


Para José Afonso da Silva, com base nesses dispositivos constitucionais ―[...] se tem uma

classificação dos planos com base em sua abrangência geográfica – nacionais e regionais, e com

base no seu objeto – gerais e setoriais, conforme envolvam todas as áreas ou apenas áreas

específicas (agricultura, indústria etc.)‖ (2007, p. 398).163

Aqui não se está mais diante de programas, políticas, ações ou sistemas que geram

efeitos apenas interna corporis; tais planos, programas ou políticas (a terminologia é o que

menos importa) sob a ―reserva legal‖ do art. 48, IV, da CF/88 são aqueles em que, de fato,

exigem um debate público parlamentar por atingirem diretamente, ou ao particular (daí a

necessidade da lei) ou Municípios, Estados ou o Distrito Federal (daí a necessidade de levar a

discussão ao Congresso Nacional).

Nesse sentido, um referencial institucionalmente palpável de análise é o Decreto de 25

de fevereiro de 2008, que ―Institui o Programa Territórios da Cidadania e dá outras

providências‖. Esse decreto chamou a atenção da equipe de pesquisa por duas razões: (a) ser um

decreto não-numerado (o que não se coaduna com as próprias definições da Presidência sobre a

numeração dos regulamentos); e (b) por ser objeto da ADI 4.032, de autoria dos Partidos DEM e

PSDB e que aguarda julgamento no STF.

Pois bem, o decreto em debate instituiu ―o Programa Territórios da Cidadania, a ser

implementado de forma integrada pelos diversos órgãos do Governo Federal responsáveis pela

execução de ações voltadas à melhoria das condições de vida, de acesso a bens e serviços

públicos e a oportunidades de inclusão social e econômica às populações que vivem no interior

do País‖ (art. 1º), ou seja, de imediato percebe-se que se trata de um ―Programa‖ de organização

do funcionamento da Administração pública federal (basicamente ação integrada dos

Ministérios).

Em sentido diametralmente oposto está, por exemplo, a Lei 11.610 de 12 de dezembro

de 2007, que em seu artigo 1º diz ficar instituído o Programa Nacional de Dragagem Portuária e

Hidroviária, a ser implantado pela Secretaria Especial de Portos da Presidência da República e

163

No que diz respeito à (suposta) distinção entre planos e programas, vale transcrever os comentários de

Celso Ribeiro Bastos, para quem: ―[...] há uma franca aceitação quanto à distinção entre planos e

programas nacionais. Estes últimos seriam a externalização numérica e financeira do próprio plano;

portanto, seria o plano traduzido em números, ou seja, em realidade contábil-financeira‖ (1995, p. 66). A

distinção, na essência, parece-nos muito mais terminológica que conceitual.


pelo Ministério dos Transportes, por intermédio do Departamento Nacional de Infra-Estrutura

de Transportes - DNIT, nas respectivas áreas de atuação. Aqui, há todo um conjunto de regras

que buscam gerar efeitos para além dos muros da Administração, atingindo, na essência, o

âmbito de atuação dos particulares, razão pela qual se faz necessário a edição de lei.

Na essência, o que a equipe de pesquisa percebeu com relação ao uso de decretos

fundados no art. 84, VI, ―a‖, da CF/88 para dispor sobre ―planos, programas e ações‖ é que a

questão cinge-se muito mais ao aspecto terminológico do que propriamente a uma questão de

fundo. Alterar alguns nomes de ―Programas Nacionais‖ para ―Projetos Interministeriais‖, por

exemplo, além de corresponder muito mais diretamente à essência dessas ações, poderia evitar

alguns problemas.

CONCLUSÕES E PROPOSIÇÕES

O trabalho realizado pela equipe de pesquisa entre os meses de maio e dezembro (leitura,

fichamento, pesquisa, catalogação, discussão e redação) permite, de início, uma conclusão: não

é certo afirmar que a aceitação do ―decreto autônomo‖ ―ensejará a criação de mecanismo mais

perverso que a medida provisória, tão veementemente repelida por toda a sociedade‖

(FURTADO, 2003, p. 56), como também não é apropriado dizer que a EC nº. 32/2001 nenhuma

alteração relevante trouxe para o ordenamento jurídico brasileiro.

A análise empreendida nas linhas acima permite concluir que, além do decreto de

execução do art. 84, IV, da CF/88, a partir da Emenda Constitucional de nº. 32/2001 o Brasil

passou a conhecer o ―decreto de organização‖, dotado de certo grau de autonomia com relação à

lei.

Nesse contexto, uma das questões mais relevantes é a referente à melhor interpretação a

ser conferida ao conjunto das alterações operadas nos arts. 48, XI, 61, § 1º, II, ―e‖ e 84, VI, ―a‖,

todos da CF/88, o que faremos novamente, agora em forma esquemática, no quadro a seguir:


Antes da EC n° 32/2001 Após a EC n° 32/2001

Art. 48, XI

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do

Presidente da República, não exigida esta para o

especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as

matérias de competência da União, especialmente sobre:

[...]

XI - criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e

órgãos da administração pública;

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do

Presidente da República, não exigida esta para o especificado

nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de

competência da União, especialmente sobre:

[...]

XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da

administração pública;

Alteração: retirada, da proteção da reserva legal, das

expressões ―estruturação‖ e ―atribuições‖.

Conclusão da equipe: a retirada da expressão ―atribuições‖

decorre de sua desnecessidade, posto que, como visto no item

5, não há sentido na criação de órgão ou Ministério sem que se

lhe atribua um feixe mínimo de competências; já a retirada da

expressão ―estruturação‖ possui dois significados: (a) o de que

igualmente é ínsita à idéia de criação de um órgão uma

estruturação mínima; e (b) o de que as minúcias do processo

de estruturação da Administração pública federal está a cargo

do decreto do art. 84, VI, ―a‖, da CF/88.

Art. 61, § 1º, II, “e”

§1º. São de iniciativa privativa do Presidente da

República as leis que: [...]II - disponham sobre:

[...]

e) criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e


§1º. São de iniciativa privativa do Presidente da República as

leis que: [...]II - disponham sobre:

[...]

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração

pública, observado o disposto no art. 84, VI;

Alteração: retirada da iniciativa reservada do Presidente da

República da disciplina referente a ―atribuições‖ e

―estruturação‖ dos Ministérios.

Conclusão da equipe: vide conclusão do art. 48, XI; mais: a

menção ao art. 84, VI, ao final do incisivo, refere-se à

faculdade de que possui o Presidente de extinguir um cargo ou

uma função públicos quando vago.

Art. 84, VI, “a”

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da

República:

[...]

VI - dispor sobre a organização e o funcionamento da

administração federal, na forma da lei;

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

[...]

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal,

quando não implicar aumento de despesa nem criação ou

extinção de órgãos públicos;

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;

Alteração: exclusão da referência à lei (na forma da lei),

inclusão da limitação da não implicação em aumento de

despesa ou criação ou extinção de órgãos públicos e a inclusão

da faculdade de extinção de funções ou cargos públicos, desde

que vagos.

Conclusão da equipe: surgimento de um decreto de

organização de relativa autonomia frente à lei; surgimento, no

ordenamento jurídico brasileiro de um âmbito reservado ao

decreto (reserva de decreto) com duas conseqüências práticas:

(a) recepção de eventuais leis que disciplinavam a estruturação

completa ou o funcionamento de órgão da Administração

pública federal com natureza jurídica de decreto; (b)

inconstitucionalidade formal de lei que, posteriormente à EC

nº. 32/2001 desça a minúcias na regulação da estruturação ou

funcionamento da Administração.


Podemos dizer que com o advento da EC nº. 32/2001 o Brasil passou a conhecer um

modelo de relativa autonomia do Executivo na disciplina de sua organização. Esse modelo,

porém, situa-se entre outros dois: (a) um modelo como o anterior, em que a vinculação à lei era

plena, reduzindo significativamente a autonomia do Chefe da Administração pública federal; e

(b) um modelo como o do direito português, no qual a Constituição determina ser ―da exclusiva

competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria organização e

funcionamento‖ (art. 198, item 2, da Constituição Portuguesa de 1976).

Nosso modelo é um modelo intermediário, mas que se fôssemos apresentar graficamente

em uma linha estaria muito mais próximo do modelo de vinculação à lei (vimos, nas páginas

acima, como o regime anterior à EC nº. 32/2001, na essência, permitia boa margem de atuação

com fulcro no art. 84, VI, da CF) do que propriamente perto de um modelo como o português

(ou mesmo o francês).

Na essência, a forma como o modelo brasileiro está organizado causa, em certas

hipóteses, alguma estranheza. Por exemplo, se a Lei cria um Ministério deve, como vimos,

atribuir-lhe um catálogo de competências. Contudo, nada impede, é a posição da doutrina e o

que vem se desenhando na jurisprudência do STF, que via decreto de organização, fundado no

art. 84, VI, ―a‖, da CF/88, venha o Presidente da República transferir uma dessas competências

para outro Ministério. O ideal, cremos, seria uma nova reforma constitucional a exemplo do que

ocorreu quando da EC nº. 32/2001 que definisse, de uma vez por todas, os limites de atuação do

Executivo em matéria interna corporis. E nesse caso, parece-nos o modelo português muito

mais apropriado do que o nosso. Isso, porém, é assunto para outra pesquisa.



AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Decreto autônomo: inovação da Emenda

Constitucional nº. 32/2001 in Revista Jurídica CONSULEX. Brasília, Ano VII, nº. 56-57.

BARBOSA, Denis Borges. A eficácia do decreto autônomo e outros estudos de direito

público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 19 ed. atual. São Paulo: Saraiva,

1998.

BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil:

promulgada em 5 de outubro de 1988. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1995. v. 4, t. 1.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 20. ed. rev., ampl. e

atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.

CLÈVE, Clèmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo. 2. ed. rev., atual. e

ampl. São Paulo: RT, 2000.

CYRINO, André Rodrigues. O poder regulamentar autônomo do Presidente da República:

a espécie regulamentar criada pela EC nº. 32/2001. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000.

______. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

FURTADO, Lucas Rocha. O decreto autônomo e a EC 32/2001. in Revista Síntese de Direito

Civil e Processual Civil. N. 21, Jan-Fev, 2003, p. 55-56.

GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 1995.

______. Direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

LEITE, Luciano Ferreira. O regulamento no direito brasileiro. São Paulo: RT, 1986.

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 4. ed. rev. e atual. São Paulo: RT, 2000.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. São Paulo: Malheiros,

1996.

______. Direito administrativo brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

______. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11. ed. rev. e atual. São

Paulo: Malheiros, 1999.


______. Curso de direito administrativo. 22. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2006.

MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. Vol. I.

(introdução) 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

MELLO, Vanessa Vieira de. Regime jurídico da competência regulamentar. São Paulo:

Dialética, 2001.

RIVERO, Jean. Curso de direito administrativo comparado. Trad. J. Cretella Jr. 2. ed. São

Paulo: RT, 2004.

SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros,

2007.

______. Curso de direito constitucional positivo. 18. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros,

2000.





ANEXO V:

CONSULTAS RESPONDIDAS



CONSULTAS RESPONDIDAS

1. SISTEMÁTICA DEFINIDA PELA EQUIPE

Foi designado como intermediador da equipe, perante a SAL/MJ, em relação à

formulação das consultas, o pesquisador Luiz Magno P. Bastos Jr.

A sistemática interna definida pela equipe para atender às demandas formuladas pela

SAL/MJ foi a seguinte:

i. O pesquisador responsável irá sistematizar as questões-chave que o problema proposto

exige sejam respondidas;

ii. Distribuir as tarefas de pesquisa dentre os integrantes da equipe, de acordo com suas

expertises;

iii. Sistematizar as respostas e submetê-las, por meio digital, antes da remessa à

SAL/MJ, aos coordenadores de cada núcleo montado.

2. CONSULTAS RESPONDIDAS

Consulta n. 01/08: Projeto de Lei n. 160/2003 submetido à sanção presidencial (Parecer

01/08)

Consulta informal s/n: Possibilidade de alienação de bens da União, pelo Congresso

Nacional, sem iniciativa legislativa do Presidente da República.

Parecer s/n sobre a Lei de Anistia : Responsabilização pela prática de tortura

Consulta n. 02/08: Projeto de Lei n. 284/2007 sobre a Turma Nacional de

Uniformização dos Juizados Especiais Federais

Consulta n. 03/08: Projeto de Lei n. 187, de 2007, do Senado Federal, que «Permite a

convocação de plebiscito e referendo, mediante decreto legislativo, a partir de proposta

originária de iniciativa popular.» (Parecer 03/08)

Consulta n. 04/08: Projeto de Lei n. 4.497, de 2007, da Câmara dos Deputados, que

pretende regulamentar o direito de greve dos servidores públicos federais.


2.1 CONSULTA N.1/008 – Equipe UFSC (Vício de Iniciativa)

Questão formulada

O MJ/SAL requer que a equipe se manifeste sobre eventuais vícios no Projeto de Lei n.

160/2003 que, aprovado pelo Congresso Nacional, foi encaminhado para sanção presidencial.

Trata o referido projeto de alteração na Lei n. 8.935/94 e dispõe sobre

―sobre outorga da delegação para o exercício de atividade notarial ou de

registro, criação, alteração, extinção e concurso público de provimento

da delegação das respectivas serventias, e disciplinando a designação de

interventores e de responsável pelo expediente‖.

O referido diploma promove três alterações substanciais:

Reconhece que a outorga de serventia consiste em ato privativo do Chefe do Poder

Executivo estadual

Exige que a criação, extinção e re-organização das serventias depende de lei.

Determina regras para designação de interventores e substitutos nos cargos vacantes.

O CNJ manifesta-se, em nota técnica, pelo veto presidencial a este projeto de lei, por entender

haver vício de inconstitucionalidade e por flagrante ofensa ao interesse público.

A fim de orientar o trabalho da equipe, podem ser formuladas as seguintes questões:

1. A matéria suscita o debate em torno da ocorrência de vício de iniciativa?

2. A União seria competente para legislar sobre a titularidade do poder de outorga das

serventias?

3. Seria constitucional/conveniente sujeitar a criação, extinção e re-organização das

serventias à reserva legal?

Questões relacionadas:

a) Debate histórico sobre a titularidade do serviço.


O art. 2o. original da Lei 8.935/94 foi vetado pela Presidencia. O dispositivo conferia a

titularidade ao Poder Judiciário. Apesar do veto, as outorgas vêm sendo concedidas pelo Poder

Judiciário estadual. E os atos de criação, extinção e re-organização vêm sendo disciplinados

através de atos regimentais do P.Judiciário.

b) Não há clareza conceitual e jurisprudencial sobre a natureza do serviço notarial e da extensão

do regime de direito público que atinge este serviço delegado.

Ocupam os titulares das serventias cargos públicos ou funções? A definição sobre esta

questão marca a definição do regime aplicável ao provimento e criação/extinção das

serventias.

As serventias prestam serviços auxiliares ao Judiciário, como quer fazer crer o CNJ?

b) Qual é o grau de autonomia que pode ser deferido aos Estados-membro? Quais os limites à

fixação das normas gerais a que alude o art. 236, parág. 1o. da CF?

2.2 CONSULTA N.2/008

I. Consulta formulada

Conforme adiantado na sexta-feira (17/10), por telefone, a consulta diz respeito ao

Projeto de Lei n° 284, de 2007, de iniciativa do STJ, que dispõe sobre a composição e

a competência do Conselho da Justiça Federal.

O parágrafo único do artigo 8.º do texto original dispunha que ―A composição e o

funcionamento da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais

serão disciplinados por regimento próprio aprovado pelo Conselho da Justiça Federal.

O projeto, ao passar pela CCJ, incorporou substitutivo que transformou o artigo 8.º em

9.º, o parágrafo único do artigo 8.º em §2.º do artigo 9.º (suprimiu a expressão

―composição e o‖, e incluiu o §1.º ao mesmo dispositivo, que estabelece que

―Compõem a Turma Nacional de Uniformização: I – o Corregedor-geral da Justiça

Federal; II – 2 (dois) juízes federais por região, escolhidos pelo respectivo Tribunal

Regional Federal dentre os titulares em exercício em Juizados Especiais Federais.‖

Diante disso perguntamos:


1 – Considerando o disposto no artigo 96, II, ―d‖ da CF, o STJ tem competência para

propor projeto de lei que estabeleça regras de formação da Turma Nacional de

Uniformização?

2 - Caso se constate vício de iniciativa, o substitutivo apresentado na CCJ tem o

condão de sanar o referido vício?

3 – A regra do artigo 9.º do projeto de lei afronta o que dispõe o artigo 14, § 2º da Lei

n° 10.259/2001? Sua edição revoga tacitamente o que dispõe o §2.º do artigo 14 da Lei

n° 10.259/2001?

4 – A iniciativa do STJ para a deflagração do processo legislativo poderia encontrar

respaldo no artigo 96, I, ―a‖, da CF?

(E-mail enviado em 20/10/2008, às 10h40)

II. Respostas

1. Sim. A equipe acredita que a formulação de regras sobre a composição da TNU-JEFs

pode ser considerada como “alteração da organização” judiciária (96, II, d), portanto,

pode ser incluída no âmbito da reserva de iniciativa do Superior Tribunal de Justiça.

Desde a redação originária da CF, o Conselho da Justiça Federal sempre foi elencado como

órgão que deve funcionar "junto ao STJ". Portanto, é órgão administrativo vinculado ao STJ e

possui, por expressa disposição legal (art. 5º. Inc. X, da Lei n. 8.472/92164

) capacidade de auto-

organização.

A Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Federais (TNU-JEFs) foi prevista pelo

art. 14 da Lei n. 10.259/01

o Art. 14, §2º - TNU – composição (―juízes das Turmas Recursais‖) e âmbito de

organização (―sob presidência do Coordenador da Justiça Federal‖).

164 “Art. 5º. Ao Conselho da Justiça Federal compete: (...) X - elaborar seu Regimento Interno e submetê-lo à aprovação do Superior Tribunal de Justiça”.


o Art. 14, §10 – remete ao STJ a atribuição de expedir, no âmbito de sua competência,

―normas regulamentando a composição dos órgãos e os procedimentos a serem adotados para o

processamento e julgamento do pedido de uniformização (...)‖

o Conclusão parcial: a composição do TNU, por determinação da legislação que o criou,

não está sujeita à reserva legal em sentido estrito (lei em sentido formal).

Não há norma específica do STJ, mas sim do próprio Conselho de Justiça Federal, que

disciplina o funcionamento do TNU-JEFs.

o Disposições revogadas: Res. n. 251/01 (18.12.2001); n. 273/02 (27.8.2002); n. 330/03

(5.9.2003); n. 390/04 (17.9.2004).

o Resolução em vigor: Res. n. 22/08-CJF (4.9.2008)

Art. 1º A Turma de Uniformização, em âmbito nacional, é presidida pelo Ministro

Coordenador-Geral da Justiça Federal, compõe-se de dez juízes federais como

membros efetivos e tem a designação de Turma Nacional de Uniformização de

Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais.

§ 1º A Turma Nacional de Uniformização - TNU, com sede na Capital Federal,

funciona em plenário junto ao Conselho da Justiça Federal, onde ocorrem as sessões de

julgamento, podendo realizá-las fora da sede, conforme a necessidade ou conveniência.

§ 2º Os membros efetivos são indicados pelos Tribunais Regionais Federais, sendo

dois juízes federais de cada Região, escolhidos dentre os integrantes de Turmas

Recursais, com mandato de dois anos, vedada a recondução.

§ 3º Os membros suplentes são indicados pelos Tribunais Regionais Federais, sendo

dois juízes federais de cada Região, escolhidos de acordo com o critério do parágrafo

anterior, e serão convocados na ordem de antigüidade na carreira.

§ 4º Os juízes terão assento segundo a ordem de antigüidade na Turma e

subsidiariamente na carreira.

III. Conclusões

O Conselho da Justiça Federal é órgão integrante do Superior Tribunal de Justiça. Por sua

vez, a Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência do JEF‘s é órgão do Conselho da

Justiça Federal. Logo, trata-se de organização judiciária no âmbito do próprio STJ.

O STJ pode incluir no PL n. 284/2007 norma relativa à composição do TNU-JEF‘s (Talvez

seja possível falar, inclusive, em competência reservada do STJ).

A proposta original do STJ, inclusive, mantinha ―quase‖ incólume o regime legal definido

pela Lei n. 10.251/01, exceto por:


o Remeter a regulamentação sobre a composição e funcionamento da TNU ao Conselho da

Justiça Federal (art. 8º, parágrafo único). Há aqui uma delegação direta ao próprio CJF enquanto

a redação do art. 14, § 10 confere a faculdade de regulamentação ao STJ.

o Silenciar quanto à previsão de um requisito mínimo para a composição do TNU, enquanto

o regime anterior exigia ―nomeação dentre os juízes integrantes das Turmas Regionais‖ (art. 14,

§2º). Caso fosse mantida a redação, restaria aqui a dúvida quanto a revogação tácita, ou não, da

regra prevista no regime anterior.

2. Caso a resposta anterior fosse Não, ainda assim a equipe entende que o “vício” teria

sido sanado pela Emenda Parlamentar no Congresso.

A nossa constituição estabelece como regra geral a iniciativa legislativa concorrente aos

órgãos constitucionais, ou seja, no silêncio constitucional, qualquer um dos legitimados pode

iniciar o projeto de lei.

Mesmo que considerássemos que o STJ não possui legitimidade para incluir dispositivo no

PL n. 284/07 relacionado à composição da TNU-JEFs (por se tratar de norma de direito

processual civil, e.g.), não há nenhuma norma constitucional que grave esta matéria como de

iniciativa reservada de outro órgão constitucional. Ante o silêncio constitucional, vige a regra

geral de iniciativa. Portanto, qualquer parlamentar ou comissão poderia incluir emenda sobre a

temática, desde que demonstrada a relação de pertinência temática com o Projeto de Lei

proposto.

Sendo a TNU-JEF‘s órgão ligado ao CJF e versando o referido Projeto de Lei do STJ sobre

―composição e competência do Conselho da Justiça Federal‖, a equipe entende que se encontra

perfeitamente demonstrada a relação de pertinência temática entre a emenda parlamentar e o

projeto.

3. Sim. Se o projeto de Lei n. 284/07 for sancionado ele importará na revogação tácita

parcial do art. 14, §2º.


Art. 14, §2º da Lei n. 10.259/01: ―O pedido fundado em divergência (...) será julgado por

Turma de Uniformização, integrada por juízes de Turmas Recursais, sob a presidência do

Coordenador da Justiça Federal‖.

o Res. N. 22/08- Art. 1. § 2º Os membros efetivos são indicados pelos Tribunais Regionais

Federais, sendo dois juízes federais de cada Região, escolhidos dentre os integrantes de Turmas

Recursais, com mandato de dois anos, vedada a recondução.

Art. 9, §1º do Projeto de Lei n. 284/07: ―§ 1º Compõem a Turma Nacional de

Uniformização: I – o Corregedor-Geral da Justiça Federal; II – 2 (dois) juízes federais por

região, escolhidos pelo respectivo Tribunal Regional Federal dentre os titulares em exercício

em Juizados Especiais Federais‖.

O novo projeto de lei promove as seguintes alterações:

o Deixa de ser necessária a nomeação de juízes que estejam oficiando perante as Turmas

Recursais Regionais (basta que atuem como titulares de Juizados Especiais).

o Sujeita o número de representantes e a representação regional à reserva legal (em sentido

estrito).

o A substituição da figura do Coordenador-Geral da Justiça Federal, pela de Corregedor-

Geral da Justiça Federal.

4. Não. O art. 96, I, a da CF trata de atribuições privativas do Poder Judiciário

decorrentes de sua autonomia administrativa e de sua capacidade de auto-organização.

A constituição confere aos órgãos a chamada autonomia constitucional, ou seja, a

autonomia administrativa e capacidade de auto-organização a ser exercitada com base nos

limites fixados diretamente pelo próprio texto constitucional.

Portanto, o art. 96, I, a da CF autoriza os tribunais a expedirem atos normativos sem

necessidade de interposição legislativa (em sentido estrito).


2.3 CONSULTA N.3/008 – Equipe UFSC (Vício de Iniciativa)

I. CONSULTA FORMULADA

Trata-se de consulta no âmbito do projeto ―Pensando o Direito‖ relativa ao PL nº 187, de

2007, de autoria do Senador Sibá Machado, que altera os arts. 3º e 13 da Lei nº 9.709, de 18 de

novembro de 1998.

A consulta refere-se a dois pontos: (a) problema de iniciativa, e (b) compatibilidade

global do projeto de lei.

A íntegra da proposta, com a justificativa, é a seguinte:

PROJETO DE LEI DO SENADO N º 187, DE 2007

Permite a convocação de plebiscito e referendo, mediante decreto legislativo, a partir

de proposta originária de iniciativa popular.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º Os arts. 3º e 13 da Lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998, passam a vigorar

com a seguinte redação:

―Art. 3º Nas questões de relevância nacional, de competência do Poder legislativo ou

do Poder Executivo, e no caso do § 3º do art.18 da Constituição Federal, o plebiscito e

o referendo são convocados mediante decreto legislativo, por proposta de um terço, no

mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional, de

conformidade com esta Lei, ou por proposta originária de iniciativa popular, nos

termos do art. 13 da presente Lei. (NR)

...............................................................................................

Art. 13 A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei ou, nos casos

previstos no art. 3º desta Lei, de decreto legislativo à Câmara dos Deputados, subscrito

por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco

Estados, com não menos que três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

(NR)‖

Art. 2 º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

O presente Projeto de Lei, originalmente apresentado pela Senadora Marina Silva, tem

por objetivo tornar possível a apresentação de proposta de convocação de plebiscito e

referendo de origem em iniciativa popular. Hoje, a convocação de plebiscito e

referendo é atribuição privativa do Congresso Nacional, efetuada por meio de decreto

legislativo. A proposta de decreto deve ser subscrita por pelo menos um terço dos

membros de qualquer uma das Casas do Congresso Nacional. Na forma do projeto ora

apresentado, poderiam também ser apreciadas pelo Congresso propostas subscritas

pelos eleitores, nas condições previstas na Constituição para a iniciativa popular: um

por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não

menos de três décimos por cento dos eleitores em cada um deles.

Trata-se, portanto, de abrir à iniciativa popular, hoje restrita à apresentação de projetos

de lei, a apresentação de propostas de plebiscito e referendo. Nesse sentido, o projeto

se insere num processo maior, de alcance global: acrescentar mecanismos de

democracia direta na democracia representativa.

A crise da representação atinge as democracias modernas e é objeto de discussão nos

meios políticos e acadêmicos de todas as nações democráticas. Essa se manifesta,


normalmente, no absenteísmo eleitoral ou, nos países em que o voto é obrigatório, nos

altos percentuais de votos brancos e, principalmente, nulos. A política institucional

parece afastar-se da vida, do cotidiano e das preocupações dos cidadãos. No limite, a

persistir essa tendência, a democracia se tornará um conjunto de regras procedimentais

vazias de significado para aqueles que deveriam ser os verdadeiros detentores do

poder: os eleitores.

As propostas de soluções são numerosas. A agenda do debate contempla o uso maior

de plebiscitos e referendos, a adoção de novas formas de votação que o avanço

tecnológico possibilita, mudanças profundas na relação entre representantes e

representados, e, até mesmo, o fim do monopólio dos partidos sobre a representação,

mediante a permissão de inscrição de candidaturas sem partido.

Outro não é o sentido do presente projeto: permitir que o eleitor comum leve

diretamente à apreciação do Congresso Nacional propostas de plebiscito e referendo.

No que diz respeito à constitucionalidade da proposta, é preciso lembrar que não está

em jogo o art. 49, XV, da Constituição. Embora a iniciativa popular possa apresentar as

propostas, continuam a ser atribuições exclusivas do Congresso Nacional a autorização

de referendo e a convocação de plebiscito.

Essas as razões que me levam a solicitar o apoio de meus ilustres pares para o presente

projeto de lei.

Sala das Sessões, em 11 de abril de 2007.

Senador SIBÁ MACHADO

II. RESPOSTAS

II.1 Vício de Iniciativa

Inicialmente, com relação a eventual vício de iniciativa cabe esclarecer ser de

competência dos parlamentares toda e qualquer matéria que não tenha sido reservada à

iniciativa do Chefe do Poder Executivo (§ 1º, art. 61, CF/88) ou à iniciativa do Supremo

Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores ou do Procurador-Geral da República.

Nesse sentido, referido projeto não sofre de qualquer vício formal de iniciativa. Como

não poderia deixar de ocorrer em uma democracia constitucional, especificamente no que

concerne a direito eleitoral, cidadania e direitos políticos a competência do Congresso Nacional

é plena.

II.2 Compatibilidade global do projeto

Ainda que a temática de fundo do projeto não se refira àquilo que é a essência do

trabalho desse grupo de pesquisa, a equipe, feita essa ressalva, julgou possível fornecer alguns

elementos para a discussão sobre a compatibilidade global do projeto.

Inicialmente, cabe trazer à baila alguns dispositivos constitucionais importantes à discussão:


o art. 14, III, da CF/88 estabelece como canal de exercício da soberania popular a

―iniciativa popular‖;

contudo, no mesmo artigo 14, incisos I e II, a Constituição estabelece como

mecanismos de exercício da soberania popular o ―plebiscito‖ (inc. I) e o

―referendo‖ (inc. II);

já o art. 61, §2º, da CF/88 dispõe que: ―A iniciativa popular pode ser exercida

pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no

mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco

Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um

deles.‖;

por fim, há de se destacar que o art. 49 do Texto Constitucional resguarda à

competência exclusiva do Congresso Nacional os atos de ―autorizar referendo e

convocar plebiscito‖ (inc. XV).

Dispositivos arrolados, passemos à análise do mérito da proposta.

De início, cumpre destacar que quando a Constituição estabelece os termos de exercício

da ―iniciativa popular‖ há menção a ―projeto de lei‖, ao mesmo tempo em que se fixa o início

do trâmite na ―Câmara dos Deputados‖, o que deixa claro que, no §2º do art. 61 do Texto

Constitucional não está incluída a possibilidade de iniciativa popular de decreto legislativo.

Tal dispositivo, porém, não é óbice à proposta que ora que se discute; e isso por uma

razão muito simples: a Constituição não limita à iniciativa popular somente à hipótese do §2º do

art. 61. E nesse aspecto, vige com intensidade o princípio interpretativo segundo o qual não

pode haver interpretação restritiva em matérias de direitos fundamentais (e os direitos políticos,

à evidência, encontram-se dentre eles) onde o Texto Constitucional não expressamente o faz.

Em um segundo momento, parece óbice à proposta aqui analisada a inclusão, pela

Constituição Federal, dentre as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, da

prerrogativa para ―autorizar referendo e convocar plebiscito‖. Contudo, a competência

constitucional está limitada à capacidade para ―autorizar‖ ou ―convocar‖, quando provocado, o

exercício das prerrogativas da soberania popular. Com efeito, somente o verbo autorizar aparece


em mais três incisos do art. 49 do Texto Constitucional, não sendo defensável que a provocação

tendente à autorização devesse, em todos os casos, partir internamente do próprio Congresso

Nacional. E como bem ressaltou o Senador Sibá Machado quando da justificativa da proposta:

No que diz respeito à constitucionalidade da proposta, é preciso lembrar que não está

em jogo o art. 49, XV, da Constituição. Embora a iniciativa popular possa apresentar as

propostas, continuam a ser atribuições exclusivas do Congresso Nacional a autorização

de referendo e a convocação de plebiscito.

De fato, não houve preocupação constitucional no que se refere à provocação do

Congresso Nacional; a exclusividade cinge-se à autorização ou convocação, a partir de uma

análise de conveniência e oportunidade, de realização de referendo ou de plebiscito,

respectivamente.

Vencidos os dois óbices constitucionais que poderiam ser opostos ao Projeto de Lei nº

187, de 2007, no que concerne ao mérito da proposta, a equipe de pesquisa entende que em uma

democracia constitucional deve haver uma preocupação constante com a ampliação dos canais

de participação popular direta na gestão da polis. E parece ser essa a intenção do Texto

Constitucional de 1988, que além de alicerçar o Estado brasileiro na idéia de cidadania e no

pluralismo políticos, ainda mantém firmemente sob a guarda popular, a fonte de todo o poder

estatal. Nesse sentido, lapidar a afirmação do Senador Sibá Machado, segundo o qual não é

outro o objetivo da proposta se não o de ―acrescentar mecanismos de democracia direta na

democracia representativa‖.

III. CONCLUSÃO

Considerando o acima exposto, conclui a equipe de pesquisa que o Projeto de Lei do

Senado Federal de nº. 187, do ano de 2007:

III. 1) não sofre de vício de iniciativa; bem como

III.2) não apresenta qualquer incompatibilidade de fundo com o Texto Constitucional de 1988,

ficando a cargo do Congresso Nacional, dentro de sua prerrogativa mor, decidir sobre: (a) a

aceitação da proposta de iniciativa popular em matéria de referendo e plebiscito; e (b) em

havendo aceitação, em quais termos dar-se-á o exercício de tal competência popular.


2.4 PARECER SOBRE ANISTIA

Relatório do Grupo Pensando o Direito/Equipe UFSC.

Por ocasião da retomada das discussões em torno da punição de envolvidos com crimes

de tortura no período do governo militar, e se este tipo de prática estaria contemplada pela lei de

anistia sob o rótulo de crime político e, portanto, não sendo passível de punição, foi deflagrado

um processo de consulta pelos coordenadores do projeto Pensando o Direito aos grupos nele

envolvidos para que se posicionassem e que fornecessem subsídios sobre a temática que tem

causado dissídios no governo e em toda sociedade brasileira.

Para enfrentar essa questão, o grupo da UFSC manteve discussões em torno do tema. A

metodologia utilizada valeu-se num primeiro momento da escuta de todos os membros, de onde

se pôde perceber que seria impossível unificar seus componentes em torno de um único

posicionamento, uma vez que se pretendeu evitar o maniqueísmo de que somos contra ou a

favor do julgamento dos militares que praticaram atos de tortura durante o Estado de Exceção.

Se, por um lado, a sociedade se sente desconfortável em relação ao seu passado e

pretende por isso remexê-lo para enterrá-lo de vez, por outro, é preciso ter em mente que

estamos sob a vigência de uma ordem constitucional com princípios e valores que devem não

somente ser conservados, mas, sobretudo, defendidos e legados a gerações futuras. Portanto, a

abordagem do tema implica considerar paralelamente se esse tipo de crime pode ser

simplesmente esquecido ou, caso isso não seja possível, quais seriam as conseqüências jurídicas

e políticas de um julgamento tardio.

Considerando que:

a) a tortura é uma prática repudiada por toda ordem jurídica internacional;

b) a tortura não é um crime político e, portanto, não contemplado pela lei de anistia;

c) o governo brasileiro reconhece ter havido práticas de tortura no regime militar,

A equipe da UFSC decidiu centrar-se unicamente na seguinte questão: devem ou não os

militares ser julgados pela prática de tortura durante o regime de exceção? Tal pergunta enseja

vários desdobramentos, tais como: se havia ou não tipificação deste crime à época da ditadura;

se os tratados internacionais ratificados pelo Brasil muito antes desse período haviam ou não


sido incorporados e com que status pelo ordenamento jurídico; e, ainda, se os crimes cometidos

à época são ou não imprescritíveis.

Por conta da amplitude do debate que foi travado, apareceu uma pluralidade de opiniões

que deram ensejo a respostas teóricas, políticas e jurídicas. A tônica que norteou as discussões,

pese as discrepâncias, foi que tanto o ponto de partida, quanto o ponto de chegada deveria ser

em que medida o julgamento dos militares neste momento colaboraria para a consolidação da

democracia e do estado de direito. Argumentos favoráveis ou contrários ao tema que

colocassem em cheque ou comprometessem a democracia como valor máximo a ser preservado

foram descartados de plano.

A Lei nº 6.683/1979 que disciplina sobre a concessão de anistia assim dispõe:

Art. 1º É concedida anistia a todos quantos, no período compreendido entre 02 de

setembro de 1961 e 15 de agosto de 1979, cometeram crimes políticos ou conexo com

estes, crimes eleitorais, aos que tiveram seus direitos políticos suspensos e aos

servidores da Administração Direta e Indireta, de fundações vinculadas ao poder

público, aos Servidores dos Poderes Legislativo e Judiciário, aos Militares e aos

dirigentes e representantes sindicais, punidos com fundamento em Atos Institucionais e

Complementares (vetado).

Com base nesse dispositivo, seria possível isentar os militares que cometeram tortura de

responsabilidade penal?

SIM. A Lei da Anistia (Lei nº 6683/79) abarca condutas praticadas entre ―2 de setembro de

1961 e 15 de agosto de 1979‖. As condutas praticadas nos famigerados ―porões da ditadura‖

podem configurar vários delitos, sendo o mais grave o homicídio (art. 121 do CP), crime que

prescreve em 20 anos. Ou seja, os crimes praticados em 15 de agosto de 1979, pelo que diz o

ordenamento interno, prescreveram em 14 de agosto de 1999.

Internamente, ou melhor, constitucionalmente, somente são imprescritíveis ―a prática do

racismo‖ (art. 5, XLII) e a ―ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem

constitucional e o Estado Democrático‖ (art. 5, XLIV). Deve-se ressaltar, porém, que essa

imprescritibilidade prevista na Constituição somente abarca condutas praticadas a partir de 05

de outubro de 1988, pois a lei penal mais grave jamais retroage. Importante, ainda, consignar

que a tese segundo a qual os crimes contra a humanidade (tipificados no Estatuto de Roma) são


imprescritíveis não pode ser aplicada internamente em nosso país. A cláusula de abertura

prevista no art. 5º, parágrafo 2º, da CF/88, bem como o disposto nos parágrafos 3º e 4º do

mesmo documento somente podem atuar em favor do acusado, jamais contra seus interesses.

Assim, em que pese a relevância histórica e moral de se discutir se os comandantes das forças

armadas que cometeram crimes durante a ditadura militar brasileira foram ou não anistiados

pela ―lei da Anistia‖, a discussão carece de ―interesse prático‖ no que se refere à possibilidade

(ou não) de responsabilização criminal desses agentes estatais, posto que inegavelmente

qualquer crime praticado durante o período em discussão encontra-se prescrito.

Por fim, a título de complementação, no que se refere ao Estatuto de Roma, que tipifica

perfeitamente condutas perpetradas durante aquele período histórico, é claro que estabelecer em

seu art. 24, item 1, que ―Nenhuma pessoa será considerada criminalmente responsável, de

acordo com o presente Estatuto‖.

NÃO, não é possível isentar os militares da sua responsabilidade pela prática de tortura

durante o regime de exceção praticado no Brasil, pós-64.

Para justificar a impossibilidade de anistiar os militares que cometeram prática de tortura, faz-se

necessário partir de um pressuposto conceitual básico, qual seja como se define crime político

em um estado democrático. Mais: a partir da conceitualização obtida, é possível caracterizar a

tortura como crime político? Tal questionamento torna-se imperioso, pois caso a tortura não

possa ser tratada como crime político, logo os militares não podem ser enquadrados na lei de

anistia.

O art. 1º da Lei nº 6.683, de 28 de agosto de 1979, dispôs o seguinte:

Artigo 1º - É concedida anistia a todos quantos, no período compreendido entre 2 de

setembro de 1961 e 15 de agosto de 1979, cometeram crimes políticos ou conexos com

estes, crimes eleitorais, aos que tiveram seus direitos políticos suspensos e aos

servidores da Administração Direta e Indireta, de Fundações vinculadas ao Poder

Público, aos servidores dos Poderes Legislativo e Judiciário, aos militares e aos

dirigentes e representantes sindicais, punidos com fundamento em Atos Institucionais e

Complementares (vetado). (grifamos)


Para saber se pessoas que praticaram tortura contra opositores políticos durante a

ditadura foram beneficiados pela lei da anistia, é preciso definir o que o legislador quis dizer

com a expressão ―crimes políticos ou conexos com estes‖, pois foram esses os atos anistiados.

O crime político costuma ser definido com base na natureza do bem jurídico tutelado, de

modo que se diz político o crime que ameaça ou lesiona a estrutura política vigente.

Nesse sentido, a Comissão Jurídica Interamericana, na XI Conferência Interamericana,

propôs os seguintes critérios para a conceituação de crime político:

1) São delitos políticos as infrações contra a organização e o funcionamento do Estado;

2) São delitos políticos as infrações conexas com os mesmos. Existe conexidade

quando a infração se verificar: a) para executar ou favorecer o atentado configurado no

item 1; b) para obter a impunidade pelos delitos políticos;

3) Não são delitos políticos os crimes de barbaria, vandalismo e em geral todas as

infrações que excedam os limites lícitos do ataque e da defesa;

4) Não é considerado delito político, para efeito de extradição, o genocídio, de acordo

com a Convenção das Nações Unidas" (JSTF, Lex 206).‖165

Crime político, portanto, é aquele praticado contra o governo ou contra seus

representantes, com intuito político, ou seja, com intuito de enfraquecer ou desestabilizar o

sistema político vigente. Se crime político é aquele praticado contra o regime vigente, trata-se,

necessariamente, de ato praticado por opositor daqueles que detêm ou representam o

poder em determinado momento.

A própria lei de anistia, no § 2º do art. 1º, deixa claro que ela se destinava a beneficiar os

opositores do regime, quando dispõe que ―Excetuam-se dos benefícios da anistia os que foram

condenados pela prática de crimes de terrorismo, assalto, seqüestro e atentado pessoal‖. Esse

parágrafo excepcionava da anistia aqueles que, em suas ações contra o regime, praticassem atos

violentos. O terrorismo é, por definição, o ato de violência praticado contra o governo. Da

mesma forma, o seqüestro como instrumento de luta contra a autoridade governamental havia

sido utilizado entre setembro de 1969 e dezembro de 1970 por revolucionários brasileiros contra

diplomatas. Eram esses atos que o legislador tinha em vista quando aprovou a lei de anistia.

165

SILVESTRE, Ana Paula Scóz. A não-extradição devido à natureza política do delito. Neofito.com artigos.

Disponível em <http://www.neofito.com.br/artigos/art01/inter30.htm>. Acesso em 28 ago. 2008.


A tortura era praticada pelos detentores do poder ou por seus representantes e, portanto,

não se enquadram, nem mesmo em tese, no conceito de crime político, pois não se tratavam de

atos praticados contra o governo ou contra os representantes do poder, mas, ao contrário,

tratava-se de atos praticados pelos representantes do poder contra os adversários políticos do

governo.

Não tem sequer respaldo lógico dizer que o parlamento pretendeu, em 1979 (ainda na

vigência do estado de exceção), editar uma lei concedendo anistia aos representantes do poder

que, em nome do governo, prendiam e torturavam os cidadãos contrários à política ditatorial

então vigente. Essa assertiva não tem respaldo lógico porque os representantes do poder não

precisavam ser anistiados, ou seja, não havia do que (ato) serem anistiados. Quem precisava ser

anistiado — e a eles o parlamento visou beneficiar — eram os cidadãos que estavam sendo

acusados e/ou punidos pela prática de crimes contra o governo (que se costumava chamar na

época de ―crimes contra o Estado‖). Os oposicionistas que se encontravam exilados, ou os que

ainda permaneciam no país, mas respondiam a processos criminais, muitos deles presos ou

privados de seus cargos públicos ou empregos em virtude da acusação da prática de ―crime

político‖, estes precisavam ser ―anistiados‖ para poderem retomar ou reiniciar sua vida no

Brasil.

Os representantes do governo, em todos os seus escalões, não precisavam ser

―anistiados‖ de nada, porque não estavam sendo processados, perseguidos, exilados. Ao

contrário, eles é que processavam, perseguiam, exilavam, instalados em cargos públicos,

recebendo seus salários sem atraso, espionando os cidadãos para descobrir quem eram os

possíveis opositores do regime que os sustentava, prendê-los, torturá-los e, às vezes, matá-los.

Não é plausível, portanto, sustentar que o parlamento teria editado, em 1979, uma lei de anistia

dirigida aos representantes do governo praticantes de tortura, pela simples razão de que não

estavam — como até hoje não estão — respondendo a nenhum processo ou denúncia de que

precisassem ser anistiados.


2) Se a tortura não é um crime político, é um crime contra a humanidade? Qual a

diferença entre crime político e crime contra a humanidade?

Os crimes de lesa-humanidade são descritos nos tratados e convenções internacionais,

especialmente na (a) Convenção de Haia, promulgada em 02 de janeiro de 1914; (b) Estatuto do

Tribunal de Nuremberg (art. 6º c), promulgado em 21 de setembro de 1945; (c) Estatuto de

Roma, ratificado pelo Brasil em 24 de setembro de 2002; (d) Convenção Interamericana de

Direitos Humanos (jurisdição é reconhecida pelo Estado brasileiro); (e) Convenção sobre a

Imprescritibilidade dos Crimes de Guerra e dos Crimes Contra a Humanidade, de 26 de

novembro de 1968 (art. 1º 2); (f) Convenção contra a tortura e outros tratamentos ou penas

cruéis, desumanos ou degradantes, adotada pela Resolução 39/46, da Assembléia Geral das

Nações Unidas, em 10 de dezembro de 1984.

Tomando a definição do Estatuto de Roma, entende-se ―crime contra a humanidade‖ aquele

ataque, generalizado ou sistemático, contra qualquer população civil em que haja

conhecimento, dentre outros, de (a) homicídio, (b) prisão ou outra forma de privação da

liberdade física grave, em violação das normas fundamentais de direito internacional, (c)

tortura, (d) agressão sexual, (e) perseguição de um grupo ou coletividade que possa ser

identificado, por motivos políticos, (f) desaparecimento forçado de pessoas. Deve-se ressaltar

que o crime de lesa-humanidade, por ser generalizado e/ou sistemático, pressupõe um mínimo

de institucionalização, de molde que fatos isolados e eventuais muito dificilmente se

enquadrariam neste tipo.

A definição de ―crime político‖ é bastante ampla e não necessariamente vincula-se ao Direito

Penal. De um lado, é possível percebê-lo como todo crime que lesiona ou ameace a estrutura

política vigente de um País; de outro, é todo crime com uma motivação desse caráter. O

problema desses conceitos é a ponderação sobre o caráter legítimo do direito da

resistência. No tocante à Lei da Anistia, uma corrente considera que o crime com motivação

política é aquele que o agente comete para atingir o Estado e não que o Estado pratica para

atingir o cidadão. Neste sentido, uma interpretação técnica poderia ser extraída no sentido de

que os crimes praticados na repressão à dissidência política (homicídio, seqüestro, tortura) não

são crimes políticos nem com motivação política, e sim crimes contra a humanidade que, por


sua natureza, são imprescritíveis. Nesse sentido, inclusive considerando os Tratados e

Convenções que o Brasil é signatário, os crimes praticados na repressão à dissidência política

são crimes contra a humanidade.

3) Acolhida a tese de que a tortura é crime contra a humanidade, é imprescindível analisar

a natureza da responsabilidade dos agentes que atuaram em nome do Estado - em alguns

casos ao arrepio da lei e em outros por ela sustentados -, bem como a responsabilidade do

Estado para com as vítimas e a sociedade brasileira.

A retomada da discussão não significa um não-esquecimento, mas a real possibilidade de

perdão. Segundo Hannah Arendt, ―os maiores malfeitores são aqueles que não se lembram

porque nunca pensaram na questão, e sem lembrança, nada consegue detê-los. Para os seres

humanos, pensar no passado significa mover-se na dimensão da profundidade, criando raízes e

assim estabilizando-se, para não serem varridos pelo que possa ocorrer – o Zeitgeist, a História

ou a simples tentação‖166

.

A chamada teoria do dente da engrenagem, ―cuja prerrogativa é que, como partes de um

determinado sistema, os indivíduos não agem isoladamente, ao contrário, agem apenas como

funcionários que representam um dente no conjunto da engrenagem, de modo a impossibilitar a

atribuição individual de culpabilidade e responsabilidade moral e legal‖167

deve ser respondida

com a mesma autora: a responsabilização dos agentes que cometeram tortura não pode ser

diluída na simples responsabilidade do Estado, pois esquecer que cada sujeito é responsável

pelas sua escolhas e seus atos seria assumir a trágica idéia para a democracia de que ―onde todos

são culpados, ninguém em última instância pode ser julgado‖.

Quando se esquece não se perdoa, simplesmente se ignora a responsabilidade do

torturador e a dor da vítima. O perdão, necessário em muitos casos, só pode acontecer

como evento político se a memória da barbárie e o sofrimento das vítimas são

rememorados como ato do presente. A anistia não pode ser esquecimento, ela poderá

vir a existir como ato político do perdão, porém e só uma vez que se restabeleça a

memória de todo o acontecido com as vítimas e as responsabilidades dos

torturadores168

.

166

ARENDT, Hannah. Responsabilidade e Julgamento. São Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 160. 167

Ibidem, p. 50. 168

RUIZ, Castor Bartolomé. Disponível em <http://www.unisinos .br/ihuonline/ index.php? option=com_

destaques_ semana&Itemid=24&task=detalhes&idnot=1222&idedit=6> Acesso em 29 de agosto de 2008.

http://www.unisinos.br/ihuonline/index.php?option=com_destaques_semana&Itemid=24&task=detalhes&idnot=1222&idedit=6

http://www.unisinos.br/ihuonline/index.php?option=com_destaques_semana&Itemid=24&task=detalhes&idnot=1222&idedit=6





ANEXO VI:

ANÁLISE DA MEMÓRIA LEGISLATIVA DAS PEC‟S QUE RESULTARAM NA

PUBLICAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 32/01:

AS ORIGENS DO DECRETO AUTÔNOMO

Núcleo UNIVALI

Florianópolis, 31 de agosto de 2008


ANÁLISE DA MEMÓRIA LEGISLATIVA DAS PEC‟S QUE RESULTARAM NA

PUBLICAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 32/01:

AS ORIGENS DO DECRETO AUTÔNOMO

1. INTRODUÇÃO

A Emenda Constitucional n. 32/01 que ficou conhecida como aquela que instituiu o

novo Regime das Medidas Provisórias, acabou por disciplinar outros elementos relacionados à

atividade legislativa do Poder Executivo, tendo alterado não somente os arts. 62, 57, § 8º e 246

(diretamente ligados à disciplina das medidas provisórias), mas também os seguintes

dispositivos constitucionais: art. 48 (competência do Congresso Nacional), art. 61, § 1º

(iniciativa privativa do Presidente da República), art. 64, § 2º (regime de urgência solicitado

pela Presidência), art. 66 (análise do veto presidencial), art. 84 (atribuições do Presidente da

República) e art. 88 (regulamentação dos Ministérios).

As alterações determinadas pelos arts. 48, 61, § 1º, 84 e 88 estão diretamente

relacionadas à criação dos chamados ―decretos autônomos‖, objeto específico da análise do

presente trabalho. Frise-se que a inclusão da regulamentação deste instituto não passou

desapercebida pelos parlamentares (especial destaque deve ser atribuída à denúncia do Sen.

Josapaht Marinho), todavia, se a doutrina aponta como tímido o poder de regulamentação

autônomo da Presidência da República (MELLO, 2007), se dependesse do Substitutivo do

Senador José Fogaça à PEC n. 1/95 (Emenda Substitutiva 3-Plen), chancelado em regime de

segunda votação pelo Pleno do Senado Federal, em 17 de abril de 1997, o leque de atribuições

delegadas pelo Congresso Nacional seria bem mais extenso.

A fim de sistematizar o estudo sobre a memória legislativa das origens do decreto

autônomo no direito brasileiro, o presente trabalho foi dividido da seguinte forma: (a)

apresentação de alguns aspectos concernentes à tramitação legislativa das proposições que

resultaram na Emenda Constitucional n. 32/01; (b) análise histórica da inclusão do instituto do

decreto autônomo; (c) análise sobre a supressão da expressão ―estruturação e atribuições dos

ministérios e órgãos da administração pública‖ do leque de matérias gravadas como de

iniciativa reservada da Presidência da República; (d) apresentação de um quadro comparativo

ilustrativo do debate legislativo; e, por fim, (e) algumas conclusões parciais da equipe serão

apresentadas.


É importante destacar que este estudo pretende, tão-somente, descrever os debates e

promover uma recuperação histórica da discussão legislativa, a fim de subsidiar uma

interpretação histórica da EC n. 32/01, no que toca à criação do decreto autônomo. Não se

pretendeu nem analisar as discussões em torno da medida provisória em si, muito menos

analisar as forças políticas que concorreram para que os acordos entre a base governista e de

oposição (à época) fosse firmado.

2. DESCRIÇÃO DE ALGUNS ASPECTOS DA TRAMITAÇÃO LEGISLATIVA

A Emenda Constituição n. 32/01, formalmente, resultou da tramitação da Emenda

Constitucional n. 1/95, oriunda do Senado Federal, todavia mobilizou diferentes setores do

Congresso Nacional e reuniu inúmeras outras proposições tanto do Senado quanto da Câmara

dos Deputados. Através do quadro (transcrito a seguir) pretendeu-se sintetizar os estágios mais

significativos do processo legislativo da referida PEC.

Quadro-síntese da tramitação da PEC n. 1/95 (SF)

Senado Federal Câmara dos

Deputados

Senado Federal Câmara dos

Deputados

Senado

Federal

PECs apensadas:

01/95, 4/95, 11/95,

20/95, 65/95 e 7/97.

Comissão Especial:

Em. 1-Plen (Subst)

Sen

Josaphat Marinho

Pleno em 19.6.99

C.C.J.

Em. 2-Plen (Subst.)

Sen. José Fogaça

Parecer em 5.12.96

C.C.J. Parecer oral

Em. 3-Plen (Subst.)

Sen. José Fogaça

Pleno em 16.4.97

1ª. votação

Pleno em 23.4.97

2a. votação

Pleno em 14.5.97

PEC n. 472/97

Rec. em 15.5.97

CCJ(admissibilida

de)

Emenda supressiva

aos arts. 3 e 4

Parecer em

15.10.97

Recurso n. 213/97

Contra o parecer

Decisão Favorável

Pleno 28.1.98

Comissão Especial

Em.Apresentadas:

08

Apensamento da

PEC n. 1-B/95

(CD)

PEC 472-B

1ª. votação

Pleno em 20.5.99

2a. votação

Pleno em 27.5.99

PEC n. 1-A/97

Rec. em 2.6.99

CCJ(admissibilidade)

Sen

José Fogaça (rel)

Parecer 8788/99

Em. 1 - Plen (Subst)

Aprov. CCJ 3.11.99

1ª. votação

Pleno em 17.11.99

2a. votação

Pleno em 1.12.99

PEC n. 472-E/97

Rec. em 7.12.99

C.C.J. (admissibilid)

Parecer em 19.1.00

Comissão Especial:

Em. Apresentadas:

Subst.: 1 (472-C)

Aglutin.: 8 (472-D)

1ª. votação

Pleno em 21.6.01

PEC n. 472-F

2a. votação

Pleno em 2.8.01

PEC n. 1-B/95

Rec. em

3.8.2001

CCJ(admissibil

idade)

Parecer n.

729/01

1ª. votação

Pleno em

15.8.01

2a. votação

Pleno em

30.8.01


Aspectos importantes a serem destacados:

O início da discussão sobre a limitação das medidas provisórias, na Câmara dos

Deputados, ocorreu quase que simultaneamente ao debate havido no Senado.

Curiosamente, a PEC na Câmara dos Deputados foi identificada com o mesmo

número daquela do Senado (PEC n. 1/95). Foi nomeada comissão especial que,

após intensos e acalorados debates, propôs uma Emenda Substitutiva n. 1-B/95.

Inúmeras PECs foram propostas com a simples finalidade de extinção das

medidas provisórias, ou ainda, com a alteração radical de sua feição

(transformação em autorização legislativa imediata, p.ex.)

A primeira vez em que aparece a proposta de instituição do decreto autônomo foi

com a Emenda Substitutiva n. 3-PLEN, de autoria do Sen. José Fogaça,

apresentada ao Pleno do Senado Federal em 16.4.97. A inclusão de tais regras se

deu através dos arts. 3º e 4º da referida Proposta, inclusão esta que foi duramente

combatida pelo Sen. Josaphat Marinho169

.

A PEC n. 1/95 (Emenda 3-PLEN), após ter sido aprovada pelo Senado com

algumas alterações, foi remetida à Câmara dos Deputados, tendo sido autuada

sob o número PEC n. 472/97.

A Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, em 15.10.97,

por ocasião da manifestação pela admissibilidade da referida PEC, apresentou

uma Emenda Supressiva que pretendia a supressão dos mencionados artigos.

Não sem expressivas resistências, esta emenda foi derrubada pelo Pleno da

Câmara dos Deputados, em 28.1.98 (com base no Recurso n. 2137/97). Todavia,

a partir de uma atuação combativa do bloco de oposição, o leque de atribuições

inicialmente delegadas à Presidência foi vertiginosamente reduzido por ocasião

da elaboração da Emenda Substitutiva n. 472-B.

A PEC n. 472-B já apresentava, em grande parte, a atual configuração do regime

das medidas provisórias. Tanto é que as alterações subseqüentes (incorporadas

pelas Emendas Substitutivas PEC n. 1-A/95, do SF; e a PEC n. 472-E, da CD)

realizaram pequenos ajustes redacionais (que conferiram maior clareza e precisão

169 Cf. análise a ser desenvolvida no item 3 deste estudo.


sobre o alcance da reforma) e, sobretudo, possibilitaram um trabalho cirúrgico de

pequenos ajustes que, a partir de concessões recíprocas, possibilitaram a costura

dos acordos que produziram tão significativo consenso nas Casas Legislativas.

No tocante ao decreto autônomo, alguns ajustes propostos por ocasião da

discussão na Câmara dos Deputados (debate em torno da PEC n. 472-D) foram

importantes para a ulterior elucidação sobre o objeto específico deste estudo170

,

tais emendas serão analisadas com mais detalhe adiante.

3. EVOLUÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO DOS ASPECTOS RELACIONADOS AO

CHAMADO “DECRETO AUTÔNOMO”

O decreto autônomo no direito brasileiro foi instituído através da alteração dos seguintes

dispositivos constitucionais:

Redação Original da CF/88 Redação determinada pela EC n. 32/01

Art. 48.

X - criação, transformação e extinção de cargos,

empregos e funções públicas;

XI - criação, estruturação e atribuições dos

Ministérios e órgãos da administração pública;

Art. 48.


empregos e funções públicas, observado o que

estabelece o art. 84, VI, b;

XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da


Art. 84.

VI - dispor sobre a organização e o funcionamento da

administração federal, na forma da lei.

Art. 84.

VI - dispor, mediante decreto, sobre

a) organização e funcionamento da administração

federal, quando não implicar aumento de despesa nem

criação ou extinção de órgãos públicos;

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando

vagos;

Art. 88. A lei disporá sobre a criação, estruturação e

atribuições dos Ministérios

Art. 88. A lei disporá sobre a criação e extinção de

Ministérios e órgãos da administração pública

170

Emenda 03 (PEC n. 472-D), Dep. Inocêncio Oliveira, que propôs alterações no art. 61 §1º, inc. II, alínea ―e‖;

e a Emenda 08 (PEC n. 472-D), Dep. Elton Rohnelt, que propôs alteração no art. 88 da CF.


A primeira referência à competência do Congresso Nacional prevista no art. 48, inc. X e

XI, durante o processo de discussão sobre a limitação da edição das medidas provisórias,ocorreu

em sentido diametralmente oposto ao incorporado pela EC n. 32/01.

Ela surge com a proposta do Sen. Josaphat Marinho que, na qualidade de presidente da

Comissão Especial instituída para consolidar as PEC‘s sobre as medidas provisórias, apresentou

projeto de Emenda Substitutiva, com o escopo de subsidiar (e direcionar) os trabalhos da

referida comissão. Nesta proposta, a referência ao art. 48, incs. X e XI representava uma das

hipóteses de restrição à edição de medidas provisórias. Ou seja, curiosamente, a questão

concernente à competência para legislar sobre a Administração Pública federal não somente foi

mantida como atribuição do Congresso Nacional, como foi igualmente protegida contra erosão

decorrente da atuação da Presidência da República pelo expediente das medidas provisórias. O

texto do referido projeto, em relação a esta questão, encontrava-se assim redigido:

Art. 62. § 5º. Não serão objetivo da medida provisória as matérias:

III. enumeradas no art. 48, I, VIII, X, XI e XIII.

Todavia, por conta da objeção de alguns de seus membros, esta vedação foi

expressamente suprimida da Proposta aprovada pela Comissão, em 2.6.96, e encaminhada à

leitura do Pleno no Senado Federal.

A ausência de qualquer referência ao art. 48 manteve-se na Emenda Substitutiva (2-

PLEN) proposta pela Comissão de Constituição e Justiça, por ocasião da publicação do parecer

n. 66/97 (em 21.2.1997), em que seu Relator, Sen. José Fogaça, subscreve manifestação que

pugna pela admissibilidade da PEC e sua submissão à discussão e deliberação do Plenário.

Durante a sessão de 12.3.1997, o Plenário deliberou pelo adiamento da primeira votação

ao parecer da CCJ, com base no Requerimento n. 185/97, de autoria do Sen. José Roberto

Arruda (líder do governo). Foram, naquela oportunidade, alegadas duas razões: (a) a

possibilidade de convergência entre a PEC em discussão no Senado em relação ao debate

travado, sobre a mesma temática, na Câmara dos Deputados (José Roberto Arruda, PSDB, DSF,

13.3.97, fl. 05.549); (b) o Relator do Projeto, Sen. José Fogaça, noticia convite por parte da

Presidência República para reunião para discutir a temática (José Fogaça, DSF, 13.3.97, fl.

05.550), requerimento este que foi aceito pelo Plenário da Casa Legislativa.


Por ocasião da votação da PEC n. 1/95, em 16.4.97, o Sen. José Fogaça apresentou

Parecer oral através do qual submetia, em nome da CCJ, novo Substitutivo (Emenda

Substitutiva n. 3-PLEN), ocasião em que foram trazidas à tona inúmeras questões que, até o

momento, ainda não haviam sido objeto das Propostas discutidas, tanto na Comissão Especial

(Substituitivo 1-PLEN), quanto na própria CCJ (Substitutivo 2-PLEN).

Em relação à temática deste estudo, eram propostas as seguintes alterações:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL / 88 PEC 1/95 (Emenda Substitutiva 3-PLEN)

Art. 48.

IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais

de desenvolvimento;

IX – organização administrativa, judiciária, do

Ministério Público e da Defensoria Pública da União e

dos Territórios e organização judiciária, do Ministério

Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal;





Art. 48.

IV – revogado.

IX – organização judiciária e do Ministério Público da

União e do Distrito Federal;

X – criação de cargos, empregos e funções públicas;

XI – revogado

Art. 84.

XXV - prover e extinguir os cargos públicos federais, na

forma da lei;

XXVI - editar medidas provisórias com força de lei, nos

termos do art. 62;

XXVII - exercer outras atribuições previstas nesta

Constituição.

Art. 84.

XXV – prover os cargos públicos, na forma da lei;

XXVI – editar leis provisórias com eficácia imediata, nos

termos do art. 62

XXVII – dispor sobre:

a) planos e programas nacionais, regionais e setoriais de

desenvolvimento;

b) organização administrativa do Poder Executivo;

c) transformação e extinção de cargos, empregos ou

funções públicas;

d) criação, estruturação e atribuição dos Ministérios e

órgãos da administração pública.

XXVIII - exercer outras atribuições previstas nesta

Constituição.

Esta proposta foi submetida a inúmeros destaques, tendo sido, não sem algumas

objeções e pequenas alterações, aprovada em dois turnos de votação pelo Senado Federal.

PEC 1/95 (Emenda Substitutiva 3-PLEN) PEC 1/95 (Emenda Substitutiva 3-PLEN) – Final

Art. 48.

IV - revogado;



Art. 48.

IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de

desenvolvimento (mantida a redação da CF/88);






XI – revogado.

X – criação de cargos, empregos e funções públicas,

observado o que estabelece o art. 84, inciso XXVII, alínea

d.;


órgãos da administração pública (mantida/CF88);

Art. 84.


XXVI - editar leis provisórias com eficácia imediata,

nos termos do art. 62;

XXVII – dispor sobre:

a) planos e programas nacionais, regionais e setoriais de

desenvolvimento;

b) organização administrativa do Poder Executivo;

c) transformação e extinção de cargos, empregos ou


d) criação, estruturação e atribuição dos Ministérios e

órgãos da administração pública.

XXVII - exercer outras atribuições previstas nesta

Constituição.

Art. 84.


XXVI – editar medidas provisórias com eficácia imediata,

nos termos do art. 62;

XXVII – dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização administrativa do Poder Executivo;

b) transformação e extinção de cargos, empregos ou


c) estruturação e atribuição dos Ministérios e órgãos da


d) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;

XXVIII - exercer outras atribuições previstas nesta

Constituição.

Na esteira da impugnação do Sen. Josaphat Marinho, a Comissão de Constituição e

Justiça da Câmara dos Deputados, ao analisar a admissibilidade da PEC n. 472/97 (PEC n. 1/95,

do SF), opôs Emenda Supressiva aos artigos 3º. e 4º.

Apesar do Recurso n. 2137/97 ter derrubado esta Emenda Supressiva, tal inovação foi

alvo de duras críticas na Câmara dos Deputados, elucidativo são os trechos a seguir transcritos:

(...) E que matéria estranha é essa Sr. Presidente, Srs. Deputados? Nada mais nada

menos que a outorga ao Executivo – portanto, ao Presidente da República – do direito

de, por decreto, ou seja, usurpando as funções do Congresso Nacional, como previsto

no art. 49 da Constituição, convalidado pelos art. 61 e 84, legislar sobre as matérias

que dizem respeito ao campo administrativo. (Sandra Starling, DCD, fl. 2087,

28.01.1998)

A negociação entre situação e oposição esbarrou, em dois temas: ―os decretos para o

ordenamento da administração pública, pelo Executivo; (...)‖ (Arnaldo Madeira, DCD,

fl. 20537, 13.05.1999)

O bloco de oposição, na Câmara dos Deputados, acabou por bloquear esta transferência

ampla de competências para o Executivo federal, estabelecendo as bases que iriam permanecer

até o final da tramitação da PEC n. 1/95.

A redação da PEC 472-B, apesar de manter a figura do decreto autônomo, reduziu

significativamente a sua atribuição, reduzindo-a aos moldes atualmente vigentes:


Art. 84.

VI – dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar

aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;

A nova tramitação no Senado Federal (PEC 1-A/95) não produziu nenhuma alteração

significante quanto à matéria desse estudo. Por seu turno, quando novamente a discussão foi

remetida à Câmara dos Deputados (PEC n. 472/E), a mesma sofreu impugnações pontuais,

através das Emendas n. 03 (de autoria do Dep. Inocêncio Oliveira) e n. 08 (de autoria do Dep.

Elton Rohnelt), impugnações estas que deram a conformação final do instituto do decreto

autônomo, posteriormente chancelado pelo Senado Federal através da PEC n. 1-B/95,

finalmente convertida, em 11.9.2001, na Emenda Constitucional n. 32/01.

4. ANÁLISE DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SOBRE “ESTRUTURAÇÃO E

ATRIBUIÇÕES DOS MINISTÉRIOS E ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA”

Nestes termos, esta Emenda Constitucional, sem a amplitude desenhada pelo Sen. José

Fogaça (PEC n. 1/95-SF, Emenda Substitutiva n. 3-PLEN), aumentou o âmbito de

discricionariedade do Chefe da Administração Pública Federal no que diz respeito à

estruturação dos órgãos a ele diretamente vinculados.

Se por um lado, a expressão "estruturação e atribuições" foi suprimida tanto do rol de

competências do Congresso Nacional (art. 48, inc. XI), quanto das hipóteses de iniciativa

privativa do Presidente (art. 61, §1º, II, alínea e), referindo este último à observância do art. 84,

inc. VI. Por outro, este último dispositivo (art. 84, inc. VI) passa a conferir um espaço de

regulamentação, independentemente de lei (mediante decreto), sobre: "(a) organização e

funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação

ou extinção de órgãos públicos; (b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos".

A equipe entende que a expressão "estruturação e atribuições" constante da redação

original do art. 61, §1º, II, e pode ser subsumida à expressão "organização e funcionamento"

constante da redação do art. 84, VI, a; portanto, é possível a edição de decretos autônomos sobre

"estruturação e atribuições" dos Ministérios e órgãos da Administração pública federal.


Apesar desta aparente obviedade, o Supremo Tribunal Federal de maneira equívoca e

pouco justificada, em sede de manifestação cautelar na ADI n. 2734 (Rel. Moreira Alves),

afastou a alegada inconstitucionalidade por vício de iniciativa por, dentre outros fatores,

entender que a EC n. 32/01 "suprimiu da iniciativa exclusiva do Presidente da República a

"estruturação" e as "atribuições" dos Ministérios e órgãos da administração pública". Equívoco

este repetido, de maneira inadvertida, pelo Min. Ricardo Lewandowski quando afasta o

argumento de inconstitucionalidade formal da Lei do Desarmamento (ADI n. 3112), referindo-

se igualmente à supressão da iniciativa exclusiva do Presidente da República, invocando o voto

do Min. Moreira Alves como precedente do STF.

Por ocasião da análise, pela Câmara dos Deputados, da PEC n. 472-B/97, foi proposta a

Emenda n. 8 (PEC n. 472-D), de autoria do Dep. Elton Rohnelt, que propõe a seguinte alteração

no art. 88, da CF: "A lei disporá sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da

administração pública.". O referido deputado apresenta sua justificação nos seguintes termos:

Justificação: O objetivo da emenda é suprimir do texto constitucional a expressão

―estruturação e atribuições‖, para compatibilizar com disposto no inciso VI do art. 84 –

atribuições do Presidente da República – que já inclui aquelas faculdades que estão

sendo excluídas, e que já permite ao Chefe da Nação a ―organização e funcionamento

da administração federal‖.

Ora, a análise conjunta das alterações empreendidas no art. 48, XI, art. 84, VI, a e art.

88, evidenciam que a EC n. 32/01 simplesmente excluiu a questão acerca da regulamentação da

"estrutura e administração" dos ministérios e órgãos da administração pública federal do manto

da reserva legal a que estava originariamente sujeita. O atual silêncio constitucional liberta este

âmbito de regulação da estreita senda da lei em sentido estrito.

5. QUADRO COMPARATIVO


CF/88 EC 32/01 SENADO CÂMARA DOS

DEPUTADOS

SENADO

PEC n. 1/95 – SF PEC n. 472-B/97

(Substitutivo/Câm.Deputados)

PEC n. 1-A/95

(Substituto Sen. José Fogaça)

48.

X - criação,

transformação e

extinção de cargos,

empregos e funções

públicas;

XI - criação,

estruturação e

atribuições dos

Ministérios e órgãos

da administração

pública;

48.

X - criação,

transformação e

extinção de

cargos, empregos

e funções

públicas,

observado o que

estabelece o art.

84, VI, b;

XI - criação e

extinção de

Ministérios e

órgãos da

administração

pública;

X – criação e extinção de

cargos, empregos e

funções públicas,

observando o que

estabelece o art. 84, inc.

XXVVI, alínea ―d‖;

XI – revogado

X – criação, transformação e

extinção de cargos, empregos

e funções públicas,

observando o que estabelece o

art. 84, VI, b;

XI – criação de ministérios e

órgãos da administração

pública.





art. 84, VI, b;

XI – criação de ministérios e


pública.

61 (1) II:

e) criação,

estruturação e

atribuições dos

Ministérios e órgãos

da administração

pública

61 (1) II:

e) criação e

extinção de

Ministérios e

órgãos da

administração

pública, observado

o disposto no art.

84, VI

x 61 (1) II

e) criação de Ministérios e


pública

61 (1) II

e) criação de Ministérios e


pública

84.

VI - dispor sobre a

organização e o

funcionamento da

administração federal,

na forma da lei;

84.

VI - dispor,

mediante decreto,

sobre:

a) organização e

funcionamento da

administração

federal, quando

não implicar

aumento de

despesa nem

criação ou

extinção de órgãos

públicos;

b) extinção de

funções ou cargos

públicos, quando

vagos;

84.

XXV – prover os cargos

públicos, na forma da lei;

XXVII – dispor,

mediante decreto, sobre:

a) organização

administrativa do Poder

Executivo;

b) transformação de

cargos, empregos e


c) estruturação e

atribuições dos

Ministérios e órgãos da


d) extinção de funções ou

cargos públicos, quando

vagos.

84.

VI - dispor, mediante decreto,

sobre:

a) organização e

funcionamento da

administração federal, quando

não implicar aumento de

despesa nem criação ou


b) extinção de funções ou


vagos;

84.


sobre:

a) organização e

funcionamento da







vagos;

88. A lei disporá sobre

a criação, estruturação

e atribuições dos

Ministérios

88. A lei disporá

sobre a criação e

extinção de

Ministérios e

órgãos da

administração

pública.

X X X


CF/88 EC 32/01 CÂMARA DOS DEPUTADOS SENADO FEDERAL

PEC 472-F/97

(Emenda Aglutinativa Substitutiva a PEC 472-E/97)

PEC n. 1-B/95

1º. tn. – 21.6.01 / 2º. tn.– 2.8.01

48.

X - criação,

transformação e



públicas;

XI - criação,

estruturação e

atribuições dos



48.

X - criação,

transformação e



públicas, observado o

que estabelece o art. 84,

VI, b;

XI - criação e extinção

de Ministérios e órgãos

da administração

pública;

X – criação, transformação e extinção de cargos,

empregos e funções públicas, observando o que

estabelece o art. 84, VI, b;

XI – criação e extinção de ministérios e órgãos da






art. 84, VI, b;

XI – criação e extinção de

ministérios e órgãos da


61 (1) II:

e) criação, estruturação

e atribuições dos


administração pública

61 (1) II:

e) criação e extinção de


administração pública,

observado o disposto no

art. 84, VI

61 (1) II:

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da

administração pública, observado o disposto no art.

84, VI

61 (1) II:

e) criação e extinção de


administração pública,

observado o disposto no art.

84, VI

84.

VI - dispor sobre a

organização e o

funcionamento da


na forma da lei;

84.

VI - dispor, mediante

decreto, sobre:

a) organização e

funcionamento da


quando não implicar

aumento de despesa

nem criação ou extinção

de órgãos públicos;

b) extinção de funções

ou cargos públicos,

quando vagos;

84.

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração

federal, quando não implicar aumento de despesa

nem criação ou extinção de órgãos públicos;

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando

vagos;

84.


sobre:

a) organização e

funcionamento da







vagos;

88. A lei disporá sobre a

criação, estruturação e

atribuições dos

Ministérios

88. Art. 88. A lei

disporá sobre a criação

e extinção de



Art. 88. A lei disporá sobre a criação e extinção de

Ministérios e órgãos da administração pública.

Art. 88. A lei disporá sobre a

criação e extinção de







ANEXO VII:

GUIA DE REFERÊNCIA DA JURISPRUDÊNCIA DO STF:

INICIATIVA RESERVADA E VÍCIO DE INICIATIVA

Núcleo UFSC/UNIVALI

Florianópolis, 31 de março de 2008


GUIA DE REFERÊNCIA DA JURISPRUDÊNCIA DO STF: INICIATIVA RESERVADA

E VÍCIO DE INICIATIVA

APRESENTAÇÃO

O presente Guia de Referências pretende oferecer um guia de acesso rápido às decisões

do STF que enfrentaram, direta ou indiretamente, o tema relativo à iniciativa reservada e o

princípio da separação de poderes. Ele resulta da compilação e sistematização de 293 acórdãos

prolatados pelo STF que foram identificados e analisados por ocasião da confecção dos artigos

científicos elaborados pela Equipe de Trabalho e que compõem os Anexos I a IV do Relatório

Final.

Este documento pretende apresentar as decisões compiladas a partir de grandes temas

separados em dois grupos: (i) identificação de regras gerais e princípios informativos da

separação de poderes e cláusula de reserva; e (ii) e casuística sobre as matérias sujeitas a reserva

de iniciativa do art. 61, §1º da CF.

Para preparar este Guia de Referência, a equipe elaborou uma Tabela de Decisões do

STF que apresenta, para cada uma das decisões mencionadas, os seguintes itens:

(i) identificação do acórdão,

(ii) tópicos relevantes,

(iii) transcrição da Emenda e

(iv) link para o arquivo em formato .pdf.

Aqui, em cada referência a uma decisão do STF foram incluídos dois atalhos: o primeiro

que direciona o leitor à referência completa à decisão na referida Tabela (Tab.) e o segundo faz

abrir a respectiva decisão em formato .pdf (Dec.)

A equipe da UFSC espera que este documento possa auxiliar os trabalhos diários dos

consultores e advogados que trabalham na Secretaria de Assuntos Legislativos.


1. DELIMITAÇÃO DOS CONTORNOS CONSTITUCIONAIS DA INICIATIVA

PRIVATIVA: REGRAS GERAIS E PRINCÍPIOS INFORMATIVOS

1.1 INICIATIVA RESERVADA E PRINCÍPIO DE SEPARAÇÃO DE PODERES

1.1.1 Vínculo indissociável entre iniciativa reservada e o modelo de separação

Questão relevante Acórdão J. em Relator Obj Link

Poder iniciativa vs. Poder de

deliberação do Congresso

Nacional e do Executivo.

RMS 9.315, RJ 21-3-66 Prado Kelly LE Tab. Dec.

Separação de poderes. ADI 776-MC, RS 7-10-92 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Iniciativa parlamentar.

Reprodução necessária. ADI 766-MC, RS 3-9-92 Celso de Mello LE Tab. Dec

Emenda parlamentar.

Reprodução necessária. ADI 774-MC, RS 7-10-92 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Simetria. Medidas

Provisórias estaduais:

possibilidade.

ADI 425, TO 4-9-02 Maurício Corrêa CE Tab. Dec

Medida Provisória. Plano de

Estabilização Econômica.

Afastamento das regras

orçamentárias (art. 168).

ADI 37-MC, DF 12-4-89 Francisco Rezek. CE Tab. Dec

1.1.2 Ofensa à Separação de Poderes: usurpação de atribuições privativas do Executivo


Poder Constituinte

Decorrente.

Usurpação de

competência do

Executivo.

Subordinação à

prévia autorização

legislativa.

Provimento de

cargo de órgão da

Adm.Ind.

ADI 862-MC, AP 4-8-93 Moreira Alves CE Tab. Dec

Poder Constituinte

Derivado.

Usurpação de

competência do

Executivo.

Subordinação à


legislativa.

ADI 234, RJ 22-6-95 Néri da Silveira CE Tab. Dec

Poder Constituinte

Reformador

Separação de

Poderes. Repasse

automático das

dotações

ADI 1.901, MG 3-2-03 Ilmar Galvão EC/CE Tab. Dec


orc;amentárias.

Atribuição privativa

do Executivo.

Separação de

Poderes. Não há

retratação pelo

Legislativo de

anterior

manutenção/rejeição

de veto do

Executivo.

Preclusão.

ADI 1.254, RJ 9-12-99 Sepúlveda

Pertence

LE Tab. Dec

Iniciativa

parlamentar.

Separação de

poderes.

Autorização

legislativa prévia.

ADI 1.703-MC, SC 27-11-97 Ilmar Galvão LE Tab. Dec

Iniciativa

parlamentar.

Usurpação de

competência do

Executivo.

Subordinação à


legislativa.

Provimento de

cargo de órgão da

Administração

indireta.

ADI 2.225-MC, SC 29-6-00 Sepúlveda

Pertence

LE Tab. Dec

1.2 JUÍZO DE OPORTUNIDADE PARA DEFLAGRAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO

Em inúmeras situações o STF foi confrontado com dispositivos normativos (cláusulas

constitucionais, leis de iniciativa parlamentar e emendas parlamentares) que, sem retirar a

prerrogativa de iniciativa do Executivo, pretendiam impor condições ou fixar prazo para o

exercício do juízo de oportunidade para a deflagração do Processo Legislativo. Ademais, em

autênticos julgados de self restrain, o STF reconheceu-se impossibilitado de suprir a ausência

de iniciativa legislativa ou ainda de impor dever de responsabilização ao Estado pela eventual

inércia da chefia do Poder Executivo pela ausência da deflagração do processo legislativo171

.

171

É importante destacar que todas as decisões aqui reproduzidas foram anteriores ao julgamento, em 25.10.2007,

dos Mandados de Injunção relativos à mora legislativa no tocante à regulamentação do direito de greve dos


1.2.1 Juízo de discricionariedade política e vedação à fixação de prazo para envio do Projeto de

Lei de sua iniciativa


Constituição estadual.

Fixação de prazo ao

Poder Judiciário para

enviar PL de sua iniciativa.

ADI 106, RO 10-10-

02

p/ac. Gilmar Mendes CE Tab. Dec

Emenda parlamentar.

Prazo p/envio de PL

s/salário.

ADI 546, RS 11-3-99 Moreira Alves LE Tab. Dec

Emenda Parlamentar.

Fixação de prazo para

envio de PL pelo Executivo.

ADI 645, DF 11-11-

96

Ilmar Galvão LD Tab. Dec

Regime jurídico de

servidor militar. Juízo

de oportunidade

violado. Fixação de

prazo para envio do PL.

ADI 2.393, AL 28-3-03 Sydney Sanches EC/CE Tab. Dec.

Regime jurídico de


de oportunidade



ADI 2.393-MC, AL 9-5-02 Sydney Sanches EC/CE Tab. Dec.

1.2.2 Juízo de discricionariedade política e vedação à fixação de prazo para envio do Projeto de

Lei de sua iniciativa


Omissão legislativa.

Norma sujeita à


Legitimidade

passiva do MI:

Executivo.

MI 153-AgR, DF 14-3-90 Paulo Brossard CF

Omissão

Tab. Dec.


Remuneração de

servidores. Iniciativa

MS 22.690,DF 17-4-97 Celso de Mello LF

Omissão

Tab. Dec

servidores públicos (MI 670/ES, Rel. Gilmar Mendes; MI 708/DF, Rel. Gilmar Mendes; MI 712/PA, rel. Eros

Grau),


reservada.

Impossibilidade de

fixação por decisão

judicial.

Revisão geral (art.

37 X). Iniciativa

reservada.

Impossibilidade de

fixação por decisão

judicial.

RE 327.621-AgR,

SP

21-2-06 Carlos Britto CF

Omissão

Tab. Dec.

Revisão geral (art.

37 X). Iniciativa

reservada.

Indenização:

descabimento.

RE 553.231-AgR ,

RS

13-11-

07

Ricardo Lewandowski CF

Omissão

Tab. Dec.

1.2.3 Dissídio jurisprudencial: imposição do dever de regulamentar ao Executivo


Admissão de prazo ADI 2.638, SC 15-2-06 Eros Grau LE Tab. Dec

Não admissão de

prazo

ADI 3.394, AM 2-4-07 Eros Grau LE Tab. Dec

Não admissão de

prazo

ADI 2.393, AL 13-2-03 Sydney Sanches CE Tab. Dec

Não admissão de

prazo


1.3 PRINCÍPIO DE SIMETRIA E LIMITE A CAPACIDADE DE AUTO-ORGANIZAÇÃO DOS

ESTADOS

1.3.1 Reprodução necessária: modelo de processo legislativo

As regras do processo legislativo federal de cunho substantivo devem ser reproduzidas no

âmbito estadual.


Modelo de processo

legislativo de reprodução

compulsória.

ADI 227, RJ 19-11-97 Maurício Corrêa CE Tab. Dec

Modelo de processo ADI 276, AL 13-11-97 Sepúlveda Pertence CE Tab. Dec



compulsória.

Modelo de processo


compulsória.

ADI 276-MC,

AL

30-5-90 Celso de Mello CE Tab. Dec

Modelo de processo


compulsória.

ADI 216-MC,

PB

23-5-90 Celso de Mello CE Tab. Dec

1.3.2 Limites à atuação do Poder Constituinte Decorrente

É vedado o trato em constituições estaduais de matéria sem caráter essencialmente

constitucional, que caracterize fraude à iniciativa reservada ao Poder Executivo de leis

ordinárias a respeito (por exemplo, a relativa à fixação de vencimentos ou a concessão de

vantagens específicas a servidores públicos).

É legítima a regulamentação de órgãos constitucionalmente previstos, pelo Constituinte

estadual, como exercício do seu poder de auto-governo, sem que haja violação expressa à

cláusula presente em modelo federal


Simetria (ofensa). A

iniciativa reservada não

pode ter seu âmbito material reduzido.

ADI 120, AM 20-3-96 Moreira Alves CE Tab. Dec

Simetria (ofensa).

Criação de Conselho de

Governo com inclusão de outras autoridades.

ADI 106, RO 10-10-

02

Gilmar Mendes CE Tab. Dec

Simetria (ofensa).


Governo com inclusão de outras autoridades

ADI 184, MT 25-6-93 Marco Aurélio CE Tab. Dec

Simetria (ofensa). PGE:

desvinculação da

Chefia do Executivo.

Autonomia funcional,

administrativa e financeira.

ADI 291-MC, MT 6-6-90 Moreira Alves CE Tab. Dec


não pode ter autonomia

funcional,


ADI 217, PB 28-8-02 Ilmar Galvão CE Tab. Dec



não pode ter autonomia

funcional,


ADI 217-MC, PB 23-3-90 Sydney Sanches CE Tab. Dec

Simetria (ofensa).

Procedimento de

intervenção. Argüição

prévia do interventor.

Vício acolhido.

ADI 2.167-MC, RR 1-6-00 Marco Aurélio CE Tab. Dec.

Simetria (violação).

Proibição de

desestatização.

Atividade econômica do Estado.

ADI 234, RJ 22-6-95 Néri da Silveira CE Tab. Dec

Aumento do número de

desembargadores, sem

iniciativa do TJ.

ADI 274, PE 5-2-92 Paulo Brossard CE Tab. Dec

Capacidade de auto-

organização.

Defensoria Pública:

Autonomia funcional e adm. negada.

ADI 575-MC, PI 13-11-

91

Sepúlveda Pertence CE Tab. Dec

Capacidade de auto-

organização. Delimitação teórica.

ADI 139, RJ 31-10-

91

p/ac. Marco Aurélio CE Tab. Dec

Capacidade de auto-

organização. Delimitação teórica.

ADI 586-MC, AM 20-9-91 Celso de Mello CE Tab. Dec

Capacidade de auto-

organização. Polícia

Civil. Chefia. Escolha

dentre delegados de carreira. Vício afastado.

ADI 952-MC, SC 13-10-

93

Carlos Velloso CE Tab. Dec

Capacidade de auto-


Civil. Instrumentos

atípicos de democracia

direta. Limite ao poder

de escolha do Executivo.

ADI 244, RJ 11-9-02 Sepúlveda Pertence CE Tab. Dec

Capacidade de auto-


Civil. Instrumentos


direta. Limite ao poder

de escolha do Executivo.

ADI 244-MC, RJ 18-4-90 Celso de Mello CE Tab. Dec

Capacidade de auto-

organização.

Reestruturação das

carreiras de auditores no TCE. Possibilidade.

ADI 507, AM 14-2-96 Celso de Mello CE Tab. Dec


Carreiras especiais de

assessoramento (admissão)

ADI 175, PR 3-6-93 Octavio Gallotti CE Tab. Dec

Conselho: criação.

Conselho de

Comunicação Social do Estado. Vício acolhido.

ADI 821-MC, RS 5-2-93 Octávio Gallotti CE Tab. Dec

Decisão anterior do

STF que suspendeu

dispositivo da C.E. por

violar cláusula de

reserva. Benefício

concedido agora por lei

de iniciativa do

Executivo. Não há

ofensa à coisa julgada e ao art. 61, II, ―c‖

ADI 1.279-MC, PE 27-9-95 Maurício Corrêa LE Tab. Dec

Fixação de prazo ao

Poder Judiciário para enviar PL.

ADI 106, RO 10-10-

02


Fraude à iniciativa

reservada.

Simetria respeitada.

Anistia. Infrações

administrativas por

perseguição política.

ADI 104, RO 4-6-07 Sepúlveda Pertence CE Tab. Dec

Limite de

desembargadores em

Constituição estadual

viola a iniciativa

reservada do TJ para

disciplinar a questão.

ADI 3.362, BA 30-8-07 Marco Aurélio CE Tab. Dec

Ministério Público:

Reconhe-cimento de

iniciativa reservada (constitucionalidade)

ADI 126, RO 29-8-01 Octavio Gallotti CE Tab. Dec

Órgão executivo:

criação. Possibilidade.

Fundação de amparo à

pesquisa.

ADI 550, MT 29-8-02 Ilmar Galvão CE Tab. Dec

PGE: Nomeação dentre

os membros da

carreira. Limitação à

prerrogativa do Executivo.

(Revisão jurisp. ADI 217, PB)

ADI 2.581, SP 16-8-07 Marco Aurélio CE Tab. Dec

PGE: Nomeação.

Limitação à

prerrogativa do Executivo.


PGE: Unificação de

carreira. Vício afastado (II, ―e‖).

ADI 126, RO 29-8-01 Octavio Gallotti CE Tab. Dec


Poder Constituinte

Decorrente.

Remuneração:

Vinculação.

Impossibilidade.

Usurpação da iniciativa reservada.

ADI 336-MC, SE 24-9-90 Célio Borja CE Tab. Dec

Poder Constituinte

Derivado.

Usurpação de

competência do

Executivo. Vedação de

alienação das ações ordinárias. BANERJ.

ADI 1.348, RJ 21-2-08 Carmem Lúcia CE Tab. Dec.

Poder Constituinte

Derivado.

Usurpação de

competência do


alienação das ações ordinárias. BANERJ.

ADI 1.348-MC, RJ 4-10-95 Octávio Gallotti. CE Tab. Dec.

Regime Jurídico:

Usurpação de iniciativa reservada.

ADI 749, CE 20-3-03 Carlos Velloso CE Tab. Dec

Regime Jurídico: Data

para pagamento e

correção monetária. (vício afastado)

ADI 544, SC 1-4-04 Carlos Velloso CE Tab. Dec


para pagamento e


ADI 544-MC, SC 27-3-99 Marco Aurélio CE Tab. Dec


para pagamento e


ADI 657, RS 10-10-

96

Néri da Silveira CE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Usurpação da iniciativa

reservada.


Regime Jurídico:


ADI 276, AL 13-11-

97


Regime Jurídico:


reservada. Aumento de despesa

ADI 227, RJ 19-11-

97

Maurício Corrêa CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


reservada. Licença e direito à creche


Regime Jurídico:


reservada.

ADI 231, RJ 5-8-92 Moreira Alves CE Tab. Dec


Transferências e aproveitamento.

Regime Jurídico:


reservada.

Transferências e aproveitamento.

ADI 248, RJ 18-11-

93

Celso de Mello CE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Usurpação de iniciativa

reservada.

Transferência de servidores.

ADI 483, PR 25-4-01 Ilmar Galvão CE Tab. Dec

Regime Jurídico:

anistia geral aos

servidores apenados.

Impossibilidade.

ADI 233, RJ 12-11-

93

Ilmar Galvão CE Tab. Dec


para pagamento e


ADI 176-MC, MT 21-2-90 Carlos Madeira CE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Equiparação de vencimentos

ADI 112, BA 24-8-94 Néri da Silveira CE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Inaplicabilidade

negociação coletiva aos

servidores públicos.

ADI 112, BA 24-8-94 Néri da Silveira CE Tab. Dec

Regime Jurídico:

nomeação dos

aprovados em

concursos públicos.

Fixação de prazo

máximo. Usurpação de

iniciativa reservada. Vício acolhido.

ADI 2.931, RJ 24-2-05 Carlos Britto CE Tab. Dec

Regime Jurídico:

nomeação dos

aprovados em


Fixação de prazo



RE 229.450, RJ 10-2-00 Maurício Corrêa CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


reservada.

ADI 106, RO 10-10-

02


Regime Jurídico:


ADI 182, RS 5-11-97 Sydney Sanches CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


ADI 250, RJ 15-8-02 Ilmar Galvão CE Tab. Dec

Regime Jurídico: ADI 89, MG 4-2-93 Ilmar Galvão CE Tab. Dec.



Regime Jurídico:


reservada.

ADI 89-MC, MG 7-12-89 Sydney Sanches CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


ADI 97, RO 25-6-93 Moreira Alves CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


reservada. Lei Orgânica

Distrital. Transferência

de servidores.

ADI 980, DF 6-3-08 Menezes de Direito LOD Tab. Dec

Regime Jurídico:


reservada. Lei Orgânica

Distrital. Transferência de servidores.

ADI 980-MC, DF 3-2-94 Celso de Mello LOD Tab. Dec

Regime Jurídico:


reservada. Licença e direito à creche

ADI 175-MC, PR 9-2-90 Octavio Gallotti CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


reservada. Limite de idade em concurso.

ADI 243, RJ 1-2-01 Marco Aurélio CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


reservada.

ADI 139, RJ 31-10-

91

p/ac. Marco Aurélio CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


ADI 152, MG 18-3-92 Ilmar Galvão CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


ADI 843, MS 8-8-02 Ilmar Galvão CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


ADI 843-MC, MS 23-4-93 Ilmar Galvão CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


ADI 844, MS 16-5-02 Carlos Velloso CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


reservada.

ADI 844-MC, MS 26-2-93 Marco Aurélio CE Tab. Dec

Regime Jurídico:


reservada.

Aproveitamento de cargos.

ADI 430, MS 25-5-94 Sepúlveda Pertence CE Tab. Dec

Regime Jurídico::


reservada.

ADI 199, PE 22-4-98 Maurício Corrêa CE Tab. Dec


Regime Jurídico::


ADI 216-MC, PB 23-5-90 Celso de Mello CE Tab. Dec

Regime

Jurídico:Equiparação

de vencimentos

ADI 120, AM 20-3-96 Moreira Alves CE Tab. Dec

Regime

Jurídico:Usurpação da iniciativa reservada.

ADI 586-MC, AM 20-9-91 Celso de Mello CE Tab. Dec

Remuneração:

Aumento despesa.


ADI 270, MG 31-3-04 Maurício Corrêa CE Tab. Dec

Remuneração: Data

para pagamento e


ADI 144-MC, RN 22-11-

89

Octavio Gallotti CE Tab. Dec

Remuneração:

usurpação da iniciativa

reservada. Equiparação

de salário. Vício formal

e material.

ADI 237, RJ 1-2-93 Octávio Gallotti CE Tab. Dec

Remuneração:


reservada. Teto mín.S.M.

ADI 290-MC, SC 17-10-

91

Celso de Mello CE Tab. Dec

Remuneração:

Vinculação entre

carreiras jurídicas.

Inconstituc.. Usurpação

da iniciativa reservada.

ADI 304, MA 25-10-

95

Carlos Velloso CE Tab. Dec

Remuneração:

vinculação. Usurpação

da iniciativa reservada. Vício acolhido.

RE 198.982, RS 5-8-98 Ilmar Galvão CE Tab. Dec

Usurpação de

competência do

Executivo.

Subordinação à prévia

autorização legislativa.

Provimento de cargo de órgão da Adm.Ind.

ADI 1.642, MG 3-3-08 Eros Grau CE Tab. Dec

Usurpação de

competência do

Executivo.



Provimento de cargo de

órgão da Adm.Ind.

ADI 1.642-MC,

MG

16-12-

98

Nelson Jobim CE Tab. Dec

Usurpação de

competência do

Executivo.



ADI 2.167-MC, RR 1-6-00 Marco Aurélio CE Tab. Dec.


Provimento de cargo de órgão da Adm.Ind.

Vencimentos: correção

monetária por atraso.

Vício afastado.


Vencimentos: correção

monetária por atraso. Vício afastado.

ADI 175-MC, PR 9-2-90 Octavio Gallotti CE Tab. Dec

1.3.3 Limites à atuação do Poder Constituinte Reformador no âmbito local


Cargos: criação e

provimento. Polícia

civil. Vício reconhecido.

ADI 3.051, MG 30-6-05 Carlos Britto EC/CE Tab. Dec.

Conselho: alteração

da composição.

Conselho Estadual de

Educação. Inclusão

de representante do

Poder Legislativo.

Vício reconhecido.

ADI 2.654-MC, AL 26-6-02 Sepúlveda Pertence EC/CE Tab. Dec

Controle legislativo

sobre indicações do

Executivo. Fixação

de limite de tempo

razoável. Não há

ofensa à separação de poderes.

ADI 1.281-MC, PA 25-5-95 Maurício Corrêa EC/CE Tab. Dec

Controle legislativo

sobre indicações do

Executivo. Fixação

de limite de tempo

razoável. Não há


ADI 1.281, PA 11-3-04 Maurício Corrêa EC/CE Tab. Dec

Criação ou Aumento

de Remuneração de servidores.

ADI 2.050, RO 3-3-04 Maurício Corrêa EC/CE Tab. Dec

Criação ou Aumento

de Remuneração de servidores.

ADI 2.050-MC, RO 2-9-99 Maurício Corrêa EC/CE Tab. Dec

Fixação de

remuneração. Vício

reconhecido.

ADI 1.690 -MC, AP 29-10-

98

Nelson Jobim EC/CE Tab. Dec

Fraude à iniciativa

reservada.

RP 1.175, GO 1-2-85 Aldir Passarinho OK EC/CE Tab. Dec

Militares: Regime

jurídico. Alteração.

ADI 2.966, RO 6-4-05 Joaquim Barbosa EC/CE Tab. Dec


Regime jurídico de


de oportunidade




Regime

Jurídico:Usurpação

da iniciativa

reservada.

ADI 1.064, MS 7-8-97 Ilmar Galvão EC/CE Tab. Dec

Regime


da iniciativa reservada.

ADI 1.064-MC, MS 8-6-94 Ilmar Galvão EC/CE Tab. Dec

Regime


da iniciativa

reservada. Aposentadoria.

ADI 582, SP 17-6-99 Néri da Silveira EC/CE Tab. Dec

Regime


da iniciativa

reservada. Aposentadoria.

ADI 582-MC, SP 19-9-91 Néri da Silveira EC/CE Tab. Dec

Separação de

Poderes. Repasse

automático das

dotações

orc;amentárias.

Atribuição privativa

do Executivo.

ADI 1.901, MG 3-2-03 Ilmar Galvão EC/CE Tab. Dec

Simetria (ofensa).

Iniciativa reservada do TCE.

ADI 1.994, ES 24-5-06 Eros Grau EC/CE Tab. Dec

Simetria (ofensa).

Iniciativa reservada do TCE.

ADI 1.994-MC, ES 9-9-99 Nelson Jobim EC/CE Tab. Dec.

1.4 TAXATIVIDADE DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS

Interpretação das hipóteses de restrição à iniciativa legislativa deve ser restritiva.

Hipóteses previstas em numerus clausus nos arts. 61 (iniciativa) e 63 (emenda)


Taxatividade. Direito

tributário. ADI 724-MC, RS 7-5-92 Celso de Mello LE Tab. Dec

Numerus clausus ADI 776-MC, RS 7-10-92 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Organização judiciária. ADI 865-MC, MA 7-10-93 Celso de Mello LE Tab. Dec


Não se aplica o limite

do art. 63, II (aumento

de despesa). Numerus clausus. Vício afastado.

1.5 LIMITES AO PODER DE EMENDA PARLAMENTAR

1.5.1 Questões gerais relativas ao Poder de Emenda Parlamentar


Limites

constitucionais ao

poder de emenda.

ADI 1050-MC, SC 21-9-94 Celso de Mello LE Tab. Dec

Natureza do poder

de emenda.

ADI 937-MC, AP 17-12-93 Celso de Mello LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Sanção não convalida

o vício de origem.

RP 1.051, GO 2-4-81 Moreira Alves LE Tab. Dec

Caracterização do

vício: necessidade de

comprovação nos

autos de que a norma

foi introduzida

através de E.P.

RE 451.827-AgR, RJ 28-3-06 Sepúlveda Pertence LM Tab. Dec

Emenda ou lei de

iniciativa parlamentar

podem aumentar

despesa (exceto o

63,I).

ADI 2.072-MC, RS 17-11-99 Octavio Gallotti LE Tab. Dec

Invasão da reserva de

decreto. Comissão

permanente de

negociação: lei

autorizativa.

Inconstitucionalidade

material.

ADI 2.569, CE 19-3-03 Carlos Velloso LE Tab. Dec

Juízo de

oportunidade.

Fixação de prazo

para envio de PL pelo

Executivo.

ADI 645, DF 11-11-96 Ilmar Galvão LD Tab. Dec

Restrições ao poder

de emenda.

RE 140.542, RJ 30-9-93 Ilmar Galvão LE Tab. Dec.

Transposição de

dotação orçamentária

entre órgãos. Vício

ADI 2.072-MC, RS 17-11-99 Octavio Gallotti LE Tab. Dec


reconhecido.

Vícios não

caracterizados.

RMS 9.315, RJ 21-3-66 Prado Kelly LE Tab. Dec

1.5.2 Aumento de despesa em leis de iniciativa reservada


Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 744, RS 10-12-

98

Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido ADI 744-MC, RS 7-10-92 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido ADI 1.304, SC 11-3-04 Maurício Corrêa LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido ADI 1.304-MC, SC 3-8-95 Maurício Corrêa LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido ADI 1.729, RN 28-6-08 Eros Grau LE Tab. Dec.

Aumento de despesa.

Acolhido ADI 1.729-MC, RN 9-9-98 Nelson Jobim LE Tab. Dec.

Aumento de despesa.

Acolhido ADI 2.619, RS 15-2-06 Eros Grau LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido ADI 2.619-MC, RS 15-5-02 Nelson Jobim LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido ADI 2.804, RS 2-3-05 Eros Grau LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 60, RO 22-11-

07

Carmen Lúcia LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 805, RS 17-12-

98


Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 816, SC 22-8-96 Ilmar Galvão LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 816-MC, SC 22-4-93 Ilmar Galvão LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 822, RS 25-4-96 Octávio Gallotti LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 822-MC, RS 5-2-93 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 873, RS 7-3-96 Maurício Corrêa LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 937-MC, AP 17-12-

93

Celso de Mello LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 1.470, ES 14-12-

05

Carlos Velloso LE Tab. Dec


Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 1.470-MC, ES 1-7-96 Marco Aurélio LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 1.954, RO 27-5-04 Carlos Velloso LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 2.079, SC 29-4-

04.

Maurício Corrêa LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 2.170, SP 17-8-05 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 2.170-MC, SP 1-6-00 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido


Aumento de despesa.

Acolhido

ADI 2.791, PR 16-8-06 Gilmar Mendes LE Tab. Dec

Aumento de

despesa.Acolhido

Ampliação de

gratificação.

ADI 3.177, AP 2-3-05 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec

Aumento de

despesa.Acolhido

Inclusão de benefício

a ex-prefeitos.

RE 290.776, MG 2-3-05 Carlos Velloso LM Tab. Dec.

Aumento de despesa.

Acolhido

Inclusão de benefício

a pensionistas.

RE 397.354-AgR, SC 18-10-

05

Ellen Gracie LE Tab. Dec

Aumento de

despesa.Acolhido

Iniciativa do MP.

ADI 4.075-MC, SC 4-6-08 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec.

Aumento de

despesa.Acolhido

Iniciativa do TJ.

ADI 4.062-MC, SC 4-6-08 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido.

ADI 13, SC 17-9-07 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido.

ADI 1.070-MC, MS 23-11-

94

Celso de Mello ok LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido.

Organização da PGE.

ADI 2.840, ESQ 6-11-03 Ellen Gracie LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Acolhido.

Remuneração.

RE 266.694-AgR, RJ 6-9-05 Grau LE Tab. Dec.

Aumento de despesa.

Acolhido.

ADI 645-MC, DF 11-12-

91



Equívoco

fundamentação do

STF. Prov. final

diferenciado.

Aumento de despesa.

Afastado.

Regulamentação de

hipótese de

afastamento do cargo.

ADI 645, DF 11-11-

96


Aumento de despesa.

Afastado.

Região

Metropolitana:

inclusão de

Município limítrofe.

ADI 2.809, RS 25-9-03 Maurício Corrêa LE Tab. Dec.

Aumento de despesa.

Afastado. Estatuto do

magistério estadual

ADI 3.114, SP 24-8-05 Carlos Britto LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Afastado.

Remuneração:

fixação de teto

salarial por emenda.

RE 134.278, SP 27-5-04 Sepúlveda Pertence LM Tab. Dec

Aumento de despesa.

Afastado.

Organização

judiciária. Emenda

sobre matéria de

iniciativa comum.


Aumento de despesa.

Afastado.

Organização

judiciária. Não se

aplica o limite do art.

63, II (aumento de

despesa). Numerus

clausus.

ADI 865-MC, MA 7-10-93 Celso de Mello LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Afastado.

Organização

judiciária. Serventias

extrajudiciais.

ADI 2.350, GO 25-3-04 Maurício Corrêa LE Tab. Dec

Aumento de despesa.

Afastado.

Organização

judiciária. Serventias

extrajudiciais.

ADI 2.350-MC, GO 7-3-01 Maurício Corrêa LE Tab. Dec


1.5.3 Pertinência temática entre Emenda Parlamentar e Projeto de Lei


Pertinência temática.

Acolhido. Alteração de

jornada de trabalho.

Inclusão de temática estranha ao projeto.



Acolhido. Juízo de

oportunidade. Fixação

de prazo p/envio de PL s/salário.



Acolhido. Juízo de

oportunidade. Fixação

de prazo p/envio de PL s/salário.

ADI 546-MC, RS 17-10-91 Moreira Alves LE Tab. Dec


Acolhido. Organização

e divisão judiciárias.

Criação de novas

comarcas. Inaplicável

o precedente ADI

865/MA.

ADI 1050-MC, SC 21-9-94 Celso de Mello LE Tab. Dec.


Acolhido. Projeto:

Procurador autárquico

- regulamentação da

carreira. Emenda:

classificação de órgãos

de deliberação coletiva

na Adm.Direta (com remuneração).

ADI 645, DF 11-11-96 Ilmar Galvão LD Tab. Dec


Acolhido. Projeto:

revisão de

vencimentos. Emenda: pensão militar.

ADI 574, DF 3-6-93 Ilmar Galvão LF Tab. Dec


Acolhido. Projeto:

tributação. Emenda:

remuneração de

servidores.

ADI 2.192, ES 4-6-08 Ricardo Lewandowski LE Tab. Dec


Acolhido. Projeto:

tributação. Emenda:

remuneração de servidores.

ADI 2.192-MC, ES 25-5-00 Marco Aurélio LE Tab. Dec


Acolhido. Regime

Jurídico: perdão por falta ao trabalho.

ADI 13, SC 17-9-07 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec



Acolhido. Regime

Jurídico: perdão por

falta ao trabalho.

ADI 1.333-MC, RS 10-8-95 Octavio Gallotti LE Tab. Dec.


Afastado. Estatuo do

Magistério estadual.

Alteração de

composição de

Comissão de Gestão Legitimidade.

ADI 3.114, SP 24-8-05 Carlos Britto LE Tab. Dec

1.6 NULIDADE E POSSIBILIDADE DE CONVALIDAÇÃO DO VÍCIO DE INICIATIVA

Vício formal insanável

Pronunciamento inicial do STF: Sanção posterior convalida o vício de origem


Convalidação do vício

formal RMS 9.619, SP 18-10-

62 Victor Nunes LM Tab. Dec.


formal RMS 9.628, SP 20-3-63 Ribeiro da Costa LM Tab. Dec.


formal RMS 10.806, SP 18-4-63 Antonio Villas Boas LM Tab. Dec.

―A sanção do projeto

supre a falta de

iniciativa do Poder

Executivo‖

Súmula 5 13-12-

63

Pleno Site

Revisão de jurisprudência: vício de iniciativa é vício formal insanável


Emenda Parlamentar.

Sanção presidencial.

Inconvalidação

ADI 1.070-MC, MS 23-11-

94

Celso de Mello LE Tab. Dec.

Emenda Parlamentar.

Sanção não convalida o

vício de origem.

RP 1.051, GO 2-4-81 Moreira Alves LE Tab. Dec

http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=5.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas


1.6.2 Iniciativa legislativa “por empréstimo”

A iniciativa deflagrada por autoridade competente (Projeto de Lei ou edição de MP) que

trate de matéria de iniciativa reservada pode ser aproveitada pelo Legislativo quando da

realização de Emendas Parlamentares em projetos similares em discussão.

Normas sujeitas à iniciativa reservada não alteram o status quo normativo.


Emenda Parlamentar.

Lei promulgada pela

AL. Projeto de lei

posteriormente enviado

pelo Executivo. Vício sanado.

ADI 56, PB 3-10-02 Nelson Jobim LE Tab. Dec

Emenda parlamentar.

Iniciativa por

empréstimo.

Reprodução de normas

vigentes ou com elas

consentâneas. Vício afastado.

ADI 3.112, DF 2-5-07 Ricardo Lewandowski LF Tab. Dec.

Emenda parlamentar

Iniciativa por

empréstimo. Afinidade

lógica com PL

encaminhado pelo

Executivo. Vício afastado.


Estruturação do

Sistema Nacional de

Armas. Vício afastado.

Supressão da iniciativa

reservada sobre

―estrutura‖ e

―organização‖. EC n. 32/01.


1.7 “LEIS AUTORIZATIVAS” DE INICIATIVA PARLAMENTAR

Admissibilidade de leis meramente autorizativas desde que não imponham obrigações

específicas ao Poder Executivo


Mera autorização, sem

prazo. ADI 2.304-MC, RS 4-10-00 Sepúlveda Pertence LF Tab. Dec.

Questão não enfrentada. ADI 860-MC, AP 27-5-93 Francisco Rezek LE Tab. Dec.


Questão não enfrentada. ADI 1.136-MC, DF 26-10-

94 Francisco Rezek LF Tab. Dec.

Questão não enfrentada. ADI 2.304-MC, SP 4-10-00 Sepúlveda Pertence LF Tab. Dec.

Mera autorização. ADI 3.394, AM 2-4-07 Eros Grau LF Tab. Dec.


decreto. Comissão

permanente de

negociação: lei

autorizativa.

Inconstitucionalidade

material.


1.8 INTERFERÊNCIAS ENTRE EXECUTIVO E LEGISLATIVO EM RELAÇÃO À

INICIATIVA LEGISLATIVA

1.8.1 Reserva de decreto e impossibilidade de regulamentação legal

Des-legalização da disciplina jurídica da organização e funcionamento da Administração

Pública. Sujeição desta matéria à ―reserva de decreto‖.


Decreto autônomo.

Inconstitucionalidade.

Reserva legal. Desvio de função.

ADI 3.614, PR 20-9-07 Gilmar Mendes DEC Tab. Dec.


Reserva de decreto. ADI 2.857, ES 30-8-07 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec


decreto. Comissão

permanente de

negociação: lei

autorizativa.

Inconstitucionalidade material.


Organização: atribuições. Iniciativa reservada. Reserva de decreto.

ADI 3.254, ES 16-11-

05 Ellen Gracie LE Tab. Dec.

Regulamentação por lei.

Reserva de decreto.

Matéria passível de

regulamentação

autônoma. Criação de

ADI 2.707, SC 15-2-06 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec.


Comissão

Reserva de decreto.

Decreto. Fixação de teto

salarial (37, XI). Não há

ofensa à ―reserva legal‖.

ADI 1.590-MC, SP 19-6-97 Sepúlveda Pertence DEC Tab. Dec

Reserva de decreto.

Regulamentação interna pelo Executivo.

ADI 2.806, RS 23-4-03 Ilmar Galvão LE Tab. Dec.

Vedação imposta pela

CE. ADI 1.348, RJ 21-2-08 Carmen Lúcia CE Tab. Dec.

A EC n. 32/02 operou uma diminuição da iniciativa reservada em matéria de organização e

funcionamento da Administração Pública (Equívocos do STF)


Exclusão da iniciativa

reservada sobre

organização e

funcionamento da A.P.


Exclusão da iniciativa

reservada sobre

organização e

funcionamento da A.P.

ADI 2.734-MC, ES 26-2-03 Moreira Alves LE Tab. Dec.

1.8.2 Transferência legislativa ao Executivo em ofensa à ―reserva legal‖


Capacidade de auto-



dentre delegados de

carreira. Lista tríplice.

Vício acolhido.

ADI 2.710, ES 23-4-03 Sydney Sanches EC/CE Tab. Dec

Capacidade de auto-



dentre delegados de

carreira. Lista tríplice.

Vício acolhido.

ADI 2.710-MC, ES

13-11-

02 Sydney Sanches EC/CE Tab. Dec

Delegação legislativa

imprópria. Ofensa

―reserva legal‖.

Benefício fiscal: isenção

ADI 1.247- MC, PA 17-8-95 Celso de Mello LE Tab. Dec


imprópria. Ofensa

―reserva legal‖.

Cargos: criação,

atribuições e vencimento.

RMS 3.569, SP 3-9-56 Lafayette de Andrada LE Tab. Dec.


Instrumento de

delegação anômalo.

Autorização

legislativa para dispor

sobre alienação de bens públicos.

ADI 425, TO 4-9-02 Maurício Corrêa CE Tab. Dec

Lei que autoriza a

criação de cargos

públicos por decreto

do Executivo.

ADI 3.232, TO 14-8-08 Cezar Peluso LE Tab. Dec.

Servidor Público: criação de cargos, atribuições e remuneração. Transferência ao Executivo. Violação ao princípio da reserva legal.

ADI 3.232, TO 14-8-

08.

Cezar Peluso LE Tab. Dec.

2. DELIMITAÇÃO DA ABRANGÊNCIA DE CADA UMA DAS HIPÓTESES DE

INICIATIVA RESERVADA CONSTITUCIONALMENTE PREVISTAS

2.1 DISCIPLINA DAS FORÇAS ARMADAS




(...) f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos,

promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva (EC n.

18/98)

2.1.1 Vício Acolhido


Corpo de Bombeiros.

Servidor: extinção de

cargos e regime jurídico

(regras de promoção na carreira).

ADI 2.742, ES 20-3-03 Maurício Corrêa LE Tab. Dec.

DF: Vencimentos da PM

e BM. Lei distrital.

Competência da União reconhecida.

Vantagem pecuniária.

Reserva de iniciativa. Vício reconhecido.

ADI 2.988, DF 4-3-04 Cezar Peluso LD Tab. Dec

Militar. Gratificação para

exercício de função na

Assembléia Distrital. Vício formal acolhido.

ADI 2.705, DF 9-10-03 Ellen Gracie LD Tab. Dec.


Regime jurídico de

militar. ADI 2.741, ES 21-8-03 Ellen Gracie LE Tab. Dec.

Regime jurídico de

servidor militar. Juízo de

oportunidade violado.

Fixação de prazo para envio do PL.


Remuneração: aumento ADI 1.124-MC, RN 21-9-94 Francisco Rezek LE Tab. Dec

Remuneração: aumento ADI 1.124, RN 2-3-05 Eros Grau LE Tab. Dec

Servidores militares.

Regime jurídico: promoção e reserva.

ADI 2.748, ES 21-8-03 Ellen Gracie LE Tab. Dec.

2.2 REGULAMENTAÇÃO DO REGIME DE PESSOAL



a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e

autárquica ou aumento de sua remuneração;

(...)

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de

cargos, estabilidade e aposentadoria;

2.2.1 Alínea ―a‖: Vício Acolhido

Questão

relevante

Acórdão J. em Relator Obj Link

Aumento de

remuneração. ADI 1.487, SC 12-2-03 Sydney Sanches LE Tab. Dec

Cargos: criação e

provimento. Vício reconhecido.

ADI 3.051, MG 30-6-05 Carlos Britto EC/CE Tab. Dec

PGE: Condições

p/nomeação.

Limitação à

prerrogativa

Executivo.


Remuneração.

Aumento.

Tribunal de

Contas e

Ministério

Público

ADI 45-MC, MG 17-5-89 Aldir Passarinho CE Tab. Dec

Remuneração:

aumento. ADI 2.892, ES 19-2-04 Carlos Velloso LE Tab. Dec

Remuneração:

Equiparação. ADI 549, DF 6-5-99 Carlos Velloso LD Tab. Dec


2.2.2 Alínea ―a‖: Vício Afastado


Cargo: criação.

―Inclui-se na

estrutura

organizacional

básica (...) o cargo

em comissão de

Diretor-Técnico‖.

Não há criação de

cargo. Vício

afastado.

ADI 2734-MC, ES 26-2-03 Moreira Alves LE Tab. Dec

Correção

monetária fixada

na CE. Utilização

de índice federal

(BTN).

ADI 278-MC, MS 29-6-90 Celso de Mello LE Tab. Dec

Remuneração:

alteração do

quadro de pessoal

da CD e SF.

Iniciativa

parlamentar.

Ofensa não

caracterizada.

ADI 3.599, DF 21-5-07 Gilmar Mendes LF Tab. Dec

2.2.3 Alínea ―c‖: Vício Acolhido



Regime jurídico e aposentadoria.

ADI 872, RS 28-2-03 Ellen Gracie LE Tab. Dec


Regime jurídico e

aposentadoria.



Regime jurídico:

posse. Documentação

necessária. Vício acolhido.

ADI 2.420, ES 24-2-05 Ellen Gracie LE Tab. Dec

Regime Jurídico

/Remuneração.

Jornada de trabalho e

adicional noturno.

ADI 766, RS 11-11-

98

Celso de Mello LE Tab. Dec

Regime jurídico. ADI 864, RS 25-4-96 Moreira Alves LE Tab. Dec

Regime jurídico.

Ampliação de ADI 1.060-MC, RS 1-8-94 Carlos Velloso LE Tab. Dec


benefício.

Regime jurídico.

Redução jornada de

trabalho de servidores

do Poder Judiciário. Vício acolhido.


Regime jurídico.

Servidores:

aproveitamento. Vício acolhido.

ADI 2.689, RN 9-10-03 Ellen Gracie LE Tab. Dec.

Regime jurídico. Vício acolhido.

ADI 665, DF 6-9-95 Sydney Sanches LD Tab. Dec

Regime Jurídico/

Remuneração. Jornada

de trabalho e adicional noturno.

ADI 766-MC, RS 3-9-92 Celso de Mello LE Tab. Dec

Regime

Jurídico/Remuneração. Aposentadoria.

ADI 1.895, SC 2-8-07 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Regime

Jurídico/Remuneração.

Organização do

Quadro da Secretaria

de Segurança Pública. Vício acolhido.

ADI 2.029, SC

4-6-07 Ricardo Lewandowski LE Tab. Dec

Regime

jurídico/Remuneração. Vício acolhido.

ADI 2.754, ES 3-4-03 Sydney Sanches LE Tab. Dec.

Regime jurídico:

anistia a faltas de

servidores. Vício reconhecido.

ADI 1.594, RN 4-6-08 Eros Grau LE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Inaplicabilidade

negociação coletiva

aos servidores públicos.

ADI 554, MT 15-2-06 Eros Grau LE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Jornada de trabalho

diferenciada. (inconst).

ADI 407, MS 3-2-90 Nelson Jobim LE Tab. Dec

Regime Jurídico:

jornada de trabalho:

profissionais da área

da saúde. Vício reconhecido.

ADI 3.175, AP 17-5-07 Gilmar Mendes LE Tab. Dec

Regime Jurídico:

nomeação dos

aprovados em


Fixação de prazo



ADI 2.931, RJ 24-2-05 Carlos Britto CE Tab. Dec


Regime Jurídico:

perdão por falta ao trabalho.


Regime Jurídico:

Processo de

investidura e descanso semanal remunerado.

ADI 2.806, RS 23-4-03 Ilmar Galvão LE Tab. Dec.

Regime Jurídico:

Proibição de fixação

de limite máximo de

idade em concursos.

Vício acolhido.

ADI 776, RS 2-8-07 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Proibição de fixação


idade em concursos. Vício acolhido.


Regime Jurídico:

Redução de jornada de

trabalho. Vício acolhido.

ADI 3.739, PR 17-5-07 Gilmar Mendes LE Tab. Dec.

Regime Jurídico: Taxa

de inscrição em

concurso público:

limites e isenções.

Vício formal

reconhecido.

ADI 1.568-MC, ES 6-5-97 Carlos Velloso LE Tab. Dec.

Regime Jurídico:

Usurpação da

iniciativa reservada. Aumento de despesa

ADI 227, RJ 19-11-

97

Maurício Corrêa CE Tab. Dec

Servidores:

transferência e

aproveitamentos.

Vício reconhecido.

ADI 3.061, AP 5-4-06 Carlos Britto LE Tab. Dec.

Regime Jurídico:

Inaplicabilidade

negociação coletiva

aos servidores públicos.

ADI 554-MC, MT 8-8-91 Célio Borja LE Tab. Dec

2.2.4 Alínea ―c‖: Vício Afastado


Decisão anterior do

STF que suspendeu

dispositivo da C.E.

por violar cláusula de

reserva. Benefício

concedido agora por

lei de iniciativa do

ADI 1.279-MC, PE 27-9-95 Maurício Corrêa LE Tab. Dec


Executivo. Não há

ofensa à coisa julgada

e ao art. 61, II, ―c‖

Iniciativa

parlamentar.

Regime jurídico:

criação e alteração no

regime de multas.

Vício afastado.

ADI 2.672, ES 22-6-06 Carlos Britto LE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Data para pagamento

e correção monetária.

(const)

ADI 559, MT 15-2-06 Eros Grau LE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Data para pagamento


(const)

ADI 559-MC, MT 8-8-91 Célio Borja LE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Data para pagamento


(vício afastado)

ADI 144-MC, RN 22-11-

89

Octavio Gallotti CE Tab. Dec

Regime Jurídico:

Data para pagamento


(vício afastado)

ADI 176-MC, MT 21-2-90 Carlos Madeira CE Tab. Dec

2.3 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA



e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o

disposto no art. 84, VI (redação determinada pela EC n. 19/98)

2.3.1 Vício acolhido


Órgão de execução:

atribuição nova.

Fixação de

Programa de Ação.

Alteração na

estrutura funcional

da Secretaria de

ADI 2.799-MC, RS 1-4-04 Marco Aurélio LE Tab. Dec


Estado. Vício

acolhido.

Administração

Pública indireta:

regulamentação.

Participação dos

empregados na sua

gestão. Vício

acolhido.

ADI 2.296-MC, RS 16-11-

00


Comissão: criação.

Comissão

Executiva da

Política de

Preservação,

recuperação e

utilização

sustentável dos

ecossistemas do

Complexo Lagunar

Sul. Vício

acolhido.

ADI 2.707, SC 15-2-06 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec.

Conselho

deliberativo:

Criação e

organização no

âmbito do

P.Executivo

ADI 3.751, SP 4-6-07 Gilmar Mendes LE Tab. Dec.


Conselho de

Transporte da

Região

Metropolitana de

São Paulo – CTM.

ADI 1.391, SP 9-5-02 Sepúlveda Pertenc LE Tab. Dec


Programa Estadual

de Iluminação

Pública. Conselho

de Administração.

ADI 1.144, RS 16-8-06 Eros Grau LE Tab. Dec


Programa Estadual

de Iluminação

Pública. Conselho

de Administração.

ADI 1.144-MC, RS 23-2-95 Francisco Rezek LE Tab. Dec

Iniciativa

parlamentar


Conselho de

Comunicação

Social do Estado.

ADI 821-MC, RS 5-2-93 Octávio Gallotti LE Tab. Dec

Instituição de pólo. ADI 2.808, RS 24-8-06 Gilmar Mendes LE Tab. Dec.


Pólo estadual de

música erudita.

Estrutura e

atribuição de

órgãos da

Administração

Pública.

Organização da

Polícia Militar.

Vício reconhecido.

ADI 2.646, SP 20-3-03 Maurício Corrêa LE Tab. Dec


criação, extinção e

regulamentação de

órgãos na estrutura

adm. do Estado.

ADI 2.750, ES 6-4-05 Eros Grau LE Tab. Dec.


novas atribuições.

ADI 2.857, ES 30-8-07 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec

Órgão: alteração

nomenclatura e

atribuições.

Delegacia de

Ensino.

ADI 2.417, SP 3-9-03 Maurício Corrêa LE Tab. Dec


nomenclatura e

atribuições.

Delegacia de

Ensino.

ADI 2.417-MC, SP 18-4-01 Maurício Corrêa LE Tab. Dec

Órgão: atribuição

de novas tarefas.

DETRAN.

ADI 2.719, ES 20-3-03 Carlos Velloso LE Tab. Dec

Órgão: criação de

novos órgãos.

CIRETRANs.

ADI 2.720, ES 20-3-03 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Órgão: criação de

novos órgãos.

CIRETRANs.

ADI 2.721, ES 6-8-03 Maurício Corrêa LE Tab. Dec

Órgão: criação.

Conselho Estadual

de Controle e

Fiscalização do

Sangue.

ADI 1.275, SP 16-5-07 Ricardo Lewandowski LE Tab. Dec.

Órgão: criação.

Conselho Estadual

de Controle e

Fiscalização do

Sangue.

ADI 1.275-MC, SP 20-9-05 Marco Aurélio LE Tab. Dec.

Órgão: criação.

Museu gaúcho.

ADI 2.302-MC, RS 2-5-01 Néri da Silveira LE Tab. Dec


Órgão: criação.

Museu gaúcho.

ADI 2.302, RS 15-2-06 Gilmar Mendes LE Tab. Dec

Órgãos executivos:

nova atribuição.

ADI 2.372-MC, ES 21-8-02 Sydney Sanches LE Tab. Dec

Órgãos executivos:

novas atribuições.

ADI 2.239-MC, SC 9-11-00 Ilmar Galvão LE Tab. Dec.

Poder Const.

Estadual Reform.

Conselho: alteração

da composição.

CEE. Inclusão de

representante do

Poder Legislativo.

ADI 2.654-MC, AL 26-6-02 Sepúlveda Pertence EC/CE Tab. Dec

Poder Constituinte

Decorrente


Conselho de

Comunicação

Social do Estado.


Serviço a ser

implantado: dever

do Executivo de

instituir e

organizar. Sistema

de Avaliação de

Satisfação de

Usuários de

Serviços Públicos.

ADI 3.180, AP 17-5-07 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec

Serviço:

organização.

Acompanhamento

preventivo de

saúde aos

servidores.

ADI 3.403, SP 18-6-07 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec

2.3.2 Vício afastado


Estruturação do Sistema Nacional

de Armas. Vício afastado.

Supressão da iniciativa reservada

sobre ―estrutura‖ e ―organização‖. EC n. 32/01.

ADI

3.112, DF

2-5-07 Ricardo

Lewandowski

LF Tab. Dec.

Organização Administrativa.

Inclusão de formação específica

para magistério. Ausência de conflito com LDB.

ADI 1.399,

SP

3-3-04 Maurício Corrêa LE Tab. Dec


Organização Administrativa.

Inclusão de formação específica

para magistério. Ausência de

conflito com LDB.

ADI 1.399-

MC, SP


Organização. Supressão da

iniciativa reservada das matérias

relativas à ―estruturação‖ e ―atribuições‖ (EC 32/01).

ADI

2734-

MC, ES

26-2-03 Moreira Alves LE Tab. Dec.

Organização: atribuições. Iniciativa

reservada. Reserva de decreto. ADI

3.254, ES

16-11-05 Ellen Gracie LE Tab. Dec.

Poder Constituinte Decorrente.

Órgão executivo: criação.

Possibilidade. Fundação de amparo

à pesquisa.

ADI 550,

MT

29-8-02 Ilmar Galvão CE Tab. Dec


Capacidade de auto-organização.

Polícia Civil. Chefia. Escolha dentre delegados de carreira.

ADI 952-

MC, SC

13-10-93 Carlos Velloso CE Tab. Dec


Capacidade de auto-organização.

Polícia Civil. Chefia. Escolha dentre delegados de carreira.

ADI

2.710, ES

23-4-03 Sydney Sanches EC/CE Tab. Dec


Manutenção de carreiras especiais de assessoramento.

ADI 175,

PR

3-6-93 Octavio Gallotti CE Tab. Dec

Poder constituinte decorrente.

Unificação de carreira (PGE). ADI 126,

RO

29-8-01 Octavio Gallotti CE Tab. Dec

Regulamentação de atos de

publicidade. Controle da

administração.

ADI

2.472-

MC, RS


Regulamentação de atos de

publicidade. Controle da

administração.Inconstitucionalidade material.

ADI

2.472, RS

1-4-04 Marco Aurélio LE Tab. Dec.

Serviços: implementação (dever já

reconhecido). Testes de paternidade

e maternidade.

ADI 3.394,

AM

2-4-07 Eros Grau LE Tab. Dec.

A cláusula de reserva aplica-se à organização das entidades fundacionais.

Questão

relevante

Acórdão J. em Relator Obj Link

Regime

autárquico:

fundações

ADI 2.794, DF 14-12-06 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec.

Regime

autárquico:

fundações

ADI 1.642, MG 3-4-08 Eros Grau LE Tab. Dec.


2.4 ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS NOS TERRITÓRIOS: EQUÍVOCOS RECORRENTES



b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços

públicos e pessoal da administração dos Territórios;

2.4.1 Reserva de iniciativa (alínea b) aplica-se exclusivamente aos territórios


Direito tributário. BF:

Isenção e privilégio.

Vício afastado.

ADI 2.304-MC, RS 4-10-00 Sepúlveda Pertence LE Tab. Dec

Direito financeiro.

Iniciativa

concorrente. Previsão

de fonte de custeio:

necessidade para

eficácia. Vício

afastado.

ADI 352, SC 30-10-

97



IPVA e multas de

trânsito.

Parcelamento. Vício

afastado.

ADI 2.474, SC 19-3-03 Ellen Gracie LE Tab. Dec

2.4.2 Iniciativa em matéria tributária é concorrente (não há ofensa ao 165/CF)


BF: Isenção do

ICMS. Vício

afastado.

ADI 286, RO 22-5-02 Maurício Corrêa LE Tab. Dec

BF: ampliação de

beneficiários.

ADI 724-MC, RS 7-5-92 Celso de Mello LE Tab. Dec

BF: Não-incidência,

incidência parcial e

isenção do ICMS.

Ausência de vício

formal. Vício

ADI 84, MG 15-2-96 Ilmar Galvão CE Tab. Dec


material

caracterizado.

BF: isenção de

pagamento de

pequenos produtores

rurais. Supressão de

receita. Vício

rejeitado.

ADI 2.072-MC, RS 17-11-

99

Octavio Gallotti LE Tab. Dec

Direito tributário.

Manutenção de

crédito fiscal em caso

de redução da base

de cálculo ou

isenção. Vício

afastado.

ADI 2.320, SC 15-2-06 Eros Grau LE Tab. Dec


Fundamentação

equivocada. Vício

formal reconhecido.

(art. 61, §1º, II, ―b‖)

ADI 2.345-MC, SC 1-8-02 Sydney Sanches LE Tab. Dec


Vício afastado.

ADI 2.392-MC, ES 28-3-01 Moreira Alves LE Tab. Dec.


BF: Desconto e

parcelamento do

IPVA. Vício

afastado.

ADI 2.464, AP 11-4-07 Ellen Gracie LE Tab. Dec


BF: Desconto e

parcelamento do

IPVA. Vício

afastado.

ADI 2.464-MC, AP 12-6-02 Ellen Gracie LE Tab. Dec


BF: IPVA e multas

de trânsito.

Parcelamento. Vício

afastado.

ADI 2.474-MC, SC 19-6-02 Ellen Gracie LE Tab. Dec


BF: Isenções e

benefícios ICMS.

Vício formal

afastado. Inconst.

material reconhecida.

ADI 2.599-MC, MT 7-11-

02.

Moreira Alves LE Tab. Dec

Matéria tributária.

Criação e alteração

no regime de multas.

Vício afastado.

ADI 2.659, SC 3-12-03 Nelson Jobim LE Tab. Dec


Procedimentos. Vício

ADI 2.724, SC 24-9-

03.

Gilmar Mendes LE Tab. Dec


afastado.


Sistema estadual de

Previdência: isenção

de contribuição de

aposentados e

pensionistas. Vício

afastado.

ADI 3.205, MS 19-10-

06.


Serviço Público.

Vedação de

concessão de

gratuidades por lei

sem a indicação da

correspondente fonte

de custeio. Vício

afastado. Vício

afastado.

ADI 3.225, RJ 17-9-07 Cezar Peluso LE Tab. Dec

Direito financeiro.

Iniciativa

concorrente. Previsão

de fonte de custeio:

necessidade para

eficácia. Vício

afastado.

ADI 352-MC, SC 29-8-90 Celso de Mello LE Tab. Dec


Iniciativa

concorrente. Vício

afastado.

RE 362.573-AgR, MG 26-6-07 Eros Grau LE Tab. Dec.

2.4.3 Fundamentações equivocadas dos Ministros


Órgãos: Segurança

Pública

ADI 2.819, RJ 6-4-05 Eros Grau LE Tab. Dec.

Órgãos: Segurança

Pública

ADI 1.182, DF 24-11-

05

Eros Grau LD Tab. Dec.

Matéria tributária ADI 2.345-MC, SC 1-8-02 Sydney Sanches LE Tab. Dec

2.5 INICIATIVA RESERVADA DOS DEMAIS ÓRGÃOS CONSTITUCIONAIS.


Poder Constituinte

Decorrente. TJ:

Aumento do

número de

desembargadores,

ADI 274, PE 5-2-92 Paulo Brossard CE Tab. Dec


sem iniciativa.

DP: Autonomia

funcional e

administrativa

reconhecida.

ADI 494-MC, MT 16-8-91 Marco Aurélio LCE Tab. Dec

Poder constituinte

decorrente.

DP: Autonomia

funcional e

administrativa

negada.

ADI 575, PI 25-3-99 Sepúlveda Pertence CE Tab. Dec

Poder constituinte

decorrente.

DP: Autonomia

funcional e

administrativa

negada.

ADI 575-MC, PI 13-11-

91


Decisão Adm. de

Tribunal. Aumento

de vencimentos a

magistrados e

servidores. URP.

Violação à reserva

legal.

ADI 661, RS 22-9-94 Néri da Silveira Dec.

Adm.

TRT

Tab. Dec

Decisão

Administrativa de

Tribunal. Aumento

de vencimentos a

magistrados URV.


legal.

ADI 1.801-MC, PE

11-3-98 Maurício Corrêa RES

TJ/PE

Tab. Dec

Poder Constituinte

Reformador

Estadual. Iniciativa

reservada do TCE.

ADI 1.994, ES 24-5-06 Eros Grau EC/CE Tab. Dec

Resolução. Cálculo

de verba de

representação.


legal.

ADI 2.104, DF 21-11-

07

Eros Grau RES Tab. Dec.

Poder Constituinte

Decorrente.

Limite de

desembargadores

em Constituição

estadual viola a

iniciativa reservada

do TJ para

disciplinar a

questão.

ADI 3.362, BA 30-8-07 Marco Aurélio CE Tab. Dec


Emenda

Parlamentar.

Aumento de

despesa. Iniciativa

do TJ.

ADI 4.062-MC, SC 4-6-08 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec

Emenda

Parlamentar

Aumento de

despesa. Iniciativa

do MP.

ADI 4.075-MC, SC

4-6-08 Joaquim Barbosa LE Tab. Dec.

Resolução

Legislativa.

Remuneração de

servidores. Reserva

legal. (inconst.).

MS 22.644, DF 1º-9-99. Ilmar Galvão RES Tab. Dec.

Emenda

parlamentar

Organização

judiciária.

Aumento de

despesa: não

ocorrência.

Emenda sobre

matéria de

iniciativa comum.

Vício afastado.


Emenda

parlamentar.

Iniciativa do Poder

Judiciário.

RMS 9.315, RJ 21-3-66 Prado Kelly LE Tab. Dec

TABELAS DAS DECISÕES

ACÓRDÃO TÓPICOS

RELEVANTES

EMENTA PDF

ADI 13, SC

Rel. Joaquim Barbosa,

j. em 17-9-07

Emenda Parlamentar.

1. Aumento de

remuneração de

servidores públicos

estaduais.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESERVA

DE INICIATIVA. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO DE

SERVIDORES. PERDÃO POR FALTA AO TRABALHO. INCONSTITUCIONALIDADE.

Lei 1.115/1988 do estado de Santa Catarina. Projeto de lei de

Arq.

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2. Pertinência temática.

R.J.: perdão por falta de

trabalho.

iniciativa do governador emendado pela Assembléia Legislativa.

Fere o art. 61, § 1º, II, a, da Constituição federal de 1988 emenda

parlamentar que disponha sobre aumento de remuneração de

servidores públicos estaduais. Precedentes.

Ofende o art. 61, § 1º, II, c, e o art. 2º da Constituição federal de

1988 emenda parlamentar que estabeleça perdão a servidores por falta ao trabalho. Precedentes.

Pedido julgado procedente.

ADI 37-MC,

DF

Rel. Francisco Rezek,

j. 12-4-89

Separação de Poderes.

Medida Provisória. Plano

de Estabilização

Econômica. Afastamento

das regras orçamentárias

(art. 168).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA

CAUTELAR. DOTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS DESTINADAS AO LEGISLATIVO, JUDICIÁRIO E MINISTÉRIO PÚBLICO.

Dispositivo de Medida Provisória que parece pretender contornar o

art. 168 da Carta da República, visto que afasta o prazo de entrega

das dotações orçamentárias ao Legislativo, Judiciário e Ministério Público. Medida cautelar deferida.

Arq.

ADI 45-MC,

MG

Rel. Aldir

Passarinho, j. em 17-5-89.

Iniciativa legislativa.

Remuneração. Aumento.


LIMINAR: PRESSUPOSTOS OCORRENTES. LIMINAR

CONCEDIDA. ART. 15 E SEU PARÁGRAFO ÚNICO DA LEI

ESTADUAL N. 9730, DE 5 DE DEZEMBRO DE 1988, DE

MINAS GERAIS.

Tratando o art. 15 e seu parágrafo único da lei 9730, de 5.dez.1988,

do Estado de Minas Gerais, de reajuste trimestral dos vencimentos

de conselheiros e auditores do Tribunal de Contas daquele estado e

dos membros do Ministério Público também daquela unidade da

federação, e sendo alegada falta de iniciativa do Chefe do Poder

Executivo para tal determinação legal, e a vista de precedentes da

corte, em casos semelhantes em que foi deferida a liminar, e ela, no

caso, de igualmente ser deferida para suspensão dos efeitos do mencionado art. 15 e seu parágrafo único, até o julgamento da ação.

Arq.

ADI 56, PB,

Rel. Nelson Jobim,

j. em 3-10-02.

Emenda Parlamentar.

1. Iniciativa por

empréstimo. Lei

promulgada pela AL.

Projeto de lei

posteriormente enviado

pelo Executivo. Vício sanado.

2. Remuneração:

vinculação.


CONSTITUCIONAL. PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO

EXECUTIVO ESTADUAL COM EMENDAS

PARLAMENTARES. SERVIDORES PÚBLICOS. VETO

PARCIAL. PROMULGAÇÃO DA LEI PELA ASSEMBLÉIA.

VÍCIO DE INICIATIVA SANADO EM RELAÇÃO A DOIS DOS

DISPOSITIVOS ATACADOS, EM FACE DE POSTERIOR

PROJETO DE LEI DO EXECUTIVO.

INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO QUE DIZ

RESPEITO À VINCULAÇÃO DE DETERMINADAS

CARREIRAS AOS VENCIMENTOS E VANTAGENS DA

DEFENSORIA PÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE DO

ART. 14. OFENSA AO ART. 61, § 1º, II, 'c' DA CF.

PREJUDICIALIDADE QUANTO AOS ARTIGOS 7º E 17 DA

LEI 5.219/89 ATACADA. PRECEDENTES. AÇÃO JULGADA

PROCEDENTE.

Arq.

ADI 64, RO

Rel. Carmen Lúcia,

j. em 22-11-

07

Emenda Parlamentar.

Aumento de despesa.

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL DOS

ARTS. 4º E 5º DA LEI N. 227/1989, DO ESTADO DE

RONDÔNIA. AFRONTA AOS ARTS. 25, 37, INC. X E XIII, 61,

§ 1º, INC. I, ALÍNEA A, E 63 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.

1. Inconstitucionalidade formal dos arts. 4º e 5º da Lei n. 227/1989,

que desencadeiam aumento de despesa pública em matéria de

iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Afronta aos arts. 25; 61, § 1º, inc. I, alínea a; e 63 da Constituição da República.

2. Inconstitucionalidade material dos arts. 4º e 5º da Lei n.

227/1989, ao impor vinculação dos valores remuneratórios dos

servidores rondonienses com aqueles fixados pela União para os

Arq.

../Users/Fabio%20Ferreira%20Durcp/AppData/Local/Microsoft/Windows/Configurações%20locais/Temp/decisoes/ADIMC_37.pdf





seus servidores (art. 37, inc. XIII, da Constituição da República).

3. Afronta ao art. art. 37, inc. X, da Constituição da República, que

exige a edição de lei específica para a fixação de remuneração de

servidores públicos, o que não se mostrou compatível com o disposto na Lei estadual n. 227/89.

4. Competência privativa do Estado para legislar sobre política

remuneratória de seus servidores. Autonomia dos Estados-membros. Precedentes.

5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

ADI 84, MG

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 15-2-96


BF: Não-incidência,

incidência parcial e

isenção do ICMS.

Ausência de vício formal.

Vício material

caracterizado.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISO IX

E ALINEAS D E E, DO ART. 146, E O ART. 148, CAPUT, E

PARAGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE

MINAS GERAIS, QUE INSTITUÍRAM HIPÓTESES DE NÃO-

INCIDENCIA E DE ISENÇÃO DO ICMS. Manifesta afronta,

pelos dispositivos impugnados, a norma do art. 155, par. 2., XIII,

g,da Constituição Federal, a qual, ao reservar a lei complementar a

regulamentação da forma como, mediante deliberação dos Estados

e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão

concedidos e revogados, na verdade, consagrou o convênio,

celebrado pelos Estados e pelo Distrito Federal, previsto na lei

complementar em causa, como o único meio pelo qual poderão ser

instituídas a não-incidência, a incidência parcial e a isenção do ICMS. Procedência da ação.

O Ministro expressamente afasta o alegado vício formal (ofensa ao

art. 61, §1º, II, ―b‖), pois a vedação constitucional refere-se à iniciativa legislativa no âmbito dos Territórios.

Arq.

ADI 97, RO

Rel. Moreira Alves,

j. em 25-6-93


R.J.: Usurpação da


Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos das disposições transitórias da constituição do estado de Rondônia.

- Inconstitucionalidade formal do artigo 4., por cercear, em matéria

que não se prende à organização da estrutura do estado-membro e

que, ao contrário, diz respeito a assunto tipicamente de legislação

ordinária, a iniciativa legislativa exclusiva dos poderes constituídos.

- Inconstitucionalidade formal e material do artigo 8., por permitir

forma derivada de investidura - a transferência - não admitida pela

atual constituição, como já foi decidido na ação direta de

inconstitucionalidade n. 231. Afronta ao artigo 37, II, da

constituição federal que exige concurso público não apenas para a primeira investidura.

- Inconstitucionalidade material do artigo 24, que estabelece que

"os atuais detentores de mandato eletivo, que vierem a ser

escolhidos conselheiros do Tribunal De Contas Do Estado, poderão

tomar posse e assumir após o termino do mandato". A

extravagância dessa norma e de tal ordem que, por não haver

qualquer justificativa para o tratamento desigual entre os detentores

de mandatos eletivos na data da promulgação da constituição

estadual e aqueles que não o são, fere ela o princípio da igualdade,

e viola, por linha obliqua, o impedimento do artigo 95, parágrafo

único, iii, da constituição federal que e, por força do artigo 73,

parágrafo 3., estendido aos ministros do tribunal de contas da

união, e, conseqüentemente, aos conselheiros dos tribunais de contas estaduais (artigo 75 da carta magna).

- Inconstitucionalidade formal e material do artigo 36; aquela por

ofensa ao artigo 61, parágrafo 1., ii, "a" e "c", combinado com o 25,

ambos da parte permanente da Constituição Federal e com o artigo

11, "caput", do ADCT da mesma carta magna; esta por falta de

preservação do tratamento isonômico dos servidores públicos

quanto à disciplina do regime salarial, em abstrato, de todo o

Arq.

../Users/Fabio%20Ferreira%20Durcp/AppData/Local/Pastas%20Bernardo/Direito/PROJETO%20MJ/decisoes/ADI_84.pdf



serviço público.

Ação direta que se julga procedente, declarando-se a

inconstitucionalidade dos artigos 4., 8., 24 e 36 das disposições

constitucionais transitórias da constituição do estado de Rondônia, promulgada em 28 de setembro de 1989.

ADI 103, RO,

Rel. Sydney Sanches,

j. em 3-8-95.

Fundamentação errada

(61, §1º, II, ―b‖).

Lei orçamentária:

iniciativa do Executivo (art. 165).

Vinculação de receita.

Vício material

caracterizado (art. 167).

- Ação Direta de Inconstitucionalidade. Art. 134 da Constituição do

Estado de Rondônia. Vinculação de receita de impostos (inc. IV do art. 167 da Constituição Federal).

1. Estabelece o art. 134 da Constituição do Estado de Rondônia:

"As diretrizes orçamentárias do Estado obedecerão ao disposto no

art. 165 da Constituição Federal, contendo ainda dispositivos que

garantam aplicações e investimentos através de convênios com os

Municípios de, no mínimo, vinte por cento dos recursos nestes

arrecadados e que caibam ao Estado, excluindo-se o destinado a educação e a saúde".

2. As expressões grifadas (em negrito) incidem em

inconstitucionalidade formal, porque permitem a destinação de

verba orçamentária, sem iniciativa do Chefe do Poder Executivo

estadual e que, ademais, é privativa (art. 61, par. 1. inciso II, "B", c/c arts.25 e 11, todos da Constituição Federal).

3. Incidem, igualmente, em inconstitucionalidade material, pois

vinculam receita tributaria, em hipótese não enquadrada nas

ressalvas contidas no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal, ofendendo, assim, a norma proibitiva que nele se contem.

4. Ação direta julgada procedente, em parte, declarando o S.T.F. a inconstitucionalidade das referidas expressões.

Arq.

ADI 104, RO,

Rel.

Sepúlveda Pertence,

j. em 4-6-07

Restrições ao Poder

Constituinte Estadual

1. Caracterização de

fraude à iniciativa

reservada ao Poder

Executivo, quando


disciplina matéria relativa

a servidores públicos sem

caráter essencialmente constitucional.

2 Simetria respeitada.

Anistia. Infrações

administrativas por

perseguição política

I. Poder constituinte estadual: autonomia (adct, art. 11): restrições

jurisprudenciais inaplicáveis ao caso.

1. É da jurisprudência assente do Supremo Tribunal que afronta o

princípio fundamental da separação a independência dos Poderes o

trato em constituições estaduais de matéria, sem caráter

essencialmente constitucional - assim, por exemplo, a relativa à

fixação de vencimentos ou a concessão de vantagens específicas a

servidores públicos -, que caracterize fraude à iniciativa reservada

ao Poder Executivo de leis ordinárias a respeito: precedentes.

2. A jurisprudência restritiva dos poderes da Assembléia

Constituinte do Estado-membro não alcança matérias às quais,

delas cuidando, a Constituição da República emprestou alçada constitucional.

II - Anistia de infrações disciplinares de servidores estaduais: competência do estado-membro respectivo.

1. Só quando se cuidar de anistia de crimes - que se caracteriza

como abolitio criminis de efeito temporário e só retroativo - a

competência exclusiva da União se harmoniza com a competência

federal privativa para legislar sobre Direito Penal; ao contrário,

conferir à União - e somente a ela - o poder de anistiar infrações

administrativas de servidores locais constituiria exceção radical e

inexplicável ao dogma fundamental do princípio federativo - qual

seja, a autonomia administrativa de Estados e Municípios - que não

é de presumir, mas, ao contrário, reclamaria norma inequívoca da

Constituição da República (precedente: Rp 696, 06.10.66, red.

Baleeiro).

2. Compreende-se na esfera de autonomia dos Estados a anistia (ou

o cancelamento) de infrações disciplinares de seus respectivos

servidores, podendo concedê-la a Assembléia Constituinte local,

mormente quando circunscrita - a exemplo da concedida pela

Constituição da República - às punições impostas no regime decaído por motivos políticos.

Arq.




ADI 106, RO

Rel. Carlos Velloso,

Rel. p/ac.

Gilmar Mendes

j. em 10-10-

02

Poder Constituinte

Decorrente.

1. Simetria (ofensa).


Governo com inclusão de outras autoridades.

2. Juízo de oportunidade

para deflagração de

processo legislativo

(supressão). Fixação de

prazo ao Poder Judiciário para enviar PL.

3. Usurpação da iniciativa

reservada. R.J.:

disposição sobre regime

jurídico único de servidor

público.

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Artigos 72, 73, 77 e 177

da Constituição do Estado de Rondônia, e 30 e 34 das Disposições

Transitórias. 3. Alegação de afronta aos artigos 2º; 22, II; 25; 41;

54, II, d; 61, § 1º; 84, II; e 96, II, b da Constituição Federal.

4. Criação e atribuições de Conselho de Governo em conformidade

com a Constituição Federal. Inconstitucionalidade da inclusão do

procurador-geral de justiça e dos presidentes dos Tribunais de Justiça e de Contas na composição do Conselho de Governo.

5. Competência do Tribunal de Justiça para criar e disciplinar seus

serviços auxiliares. 6. Inconstitucionalidade da estipulação de prazo

para que o Tribunal de Justiça envie projeto de lei dispondo sobre matéria que lhe é privativa.

7. Invade a competência legislativa privativa da União preceito que

subordina a declaração de utilidade pública, para fins de desapropriação, à prévia autorização legislativa.

8. Inconstitucionalidade formal da norma que dispõe sobre regime

jurídico de servidor público, matéria reservada à iniciativa do

Presidente da República.

9. Ação parcialmente procedente

Arq.

ADI 112, BA,

Rel. Néri da

Silveira, j. em 24-8-94.

Poder Constituinte

Decorrente.

1. R.J.: Inaplicabilidade

da negociação coletiva

aos servidores públicos

estaduais (vícios formal e material).

2. R.J.: Equiparação de

vencimentos (vícios formal e material).

Ação direta de inconstitucionalidade. Argüição de

inconstitucionalidade do art. 41, XVI, da Constituição do Estado da

Bahia, bem assim dos arts. 1, 12, 14, 19 e 22 do Ato Das

Disposições Constitucionais Transitórias da mesma constituição, e,

ainda, no art. 3. De seu ADCT, das expressões: "a cujos

procuradores autárquicos e fundacionais e servidores estaduais,

bacharéis em direito, que ali exerçam atribuições de natureza

jurídica na data da promulgação desta constituição, e garantida,

sempre, isonomia de vencimentos e vantagens com os procuradores

do estado"; bem como, no art. 8, do referido adct, das expressões:

"relativo às carreiras disciplinadas no capitulo IV do título IV desta constituição".

2. Inconstitucionalidade do inciso XVI do art. 41 da constituição

baiana. Não é possível, no âmbito da legislação estadual, assegurar

aos funcionários públicos "reconhecimento das convenções e

acordos coletivos de trabalho", por se tratar de direito reservado aos

trabalhadores privados que a constituição federal, não quis de

expresso, incluir no rol dos direitos dos trabalhadores constantes de

seu art. 7, aplicáveis aos funcionários públicos civis da União,

estados, distrito federal e municípios, nos termos do parágrafo 2.

Do art. 39 da lei maior. Constituição federal, arts. 37; 61 par. 1, inciso ii, letras "a" e "c", e art. 169, parágrafo único, incisos I e II.

3. (...)

4. (...)

5. (...)

6. (...)

7. (...)

8. Inconstitucionalidade das expressões destacadas do art. 3. Do

adct da constituição da Bahia. Ofensa aos arts. 37, xiii, e 61, par. 1.,

inciso ii, letra "c",ambos da constituição federal. Equiparação

vedada de vencimentos. Não cabe, também, a constituição estadual

estabelecer norma que, se fosse materialmente valida, seria de iniciativa privativa do chefe do poder executivo.

9. (...)

10. Ação direta de inconstitucionalidade procedente.

Arq.

ADI 120,

AM,

Rel. Moreira

Poder Constituinte

Decorrente.

1. Simetria (ofensa). A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. - TEM O

GOVERNADOR DO ESTADO-MEMBRO CAPACIDADE

POSTULATÓRIA EM AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTE DO S.T.F.:

Arq.





Alves,

j. em 20-3-96

iniciativa reservada não

pode ter seu âmbito

material reduzido.

2. R.J.: Vinculação de vencimentos.

ADIN. N. 127.

- No tocante as expressões "será fixada pela assembléia legislativa",

constantes do par. 16 do art. 113 da Constituição do Estado do

Amazonas, elas só serão constitucionais se entendidas como se

referindo a lei cujo projeto e de iniciativa exclusiva do chefe do

poder executivo (interpretação conforme a constituição); e, no

concernente as expressões "tendo como parâmetro do comandante

geral", também constantes do citado parágrafo, são elas

inconstitucionais por ofensa ao disposto no artigo 37, XIII, da Carta

Magna, uma vez que não ocorre a exceção prevista no inciso XII do mesmo dispositivo, nem a determinada pelo par. 1. do artigo 39.

- Quanto às expressões "com piso salarial profissional nunca

inferior a três vezes o piso salarial dos funcionários públicos

estaduais", contidas na letra "e" do inciso II do artigo 199 da

Constituição do Estado do Amazonas, são inconstitucionais,

porquanto, em se tratando de estabelecimento de piso em múltiplo

de piso salarial, há a vinculação vedada pelo artigo 37, XIII, da

constituição federal.

- O artigo 40 e seu parágrafo único do ADCT da Constituição do

Estado do Amazonas são formal e materialmente inconstitucionais,

por ofensa aos artigos 61, par. 1., II, "c", 37, XIII, e 173, par. 1., da Carta Magna Federal.

Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente em parte.

ADI 126, RO,

Rel. Octavio Gallotti,

j. em 29-8-01

Poder Constituinte

Decorrente

1. Unificação de carreira

(PGE). Ofensa ao II, ―e‖

não caracterizada.

2. MP: Reconhecimento

expresso de iniciativa

reservada (constitucionalidade).

1. Por não implicar criação, extinção ou transformação de cargos,

não é inconstitucional o parágrafo único do art. 13 do ADCT de Rondônia.

2. Por preterição de exigência de licitação, são incompatíveis, com

o art. 175 da Constituição Federal, o art. 32, e seu parágrafo único, daquele mesmo ADCT estadual.

3. Por tornar privado o exercício de serventias, sem observância do

requisito temporal do art. 32 do ADCT da Republica e investir

serventuários independentemente, de concurso público, na

titularidade de cartórios (art. 236, parágrafo 3., da CF), é inconstitucional o art. 266 da Constituição de Rondônia.

4. Por ser decorrência da competência assegurada nos artigos 127,

parágrafo 3. e 168 da Constituição Federal, não é com esta

incompatível o art. 98 ("caput") da Carta de Rondônia, que tornou explicita a autonomia financeira do Ministério Público.

5. Por se conter na iniciativa para a criação de cargos, não é

inconstitucional o inciso I do mesmo art. 98, que tornou explicita a

competência do Ministério Público para propor a fixação de vencimentos.

Arq.

ADI 139, RJ,

Rel. Aldir Passarinho,

Rel p/ac.

Marco Aurélio,

j. em 31-10-91

Poder Constituinte

Decorrente

1. Delimitação teórica

sobre o âmbito de

autonomia reservada à

Assembléia Constituinte estadual.

2. R.J.: Usurpação de iniciativa reservada.

SERVENTIAS JUDICIAIS E EXTRAJUDICIAIS - TITULARES -

APOSENTADORIA - INSTITUIÇÃO - ATO DAS

DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DE

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - CONFLITO COM A LEI

BÁSICA FEDERAL.

A criação do direito a aposentadoria dos titulares das Serventias

Judiciais e Extrajudiciais mediante norma transitória de

Constituição Estadual vulnera a regra segundo a qual os Estados

organizam-se e regem-se pelas respectivas Constituições e leis que

adotarem, observados os princípios que decorrem da Lei Básica Federal.

A autonomia das Assembléias Constituintes Estaduais está ligada a

estrutura e organização do Estado, não alcançando o tratamento de

situações individualizadas, especialmente quando afaste o princípio

de que cabe ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que

disponham sobre servidores, regime jurídico, provimento de cargos,

Arq.




estabilidade e aposentadoria de civis, bem como reforma e

transferência de militares para a inatividade. Ao discrepar desse

contexto, mostra-se inconstitucional o artigo 82 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias do Estado do Rio de

Janeiro, no que contemplou com aposentadoria, considerados

proventos iguais a sessenta por cento dos vencimentos dos juízes de

direito, aqueles que fossem, a época, os titulares das Serventias.

Artigos 11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 25 e 61, inciso II, alínea "c" da Constituição Federal de 1988.

ADI 144-MC,

RN


j. em 22-11-89.



Data para pagamento +

Correção monetária.

Não há ofensa.

SERVIDORES ESTADUAIS. CORREÇÃO MONETÁRIA DOS

VENCIMENTOS PAGOS APÓS O ÚLTIMO DIA DE CADA

MÊS. SUSPENSÃO CAUTELAR DO PAR. 5. DO ART. 28 DA

CONSTITUIÇÃO DO RIO GRANDE DO NORTE, APENAS NO

TOCANTE AOS SERVIDORES MUNICIPAIS, BEM COMO

AOS DAS EMPRESAS PUBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.

Arq.

ADI 152, MG

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 18-3-92

Poder Constituinte

Decorrente

R.J.: Usurpação de


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 286

DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, QUE

CONSIDERA COMO DE PROFESSOR, PARA OS FINS DE

APOSENTADORIA E DISPONIBILIDADE E DE TODOS OS

DIREITOS E VANTAGENS DA CARREIRA, O TEMPO DE

SERVIÇO DE OCUPANTE DE CARGO OU FUNÇÃO DO

QUADRO DO MAGISTÉRIO OU DE REGENTE DE ENSINO.

Inconstitucionalidade material, no que concerne a aposentadoria

especial de professor, prevista no art. 40, III, "b" da CF/88, já que a

estendeu a todos os cargos e funções do "Quadro do Magistério" e,

ainda, ao de "Regente de Ensino", resultando contempladas pelo

benefício classes de servidores ligadas exclusivamente a atividades

de caráter administrativo, estranhas a sala de aula.

Inconstitucionalidade formal, no alusivo as demais vantagens, por

afronta ao princípio da independência dos Poderes do Estado, a que

estava adstrito o Constituinte Estadual, por força do disposto no art.

25, da CF/88 e no art. 11 do ADCT/88, posto que se trata de

matéria de iniciativa privativa do Governador do Estado.

Procedência da ação, declarada a inconstitucionalidade do art. 286 da Constituição do Estado de Minas Gerais.

Arq.

ADI 171, MG

Rel. Ilmar

Galvão,

Rel. p/ac.


j. em 15-4-03

Poder Constituinte

Estadual

1. Reconhecimento de

iniciativa reservada do

MP para propor projeto

de lei em matéria atinente

à fixação de vencimentos.

ISONOMIA DE VENCIMENTOS DAS "CARREIRAS

JURÍDICAS" (CF, ARTS. 135, 241, 37, XIII E 39, PAR. 1.): INTELIGÊNCIA E ALCANCE.

1. Recusa do entendimento de que o sentido do art. 135 CF, não

seria o de vincular reciprocamente a remuneração das diferentes

carreiras a que alude, mas apenas o de explicitar que a cada uma

delas se aplica o art. 39, par. 1.: sendo certo que os princípios e

regras constitucionais gerais atinentes aos servidores públicos,

incluído o da isonomia do art. 39, par. 1., se aplicam, salvo

disposição em contrário, às carreiras especiais previstas na própria

constituição. A interpretação proposta, além de reduzir a nada o

sentido do art. 135, contraria a significação inequívoca que lhe advêm da conjugação com o art. 241 da Lei Fundamental.

2. Para não subtrair-lhes o efeito útil, o significado a emprestar aos

arts. 135 e 241, CF, há de ser o de que, para os fins do art. 39, par.

1., as carreiras a que se referem se consideram assemelhadas por

força da constituição, independentemente da similitude real ou não

das atribuições dos cargos que as compõem ou de suas características fundamentais.

3.Dessa assimilação ficta, imposta pela constituição, a constituição

mesma, entretanto, impõe que, mediante redução sistemática do

alcance aparente do art. 135, se exclua do seu campo normativo a

carreira do ministério público: além de seu inconfundível perfil

Arq.





constitucional, a iniciativa reservada ao próprio Ministério Público

para a propositura da fixação dos vencimentos dos seus membros é

incompatível com a pretendida regra de compulsória equiparação

deles aos de servidores cuja remuneração é fixada em lei de iniciativa exclusiva do Poder Executivo.

4. Constitucionalidade do art. 273 da Constituição do Estado de

Minas Gerais, no que assegura a isonomia de vencimentos entre as

carreiras de Procurador do Estado e da Fazenda Estadual, de

Defensor Público e de Delegado de Polícia, reduzida a declaração

de inconstitucionalidade à alusão, na mesma regra, a do Ministério Público.

ADI 175, PR


j. em 3-6-93

Poder Constituinte

Estadual

1. R.J.: Usurpação da


Licença e direito a creche.

2. Vencimentos: correção

monetária por atraso. Vício afastado.

3. Manutenção de

carreiras especiais de

assessoramento. Constitucionalidade.

1. Funcionalismo. Licença especial e direito a creche.

Inconstitucionalidade dos itens XVIII e XXI do art. 34 da

constituição do Paraná, por tratarem de matéria sujeita a iniciativa

privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, par. 1., "c" e "d", da Carta Federal).

2. Correção monetária de vencimentos em atraso (par. 7. do art. 27 da carta paranaense), não incompatível com a Constituição Federal.

3. Banco regional do desenvolvimento do extremo sul. Natureza

autárquica não caracterizada, não podendo também o estado dispor,

isoladamente, sobre regime dos servidores da empresa (art. 46 do

ADCT do Paraná), sem o concurso das duas outras unidades da federação, dela participantes (art. 25 da constituição federal).

4. Inconstitucionalidade do art. 55 do ADCT do Paraná, por dilatar

a exceção de dispensa de concurso para o cargo de defensor

público, prevista no art. 22 das disposições transitórias federais,

infringindo os artigos 37,II, e 134, parágrafo único, da Constituição da República.

5. Compatibilidade, com o art. 132 da Carta Federal e o art. 69 do

respectivo ADCT, da manutenção, pelo art. 56 da constituição

paranaense, de carreiras especiais, voltadas ao assessoramento

jurídico, sob a coordenação da Procuradoria Geral do Estado.

6. Ação direta julgada, em parte, procedente.

Arq.

ADI 175-MC,

PR

Rel. Octavio

Gallotti,

j. em 9-2-90



Fraude à separação de

poderes.

Data para remuneração.

- Ação Direta de Inconstitucionalidade. Suspensão cautelar dos

dispositivos da constituição do Paraná que outorgam, aos

servidores públicos, os direitos de licença-prêmio e creche para os

filhos (art. 34, xviii e xxi), bem como estabilidade aos empregados

do BRDE (art. 46 do ADCT) e o enquadramento de servidores na carreira de defensor público (art. 55 do ADCT).

Liminar indeferida, quanto a correção monetária dos vencimentos

pagos após o último dia útil do mês vencido (art. 27, par-7), e ainda

quanto a integração, em carreiras especiais, dos ocupantes de

cargos e empregos de advogados, assessores e assistentes jurídicos

estáveis de cada um dos três poderes (art. 56, parágrafos 2 e 3, do

ADCT).

Arq.

ADI 176-MC,

MT

Rel. Carlos

Madeira,

j. em 21-2-90.



Data para pagamento +

Correção monetária.

Não há ofensa.

- AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO

147, PARAGRAFOS 2., 3. E 4. DA CONSTITUIÇÃO DO

ESTADO DE MATO GROSSO. CORREÇÃO MONETÁRIA DE

VENCIMENTOS PAGOS COM ATRASO. SUSPENSÃO

CAUTELAR DENEGADA, EM FACE DA ORIENTAÇÃO

ADOTADA NA AÇÃO DIRETA N. 144, DO RIO GRANDE DO NORTE, EM SESSAO PLENARIA DE 11.11.89.

Arq.

ADI 182, RS

Rel. Sydney

Sanches,

j. em 5-11-97

Poder Constituinte

Decorrente

R.J.: Usurpação da iniciativa reservada.

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.

FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS. CARGOS EM COMISSÃO.

VANTAGEM. REGIME JURÍDICO. CONSTITUIÇÃO

ESTADUAL. PODER DE INICIATIVA DE LEI. LIVRE

EXONERAÇÃO. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE DOS PARÁGRAFOS 3º, 4º E 5º

Arq.






DO ART. 32 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL. ARTIGOS 25, 37, II, 61, § 1º, "C", DA C.F.

DE 1988 E ART. 11 DO ADCT.

1. Estabelece o art. 32 da Constituição do Estado do Rio Grande do

Sul, de 1989: "Art. 32 - Os cargos em comissão, criados por lei em

número e com remuneração certos e com atribuições definidas de

chefia, assistência ou assessoramento, são de livre nomeação e

exoneração, observados os requisitos gerais de provimento em

cargos estaduais. ( ...) § 3º - Aos ocupantes de cargos de que trata

este artigo será assegurado, quando exonerados, o direito a um

vencimento integral por ano continuado na função, desde que não

titulem outro cargo ou função pública. § 4º - Não terão direito às

vantagens do parágrafo anterior os Secretários de Estado,

Presidentes, Diretores e Superintendentes da administração direta,

autárquica e de fundações públicas. § 5º - O servidor público que se

beneficiar das vantagens do § 3º deste artigo e, num prazo inferior a

dois anos, for reconduzido a cargo de provimento em comissão não

terá direito ao benefício".

2. Ao tempo da Constituição anterior (1967/1969), já era pacífica a

jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de não

poder a Constituição Estadual estabelecer normas sobre matéria

reservada à iniciativa do Poder Executivo, por implicarem burla ao

respectivo exercício. E tal entendimento não se alterou sob a

vigência da atual Constituição, de 05.10.1988 (ADIMC nº 568 - RTJ 138/64).

3. Fica, assim, evidenciada a inconstitucionalidade das normas

impugnadas (§§ 3º, 4º e 5º do art. 32 da C.E. do Rio Grande do

Sul), por caracterizarem obstáculo à privativa competência do

Poder Executivo para iniciativa de lei sobre regime jurídico de

servidores públicos (artigos 25 e 61, § 1º, "c", da parte permanente

da C.F. de 1988, e art. 11 do ADCT).

4. Além dessa inconstitucionalidade formal, ocorre, também, no

caso, a material, pois, impondo uma indenização em favor do

exonerado, a norma estadual condiciona, ou ao menos restringe, a

liberdade de exoneração, a que se refere o inc. II do art. 37 da C.F. (Precedente: ADI 326 - DJ 19.09.97, Ementário nº 1883-1).

5. Adotados os fundamentos deduzidos nos precedentes, o Plenário

do S.T.F. julga procedente a ação, declarando, com eficácia "ex

tunc", a inconstitucionalidade dos parágrafos 3º, 4º e 5º do art. 32 da C.E. do Rio Grande do Sul.

6. Decisão unânime.

ADI 182-MC,

RS


j. em 7-11-90.

Poder Constituinte

Decorrente


GARANTIA DO PAGAMENTO DO VALOR DE UM

VENCIMENTO INTEGRAL, AOS OCUPANTES DE CARGOS

EM COMISSÃO, QUANDO EXONERADOS, SEM QUE SEJAM

TITULARES DE OUTRO CARGO OU FUNÇÃO PÚBLICA.

CAUTELAR DEFERIDA, PARA SUSPENDER OS EFEITOS

DOS PARÁGRAFO 3., 4. E 5. DO ART. 32 DA CONSTITUIÇÃO

DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.

Arq.

ADI 184, MT

Rel. Marco Aurélio,

j. em 25-6-93.

Poder Constituinte

Decorrente

Simetria (ofensa). Criação

de cargo de Conselheiros-

Substitutos (TCE). Vícios formal e material.

TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL - CONSELHEIROS-

SUBSTITUTOS - CRIAÇÃO - CARTA ESTADUAL. Padecem

dos vícios de forma e de fundo normas da Constituição do Estado

que revelem a criação de cargos de Conselheiro-Substituto a serem

preenchidos sem concurso público, atribuindo-se aos ocupantes atividade própria dos auditores.

Arq.

ADI 199, PE

Rel. Maurício

Corrêa,

j. em 22-4-98

Poder Constituinte

Decorrente


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO: ART. 98, §

2º, I, VI, XII, XVII: CONCESSÃO DE VANTAGENS A

SERVIDOR PÚBLICO. VÍCIO DE INICIATIVA.

Arq.





COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ART.

99, IV E PARÁGRAFO ÚNICO: INVESTIDURA EM

MANDATO ELETIVO. POSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO

SIMULTÂNEO DA VEREAÇÃO E DE FUNÇÃO PÚBLICA.

EXTENSÃO AO VICE-PREFEITO E AO SUPLENTE DE VEREADOR.

1. Conversão em pecúnia de metade das férias e da licença- prêmio

adquirida, pagamento de indenização a servidor exonerado de cargo

em comissão, estabilidade financeira relativamente a gratificação

ou comissão a qualquer título percebida. Impossibilidade. São

inconstitucionais dispositivos de Cartas Estaduais, inclusive

Emendas, que fixem vencimentos e vantagens, concedem

subvenção ou auxílio, ou, de qualquer modo, aumentem a despesa

pública, por ser da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei sobre a matéria. Precedentes.

2. Exercício funcional simultâneo com a edilidade ou o cargo de

Vice-Prefeito. Garantia aos servidores públicos civis e aos

empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista,

integrantes da administração indireta estadual. Extensão ao suplente

de Vereador. 2.1. A Constituição Federal condiciona o exercício

simultâneo do mandato de Vereador e das funções de agente

público à compatibilidade de horários, que, não ocorrendo, impõe o

seu afastamento do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado

optar pela remuneração. 2.2. Carta Estadual. Restrição do exercício

funcional ao domicílio eleitoral. Impossibilidade. A Constituição

Federal prevê tão-somente a hipótese do desempenho simultâneo

das funções públicas, observada a compatibilidade de horários. 2.3.

Extensão ao suplente de vereador. Insubsistência. Ao suplente de

Vereador não se pode validamente estabelecer nenhuma limitação

ao exercício do cargo, emprego ou função, por não ser titular de

mandato eletivo. 2.4. Servidor público investido no mandato de

Vice- Prefeito. Aplicam-se-lhe, por analogia, as disposições

contidas no inciso II do art. 38 da Constituição Federal. Ação

Direta de Inconstitucionalidade que se julga procedente.

ADI 216-MC,

PB,

Rel. p/ac.

Celso de Mello,

j. em 23-5-90

Poder Constituinte

Decorrente.

Modelo de processo

legislativo de reprodução compulsória.


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - PROCESSO LEGISLATIVO - A

QUESTÃO DA OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA, OU NÃO,

DE SEUS PRINCÍPIOS, PELOS ESTADOS-MEMBROS - NOVA

CONCEPÇÃO DE FEDERALISMO CONSAGRADA NA

CONSTITUIÇÃO DE 1988 - PERFIL DA FEDERAÇÃO

BRASILEIRA - EXTENSÃO DO PODER CONSTITUINTE DOS

ESTADOS-MEMBROS - RELEVO JURÍDICO DO TEMA - SUSPENSÃO LIMINAR DEFERIDA.

O perfil da federação brasileira, redefinido pela constituição de

1988, embora aclamado por atribuir maior grau de autonomia dos

estados-membros, e visto com reserva por alguns doutrinadores,

que consideram persistir no Brasil um federalismo ainda afetado

por excessiva centralização espacial do poder em torno da união

federal.

Se é certo que a nova carta política contempla um elenco menos

abrangente de princípios constitucionais sensíveis, a denotar, com

isso, a expansão de poderes jurídicos na esfera das coletividades

autônomas locais, o mesmo não se pode afirmar quanto aos

princípios federais extensíveis e aos princípios constitucionais

estabelecidos, os quais, embora disseminados pelo texto

constitucional, posto que não e tópica a sua localização, configuram

acervo expressivo de limitações dessa autonomia local, cuja

identificação - até mesmo pelos efeitos restritivos que deles decorrem - impõe-se realizar.

A questão da necessária observância, ou não, pelos estados-

Arq.



membros, das normas e princípios inerentes ao processo legislativo,

provoca a discussão sobre o alcance do poder jurídico da união

federal de impor, ou não, as demais pessoas estatais que integram a

estrutura da federação, o respeito incondicional a padrões

heterônomos por ela própria instituídos como fatores de compulsória aplicação.

Esse tema, que se revela essencial à organização político-

administrativa do estado brasileiro, ainda não foi decidido pelo supremo tribunal federal.

Da resolução dessa questão central, emergira a definição do modelo

de federação a ser efetivamente observado nas praticas institucionais.

Enquanto não sobrevier esse pronunciamento, impõe-se, como

medida de cautela, a suspensão liminar de preceitos inscritos em

constituições estaduais, que não hajam observado os padrões

jurídicos federais, de extração constitucional, concernentes ao

processo legislativo.

ADI 217, PB

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 28-8-02

Poder Constituinte

Decorrente


PGE: autonomia

funcional, administrativa e financeira.

2. Nomeação do PGE.

Limitação à prerrogativa do Executivo. (II, ―c‖).

(Há discrepância em

relação à decisão ADI

2581, SP, Marco

Aurélio).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 135,

I; E 138, CAPUT E § 3.º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA

PARAÍBA. AUTONOMIA INSTITUCIONAL DA

PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO. REQUISITOS PARA

A NOMEAÇÃO DO PROCURADOR-GERAL, DO

PROCURADOR-GERAL ADJUNTO E DO PROCURADOR-CORREGEDOR.

O inciso I do mencionado art. 135, ao atribuir autonomia funcional,

administrativa e financeira à Procuradoria paraibana, desvirtua a

configuração jurídica fixada pelo texto constitucional federal para

as Procuradorias estaduais, desrespeitando o art. 132 da Carta da República.

Os demais dispositivos, ao estabelecerem requisitos para a

nomeação dos cargos de chefia da Procuradoria-Geral do Estado,

limitam as prerrogativas do Chefe do Executivo estadual na escolha

de seus auxiliares, além de disciplinarem matéria de sua iniciativa

legislativa, na forma da letra c do inciso II do § 1 .º do art. 61 da Constituição Federal. Ação julgada procedente.

Arq.

ADI 217-MC,

PB


j. em 23-3-90.

Poder Constituinte

Decorrente


PGE: autonomia


2. Nomeação do PGE.

Limitação à prerrogativa do Executivo. (II, ―c‖).

(Há discrepância em

relação à decisão ADI

2581, SP, Marco Aurélio).

- Ação direta de inconstitucionalidade. Advocacia geral do Estado:

autonomia funcional, administrativa e financeira. Nomeação do

Procurador-Geral, do Procurador-Adjunto e do Corregedor. Artigos

131, § 1º, da C.F. de 1988, e art. 11 do A.D.C.T. Arts. 135, I, 138 e

§ 3º da Constituição da Paraíba. Estando presentes os requisitos do

"fumus boni iuris" (plausibilidade jurídica) e do "periculum in

mora", é de se deferir medida cautelar de suspensão da eficácia de

norma da Constituição da Paraíba, que outorgou autonomia

funcional, administrativa e financeira à Advocacia Geral do Estado

e de outras que limitaram o poder do Governador de nomear o

Procurador-Geral do Estado, o Procurador-Geral Adjunto e o Corregedor. Medida cautelar deferida.

Arq.

ADI 227, RJ

Rel. Maurício Corrêa,

j. em 19-11-97

Poder Constituinte

Decorrente.

1. Modelo de processo


2. R.J.: Usurpação da


Aumento de despesa (II,

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 77,

XVII DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO. FACULDADE DO SERVIDOR DE TRANSFORMAR

EM PECÚNIA INDENIZATÓRIA A LICENÇA ESPECIAL E

FÉRIAS NÃO GOZADAS. AFRONTA AOS ARTS. 61, § 1º, II, "A" E 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

1. A Constituição Federal, ao conferir aos Estados a capacidade de

auto-organização e de autogoverno, impõe a obrigatória

observância aos seus princípios, entre os quais o pertinente ao

Arq.





―a‖) . processo legislativo, de modo que o legislador constituinte estadual

não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à

iniciativa privativa do Chefe do Executivo.

2. O princípio da iniciativa reservada implica limitação ao poder do

Estado-Membro de criar como ao de revisar sua Constituição e,

quando no trato da reformulação constitucional local, o legislador

não pode se investir da competência para matéria que a Carta da

República tenha reservado à exclusiva iniciativa do Governador.

3. Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Faculdade do servidor

de transformar em pecúnia indenizatória a licença especial e férias

não gozadas. Concessão de vantagens. Matéria estranha à Carta

Estadual. Conversão que implica aumento de despesa.

Inconstitucionalidade. Ação direta de inconstitucionalidade

procedente.

ADI 231, RJ

Rel. Moreira

Alves,

j. em 5-8-92.

Poder constituinte

decorrente.



Transferências e

aproveitamento. Vícios

material e formal.


ASCENSÃO OU ACESSO, TRANSFERÊNCIA E

APROVEITAMENTO NO TOCANTE A CARGOS OU EMPREGOS PÚBLICOS.

- O critério do mérito aferível por concurso público de provas ou

de provas e títulos e, no atual sistema constitucional, ressalvados os

cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e

exoneração, indispensável para cargo ou emprego público isolado

ou em carreira. Para o isolado, em qualquer hipótese; para o em

carreira, para o ingresso nela, que só se fará na classe inicial e pelo

concurso público de provas ou de provas títulos, não o sendo,

porém, para os cargos subseqüentes que nela se escalonam até o

final dela, pois, para estes, a investidura se fará pela forma de

provimento que é a "promoção". Estão, pois, banidas das formas de

investidura admitidas pela constituição a ascensão e a transferência,

que são formas de ingresso em carreira diversa daquela para a qual

o servidor público ingressou por concurso, e que não são, por isso

mesmo, ínsitas ao sistema de provimento em carreira, ao contrario

do que sucede com a promoção, sem a qual obviamente não haverá carreira, mas, sim, uma sucessão ascendente de cargos isolados.

- O inciso ii do artigo 37 da Constituição Federal também não

permite o "aproveitamento", uma vez que, nesse caso, há

igualmente o ingresso em outra carreira sem o concurso exigido pelo mencionado dispositivo.

Ação direta de inconstitucionalidade que se julga procedente para

declarar inconstitucionais os artigos 77 e 80 do Ato Das

Disposições Constitucionais Transitórias do Estado do Rio de Janeiro.

Arq.

ADI 233, RJ

Rel. Francisco

Rezek, Rel.

p/ac. Ilmar Galvão,

j. em 12-11-

93.

Poder Constituinte

Decorrente.

Anistia de infrações

administrativas. Impossibilidade.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ESTADO

DO RIO DE JANEIRO. ART. 29 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES

CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS, QUE "ANISTIOU"

SERVIDORES EM GERAL PUNIDOS COM PENA

DISCIPLINAR; E ART. 30, QUE ANULOU SANSÕES

DISCIPLINARES APLICADAS AOS SERVIDORES CIVIS.

ALEGADA AFRONTA AOS ARTS. 48, VIII, E 142, C/C O 144,

PAR. 6., DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCEDÊNCIA DA

ENCRESPAÇÃO.

O poder de elaborar a Carta Política do Estado, conferido pelo art.

11 do ADCT/88, à Assembléia Legislativa, não compreende o de

inserir no referido diploma normas próprias do poder legislativo

ordinário, exercido pelo referido órgão, não de modo exclusivo,

mas com observância indispensável ao princípio da colaboração

dos demais poderes. Configuração, no presente caso, de flagrante violação ao referido princípio. Procedência da ação. teste

Arq.




ADI 234, RJ,

Rel. Néri da Silveira,

j. em 22-6-95.

Poder Constituinte

Derivado.

1. Simetria (violação).

Proibição de

desestatização. Atividade econômica do estado.

2. Usurpação de

competência do

Executivo. Subordinação

à prévia autorização

legislativa.

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Constituição do

Estado do Rio de Janeiro, art. 69 e parágrafo único, e art. 99, inciso

XXXIII. Alienação, pelo Estado, de ações de sociedade de

economia mista.

2. Segundo os dispositivos impugnados, as ações de sociedades de

economia mista do Estado do Rio de Janeiro não poderão ser

alienadas a qualquer título, sem autorização legislativa. Mesmo

com autorização legislativa, as ações com direito a voto das

sociedades aludidas só poderão ser alienadas, sem prejuízo de

manter o Estado, o controle acionário de 51% (cinqüenta e um por

cento), competindo, em qualquer hipótese, privativamente, à

Assembléia Legislativa, sem participação, portanto, do Governador,

autorizar a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de

economia mista bem como o controle acionário de empresas particulares pelo Estado.

3. O art. 69, "caput", da Constituição fluminense, ao exigir

autorização legislativa para a alienação de ações das sociedades de

economia mista, é constitucional, desde que se lhe confira

interpretação conforme a qual não poderão ser alienadas, sem

autorização legislativa, as ações de sociedades de economia mista

que importem, para o Estado, a perda do controle do poder

acionário. Isso significa que a autorização, por via de lei, há de

ocorrer quando a alienação das ações implique transferência pelo

Estado de direitos que lhe assegurem preponderância nas

deliberações sociais. A referida alienação de ações deve ser, no

caso, compreendida na perspectiva do controle acionário da

sociedade de economia mista, pois é tal posição que garante à

pessoa administrativa a preponderância nas de liberações sociais e marca a natureza da entidade.

4. Alienação de ações em sociedade de economia mista e o

"processo de privatização de bens públicos". Lei federal n. 8031, de

12.4.1990, que criou o Programa Nacional de Desestatização.

Observa-se, pela norma do art. 2., parágrafo 1., da lei n. 8031/1990,

a correlação entre as noções de "privatização" e de "alienação pelo

Poder Público de direitos concernentes ao controle acionário das

sociedades de economia mista", que lhe assegurem preponderância

nas deliberações sociais.

5. Quando se pretende sujeitar à autorização legislativa a alienação

de ações em sociedade de economia mista. Importa ter presente que

isto só se faz indispensável, se efetivamente, da operação, resultar

para o Estado a perda do controle acionário da entidade. Nesses

limites, de tal modo, e que cumpre ter a validade da exigência de

autorização legislativa prevista no art. 69 "caput", da Constituição fluminense.

6. Julga-se, destarte, em parte, procedente, no ponto, a ação, para

que se tenha como constitucional, apenas, essa interpretação do art.

69, "caput", não sendo de exigir-se autorização legislativa se a

alienação de ações não importar perda do controle acionário da

sociedade de economia mista, pelo Estado.

7. E inconstitucional o parágrafo único do art. 69 da Constituição

do Estado do Rio de Janeiro ao estipular que "as ações com direito

a voto das sociedades de economia mista só poderão ser alienadas,

desde que mantido o controle acionário, representado por 51%

(cinqüenta e um por cento) das ações". Constituição Federal, arts.

170,173 e parágrafos, e 174. Não é possível deixar de interpretar o

sistema da Constituição Federal sobre a matéria em exame em

conformidade com a natureza das atividades econômicas e, assim,

com o dinamismo que lhes e inerente e a possibilidade de

aconselhar periódicas mudanças nas formas de sua execução,

notadamente quando revelam intervenção do Estado. O juízo de

conveniência, quanto a permanecer o Estado na exploração de certa

Arq.



atividade econômica, com a utilização da forma da empresa pública

ou da sociedade de economia mista, há de concretizar-se em cada

tempo e avista do relevante interesse coletivo ou de imperativos da

segurança nacional. Não será. destarte, admissível, no sistema da

Constituição Federal que norma de Constituição estadual proíba, no

Estado-membro, possa este reordenar, no âmbito da própria

competência, sua posição na economia, transferindo a iniciativa

privada atividades indevida ou.desnecessariamente exploradas pelo setor público.

8. Não pode o constituinte estadual privar os Poderes Executivo e

Legislativo do normal desempenho de suas atribuições

institucionais, na linha do que estabelece a Constituição Federal, aplicável ao Estados-membros.

9. E também, inconstitucional o inciso XXXIII do art. 99 da

Constituição fluminense, ao atribuir competência privativa a

Assembléia Legislativa."para autorizar a criação, fusão ou extinção

de empresas publicas ou de economia mista bem como o controle

acionário de empresas particulares pelo Estado". Não cabe excluir o

Governador do Estado do processo para a autorização legislativa

destinada a alienar ações do Estado em sociedade de economia

mista. Constituição Federal, arts. 37, XIX, 48, V, e 84, VI,

combinados com os arts. 25 e 66. 10. Ação direta.de

inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, declarando-se a

inconstitucionalidade do paragrafo único do art. 69 do inciso

XXXIII.do art. 99, ambos da Constituição do Estado do Rio de

Janeiro, bem assim para declarar parcialmente inconstitucional o

art. 69, "caput", da mesma Constituição, quanto a todas as

interpretações que não sejam a de considerar exigivel a autorização

legislativa somente quando a alienação de ações do Estado em

sociedade de economia mista implique aperda de seu controle acionario.

ADI 237, RJ

Rel. Octávio Gallotti,

j. em 1-2-93

Poder Constituinte

Derivado.

Remuneração.

Equiparação com cargos

da União. Vício formal e material.

É contrario ao princípio federativo (art. 25 da Constituição Federal)

o estabelecimento de equiparação ou vinculação entre servidores

(civis ou militares) estaduais e federais, de modo a que do aumento

de remuneração concedido, aos últimos, por lei da união, pudesse

resultar majoração de despesa para os Estados.

Arq.

ADI 243, RJ

Rel. Octávio

Gallotti, p/ac.

Marco Aurélio.

j. em 1-2-01

Poder Constituinte Derivado.



Limite de idade em concurso.

CONCURSO PÚBLICO - INSCRIÇÃO - IDADE. Os requisitos

para ingresso no serviço público - entre eles, o concernente à idade

- hão de estar previstos em lei de iniciativa do Poder Executivo -

artigos 37, inciso I, e 61, inciso II, "c", da Constituição Federal,

mostrando-se com esta conflitante texto da Carta do Estado a

excluir disciplina específica do tema. Inconstitucionalidade do

inciso III do artigo 77 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro,

segundo o qual "não haverá limite máximo de idade para a

inscrição em concurso público, constituindo-se, entretanto, em

requisito de acessibilidade ao cargo ou emprego a possibilidade de

permanência por cinco anos no seu efetivo exercício".

Arq.

ADI 244, RJ

Sepúlveda

Pertence,

j. 11-9-02

Poder Constituinte

Derivado.

Capacidade de auto-


Civil. Instrumentos


direta. Limite ao poder de escolha do Executivo.

EMENTA: Polícia Civil: subordinação ao Governador do Estado e

competência deste para prover os cargos de sua estrutura

administrativa: inconstitucionalidade de normas da Constituição do

Estado do Rio de Janeiro (atual art.183, § 4º, b e c), que

subordinam a nomeação dos Delegados de Polícia à escolha, entre

os delegados de carreira, ao "voto unitário residencial" da

população do município; sua recondução, a lista tríplice

apresentada pela Superintendência da Polícia Civil, e sua

destituição à decisão de Conselho Comunitário de Defesa Social do

município respectivo.

1. Além das modalidades explícitas, mas espasmódicas, de

Arq.





democracia direta - o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular

(art. 14) - a Constituição da República aventa oportunidades tópicas

de participação popular na administração pública (v.g., art. 5º,

XXXVIII e LXXIII; art. 29, XII e XIII; art. 37 , § 3º; art. 74, § 2º; art. 187; art. 194, § único, VII; art. 204, II; art. 206, VI; art. 224).

2. A Constituição não abriu ensanchas, contudo, à interferência

popular na gestão da segurança pública: ao contrário, primou o

texto fundamental por sublinhar que os seus organismos - as

polícias e corpos de bombeiros militares, assim como as polícias civis, subordinam-se aos Governadores.

3. Por outro lado, dado o seu caráter censitário, a questionada

eleição da autoridade policial é só aparentemente democrática: a

redução do corpo eleitoral aos contribuintes do IPTU - proprietários

ou locatários formais de imóveis regulares - dele tenderia a subtrair

precisamente os sujeitos passivos da endêmica violência policial

urbana, a população das áreas periféricas das grandes cidades ,

nascidas, na normalidade dos casos, dos loteamentos clandestinos

ainda não alcançados pelo cadastramento imobiliário municipal.

ADI 244-MC,

RJ

Rel. Celso de Mello,

j. em 18-4-90

Poder Constituinte

Derivado.

Capacidade de auto-


Civil. Instrumentos


direta. Limite ao poder de escolha do Executivo.


CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO -

POLICIA CIVIL - CO-PARTICIPAÇÃO POPULAR NOS ATOS

DE PROVIMENTO DOS CARGOS DE DELEGADO DE

POLICIA - INVESTIDURA A TERMO - DESTITUIÇÃO

FUNCIONAL POR ÓRGÃO ESTRANHO A CHEFIA DO

PODER EXECUTIVO - RELEVO JURÍDICO DO TEMA -

PERICULUM IN MORA - SUSPENSÃO CAUTELAR DEFERIDA.

A subordinação constitucional da Policia Civil ao Governador do

Estado (cf, art. 144, parágrafo 6.) acentua a integração do

organismo policial na estrutura institucional do Poder Executivo e

destaca, na esfera da administração pública local, a primazia

político-jurídica do chefe do Poder Executivo dessa unidade da

federação. Os preceitos ora impugnados, inscritos na Constituição

do Rio de Janeiro, parecem restringir - com ofensa ao princípio da

separação de poderes - a competência jurídico-administrativo do

governador do estado, afetada, em seu exercício, por um sistema de

co-participação popular não autorizado, prima facie, pelo texto da

Lei Fundamental. Ao relevo jurídico do tema, associa-se situação

configuradora do periculum in mora, a justificar o deferimento do provimento cautelar requerido.

Arq.

ADI 248, RJ


j. em 18-11-93.

Poder constituinte

decorrente.



Transferências e

aproveitamento. Vícios material e formal.

ADIN - CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

(ADCT, ARTS. 69 E 74) - PROVIMENTO DERIVADO DE

CARGOS PÚBLICOS (TRANSFERÊNCIA E

TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS) - OFENSA AO

POSTULADO DO CONCURSO PÚBLICO - USURPAÇÃO DO

PODER DE INICIATIVA CONSTITUCIONALMENTE

RESERVADO AO CHEFE DO EXECUTIVO - PROCEDÊNCIA

DA AÇÃO.

- Os Estados-membros encontram-se vinculados, em face de

explicita previsão constitucional (art. 37, caput), aos princípios que

regem a Administração Pública, dentre os quais ressalta, como

vetor condicionante da atividade estatal, a exigência de observância

do postulado do concurso público (art. 37, II). A partir da

Constituição de 1988, a imprescindibilidade do certame público

não mais se limita a hipótese singular da primeira investidura em

cargos, funções ou empregos públicos, impondo-se as pessoas

estatais como regra geral de observância compulsória.

- A transformação de cargos e a transferência de servidores para

outros cargos ou para categorias funcionais diversas traduzem,

Arq.




quando desacompanhadas da previa realização do concurso público

de provas ou de provas e títulos, formas inconstitucionais de

provimento no Serviço Público, pois implicam o ingresso do

servidor em cargos diversos daqueles nos quais foi ele

legitimamente admitido. Insuficiência, para esse efeito, da mera

prova de títulos e da realização de concurso interno. Ofensa ao

princípio da isonomia. - A iniciativa reservada das leis que versem

o regime jurídico dos servidores públicos revela-se, enquanto

prerrogativa conferida pela Carta Política ao Chefe do Poder

Executivo, projeção especifica do princípio da separação de

poderes. Incide em inconstitucionalidade formal a norma inscrita

em Constituição do Estado que, subtraindo a disciplina da matéria

ao domínio normativo da lei, dispõe sobre provimento de cargos

que integram a estrutura jurídico-administrativa do Poder

Executivo local.

- A supremacia jurídica das normas inscritas na Carta Federal não

permite, ressalvadas as eventuais exceções proclamadas no próprio

texto constitucional, que contra elas seja invocado o direito adquirido. Doutrina e jurisprudência.

ADI 250, RJ

Rel. Ilmar Galvão

j. em 15-08-02

Poder constituinte

decorrente.


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 78 DO

ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS

TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO

DE JANEIRO. REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES ESTADUAIS. VÍCIO DE INICIATIVA.

Sendo os dispositivos impugnados relativos ao regime jurídico dos

servidores públicos fluminenses, resulta caracterizada a violação à

norma da alínea c do inciso II do § 1.º do art. 61 da Constituição

Federal, que, sendo corolário do princípio da separação de poderes,

é de observância obrigatória para os Estados, inclusive no exercício do poder constituinte decorrente. Ação julgada procedente.

Arq.

ADI 270, MG


j. em 31-3-04

Poder constituinte

decorrente.

Remuneração: Aumento

despesa. Usurpação da


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 35

DO ATO DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS DA

CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. DESPESA

PÚBLICA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA.

Esta Corte firmou entendimento de que são inconstitucionais

dispositivos de Cartas estaduais, inclusive Emendas, que fixem

vencimentos ou vantagens, concedam subvenção ou auxílio, ou

que, de qualquer modo, aumentem a despesa pública, tendo em

vista que é da competência do Chefe do Poder Executivo a

iniciativa de lei sobre a matéria. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 274, PE

Rel. Octávio Gallotti,

p/ac. Paulo

Brossard,

j. em 5-2-92.

Poder Constituinte

Derivado.

Aumento do número de

desembargadores, sem

iniciativa do TJ.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA. COMPOSIÇÃO. AUMENTO DE

DESEMBARGADORES PELA ASSEMBLÉIA CONSTITUINTE

ESTADUAL INDEPENDENTE DE INICIATIVA DO

JUDICIARIO. INCONSTITUCIONALIDADE. É inconstitucional

o aumento do numero de desembargadores sem proposta do

Tribunal de Justiça. A regra, que decorre do princípio da

independência e harmonia entre os poderes e tradicional no direito

republicano, aplica-se tanto à legislatura ordinária, como a

constituinte estadual, em razão do que prescreve a constituição

federal, art. 96, II, "b" e "d". Antiga controvérsia doutrinaria e jurisprudencial. Ação julgada procedente. Votos vencidos.

Arq.

ADI 276, AL

Rel.

Sepúlveda

Pertence,

j. em 13-11-

Poder Constiuinte

Derivado.



I. PROCESSO LEGISLATIVO: MODELO FEDERAL:

INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA:

APLICABILIDADE, EM TERMOS, AO PODER CONSTITUINTE DOS ESTADOS-MEMBROS.

1. As regras básicas do processo legislativo federal são de absorção

Arq.






97 2. R.J.: Usurpação da iniciativa reservada.

compulsória pelos Estados-membros em tudo aquilo que diga

respeito - como ocorre às que enumeram casos de iniciativa

legislativa reservada - ao princípio fundamental de independência e

harmonia dos poderes, como delineado na Constituição da República.

2. Essa orientação - malgrado circunscrita em princípio ao regime

dos poderes constituídos do Estado-membro - é de aplicar- se em

termos ao poder constituinte local, quando seu trato na Constituição

estadual traduza fraude ou obstrução antecipada ao jogo, na

legislação ordinária, das regras básicas do processo legislativo, a

partir da área de iniciativa reservada do executivo ou do judiciário:

é o que se dá quando se eleva ao nível constitucional do Estado-

membro assuntos miúdos do regime jurídico dos servidores

públicos, sem correspondência no modelo constitucional federal, a

exemplo do que sucede na espécie com a disciplina de licença

especial e particularmente do direito á sua conversão em dinheiro.

ADI 276-MC, AL,

Rel. Celso de

Mello, j. em 30-5-90

Poder Constiuinte Derivado.



2. R.J.: Usurpação da iniciativa reservada.


CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - PROCESSO LEGISLATIVO - A

QUESTÃO DE SUA OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA PELOS

ESTADOS-MEMBROS -TEMA AINDA NÃO DEFINIDO PELO

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - PRECEDENTE (ADIN-

216-PB) - EXTENSAO DO PODER CONSTITUINTE

DECORRENTE - RELEVÂNCIA JURÍDICA DA MATÉRIA -

PERICULUM IN MORA - SUSPENSÃO CAUTELAR DEFERIDA.

O Supremo Tribunal Federal ainda não definiu, sob o regime da

vigente ordem constitucional, se os princípios que informam o

processo legislativo impõem-se aos estados-membros como padrões jurídicos de compulsória observância.

O tema da autonomia das unidades federadas, suscitado na

perspectiva da nova concepção de federalismo consagrada pela

vigente carta política, foi, no entanto, considerado de extremo relevo jurídico pelos STF (Adin-216-PB).

A autonomia dos estados-membros constitui um dos elementos

essenciais a própria conceptualização do estado federal, cujo tipo

histórico, variável na evolução do constitucionalismo brasileiro -

federalismo dual ou dualista (CF1891), federalismo de cooperação

(CF 1934), federalismo de integração (carta de 67) - enseja

abordagens varias, quer a partir das múltiplas tendências já

positivadas na experiência constitucional comparada (federalismo

de equilíbrio e federalismo hegemônico), quer de proclamações

doutrinarias, tais como as que preconizam o federalismo das

regiões.

Impõe-se a suspensão cautelar de regras inscritas em constituições

estaduais, cujo conteúdo normativo esteja em aparente desarmonia

com o modelo federal atinente ao processo legislativo, até que a

suprema corte defina a extensão e o alcance do poder constituinte dos estados-membros.

Arq.

ADI 278-MC,

MS

Rel. p/ac.

Celso de Mello,

j. em 29-6-90.


Correção monetária

fixada na CE. Utilização

de índice federal (BTN).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ESTADO

DE MATO GROSSO DO SUL - LEI N. 1031/90 (ART. 2.) -

CORREÇÃO MONETÁRIA DOS VENCIMENTOS DOS

SERVIDORES PÚBLICOS, QUANDO PAGOS COM ATRASO -

CRITÉRIO PARA CALCULO - JUÍZO DE CONVENIÊNCIA - SUSPENSÃO CAUTELAR INDEFERIDA.

Arq.

ADI 286, RO

Rel. Maurício

Corrêa,


BF: Isenção do ICMS.

Vício afastado.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 268, DE

2 DE ABRIL DE 1990, DO ESTADO DE RONDÔNIA, QUE

ACRESCENTOU INCISO AO ARTIGO 4º DA LEI 223/89.

Arq.





j. em 22-5-02 INICIATIVA PARLAMENTAR. NÃO-INCIDÊNCIA DO ICMS

INSTITUÍDA COMO ISENÇÃO. VÍCIO FORMAL DE

INICIATIVA: INEXISTÊNCIA. EXIGÊNCIA DE CONVÊNIO ENTRE OS ESTADOS E O DISTRITO FEDERAL.

1. A reserva de iniciativa do Poder Executivo para tratar de matéria

tributária prevista no artigo 61, § 1º, inciso II, letra "b", da

Constituição Federal, diz respeito apenas aos Territórios Federais.

Precedentes.

2. A não-incidência do tributo equivale a todas as situações de fato

não contempladas pela regra jurídica da tributação e decorre da abrangência ditada pela própria norma.

3. A isenção é a dispensa do pagamento de um tributo devido em

face da ocorrência de seu fato gerador. Constitui exceção instituída por lei à regra jurídica da tributação. 4.

A norma legal impugnada concede verdadeira isenção do ICMS,

sob o disfarce de não-incidência.

5. O artigo 155, § 2º, inciso XII, alínea "g", da Constituição

Federal, só admite a concessão de isenções, incentivos e benefícios

fiscais por deliberação dos Estados e do Distrito Federal, mediante convênio. Precedentes.

Ação julgada procedente, para declarar inconstitucional o inciso VI

do artigo 4º da Lei 223, de 02 de abril de 1990, introduzido pela Lei

268, de 02 de abril de 1990, ambas do Estado de Rondônia.

ADI 290-MC,

SC

Rel. Celso de

Mello,

j. em 17-10-91

Poder Constituinte

Estadual.

Remuneração: Usurpação

de iniciativa reservada. Teto mínimo = S.M.


CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA (ART.

27, II) E LEI ESTADUAL N. 1117/90 - SERVIDOR PÚBLICO -

CARGOS OU EMPREGOS DE NIVEL MEDIO E SUPERIOR -

PISO SALARIAL - VINCULAÇÃO AO SALARIO MINIMO

PROFISSIONAL - EXTENSAO DO PODER CONSTITUINTE

DECORRENTE - PODER DE INICIATIVA - MEDIDA

CAUTELAR SUPERVENIENTEMENTE REQUERIDA -

DEFERIMENTO. - A impugnação, em sede de ação direta de

inconstitucionalidade, da concessão de vantagens ou benefícios

funcionais onerosos a servidores publicos estaduais, outorgada

diretamente pela Constituição local, reveste-se de plausibilidade

jurídica, na medida em que instaura, nesta Corte, a discussão em

torno da extensão do poder constituinte decorrente inicial,

outorgado aos Estados-membros. O conteudo da norma

constitucional estadual, ao assegurar aos servidores publicos um

limite minimo de remuneração, além de estabelecer a vinculação

dos vencimentos a indices ou valores fixados em nivel federal,

parece cercear a atuação discricionaria dos órgãos ativamente

legitimados para a instauração, na esfera de sua respectiva competência, do correspondente processo legislativo.

Arq.

ADI 291-MC,

MT

Rel. Moreira Alves,

j. em 6-6-90

Poder Constituinte

Estadual.


desvinculação da Chefia

do Executivo. Autonomia



ADVOCACIA DO ESTADO DE MATO GROSSO. PEDIDO DE LIMINAR.

- A relevância jurídica da argüição e os empecilhos que podem

surgir para a boa marcha da administração, com o desvinculamento

dos órgãos de defesa do Estado com relação ao Chefe do Poder

Executivo, indicam a conveniência de que se suspenda, ex nunc, a

eficácia das disposições da constituição estadual impugnadas, até o

julgamento final da ação.

- Deferimento da medida liminar.

Arq.

ADI 407, MS

Rel. Nelson Jobim,

j. em 3-2-90

Iniciativa Legislativa.

R.J.: Jornada de trabalho diferenciada. (inconst).

CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL. JORNADA DE

TRABALHO DE PROFISSIONAIS DIPLOMADOS EM

ENGENHARIA, ARQUITETURA, AGRONOMIA E

VETERINÁRIA. VÍCIO DE INICIATIVA. LESÃO AO

Arq.





PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRECEDENTES. AÇÃO PROCEDENTE.

ADI 425, TO


j. em 4-9-02

1. Poder Constituinte Estadual

Simetria. Medidas

Provisórias estaduais: possibilidade.

2. Iniciativa legislativa.

Instrumento de delegação

anômalo. Autorização

legislativa para dispor

sobre alienação de bens

públicos.


PRELIMINAR. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO. PROCESSO

LEGISLATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA. COMPETÊNCIA DO

GOVERNADOR PARA EDITÁ-LA. AUMENTO DE

REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. INICIATIVA.

DOAÇÃO DE BENS DO ESTADO. MAJORAÇÃO DO

PERCENTUAL DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA

ARRECADAÇÃO DO ICMS. EFICÁCIA LEGAL LIMITADA NO TEMPO. PREJUDICIALIDADE.

1. Podem os Estados-membros editar medidas provisórias em face

do princípio da simetria, obedecidas as regras básicas do processo

legislativo no âmbito da União (CF, artigo 62).

2. Constitui forma de restrição não prevista no vigente sistema

constitucional pátrio (CF, § 1º do artigo 25) qualquer limitação

imposta às unidades federadas para a edição de medidas

provisórias. Legitimidade e facultatividade de sua adoção pelos Estados-membros, a exemplo da União Federal.

3. Lei 219/90. Reajuste de remuneração dos cargos de confiança

exercidos por servidores do Estado. Iniciativa reservada ao Chefe

do Poder Executivo. Legitimidade. Inexistência de afronta ao princípio da moralidade. Pedido improcedente.

4. Lei 220/90. Autorização legislativa para venda e doação de lotes

situados em área urbana específica. Política habitacional

implantada na Capital de Estado em fase de consolidação. Ausência

de violação à Carta Federal. Improcedência.

5. Lei 215/90. Ofensa ao princípio da separação dos Poderes por

norma que atribui ao Governador autorização para dispor, segundo

sua conveniência, de bens públicos do Estado, sem especificá-los.

Instrumento anômalo de delegação de poderes. Inobservância do

processo legislativo concernente às leis delegadas. Ação, no ponto, julgada procedente.

6. Lei 218/90. Elevação do percentual da arrecadação do ICMS a

ser repassado aos Municípios por repartição das receitas tributárias,

no período compreendido entre os anos de 1990 e 1995. Suspensão

cautelar. Regra cuja eficácia exauriu-se pelo decurso do tempo de

sua vigência. Pedido prejudicado por perda superveniente do objeto.

Ação direta julgada procedente em parte para declarar a inconstitucionalidade da Lei estadual 215/90.

Arq.

ADI 430, MS

Rel.


j. em 25-5-94

Poder Constituinte

Derivado.



Aproveitamento de

cargos.

I. Provimento de cargo público: exigência de concurso público

especifico e de validade não vencida (CF, art. 37, II e III):

inconstitucionalidade de norma estadual de aproveitamento em

cargo inicial de uma carreira de servidores públicos providos em

cargos que não a integram (cf. ADIn 231, 8.4.92, M. Alves, RTJ

144/24), não elidida nem pela estabilidade excepcional do art. 19

ADCT, nem pela circunstância de os destinatários terem sido

aprovados em concurso para o cargo vencido, cujo prazo de validade, entretanto, já se vencera.

II. Constituinte estadual: quando o limite a reserva, pela

Constituição Federal, da iniciativa do processo legislativo sobre a

matéria ao Poder Executivo. As regras básicas do processo

legislativo federal - incluídas as de reserva de iniciativa -, são de

absorção compulsória pelos Estados, na medida em que

substantivam prisma relevante do princípio sensível da separação e

independência dos poderes (ADIn 822, mc, 5.2.93, Lex 175/105); o

princípio - que diz com as relações entre os poderes constituídos -,

não obstante, é oponível a validade de normas constitucionais

Arq.




locais que, ao invés de disciplinar questões atinentes às bases do

regime jurídico do pessoal do Estado, ocupam-se de temas pontuais

de interesse de setores específicos do funcionalismo e cuja

inserção, na Constituição local, representa fraude inequívoca à

reserva de iniciativa do Governador para a legislação ordinária

sobre a matéria (v.g., Pertence, in ADIn 231, cit., Lex 147/7 e

ADIn 89, 4.2.93, Galvao, Lex 180/5,22).

ADI 483, PR

Rel. Ilmar

Galvão,

j. em 25-4-01.

Poder Constituinte

Derivado.





CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, DO ATO DAS DISPOSIÇÕES

CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO

DO ESTADO DO PARANÁ. OCORRÊNCIA DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL.

Normas que, dispondo sobre servidores públicos do Estado,

padecem de inconstitucionalidade formal, por inobservância da

reserva de iniciativa legislativa ao Chefe do Poder Executivo,

corolário da separação dos poderes, imposta aos Estados pelo art.

25 da Constituição Federal e, especialmente, ao constituinte

estadual, pelo art. 11 de seu ADCT. Configuração, ainda, de

inconstitucionalidade material, por contemplarem hipóteses de

provimento de cargos e empregos públicos mediante transferência

indiscriminada de servidores, em contrariedade ao art. 37, II, do

texto constitucional federal. Ação direta julgada procedente.

Arq.

ADI 494-MC, MT

Rel. Marco

Aurélio,

j. em 16-8-91.

(LCE) DP: Autonomia

funcional e

administrativa. Ausência

de norma geral, competência supletiva

1. DEFENSORIA PÚBLICA - AUTONOMIA FUNCIONAL E

ADMINISTRATIVA. A previsão em lei complementar não é

conducente à concessão de cautelar em ação direta de

inconstitucionalidade. É que, inexistindo lei federal sobre normas

gerais, os Estados exercem a competência legislativa plena, para

atender as respectivas peculiaridades - artigo 24, par-3., da

Constituição Federal.

2. VENCIMENTOS - ISONOMIA - ATRIBUIÇÕES

ASSEMELHADAS. Concorrem o sinal do bom direito e o risco de

dano quando o dispositivo impugnado revela como cargos de

atribuições assemelhadas os de defensor público, procurador, os de

membros do Ministério Público e o de magistrado.

3. DEFENSORIA PÚBLICA - PROCURADORES - OPÇÃO -

CONCURSO PÚBLICO. O aproveitamento imediato objetiva

viabilizar o funcionamento do Órgão, sendo que a articulação sobre

a inexistência de concurso se mostra ambígua, face à forma de

ingresso na carreira de origem. Descabe, no caso, concessão de

cautelar que vise ao afastamento da eficácia do preceito legal.

Arq.

ADI 507, AM

Rel. Celso de

Mello,

j. em 14-2-96

Poder Constituinte

Derivado.

Capacidade de auto-

organização.

Reestruturação das

carreiras de auditores no

TCE. Possibilidade.

Vinculação de

remuneração. Impossibilidade.


CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO AMAZONAS (ART. 44,

PARÁGRAFO ÚNICO) - ADCT ESTADUAL (ARTS. 38 E 46) -

AUDITOR DO TRIBUNAL DE CONTAS LOCAL - OUTORGA

DOS MESMOS VENCIMENTOS E VANTAGENS

CONCEDIDOS A JUIZ DE DIREITO DA COMARCA DA

CAPITAL, QUANDO O AUDITOR SE ACHAR NO EXERCÍCIO

DAS ATRIBUIÇÕES DE SEU CARGO - EQUIPARAÇÃO

CONSTITUCIONALMENTE VEDADA - POSSIBILIDADE

RECONHECIDA SOMENTE QUANDO O AUDITOR ESTIVER

EM SUBSTITUIÇÃO A CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE

CONTAS - HIPÓTESE EM QUE ASSISTIRÁ, AO AUDITOR, O

DIREITO DE RECEBER, POR EFEITO DA SUBSTITUIÇÃO, A

REMUNERAÇÃO DEVIDA AO CONSELHEIRO DO

TRIBUNAL DE CONTAS - AUDITOR ADJUNTO - ACESSO

AO CARGO DE AUDITOR INDEPENDENTEMENTE DE

CONCURSO PÚBLICO - POSSIBILIDADE - PROVIMENTO

DERIVADO - CATEGORIAS FUNCIONAIS (AUDITOR

ADJUNTO E AUDITOR) QUE SE ACHAVAM

Arq.





ESTRUTURADAS EM CARREIRA - INGRESSO DOS

AUDITORES ADJUNTOS, NESSA CARREIRA, MEDIANTE

PRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE

PROVAS E TÍTULOS - AÇÃO DIRETA JULGADA

PARCIALMENTE PROCEDENTE. O PODER CONSTITUINTE

OUTORGADO AOS ESTADOS-MEMBROS SOFRE AS

LIMITAÇÕES JURÍDICAS IMPOSTAS PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.

- Os Estados-membros organizam-se e regem-se pelas

Constituições e leis que adotarem (CF, art. 25), submetendo-se, no

entanto, quanto ao exercício dessa prerrogativa institucional

(essencialmente limitada em sua extensão), aos condicionamentos

normativos impostos pela Constituição Federal, pois é nesta que

reside o núcleo de emanação (e de restrição) que informa e dá

substância ao poder constituinte decorrente que a Lei Fundamental

da República confere a essas unidades regionais da Federação. Doutrina. Precedentes.

AUDITOR DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL -

OUTORGA DE TRATAMENTO REMUNERATÓRIO

IDÊNTICO AO ATRIBUÍDO AOS MAGISTRADOS LOCAIS - INADMISSIBILIDADE.

- Os Auditores do Tribunal de Contas estadual, quando não estejam

substituindo os Conselheiros do Tribunal de Contas, não podem ser

equiparados, em decorrência do mero exercício das demais

atribuições inerentes ao seu cargo, a qualquer membro do Poder

Judiciário local, no que se refere a vencimentos e vantagens, eis

que a Carta Política, em matéria remuneratória, veda a instituição

de regramentos normativos de equiparação ou de vinculação,

ressalvadas as hipóteses expressamente autorizadas em sede constitucional.

AUDITOR ADJUNTO - INGRESSO ORIGINÁRIO NA

CARREIRA MEDIANTE PRÉVIA APROVAÇÃO EM

CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS E TÍTULOS - ACESSO

AO CARGO FINAL DA CARREIRA (CARGO DE AUDITOR),

NA FORMA DA LEGISLAÇÃO ANTERIORMENTE VIGENTE,

EXTINTOS OS CARGOS À MEDIDA EM QUE SE VAGAREM

- DIREITO RECONHECIDO, EM NORMA TRANSITÓRIA

(ADCT ESTADUAL, ART. 46), AOS ATUAIS OCUPANTES DO CARGO DE AUDITOR ADJUNTO

- legitimidade constitucional dessa regra de direito transitório.

ADI 544, SC,


j. em 1-4-04

Poder Constituinte

Estadual.

Remuneração: Data para

pagamento e fixação de

correção monetária. Vício

afastado.

CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO:

REMUNERAÇÃO. FIXAÇÃO DE DATA PARA A

EFETIVAÇÃO DO PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO.

Constituição do Estado de Santa Catarina, art. 27, VIII.

I. - Constitucionalidade do art. 27, VIII, da Constituição de Santa

Catarina, que assegura aos servidores públicos sujeitos ao regime

jurídico único a percepção dos vencimentos e proventos até o

último dia útil do mês a que correspondem.

II. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

Arq.

ADI 544-MC,

SC,


j. em 27-3-99

Poder Constituinte

Estadual.

R.J.: Data para



afastado.


CAUTELAR. RISCO DECORRENTE DA MANUTENÇÃO DO

ATO - VENCIMENTOS E PROVENTOS - PRAZO PARA A

SATISFAÇÃO.

Inexiste risco quando o ato normativo prevê o pagamento de

vencimentos e proventos até o último dia do mês respectivo. Óptica

da ilustrada maioria que, assim, sobrepõe-se a individual no sentido

do referendo da cautelar deferida, pela Presidência, durante as ferias.

Arq.




ADI 546, RS

Rel. Moreira Alves,

j. em 11-3-99.

Emenda Parlamentar.

Pertinência temática

(reconhecido) Juízo de

oportunidade. Fixação de

prazo p/envio de PL s/salário.

Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 4º e 5º da Lei nº 9.265,

de 13 de junho de 1991, do Estado do Rio Grande do Sul.

- Tratando-se de projeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do

Poder Executivo, não pode o Poder Legislativo assinar-lhe prazo

para o exercício dessa prerrogativa sua.

- Não havendo aumento de despesa, o Poder Legislativo pode

emendar projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder

Executivo, mas esse poder não é ilimitado, não se estendendo ele a

emendas que não guardem estreita pertinência com o objeto do

projeto encaminhado ao Legislativo pelo Executivo e que digam

respeito à matéria que também é da iniciativa privativa daquela autoridade.

Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos

artigos 4º e 5º da Lei nº 9.265, de 13 de junho de 1991, do Estado do Rio Grande do Sul.

Arq.

ADI 546-MC,

Rel. Moreira Alves,

j. em 17-10-91.

Emenda Parlamentar.

Pertinência temática

(reconhecido) Juízo de

oportunidade. Fixação de

prazo p/envio de PL s/salário.

Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de liminar concedido

"ad referendum" do Plenário do S.T.F.

- Ocorrência, no caso, dos requisitos que se exigem para a concessão da liminar.

Liminar, que se referenda, concessiva da suspensão da eficácia dos

artigos 4. e 5. da Lei 9.265, de 13 de junho de 1991, do Estado do Rio Grande do Sul.

Arq.

ADI 549, DF

Rel. Carlos

Velloso,

j. em 6-5-99

Iniciativa parlamentar

Remuneração.

Equiparação.

CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA

RESERVADA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO:

OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS ESTADOS-

MEMBROS E PELO DISTRITO FEDERAL: C.F., art. 61, § 1º, II,

a e c. SERVIDOR PÚBLICO: REMUNERAÇÃO:

VINCULAÇÃO OU EQUIPARAÇÃO: VEDAÇÃO. C.F., art. 37, XIII.

I. - Matéria de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo:

C.F., art. 61, § 1º, II, a e c, de observância obrigatória pelos Estados-membros e pelo Distrito Federal. Precedentes do STF.

II. - Vinculação ou equiparação de remuneração de pessoal do

serviço público: vedação: C.F., art. 37, XIII.

III. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 550, MT

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 29-8-02

Poder Constituinte Estadual.

Órgão executivo: criação.

Possibilidade. Fundação de amparo à pesquisa.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 354

DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO. LEI

ESTADUAL N.º 5.696/90. FUNDAÇÃO DE AMPARO À

PESQUISA DO ESTADO. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS

ARTS. 2.º; 61, § 1.º, II, A E E; E 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

Parcial perda de objeto do feito em relação à Lei n. º 5.696/90,

tendo em vista sua expressa revogação. Precedentes. Dispositivo da

Constituição estadual que, ao destinar dois por cento da receita

tributária do Estado de Mato Grosso à mencionada entidade de

fomento científico, o fez nos limites do art. 218, § 5.º, da Carta da

República, o que evidencia a improcedência da ação nesse ponto.

Arq.

ADI 554, MT,

Rel. Eros Grau,

j. em 15-2-06


R.J.: Inaplicabilidade



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 272, §

2º, DA LEI COMPLEMENTAR N. 4 DO ESTADO DO MATO

GROSSO. SERVIDORES PÚBLICOS. ACORDOS E

CONVENÇÕES COLETIVAS DE TRABALHO. VIOLAÇÃO DO ART. 61, § 1º, II, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.

1. A celebração de convenções e acordos coletivos de trabalho

consubstancia direito reservado exclusivamente aos trabalhadores

da iniciativa privada. A negociação coletiva demanda a existência

de partes formalmente detentoras de ampla autonomia negocial, o que não se realiza no plano da relação estatutária.

Arq.







2. A Administração Pública é vinculada pelo princípio da

legalidade. A atribuição de vantagens aos servidores somente pode

ser concedida a partir de projeto de lei de iniciativa do Chefe do

Poder Executivo, consoante dispõe o art. 61, § 1º, inciso II, alíneas

"a" e "c", da Constituição, desde que supervenientemente aprovado pelo Poder Legislativo. Precedentes.

ADI 554-MC, MT,

Rel. Celio

Borja,

j. em 8-8-91.


R.J.: Inaplicabilidade



Ação Direta de Inconstitucionalidade. Medida cautelar. Artigo.

272, par. 2., da Lei Complementar n. 4, de 15/10/90, do Estado de

Mato Grosso.

Servidor público estadual. Negociação coletiva. Ocorrência dos

pressupostos para a suspensão cautelar da norma impugnada. Precedente do STF: ADIn n. 492-1.

Despacho concessivo de liminar que se referenda.::

Arq.

ADI 559, MT,

Rel. Eros

Grau,

j. em 15-2-06




correção monetária. Vício afastado.


ARTIGO 57 DA LEI COMPLEMENTAR N. 4 DO ESTADO DO

MATO GROSSO. SERVIDORES PÚBLICOS. ACORDOS E

CONVENÇÕES COLETIVAS DE TRABALHO. VIOLAÇÃO DO

ARTIGO 61, § 1º, II, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.

ARTIGO 69, "CAPUT" E §§, DA LEI COMPLEMENTAR N. 4.

FIXAÇÃO DE DATA PARA O PAGAMENTO DE

VENCIMENTOS. CORREÇÃO MONETÁRIA EM CASO DE

ATRASO. CONSTITUCIONALIDADE.

1. A celebração de convenções e acordos coletivos de trabalho

constitui direito reservado exclusivamente aos trabalhadores da

iniciativa privada. A negociação coletiva demanda a existência de

partes detentoras de ampla autonomia negocial, o que não se realiza

no plano da relação estatutária.

2. A Administração Pública é vinculada pelo princípio da

legalidade. A atribuição de vantagens aos servidores somente pode

ser concedida a partir de projeto de lei de iniciativa do Chefe do

Poder Executivo, consoante dispõe o artigo 61, § 1º, inciso II,

alíneas "a" e "c", da Constituição do Brasil, desde que

supervenientemente aprovado pelo Poder Legislativo. Precedentes.

3. A fixação de data para o pagamento dos vencimentos dos

servidores estaduais e a previsão de correção monetária em caso de

atraso não constituem aumento de remuneração ou concessão de

vantagem. Pedido julgado parcialmente procedente para declarar

inconstitucional a expressão "em acordos coletivos ou em

convenções de trabalho que venham a ser celebrados", contida na

parte final do artigo 57, da Lei Complementar n. 4, de 15 de outubro de 1990, do Estado do Mato Grosso.

Arq.

ADI 559-MC,

MT,

Rel. Celio Borja,

j. em 8-8-91.





afastado.

Ação Direta de Inconstitucionalidade. Medida Cautelar. Artigos 57,

IN FINE e 69, CAPUT e parágrafos 1. e 2., da Lei Complementar

n. 4, de 15/10/90, do Estado de Mato Grosso. Servidores estaduais.

Fixação de vencimentos. Princípio da legalidade. Plausibilidade

Jurídica. Suspensão cautelar da eficácia das expressões "em

acordos coletivos ou em convenções de trabalho que venham a ser

celebrados", inscritas no art. 57, do Estatuto dos Servidores

Públicos da Administração Direta das Autarquias e das Fundações

do Estado. Precedente: ADIn. n. 492-1. Liminar parcialmente deferida.

Arq.

ADI 568-MC,

AM,


j. em 20-9-91.

Poder Constituinte

Decorrente.

Capacidade de auto-

organização. Delimitação

teórica.



CONSTITUIÇÃO DO AMAZONAS - SERVIDOR PÚBLICO -

CONCESSÃO DE VANTAGEM - ALEGADA USURPAÇÃO DO

PODER DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO

- PROCESSO LEGISLATIVO - EXTENSÃO E LIMITES DO

PODER CONSTITUINTE DECORRENTE - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

Arq.






iniciativa reservada. - O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em seu art.

11, impôs aos Estados-membros, no exercício de seu poder

constituinte, a estrita observância dos princípios consagrados na Carta da Republica.

- O poder constituinte decorrente, assegurado as unidades da

Federação, é, em essência, uma prerrogativa institucional

juridicamente limitada pela normatividade subordinante emanada

da Lei Fundamental.

- Modalidades tipológicas em que se desenvolve o poder

constituinte decorrente: poder de institucionalização e poder de revisão. Graus distintos de eficácia e de autoridade. Doutrina.

- A norma que, inscrita em constituição estadual, autoriza o

servidor público a computar, para efeito de adicional pelo tempo de

exercício de cargo ou função de confiança, o período de serviço

prestado nas três esferas de governo, sugere a discussão em torno

da extensão do poder constituinte deferido aos Estados-membros,

no que concerne a observância dos princípios inerentes ao processo legislativo instituídos na Carta da Republica.

- A alta relevância da questão - alcance do poder constituinte

decorrente atribuído aos Estados-membros - torna possível invocar

o juízo de conveniência, que constitui critério adotado e aceito pelo

Supremo Tribunal Federal, em sede jurisdicional concentrada, para efeito de concessão da medida cautelar. Precedentes.

ADI 574, DF

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 3-6-93

Emenda parlamentar.


Vício reconhecido.

Projeto: revisão de

vencimentos. Emenda: pensão militar.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NOVA

REDAÇÃO DADA PELO ART. 29 DA LEI N. 8.216, DE 1991,

AO ART. 7. E SEUS INCS., DA LEI N. 3.765, DE 1960.

IMPUGNAÇÃO DO CAPUT E DO INC. I, EM RAZÃO DE

EMENDA ADITIVA, FEITA PELO SENADO, NO TEXTO

DESTE ÚLTIMO, COM A QUAL FOI SANCIONADA A LEI,

SEM QUE O PROJETO HOUVESSE RETORNADO A

CÂMARA FEDERAL, ONDE TEVE ORIGEM, PARA A

DEVIDA REAPRECIAÇÃO, COMO IMPOSTO NO ART. 65, PARAGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

Flagrante inconstitucionalidade formal da referida emenda, por sua

absoluta impertinência, em face do texto do projeto, originário do

Chefe do Poder Executivo, já que pretendeu introduzir matéria

relativa à pensão militar, onde se cuidava de antecipação dos

efeitos de revisão de vencimentos. Afronta ao art. 61, PAR. 1., II, c,

da Constituição. Nódoa que, neste caso, ultrapassa os limites do

texto impugnado para atingir, em sua integridade, o referido artigo

29, que, de outro modo, restaria despido de qualquer sentido, na

parte remanescente. Inconstitucionalidade que, pela mesma razão,

também se declara relativamente ao art. 30, na parte em que teve

por revogado o art. 3. da Lei n. 3765, de 1960. Procedência da ação.

Arq.

ADI 575, PI,

DF,

Rel.


j. em 25-3-99.

Poder Constituinte

Estadual.

DP: Autonomia funcional e administrativa negada.

Remuneração:

vinculação. Impossibilidade.

I. Ação direta de inconstitucionalidade: quando a prejudica ou não

a alteração, no curso do processo, de norma constitucional

pertinente à matéria do preceito infraconstitucional impugnado.

II. Proventos de aposentadoria: a regra de extensão aos inativos das

melhorias da remuneração dos correspondentes servidores em

atividade (CF, art. 40, § 8º, cf. EC 20/98) não implica a permanente

e absoluta paridade entre proventos e vencimentos, dado que nos

últimos se podem incluir vantagens pecuniárias que, por sua natureza, só podem ser atribuídas ao serviço ativo.

III. Defensoria Pública: tratando-se, conforme o modelo federal, de

órgão integrante do Poder Executivo e da administração direta, é

inconstitucional a norma local que lhe confere autonomia administrativa.

IV. Defensor Público: inconstitucionalidade de norma local que lhe

Arq.




estende normas do estatuto constitucional da magistratura (CF, art. 93, II, IV, VI e VIII).

V. Tabeliães e oficiais de registros públicos: aposentadoria:

inconstitucionalidade da norma da Constituição local que - além de

conceder-lhes aposentadoria de servidor público - que, para esse

efeito, não são - vincula os respectivos proventos às alterações dos vencimentos da magistratura: precedente (ADIn 139, RTJ 138/14).

VI. Processo legislativo: reserva de iniciativa do Poder Executivo,

segundo o processo legislativo federal, que, em termos, se reputa oponível ao constituinte do Estado-membro.

ADI 575-MC,

PI,


j. em 13-11-

91

Poder Constituinte

Decorrente.

DP: Autonomia funcional e administrativa negada.

Remuneração:

vinculação. Impossibilidade.

ADIN - CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ E

RESPECTIVO ADCT - MINISTÉRIO PÚBLICO - PARIDADE

REMUNERATÓRIA NECESSÁRIA ENTRE MEMBROS DO

MINISTÉRIO PÚBLICO EM ATIVIDADE E EM SITUAÇÃO

DE INATIVIDADE - USURPAÇÃO DO PODER DE

INICIATIVA - DIVERGÊNCIA QUANTO AO MODELO

FEDERAL - DEFENSORIA PÚBLICA - AUTONOMIA

ADMINISTRATIVA E PRERROGATIVAS INSTITUCIONAIS

IDÊNTICAS AS DA MAGISTRATURA - SERVENTIAS

EXTRAJUDICIAIS - REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES

PÚBLICOS - POSSÍVEL VIOLAÇÃO DO POSTULADO DA

SEPARAÇÃO DE PODERES - POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - MEDIDA LIMINAR DEFERIDA EM PARTE.

- A disciplinação legislativa pertinente ao regime jurídico das

aposentadorias deve necessariamente observar os lineamentos fundamentais estabelecidos no texto da Constituição da Republica.

- A absoluta paridade remuneratória entre os membros do

Ministério Público em atividade e aqueles em situação de

inatividade, imposta em caráter necessário por norma constitucional

estadual, além de aparentemente vulnerar o poder de iniciativa

reservado ao Chefe do Parquet local, estabelece uma disciplina não prevista no modelo federal.

- O regime de autonomia administrativa conferido a Defensoria

Pública do Estado e a outorga, aos membros que compõem essa

Instituição, de certas prerrogativas inerentes a Magistratura

parecem comprometer, na medida em que veiculados por norma

constitucional estadual - de cuja elaboração não co-participa o

Governador -, o poder de iniciativa das leis e o exercício das atribuições deferidas ao Chefe do Poder Executivo.

- A cláusula constitucional proibitiva de vinculações ou

equiparações em tema de remuneração e aplicável às serventias

extrajudiciais, posto que os agentes que nelas atuam qualificam-se como servidores públicos.

- A suspensão cautelar de eficácia de normas questionadas em sede

de controle abstrato pressupõe, a par da plausibilidade jurídica da

tese suscitada, a ocorrência do periculum in mora, requisito que se

tem por desatendido se o dispositivo impugnado reclama, para

efeito de sua plena atuação, integração normativa ainda inexistente.

Arq.

ADI 582, SP

Rel. Néri da

Silveira,

j. em 17-6-99

Poder Constituinte

Reformador Estadual.


iniciativa reservada. Aposentadoria.

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituição do Estado de

São Paulo, § 8º do art. 126, introduzido pela Emenda

Constitucional nº 1, de 20/12/1990. Direito de aposentadoria aos

ocupantes de cargos em comissão, em igualdade de condições com

os demais servidores. 3. Cerceamento da competência do Poder

Executivo para enviar projetos de lei que versem sobre regime

jurídico de servidores, estabilidade e aposentadoria. 4. Incabível,

por emenda constitucional, nos Estados-membros, dispor o Poder

Legislativo sobre espécie reservada à iniciativa privativa do Poder

Executivo, a teor do disposto no art. 61, § 1º, II, letra "c", da

Constituição Federal. 5. Ação direta de constitucionalidade julgada

Arq.




procedente. Declarada a inconstitucionalidade do § 8º do art. 126,

da Constituição do Estado de São Paulo, introduzido pela Emenda

Constitucional nº 1, de 20.12.1990.

ADI 582-MC,

SP


j. em 19-9-91

Poder Constituinte



iniciativa reservada. Aposentadoria.

Ação Direta de Inconstitucionalidade. Constituição do Estado de

São Paulo, par-8. do art. 126, introduzido pela Emenda

Constitucional n. 1, de 20/12/1990. Direito de aposentadoria aos

ocupantes de cargos em comissão, em igualdade de condições com

os demais servidores. Cerceamento da competência do Poder

Executivo para enviar projetos de lei que versem sobre regime

jurídico de servidores, estabilidade e aposentadoria. Relevância dos

fundamentos do pedido e "periculum in mora" configurados.

Medida cautelar deferida, para suspender, até o julgamento final da

ação, a vigencia do dispositivo impugnado.

Arq.

ADI 645, DF,

Rel. Ilmar

Galvão,

j. em 11-11-

96

Emenda Parlamentar.

1. Aumento de despesa

(art. 17). Hipótese de

afastamento do cargo. Não configurada.

2. Pertinência temática

(art. 18). Projeto:

regulamentação da

carreira de Procurador

autárquico. Emenda:

criação de órgão de

deliberação coletiva na

Adm.Direta, com

atribuição de

remuneração. Configurada.

3. Juízo de oportunidade

(art. 25). Fixação de prazo

para envio de PL pelo Executivo.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS

17, CAPUT, E PARÁGRAFO ÚNICO; 18, CAPUT, INCISOS E

PARÁGRAFOS; E 25 DA LEI Nº 159, DE 16 DE AGOSTO DE

1991, DO DISTRITO FEDERAL, RESULTANTES DA EMENDA ADITIVA DO PODER LEGISLATIVO.

Emenda que se revelou descabida e impertinente em relação ao

segundo e último dispositivos, por ofensiva ao princípio da

iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo (art.

61, § 1º, inc. II, letras a e c, da CF/88), de observância imperiosa

pelos Estados-membros e pelo Distrito Federal, porquanto corolário

do princípio da separação dos Poderes. Procedência parcial da ação,

com declaração de inconstitucionalidade do art. 18, caput, incisos I a III, e §§ 1º e 2º, e do art. 25, todos da referida lei.

Arq.

ADI 645-MC,

DF,

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 11-12-91

Emenda Parlamentar.

Aumento de despesa.

Vício equivocadamente

reconhecido. Prov. final diferenciado.

Arts. 17 e 18 suspensos.


CAUTELAR. ARTS. 17 E PARAGRAFO ÚNICO; 18, INCISOS

E PARAGRAFOS; E 25, DA LEI N. 159, DE 16 DE AGOSTO DE 1991, DO DISTRITO FEDERAL.

Legitimidade ativa que se reconhece ao Governador do Distrito

Federal, por via de interpretação compreensiva do texto do art. 103,

V, da CF/88, c/c o art. 32, par-1., da mesma Carta. Plausibilidade

da alegação de que os dispositivos em tela, por versarem matéria de

iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (remuneração de

cargos e funções publicas e estruturação e atribuições de órgãos da

Administração Pública), não poderiam resultar de emendas do

Legislativo, objeto de vetos rejeitados. O "periculum in mora",

todavia, somente se mostra evidenciado relativamente aos

dispositivos dos dois primeiros artigos citados, razão pela qual a

suspensão da eficácia somente a eles deve restringir-se. Cautelar parcialmente deferida.

Arq.

ADI 657, RS,


j. em 10-10-96

Poder Constituinte

Decorrente.

Remuneração: Fixação de data para

pagamento dos

servidores. (Vício

afastado)

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 35 e parágrafo único

da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Fixa data para

pagamento de remuneração aos servidores públicos do Estado e das

autarquias. 3. Alegação de ofensa aos artigos 2º; 25; 61, § 1º, II,

"c"; 84, II e VI, e 11 do ADCT, todos da Constituição Federal. 4.

Parecer da Procuradoria-Geral da República pela improcedência da

ação. 5. Inexistência de inconstitucionalidade do parágrafo único do

art. 35 da Constituição gaúcha. Correspondência com o que se

encontra legislado no âmbito federal. Precedentes. 6. Ação julgada

Arq.






improcedente para declarar a constitucionalidade do art. 35 e parágrafo único da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.

ADI 665, DF,


j. em 6-9-95


Regime jurídico. Vício reconhecido.

Direito Constitucional e Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei n. 165, de 25.09.91, do Distrito Federal.

1. A Lei impugnada trata de servidores públicos do Distrito

Federal, de seu Regime Jurídico, inclusive contagem de tempo de

serviço para todos os efeitos e de provimento de cargos, definindo

critérios para a progressão funcional, matérias todas compreendidas

na alínea "c" do 1. do artigo 61, que atribuem privativamente ao

chefe do Poder Executivo a iniciativa do processo legislativo,

princípio a ser observado, não só nos Estados (art. 25), mas, também, no Distrito Federal (art. 32).

2. Não tendo havido, no caso, iniciativa do Governador do D.F.,

ocorre a inconstitucionalidade formal. 3. Ação direta julgada

procedente, com a declaração de inconstitucionalidade da Lei.

Votação unânime.

Arq.

ADI 724-MC,

RS


j. em 7-5-92.

1. Numerus clausus.

2. Direito tributário.

BF: ampliação de

beneficiários.

ADI - LEI Nº 7.999/85, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL, COM A REDAÇÃO QUE LHE DEU A LEI Nº 9.535/92 -

BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO - MATÉRIA DE INICIATIVA

COMUM OU CONCORRENTE - REPERCUSSÃO NO

ORÇAMENTO ESTADUAL - ALEGADA USURPAÇÃO DA

CLÁUSULA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO

PODER EXECUTIVO - AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA.

- A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário.

- A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não

se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em

que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo

legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca.

- O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder

benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara -

especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado.

Arq.

ADI 749, CE

Rel. Carlos

Velloso,

j. em 20-3-03

Poder Constituinte

Decorrente

R.J.: Usurpação de iniciativa reservada.

CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. SERVIDOR

PÚBLICO. INICIATIVA RESERVADA DO CHEFE DO PODER

EXECUTIVO: OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS

ESTADOS-MEMBROS. C.F., art. 61, § 1º, II, a, c, f. I. - Matéria

de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo , C.F., art. 61,

§ 1º, II, a, c, f, de observância obrigatória pelos Estados-membros. Precedentes do STF. II. - ADI julgada procedente.

Arq.

ADI 766, RS,

Rel.

Sepúlveda

Pertence,

j. em 11-11-98


R.J. e Remuneração.


adicional noturno.

Processo legislativo estadual: observância compulsória das regras

de reserva de iniciativa da Constituição Federal: separação dos

Poderes. As normas de reserva da iniciativa legislativa compõem as

linhas básicas do modelo positivo da separação dos poderes da

Constituição Federal e, como tal, integram princípio de observância

compulsória pelos Estados-membros: precedentes. É

inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que dispõe sobre o regime jurídico e a remuneração de servidores do Poder Executivo.

Arq.

ADI 766-MC, RS,

Rel. Celso de

Mello,

j. em 3-9-92


1. Reprodução necessária.

2.R.J. e Remuneração.


adicional noturno.

ADIN - LEI COMPLEMENTAR 9.643/92, DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL - REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES

PUBLICOS - ABRANGENCIA CONCEITUAL - JORNADA

EXTRAORDINÁRIA DE TRABALHO E ADICIONAL DO

TRABALHO NOTURNO - USURPAÇÃO DO PODER DE

INICIATIVA RESERVADA CONFERIDO AO CHEFE DO

EXECUTIVO - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

Arq.







- A locução constitucional "regime jurídico dos servidores

públicos" corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os

diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes.

- A cláusula de reserva pertinente ao poder de instauração do

processo legislativo traduz postulado constitucional de observância

compulsória pelos Estados-membros. Incide em vício de

inconstitucionalidade formal a norma legal estadual que, oriunda de

iniciativa parlamentar, versa matéria sujeita a iniciativa constitucionalmente reservada ao Chefe do Poder Executivo

ADI 774, RS

Rel.


j. em 10-12-98

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

I. Processo legislativo da União: observância compulsória pelos

Estados de seus princípios básicos, por sua implicação com o

princípio fundamental da separação e independência dos Poderes:

jurisprudência do Supremo Tribunal.

II. Processo legislativo: emenda de origem parlamentar a projeto de

iniciativa reservada a outro Poder: inconstitucionalidade, quando da

alteração resulte aumento da despesa conseqüente ao projeto inicial: precedentes.

III. Vinculação de vencimentos: inconstitucionalidade (CF, art. 37,

XIII): descabimento da ressalva, em ação direta, da validade da

equiparação entre Delegados de Polícia e Procuradores do Estado,

se revogado pela EC 19/98 o primitivo art. 241 CF, que a

legitimava, devendo eventuais efeitos concretos da norma de

paridade questionada, no período em que validamente vigorou

serem demandados em concreto pelos interessados.

Arq.

ADI 774-MC,

RS

Rel. Celso de

Mello,

j. em 7-10-92

1. Iniciativa reservada.

Reprodução necessária. Separação de Poderes.

2. Emenda parlamentar. Aumento despesa.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI

9.696/92, DO RIO GRANDE DO SUL (PARAGRAFO ÚNICO

DO ART. 3., ART. 5. E ANEXO II) - VENCIMENTOS DA

BRIGADA MILITAR E DA POLICIA CIVIL DO ESTADO -

MATÉRIA CONCERNENTE AO REGIME JURÍDICO DOS

SERVIDORES PUBLICOS - PROJETO DE LEI DE INICIATIVA

DO GOVERNADOR DO ESTADO - EMENDA

PARLAMENTAR QUE ACARRETA AUMENTO DA DESPESA

PREVISTA - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO -

MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. - Nos projetos de iniciativa

exclusiva do Governador do Estado, pertinentes ao regime jurídico

dos servidores publicos, não assiste aos Deputados estaduais o

poder de introduzirem, mediante emenda parlamentar, norma de

que decorra aumento da despesa prevista. Aplicabilidade do art. 63

da Constituição Federal ao processo legislativo instaurado no

âmbito dos Estados-membros. - O Estado-membro não pode

desatender, no processo legislativo local, a norma subordinante

inscrita no art. 37, XIII, da Constituição Federal, que veda a

vinculação ou equiparação de vencimentos para efeito de definição

dos niveis remuneratorios do pessoal do serviço público. - Resulta

prejudicado o pedido de sustação cautelar de ato normativo se o

preceito legal a que ele se reporta - e de cuja atuação depende a sua

aplicabilidade - ja teve a sua eficacia suspensa em ação direta anteriormente ajuizada.::

Arq.

ADI 776, RS,

Rel.


j. em 2-8-07.


R.J. Proibição de fixação



Ação direta de inconstitucionalidade. L. est. 9.717, de 20 de agosto

de 1992, do Estado do Rio Grande do Sul, que veda o

estabelecimento de limite máximo de idade para inscrição de

candidatos nos concursos públicos realizados por órgãos da

Administração Direta e Indireta do Estado: procedência. A vedação

imposta por lei de origem parlamentar viola a iniciativa reservada

ao Poder Executivo (CF, art. 61, § 1º, II, c ), por cuidar de matéria atinente ao provimento de cargos públicos.

Arq.

ADI 776-MC, 1. Separação de poderes. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Arq.






RS,


j. em 23-10-

92

2. Iniciativa parlamentar.

R.J. Proibição de fixação



CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS E TÍTULOS -

PROIBIÇÃO LEGAL DE FIXAÇÃO DE LIMITE MÁXIMO DE

IDADE PARA OS CANDIDATOS - MATÉRIA

CONCERNENTE AO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES

PÚBLICOS - ALEGADA USURPAÇÃO DA INICIATIVA

CONSTITUCIONALMENTE RESERVADA AO CHEFE DO

PODER EXECUTIVO - DECLARAÇÃO, PELO PODER

LEGISLATIVO, DE NULIDADE DE CONCURSO PÚBLICO -

INADMISSIBILIDADE - LIMITES DA ATUAÇÃO DO PODER

LEGISLATIVO - A SEPARAÇÃO DE PODERES COMO

FUNDAMENTO LEGITIMADOR DA DIVISÃO DE FUNÇÕES

NO ÂMBITO DO APARELHO DE ESTADO - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

A USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA, EM SEDE DE

PROCESSO LEGISLATIVO, TRADUZ HIPÓTESE DE

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI ASSIM ELABORADA.

- O respeito às atribuições resultantes da divisão funcional do Poder

constitui pressuposto de legitimação material das resoluções

estatais, notadamente das leis. - Prevalece, em nosso sistema

jurídico, o princípio geral da legitimação concorrente para

instauração do processo legislativo. Não se presume, em

conseqüência, a reserva de iniciativa, que deve resultar - em face do

seu caráter excepcional - de expressa previsão inscrita no próprio

texto da Constituição, que define, de modo taxativo, em "numerus

clausus", as hipóteses em que essa cláusula de privatividade regerá a instauração do processo de formação das leis.

- O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo,

quando resultante da usurpação do poder sujeito à cláusula de

reserva, traduz hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a

infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do diploma

legislativo assim editado, que não se convalida, juridicamente, nem mesmo com a sanção manifestada pelo Chefe do Poder Executivo.

RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES.

- O princípio constitucional da reserva de administração impede a

ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à

exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que,

em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de

revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes.

Não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao

postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de

caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder

Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições

institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a

função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional

do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição

parlamentar e importa em atuação "ultra vires" do Poder

Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica,

exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas

institucionais.

- Não se revela constitucionalmente lícito, ao Legislativo, decretar

a nulidade do procedimento administrativo do concurso público,

sob pretexto de infringência, por órgãos do Poder Executivo, de prescrições legais.

- A norma legal que invalida "todo concurso público em que ficar

comprovada a transgressão desta Lei", por qualificar-se como

inadmissível sentença legislativa, ofende o postulado da separação

de poderes. É que, em tal hipótese, dar-se-á indevida substituição,


pelo Legislativo, do Poder Judiciário, a cujos órgãos se reservou,

constitucionalmente, a função de dirimir conflitos de interesses,

sem prejuízo, no entanto, do reconhecimento de que se inclui, na

esfera de atribuições da Administração, o poder de "(...) anular seus

próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais (...)"

(Súmula 473/STF), incumbindo, desse modo, o exercício de tal

prerrogativa, ao órgão estatal competente que promove referidos certames seletivos.

CONCURSO PÚBLICO E FIXAÇÃO DE LIMITE ETÁRIO

MÁXIMO PARA EFEITO DE INSCRIÇÃO DE CANDIDATOS:

MATÉRIA QUE SE SUBSUME À NOÇÃO DE REGIME

JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS.

- A definição (ou vedação) de limites etários para efeito de

inscrição em concurso público de provas ou de provas e títulos

compreende-se no conceito de regime jurídico dos servidores

públicos, submetendo-se, em conseqüência, no que se refere à

instauração do processo legislativo, à cláusula de reserva de

iniciativa, estabelecida na Constituição da República.

- A questão da fixação, por lei, de limite máximo de idade para

inscrição em concursos públicos. O exame da matéria sob a dupla

perspectiva dos postulados constitucionais da igualdade e da razoabilidade. Precedentes do Supremo Tribunal Federal.

ADI 805, RS,

Rel.


j. em 17-12-

98.

Emenda parlamentar.

Aumento despesa.

Processo legislativo: emenda de origem parlamentar, da qual

decorreu aumento da despesa prevista, a projeto do Governador do

Estado, em matéria reservada à iniciativa do Poder Executivo:

inconstitucionalidade, visto serem de observância compulsória

pelos Estados as regras básicas do processo legislativo da

Constituição Federal - entre as quais as atinentes à reserva de

iniciativa - dada a sua implicação com o princípio fundamental da separação e independência dos Poderes.

Arq.

ADI 816, SC

Rel. Ilmar

Galvão,

j. em 22-8-96

Emenda parlamentar.

Aumento despesa.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISOS

VI, VII, VIII E IX, DO ART. 16, DA LEI Nº 1.137, DE 14.09.92,

DO ESTADO DE SANTA CATARINA. Tratando-se de

dispositivos que, por haverem estendido vantagem funcional a

servidores que não haviam sido por ela contemplados no projeto

enviado à Assembléia Legislativa pelo chefe do Poder Executivo,

no exercício de competência privativa prevista no art. 61, § 1º, II, a

e c, da Constituição Federal, padecem de inconstitucionalidade

formal, por afronta à norma do art. 63, I, da mesma Carta.

Procedência da ação. .

Arq.

ADI 816-MC,

SC

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 22-4-93.

Emenda parlamentar.

Aumento despesa.


CAUTELAR. INCS. VI, VII, VIII E IX, DO ART. 16, DA LEI

ESTADUAL N. 1137, DE 14 DE SETEMBRO DE 1992.

ALEGADA AFRONTA AOS ARTS. 61, PAR.1., II, A E C, E

ART. 63, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Plausibilidade da

increpação, tendo em vista tratar-se de dispositivos resultantes de

emenda da Assembléia, acarretadora de aumento de despesa, a

projeto de lei que lhe foi enviado pelo Chefe do Poder Executivo,

no exercício de competência legislativa privativa. Concorrência do

periculum in mora, consistente na possibilidade de virem a ser

efetuados pagamentos de vantagens funcionais indevidas. Cautelar deferida.

Arq.

ADI 821-MC,

RS


j. em 5-2-93.

1. Poder Constituinte

Decorrente.


Conselho de

Comunicação Social do Estado.

Criação de Conselho, dotado de diversificada composição e

representatividade, destinado a orientar os órgãos de comunicação

social do Estado, suas fundações e entidades sujeitas a seu controle

(artigos 238 e 239 da Constituição do Rio Grande do Sul e Lei

estadual n. 9726-92). Cautelar deferida, ante a premência do prazo

assinado para a instalação do Colegiado e a relevância da

Arq.






2. Iniciativa parlamentar.

Órgão executivo: regulamentação.

Cautelar. Vício acolhido.

fundamentação jurídica do pedido, especialmente quanto às teses

concernentes à separação dos Poderes e à exclusividade de

iniciativa do Chefe do Executivo, bem como a competência

privativa deste para exercer a direção superior e dispor sobre a organização e o funcionamento da administração.

ADI 822, RS


j. em 25-4-96

Emenda parlamentar.

Aumento despesa.

Extensão de gratificação de risco, mediante emenda parlamentar, a

outras categorias funcionais, que não as previstas na proposta do

Governador. Ação direta julgada procedente por preterição de

iniciativa exclusiva do Executivo, com ofensa ao princípio da separação dos Poderes.

Arq.

ADI 822-MC,

RS

Rel.


j. em 5-2-93

Emenda parlamentar.

Aumento despesa.

Processo legislativo: tendência da jurisprudência do STF no sentido

de observância compulsória pelos Estados membros das linhas

básicas do modelo federal do processo legislativo, em particular, as

que dizem com as hipóteses de iniciativa reservada e com os limites

do poder de emenda parlamentar: conseqüente deferimento de

medida cautelar suspensiva de vigência de dispositivos legais

estaduais oriundos de emendas parlamentares a projeto do

executivo que implicaram aumento da despesa proposta, na linha de

precedentes (ADIns 766 e 774).

Arq.

ADI 843, MS

Rel. Ilmar

Galvão,

j. em 8-8-02

Poder Constituinte

Derivado.



ART. 38, INCISOS I E II, E §§ 1.º E 2.º, DA CONSTITUIÇÃO

DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. REGIME

JURÍDICO DE SERVIDORES ESTADUAIS. VÍCIO DE

INICIATIVA. Sendo os dispositivos impugnados relativos ao

regime jurídico dos servidores públicos sul-mato- grossenses,

resulta caracterizada a violação à norma da alínea c do inciso II do

§ 1.º do art. 61 da Constituição Federal, que, sendo corolário do

princípio da separação de poderes, é de observância obrigatória

para os Estados, inclusive no exercício do poder constituinte decorrente. Ação julgada procedente.

Arq.

ADI 843-MC,

MS

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 23-4-93

Poder Constituinte

Derivado.


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 38, I E

II E §§ 1.º E 2.º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO

GROSSO DO SUL. INCOMPATIBILIDADE COM O ART. 61, §

1.º, II, a E c, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Manifesta

plausibilidade da tese, por tratar-se de normas que versam matéria

legislativa de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Concorrência do perigo de dano de difícil reparação. Cautelar deferida.

Arq.

ADI 844, MS


j. em 16-5-02

Poder Constituinte

Derivado.


CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO FEDERAL:

INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA: SERVIDORES

PÚBLICOS. C.F., art. 61, § 1º, II, c. Constituição do Estado do

Mato Grosso do Sul, art. 33. I. - A regra da iniciativa legislativa

reservada ao Presidente da República - C.F., art. 61, § 1º, II, c - é de

observância obrigatória pelos Estados-membros. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. II. - ADIn julgada procedente.

Arq.

ADI 844-MC, MS,

Rel. Marco

Aurélio,

j. em 26-2-93.

Poder Constituinte Derivado.


reservada.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LIMINAR -

CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO PARA EFEITOS DE

ASCENSAO E PROGRESSAO FUNCIONAIS. Presentes o sinal

do bom direito e o risco de manter-se com plena eficacia o ato

impugnado, impõe-se a concessão da liminar. Isto ocorre em

relação a parte do artigo 33 da Constituição do Estado de Mato

Grosso do Sul no que preceitua que "o tempo de serviço prestado

ao Estado, sob qualquer forma e vinculo, por servidor efetivo e

estavel será computado para todos os efeitos legais, incluidas a

ascensão e a progressão funcionais". A organização do pessoal

mediante lei pressupoe a iniciativa do Chefe do Poder Executivo -

artigo 61, par. 1., inciso II, alineas "a" e "c", da Constituição

Federal. Liminar concedida nos limites do pedido formulado, ou

Arq.








seja, para suspender a eficacia da expressão "incluidas a ascensão e a progressão funcionais"

ADI 862-MC, AP,

Rel. Moreira

Alves,

j. em 4-8-93


Usurpação de

competência do



legislativa. Provimento de

cargo de órgão da Administração Indireta.

Ação de Inconstitucionalidade. Pedido de liminar. Inciso XXI do

artigo 95 do Estado do Amapá que declara ser da competência

exclusiva da Assembléia Legislativa Estadual a aprovação prévia,

por voto secreto, após argüição pública, do nome do Presidente do

Banco do Estado - que é sociedade de economia mista - indicado pelo Governador.

- Ocorrência dos requisitos da relevância jurídica do pedido e do

"periculum in mora". Precedente do Supremo Tribunal Federal: ADIn. n. 127. Liminar deferida.

Arq.

ADI 864, RS,

Rel. Moreira

Alves,

j. em 25-4-96


Regime jurídico.

Ação direta de inconstitucionalidade. - Já se firmou nesta Corte o

entendimento de que, no tocante a leis que digam respeito a regime

jurídico de servidor público, seu projeto é da iniciativa exclusiva do

Governador do Estado-membro, aplicando-se-lhe, portanto, a

norma que se encontra no artigo 61, II, "c", da Constituição Federal.

- No caso, como salientado na inicial, o projeto que deu margem à

Lei objeto desta ação direta de inconstitucionalidade foi de

iniciativa parlamentar, razão por que incorre ela em

inconstitucionalidade formal. Ação julgada procedente, para

declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 9.844, de 24 de março de 1993, do Estado do Rio Grande do Sul.

Arq.

ADI 865-MC,

MA


j. em 7-10-93

Emenda parlamentar.

Organização judiciária.

Não se aplica o limite do

art. 63, II (aumento de

despesa). Numerus

clausus. Vício afastado.

ADIN - CÓDIGO DE DIVISÃO E ORGANIZAÇÃO

JUDICIÁRIAS DO ESTADO DO MARANHÃO (ART. 87 E

PARÁGRAFO ÚNICO; ART. 88 E §; ART. 89 E PARÁGRAFO

ÚNICO) - SERVENTIAS JUDICIAIS E EXTRAJUDICIAIS -

MATÉRIA DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA - INICIATIVA

RESERVADA AO TRIBUNAL DE JUSTIÇA - PROCESSO

LEGISLATIVO - LIMITES DA ATUAÇÃO PARLAMENTAR -

EMENDABILIDADE DOS PROJETOS DE LEI EM TEMA DE

ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA - A QUESTÃO DO ART. 236

DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - AUSÊNCIA DE

PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA.

- A cláusula constitucional que confere exclusividade ao Tribunal

de Justiça para instaurar o processo legislativo em tema de

organização e divisão judiciárias do Estado não impede os

parlamentares de oferecerem emendas ao correspondente projeto de lei.

O poder de emendar, que não constitui derivação do poder de

iniciar o processo de formação das leis, é prerrogativa deferida aos

parlamentares, que se sujeitam, quanto ao seu exercício, apenas às

restrições impostas, em numerus clausus, pela Constituição Federal.

- O projeto de lei sobre organização judiciária pode sofrer emendas

parlamentares de que resulte, até mesmo, aumento da despesa prevista.

O conteúdo restritivo da norma inscrita no art. 63, II, da

Constituição Federal - que concerne exclusivamente aos serviços

administrativos estruturados na Secretaria dos Tribunais - não se

aplica aos projetos referentes à organização judiciária, eis que as

limitações expressamente previstas, nesse tema, pela Carta Política

de 1969 (art. 144, § 5., in fine ), deixaram de ser reproduzidas pelo vigente ordenamento constitucional.

- A ausência da lei nacional reclamada pelo art. 236 da Constituição

não impede o Estado-membro, sob pena da paralisação dos seus

serviços notariais e registrais, de dispor sobre a execução dessas

Arq.





atividades, que se inserem, por sua natureza mesma, na esfera de competência autônoma dessa unidade federada.

A criação, o provimento e a instalação das serventias extrajudiciais

pelos Estados-membros não implicam usurpação da matéria reservada à lei nacional pelo art. 236 da Carta Federal.

ADI 872, RS

Rel. Ellen Gracie,

j. em 28-8-02


Regime jurídico e aposentadoria.

Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 9.868, de 28/04/93, do

Estado do Rio Grande do Sul. Lei de iniciativa parlamentar

versando sobre servidores públicos, regime jurídico e

aposentadoria. Impossibilidade. Artigos 2º, 25, caput e 61, § 1º, II,

c da Constituição Federal. Firmou a jurisprudência deste Supremo

Tribunal o entendimento no sentido "de ser de observância

compulsória pelos Estados as regras básicas do processo legislativo

federal, por sua implicação com o princípio fundamental da

separação e independência dos Poderes" (ADI nº 774, Rel. Min.

Sepúlveda Pertence, D.J. 26.02.99), incluindo-se as regras de

iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo na elaboração de

leis que disponham sobre remuneração dos servidores, seu regime

jurídico único e sua aposentadoria. Precedentes: ADI nº 2.115, Rel.

Min. Ilmar Galvão e ADI nº 700, Rel. Min. Maurício Corrêa.

Existência, ainda, de vício material, ao estender a lei impugnada a

fruição de direitos estatutários aos servidores celetistas do Estado,

ofendendo, assim, o princípio da isonomia e o da exigência do

concurso público para o provimento de cargos e empregos públicos,

previstos, respectivamente, nos arts. 5º, caput e 37, II da

Constituição. Ação direta a que se julga procedente para declarar a

inconstitucionalidade da Lei nº 9.868, de 28/04/93, do Estado do

Rio Grande do Sul.

Arq.

ADI 872-MC,

RS

Rel Sepúlveda Pertence,

j. em 3-6-93


Regime jurídico e

aposentadoria.

Processo legislativo: consolidação da jurisprudência do STF no

sentido de que - não obstante a ausência de regra explicita na

Constituição de 1988 - impõem a observância do processo

legislativo dos Estados-membros as linhas básicas do

correspondente modelo federal, particularmente as de reserva de

iniciativa, na medida em que configuram elas prisma relevante do

perfil do regime positivo de separação e independência dos

poderes, que e princípio fundamental ao qual se vinculam compulsoriamente os ordenamentos das unidades federadas.

Arq.

ADI 873, RS


j. em 7-3-96.

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3º DA

LEI Nº9.820, DE 19.01.93, PROMULGADA PELA

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE

DO SUL, POR ATO PUBLICADO EM 19.04.93. ISONOMIA DE

REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS

ESTADUAIS. 1. Norma inserida, por emenda parlamentar, em

projeto de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo:

configura inconstitucionalidade formal por usurpar a competência

privativa do Governador do Estado, em ofensa ao princípio de

independência e harmonia entre os Poderes. 2. Ação direta

procedente.

Arq.

ADI 89, MG

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 4-2-93.

Poder Constituinte

Decorrente.





21, 25, 26, 27, 32 E 33 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES

CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS, DE 21 DE SETEMBRO DE 1989.

Normas que, por disporem, sem exceção, sobre servidores públicos

do Estado, padecem do vício de inconstitucionalidade formal, por

inobservância do princípio da reserva da iniciativa legislativa ao

Chefe do Poder Executivo, corolário do postulado da separação dos

poderes, imposto aos Estados pelo art. 25 da CF/88 e,

especialmente, ao constituinte estadual, no art. 11 do ADCT/88,

combinados, no presente caso, com o art. 61, parágrafo 1., alíneas a

e c, da mesma Carta. Configuração, ainda, de inconstitucionalidade

Arq.






material, relativamente aos arts. 21, 27 e 33, por contemplarem

hipóteses de provimento de cargos e empregos públicos mediante

transferência indiscriminada de servidores e aproveitamento de

bolsistas, ao arrepio do disposto no art. 37, II, do Texto Fundamental. Procedência da ação.

ADI 89-MC,

MG


j. em 7-12-89.

Poder Constituinte

Decorrente.




Ação direta de inconstitucionalidade dos artigos 21, 25, 26,

parágrafos 1 e 2, 27, 32, parágrafo único, 33 e art. 48 do A.D.C.T.

da constituição do estado de minas gerais. alegação de ofensa aos

artigos 37, i e ii, e 39 da C.F. deferimento de medida cautelar de

suspensão da eficácia de tais dispositivos, exceto o art. 48, porque,

quanto aos demais, relevantes os fundamentos deduzidos na

petição, inclusive em face da dispensa de iniciativa do governador,

e evidenciado o 'periculum in mora', com os transtornos para a

administração pública, resultantes da aplicação imediata de tais normas.

Arq.

ADI 952-MC,

SC


p/ac. Carlos Velloso,

j. em 13-10-

93

Poder Constituinte

Decorrente.

Capacidade de auto-



dentre delegados de carreira. Vício afastado.

Ação direta de inconstitucionalidade. Medida cautelar. Cargo de

confiança. Nomeação. Chefe da Polícia Civil. Delegados de

Carreira. Art. 144, § 4º, da Constituição Federal e § 1º do art. 106

da Constituição do Estado de Santa Catarina. O Supremo Tribunal

Federal, por maioria de votos, considera não atendidos os requisitos

da plausibilidade jurídica da ação ("fumus boni iuris") ou do

"periculum in mora" e, por isso, indefere medida cautelar de

suspensão de expressões contidas no § 1º do art. 106 da

Constituição do Estado de Santa Catarina, segundo as quais "o

Chefe da Polícia Civil, nomeado pelo Governador do Estado, será

escolhido dentre os delegados de final de carreira". Votos vencidos,

inclusive do Relator, pelo deferimento parcial da medida, para

suspensão cautelar, apenas, das expressões "final de". Interpretação

dos artigos 61, § 1º, inc. II, alínea "c" c/c artigos 2º e 25 da parte

permanente da Constituição Federal e do art. 11 do ADCT.

Interpretação, também, dos artigos 37, II, e 144, § 4º, da parte permanente. Tudo para efeito de cautelar. Medida indeferida.

Arq.

ADI 973-MC,

AP,


j. em 17-12-93

Emenda Parlamentar.

1. Natureza do poder de

emenda.

2. Aumento de despesa.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI

ESTADUAL QUE ESTENDE A DETERMINADA CATEGORIA

FUNCIONAL O REALINHAMENTO REMUNERATÓRIO

DEFERIDO A SERVIDORES PÚBLICOS DIVERSOS -

EXTENSÃO DESSE BENEFÍCIO PECUNIÁRIO RESULTANTE

DE EMENDA DE INICIATIVA PARLAMENTAR APROVADA

PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA - VETO REJEITADO -

PROMULGAÇÃO DA LEI PELO PRESIDENTE DA

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA LOCAL - AUMENTO DA

DESPESA GLOBAL PREVISTA NO PROJETO DE LEI

APRESENTADO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO -

IMPOSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL DESSA

MAJORAÇÃO POR EFEITO DE EMENDA DE INICIATIVA

PARLAMENTAR - INCIDÊNCIA DA RESTRIÇÃO PREVISTA

NO ART. 63, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA -

MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. PROCESSO LEGISLATIVO E ESTADO-MEMBRO.

- A atuação dos membros da Assembléia Legislativa dos Estados

acha-se submetida, no processo de formação das leis, à limitação

imposta pelo art. 63, I, da Constituição, que veda - ressalvadas as

proposições de natureza orçamentária - o oferecimento de emendas

parlamentares de que resulte o aumento da despesa prevista nos

projetos sujeitos ao exclusivo poder de iniciativa do Governador do Estado.

O EXERCÍCIO DO PODER DE EMENDA, PELOS MEMBROS

DO PARLAMENTO, QUALIFICA-SE COMO PRERROGATIVA INERENTE À FUNÇÃO LEGISLATIVA DO ESTADO.

Arq.





- O poder de emendar - que não constitui derivação do poder de

iniciar o processo de formação das leis - qualifica-se como

prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no

entanto, quanto ao seu exercício, às restrições impostas, em "numerus clausus", pela Constituição Federal.

– A Constituição Federal de 1988, prestigiando o exercício da

função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam,

especificamente, no regime constitucional anterior, sobre o poder

de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O legislador

constituinte, ao assim proceder, certamente pretendeu repudiar a

concepção regalista de Estado (RTJ 32/143 - RTJ 33/107 - RTJ

34/6 - RTJ 40/348), que suprimiria, caso prevalecesse, o poder de

emenda dos membros do Legislativo. - Revela-se plenamente

legítimo, desse modo, o exercício do poder de emenda pelos

parlamentares, mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à

reserva de iniciativa de outros órgãos e Poderes do Estado,

incidindo, no entanto, sobre essa prerrogativa parlamentar - que é

inerente à atividade legislativa -, as restrições decorrentes do

próprio texto constitucional (CF, art. 63, I e II), bem assim aquela

fundada na exigência de que as emendas de iniciativa parlamentar

sempre guardem relação de pertinência com o objeto da proposição legislativa. Doutrina. Precedentes.

ADI 980, DF,

Rel. Menezes de Direito,

j. em 6-3-08

Poder Constituinte

Decorrente.

Lei Orgânica Distrital.




Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 46, § 1º, e 53,

parágrafo único, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Exigência de

concurso público. Artigo 37, II, da Constituição Federal. Ausência

de prejudicialidade. Iniciativa do Poder Executivo. Precedentes da

Corte.

1. A inteira modificação do art. 39 da Constituição Federal não

autoriza o exame do tema constitucional sob sua regência. 2. Não

há alteração substancial do art. 37, II, da Constituição Federal

quando mantida em toda linha a exigência de concurso público

como modalidade de acesso ao serviço público. 3. É

inconstitucional a lei que autoriza o sistema de opção ou de

aproveitamento de servidores federais, estaduais e municipais sem

que seja cumprida a exigência de concurso público. 4. A Lei

Orgânica tem força e autoridade equivalentes a um verdadeiro

estatuto constitucional, podendo ser equiparada às Constituições

promulgadas pelos Estados-Membros, como assentado no

julgamento que deferiu a medida cautelar nesta ação direta. 5.

Tratando-se de criação de funções, cargos e empregos públicos ou

de regime jurídico de servidores públicos impõe-se a iniciativa

exclusiva do Chefe do Poder Executivo nos termos do art. 61, º 1º,

II, da Constituição Federal, o que, evidentemente, não se dá com a

Lei Orgânica. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 980-MC,

DF,


j. em 3-2-94.

Poder Constituinte

Decorrente.

Lei Orgânica Distrital.



Transferência de

servidores.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ATO DAS

DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS (LEI ORGÂNICA DO

DISTRITO FEDERAL) - ARTS. 46 E 53 - NATUREZA

JURÍDICA DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL -

EMPREGADOS DO COMPLEXO ADMINISTRATIVO DO

DISTRITO FEDERAL - OPÇÃO PELO REGIME

ESTATUTÁRIO - APROVEITAMENTO DE PROFESSORES

ORIGINÁRIOS DE OUTRAS PESSOAS ESTATAIS NA

FUNDAÇÃO EDUCACIONAL DO DISTRITO FEDERAL -

NORMAS QUE PARECEM OFENDER O PRINCÍPIO

CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PÚBLICO (CF, ART. 37,

II) - POSSÍVEL VULNERAÇÃO DA CLÁUSULA DE

RESERVA REFERENTE A INICIATIVA, PELO

GOVERNADOR, DAS LEIS SOBRE REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS - LIMINAR DEFERIDA.

Arq.




- A Lei Orgânica do Distrito Federal constitui instrumento

normativo primário destinado a regular, de modo subordinante - e

com inegável primazia sobre o ordenamento positivo distrital - a

vida jurídico-administrativa e político-institucional dessa entidade integrante da Federação brasileira.

Esse ato representa, dentro do sistema de direito positivo, o

momento inaugural e fundante da ordem jurídica vigente no âmbito

do Distrito Federal. Em uma palavra: a Lei Orgânica equivale, em

força, autoridade e eficácia jurídicas, a um verdadeiro estatuto

constitucional, essencialmente equiparável às Constituições promulgadas pelos Estados-membros.

O Distrito Federal - a semelhança dos Estados-membros - esta

sujeito ao princípio estabelecido no art. 61, par. 1., II, a e c, da

Constituição Federal, que diz respeito a iniciativa exclusiva do

Chefe do Poder Executivo para o processo de formação das leis que

disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos

ou, ainda, sobre o regime jurídico dos servidores públicos na

Administração direta e autárquica.

- Não parece possível que, mediante simples opção, possa o

empregado público sob regime contratual trabalhista passar a

condição jurídico-administrativa de servidor estatutário, sem que se

desatenda, com esse procedimento, a imposição constitucional do

concurso público. Precedentes.

- O Supremo Tribunal Federal tem repelido, por incompatíveis com

o texto da Lei Fundamental, as normas legais que,

independentemente de concurso público, possibilitam o

aproveitamento, nos quadros funcionais de entidade federada

diversa (como o Distrito Federal), de servidor que ocupa cargo em

outra pessoa política (União, Estados-membros e Municípios). Precedentes.

ADI 661, RS,


j. em 22-9-1994

(MC j. em 7-2-92)

Decisão Administrativa

de Tribunal.

Aumento de vencimentos

a magistrados e

servidores. URP.

Violação à reserva legal.

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Decisão Administrativa do

Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região, de 26 de julho de

1991, no Processo TRT-ADM-4702/1991, que determinou o

pagamento da URP de fevereiro de 1989, aos magistrados

vinculados à 4ª Região e funcionários do Quadro de Pessoal da

mesma Corte, no percentual de 26,05 sobre os vencimentos, com as

respectivas diferenças de vencimentos referentes aos meses de

fevereiro a dezembro de 1989. 3. Alegação de ofensa aos arts. 37,

X e XV; 96, II, "b"; 5º, XXXVI e 95, III, todos da Constituição

Federal. 4. Natureza normativa da Decisão Administrativa em

exame, em conformidade com a orientação do STF firmada nas

ADIN's nºs. 665-5 e 577-4. 5. Medida Cautelar inicialmente

concedida. 6. Jurisprudência do STF, no sentido de ser indevido,

em fevereiro de 1989, o percentual de 26,05 sobre os vencimentos

dos servidores federais, com base na URP do período de setembro a

novembro de 1988. A revogação do Decreto-Lei nº 2335/1987 pelo

art. 38 da Lei nº 7730/1989, resultante da conversão da Medida

Provisória nº 32, de 15.1.1989, não feriu direito adquirido dos

servidores. Orientação firmada pelo STF em sessão administrativa,

de referência a seus Ministros e servidores e no julgamento da

ADIN 694- DF. Inexistência de direito adquirido dos servidores ao

reajuste referido no índice de 26,05%. 7. Ação do MPF julgada

procedente declarando-se a inconstitucionalidade da Decisão

Administrativa do TRT-4ª Região, de 26.7.1991, no Processo TRT-

ADM-4702, acima mencionada, a atribuir aumento de vencimentos

a magistrados e servidores sem lei autorizativa, sendo, assim,

incompatível com o disposto no art. 96, II, alínea "b", e 5º, XXXVI, ambos da Constituição Federal.

Arq.

ADI 1.050- Emenda Parlamentar. TRIBUNAL DE JUSTIÇA - INSTAURAÇÃO DE PROCESSO

LEGISLATIVO VERSANDO A ORGANIZAÇÃO E A DIVISÃO

Arq.




MC, SC


j. em 21-9-94

1. Limites constitucionais.


Organização e divisão

judiciárias. Criação de

novas comarcas. Vício

caracterizado. Inaplicável

o precedente ADI

865/MA.

JUDICIÁRIAS DO ESTADO - INICIATIVA DO RESPECTIVO

PROJETO DE LEI SUJEITA À CLÁUSULA

CONSTITUCIONAL DE RESERVA (CF, ART. 125, § 1º, "IN

FINE") - OFERECIMENTO E APROVAÇÃO, NO CURSO DO

PROCESSO LEGISLATIVO, DE EMENDAS

PARLAMENTARES - AUMENTO DA DESPESA

ORIGINALMENTE PREVISTA E AUSÊNCIA DE

PERTINÊNCIA - DESCARACTERIZAÇÃO DA PROPOSIÇÃO

LEGISLATIVA ORIGINAL, MOTIVADA PELA AMPLIAÇÃO

DO NÚMERO DE COMARCAS, VARAS E CARGOS

CONSTANTES DO PROJETO INICIAL - CONFIGURAÇÃO,

NA ESPÉCIE, DOS REQUISITOS PERTINENTES À

PLAUSIBILIDADE JURÍDICA E AO "PERICULUM IN MORA" - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

- O poder de emendar projetos de lei - que se reveste de natureza

eminentemente constitucional - qualifica-se como prerrogativa de

ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade

legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não

traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das

leis (RTJ 36/382, 385 - RTJ 37/113 - RDA 102/261), pode ser

legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, ainda que se

cuide de proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de

reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. CELSO DE

MELLO), desde que - respeitadas as limitações estabelecidas na

Constituição da República - as emendas parlamentares (a) não

importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b)

guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição

original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I,

II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta Política. Doutrina. Jurisprudência.

- Inobservância, no caso, pelos Deputados Estaduais, quando do

oferecimento das emendas parlamentares, de tais restrições. Precedentes do Supremo Tribunal Federal.

Suspensão cautelar da eficácia do diploma legislativo estadual

impugnado nesta sede de fiscalização normativa abstrata.

ADI 1.060-MC, RS

Rel. Carlos

Velloso,

j. em 1-8-94


Regime jurídico. Ampliação de benefício.

CONSTITUCIONAL. ESTADO-MEMBRO. PROCESSO

LEGISLATIVO. I. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal

e no sentido da observância compulsória pelos Estados-membros

das regras básicas do processo legislativo federal, como, por

exemplo, daquelas que dizem respeito a iniciativa reservada (C.F.,

art. 61, par. 1.) e com os limites do poder de emenda parlamentar

(C.F., art. 63). II. - Precedentes: ADIn 822-RS, Rel. Min.

Sepúlveda Pertence; ADIn 766 e ADIn 774, Rel. Min. Celso de

Mello; ADIn 582-SP, Rel. Min. Néri da Silveira (RTJ 138/76);

ADIn 152-MG, Rel. Min. Ilmar Galvao (RTJ 141/355); ADIn 645-

DF, Rel. Min. Ilmar Galvao (RTJ 140/457). III. - Cautelar deferida:

suspensão da eficácia da Lei 10.003, de 08.12.93, do Estado do Rio Grande do Sul.

Arq.

ADI 1.064,

MS

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 7-8-97

Poder Constituinte



ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. EC Nº 1/93 QUE

ACRESCENTOU PARÁGRAFO ÚNICO AO ART. 35 DA

CARTA ESTADUAL, INSTITUINDO SALÁRIO MÍNIMO

PROFISSIONAL PARA ENGENHEIROS, QUÍMICOS, ARQUITETOS, AGRÔNOMOS E MÉDICOS VETERINÁRIOS.

Manifesta ofensa ao princípio constitucional da iniciativa privativa

do Chefe do Poder Executivo para leis que têm por objeto

remuneração de servidores. Norma que, de outra parte, institui

vinculação de vencimentos de servidores estaduais a índice ditado

pelo Governo Federal, garantindo-lhes reajustamento automático,

independentemente de lei específica do Estado, contrariando a

norma do art. 37, XIII, da CF e ofendendo a autonomia do Estado-

Arq.




membro. Procedência da ação, com declaração de inconstitucionalidade do texto indicado.

ADI 1.064-MC, MS

Rel. Ilmar

Galvão,

j. em 8-6-94

Poder Constituinte Reformador Estadual.



CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LIMINAR.

REMUNERAÇÃO. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS.

VINCULAÇÃO. SALÁRIO-MÍNIMO PROFISSIONAL. JORNADA DE TRABALHO.

A vinculação, na Constituição Estadual, da remuneração e da

jornada de servidores estaduais a disciplina que se estabelece, em

lei federal, para profissionais congêneres, para os quais se estipula

piso salarial correspondente a determinada quantia de salários-

mínimos, torna relevante a alegação de inconstitucionalidade, em

face do princípio da autonomia dos Estados-membros, bem como

das regras que se referem a iniciativa reservada do Poder Executivo

para certas matérias e a inadmissibilidade de vinculação e

reajustamento automático de remuneração no âmbito do Poder

Público (arts. 25; 61, par. 1., II, a e c; e 37, XIII, da CF).

Precedentes. Medida liminar deferida.

Arq.

ADI 1.070-

MC, MS

Rel. Celso de

Mello, j. em

23-11-94

Emenda parlamentar.

1. Aumento despesa.

2. Sanção presidencial. Inconvalidação do vício.


DEFENSORIA PÚBLICA - REMUNERAÇÃO - PISO

REMUNERATÓRIO NÃO INFERIOR A SETE (7) VEZES O

MENOR VENCIMENTO DA TABELA DO PODER

EXECUTIVO - VINCULAÇÃO REMUNERATÓRIA

CONSTITUCIONALMENTE VEDADA - NORMA LEGAL

RESULTANTE DE EMENDA PARLAMENTAR - ALEGAÇÃO

DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL (CF, ART. 63, I) E

MATERIAL (CF, ART. 37, XIII) - PLAUSIBILIDADE

JURÍDICA - PERICULUM IN MORA CARACTERIZADO -

MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. PROCESSO LEGISLATIVO

E ESTADO-MEMBRO: A atuação dos membros da Assembléia

Legislativa dos Estados acha-se submetida, no processo de

formação das leis, a limitação imposta pelo art. 63, I, da

Constituição, que veda - ressalvadas as proposições de natureza

orçamentária - o oferecimento de emendas parlamentares de que

resulte o aumento da despesa prevista nos projetos sujeitos ao exclusivo poder de iniciativa do Governador do Estado.

USURPAÇÃO DE INICIATIVA E SANÇÃO EXECUTIVA: A

sanção a projeto de lei que veicule norma resultante de emenda

parlamentar aprovada com transgressão a cláusula inscrita no art.

63, I, da Carta Federal não tem o condão de sanar o vício de

inconstitucionalidade formal, eis que a só vontade do Chefe do

Executivo - ainda que deste seja a prerrogativa institucional

usurpada - revela-se juridicamente insuficiente para convalidar o

defeito radical oriundo do descumprimento da Constituição da Republica. Precedente.

PISO REMUNERATÓRIO E VINCULAÇÃO

CONSTITUCIONALMENTE VEDADA: A estipulação de piso

remuneratório que provoque a automática majoração dos

vencimentos do cargo público vinculado, sempre que ocorra

aumento do estipêndio devido a categoria funcional erigida pelo

legislador comum a condição de paradigma (cargo público

vinculante), incide na vedação constitucional que desautoriza a

vinculação de vencimentos para efeito de remuneração de pessoal do serviço público. Precedentes do STF.

Arq.

ADI 1.124,

RN,

Rel. Eros Grau,

j. em 2-3-05.


Remuneração: aumento. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.

6619/94 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.

INICIATIVA PARLAMENTAR. CONCESSÃO DE MELHORIA

SALARIAL AOS POLICIAIS MILITARES DO ESTADO. VÍCIO

DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.

1. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a

Arq.





capacidade de auto-organização e de autogoverno (artigo 25,

caput), impõe a obrigatória observância de vários princípios, entre

os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o

legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo.

2. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.

ADI 1.124-

MC, RN,

Rel. Francisco

Rezek,

j. em 21-9-94.


Remuneração: aumento. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA

LIMINAR. LEI 6.619/94 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

NORTE. MATÉRIA SUJEITA A INICIATIVA RESERVADA DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES DO STF.

Aspecto de bom direito na tese da inconstitucionalidade. Matéria

sujeita a iniciativa reservada do Poder Executivo (art. 61- par. 1.-

II- a da CF). Precedentes do STF (ADIns 645 e 766, inter alia).

Valores de improvável recuperação pelo erário, se consumado o

dispêndio. Periculum in mora caracterizado. Medida cautelar

deferida.

Arq.

ADI 1.144,

RS,

Rel. Eros Grau,

j. em 16-8-06



Programa Estadual de

Iluminação Pública.

Conselho de

Administração.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.

10.238/94 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.

INSTITUIÇÃO DO PROGRAMA ESTADUAL DE

ILUMINAÇÃO PÚBLICA, DESTINADO AOS MUNICÍPIOS.

CRIAÇÃO DE UM CONSELHO PARA ADMINISTRAR O

PROGRAMA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR.

VIOLAÇÃO DO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.

1. Vício de iniciativa, vez que o projeto de lei foi apresentado por

um parlamentar, embora trate de matéria típica de Administração.

2. O texto normativo criou novo órgão na Administração Pública

estadual, o Conselho de Administração, composto, entre outros, por

dois Secretários de Estado, além de acarretar ônus para o Estado-

membro. Afronta ao disposto no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea "e" da Constituição do Brasil.

3. O texto normativo, ao cercear a iniciativa para a elaboração da

lei orçamentária, colide com o disposto no artigo 165, inciso III, da Constituição de 1988.

4. A declaração de inconstitucionalidade dos artigos 2º e 3º da lei

atacada implica seu esvaziamento. A declaração de

inconstitucionalidade dos seus demais preceitos dá-se por arrastamento.

5. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade

da Lei n. 10.238/94 do Estado do Rio Grande do Sul.

Arq.

ADI 1.144-

MC, RS

Rel. Francisco Rezek,

j. em 23-2-95

Iniciativa Parlamentar.


Programa Estadual de

Iluminação Pública.

Conselho de

Administração.


CAUTELAR. LEI 10.238/94 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.

Argüição de inconstitucionalidade da Lei 10.238/94 do Rio Grande

do Sul, que instituiu o Programa Estadual de Iluminação Pública.

Vício de forma: lei de iniciativa parlamentar. Afronta ao disposto

no artigo 61-§1º- II- e, da Constituição Federal. Presença dos

requisitos necessários ao deferimento da medida cautelar.

Arq.

ADI 1.247-

MC, PA,


j. em 17-8-95.


imprópria. Ofensa

―reserva legal‖. Benefício fiscal: isenção


INEXISTÊNCIA DE PRAZO DECADENCIAL - ICMS -

CONCESSÃO DE ISENÇÃO E DE OUTROS BENEFÍCIOS

FISCAIS, INDEPENDENTEMENTE DE PREVIA

DELIBERAÇÃO DOS DEMAIS ESTADOS-MEMBROS E DO

DISTRITO FEDERAL - LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO

PODER DO ESTADO-MEMBRO EM TEMA DE ICMS (CF,

ART. 155, 2., XII, "G") - NORMA LEGAL QUE VEICULA

Arq.






INADMISSIVEL DELEGAÇÃO LEGISLATIVA EXTERNA AO

GOVERNADOR DO ESTADO - PRECEDENTES DO STF -

MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E PRAZO DECADENCIAL:

(...)

MATÉRIA TRIBUTARIA E DELEGAÇÃO LEGISLATIVA: A

outorga de qualquer subsidio, isenção ou crédito presumido, a

redução da base de calculo e a concessão de anistia ou remissão em

matéria tributaria só podem ser deferidas mediante lei especifica,

sendo vedado ao Poder Legislativo conferir ao Chefe do Executivo

a prerrogativa extraordinária de dispor, normativamente, sobre tais

categorias tematicas, sob pena de ofensa ao postulado nuclear da

separação de poderes e de transgressão ao princípio da reserva

constitucional de competência legislativa. Precedente: ADIn 1.296-PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO.

ADI 1.254,

RJ,

Rel.


j. em 9-12-99.

SEPARAÇÃO DE

PODERES. Não há

retratação pelo

Legislativo de anterior

manutenção/rejeição de

veto do Executivo. Preclusão.

Processo legislativo: veto mantido pelo Legislativo: decreto-

legislativo que, anos depois, sob fundamento de ter sido o veto

intempestivo, desconstitui a deliberação que o mantivera, e declara

tacitamente sancionada a parte vetada do projeto de lei:

inconstitucionalidade formal do decreto-legislativo,

independentemente da indagação acerca da validade material ou

não da norma por ele considerada sancionada: aplicação ao

processo legislativo - que é verdadeiro processo - da regra da

preclusão - que, como impede a retratação do veto, também obsta a

que se retrate o Legislativo de sua rejeição ou manutenção:

preclusão, no entanto, que, não se confundindo com a coisa julgada

- esta, sim, peculiar do processo jurisdicional -, não inibe o controle

judicial da eventual intempestividade do veto.

Arq.

ADI 1.275,

SP,

Rel. Ricardo Lewandowski,

j. em 16-5-07


Órgão: criação. Conselho

Estadual de Controle e

Fiscalização do Sangue. Vício reconhecido.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO

ESTADO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO DE CONSELHO

ESTADUAL DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DO SANGUE

- COFISAN, ÓRGÃO AUXILIAR DA SECRETARIA DE

ESTADO DA SAÚDE. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR.

VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA.

I - Projeto de lei que visa a criação e estruturação de órgão da

administração pública: iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art.

61, § 1º, II, e, CR/88). Princípio da simetria. II - Precedentes do

STF. III - Ação direta julgada procedente para declarar a

inconstitucionalidade da Lei estadual paulista 9.080/95.

Arq.

ADI 1.275-

MC, SP,


j. em 20-9-05.


Órgão: criação. Conselho

Estadual de Controle e

Fiscalização do Sangue. Vício reconhecido.


CRIAÇÃO DE ÓRGÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INICIATIVA - VÍCIO FORMAL.

Ao primeiro exame, exsurge vício de iniciativa quando o diploma

legal teve origem na própria Assembléia e versa sobre a criação de

órgão vinculado a Secretaria de Estado da Saúde. Isto ocorre

quanto à Lei, do Estado de São Paulo, de n. 9.080, de 17 de fevereiro de 1995.

Arq.

ADI 1.279-

MC, PE


j. em 27-9-95.

Decisão anterior do STF

que suspendeu dispositivo

da C.E. por violar

cláusula de reserva.

Benefício concedido

agora por lei de iniciativa

do Executivo. Não há

ofensa à coisa julgada e

ao art. 61, II, ―c‖


LIMINAR. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL: REGIME JURÍDICO;

ESTABILIDADE FINANCEIRA: COMISSÃO OU

GRATIFICAÇÃO: INCORPORAÇÃO AO VENCIMENTO.

NORMA INCONSTITUCIONAL: VÍCIO DE INICIATIVA:

REEDIÇÃO 1- Esta Corte fixou o entendimento de que se

configura inconstitucionalidade formal quando o vício se concentra

na inobservância, pelo constituinte estadual, do princípio da reserva

constitucional em favor do Chefe do Poder Executivo para a

iniciativa privativa das leis que disponham sobre funcionalismo

Arq.






público (art. 61, par. 1., inciso II, da CF). 2- Suspensa em

procedimento cautelar a eficacia de dispositivo da Constituição de

Estado-membro (ADI n. 199-0, acórdão publicado no DJU de

30.03.90), que originariamente introduziu regra sobre estabilidade

financeira de servidores estaduais ocupantes de cargo em comissão,

nada impede que, posteriormente, partindo a iniciativa do

Governador do Estado, seja aprovada pela respectiva Assembléia

Legislativa e sancionada lei complementar restabelecendo essas

mesmas vantagens. I- Inexistência de violação ao artigo 37, II, da

Carta Politica Federal, na disposição local que, ao conceder

estabilidade de natureza financeira para servidores publicos,

mediante incorporação de comissão ou gratificação ao vencimento,

respeita o livre provimento e a exonerabilidade dos cargos

comissionados, sem a efetivação de seus ocupantes. II-

Descaracteriza-se hipótese de quebra da independência entre os

Poderes (artigo 2. c/c art. 25, par. 1. da CF), lei de iniciativa de ex-

Governador disciplinadora de formas remuneratorias de servidores

publicos inseridas, "ex radice", no elenco das competencias do

Chefe do Executivo Estadual, com base no modelo federal. III-

Inaplicabilidade, na espécie, da norma do artigo 18 do ADCT/88,

por não se cuidar de servidor admitido sem concurso público. 4- Pedido de medida liminar indeferido.

ADI 1.281-

MC, PA

Rel. Maurício Corrêa

j. em 25-5-95

Poder Constituinte


Controle legislativo sobre

indicações do Executivo.

Fixação de limite de

tempo razoável. Não há



CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. EMENDA CONSTITUCIONAL.

DERROGAÇÃO. CONSEQÜÊNCIA: PREJUDICIALIDADE

PARCIAL DA AÇÃO. AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES

PÚBLICAS. NOMEAÇÃO DE DIRIGENTES. OCUPAÇÃO DE

CARGOS A TÍTULO INTERINO. SIMETRIA AOS PRECEITOS

DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. Constituição Estadual.

Superveniência de Emenda Constitucional que suprimiu a

referência a "empresas públicas". Derrogação da disciplina.

Conseqüência: prejudicialidade parcial da ação. 2. Nomeação de

dirigentes de autarquias e fundações públicas pelo Governador do

Estado, após aprovação das indicações pela Assembléia

Legislativa. Observância ao modelo federal, que prevê a

participação legislativa na nomeação de dirigentes de autarquias ou

fundações públicas (CF, artigo 51, III, f). Vício de

inconstitucionalidade. Inexistência. Precedentes. 3. Exercício de

cargo de direção nas autarquias e fundações públicas estaduais, a

título interino, por prazo superior a sessenta dias. Hipótese em que

é exigida a aprovação pela Assembléia Legislativa. Vedação.

Ofensa ao princípio da livre iniciativa do Chefe do Executivo para

proceder às nomeações. Alegação improcedente. A exemplo do que

sucede no plano federal, o estabelecimento de prazo suficiente e

razoável para que o Governador escolha os seus auxiliares não

vulnera preceitos da Constituição Federal. Ação julgada

prejudicada, em parte. Na parte remanescente, julgada improcedente.

Arq.

ADI 1.281-

MC, PA


j. em 25-5-95

Poder Constituinte


Controle legislativo sobre

indicações do Executivo.

Fixação de limite de

tempo razoável. Não há



CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. EMENDA CONSTITUCIONAL.

DERROGAÇÃO. CONSEQÜÊNCIA: PREJUDICIALIDADE

PARCIAL DA AÇÃO. AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES

PÚBLICAS. NOMEAÇÃO DE DIRIGENTES. OCUPAÇÃO DE

CARGOS A TÍTULO INTERINO. SIMETRIA AOS PRECEITOS

DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. Constituição Estadual.

Superveniência de Emenda Constitucional que suprimiu a

referência a "empresas públicas". Derrogação da disciplina.

Conseqüência: prejudicialidade parcial da ação. 2. Nomeação de

dirigentes de autarquias e fundações públicas pelo Governador do

Estado, após aprovação das indicações pela Assembléia

Arq.




Legislativa. Observância ao modelo federal, que prevê a

participação legislativa na nomeação de dirigentes de autarquias ou

fundações públicas (CF, artigo 51, III, f). Vício de

inconstitucionalidade. Inexistência. Precedentes. 3. Exercício de

cargo de direção nas autarquias e fundações públicas estaduais, a

título interino, por prazo superior a sessenta dias. Hipótese em que

é exigida a aprovação pela Assembléia Legislativa. Vedação.

Ofensa ao princípio da livre iniciativa do Chefe do Executivo para

proceder às nomeações. Alegação improcedente. A exemplo do que

sucede no plano federal, o estabelecimento de prazo suficiente e

razoável para que o Governador escolha os seus auxiliares não

vulnera preceitos da Constituição Federal. Ação julgada

prejudicada, em parte. Na parte remanescente, julgada improcedente.

ADI 1.304,

SC,

Rel. Maurício

Corrêa,

j. em 11-3-04

Emenda Parlamentar.

Aumento de despesa.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MATÉRIA

DE INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO. EMENDA

PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESA.

IMPOSSIBILIDADE. OBSERVÂNCIA DO MODELO FEDERAL.

As matérias reservadas à iniciativa do Poder Executivo somente

podem ser objeto de emenda na hipótese de não representarem

aumento de despesas. Parâmetro de observância cogente pelos Estados da Federação, à luz do princípio da simetria.

Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 1.304-

MC, SC,


j. em 3-8-95.

Emenda Parlamentar.

Aumento de despesa.

MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. REFERENDA DO PLENÁRIO A

MEDIDA LIMINAR CONCEDIDA PELO RELATOR

DURANTE AS FERIAS FORENSES (ART. 21, IV E V, DO REGIMENTO INTERNO).

Medida liminar concedida pelo Relator durante as ferias forenses,

"ad referendum" do Plenário, acolhendo a alegação de vício de

iniciativa (CF, art.61, PAR. 1., II, "a"), eis que se aplica aos Estados o modelo federal (CF, art. 25). Precedentes.

Medida liminar referendada pelo Plenário para suspender, até o

julgamento final da ação, a eficácia: do PAR. 4. do art. 2.; das

expressões "e pelo exercício de função especializada de

magistério", "e 12", e "20% (vinte por cento)" contidas no art. 7.;

do art. 8.; do PAR.3. do art. 10; e do art. 15, todos da Lei Estadual catarinense n.9.847, de 15.05.1995.

Arq.

ADI 1.333-

MC, RS


j. em 10-8-95

Emenda Parlamentar

Pertinência temáica.

Regime de servidores

públicos. Efetivo

exercício tempo de

paralisação de servidor público.

Relevância da fundamentação jurídica de argüição de

inconstitucionalidade e conveniência pública da suspensão da

eficácia a dispositivo legal (art. 2. da Lei n. 10.385-RS), de

iniciativa parlamentar, que considerou como de efetivo exercício

período de paralisação de servidores do Poder Judiciário. Precedente do STF (ADIn 546 RTJ/747). Medida cautelar deferida.

Arq.

ADI

1.348/RJ,

Cármen

Lúcia, j. em

21-2-08

Poder Constituinte

Derivado.

Usurpação de

competência do


alienação das ações

ordinárias. BANERJ.


CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO DO RIO

DE JANEIRO. NORMA QUE IMPEDE A ALIENAÇÃO DAS

AÇÕES ORDINÁRIAS DO BANCO DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO - BANERJ - E DETERMINA A ARRECADAÇÃO DE

RECEITAS E OS PAGAMENTOS DE DÉBITOS DO ESTADO, EXCLUSIVAMANTE, PELO BANCO ESTADUAL.

1. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.

234/RJ, ao apreciar dispositivos da Constituição do Rio de Janeiro

que vedavam a alienação de ações de sociedades de economia mista

estaduais, o Supremo Tribunal Federal conferiu interpretação

conforme à Constituição da República, no sentido de serem

Arq.






admitidas essas alienações, condicionando-as à autorização

legislativa, por lei em sentido formal, tão-somente quando

importarem em perda do controle acionário por parte do Estado.

Naquela assentada, se decidiu também que o Chefe do Poder

Executivo estadual não poderia ser privado da competência para

dispor sobre a organização e o funcionamento da administração

estadual.

2. Conteúdo análogo das normas impugnadas nesta Ação; distinção

apenas na vedação dirigida a uma sociedade de economia mista

estadual específica, o Banco do Estado do Rio de Janeiro S/A - Banerj.

3. Aperfeiçoado o processo de privatização do Banco do Estado do

Rio de Janeiro S/A, na forma da Lei fluminense n. 2.470/1995 e

dos Decretos ns. 21.993/1996, 22.731/1997 e 23.191/1997.

Condução do processo segundo o que decidido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar mantida.

4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

ADI 1.391,

SP

Rel.

Sepúlveda

Pertence,

j. em 9-5-02



Conselho de Transporte

da Região Metropolitana

de São Paulo – CTM. Vício acolhido.

Processo legislativo: reserva de iniciativa ao Poder Executivo (CF,

art. 61, § 1º, e): regra de absorção compulsória pelos Estados-

membros, violada por lei local de iniciativa parlamentar que criou

órgão da administração pública (Conselho de Transporte da Região Metropolitana de São Paulo - CTM): inconstitucionalidade.

Arq.

ADI 1.399,

SP,

Rel. Maurício

Corrêa,

j. em 3-3-04


Organização

Administrativa. Inclusão

de formação específica

para magistério. Ausência

de conflito com LDB.

Admissibilidade.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

ESTADUAL 9164/95. ESCOLA PÚBLICA ESTADUAL.

ENSINO DE EDUCAÇÃO ARTÍSTICA. FORMAÇÃO

ESPECÍFICA PARA O EXERCÍCIO DO MAGISTÉRIO. LEI DE

DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL.

COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. INICIATIVA

PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL. INOCORRÊNCIA.

1. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Iniciativa.

Constituição Federal, artigo 22, XXIV. Competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional.

2. Legislação estadual. Magistério. Educação artística. Formação

específica. Exigência não contida na Lei Federal 9394/96. Questão

afeta à legalidade. Ação direta de inconstitucionalidade julgada

procedente em parte.

Arq.

ADI 1.399-

MC, SP,


j. em 14-3-96.


Organização

Administrativa. Inclusão

de formação específica

para magistério. Ausência

de conflito com LDB.

Admissibilidade.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENSINO DE

EDUCAÇÃO ARTÍSTICA NAS ESCOLAS PÚBLICAS

ESTADUAIS. FORMAÇÃO MÍNIMA PARA O EXERCÍCIO DO

MAGISTÉRIO. LEI Nº 9.164, DE 17 DE MAIO DE 1995, DO ESTADO DE SÃO PAULO.

1. São aptos para o ensino de primeiro grau, inclusive para a

cadeira artística, todos os professores com habilitação específica de

segundo grau, conforme Lei Federal nº 5.692/71, que fixa diretrizes

e bases para o ensino de 1º e 2º graus, alterada pela Lei nº 7.044/82

e recepcionada pelo vigente texto constitucional.

2. A Lei nº 9.164, de 17 de maio de 1995, do Estado de São Paulo,

ao dispor no § 1º do art. 1º que o ensino de Educação Artística, nas

aulas de primeiro grau, deverá ser ministrado por professor com

formação específica, afrontou as diretrizes gerais e básicas do

ensino fundamental que não exige tal especialidade (Lei Federal nº5.692/71).

3. Pedido de liminar deferido, em parte, para suspender, até a

decisão final da ação, a vigência do § 1º do art. 1º e do adjetivo

"especialista", constante no § 2º do mesmo art. 1º, da Lei nº 9.164, de 17.05.95, do Estado de São Paulo.

Arq.





ADI 1.440-

MC, SC

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 30-5-96


Regime jurídico:

cancelamento de punições

admininstrativas. Vício

reconhecido.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº

10.076 DE 02 DE ABRIL DE 1996 DO ESTADO DE SANTA

CATARINA, PELA QUAL FORAM CANCELADAS PUNIÇÕES

APLICADAS A SERVIDORES CIVIS E MILITARES NO

PERÍODO DE 1º DE JANEIRO DE 1991 ATÉ A DATA DE SUA

EDIÇÃO. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 2º E 5º, XXXVI, 61, § 1º, II, C, DA CONSTITUIÇÃO.

Plausibilidade do fundamento da inconstitucionalidade formal,

dado tratar-se de lei que dispõe sobre servidores públicos, que não

teve a iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual, como

exigido pela norma do art. 61, § 1º, II, c, da Constituição, corolário

do princípio da separação dos Poderes, de observância imperiosa

pelos estados membros, na forma prevista no art. 11 do ADCT/88.

Conveniência da pronta suspensão de sua eficácia. Cautelar deferida.

Arq.

ADI 1.470,

ES


j. em 14-12-05.

Emenda parlamentar.

Aumento despesa.


RESERVADA. CF, art. 61, § 1º, II, a. EMENDA

PARLAMENTAR DA QUAL RESULTOU AUMENTO DE

DESPESA: INCONSTITUCIONALIDADE. I. - A jurisprudência

do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que as regras básicas

do processo legislativo da Constituição Federal, entre as quais as

que estabelecem reserva de iniciativa legislativa, são de

observância obrigatória pelos estados-membros. II. - Emenda de

origem parlamentar de que decorreu aumento de despesa majoração

de índice de aumento de vencimentos proposto pelo Chefe do Poder

Executivo, de 4,39% para 94,39%: inconstitucionalidade. III. - ADI julgada procedente.

Arq.

ADI 1.470-

MC, ES,

Rel. Marco

Aurélio,

j. em 1-7-96.

Emenda parlamentar.

Aumento despesa.

VENCIMENTOS - DELEGADOS DE POLÍCIA - EMENDA A

PROJETO DO EXECUTIVO - AUMENTO DE DESPESAS -

RELEVÂNCIA E RISCO - LIMINAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Resultando em aumento de despesas emenda a projeto de

competência privativa do Executivo sobre vencimento, exsurge a

relevância do pedido de concessão de medida acauteladora. Na

dicção da maioria, também concorre o risco de manter-se com

plena eficácia o preceito, decorrendo a utilidade da liminar da suspensão imediata dos pagamentos nos moldes alcançados.

Arq.

ADI 1.487,

SC


j. em 12-2-03


Aumento de remuneração.

- DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E

PREVIDENCIÁRIO. PROVENTOS DE APOSENTADORIA:

MAJORAÇÃO, SEM INICIATIVA DO GOVERNADOR DO

ESTADO (ARTIGOS 61, § 1º, II, "C", E 25 DA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL, E 11 DO ADCT). AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 10.184, DE 16 DE

JULHO DE 1996, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. 1.

Havendo a Lei catarinense majorado os proventos de servidores

públicos, sem iniciativa do Governador do Estado, incidiu em

violação aos artigos 61, § 1°, III, "c", e 25 da parte permanente da

Constituição Federal de 1988 e ao art. 11 do A.D.C.T. 2. Ação

Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente. Plenário.

Votação unânime.

Arq.

ADI 1.568-

MC, ES,


j. em 26-5-97


R.J. Taxa de inscrição em

concurso público: limites

e isenções. Vício formal reconhecido.


LEGISLATIVA. LEI COMPLEMENTAR Nº 66, DE 01.XI.95,

DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. TAXA DE INSCRIÇÃO

EM CONCURSO PÚBLICO: VINCULAÇÃO AO SALÁRIO

MÍNIMO: INCONSTITUCIONALIDADE. I. - As regras do

processo legislativo federal, especialmente as que dizem respeito à

iniciativa reservada, são normas de observância obrigatória pelos

Estados-membros. Precedentes do STF. II. - Vinculação de taxa de

Arq.







inscrição em concurso público ao salário mínimo: inconstitucionalidade. C.F., art. 7º, IV. III. - Cautelar deferida.

ADI 1.590-MC, SP

Rel.


j. em 19-6-97

Reserva de decreto.

Decreto. Fixação de teto

salarial (37, XI). Não há

ofensa à ―reserva legal‖.

I. Ação direta de inconstitucionalidade: objeto Tem-se objeto

idôneo à ação direta de inconstitucionalidade quando o decreto

impugnado não é de caráter regulamentar de lei, mas constitui ato

normativo que pretende derivar o seu conteúdo diretamente da Constituição.

II. Ação direta de inconstitucionalidade: legitimação das entidades

nacionais de classe que não depende de autorização específica dos

seus filiados.

III. Ação direta de inconstitucionalidade: pertinência temática. 1. A

pertinência temática, requisito implícito da legitimação das

entidades de classe para a ação direta de inconstitucionalidade, não

depende de que a categoria respectiva seja o único segmento social

compreendido no âmbito normativo do diploma impugnado. 2. Há

pertinência temática entre a finalidade institucional da

Confederação Nacional das Profissões Liberais - que passou a

abranger a defesa dos profissionais liberais ainda que empregados -,

e a lei questionada, que fixa limite à remuneração dos servidores

públicos. IV. Servidor público: teto de remuneração (CF, art. 37,

XI): auto-aplicabilidade. Dada a eficácia plena e a aplicabilidade

imediata, inclusive aos entes empresariais da administração

indireta, do art. 37, XI, da Constituição, e do art. 17 do ADCT, a

sua implementação - não dependendo de complementação

normativa - não parece constituir matéria de reserva à lei formal e,

no âmbito do Executivo, à primeira vista, podia ser determinada por

decreto, que encontra no poder hierárquico do Governador a sua

fonte de legitimação.

Arq.

ADI 1.594,

RN,

Rel. Eros Grau,

j. em 4-6-08


Regime jurídico: anistia a

faltas de servidores. Vício reconhecido.


7.000, 16 DE JANEIRO DE 1.997, DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO NORTE. CONCESSÃO DE ANISTIA ÀS

FALTAS PRATICADAS POR SERVIDORES PÚBLICOS

ESTADUAIS. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 37,

CAPUT E INCISO II, E 61, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DO

BRASIL. 1. O artigo 61, § 1º, inciso II, alínea "c", da Constituição

do Brasil foi alterado pela EC 19/98. A modificação não foi todavia

substancial, consubstanciando mera inovação na sua redação. 2. A

Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a

capacidade de auto-organização e de autogoverno --- artigo 25,

caput ---, impõe a obrigatória observância de vários princípios,

entre os quais o pertinente ao processo legislativo. O legislador

estadual não pode usurpar a iniciativa legislativa do Chefe do

Executivo, dispondo sobre as matérias reservadas a essa iniciativa

privativa. Precedentes. 3. O ato impugnado diz respeito a servidores

públicos estaduais --- concessão de anistia a faltas funcionais. A

iniciativa de leis que dispõem sobre regime jurídico de servidores

públicos é reservada ao Chefe do Poder Executivo. Precedentes. 4.

Ação direta julgada procedente para declarar a

inconstitucionalidade da Lei n. 7.000, 16 de janeiro de 1.997, do Estado do Rio Grande do Norte.

Arq.

ADI 1.642, MG,

Rel. Eros

Grau,

j. em 3-4-08


Usurpação de

competência do




cargo de órgão da

Administração Indireta.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALÍNEA

"d" DO INCISO XXIII DO ARTIGO 62 DA CONSTITUIÇÃO

DO ESTADO DE MINAS GERAIS. APROVAÇÃO DO

PROVIMENTO, PELO EXECUTIVO, DOS CARGOS DE

PRESIDENTE DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA INDIRETA ESTADUAL PELA ASSEMBLÉIA

LEGISLATIVA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO DISPOSTO

NO ARTIGO 173, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.

DISTINÇÃO ENTRE EMPRESAS ESTATAIS PRESTADORAS

Arq.





DE SERVIÇO PÚBLICO E EMPRESAS ESTATAIS QUE

DESENVOLVEM ATIVIDADE ECONÔMICA EM SENTIDO

ESTRITO. REGIME JURÍDICO ESTRUTURAL E REGIME

JURÍDICO FUNCIONAL DAS EMPRESAS ESTATAIS.

INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO.

1. Esta Corte em oportunidades anteriores definiu que a aprovação,

pelo Legislativo, da indicação dos Presidentes das entidades da

Administração Pública Indireta restringe-se às autarquias e

fundações públicas, dela excluídas as sociedades de economia mista e as empresas públicas. Precedentes.

2. As sociedades de economia mista e as empresas públicas que

explorem atividade econômica em sentido estrito estão sujeitas, nos

termos do disposto no § 1º do artigo 173 da Constituição do Brasil, ao regime jurídico próprio das empresas privadas.

3. Distinção entre empresas estatais que prestam serviço público e

empresas estatais que empreendem atividade econômica em sentido estrito

4. O § 1º do artigo 173 da Constituição do Brasil não se aplica às

empresas públicas, sociedades de economia mista e entidades (estatais) que prestam serviço público.

5. A intromissão do Poder Legislativo no processo de provimento

das diretorias das empresas estatais colide com o princípio da

harmonia e interdependência entre os poderes. A escolha dos

dirigentes dessas empresas é matéria inserida no âmbito do regime

estrutural de cada uma delas.

6. Pedido julgado parcialmente procedente para dar interpretação

conforme à Constituição à alínea "d" do inciso XXIII do artigo 62

da Constituição do Estado de Minas Gerais, para restringir sua

aplicação às autarquias e fundações públicas, dela excluídas as

empresas estatais, todas elas.

ADI 1.642-MC, MG,

Rel. Nelson

Jobim,

j. em 16-12-

98.


Usurpação de

competência do




cargo de órgão da

Administração Indireta.

CONSTITUCIONAL. EMENDA À CONSTITUIÇÃO

ESTADUAL. INICIATIVA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA

QUE SE ATRIBUIU COMPETÊNCIAS DO EXECUTIVO.

LIMITES NORMATIVOS DOS ESTADOS NO ÂMBITO DA CF.

HIPÓTESE DE DAR-SE INTERPRETAÇÃO CONFORME AO

DISPOSITIVO PARA EXCLUIR AS AUTARQUIAS E

FUNDAÇÕES PÚBLICAS. PRECEDENTES.

LIMINAR DEFERIDA EM PARTE.

Arq.

ADI 1.690-

MC, AP,

Rel. Nelson Jobim,

j. 29-10-98

Poder Constituinte


Fixação de remuneração. Vício reconhecido.

EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL. VÍCIO DE

INICIATIVA - ART. 61,§1º, II, LETRA "A" DA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VENCIMENTOS DA CARREIRA

DE DELEGADO DE POLÍCIA CIVIL EM CORRELAÇÃO ÀS

CARREIRAS DO ART. 135 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO. PROCESSO

LEGISLATIVO ESTADUAL QUE DEVE SEGUIR O MODELO

FEDERAL. PRECEDENTES. LIMINAR DEFERIDA.

Arq.

ADI 1.703-

MC, SC,

Rel. Ilmar

Galvão,

j. em 27-11-97.


Separação de poderes.

Autorização legislativa

prévia.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ESTADO

DE SANTA CATARINA. INCS. II E IV DO ART. 10 DA LEI Nº

10.542/97. Dispositivos consubstanciadores de inegável

intromissão do Poder Legislativo nas atividades administrativas do

Estado, com ostensiva ofensa ao princípio da separação dos

Poderes. Patente, portanto, não apenas a relevância dos

fundamentos do pedido, mas também a conveniência para que seja,

de logo, suspensa a eficácia dos dispositivos impugnados. Cautelar deferida.

Arq.





ADI 1.729,

RN

Rel. Eros Grau

j. em 28-6-08

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 2º DO

ARTIGO 1º DA LEI n. 6.782 DO ESTADO DO RIO GRANDE

DO NORTE, A ELE ACRESCIDO PELA LEI N. 6.991/97.

EMENDA PARLAMENTAR A PROJETO DE LEI DE

INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.

CONCESSÃO DE VANTAGEM PESSOAL A SERVIDORES

PÚBLICOS ESTADUAIS. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 63, INCISO

I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.

1. Reconhecimento de generalidade e abstração suficientes ao ato

normativo. Possibilidade de exame de constitucionalidade na via do controle concentrado. Preliminar rejeitada.

2. A iniciativa de projetos de lei que disponham sobre vantagem

pessoal concedida a servidores públicos cabe privativamente ao Chefe do Poder Executivo. Precedentes.

3. Inviabilidade de emendas que impliquem aumento de despesas a

projetos de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

4. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade

do § 2º do artigo 1º da Lei n. 6.782/95, a ele acrescido pela Lei n. 6.991/97, ambas do Estado do Rio Grande do Norte.

Arq.

ADI 1.729-

MC, RN

Rel. Nelson Jobim

j. em 9-9-98

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL. CONCESSÃO DE

VANTAGEM PESSOAL. INICIATIVA DE LEI SOBRE

SERVIDORES PÚBLICOS. COMPETÊNCIA DO PODER

EXECUTIVO - ART. 61, §1º. VÍCIO FORMAL.

PRECEDENTES.

LIMINAR DEFERIDA.

Arq.

ADI 1.801-

MC, PE,

Rel. Maurício

Corrêa,

j. em 11-3-98


de Tribunal.

Aumento de vencimentos

a magistrados URV. Violação à reserva legal.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REAJUSTE

NO PERCENTUAL DE 11,98% NOS VENCIMENTOS DOS

MEMBROS DA MAGISTRATURA MEDIANTE RESOLUÇÃO

ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO

ESTADO DE PERNAMBUCO. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA.

Reconhecimento do direito ao reajuste de 11,98% nos vencimentos

da magistratura estadual, a partir de abril de 1994, em razão da

conversão da URV para o Real, por Resolução Administrativa

tomada pelo Plenário da Corte "a quo". Fumus boni iuris: aumento

de vencimentos sem lei que o autorize e sem prévia dotação

orçamentária para a sua concessão. Periculum in mora

consubstanciado na iminência de lesão ao erário, de difícil reparação. Medida cautelar deferida.

Arq.

ADI 1.895,

SC

Rel.

Sepúlveda

Pertence,

j. em 2-8-07,

DJ de 6-9-07


Regime Jurídico,

Remuneração. Aposentadoria.

I. Ação direta de inconstitucionalidade: Lei Complementar Estadual

170/98, do Estado de Santa Catarina, que dispõe sobre o Sistema

Estadual de Ensino: artigo 26, inciso III; artigo 27, seus incisos e

parágrafos; e parágrafo único do artigo 85: inconstitucionalidade declarada.

II. Prejuízo, quanto ao art. 88 da lei impugnada, que teve exaurida a

sua eficácia com a publicação da Lei Complementar Estadual 351, de 25 de abril de 2006.

III. Processo legislativo: normas de lei de iniciativa parlamentar

que cuidam de jornada de trabalho, distribuição de carga horária,

lotação dos profissionais da educação e uso dos espaços físicos e

recursos humanos e materiais do Estado e de seus municípios na

organização do sistema de ensino: reserva de iniciativa ao Poder

Executivo dos projetos de leis que disponham sobre o regime

jurídico dos servidores públicos, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (art. 61, II, § 1º, c).

Arq.

ADI 1.901,

MG

Rel. Ilmar

Poder Constituinte


Separação de Poderes.


PARÁGRAFOS 1.º E 2.º DO ARTIGO 162 DA CONSTITUIÇÃO

DO ESTADO DE MINAS GERAIS, COM A REDAÇÃO DADA

Arq.







Galvão,

j. em 3-2-03

Repasse automático das

dotações orc;amentárias.

Atribuição privativa do Executivo.

PELA EMENDA Nº 31, DE 30.12.97. VIOLAÇÃO AOS ARTS.

22, I; E 84, II, DA CARTA DA REPÚBLICA. O primeiro

dispositivo impugnado, ao atribuir à instituição financeira

depositária dos recursos do Estado a iniciativa de repassar,

automaticamente, às contas dos órgãos dos Poderes Legislativo e

Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas as

dotações orçamentárias a eles destinadas, caracteriza ofensa ao art.

84, II, da CF/88 (de observância obrigatória pelas unidades

federadas), que confere, privativamente, ao Chefe do Poder

Executivo, a direção superior da Administração estadual. Já o

segundo, tipificando novo crime de responsabilidade, invade

competência legislativa privativa da União, nos termos do inciso I

do art. 22 da referida Carta. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Procedência da ação.

ADI 1.954,

RO

Rel. Carlos

Velloso

j. em 27-5-04

Emenda parlamentar.

Aumento despesa.

CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO: EMENDA

PARLAMENTAR: AUMENTO DE DESPESA. Lei Complementar

210, de 23.11.98, do Estado de Rondônia. C.F., art. 63, I. I. -

Extensão de gratificação de produtividade, mediante emenda

parlamentar, a outras categorias funcionais, que não as previstas na

proposta do Governador. Inconstitucionalidade. C.F., art. 63, I. II. -

Precedentes do STF: ADI 2170-MC/SP, Pertence, RTJ 174/449;

ADI 805/RS, Pertence, RTJ 168/391; ADI 822/RS, O. Gallotti, RTJ

163/882; ADI 766-MC/RS, Celso de Mello, RTJ 157/460. III. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 1.994,

ES,

Rel. Eros Grau,

j. em 24-5-06

Poder Constituinte


1. Simetria (ofensa). TCE.

2. Iniciativa reservada do TCE.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 6º DO

ARTIGO 74 E ARTIGO 279 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO

DO ESPÍRITO SANTO, COM A REDAÇÃO QUE LHE FOI

CONFERIDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 17/99.

ARTIGOS 25, §§, 26, 27, CAPUT E PARAGRÁFO ÚNICO, 28,

§§, TODOS DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 32/93,

COM A REDAÇÃO QUE LHE FOI CONFERIDA PELA LC N.

142/99. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. CRIAÇÃO DO

CARGO DE SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO.

DISCREPÂNCIA DO MODELO DELINEADO NA

CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO

NOS ARTIGOS 73, 75, PARAGRÁFO ÚNICO, 96, INCISO II, ALÍNEA "B", DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.

1. Estrutura dos Tribunais de Contas Estaduais. Observância necessária do modelo federal. Precedentes.

2. Não é possível ao Estado-membro extinguir o cargo de Auditor

na Corte de Contas estadual, previsto constitucionalmente, e

substituí-lo por outro cuja forma de provimento igualmente divirja do modelo definido pela CB/88.

3. Vício formal de iniciativa no processo legislativo que deu origem

à LC 142/99. A CB/88 estabelecendo que compete ao próprio

Tribunal de Contas propor a criação ou extinção dos cargos de seu

quadro, o processo legislativo não pode ser deflagrado por

iniciativa parlamentar [artigos 73 e 96, inciso II, alínea b].

4. Pedido julgado procedente para declarar inconstitucionais o § 6º

do artigo 74 e o artigo 279, ambos da Constituição do Estado do

Espírito Santo, com a redação que lhes foi atribuída pela Emenda

Constitucional n. 17/99, e toda a Lei Complementar n. 142/99, que

promoveu alterações na Lei Complementar n. 32/93, do mesmo Estado-membro.

Arq.

ADI 1.994-

MC, ES

Rel. Nelson Jobim,

Poder Constituinte


1. Simetria (ofensa). TCE.

2. Iniciativa reservada do

CONSTITUCIONAL. EMENDA À CONSTITUIÇÃO

ESTADUAL QUE CRIA A FIGURA DE CONSELHEIRO

SUBSTITUTO E EXTINGUE O CARGO DE AUDITOR DO

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO.

INCONSTITUCIONALIDADE DA EMENDA Nº 17/99 E DA

Arq.





j. em 9-9-99 TCE.

LEI COMPLEMENTAR 142/99 EM FACE DA INTELIGÊNCIA DO ART. 73, §4º E 75 DA CF.

LIMINAR DEFERIDA.

ADI 1.348-

MC, RJ,

Rel. Octavio

Gallotti,

j. em 4-10-95.

Poder Constituinte

Derivado.

Usurpação de

competência do


alienação das ações

ordinárias. BANERJ.

1- Relevância jurídica da impugnação de norma de Constituição

estadual, onde se contém proibição absoluta de alienação do

controle acionário do Banco do Estado, em face de precedente do

Supremo Tribunal (ADI 234, sessões de 22 de junho e de 4 de

outubro de 1995), conferindo, a outro dispositivo da mesma Carta

do Rio de Janeiro, (aplicável as sociedades mistas em geral)

interpretação conforme a Federal, no sentido de ser possível a

alienação desde quando precedida de autorização legislativa, que se

há de fazer por meio de lei formal (Constituição Federal, artigos 2., 84, VI, 37, IX, 173 e 174).

2- Relevância, igualmente, da contestação de dispositivo ancilar,

que concentra, no mesmo Banco, a arrecadação e o processamento

dos pagamentos do Estado a terceiros (Constituição Federal, artigos

84, VI e 170, IV).

3- Medida cautelar deferida.

Arq.

ADI 2.029,

SC


j. em 4-6-07


Remuneração e Regime

Jurídico. Organização do

Quadro da Secretaria de

Segurança Pública. Vício acolhido.


COMPLEMENTAR DO ESTADO DE SANTA CATARINA.

ORGANIZAÇÃO DO QUADRO DE PESSOAL DA

SECRETARIA DE SEGURANÇA PÚBLICA. LEI DE

INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA.

INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. I - Lei estadual

que dispõe sobre a situação funcional de servidores públicos:

iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, a e c,

CR/88). Princípio da simetria. II - Precedentes do STF. III - Ação

direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 178/99, do Estado de Santa Catarina.

Arq.

ADI 2.050,

RO,


j. em 3-3-04

Poder Constituinte


Criação ou Aumento de

Remuneração de servidores.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA

CONSTITUCIONAL ESTADUAL 11/99. VÍCIO DE

INICIATIVA. CRIAÇÃO DE CARGOS, FUNÇÕES OU

EMPREGOS PÚBLICOS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO

CHEFE DO PODER EXECUTIVO. CRIME DE

RESPONSABILIDADE. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO FEDERAL.

1. Criação de cargos, funções ou empregos públicos. Competência

privativa do Chefe do Poder Executivo. Vício de iniciativa.

Conforme preceitua o artigo 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal,

são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que

disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos

na administração direta e autárquica ou que impliquem aumento de

sua remuneração.

2. Crime de responsabilidade. Esta Corte firmou entendimento no

sentido de que compete à União Federal tanto a definição desse

delito, quanto a regulamentação do respectivo processo e

julgamento. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 2.050-MC, RO

Rel. Maurício

Corrêa,

j. em 2-9-99

Poder Constituinte Reformador Estadual.

Criação ou Aumento de

Remuneração de servidores.


CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE RONDÔNIA. EMENDA

CONSTITUCIONAL Nº 11/99: ARTIGO 137, §§ 3º E 4º. MULTA

POR ATRASO DE PAGAMENTO A SERVIDORES PÚBLICOS.

INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER

EXECUTIVO. DESPESA COM SERVIDORES ESTADUAIS.

VINCULAÇÃO A ÍNDICE FEDERAL:

INCONSTITUCIONALIDADE. CRIME DE

RESPONSABILIDADE. DEFINIÇÃO JURÍDICA DO DELITO,

REGULAMENTAÇÃO DO PROCESSO E DO JULGAMENTO:

Arq.






COMPETÊNCIA DA UNIÃO.

1. São inconstitucionais dispositivos de Cartas Estaduais, inclusive

Emendas, que concedam aumento de remuneração a servidores

públicos ou que, de qualquer modo, acarretem majoração da

despesa pública, por ser da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei sobre a matéria. Precedentes.

2. Diversa da correção monetária, cujo instituto objetiva tão-

somente a reposição do poder aquisitivo, a multa estabelecida no §

3º acrescentado ao artigo 137 da Carta Estadual pela Emenda

Constitucional nº 11/99 representa penalidade imposta ao Estado e

redunda em aumento na remuneração do servidor público sempre que ocorrer atraso na folha de pagamento.

3. É inconstitucional a norma de lei local que vincula a índice

federal o cálculo de despesa com servidores públicos estaduais.

Precedentes.

4. São de competência da União a definição jurídica de crime de

responsabilidade e a regulamentação dos respectivos processo e julgamento. Precedente.

Pedido de liminar deferido.

ADI 2.072-

MC, RS


j. em 17-11-99

Emenda parlamentar.

1. Emenda ou lei de

iniciativa parlamentar

podem aumentar despesa (exceto o 63,I).

2. BF: isenção de

pagamento de pequenos

produtores rurais.

Supressão de receita. Vício rejeitado.

3. Transposição de

dotação orçamentária

entre órgãos. Vício reconhecido.

Ação direta de que se conhece, reconhecida a normatividade dos

dispositivos nela impugnados. Aumento de despesa vedado pelo

art. 63, I, da Constituição Federal, apenas quando se trata de projeto

da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Invasão dessa

iniciativa somente configurada, ao primeiro exame, quanto ao

dispositivo que operou a transposição, de um para outro órgão de dotação orçamentária (C.F., art. 165, III).

Arq.

ADI 2.079,

SC


j. em 29-4-04.

Emenda parlamentar.

Aumento despesa.


PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 12 DA LEI 10789 DO

ESTADO DE SANTA CATARINA. EMENDA PARLAMENTAR

EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA RESERVADA.

COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER

EXECUTIVO. AUMENTO DE DESPESA. AUSÊNCIA DE

PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. 1. Criação de gratificação - Pró-

labore de Êxito Fiscal. Incorre em vício de inconstitucionalidade

formal (CF, artigos 61, § 1º, II, "a" e "c" e 63, I) a norma jurídica

decorrente de emenda parlamentar em projeto de lei de iniciativa

reservada ao Chefe do Poder Executivo, de que resulte aumento de

despesa. Parâmetro de observância cogente pelos Estados da

Federação, à luz do princípio da simetria. Precedentes. 2. Ausência

de prévia dotação orçamentária para o pagamento do benefício

instituído pela norma impugnada. Violação ao artigo 169 da

Constituição Federal, com a redação que lhe foi conferida pela

Emenda Constitucional 19/98. Ação direta de inconstitucionalidade

julgada procedente.

Arq.

ADI 2.104,

DF

Rel. Eros Grau,

j. em 21-11-07


de Tribunal (Resolução do TRT/14ª.).

Cálculo de verba de

representação. Violação à reserva legal.


CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE

DE RESOLUÇÕES DE TRIBUNAIS (ARTIGO 102, I, A, DA

CONSTITUIÇÃO DO BRASIL). RESOLUÇÃO

ADMINISTRATIVA N. 51/99 DO TRIBUNAL REGIONAL DO

TRABALHO DA 14ª REGIÃO. ATO QUE DETERMINA QUE A

VERBA DE REPRESENTAÇÃO INSTITUÍDA PELO

Arq.





DECRETO-LEI N. 2.371/87 SEJA CALCULADA COM A

INCIDÊNCIA DO VENCIMENTO BÁSICO E DA PARCELA

DE EQUIVALÊNCIA. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO SEM

RESERVA LEGAL E PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA.

INCONSTITUCIONALIDADE. AFRONTA AO DISPOSTO NO

ARTIGO 96, INCISO II, ALÍNEA "B", DA CONSTITUIÇÃO DO

BRASIL. 1. É cabível o controle concentrado de resoluções de

tribunais que deferem reajuste de vencimentos. Precedentes. 2.

Inconstitucionalidade do ato normativo que configura aumento de

remuneração dos magistrados de forma diversa da prevista no

artigo 96, inciso II, alínea "b", da Constituição do Brasil.

Jurisprudência do Supremo. 3. Ação direta julgada procedente para

declarar a inconstitucionalidade da Resolução Administrativa n. 51/99 do Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região.

ADI 2.167-

MC, RR

Rel. Marco

Aurélio,

j. em 1-6-00

Poder Constituinte

Decorrente.

1. Usurpação de

competência do




cargo de órgão da Administração Indireta


Procedimento de

intervenção. Argüição

prévia do interventor.

Vício acolhido.

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - DIRIGENTE -

ARGÜIÇÃO E APROVAÇÃO PELA ASSEMBLÉIA

LEGISLATIVA - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LIMINAR.

Ao primeiro exame, conflita com a Carta da República norma

estadual - inciso XVIII do artigo 33 e parágrafo único do artigo 62

da Constituição do Estado de Roraima - dispondo sobre a argüição

e aprovação prévias de dirigente de sociedade de economia mista.

INTERVENTOR - ARGÜIÇÃO E APROVAÇÃO PELA

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LIMINAR.

Surge a relevância da alegação de conflito de norma estadual -

parágrafo único do artigo 62 da Constituição do Estado de Roraima

- com a Carta da República, no que prevista a argüição e aprovação

prévias do interventor pela Assembléia Legislativa. O

procedimento é diverso do consignado no § 1º do artigo 36 da Constituição Federal - submissão do decreto de intervenção.

Arq.

ADI 2.170,

SP

Rel.


j. em 17-8-05

Emenda Parlamentar.

Aumento de despesa.

I. Ação direta de inconstitucionalidade: admissibilidade já afirmada

na decisão cautelar, porque não a impede a circunstância de a

norma-padrão da Constituição Federal - de absorção compulsória

pelos ordenamentos locais (CF, arts. 61 e 63, I) - ter sido

reproduzida na Constituição do Estado: questão preclusa. II.

Processo legislativo: projeto do Governador, em matéria de

iniciativa reservada ao Poder Executivo, aprovado com emendas de

origem parlamentar que - ampliando o universo dos servidores

beneficiados e alargando os critérios da proposta original -

acarretaram o aumento da despesa prevista: inconstitucionalidade formal declarada.

Arq.

ADI 2.170-

MC, SP

Rel.

Sepúlveda

Pertence,

j. em 1-6-00

Emenda Parlamentar.

Aumento de despesa.

I. Ação direta de inconstitucionalidade: competência do STF por

força da invocação de norma-padrão da Constituição. À

competência do Supremo Tribunal para conhecer da ação direta

contra lei ou ato normativo estadual basta que a causa petendi da

argüição seja a sua incompatibilidade com a Constituição Federal:

nada importa, para tanto, que às normas pertinentes da Lei

Fundamental da República correspondam outras, do mesmo teor, da

Constituição do Estado, seja ou não a última resultante da absorção compulsória da federal reproduzida.

II. Processo legislativo: iniciativa reservada ao Poder Executivo e

vedação de emenda parlamentar que acarrete aumento de despesa:

sua incidência quando a emenda amplia o universo dos

beneficiários do acréscimo de remuneração ou qualquer outra

vantagem de ordem patrimonial, objeto da proposta do Chefe de Governo.

Arq.

ADI 2.192, Emenda Parlamentar. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.065, Arq.






ES,


j. em 4-6-08


Projeto: tributação.

Emenda: remuneração de servidores. Ocorrência.

DE 30 DE DEZEMBRO DE 1999, DO ESTADO DO ESPÍRITO

SANTO, QUE DÁ NOVA REDAÇÃO À LEI 4.861, DE 31 DE

DEZEMBRO DE 1993. ART. 4º E TABELA X QUE ALTERAM

OS VALORES DOS VENCIMENTOS DE CARGOS DO

QUADRO PERMANENTE DO PESSOAL DA POLÍCIA CIVIL.

INADMISSIBILIDADE.INCONSTITUCIONALIDADE

FORMAL RECONHECIDA. OFENSA AO ART. 61, § 1º, II, A e

C, da CF. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. ADI JULGADA PROCEDENTE.

I - É da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo lei de

criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração

direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como que

disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos.

II - Afronta, na espécie, ao disposto no art. 61, § 1º, II, a e c, da

Constituição de 1988, o qual se aplica aos Estados-membros, em razão do princípio simetria.

III - Ação julgada procedente.

ADI 2.192-

MC, ES,

Rel. Marco

Aurélio,

j. em 25-5-00

Emenda Parlamentar.


Projeto: tributação.

Emenda: remuneração de servidores. Ocorrência.

VENCIMENTOS - INICIATIVA DE PROJETO. A teor do artigo

61, § 1º, inciso II, alínea "a", da Constituição Federal, são de

iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que

disponham acerca da criação de cargos, funções ou empregos

públicos na administração direta e autárquica e aumento de

remuneração. Relevância de pedido de liminar formulado em ação

direta de inconstitucionalidade, no que, encaminhado o projeto pelo

Executivo versando sobre tributo, veio a ser emendado na

Assembléia para ser normatizada remuneração de servidores. Irrelevância da sanção que se seguiu.

Arq.

ADI 2.225-

MC, SC

Rel.

Sepúlveda

Pertence,

j. em 29-6-00


1. Separação de Poderes.

2. Nomeação de cargo.

Administração indireta.

Aprovação pelo

Legislativo. Vício reconhecido.

Separação e independência dos poderes: submissão à Assembléia

Legislativa, por lei estadual, da escolha de diretores e membros do

conselho de administração de autarquias, fundações públicas e

empresas estatais: jurisprudência do Supremo Tribunal. 1. À vista

da cláusula final de abertura do art. 52, III, f da Constituição

Federal, consolidou-se a jurisprudência do STF no sentido da

validade de normas locais que subordinam a nomeação dos

dirigentes de autarquias ou fundações públicas à prévia aprovação

da Assembléia Legislativa. 2. Diversamente, contudo, atento ao art.

173 da Constituição, propende o Tribunal a reputar ilegítima a

mesma intervenção parlamentar no processo de provimento da

direção das entidades privadas, empresas públicas ou sociedades de economia mista da administração indireta dos Estados.

Arq.

ADI 2.239-

MC, SC

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 9-11-00


Órgãos executivos: novas

atribuições. Vício reconhecido.


10.309/99, DO ESTADO DE SÃO PAULO, ORIUNDA DE

PROJETO DE MEMBRO DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA,

QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS DA

ADMINISTRAÇÃO. ART. 61, I, E, DA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL. Plausibilidade da alegação de ofensa ao dispositivo

constitucional em referência, corolário do princípio da separação de

Poderes, de observância imperiosa pelos Estados Membros,

conforme entendimento pacífico do Supremo Tribunal Federal.

Medida cautelar deferida para suspensão provisória da eficácia do diploma normativo sob enfoque.

Arq.

ADI 2.296-

MC, RS,

Rel.

Sepúlveda

Pertence,

j. em 16-11-


Administração Pública

indireta: regulamentação.

Participação dos

empregados na gestão da empresa. Vício acolhido.

I. Processo legislativo: iniciativa reservada ao Poder Executivo

(CF, art. 61, § 1º, II, e): plausível a alegação de que viola tal

iniciativa reservada ao Governador a lei, de origem parlamentar,

que altera disposição sobre a eleição de representante dos

empregados na diretoria da empresa pública do Estado: cautelar

deferida. II. Participação dos empregados na gestão da empresa:

Arq.






00 admitida, com base no art. 7º, XI, CF, parece que, na eleição do

representante, o sufrágio deve ser concedido apenas aos

empregados em atividade, não aos inativos.

ADI 2.302,

RS,

Rel. Gilmar Mendes,

j. em 15-2-06


Órgão: criação. Museu

gaúcho. Vício acolhido.

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei no 11.456/00 do Estado

do Rio Grande do Sul, que criou o Museu do Gaúcho. 3. Lei de

iniciativa parlamentar. Usurpação de competência privativa do

Chefe do Poder Executivo. 4. Vício de iniciativa. Precedentes. 5. Procedência da ação

Arq.

ADI 2.302-

MC, RS


j. 2-5-01


Órgão: criação. Museu

gaúcho. Vício acolhido.

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n.º 11.456, de 10 de abril

de 2000, do Estado do Rio Grande do Sul, que cria o Museu do

Gaúcho do Estado do Rio Grande do Sul e dá outras providências.

2. Alegação de inconstitucionalidade formal e ofensa ao art. 61, §

1º, II, "e", da Constituição Federal. 3. Relevantes os fundamentos

da ação. Projeto de lei de origem legislativa vetado pelo Poder

Executivo, sendo rejeitado o veto. 4. Iniciativa privativa do Poder

Executivo que disponha sobre "criação, estruturação e atribuições

de órgãos da administração pública". 5. Conveniente a suspensão

da vigência da lei em foco, em face dos precedentes da Corte. 6.

Cautelar deferida para suspender, ex nunc, a eficácia da Lei n.º

11.456, de 10.4.2000, do Estado do Rio Grande do Sul, até o julgamento final da ação direta de inconstitucionalidade

Arq.

ADI 2.304-MC, RS,

Rel.


j. em 4-10-00



Isenção e privilégio.

Vício afastado.

I. Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de

iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61,

§ 1º, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos

Territórios Federais. II. Isenção e privilégio. III. Ação direta de

inconstitucionalidade: medida cautelar, em regra, descabida, se a lei

impugnada tem caráter de simples autorização ao Poder Executivo,

subordinada a sua utilização à edição de regulamento para a qual sequer se estabeleceu prazo: precedentes.

Arq.

ADI 2.320,

SC,

Rel. Eros Grau,

j. em 15-2-06



Manutenção de crédito

fiscal em caso de redução

da base de cálculo ou

isenção. Vício afastado.


11.362, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. CONCESSÃO

DE REDUÇÃO DA BASE DE CÁLCULO OU DE ISENÇÃO.

MANUTENÇÃO INTEGRAL DO CRÉDITO FISCAL

RELATIVO À ENTRADA DE PRODUTOS VENDIDOS.

ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 155,

§ 2º, INCISO II, "a" e "b", DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.

INOCORRÊNCIA. 1. A norma impugnada, ao assegurar o direito à

manutenção do crédito fiscal em casos em que há redução da base

de cálculo ou isenção, não afronta o princípio da não-

cumulatividade. Ao contrário, viabiliza sua observância, em

coerência com o disposto no artigo 32, II, do Convênio ICMS n.

36/92. 2. O artigo 155, § 2º, inciso II, "b" da CB prevê que a

isenção ou não-incidência acarretará a anulação do credito relativo

às operações anteriores, salvo determinação em contrário. A

redução de base de cálculo é, segundo o Plenário deste Tribunal,

espécie de isenção parcial, o que implica benefício fiscal e

aplicação do preceito constitucional mencionado. Precedentes. 3. A

disciplina aplicada à isenção estende-se às hipóteses de redução da

base de cálculo. 4. Visando à manutenção do equilíbrio econômico

e a evitar a guerra fiscal, benefícios fiscais serão concedidos e

revogados mediante deliberação dos Estados-membros e do Distrito

Federal. O ato normativo estadual sujeita-se à lei complementar ou

a convênio [artigo 155, § 2º, inciso XII, "f"]. 5. O Convênio ICMS

n. 36/92 autoriza, na hipótese dos autos, a manutenção integral do

crédito, ainda quando a saída seja sujeita a redução da base de

cálculo ou isenção --- § 7º da Cláusula 1ª do Convênio ICMS n.

36/92. 6. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.

Arq.






(Afastada a alega ofensa ao art. 61, §1º, II, b. Precedente: ADI 2.474)

ADI 2.345-

MC, SC,

Rel. Sydney

Sanches,

j. em 1º-8-02



Fundamentação

equivocada. Vício formal

reconhecido. (art. 61, §1º, II, ―b‖)

- DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI

ESTADUAL Nº 11.393 , DE 03 DE MAIO DE 2000, DO

ESTADO DE SANTA CATARINA, QUE TRATA DO

CANCELAMENTO DE NOTIFICAÇÕES FISCAIS EMITIDAS

COM BASE NA DECLARAÇÃO DE INFORMAÇÕES

ECONÔMICO-FISCAIS - DIEF, ANO BASE DE 1998.

ALEGAÇÃO DE QUE TAL NORMA VIOLA O DISPOSTO NOS

ARTIGOS 1º, 2º, 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "b", E 155, § 2º,

INCISO XII, ALÍNEA "g", DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

MEDIDA CAUTELAR (ART. 170, § 1º, DO R.I.S.T.F.).

1. Não há dúvida de que a Lei em questão anula atos

administrativos, quando diz: "Ficam canceladas as notificações

fiscais emitidas com base na Declaração de Informações

Econômico -Fiscais-DIEF, ano base 1998". Ora, atos

administrativos do Poder Executivo, se ilegais ou inconstitucionais,

podem ser anulados, em princípio, pelo próprio Poder Executivo,

ou, então, pelo Judiciário, na via própria. Não, assim, pelo Legislativo.

2. Afora isso, o art. 2o da Lei obriga o Estado a restituir, no prazo

de trinta dias, os valores eventualmente recolhidos aos cofres

públicos, decorrentes das notificações fiscais canceladas.

3. E tudo sem iniciativa do Poder Executivo, o que seria, em

princípio, necessário, por se tratar de matéria tributária (artigo 61,

II, "b", da C.F.). Mesmo que se qualifique a Lei impugnada, como

de anistia, que ao Legislativo caberia, em princípio, conceder (art.

48, VIII, da Constituição), não deixaria de ser uma anistia

tributária, a exigir a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Até

porque provoca repercussão no erário público, na arrecadação de tributos e, conseqüentemente, na Administração estadual.

4. Havendo, assim, repercussão no orçamento do Estado, diante da

referida obrigação de restituir, parece violado, ao menos, o disposto

no art. 165, III, da C.F., quando atribui ao Poder Executivo a iniciativa da lei orçamentária anual.

5. Por fim, o cancelamento das notificações, de certa forma, traz

benefício aos contribuintes de I.C.M.S., sem observância do

disposto no art. 155, § 2°, XII, "g", da C.F., que exige Lei

Complementar para regular sua concessão, com a ressalva do

parágrafo 8° do art. 34 do A.D.C.T.

6. Estando preenchidos os requisitos da plausibilidade jurídica da

Ação ("fumus boni iuris") e do "periculum in mora", a medida

cautelar é deferida, para se suspender, "ex tunc", a eficácia da Lei n° 11.393, de 03.05.2000, do Estado de Santa Catarina.


Arq.

ADI 2.350,

GO


j. em 25-3-04

Emenda Parlamentar.


Serventias extrajudiciais. Vício afastado.


SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. LEI ESTADUAL

13644/2000, ARTIGO 51, §§ 1º E 2º. OFENSA AOS ARTIGOS

22, XXV, E 236 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EMENDA

PARLAMENTAR. PERTINÊNCIA TEMÁTICA.

ACUMULAÇÃO DE ATIVIDADE CARTORIAL DE NOTAS E

DE REGISTRO. INVASÃO DE COMPETÊNCIA. NORMA DE

NATUREZA SECUNDÁRIA. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. EXAME. IMPOSSIBILIDADE.

1. A Constituição Federal veda ao Poder Legislativo apenas a

prerrogativa da formalização de emendas a projeto originário de

Tribunal de Justiça, se delas resultar aumento de despesa pública,

Arq.




observada ainda a pertinência temática, a harmonia e a simetria à proposta inicial.

2. Lei pertinente à organização judiciária do Estado e destinada a

preencher as necessidades de pequenas comarcas, incapazes de

suportar o ônus de mais de uma serventia extrajudicial. Norma

editada segundo os limites da competência do Estado-membro. Legitimidade.

3. Acumulação de atribuições cartorárias de notas e de registro.

Harmonia entre a lei estadual e a Lei Federal 8935/94, que apenas

excepcionalmente admite a possibilidade de acumulação de

serviços. Norma de natureza secundária. Controle concentrado de constitucionalidade. Exame. Impossibilidade.

Ação conhecida em parte e, nesta parte, julgada improcedente.

ADI 2.350-

MC, GO


j. em 7-3-01

Emenda Parlamentar.


Serventias extrajudiciais. Vício afastado.


SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. LEI ESTADUAL Nº

13.644/2000, ARTIGO 51, §§ 1º E 2º. OFENSA AOS ARTIGOS

22, XXV E 236 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EMENDA

PARLAMENTAR. PERTINÊNCIA TEMÁTICA.

ACUMULAÇÃO DE ATIVIDADES. INVASÃO DE

COMPETÊNCIA: INEXISTËNCIA. MUNICÍPIOS QUE NÃO

COMPORTAM MAIS DE UM SERVIÇO NOTARIAL OU DE REGISTRO.

1. A Constituição Federal (artigo 63, II, c/c o artigo 96) apenas

veda ao Poder Legislativo a prerrogativa da formalização de

emendas a projeto originário de Tribunal de Justiça se delas resultar aumento de despesa pública.

2. Não se verifica falta de pertinência temática à proposição

parlamentar se dela provier enunciado harmônico e simétrico à proposta inicial.

3. Entendimento vencido do Relator e dos que o seguiram de que a

norma estadual invadiu área de competência da União para legislar

sobre atividades dos notários e dos oficiais de registro (CF, artigos

22, XXV e 236, § 1º).

4. Prevalência da tese sustentada pela maioria de que a lei, objeto

da ação, disciplina tema pertinente à organização judiciária do

Estado e destinada a preencher as necessidades de pequenas

comarcas, incapazes de suportar os ônus de mais de uma serventia

extrajudicial, enquadrando-se sua elaboração nos limites da

competência do Estado-membro.

Cautelar indeferida por maioria.

Arq.

ADI 2.372-

MC, ES,

Rel. Sydney

Sanches,

j. em 21-8-02


Órgãos executivos: nova

atribuição. Vício

reconhecido.

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI ESTADUAL Nº 5.838,

DE 15 DE ABRIL 1999, QUE DISPÕE: "ART. 1º. O TÉRMINO

DA VIGÊNCIA DA CARTEIRA NACIONAL DE

HABILITAÇÃO TERÁ QUE SER NOTIFICADO PELO

DETRAN A CADA PORTADOR 30 (TRINTA) DIAS ANTES DE

SE EXPIRAR O PRAZO DE SUA VALIDADE. PARÁGRAFO

ÚNICO. CASO O DETRAN NÃO CUMPRA O DISPOSITIVO

CONSTANTE DO "CAPUT" DESTE ARTIGO, SUJEITAR-SE-Á

ÀS SANÇÕES PECUNIÁRIAS CORRESPONDENTES AOS

DANOS MATERIAIS E MORAIS CAUSADOS AOS

PORTADORES DE CARTEIRA DE HABILITAÇÃO".

ALEGAÇÃO DE QUE TAIS NORMAS VIOLAM OS ARTIGOS

22, XI, e 61, § 1º, INC. II, "e", DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

MEDIDA CAUTELAR. 1. Plausibilidade jurídica da Ação,

reconhecida por unanimidade, discrepando os votos apenas quanto

à fundamentação. 2. "Periculum in mora" também admitido. 3.

Medida cautelar deferida, por votação unânime, para suspensão da

eficácia da lei impugnada.

Arq.




ADI 2.392-

MC, ES

Rel. Moreira Alves,

j. em 28-3-01


Direito tributário. Vício afastado.

Ação direta de inconstitucionalidade. Medida liminar. Lei 6.486, de

14 de dezembro de 2000, do Estado do Espírito Santo. - Rejeição

das preliminares de falta de interesse de agir e de vedação da

concessão de liminar com base na decisão tomada na ação

declaratória de constitucionalidade nº 4. - No mérito, não tem

relevância jurídica capaz de conduzir à suspensão da eficácia da Lei

impugnada o fundamento da presente argüição relativo à pretendida

invasão, pela Assembléia Legislativa Estadual, da iniciativa

privativa do Chefe do Executivo prevista no artigo 61, § 1º, II, "b",

da Constituição Federal, porquanto esta Corte (assim na ADIMEC

2.304, onde se citam como precedentes as ADIN's - decisões

liminares ou de mérito - 84, 352, 372, 724 e 2.072) tem salientado a

inexistência, no processo legislativo, em geral, de reserva de

iniciativa em favor do Executivo em matéria tributária, sendo que o

disposto no art. 61, § 1º, II, "b", da Constituição Federal diz

respeito exclusivamente aos Territórios Federais. Em conseqüência,

o mesmo ocorre com a alegação, que resulta dessa pretendida

iniciativa privativa, de que, por isso, seria também ofendido o

princípio da independência e harmonia dos Poderes (artigo 2º da

Carta Magna Federal). Pedido de liminar indeferido.

Arq.

ADI 2.393,

AL

Rel. Sydney

Sanches,

DJ de 28-3-03

Poder Constituinte


Regime jurídico de



Fixação de prazo para envio do PL.

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REGIME

JURÍDICO DE SERVIDOR MILITAR. PRINCÍPIO DA

SEPARAÇÃO DE PODERES. PROJETO DE LEI: INICIATIVA.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO

PARÁGRAFO 9º DO ARTIGO 63 DA CONSTITUIÇÃO DO

ESTADO DE ALAGOAS, ACRESCENTADO PELA EMENDA

CONSTITUCIONAL Nº 22, DE 26.12.2000, COM ESTE TEOR:

"§ 9º. O Chefe do Poder Executivo Estadual, encaminhará à

Assembléia Legislativa de Alagoas, no prazo de 45 (quarenta e

cinco) dias, da aprovação desta Emenda, para fins de deliberação

pelos seus Deputados, de Projeto de Lei que defina, na forma

prescrita pela parte final do inciso LXI do art. 5º da Constituição

Federal, as transgressões militares a que estão sujeitos os servidores públicos militares do estado de Alagoas".

1. A norma questionada contém vício de inconstitucionalidade

formal pois impõe ao Chefe do Poder Executivo, e em prazo

determinado, o encaminhamento de projeto de lei, que, segundo a

Constituição Federal depende exclusivamente de sua própria

iniciativa, por tratar de regime jurídico de servidor público (art. 61,

§ 1°, letra "c").

2. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

Plenário. Decisão unânime.

Arq.

ADI 2.393-

MC, AL,


j. em 9-5-02

Poder Constituinte


Regime jurídico de



Fixação de prazo para

envio do PL.


PROJETO DE LEI: INICIATIVA. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE DO PARÁGRAFO 9º DO

ARTIGO 63 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE ALAGOAS,

ACRESCENTADO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 22,

DE 26.12.2000, SEGUNDO O QUAL: "§ 9º. O Chefe do Poder

Executivo Estadual, encaminhará à Assembléia Legislativa de

Alagoas, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, da aprovação desta

Emenda, para fins de deliberação pelos seus Deputados, de Projeto

de Lei que defina, na forma prescrita pela parte final do inciso LXI

do art. 5º da Constituição Federal, as transgressões militares a que

estão sujeitos os servidores públicos militares do estado de

Alagoas". Alegação de que tal norma viola os artigos 2º e 61, § 1º,

"c" e "f", da Constituição Federal. Medida Cautelar (art. 170, § 1º, do R.I.S.T.F.).

1. Em que pesem as objeções da Assembléia Legislativa do Estado,

os requisitos da plausibilidade jurídica da ação e do "periculum in

Arq.





mora" estão atendidos, no caso.

2. Com efeito, ao julgar procedente a ADI nº 546, de que foi

Relator o Ministro MOREIRA ALVES, o Plenário desta Corte, por

unanimidade de votos, assentou, em relação a norma ordinária do

Estado do Rio Grande do Sul (DJU de 14.04.2000, Ementário nº

1987): "EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 4o e

5o da Lei nº 9.265, de 13 de junho de 1991, do Estado do Rio

Grande do Sul. Tratando-se de projeto de lei de iniciativa privativa

do Chefe do Poder Executivo, não pode o Poder Legislativo assinar- lhe prazo para o exercício dessa prerrogativa sua".

3. Se assim é, com relação a Lei, também há de ser quando se trate

de Emenda Constitucional, pois a Constituição Estadual e suas

Emendas devem igualmente observar os princípios constitucionais

federais da independência dos poderes e da reserva de iniciativa de

lei (artigos 2º, 61, § 1º, "f", e 25 da Constituição Federal e 11 do A.D.C.T.).

4. Medida Cautelar deferida, para suspender a eficácia do parágrafo

9º do art. 63 da Constituição do Estado de Alagoas, acrescentado

pela Emenda Constitucional estadual nº 22, de 26.12.2000.


ADI 2.400-

MC, SC

Rel. Ilmar

Galvão

j. em 19-4-01


Regime jurídico. Redução

jornada de trabalho de

servidores do Poder

Judiciário. Vício acolhido.


CAUTELAR. LEI Nº 11.619, DE 05 DE DEZEMBRO DE 2000,

DO ESTADO DE SANTA CATARINA. REDUÇÃO DA

JORNADA DE TRABALHO DOS SERVIDORES DO PODER

JUDICIÁRIO ESTADUAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART.

61, § 1º, II, C, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Plausibilidade da

alegação de ofensa ao dispositivo constitucional em referência,

corolário do princípio da separação dos poderes, de observância

imperiosa pelos Estados, conforme entendimento pacífico do

Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar deferida para

suspensão provisória da eficácia do diploma sob enfoque.

Arq.

ADI 2.417,

SP,


j. em 3-9-03



nomenclatura e

atribuições. Delegacia de Ensino.

Vício acolhido.


ESTADUAL 10539/00. DELEGACIA DE ENSINO.

DENOMINAÇÃO E ATRIBUIÇÕES. ALTERAÇÃO.

COMPETÊNCIA. CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SIMETRIA.

OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS ESTADOS-

MEMBROS. VETO. REJEIÇÃO E PROMULGAÇÃO DA LEI.

VÍCIO FORMAL: MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO

PODER EXECUTIVO. 1. Delegacia de ensino. Alteração da

denominação e das atribuições da entidade. Iniciativa de lei pela

Assembléia Legislativa. Impossibilidade. Competência privativa do

Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo

sobre matérias pertinentes à Administração Pública (CF/88, artigo

61, § 1º, II, "e"). Observância pelos estados-membros às

disposições da Constituição Federal, em razão da simetria. Vício de

iniciativa. 2. Alteração da denominação e das atribuições do órgão

da Administração Pública. Lei oriunda de projeto da Assembléia

Legislativa. Veto do Governador do Estado, sua rejeição e a

promulgação da lei. Subsistência do atentado à competência

reservada ao Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria.

Vício formal insanável, que não se convalida. Ação julgada

procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 10539, de

13 de abril de 2000, do Estado de São Paulo.

Arq.

ADI 2.417-

MC, SP,

Rel. Maurício

Corrêa,

j. em 18-4-01



nomenclatura e

atribuições. Delegacia de Ensino.

MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENDER A VIGÊNCIA DA

LEI Nº 10.539, DE 13.04.2000, DO ESTADO DE SÃO PAULO.

REESTRUTURAÇÃO DOS ÓRGÃOS DO SETOR

EDUCACIONAL. COMPETÊNCIA DO CHEFE DO

EXECUTIVO. 2. Compete privativamente ao Governador do

Estado, pelo princípio da simetria, propor à Assembléia Legislativa

Arq.





Vício acolhido. projetos de lei que visem a criação, estruturação e atribuições das

Secretarias e órgãos da administração pública (CF, artigo 61, § 1º,

II, "e"). 3. Hipótese em que o projeto de iniciativa parlamentar,

transformando-se em lei, apresenta vício insanável caracterizado

pela invasão de competência reservada constitucionalmente ao Poder Executivo. Medida cautelar deferida.

ADI 2.420, ES

Rel. Ellen

Gracie

j. em 24-2-05


Regime jurídico: posse.

Documentação

necessária. Vício acolhido.


COMPLEMENTAR Nº 191/00, DO ESTADO DO ESPÍRITO

SANTO. DOCUMENTOS DE APRESENTAÇÃO

OBRIGATÓRIA NA POSSE DE NOVOS SERVIDORES.

MATÉRIA RELATIVA AO PROVIMENTO DE CARGO

PÚBLICO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. OFENSA

AO ART. 61, § 1º, II, C DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O

art. 61, § 1º, II, c da Constituição Federal prevê a iniciativa

privativa do Chefe do Executivo na elaboração de leis que

disponham sobre servidores públicos, regime jurídico, provimento

de cargos, estabilidade e aposentadoria. Por outro lado, é pacífico o

entendimento de que as regras básicas do processo legislativo da

União são de observância obrigatória pelos Estados, "por sua

implicação com o princípio fundamental da separação e

independência dos Poderes". Precedente: ADI 774, rel. Min.

Sepúlveda Pertence, DJ 26.02.99. 2. A posse, matéria de que tratou

o Diploma impugnado, complementa e completa, juntamente com a

entrada no exercício, o provimento de cargo público iniciado com a

nomeação do candidato aprovado em concurso. É, portanto, matéria

claramente prevista no art. 61, § 1º, II, c da Carta Magna, cuja

reserva legislativa foi inegavelmente desrespeitada. 3. Ação direta cujo pedido se julga procedente.

Arq.

ADI 2.464,

AP

Rel. Ellen Gracie,

j. em 11-4-07



Desconto e parcelamento do IPVA. Vício afastado.


553/2000, DO ESTADO DO AMAPÁ. DESCONTO NO

PAGAMENTO ANTECIPADO DO IPVA E PARCELAMENTO

DO VALOR DEVIDO. BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS. LEI DE

INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL.

1. Não ofende o art. 61, § 1º, II, b da Constituição Federal lei

oriunda de projeto elaborado na Assembléia Legislativa estadual

que trate sobre matéria tributária, uma vez que a aplicação deste

dispositivo está circunscrita às iniciativas privativas do Chefe do

Poder Executivo Federal na órbita exclusiva dos territórios federais.

Precedentes: ADI nº 2.724, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 02.04.04,

ADI nº 2.304, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 15.12.2000 e ADI nº 2.599-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.12.02

2. A reserva de iniciativa prevista no art. 165, II da Carta Magna,

por referir-se a normas concernentes às diretrizes orçamentárias,

não se aplica a normas que tratam de direito tributário, como são

aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedentes: ADI nº 724-

MC, rel. Min. Celso de Mello, DJ 27.04.01 e ADI nº 2.659, rel.

Min. Nelson Jobim, DJ de 06.02.04.

3. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente.

Arq.

ADI 2.464-

MC,

Rel. Ellen Gracie,

j. em 12-6-02



Desconto e parcelamento do IPVA. Vício afastado

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 553/00, do Estado do

Amapá. Concessão de benefícios tributários. Lei de iniciativa

parlamentar. Ausência de ofensa ao artigo 61, § 1º, II, b, da

Constituição Federal, pois as regras insertas nesse dispositivo se

referem tão somente a Territórios Federais, não sendo de

observância obrigatória por parte dos Estados-membros. Precedentes: ADIns nºs 352/DF e 2.304/RS.

O inciso II do artigo 165 da Carta Magna, por aludir a normas

relativas a diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que

Arq.





dizem respeito a direito tributário, como o são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedente: ADIn nº 724/RS.

Medida liminar indeferida.

ADI 2.472,

RS,

Rel. p/ac.

Marco Aurélio,

j. em 1-4-04

Regulamentação de atos

de publicidade.

Controle da

administração. Vício

formal afastado.


ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PRINCÍPIOS - EXTENSÃO.

Surgindo, no ato normativo abstrato, a óptica, assentada em

princípio básico da Administração Pública, de observância apenas

em relação ao Executivo, tem-se a lei como a conflitar com a razoabilidade.

Arq.

ADI 2.472-

MC, RS


j. em 13-3-02


Regulamentação de

atos de publicidade.

Controle da

administração. Vício

formal afastado.


CAUTELAR. LEI 11.601, DE 11 DE ABRIL DE 2001, DO

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. PUBLICIDADE DOS

ATOS E OBRAS REALIZADOS PELO PODER EXECUTIVO.

INICIATIVA PARLAMENTAR. CAUTELAR DEFERIDA EM

PARTE.

1. Lei disciplinadora de atos de publicidade do Estado, que

independem de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo

estadual, visto que não versam sobre criação, estruturação e

atribuições dos órgãos da Administração Pública. Não-incidência de vedação constitucional (CF, artigo 61, § 1º, II, e).

2. Norma de reprodução de dispositivo constitucional, que se aplica

genericamente à Administração Pública, podendo obrigar apenas um dos Poderes do Estado sem implicação de dispensa dos demais.

3. Preceito que veda "toda e qualquer publicação, por qualquer

meio de divulgação, de matéria que possa constituir propaganda

direta ou subliminar de atividades ou propósito de governo, bem

como de matéria que esteja tramitando no Poder Legislativo" (§ 2º

do artigo 1º), capaz de gerar perplexidade na sua aplicação prática.

Relevância da suspensão de sua vigência.

4. Cláusula que determina que conste nos comunicados oficiais o

custo da publicidade veiculada. Exigência desproporcional e

desarrazoada, tendo-se em vista o exagero dos objetivos visados. Ofensa ao princípio da economicidade (CF, artigo 37, caput).

5. Prestação trimestral de contas à Assembléia Legislativa.

Desconformidade com o parâmetro federal (CF, artigo 84 inciso

XXIV), que prevê prestação anual de contas do Presidente da

República ao Congresso Nacional. Cautelar deferida em parte.

Suspensão da vigência do § 2º do artigo 1º; do artigo 2º e seus

parágrafos; e do artigo 3º e incisos, da Lei 11.601, de 11 de abril de

2001, do Estado do Rio Grande do Sul.

Arq.

ADI 2.474,

SC

Rel. Ellen Gracie,

j. em 19-3-03



IPVA e multas de

trânsito. Parcelamento. Vício afastado.


11.712, DE 24.04 .2001, DO ESTADO DE SANTA CATARINA.

IPVA E MULTAS DE TRÂNSITO ESTADUAIS. PARCELAMENTO.

A jurisprudência deste Supremo Tribunal fixou o entendimento

segundo o qual o artigo 61, § 1º, II, b, da Carta Magna refere-se

exclusivamente aos Territórios Federais, não configurando norma

cuja observância seja impositiva aos Estados-membros.

Precedentes: ADI nº 2.304-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ

15.12.2000 e ADI nº 352-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 8.03.91.

Os artigos 5º, caput, e 150, II, da Lei Fundamental, corolários dos

princípios da igualdade e da isonomia tributária, não se acham

violados, dado o caráter impessoal e abstrato da norma impugnada.

Não há que se falar em ofensa ao artigo 155, III, da Constituição

Federal, pois que a Lei em questão não institui qualquer nova

espécie de tributo.

Arq.





Ação direta cujo pedido se julga improcedente.

ADI 2.474-

MC, SC

Rel. Ellen Gracie,

j. em 19-6-02



IPVA e multas de

trânsito. Parcelamento.

Vício afastado.

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 11.712/01, do Estado de

Santa Catarina. IPVA e multas de trânsito estaduais. Parcelamento. Lei de iniciativa parlamentar.

Ausência de ofensa ao artigo 61, § 1º, II, b, da Constituição

Federal, pois as regras insertas nesse dispositivo se referem tão-

somente a Territórios Federais, não sendo de observância

obrigatória por parte dos Estados-membros. Precedentes: ADIns nºs 352/DF e 2.304/RS.

Os artigos 5º, caput, e 150, II, da Carta Magna, instituidores dos

princípios da igualdade e da isonomia tributária, não se encontram

maculados pela Lei atacada, haja vista a simples concessão de parcelamento dos débitos do IPVA e de multas de trânsito.

A Lei inquinada de inconstitucional não institui qualquer espécie de

tributo, motivo pelo qual rejeita-se o argumento de violação ao artigo 155, III, da Lei Maior. Medida liminar indeferida.

Arq.

ADI 2.569,

CE

Rel. Carlos

Velloso,

j. em 19-3-03

Emenda parlamentar.

1. Aumento de despesa. Remuneração.

2. Comissão permanente:

autorização para criação.


decreto.



Alteração de jornada de

trabalho. Inclusão de

temática estranha ao projeto.

CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. SERVIDOR

PÚBLICO. CRIAÇÃO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS. INICIATIVA

LEGISLATIVA RESERVADA. C.F., art. 61, § 1º, II, a, c e e, art.

63, I; Lei 13.145/2001, do Ceará, art. 4º; Lei 13.155/2001, do

Ceará, artigos 6º, 8º e 9º, Anexo V, referido no art. 1º. I. - As regras

do processo legislativo, especialmente as que dizem respeito à

iniciativa reservada, são normas de observância obrigatória pelos

Estados-membros. Precedentes do STF. II. - Leis relativas à

remuneração do servidor público, que digam respeito ao regime

jurídico destes, que criam ou extingam órgãos da administração

pública, são de iniciativa privativa do Chefe do Executivo. C.F., art.

61, § 1º, II, a, c e e. III. - Matéria de iniciativa reservada: as

restrições ao poder de emenda - C.F., art. 63, I - ficam reduzidas à

proibição de aumento de despesa e à hipótese de impertinência de

emenda ao tema do projeto. Precedentes do STF. IV - ADI julgada procedente.

Arq.

ADI 2.581,

SP

Rel. Maurício

Corrêa, p/ac.

Marco Aurélio,

j. em 16-8-07

Poder Constituinte

Estadual.

Indicação do PGE dentre

os membros da carreira. Constitucionalidade.

ATO NORMATIVO - INCONSTITUCIONALIDADE. A

declaração de inconstitucionalidade de ato normativo pressupõe

conflito evidente com dispositivo constitucional. PROJETO DE

LEI - INICIATIVA - CONSTITUIÇÃO DO ESTADO -

INSUBSISTÊNCIA. A regra do Diploma Maior quanto à iniciativa

do chefe do Poder Executivo para projeto a respeito de certas

matérias não suplanta o tratamento destas últimas pela vez primeira

na Carta do próprio Estado. PROCURADOR-GERAL DO

ESTADO - ESCOLHA ENTRE OS INTEGRANTES DA

CARREIRA. Mostra-se harmônico com a Constituição Federal

preceito da Carta estadual prevendo a escolha do Procurador-Geral do Estado entre os integrantes da carreira.

Arq.

ADI 2.599-

MC, MT

Rel. Moreira Alves,

j. em 7-11-02.



Isenções e benefícios

ICMS. Vício formal

afastado. Inconst.

material reconhecida.

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 7.616 , de 3 de janeiro

de 2002, do Estado de Mato Grosso. Prorrogação de prazo.

- Improcede a alegação de que a lei estadual ora atacada, por dizer

respeito à matéria tributária, seria da iniciativa exclusiva do Chefe

do Poder Executivo Estadual pela aplicação aos Estados do

disposto, no tocante ao Presidente da República, no artigo 61, § 1º,

II, "b", da Constituição, o qual seria aplicável aos Estados-

membros. E improcede porque esse dispositivo diz respeito apenas

à iniciativa exclusiva do Presidente da República no tocante às leis que versem matéria tributária e orçamentária dos Territórios.

- Das duas alegações em que ainda se funda a inicial para sustentar

a inconstitucionalidade, basta a segunda delas - a relativa à ofensa

ao disposto no artigo 155, § 2º, XII, "g", da Constituição Federal -

para essa sustentação por sua relevância jurídica que decorre da

Arq.






jurisprudência desta Corte em vários precedentes referentes a ações

diretas de inconstitucionalidade e relativos à instituição, por norma

estadual, de isenções, não-incidência ou incidência parcial do

ICMS, nos quais se deu pela procedência da alegação de

infringência ao citado dispositivo constitucional. Precedentes do S.T.F.

Liminar deferida, para suspender, "ex nunc", a eficácia da Lei nº

7.616, de 3 de janeiro de 2002, do Estado de Mato Grosso.

ADI 2.619-

MC, RS

Rel. Nelson Jobim,

j. em 15-5-02.

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

Extensão de benefícios remuneratórios.

CONSTITUCIONAL. PROJETO DE LEI DE

REALINHAMENTO DOS VENCIMENTOS DO SERVIDORES.

INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO

ESTADUAL. EMENDAS PARLAMENTARES COM

ALTERAÇÕES SUBSTANCIAIS. VETO DO GOVERNADOR.

PROMULGAÇÃO PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DAS

PARTES VETADAS. OFENSA AOS ARTS. 2º E 61, §1º, II, A,

DA CF. PRECEDENTES. LIMINAR DEFERIDA, COM

EFICÁCIA 'EX TUNC'.

Arq.

ADI 2.619,

RS,

Rel. Eros Grau,

j. em 15-2-06

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

Extensão de benefícios remuneratórios.


2º, PARÁGRAFO ÚNICO, 3º, 4º, 5º E 6º DA LEI N. 11.678/2001

DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. SERVIDORES.

EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE VENCIMENTOS.

VIOLAÇÃO DO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "A", DA

CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.

1. As regras básicas do processo legislativo federal, por sua

correlação direta com o princípio da harmonia entre os poderes, devem ser obrigatoriamente observadas pelos Estados-membros.

2. Padece de inconstitucionalidade formal o texto normativo não

contemplado em projeto de lei deflagrado pelo Poder Executivo,

porque resultante de emendas parlamentares, que dispõe sobre

vencimentos de funcionários públicos e aumenta a remuneração de

servidores. Violação do artigo 61, § 1º, inciso II, alínea "a", da Constituição do Brasil. Precedentes.

Pedido julgado procedente.

Arq.

ADI 2.646,

SP


j. em 20-3-03.


Organização da Polícia

Militar. Vício reconhecido.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DE

ORIGEM PARLAMENTAR. ORGANIZAÇÃO DA POLÍCIA

MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO. VÍCIO FORMAL DE

INICIATIVA. As regras previstas na Constituição Federal para o

processo legislativo aplicam-se aos Estados-membros. Compete

exclusivamente ao Governador a iniciativa de leis que cuidem da

estruturação e funcionamento de órgãos vinculados ao Poder

Executivo (CF, artigos 61, § 1º, II, "e"; e 144, § 6º). Precedentes.

Inconstitucionalidade da Lei 10890/01, do Estado de São Paulo. Ação julgada procedente.

Arq.

ADI 2.654-

MC, AL,

Rel.


j. em 26-6-02

Poder Constituinte


Conselho: alteração da

composição. Conselho

Estadual de Educação.

Inclusão de representante

do Poder Legislativo. Vício reconhecido.

I. Processo legislativo: modelo federal: iniciativa legislativa

reservada: aplicabilidade, em termos, ao poder constituinte dos

Estados-membros ou do Judiciário: é o que se dá quando emenda à

Constituição do Estado dispõe sobre "criação, estruturação e

atribuições" de órgãos da administração afetos ao Poder Executivo:

nela se insere iniludivelmente o Conselho Estadual de Educação, de cuja composição cuida o ato normativo.

II. Separação e independência dos Poderes: plausibilidade da

alegação de ofensa do princípio fundamental pela inserção de

representante da Assembléia Legislativa, por essa escolhido, em

órgão do Poder Executivo local, qual o Conselho Estadual de

Educação, que não constitui contrapeso assimilável aos do modelo constitucional positivo do regime de Poderes.

Arq.






ADI 2.659,

SC

Rel. Nelson Jobim,

j. em 3-12-03



Criação e alteração no

regime de multas. Vício afastado.

CONSTITUCIONAL. LEI DE ORIGEM PARLAMENTAR QUE

FIXA MULTA AOS ESTABELECIMENTOS QUE NÃO

INSTALAREM OU NÃO UTILIZAREM EQUIPAMENTO

EMISSOR DE CUPOM FISCAL. PREVISÃO DE REDUÇÃO E

ISENÇÃO DAS MULTAS EM SITUAÇÕES PRÉ-DEFINIDAS.

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA NÃO LEGISLOU SOBRE

ORÇAMENTO, MAS SOBRE MATÉRIA TRIBUTÁRIA CUJA

ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INICIATIVA ENCONTRA-SE

SUPERADA. MATÉRIA DE INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

Arq.

ADI 2.672,

ES,

Rel. p/ o ac. Carlos Britto,

j. em 22-6-06.


Regime jurídico: criação

e alteração no regime de multas. Vício afastado.

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N° 6.663, DE 26 DE ABRIL DE 2001, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO.

O diploma normativo em causa, que estabelece isenção do

pagamento de taxa de concurso público, não versa sobre matéria

relativa a servidores públicos (§ 1º do art. 61 da CF/88). Dispõe,

isto sim, sobre condição para se chegar à investidura em cargo

público, que é um momento anterior ao da caracterização do

candidato como servidor público. Inconstitucionalidade formal não

configurada.

Noutro giro, não ofende a Carta Magna a utilização do salário

mínimo como critério de aferição do nível de pobreza dos

aspirantes às carreiras púbicas, para fins de concessão do benefício

de que trata a Lei capixaba nº 6.663/01. Ação direta de

inconstitucionalidade julgada improcedente.

Arq.

ADI 2.689,

RN

Rel. Ellen

Gracie,

j. em 9-10-03


Regime jurídico.

Servidores:

aproveitamento. Vício acolhido.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PAR. 3º DO

ART. 4º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 233/2002, DO ESTADO

DO RIO GRANDE DO NORTE. TRANSFERÊNCIA OU

APROVEITAMENTO DE FUNCIONÁRIOS DE SOCIEDADES

DE ECONOMIA MISTA ESTADUAIS EM LIQUIDAÇÃO

PARA CARGOS OU EMPREGOS DE ENTIDADES E ÓRGÃOS

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL. EXIGÊNCIA

DO CONCURSO PÚBLICO. ART. 37, II DA CF. SERVIDORES

PÚBLICOS ESTADUAIS. NORMA INTRODUZIDA POR

EMENDA PARLAMENTAR. INICIATIVA DE LEI

RESERVADA AO PODER EXECUTIVO. VEDAÇÃO DE

EMENDA QUE IMPORTE NO AUMENTO DA DESPESA

PREVISTA. A hipótese em questão não se encontra abarcada pelo

disposto no art. 19, caput do ADCT, que só concedeu a estabilidade

excepcional aos servidores públicos da administração direta,

autárquica e das fundações públicas, ficando excluídos, dessa

forma, os empregados das sociedades de economia mista.

Conforme sedimentada jurisprudência deste Supremo Tribunal, a

vigente ordem constitucional não mais tolera a transferência ou o

aproveitamento como formas de investidura que importem no

ingresso de cargo ou emprego público sem a devida realização de

concurso público de provas ou de provas e títulos. Precedentes:

ADI nº 1.350, Rel. Min. Celso de Mello e ADI nº 231, Rel. Min.

Moreira Alves. Inconstitucionalidade formal do dispositivo

impugnado, tendo em vista tratar-se de matéria atinente à

organização do regime de pessoal do Estado, ocupando-se de tema

de interesse de setor específico do funcionalismo estadual, cuja

elaboração normativa, sem a iniciativa do Governador, afronta a

reserva legislativa àquele atribuída pelo art. 61, § 1º, II, c, da CF.

Precedente: ADI nº 805, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Ação direta

de inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 2.705,

DF

Rel. Ellen


Militar. Gratificação para

exercício de função na


DISTRITAL nº 1.654, DE 16.09.1997. INSTITUIÇÃO DE

VANTAGEM A SERVIDORES MILITARES DO DISTRITO

Arq.






Gracie,

j. em 9-10-03

Assembléia Distrital. Vício formal acolhido.

FEDERAL A SERVIÇO DA CÂMARA LEGISLATIVA. ART.

21, XIV E 22, XXI DA CF. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA

UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA CONCERNENTE

À POLÍCIA MILITAR DO DF. ART. 61, § 1º, II, a, DA CF.

INVASÃO DA INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO

EXECUTIVO PARA PROPOR A ELABORAÇÃO DE LEI QUE

VISE À CRIAÇÃO DE FUNÇÃO OU AUMENTO DA

REMUNERAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. OBSERVÂNCIA

OBRIGATÓRIA POR PARTE DOS ESTADOS E DO DISTRITO

FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. Verifica-

se que a vantagem concedida pela Lei impugnada tem por

finalidade a retribuição de um serviço local, cuja organização -

instituição de função e gratificação aos policiais militares lotados

na Câmara Legislativa - cabe ao próprio Distrito Federal. Além

disso, o preceito em exame remete claramente sua abrangência ao

art. 4º da Lei 186/91, que consigna as despesas decorrentes aos

recursos orçamentários do Distrito Federal. Hipótese em que não se

configura a invasão de competência legislativa da União.

Precedente: ADI nº 677-DF, Rel. Min. Néri da Silveira. Fruto de

projeto apresentado por integrante da Câmara Legislativa, violou a

Lei nº 1.654 o disposto no art. 61, § 1º, II, a da CF, por usurpação

da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo para a

elaboração de lei que discipline a criação de cargo, função ou

emprego público e o aumento da remuneração do servidor público,

comando que a Jurisprudência desta Corte entende ser de

observância obrigatória para os Estados e Distrito Federal, por

encerrar corolário do princípio da independência dos Poderes.

Precedentes: ADIns nºs 873, Rel. Min. Maurício Corrêa, 1.064,

Rel. Min. Ilmar Galvão e 1.249, Rel. Min. Maurício Corrêa. Ação

direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a

inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.654, de 16.09.1997, do Distrito Federal.

ADI 2.707,

SC,


j. em 15-2-06


1. Comissão: dever de

criação pelo Executivo.

Comissão Executiva da

Política de Preservação,

recuperação e utilização

sustentável dos

ecossistemas do

Complexo Lagunar Sul. Vício acolhido.

2. Reserva de decreto.

Matéria passível de

regulamentação autônoma.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 3º,

4º, 5º e 6º DA LEI 11.222/1999 DO ESTADO DE SANTA

CATARINA. SEPARAÇÃO DE PODERES. VIOLAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE.

Os dispositivos impugnados são inconstitucionais, seja porque

violaram a reserva de iniciativa do governador do estado em

matérias afeitas à estrutura do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, e,

da Constituição federal), seja porque dispõem sobre matéria que

caberia ao governador do estado regular por decreto (art. 84, VI, da Constituição). Precedentes.

Violação, em última análise, do princípio da separação de poderes

(art. 2º da Constituição).

Pedido julgado procedente

Arq.

ADI 2.710,

ES,


j. em 23-4-03

Poder Constituinte


Capacidade de auto-



dentre delegados de

carreira. Lista tríplice. Vício acolhido.


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO § 1º DO

ART. 128 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO ESPÍRITO

SANTO, COM A REDAÇÃO DADA PELA E.C. Nº 31, DE

03.12.2001, NESTES TERMOS: "O DELEGADO-CHEFE DA

POLÍCIA CIVIL SERÁ NOMEADO PELO GOVERNADOR DO

ESTADO DENTRE OS INTEGRANTES DA ÚLTIMA CLASSE

DA CARREIRA DE DELEGADO DE POLÍCIA ATIVA, EM

LISTA TRÍPLICE FORMADA PELO ÓRGÃO DA

REPRESENTAÇÃO DA RESPECTIVA CARREIRA, PARA

MANDATO DE 02 (DOIS) ANOS, PERMITIDA RECONDUÇÃO".

ALEGAÇÃO DE QUE TAL NORMA IMPLICA VIOLAÇÃO

AOS ARTIGOS 2º, 61, § 1º, II, "e", 84, II e VI, e 144, § 6º, DA

Arq.




CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

1. Conforme precedentes do S.T.F., é da competência do

Governador do Estado o provimento de cargos de sua estrutura

administrativa, inclusive da Polícia Civil.

2. No caso, a norma impugnada restringe a escolha, pelo

Governador, do Delegado-Chefe da Polícia Civil, pois lhe impõe

observância de uma lista tríplice formada pelo órgão da

representação da respectiva carreira, para mandato de dois anos,

permitida recondução.

3. A convicção firmada, ao ensejo do deferimento da medida

cautelar, restou reforçada no parecer da Procuradoria-Geral da

República, bem como nos fundamentos deduzidos nos precedentes referidos.

4. Ação Direta julgada procedente, para se declarar a

inconstitucionalidade do § 1º do art. 128 Constituição do Estado do

Espírito Santo, com a redação que lhe foi dada pela E.C. nº 31, de

03.12.2001.

5. Plenário. Decisão unânime.

ADI 2.710-

MC, ES,


j. em 13-11-02

Poder Constituinte


Capacidade de auto-



dentre delegados de

carreira. Lista tríplice. Vício acolhido.


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO § 1º DO

ART. 128 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO ESPÍRITO

SANTO, COM A REDAÇÃO DADA PELA E.C. Nº 31, DE

03.12.2001, NESTES TERMOS: "O DELEGADO-CHEFE DA

POLÍCIA CIVIL SERÁ NOMEADO PELO GOVERNADOR DO

ESTADO DENTRE OS INTEGRANTES DA ÚLTIMA CLASSE

DA CARREIRA DE DELEGADO DE POLÍCIA ATIVA, EM

LISTA TRÍPLICE FORMADA PELO ÓRGÃO DA

REPRESENTAÇÃO DA RESPECTIVA CARREIRA, PARA

MANDATO DE 02 (DOIS) ANOS, PERMITIDA RECONDUÇÃO".

ALEGAÇÃO DE QUE TAL NORMA IMPLICA VIOLAÇÃO

AOS ARTIGOS 2º, 61, § 1º, II, "e", 84, II e VI, e 144, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

MEDIDA CAUTELAR (ART. 170, § 1º, DO RISTF)

1. Conforme precedentes do S.T.F., é da competência do

Governador do Estado o provimento de cargos de sua estrutura

administrativa, inclusive da Polícia Civil. 2. No caso, a norma

impugnada restringe a escolha, pelo Governador, do Delegado-

Chefe da Polícia Civil, pois lhe impõe observância de uma lista

tríplice formada pelo órgão da representação da respectiva carreira, para mandato de dois anos, permitida recondução.

3. Medida cautelar deferida, para se suspender a eficácia do §1º do

art. 128 da Constituição do Estado do Espírito Santo, com a redação que lhe foi dada pela E.C. n º 31, de 03.12.2001

Arq.

ADI 2.719,

ES,


j. em 20-3-03


Órgão: atribuição de

novas tarefas. DETRAN. Vício acolhido.

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. LEI QUE ATRIBUI

TAREFAS AO DETRAN/ES, DE INICIATIVA

PARLAMENTAR: INCONSTITUCIONALIDADE.

COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. C.F.,

art. 61, § 1º, II, e, art. 84, II e VI. Lei 7.157, de 2002, do Espírito Santo.

I. - É de iniciativa do Chefe do Poder Executivo a proposta de lei

que vise a criação, estruturação e atribuição de órgãos da administração pública: C.F., art. 61, § 1º, II, e, art. 84, II e VI.

II. - As regras do processo legislativo federal, especialmente as que

dizem respeito à iniciativa reservada, são normas de observância

obrigatória pelos Estados-membros.

III. - Precedentes do STF.

IV. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.




ADI 2.720,

ES,

Rel.

Sepúlveda

Pertence,

j. em 20-3-03


Órgão: criação de novos

órgãos. CIRETRANs. Vício acolhido.

Processo legislativo: reserva de iniciativa ao Poder Executivo: dos

projetos de leis que disponham sobre a criação ou extinção de

órgãos da administração pública: inconstitucionalidade da lei de

iniciativa parlamentar, instituidora de novos órgãos integrantes da

Administração Pública Estadual, com a criação de novas despesas para o Estado.

Arq.

ADI 2.721, ES,

Rel. Maurício

Corrêa,

j. em 6-8-03


Órgão: criação de novos

órgãos. CIRETRANs.

Vício acolhido.


COMPLEMENTAR ESTADUAL 235/02. CRIAÇÃO DE

CIRCUNSCRIÇÕES REGIONAIS DE TRÂNSITO.

COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.

PRINCÍPIO DA INICIATIVA RESERVADA. ATUAÇÃO PARLAMENTAR. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.

1. Circunscrições regionais de trânsito. Instituição. Matéria

reservada à iniciativa do Chefe do Poder Executivo, a quem

compete, com exclusividade, exercer a direção superior da

administração estadual e dispor sobre sua organização e estrutura.

Observância ao modelo federal pelos estados-membros, que têm

autonomia para se auto-organizarem nos limites impostos pela Constituição Federal.

2. Inércia do Poder Executivo para a deflagração do processo

legislativo das matérias de sua competência. Atuação parlamentar.

Impossibilidade. Em virtude da cláusula constitucional da reserva

de iniciativa, somente ao Governador, que detém o poder

discricionário, compete avaliar a conveniência e a oportunidade

administrativa e financeira de serem criados órgãos regionais na estrutura organizacional direta e indireta.

Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da

Lei Complementar 235, de 30 de abril de 2002, do Estado do

Espírito Santo.

Arq.

ADI 2.724,

SC,

Rel. Gilmar

Mendes,

j. em 24-9-03.



Procedimentos. Vício

afastado.

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei Estadual nº 12.383, de

16 de agosto de 2002. 3. Argüição de violação ao art. 61, §1º,

inciso II, alínea "b" da Constituição, sob o fundamento de que

haveria inconstitucionalidade formal. A iniciativa de lei que

disponha sobre matéria tributária deve ser do Chefe do Poder

Executivo, in casu, do Governador do Estado. 4. O dispositivo

invocado trata de matéria de iniciativa legislativa no âmbito dos

territórios federais. 5. Precedentes. 6. A norma impugnada não trata

diretamente de matéria tributária, mas regulamenta meros

procedimentos administrativos relativos à cobrança dos tributos. 7.

Improcedência da ação

Arq.

ADI 2.734-

MC, ES

Rel. Moreira Alves,

j. em 26-2-03


Cargo: criação. ―Inclui-

se na estrutura

organizacional básica

(...) o cargo em

comissão de Diretor-

Técnico‖. Não há

criação de cargo. Vício

afastado.

Organização.


reservada das matérias

relativas à

―estruturação‖ e

―atribuições‖ (EC

32/01). Vício afastado.

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 7.247, de 15.07.2002, do

Estado do Espírito Santo. Pedido de liminar.

- Em exame compatível com a análise de pedido de liminar, é de

considerar-se que, se a Lei estadual ora impugnada não cria, por si

mesma, cargo, não há que se pretender ofenda ela as alíneas "a" e

"c" do inciso II do § 1º do artigo 61 da Constituição, o mesmo

ocorrendo com relação à alínea "e" do mesmo dispositivo

constitucional na redação que lhe foi dada pela Emenda

Constitucional nº 32/2001, que suprimiu da iniciativa exclusiva do

Presidente da República a "estruturação" e as "atribuições" dos

Ministérios e órgãos da administração pública.

- Igualmente não se apresentam ocorrentes, de plano, as alegadas

ofensas aos artigos 63, I, 84, III, 169, § 1º (antes da Emenda

Constitucional nº 19/98 era o parágrafo único), I e II, e 2º, todos da

Constituição Federal. - Ademais, não há, no caso, "periculum in

mora" ou conveniência administrativa para a concessão da liminar

requerida. Liminar indeferida.

Arq.






ADI 2.741,

ES

Rel. Ellen Gracie,

j. em 21-8-03


Regime jurídico de militar.



SANTO. REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS

MILITARES ESTADUAIS. INICIATIVA DE LEI RESERVADA

AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO ART.

61, § 1º, II, C E F, DA CARTA MAGNA. Ao dispor sobre

promoção e transferência para a reserva de Sargentos e Subtenentes

da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros do Estado, tratou o

Diploma em questão, inegavelmente, de matéria atinente ao regime

jurídico dos servidores militares estaduais, cuja elaboração

normativa, sem a iniciativa do Governador, afrontou a reserva

prevista no art. 61, § 1º, II, c e f da CF, comando que jurisprudência

desta Corte entende ser de observância obrigatória para os Estados

e Distrito Federal, por encerrar corolário do princípio da

independência dos Poderes. Precedentes: ADI 872-MC, Rel. Min.

Sepúlveda Pertence, ADI 2.466-MC, Rel. Min. Moreira Alves, ADI

nº 250, Rel. Min. Ilmar Galvão, ADI 2.742, Rel. Maurício Corrêa e

ADI nº 2.393, Rel. Min. Sydney Sanches. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente.

Arq.

ADI 2.742,

ES


j. em 20-3-03


Militares (bombeiros).

Servidor: extinção de

cargos e regime jurídico

(regras de promoção na

carreira).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. ORIGEM PARLAMENTAR.

EXTINÇÃO DE CARGOS E PROMOÇÃO DE CARREIRAS DO

CORPO DE BOMBEIROS MILITAR. PROCESSO

LEGISLATIVO. SIMETRIA. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA.

As regras previstas na Constituição Federal para o processo

legislativo aplicam-se aos Estados-membros. Compete

exclusivamente ao Governador a iniciativa de leis que cuidem da

extinção de cargos públicos e da promoção de carreiras diretamente

vinculadas ao Poder Executivo, especialmente quando resultarem

em acréscimo de despesa pública (CF, artigos 61, § 1º, II, "a" e "c";

63, I; e 144, § 6º). Precedentes. Inconstitucionalidade da Lei 7134/02, do Estado do Espírito Santo. Ação julgada procedente.

Arq.

ADI 2.748,

ES

Rel. Ellen Gracie,

j. em 21-8-03


Servidores militares.

Regime jurídico: promoção e reserva.



SANTO. REGIME JURÍDICO, PROMOÇÕES E

TRANSFERÊNCIA PARA A RESERVA DOS SERVIDORES

PÚBLICOS MILITARES ESTADUAIS. INICIATIVA DE LEI

RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.

VIOLAÇÃO AO ART. 61, § 1º, II, F, DA CARTA MAGNA. Ao

prever a promoção, de graduação ou posto, a ser conferida aos

Militares Estaduais que estejam na reserva remunerada ou

reformados, tratou a Lei em exame, incontestavelmente, de matéria

atinente ao regime jurídico, promoções e transferência para a

reserva dos servidores militares estaduais, cuja elaboração

normativa, sem a iniciativa do Governador, viola o previsto no art.

61, § 1º, II, f da Carta Maior, comando que jurisprudência desta

Corte entende ser de observância obrigatória para os Estados e

Distrito Federal, por encerrar corolário do princípio da

independência dos Poderes. Precedentes: ADI 872-MC, Rel. Min.

Sepúlveda Pertence, ADI 2.466-MC, Rel. Min. Moreira Alves, ADI

nº 250, Rel. Min. Ilmar Galvão, ADI 2.742, Rel. Maurício Corrêa e

ADI nº 2.393, Rel. Min. Sydney Sanches. Ação direta de

inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente.

Arq.

ADI 2.750,

ES,

Rel. Eros

Grau,

j. em 6-4-05



criação, extinção e

regulamentação de órgãos

na estrutura adm. do Estado. Vício acolhido.


COMPLEMENTAR N. 239/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO

SANTO. DISPOSIÇÕES CONCERNENTES A ÓRGÃOS

PÚBLICOS E A ABERTURA DE CRÉDITO SUPLEMENTAR. INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL.


Arq.







caput), impõe a observância compulsória de vários princípios, entre


legislador estadual não pode validamente dispor sobre matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo.


ADI 2.754,

ES

Rel. Sydney

Sanches,

j. em 3-4-03


Regime jurídico de

servidor e remuneração.

Vício acolhido.

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REGIME

JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COMPLEMENTAR Nº

251, DE 12 DE JULHO DE 2002, QUE REGULA EXTENSÃO

DE JORNADA DE TRABALHO E RESPECTIVOS

VENCIMENTOS DE SERVIDORES DO ESTADO DO

ESPÍRITO SANTO. ALEGAÇÃO DE QUE TAL NORMA

IMPLICA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 61, § 1º, II, "a", "b", "c" e

"e", 63, I, 84, II, III e VI, "a", 169, § 1º, I e II, TODOS DA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. É inconstitucional a lei

impugnada, pois regula regime jurídico de servidor público, sem

iniciativa do Governador do Estado. 2. Ação Direta julgada

procedente, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei

Complementar nº 251, de 15.06.2002, do Estado do Espírito Santo.

3. Plenário. Decisão unânime.

Arq.

ADI 2.791, PR

Rel. Gilmar

Mendes,

j. em 16-8-06

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 34, §1º, da Lei

Estadual do Paraná nº 12.398/98, com redação dada pela Lei

Estadual nº 12.607/99. 3. Preliminar de impossibilidade jurídica do

pedido rejeitada, por ser evidente que o parâmetro de controle da

Constituição Estadual invocado referia-se à norma idêntica da

Constituição Federal. 4. Inexistência de ofensa reflexa, tendo em

vista que a discussão dos autos enceta análise de ofensa direta aos

arts. 40, caput, e 63, I, c/c 61, §1º, II, "c", da Constituição Federal.

5. Não configuração do vício de iniciativa, porquanto os âmbitos de

proteção da Lei Federal nº 8.935/94 e Leis Estaduais nºs 12.398/98

e 12.607/99 são distintos. Inespecificidade dos precedentes

invocados em virtude da não-coincidência das matérias reguladas.

6. Inconstitucionalidade formal caracterizada. Emenda parlamentar

a projeto de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo que resulta

em aumento de despesa afronta os arts. 63, I, c/c 61, §1º, II, "c", da

Constituição Federal. 7. Inconstitucionalidade material que também

se verifica em face do entendimento já pacificado nesta Corte no

sentido de que o Estado-Membro não pode conceder aos

serventuários da Justiça aposentadoria em regime idêntico ao dos

servidores públicos (art. 40, caput, da Constituição Federal). 8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 2.799-

MC, RS


j. em 1-4-04



atribuição nova. Fixação

de Programa de Ação.

Alteração na estrutura

funcional da Secretaria de

Estado. Vício acolhido.

CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE

- LIMINAR. Há o sinal do bom direito e o risco de manter-se com

plena eficácia o quadro quando o diploma atacado resultou de

iniciativa parlamentar e veio a disciplinar programa de

desenvolvimento estadual - submetendo-o à Secretaria de Estado -

a dispor sobre a estrutura funcional pertinente. Segundo a Carta da

República, incumbe ao chefe do Poder Executivo deflagrar o

processo legislativo que envolva órgão da Administração Pública - alínea "e" do § 1º do artigo 61 da Constituição Federal

Arq.

ADI 2.804,

RS

Rel. Eros Grau,

j. em 2-3-05

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 25

DA LEI N. 11.672/01 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.

PROVIMENTO DE CARGOS DE SERVIDORES PÚBLICOS

ESTADUAIS SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO. LEI DE

INICIATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO.

EMENDA PARLAMENTAR. AFRONTA AOS ARTIGOS 61, §

1º, INCISO II, "C", E 37, CAPUT, INCISO II, DA

Arq.






CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.

1. Esta Corte entendeu que são de observância compulsória pelos

Estados-membros as regras básicas do processo legislativo federal,

por sua correlação direta com o princípio da independência dos poderes. Precedentes.

2. Projeto de lei apresentado pelo Governador de Estado, em

matérias de sua competência privativa, não pode sofrer emenda

parlamentar que importe em aumento de despesa, sob pena de o

futuro texto normativo advindo da emenda incorrer em inconstitucionalidade formal.

3. Consubstancia violação direta ao artigo 37, caput e inciso II, da

Constituição do Brasil o provimento de cargos de servidores sem concurso público prévio.


ADI 2.806,

RS

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 23-4-03


1. Regime jurídico.

Processo de investidura e

descanso semanal

remunerado.


Regulamentação interna pelo Executivo.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.º

11.830, DE 16 DE SETEMBRO DE 2002, DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL. ADEQUAÇÃO DAS ATIVIDADES DO

SERVIÇO PÚBLICO ESTADUAL E DOS

ESTABELECIMENTOS DE ENSINO PÚBLICOS E PRIVADOS

AOS DIAS DE GUARDA DAS DIFERENTES RELIGIÕES

PROFESSADAS NO ESTADO. CONTRARIEDADE AOS ARTS.

22, XXIV; 61, § 1.º, II, C; 84, VI, A; E 207 DA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL. No que toca à Administração Pública estadual, o

diploma impugnado padece de vício formal, uma vez que proposto

por membro da Assembléia Legislativa gaúcha, não observando a

iniciativa privativa do Chefe do Executivo, corolário do princípio

da separação de poderes. Já, ao estabelecer diretrizes para as

entidades de ensino de primeiro e segundo graus, a lei atacada

revela-se contrária ao poder de disposição do Governador do

Estado, mediante decreto, sobre a organização e funcionamento de

órgãos administrativos, no caso das escolas públicas; bem como, no

caso das particulares, invade competência legislativa privativa da

União. Por fim, em relação às universidades, a Lei estadual n.º

11.830/2002 viola a autonomia constitucionalmente garantida a tais organismos educacionais. Ação julgada procedente.

Arq.

ADI 2.808,

RS

Rel. Gilmar Mendes,

j. 24-8-06


Instituição de pólo. Pólo

estadual de música

erudita. Estrutura e

atribuição de órgãos da

Administração Pública. Vício reconhecido.

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei Do Estado do Rio

Grande do Sul. Instituição do Pólo Estadual da Música Erudita. 3.

Estrutura e atribuições de órgãos e Secretarias da Administração

Pública. 4. Matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder

Executivo. 5. Precedentes. 6. Exigência de consignação de dotação

orçamentária para execução da lei. 7. Matéria de iniciativa do Poder Executivo. 8. Ação julgada procedente.

Arq.

ADI 2.809,

RS,

Rel. Maurício

Corrêa,

j. em 25-9-03

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa. Não

caracterizado. Região

Metropolitana: inclusão de Município limítrofe.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGIÃO

METROPOLITANA. INTERESSES COMUNS. PODER

LEGISLATIVO ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNICÍPIOS

LIMÍTROFES. LEI COMPLEMENTAR. VÍCIO FORMAL E

MATERIAL NA LEI. INEXISTÊNCIA. INOBSERVÂNCIA AO

ARTIGO 63 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE.

1. Região metropolitana. Municípios limítrofes. Observância do

disposto no artigo 25, § 3o, da Carta Federal, que faculta ao estado-

membro criar regiões administrativas compostas de municípios

limítrofes, destinadas a regular e executar funções e serviços públicos de interesses comuns.

2. Criação de regiões metropolitanas. Exigência de lei

complementar estadual. Inclusão de município limítrofe por ato da

Assembléia Legislativa. Legitimidade. Constitui-se a região

Arq.





administrativa em um organismo de gestão territorial compartilhada

em razão dos interesses comuns, que tem no Estado-membro um

dos partícipes e seu coordenador, ao qual não se pode imputar a

titularidade dos serviços em razão da unidade dos entes envolvidos.

Ampliação dos limites da região metropolitana. Ato da Assembléia Legislativa. Vício de iniciativa. Inexistência.

3. Lei Complementar. Existência de limites territoriais.

Observância dos requisitos constitucionais. Inocorrência de vício formal ou material.

4. Violação ao artigo 63, I, da Constituição Federal. Inclusão de

município no âmbito da região metropolitana instituída. Aumento

de despesa em projeto de iniciativa do Poder Executivo.

Inexistência. A alocação de recursos financeiros específicos no

orçamento estadual e municipal é destinada à organização,

planejamento e gestão da região metropolitana, no âmbito da qual está inserido o município limítrofe.

5. Despesa fixa vinculada à região metropolitana. Ausência de ônus

maior para o Estado na realização de obras e serviços.

Obrigatoriedade de prévia autorização orçamentária específica. Observância.

Ação julgada improcedente.

ADI 2.840,

ES,

Rel. Ellen Gracie,

j. em 6-11-03

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

Organização da PGE. Vício acolhido.


COMPLEMENTAR Nº 246, DE 27.06.2002. ALTERAÇÃO DA

ESTRUTURA DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO

ESPÍRITO SANTO. LC Nº 88/96. INTRODUÇÃO DE

DISPOSITIVOS, POR EMENDA PARLAMENTAR, AO

PROJETO DE LEI ENCAMINHADO PELO GOVERNADOR À

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. RECONHECIMENTO DE

INCONSTITUCIONALIDADE PELA OCORRÊNCIA DE VÍCIOS FORMAIS E MATERIAIS.

É firme nesta Corte o entendimento de que compete

exclusivamente ao Chefe do Executivo a iniciativa de leis que

disponham sobre remuneração de pessoal, organização e

funcionamento da Administração. O desrespeito a esta reserva, de

observância obrigatória pelos Estados-membros por encerrar

corolário ao princípio da independência dos Poderes, viola o art.

61, § 1º, II, a e e da Constituição Federal. Precedentes: ADI 2.646,

Maurício Corrêa, ADI 805, Sepúlveda Pertence, ADI 774, Celso de

Mello, ADI 821, Octavio Gallotti e ADI 2186-MC, Maurício

Corrêa.

A atuação dos membros das Assembléias Legislativas estaduais

acha-se submetida, no processo de formação das leis, à limitação

imposta pelo art. 63, I, da CF, que veda o oferecimento de emendas

parlamentares de que resulte o aumento da despesa prevista nos

projetos sujeitos ao exclusivo poder de iniciativa do Governador.

Precedente: ADI 1.070-MC, Celso de Mello.

A fixação de um limite percentual na diferença entre os valores de

remuneração recebidos pelos ocupantes dos quatro níveis que

compõem a carreira de Procurador de Estado não afronta a vedação

contida no art. 37, XIII da CF, por se tratar de uma sistematização

da hierarquia salarial entre as classes de uma mesma carreira, e não

uma vinculação salarial entre diferentes categorias de servidores

públicos. Precedentes: ADI 2863, Nelson Jobim e ADI 955-MC, Celso de Mello.

Viola o comando previsto no art. 37, XIII da Carta Magna a

equiparação entre o subsídio devido aos ocupantes do último nível

da carreira de Procurador de Estado e o recebido pelos

Procuradores de Justiça do Ministério Público capixaba.

Precedentes: ADI 305, Maurício Corrêa, DJ 13.12.2002, ADI 774,

Sepúlveda Pertence, DJ 26.02.99, ADI 1274, Carlos Velloso, DJ

Arq.



07.02.2003, ADI 301, Maurício Corrêa, DJ 22.05.2002 e ADI 1070, Sepúlveda Pertence, DJ 25.05.2001, entre tantos outros.

Prejudicialidade da ação quanto ao art. 1º da LC nº 246/02 atacada,

tendo em vista a modificação substancial dos §§ 1º e 2º do art. 3º da

LC nº 88/96, por aquele introduzidos, promovida pela recente LC nº 265, de 15.09.2003.

Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente em parte.

ADI 2.857,

ES

Rel. Joaquim Barborsa,

j. em 30-8-07


1. Órgão de execução:

novas atribuições. Vício reconhecido.



6.835/2001 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. INCLUSÃO

DOS NOMES DE PESSOAS FÍSICAS E JURÍDICAS

INADIMPLENTES NO SERASA, CADIN E SPC.

ATRIBUIÇÕES DA SECRETARIA DE ESTADO DA

FAZENDA. INICIATIVA DA MESA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.

A lei 6.835/2001, de iniciativa da Mesa da Assembléia Legislativa

do Estado do Espírito Santo, cria nova atribuição à Secretaria de

Fazenda Estadual, órgão integrante do Poder Executivo daquele Estado.

À luz do princípio da simetria, são de iniciativa do Chefe do Poder

Executivo estadual as leis que versem sobre a organização

administrativa do Estado, podendo a questão referente à

organização e funcionamento da Administração Estadual, quando

não importar aumento de despesa, ser regulamentada por meio de

Decreto do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, e e art. 84, VI, a da Constituição federal).

Inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa da lei ora

atacada.

Arq.

ADI 2.892,

ES,


j. em 19-2-04


Remuneração: aumento.

CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO: INICIATIVA

LEGISLATIVA RESERVADA: SERVIDOR PÚBLICO. C.F., art.

61, § 1º, II, a e c. Lei Complementar nº 258, de 2002, do Estado do Espírito Santo: inconstitucionalidade.

I. - A regra da iniciativa legislativa reservada ao Presidente da

República - C.F., art. 61, § 1º, II, a e c - é de observância

obrigatória pelos Estados-membros.

II. - Precedentes do Supremo Tribunal Federal.

III. - Inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 258, de

2002, do Estado do Espírito Santo.

IV. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 2.931, RJ

Rel. Carlos Britto,

j. em 24-2-05


R.J.: nomeação dos

aprovados em concursos

públicos. Fixação de

prazo máximo. Usurpação

de iniciativa reservada.

Vício acolhido.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO

77, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO. TEXTO NORMATIVO QUE ASSEGURA O

DIREITO DE NOMEAÇÃO, DENTRO DO PRAZO DE CENTO

E OITENTA DIAS, PARA TODO CANDIDATO QUE LOGRAR

APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS, OU

DE PROVAS DE TÍTULOS, DENTRO DO NÚMERO DE

VAGAS OFERTADAS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL E MUNICIPAL.

O direito do candidato aprovado em concurso público de provas, ou

de provas e títulos, ostenta duas dimensões: 1) o implícito direito de

ser recrutado segundo a ordem descendente de classificação de

todos os aprovados (concurso é sistema de mérito pessoal) e

durante o prazo de validade do respectivo edital de convocação

(que é de 2 anos, prorrogável, apenas uma vez, por igual período);

2) o explícito direito de precedência que os candidatos aprovados

em concurso anterior têm sobre os candidatos aprovados em

concurso imediatamente posterior, contanto que não-escoado o

prazo daquele primeiro certame; ou seja, desde que ainda vigente o

Arq.





prazo inicial ou o prazo de prorrogação da primeira competição

pública de provas, ou de provas e títulos. Mas ambos os direitos,

acrescente-se, de existência condicionada ao querer discricionário

da administração estatal quanto à conveniência e oportunidade do chamamento daqueles candidatos tidos por aprovados.

O dispositivo estadual adversado, embora resultante de indiscutível

atributo moralizador dos concursos públicos, vulnera os artigos 2º,

37, inciso IV, e 61, § 1º, inciso II, "c", da Constituição Federal de 1988. precedente: RE 229.450, Rel. Min. Maurício Corrêa.

Ação direta julgada procedente para declarar a

inconstitucionalidade do inciso VII do artigo 77 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

ADI 2.966,

RO


j. em 6-4-05

Poder Constituinte


Militares: Regime jurídico. Alteração.


MILITARES. REGIME JURÍDICO. INICIATIVA PRIVATIVA

DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PROCEDÊNCIA DO

PEDIDO.

Emenda Constitucional 29/2002, do estado de Rondônia. Inconstitucionalidade.

À luz do princípio da simetria, é de iniciativa privativa do chefe do

Poder Executivo estadual as leis que disciplinem o regime jurídico dos militares (art. 61, § 1º, II, f, da CF/1988).

Matéria restrita à iniciativa do Poder Executivo não pode ser regulada por emenda constitucional de origem parlamentar.

Precedentes.

Pedido julgado procedente

Arq.

ADI 2.988,

DF

Rel. Cezar Peluso,

j. em 4-3-04


1. DF: Vencimentos da

PM e BM. Lei distrital.

Competência da União

reconhecida.

2. Vantagem pecuniária.

Reserva de iniciativa. Vício reconhecido.

Inconstitucionalidade. Ação direta. Lei distrital. Iniciativa

parlamentar. Servidor público. Polícia militar e corpo de bombeiros

militar. Vencimentos. Vantagem funcional pecuniária. "Etapa de

alimentação". Caráter geral. Competência legislativa privativa da

União. Matéria de iniciativa reservada ao Chefe do Poder

Executivo. Ofensa ao art. 21, cc. arts. 32, § 4º, e 144, § 6º, e ao art.

61, § 1º, "a" e "c", da CF. Ação julgada procedente. É

inconstitucional lei distrital que, de iniciativa parlamentar, concede,

em caráter geral, aos integrantes da Polícia Militar e do Corpo de

Bombeiros Militar, matriculados em estabelecimento de formação e aperfeiçoamento, vantagem funcional pecuniária

Arq.

ADI 3.051,

MG

Rel. Carlos

Britto,

j. em 30-6-05

Poder Constituinte


Cargos: criação e

provimento. Polícia Civil. Vício reconhecido.


EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 52, DE 28 DE DEZEMBRO

DE 2001, DO ESTADO DE MINAS GERAIS. ATO

NORMATIVO QUE EXTINGUE O CARGO DE CARCEREIRO NA ESTRUTURA DA POLÍCIA CIVIL.

O diploma legislativo sob censura, de iniciativa do parlamento

mineiro, dispõe sobre a criação e o provimento de cargos da

Administração Direta. Violação às alíneas "a" e "c" do inciso II do

§ 1º do art. 61 da Constituição Federal. De outra parte, a norma

judicial sub judice, ao possibilitar o preenchimento de cargo

permanente sem a necessidade de concurso público, destoa do

inciso II do artigo 37 da Magna Lei. Procedência da alegação de

vício formal de inconstitucionalidade.

Arq.

ADI 3.061,

AP,

Rel. Carlos Britto,

j. em 5-4-06


Servidores: transferência

e aproveitamentos. Vício reconhecido.

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DIRIGIDA

CONTRA A LEI Nº 538, DE 23 DE MAIO DE 2000, DO ESTADO DO AMAPÁ.

- O § 1º do art. 61 da Lei Republicana confere ao Chefe do Poder

Executivo a privativa competência para iniciar os processos de

elaboração de diplomas legislativos que disponham sobre a criação

de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Direta e

Arq.






Autárquica, o aumento da respectiva remuneração, bem como os

referentes a servidores públicos da União e dos Territórios, seu

regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (alíneas "a" e "c" do inciso II do art. 61).

- Insistindo nessa linha de opção política, a mesma Lei Maior de

1988 habilitou os presidentes do Supremo Tribunal Federal, dos

Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justiça a propor ao Poder

Legislativo a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos

seus serviços auxiliares e dos juízes que lhes forem vinculados, tudo nos termos da alínea "b" do inciso II do artigo 96.

- A jurisprudência desta Casa de Justiça sedimentou o

entendimento de ser a cláusula da reserva de iniciativa, inserta no §

1º do artigo 61 da Constituição Federal de 1988, corolário do

princípio da separação dos Poderes. Por isso mesmo, de

compulsória observância pelos Estados, inclusive no exercício do

poder reformador que lhes assiste (Cf. ADI 250, Rel. Min. Ilmar

Galvão; ADI 843, Rel. Min. Ilmar Galvão; ADI 227, Rel. Min.

Maurício Correa; ADI 774, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; e ADI 665, Rel. Sydney Sanches, entre outras).

- O diploma legislativo em foco é formalmente inconstitucional,

dado que o Projeto de Lei nº 102/99, que deu origem à norma impugnada, foi de iniciativa parlamentar.

- De outra parte, a Lei amapaense nº 538/02 é materialmente

inconstitucional, porquanto criou um diferenciado quadro de

pessoal na estrutura dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário

para aproveitar servidores de outras unidades da Federação,

oriundos de qualquer dos três Poderes. Possibilitou, então,

movimentação no espaço funcional em ordem a positivar um

provimento derivado de cargos públicos. Mas tudo isso fora de

qualquer mobilidade no interior de u'a mesma carreira. E sem

exigir, além do mais, rigorosa compatibilidade entre as novas

funções e os padrões remuneratórios de origem. Violação, no

particular, à regra constitucional da indispensabilidade do concurso

público de provas, ou de provas e títulos para cada qual dos cargos

ou empregos a prover na estrutura de pessoal dos Poderes Públicos (Súmula 685 do STF).

- Ação direta julgada procedente, para declarar a

inconstitucionalidade do instrumento normativo impugnado.

ADI 3.112,

DF,

Rel. Ricardo

Lewandowski,

j. em 2-5-07

Emenda parlamentar.

1. Iniciativa por

empréstimo. Reprodução

de normas vigentes ou

com elas consentâneas. Vício afastado.

2. Iniciativa por

empréstimo. Afinidade

lógica com PL

encaminhado pelo

Executivo. Vício afastado.

3. Estruturação do

Sistema Nacional de

Armas. Vício afastado.


reservada sobre

―estrutura‖ e

―organização‖. EC n. 32/01.


10.826/2003. ESTATUTO DO DESARMAMENTO.

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL AFASTADA.

INVASÃO DA COMPETÊNCIA RESIDUAL DOS ESTADOS.

INOCORRÊNCIA. DIREITO DE PROPRIEDADE.

INTROMISSÃO DO ESTADO NA ESFERA PRIVADA

DESCARACTERIZADA. PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE

PÚBLICO RECONHECIDA. OBRIGAÇÃO DE RENOVAÇÃO

PERIÓDICA DO REGISTRO DAS ARMAS DE FOGO.

DIREITO DE PROPRIEDADE, ATO JURÍDICO PERFEITO E

DIREITO ADQUIRIDO ALEGADAMENTE VIOLADOS.

ASSERTIVA IMPROCEDENTE. LESÃO AOS PRINCÍPIOS

CONSTITUCIONAIS DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA E DO

DEVIDO PROCESSO LEGAL. AFRONTA TAMBÉM AO

PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. ARGUMENTOS NÃO

ACOLHIDOS. FIXAÇÃO DE IDADE MÍNIMA PARA A

AQUISIÇÃO DE ARMA DE FOGO. POSSIBILIDADE.

REALIZAÇÃO DE REFERENDO. INCOMPETÊNCIA DO

CONGRESSO NACIONAL. PREJUDICIALIDADE. AÇÃO

JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE QUANTO À

PROIBIÇÃO DO ESTABELECIMENTO DE FIANÇA E LIBERDADE PROVISÓRIA.

Arq.



I - Dispositivos impugnados que constituem mera reprodução de

normas constantes da Lei 9.437/1997, de iniciativa do Executivo,

revogada pela Lei 10.826/2003, ou são consentâneos com o que

nela se dispunha, ou, ainda, consubstanciam preceitos que guardam

afinidade lógica, em uma relação de pertinência, com a Lei

9.437/1997 ou com o PL 1.073/1999, ambos encaminhados ao

Congresso Nacional pela Presidência da República, razão pela qual não se caracteriza a alegada inconstitucionalidade formal.

II - Invasão de competência residual dos Estados para legislar sobre

segurança pública inocorrente, pois cabe à União legislar sobre matérias de predominante interesse geral.

III - O direito do proprietário à percepção de justa e adequada

indenização, reconhecida no diploma legal impugnado, afasta a

alegada violação ao art. 5º, XXII, da Constituição Federal, bem como ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido.

IV - A proibição de estabelecimento de fiança para os delitos de

"porte ilegal de arma de fogo de uso permitido" e de "disparo de

arma de fogo", mostra-se desarrazoada, porquanto são crimes de

mera conduta, que não se equiparam aos crimes que acarretam lesão ou ameaça de lesão à vida ou à propriedade.

V - Insusceptibilidade de liberdade provisória quanto aos delitos

elencados nos arts. 16, 17 e 18. Inconstitucionalidade reconhecida,

visto que o texto magno não autoriza a prisão ex lege, em face dos

princípios da presunção de inocência e da obrigatoriedade de

fundamentação dos mandados de prisão pela autoridade judiciária competente.

VI - Identificação das armas e munições, de modo a permitir o

rastreamento dos respectivos fabricantes e adquirentes, medida que não se mostra irrazoável.

VII - A idade mínima para aquisição de arma de fogo pode ser

estabelecida por meio de lei ordinária, como se tem admitido em outras hipóteses.

VIII - Prejudicado o exame da inconstitucionalidade formal e

material do art. 35, tendo em conta a realização de referendo. IX -

Ação julgada procedente, em parte, para declarar a

inconstitucionalidade dos parágrafos únicos dos artigos 14 e 15 e

do artigo 21 da Lei 10.826, de 22 de dezembro de 2003.

ADI 3.114,

SP

Rel. Carlos Britto,

j. em 24-8-05

Emenda parlamentar.

1. Estatuto do Magistério

Estadual. Vício afastado.

Aumento de receita e

impertinência temática

não configurados.

Alteração de composição

de Comissão de Gestão da Carreira. Legitimidade.


IMPUGNAÇÃO DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 25 E

DO CAPUT DO ARTIGO 46 DA LEI COMPLEMENTAR Nº

836, DE 02 DE DEZEMBRO DE 1997. DIPLOMA NORMATIVO

QUE INSTITUIU O PLANO DE CARREIRA, VENCIMENTOS E

SALÁRIOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS INTEGRANTES

DO QUADRO DO MAGISTÉRIO DA SECRETARIA DE

EDUCAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. ALEGAÇÃO DE

DESRESPEITO AOS INCISOS IV E VI DO ARTIGO 84 DA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1998, BEM COMO AO

PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES (ART. 2º DA C.F.).

- As normas constitucionais de processo legislativo não

impossibilitam, em regra, a modificação, por meio de emendas

parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo Chefe do Poder

Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. Essa atribuição

do Poder Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações:

a) a impossibilidade de o parlamento veicular matérias diferentes

das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a

impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de

iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto nos §§

3º e 4º do art. 166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I

do art. 63 da CF). No caso, a Lei Complementar nº 836/97 é fruto

de um projeto de lei de autoria do próprio Governador do Estado de

Arq.



São Paulo e o impugnado parágrafo único do artigo 25, embora

decorrente de uma emenda parlamentar, não acarreta nenhum

aumento da despesa pública. Vício de inconstitucionalidade que não se verifica.

- O artigo 46 da Lei Complementar nº 836/97 dispõe que, na

hipótese de o deslocamento do servidor público ocorrer sem

prejuízo remuneratório, caberá ao Município ressarcir ao Estado os

valores pagos ao agente estatal cedido, bem como os encargos

sociais correspondentes. Tudo a ser feito com recursos provenientes

do repasse do Fundo de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino

Fundamental. Caso em que se reconhece ofendida a autonomia

municipal para aplicar livremente as suas rendas (CF, art. 18).

- Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar a

inconstitucionalidade da expressão "Na hipótese de o afastamento

ocorrer sem prejuízo de vencimentos, o Município ressarcirá ao

Estado os valores referentes aos respectivos contra-cheques, bem

como encargos sociais correspondentes, com recursos provenientes

do repasse do Fundo de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino

Fundamental", constante do art. 46 da Lei Complementar nº 836/97, do Estado de São Paulo.

ADI 3.175,

AP

Rel. Gilmar Mendes,

j. em 17-5-07


R.J.: jornada de trabalho:

profissionais da área da saúde. Vício reconhecido.

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 1. Servidor público. Jornada

de trabalho. Enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem. 2.

Princípio da separação de poderes. 3. Vício de iniciativa.

Competência privativa do Chefe do Poder Executivo. 4.

Precedentes. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 3.177,

AP

Rel. Joaquim Barbosa

j. em 2-3-05

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

Ampliação de gratificação.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCESSO

LEGISLATIVO. LEI 645/2002 DO ESTADO DO AMAPÁ.

EMENDA PARLAMENTAR. HIPÓTESE VEDADA PELA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 63, I. OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS ESTADOS-MEMBROS.

É inconstitucional norma que seja resultante de emenda

parlamentar a projeto de lei iniciado pelo Poder Executivo e que

amplie hipóteses de recebimento de gratificação por servidores

públicos estaduais. Precedentes.

Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade dos

arts. 2º e 5º da Lei 645/2002 do Amapá, decorrentes da rejeição de veto do governador do estado.

Arq.

ADI 3.180,

AP


j. em 17-5-07


Serviço a ser implantado:

dever do Executivo de

instituir e organizar.

Sistema de Avaliação de

Satisfação de Usuários de

Serviços Públicos. Vício acolhido.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE

INICIATIVA. COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO. PEDIDO DEFERIDO.

Lei nº 781, de 2003, do Estado do Amapá que, em seus arts. 4º, 5º e

6º, estabelece obrigações para o Poder Executivo instituir e

organizar sistema de avaliação de satisfação dos usuários de serviços públicos.

Inconstitucionalidade formal, em virtude de a lei ter-se originado de

iniciativa da Assembléia Legislativa. Processo legislativo que

deveria ter sido inaugurado por iniciativa do Governador do Estado (CF, art. 61, § 1º, II, e).

Ação direta julgada procedente.

Arq.

ADI 3.205,

MS,

Rel.

Sepúlveda

Pertence,

j. em 19-10-06.


Direito tributário. Sistema

estadual de Previdência:

isenção de contribuição

de aposentados e

pensionistas. Vício afastado.

I. Ação direta de inconstitucionalidade: L. est. 2.207/00, do Estado

do Mato Grosso do Sul (redação do art. 1º da L. est. 2.417/02), que

isenta os aposentados e pensionistas do antigo sistema estadual de

previdência da contribuição destinada ao custeio de plano de saúde dos servidores Estado: inconstitucionalidade declarada.

II. Ação direta de inconstitucionalidade: conhecimento. 1. À vista

do modelo dúplice de controle de constitucionalidade por nós

Arq.






adotado, a admissibilidade da ação direta não está condicionada à

inviabilidade do controle difuso. 2. A norma impugnada é dotada

de generalidade, abstração e impessoalidade, bem como é independente do restante da lei.

III. Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva

de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art.

61, § 1º, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos

Territórios Federais.

IV. Seguridade social: norma que concede benefício: necessidade

de previsão legal de fonte de custeio, inexistente no caso (CF, art. 195, § 5º): precedentes.

ADI 3.225,

RJ,

Rel. Cezar Peluso,

j. em 17-9-07

Poder Constituinte

Decorrente.

Serviço Público. Vedação

de concessão de

gratuidades por lei sem a

indicação da

correspondente fonte de

custeio. Vício afastado. Vício afastado.

INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 112, § 2º, da

Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Serviço público.

Prestação indireta. Contratos de concessão e permissão. Proposta

legislativa de outorga de gratuidade, sem indicação da

correspondente fonte de custeio. Vedação de deliberação.

Admissibilidade. Inexistência de ofensa a qualquer cláusula

constitucional. Autolimitação legítima do Poder Legislativo

estadual. Norma dirigida ao regime de execução dos contratos em

curso. Ação julgada improcedente. Voto vencido. É constitucional

o disposto no art. 112, § 2º, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Arq.

ADI 3.232,

TO,

Rel. Cezar Peluso,

j. em 14-8-08.


imprópria

Servidor Público: criação

de cargos, atribuições e

remuneração.

Transferência ao

Executivo. Violação ao princípio da reserva legal.

1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Condição.

Objeto. Decreto que cria cargos públicos remunerados e estabelece

as respectivas denominações, competências e remunerações.

Execução de lei inconstitucional. Caráter residual de decreto

autônomo. Possibilidade jurídica do pedido. Precedentes. É

admissível controle concentrado de constitucionalidade de decreto

que, dando execução a lei inconstitucional, crie cargos públicos

remunerados e estabeleça as respectivas denominações, competências, atribuições e remunerações.

2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 5° da Lei n°

1.124/2000, do Estado do Tocantins. Administração pública.

Criação de cargos e funções. Fixação de atribuições e remuneração

dos servidores. Efeitos jurídicos delegados a decretos do Chefe do

Executivo. Aumento de despesas. Inadmissibilidade. Necessidade

de lei em sentido formal, de iniciativa privativa daquele. Ofensa aos

arts. 61, § 1°, inc. II, "a", e 84, inc. VI, "a", da CF. Precedentes.

Ações julgadas procedentes. São inconstitucionais a lei que

autorize o Chefe do Poder Executivo a dispor, mediante decreto,

sobre criação de cargos públicos remunerados, bem como os decretos que lhe dêem execução.

Arq.

ADI 3.254,

ES,

Rel. Ellen Gracie,

j. em 16-11-05


Organização: atribuições.

Iniciativa reservada. Reserva de decreto.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 7.755,

DE 14.05.04, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. TRÂNSITO.

INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO

PREVISTA NO ART. 22, XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.

USURPAÇÃO. ARTS. 61, § 1º, II, E E 84, VI, DA CARTA MAGNA.

1. É pacífico nesta Corte o entendimento de que o trânsito é matéria

cuja competência legislativa é atribuída, privativamente, à União,

conforme reza o art. 22, XI, da Constituição Federal. Precedentes:

ADI 2.064, rel. Min. Maurício Corrêa e ADI 2.137-MC, rel. Min. Sepúlveda Pertence.

2. O controle da baixa de registro e do desmonte e comercialização

de veículos irrecuperáveis é tema indissociavelmente ligado ao

trânsito e a sua segurança, pois tem por finalidade evitar que

unidades automotivas vendidas como sucata - como as sinistradas

com laudo de perda total - sejam reformadas e temerariamente

Arq.





reintroduzidas no mercado de veículos em circulação.

3. É indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo

(mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de

decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem

as atribuições de órgão pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação.

4. Ação direta cujo pedido se julga procedente.

ADI 3.362,

BA

Rel.

Sepúlveda Pertence

p/ac. Marco

Aurélio,

j. em 30-8-07

Poder Constituinte

Decorrente.

Limite de

desembargadores em


viola a iniciativa

reservada do TJ para disciplinar a questão.

PODER - PRERROGATIVA - TRIBUNAL DE JUSTIÇA -

COMPOSIÇÃO. Vulnera a Constituição Federal norma de Carta

estadual que preveja limite de cadeiras no Tribunal de Justiça,

afastando a iniciativa deste quanto a projeto de lei visando à alteração.

Arq.

ADI 3.394, AM,

Rel. Eros

Grau,

j. em 2-4-07


Serviços: implementação

(dever já reconhecido).

Testes de paternidade e

maternidade. Vício afastado.


1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO

ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E

PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO

DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE

INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O

ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA.

CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA

ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE

ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO

INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO

INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA

ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA.

INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º.

FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO

JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS

DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO.

INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º.

AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II,

ALÍNEA "E", E NO ARTIGO 5º, INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL .

1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria

ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não

procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa

só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de

limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus

clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas

ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes.

2. Reconhecimento, pelas Turmas desta Corte, da obrigatoriedade

do custeio do exame de DNA pelo Estado-membro, em favor de hipossuficientes.

3. O custeio do exame pericial da justiça gratuita viabiliza o efetivo

exercício do direto à assistência judiciária, consagrado no artigo 5º,

inciso LXXIV, da CB/88.

4. O disposto no inciso I consubstancia matéria de índole

processual --- concessão definitiva do benefício à assistência judiaria gratuita --- tema a ser disciplinado pela União.

5. Inconstitucionalidade do inciso III do artigo 2º que estabelece a

perda do direito à assistência judiciária gratuita do sucumbente na

ação investigatória que tenha sido proposta pelo Ministério Público

e que tenha como suporte o resultado positivo do exame de DNA.

Arq.




Violação do disposto no inciso LXXIV do artigo 5º da Constituição de 1.988.

6. Fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial que

determinar o ressarcimento das despesas realizadas pelo Estado-membro. Inconstitucionalidade do inciso IV do artigo 2º.

7. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar

inconstitucionais os incisos I, III e IV, do artigo 2º, bem como a

expressão "no prazo de sessenta dias a contar da sua publicação",

constante do caput do artigo 3º da Lei n. 50/04 do Estado do Amazonas.

ADI 3.403,

SP,


j. em 18-6-07


Serviço: organização.

Acompanhamento

preventivo de saúde aos

servidores. Vício reconhecido.


10.964/2001, DO ESTADO DE SÃO PAULO. REALIZAÇÃO DE

EXAMES DE SANGUE EM FUNCIONÁRIOS DE EMPRESAS

PÚBLICAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA.

Norma que disciplina acompanhamento preventivo de saúde

aplicável exclusivamente a parte do funcionalismo público

estadual. Iniciativa parlamentar. Ofensa ao disposto no art. 61, §1º, c, da Constituição Federal de 1988.

Ação julgada procedente.

Arq.

ADI 3.599,

DF,

Rel. Gilmar Mendes,

j. em 21-5-07


Remuneração: alteração

do quadro de pessoal da

CD e SF. Ofensa não caracterizada.

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Leis federais nº

11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a remuneração dos

servidores públicos integrantes dos Quadros de Pessoal da Câmara

dos Deputados e do Senado Federal. 3. Alegações de vício de

iniciativa legislativa (arts. 2º 37, X, e 61, § 1º, II, a, da Constituição

Federal); desrespeito ao princípio da isonomia (art. 5º, caput, da

Carta Magna); e inobservância da exigência de prévia dotação

orçamentária (art. 169, § 1º, da CF). 4. Não configurada a alegada

usurpação de iniciativa privativa do Presidente da República, tendo

em vista que as normas impugnadas não pretenderam a revisão

geral anual de remuneração dos servidores públicos. 5. Distinção

entre reajuste setorial de servidores públicos e revisão geral anual

da remuneração dos servidores públicos: necessidade de lei

específica para ambas as situações. 6. Ausência de violação ao

princípio da isonomia, porquanto normas que concedem aumentos

para determinados grupos, desde que tais reajustes sejam

devidamente compensados, se for o caso, não afrontam o princípio

da isonomia. 7. A ausência de dotação orçamentária prévia em

legislação específica não autoriza a declaração de

inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação

naquele exercício financeiro. 8. Ação direta não conhecida pelo

argumento da violação do art. 169, § 1º, da Carta Magna.

Precedentes : ADI 1585-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence,

unânime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão,

unânime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim,

maioria, DJ 13.6.2003. 9. Ação direta de inconstitucionalidade

parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada

improcedente.

Arq.

ADI 3.614,

PR

Rel. Gilmar Mendes,

j. em 20-9-07

Decreto autônomo.


Reserva legal. Desvio de função.

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DECRETO N.

1.557/2003 DO ESTADO DO PARANÁ, QUE ATRIBUI A

SUBTENENTES OU SARGENTOS COMBATENTES O

ATENDIMENTO NAS DELEGACIAS DE POLÍCIA, NOS

MUNICÍPIOS QUE NÃO DISPÕEM DE SERVIDOR DE

CARREIRA PARA O DESEMPENHO DAS FUNÇÕES DE

DELEGADO DE POLÍCIA. DESVIO DE FUNÇÃO. OFENSA

AO ART. 144, CAPUT, INC. IV E V E §§ 4º E 5º, DA

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.

Arq.





ADI 3.739,

PR

Rel. Gilmar Mendes,

j. em 17-5-07


R.J.: Redução de jornada

de trabalho. Vício acolhido.

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 1. Servidor público. Jornada

de trabalho. Redução da carga horária semanal. 2. Princípio da

separação de poderes. 3. Vício de iniciativa. Competência privativa

do Chefe do Poder Executivo 4. Precedentes. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

Arq.

ADI 3.751,

SP

Rel. Gilmar Mendes,

j. em 4-6-07

Conselho deliberativo:

Criação e organização no âmbito do P.Executivo

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei nº 9.162/1995 do

Estado de São Paulo. Criação e organização do Conselho das

Instituições de Pesquisa do Estado de São Paulo - CONSIP. 3.

Estrutura e atribuições de órgãos e Secretarias da Administração

Pública. 4. Matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 5. Precedentes. 6. Ação julgada procedente.

Arq.

ADI 3.946-

MC, MG

Rel. Marco Aurélio

j. em 12-9-07

Emenda parlamentar.

Pertinência temática: modificação substancial.

PROJETO - INICIATIVA - EMENDAS - MODIFICAÇÃO

SUBSTANCIAL. Surge a relevância da matéria veiculada e o risco

de manter-se com plena eficácia o ato normativo questionado

quando encerre alteração substancial, mediante emenda

parlamentar, de projeto reservado a certa iniciativa.

PROJETO - MINISTÉRIO PÚBLICO - EMENDA. Mostra-se

relevante pedido de suspensão de eficácia de diploma legal quando

notada modificação substancial do projeto inicialmente

encaminhado pelo Procurador-Geral de Justiça, a implicar, até mesmo, aumento de despesa.

Arq.

ADI 304, MA

Rel. Marco

Aurélio,

p/ac. Carlos Velloso,

j. em 25-10-95.

Poder Constituinte

Decorrente.

Remuneração:

Vinculação de

remuneração de carreiras

jurídicas.

Impossibilidade.


CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO: CONSTITUIÇÃO

DO ESTADO DO MARANHÃO, § 2º DO ART. 21. LEI 4.983/89,

DO MESMO ESTADO, ARTIGOS 1º E 2º. ISONOMIA DE

VENCIMENTOS. I. - Vinculação de vencimentos entre as carreiras

do Ministério Público e dos Procuradores do Estado, entre as

carreiras do Ministério Público e dos defensores públicos e entre as

carreiras do Ministério Público e dos Delegados de Polícia:

inconstitucionalidade. Precedentes: EADIn's 171-MG e 465-PB. II. - ADIn julgada procedente, em parte.

Arq.

ADI 336-MC,

SE

Rel. Célio Borja,

j. em 24-9-90

Poder Constituinte

Decorrente.

Remuneração:

Vinculação de

remuneração de carreiras

jurídicas.

Impossibilidade.


- Ação Direta de Inconstitucionalidade. Medida cautelar.

Deferimento em relação aos dispositivos da Constituição do Estado

de Sergipe que a) estipulam hipótese de intervenção do Estado nos

Municípios e b) vinculam o reajuste da remuneração dos servidores

do Poder Judiciario ao dos magistrados. Satisfação, no ponto, dos pressupostos da cautelar. Liminar deferida em parte.

Arq.

ADI 352, SC

Rel.

Sepúlveda

Pertence,

j. em 30-10-

97


Direito financeiro.

Iniciativa concorrente.

Inaplicabilidade (II, ― b‖).

Previsão de fonte de

custeio: necessidade para eficácia. Vício afastado.

I. Ação direta de inconstitucionalidade: impugnação de norma legal

de vigência restrita ao exercício financeiro em que promulgada:

perda de objeto com a exaustão da vigência, aliás, suspensa por

medida cautelar. II. Pensão por morte: equivalência com os

vencimentos e proventos do servidor falecido estabelecida em lei

ordinária estadual, que, no entanto, é mera explicitação do art. 40, §

5º, da Constituição Federal " norma constitucional auto-aplicável e

de absorção compulsória pelos Estados-membros: conseqüente

inaplicabilidade do art. 195, § 5º, da Constituição da República: jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

Arq.

ADI 352-MC,

SC

Rel. Celso de

Mello,

j. em 29-8-90


Direito financeiro.

Iniciativa concorrente.

Inaplicabilidade (II, ― b‖).

Previsão de fonte de

custeio: necessidade para eficácia. Vício afastado.


LEI N. 1.119/90 - ESTADO DE SANTA CATARINA -

MATÉRIA FINANCEIRA - ALEGADA USURPAÇÃO DO

PODER DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO -

AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - CRIAÇÃO DE

DESPESA SEM CORRESPONDENTE INDICAÇÃO DA FONTE

DE CUSTEIO TOTAL - SUPOSTA INOBSERVÂNCIA DE

Arq.









PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ORCAMENTARIOS -

PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - "PERICULUM IN MORA" -

SUSPENSÃO CAUTELAR DEFERIDA.

A Constituição Federal de 1988 não reproduziu em seu texto a

norma contida no art. 57, I, da Carta Política de 1969, que atribuía

ao Chefe do Poder Executivo da União a iniciativa de leis

referentes à matéria financeira, o que impede, agora, vigente um

novo ordenamento constitucional, a útil invocação da

jurisprudência que se formou, anteriormente, no Supremo Tribunal

Federal, no sentido de que tal constituía princípio de observância necessária, e de compulsória aplicação, pelas unidades federadas.

- Reveste-se de plausibilidade jurídica, no entanto, a tese,

sustentada em ação direta, de que o legislador estadual,

condicionado em sua ação normativa por princípios superiores

enunciados na constituição federal, não pode, ao fixar a despesa

pública, autorizar gastos que excedam os créditos orçamentários ou

adicionais, ou omitir-lhes a correspondente fonte de custeio, com a

necessária indicação dos recursos existentes. A potencialidade

danosa e a irreparabilidade dos prejuízos que podem ser causados

ao estado-membro por leis que desatendam a tais diretrizes

justificam, ante a configuração do "periculum in mora" emergente,

a suspensão cautelar do ato impugnado.

ADI 4.062-

MC, SC


j. em 4-6-08

Emenda Parlamentar.

Aumento de despesa.

Iniciativa do TJ.


CAUTELAR. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL.

INICIATIVA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL.

EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESA.

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. FUMUS BONI IURIS

E PERICULUM IN MORA. CAUTELAR DEFERIDA.

A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que gera

inconstitucionalidade formal a emenda parlamentar a projeto de lei

de iniciativa do Tribunal de Justiça Estadual que importa aumento de despesa. Precedentes.

Medida cautelar deferida.

Arq.

ADI 4.075-

MC, SC


j. em 4-6-08

Emenda Parlamentar.

Aumento de despesa. Iniciativa do TJ.


CAUTELAR. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL.

INICIATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL.

EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESA.

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA. CAUTELAR DEFERIDA.

A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que gera

inconstitucionalidade formal a emenda parlamentar a projeto de lei

de iniciativa do Ministério Público Estadual que importa aumento de despesa. Precedentes.

Medida cautelar deferida.

Arq.

MI 153-AgR,

DF

Rel. Paulo Brossard,

j. em 14-3-90

Omissão inconstitucional.

Norma sujeita à iniciativa

reservada. Legitimidade passiva do MI: Executivo.

AGRAVO REGIMENTAL.

Mandado de Injunção. Ilegitimidade passiva do presidente do

senado federal se a iniciativa da lei e da alçada privativa do presidente da republica (CF arts. 37, VIII, e 61, paragrafo 1, II, 'c').

Concurso público. Candidata reprovada. A exigência de caráter

geral, de aprovação em concurso, não pode ser afastada nem

mesmo pela reserva de 'percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras de deficiência' (CF, ART. 37, II E VIII).

Arq.

MS 22.644, DF,

Rel. p/o ac.

Ilmar Galvão,

j. em 1º-9-99.

Resolução Legislativa.

Remuneração de

servidores. Reserva legal.


ADMINISTRATIVO. PROCESSO DISCIPLINAR

INSTAURADO PARA APURAÇÃO DE FALTA ATRIBUÍDA A

SERVIDOR INATIVO DO SENADO FEDERAL, NO

EXERCÍCIO DE CARGO DE CONFIANÇA, COM APLICAÇÃO

DA PENA DE CASSAÇÃO DA APOSENTADORIA.

Arq.



../Users/Fabio%20Ferreira%20Durcp/AppData/Local/Microsoft/Windows/Configurações%20locais/Temp/decisoes/MIAgR_153.pdf

../Users/Fabio%20Ferreira%20Durcp/AppData/Local/Microsoft/Windows/Configurações%20locais/Temp/decisoes/MS_22644.pdf


COMISSÃO CONSTITUÍDA DE MEMBROS DA REFERIDA

CASA LEGISLATIVA, NA FORMA PREVISTA NO ART. 583

DA RESOLUÇÃO SF Nº 58/72.

As Cartas de 1969 e de 1988 não conferiram poder normativo ao

Senado Federal que o legitimasse a adotar estatuto próprio,

veiculado por meio de resolução, para disciplinar o regime jurídico

de seus servidores, achando-se os funcionários civis dos três

poderes da República submetidos a regime funcional único

instituído por lei que era, ao tempo da edição da referida

Resolução, e continua sendo, de iniciativa privativa do Presidente

da República (art. 57, V, da EC 01/69 e art. 61, § 1º, II, c, da

CF/88).

Acresce que o art. 583 da Resolução SF nº 58/72 tem por

pressuposto falta cometida por pessoa estranha à Administração, no

exercício de cargo de confiança, demissível ad nutum e sujeita, por

isso mesmo, a processo sumário, insuscetível de resultar em

demissão ou cassação da aposentadoria, podendo levar, quando

muito, à destituição do cargo de confiança.

Mandado de segurança deferido para o fim de anular a pena

imposta ao impetrante sem prejuízo de regular renovação do processo.

MS

22.690,DF


j. em 17-4-97,

DJ de 7-12-

06.


Remuneração de

servidores. Iniciativa

reservada.

Impossibilidade de

fixação por decisão judicial.

SERVIDOR PÚBLICO - REAJUSTE DE VENCIMENTOS -

OMISSÃO ATRIBUÍDA AO PRESIDENTE DA REPÚBLICA -

PRETENDIDA EXISTÊNCIA, COM BASE NA LEI Nº 7.706/88,

DA OBRIGAÇÃO DE O PRESIDENTE DA REPÚBLICA

FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO -

IMPOSSIBILIDADE DE MERA LEI ORDINÁRIA IMPOR, EM

CARÁTER OBRIGATÓRIO, AO CHEFE DO EXECUTIVO, O

EXERCÍCIO DO PODER DE INICIATIVA LEGISLATIVA -

INICIATIVA VINCULADA DAS LEIS, QUE SÓ SE JUSTIFICA

EM FACE DE EXPRESSA PREVISÃO CONSTITUCIONAL -

PLEITO QUE BUSCA A FIXAÇÃO, PELO PODER

JUDICIÁRIO, DE PERCENTUAL DE REAJUSTE DE

VENCIMENTOS - INADMISSIBILIDADE - PRINCÍPIO DA

RESERVA DE LEI E POSTULADO DA DIVISÃO FUNCIONAL DO PODER - MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.

A INICIATIVA DAS LEIS - QUE POSSUI MATRIZ

CONSTITUCIONAL - NÃO PODE SER DETERMINADA EM

SEDE MERAMENTE LEGAL.

- A disciplina jurídica do processo de elaboração das leis tem

matriz essencialmente constitucional, pois residem, no texto da

Constituição - e nele somente -, os princípios que regem o

procedimento de formação legislativa, inclusive aqueles que

concernem ao exercício do poder de iniciativa das leis.

- A teoria geral do processo legislativo, ao versar a questão da

iniciativa vinculada das leis, adverte que esta somente se legitima -

considerada a qualificação eminentemente constitucional do poder

de agir em sede legislativa - se houver, no texto da própria

Constituição, dispositivo que, de modo expresso, a preveja. Em

conseqüência desse modelo constitucional, nenhuma lei, no sistema

de direito positivo vigente no Brasil, dispõe de autoridade

suficiente para impor, ao Chefe do Executivo, o exercício compulsório do poder de iniciativa legislativa.

O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE LEI

FORMAL TRADUZ LIMITAÇÃO AO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE JURISDICIONAL DO ESTADO.

- A reserva de lei constitui postulado revestido de função

excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela

sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de

órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, por

Arq.

../Users/Fabio%20Ferreira%20Durcp/AppData/Local/Microsoft/Windows/Configurações%20locais/Temp/decisoes/MS_22690.pdf


sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a sua

incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da

Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a necessária

submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador.

- Não cabe, ao Poder Judiciário, em tema regido pelo postulado

constitucional da reserva de lei, atuar na anômala condição de

legislador positivo (RTJ 126/48 - RTJ 143/57 - RTJ 146/461-462 -

RTJ 153/765, v.g.), para, em assim agindo, proceder à imposição de

seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores que, no

âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser

legitimamente definidos pelo Parlamento.

É que, se tal fosse possível, o Poder Judiciário - que não dispõe de

função legislativa - passaria a desempenhar atribuição que lhe é

institucionalmente estranha (a de legislador positivo), usurpando,

desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente

limitados, competência que não lhe pertence, com evidente

transgressão ao princípio constitucional da separação de poderes.

RE 134.278,

SP

Rel.


j. em 27-5-04

Emenda parlamentar.

Remuneração: fixação de

teto salarial por emenda. Vício afastado.

Servidores da Câmara Municipal de Osasco: vencimentos: teto

remuneratório resultante de emenda parlamentar apresentada a

projeto de lei de iniciativa reservada ao Poder Executivo versando

sobre aumento de vencimentos (L. mun. 1.965/87, art. 3º):

inocorrência de violação da regra de reserva de iniciativa (CF/69,

art. 57, parág. único, I; CF/88, art. 63, I)).

A reserva de iniciativa a outro Poder não implica vedação de

emenda de origem parlamentar desde que pertinente à matéria da proposição e não acarrete aumento de despesa: precedentes.

Arq.

RE 140.542,

RJ

Rel. Ilmar Galvão,

j. em 30-9-93

Emenda Parlamentar.

1. Restrições ao poder de emenda.

2. Organização judiciária.

Aumento de despesa: não

ocorrência. Emenda que

versa sobre matéria de

iniciativa concorrente. Vício afastado.

CONSTITUCIONAL. ART. 2º DA LEI Nº 1.509/89-RJ, PELO

QUAL FOI ATRIBUÍDA A COMPETÊNCIA AOS

RESPECTIVOS JUÍZOS DE COGNIÇÃO PARA EXECUÇÃO

DAS SENTENÇAS CRIMINAIS POR ELES PROFERIDAS.

ACÓRDÃO QUE DECLAROU A INCONSTITUCIONALIDADE

DA NORMA, AO FUNDAMENTO DE HAVER ELA

RESULTADO DE EMENDA A PROJETO DE LEI DE

INICIATIVA DO PODER JUDICIÁRIO, NO CURSO DO TRÂMITE LEGISLATIVO.

Decisão insustentável, já que a iniciativa de lei constitui mero

pressuposto objetivo vinculatório do procedimento legislativo, que

se exaure no impulso dado pelo Poder competente, sem o efeito de

reduzir a atuação do Poder Legislativo a uma simples aprovação ou

rejeição.

Caso em que, ademais, a emenda, além de não acarretar aumento de

despesa, versa matéria que não se insere na organização dos

serviços administrativos do Tribunal, encontrando-se afastado, por

isso, o único óbice constitucional que se lhe poderia antepor,

previsto no art. 63, II, da Carta de 1988.

Recurso provido.

Arq.

RE 198.982,

RS

Rel. Ilmar

Galvão,

j. em 5-8-98

Poder Constituinte

Estadual.

Remuneração:

vinculação. Usurpação da

iniciativa reservada. Vício acolhido..

EMENTA: ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ART. 29, I, QUE ASSEGURA

AOS SERVIDORES MILITARES VENCIMENTO BÁSICO

NUNCA INFERIOR AO SALÁRIO MÍNIMO FIXADO PELA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.

Dispositivo ofensivo ao princípio da iniciativa legislativa privativa

do Chefe do Poder Executivo, prevista no art. 61, § 1.º, II, a, da

Constituição, corolário do postulado da separação dos poderes, de

observância imperiosa pelos Estados-membros, por instituir

mecanismo de reajuste automático de vencimentos de servidores.

Aliás, a garantia do salário mínimo, quando da edição da norma sob

Arq.

../Users/Fabio%20Ferreira%20Durcp/AppData/Local/Microsoft/Windows/Configurações%20locais/Temp/decisoes/RE_134278.pdf




enfoque, ainda não havia sido estendida aos militares, o que

somente ocorreu com a EC n.º 18/98, havendo de entender-se,

entretanto, como referida à remuneração global do servidor, visto

destinar-se a assegurar o atendimento das necessidades vitais

básicas deste, sendo vedada, ademais, sua vinculação para qualquer

fim. Inconstitucionalidade que se declara, no art. 47 da Constituição

do Estado do Rio Grande do Sul, da referência feita ao inciso I do art. 29 da mesma Carta. Recurso conhecido e provido.

RE 229.450,

RJ,


j. em 10-2-00

Poder Constituinte

Estadual.

Regime Jurídico:

nomeação dos aprovados

em concursos públicos.

Fixação de prazo


iniciativa reservada. Vício

acolhido.

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO.

ARTIGO 77, VII, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO

DE JANEIRO: NOMEAÇÃO DE CANDIDATO APROVADO

EM CONCURSO PÚBLICO. PRAZO MÁXIMO CONTADO DA

HOMOLOGAÇÃO DO RESULTADO DO CONCURSO PÚBLICO. INCONSTITUCIONALIDADE.

1. Aprovação em concurso público. Direito subjetivo do candidato

à nomeação, de acordo com a respectiva ordem de classificação e

no prazo de sua validade.

2. Constituição do Estado do Rio de Janeiro, artigo 77, VII.

Provimento de cargo público. Iniciativa reservada ao Chefe do

Executivo para edição de leis que disponham sobre o regime

jurídico dos servidores públicos. Ofensa ao princípio da separação dos poderes: Inconstitucionalidade formal.

Recurso extraordinário conhecido e provido para cassar a

segurança, declarando-se, incidenter tantum, a

inconstitucionalidade do inciso VII do artigo 77 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Arq.

RE 266.694-

AgR, RJ

Rel. Eros Grau,

j. em 6-9-05

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

Servidor público: remuneração

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR

PÚBLICO. VANTAGEM. EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESA. VÍCIO DE INICIATIVA.



caput), impõe a obrigatória observância de vários princípios, entre


legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias

reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Agravo

regimental não provido.

Arq.

RE 290.776,

MG

Rel. p/ac.

Carlos Velloso,

j. em 2-3-05

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

Inclusão de benefício a

ex-prefeitos. Vício acolhido.

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR

PÚBLICO: MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE, MG: EX-PREFEITOS: SUBSÍDIO MENSAL E VITALÍCIO.

I. - Inexistência de direito adquirido à pensão, ou ao subsídio

mensal e vitalício, dado que o benefício foi fruto de lei inconstitucional em virtude de vício de iniciativa.

II. - Confirmação do acórdão recorrido que deu pela

inconstitucionalidade da lei municipal que, decorrente de emenda

apresentada na Câmara Municipal, concedeu aos ex-prefeitos

subsídio mensal e vitalício igual ao de Secretário Municipal e, em

conseqüência, teve como inexistente direito adquirido com base na norma inconstitucional.

III. - R.E. não conhecido.

Arq.

RE 327.621-

AgR, SP

Rel. Carlos Britto,

j. em 21-2-06


Revisão geral (art. 37 X).

Iniciativa reservada.

Impossibilidade de

fixação por decisão judicial.

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.

SERVIDORES PÚBLICOS DO ESTADO DE SÃO PAULO.

INFLAÇÃO. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS.

GARANTIA CONSTITUCIONAL DA QUAL NÃO DECORRE O

DIREITO À REVISÃO GERAL DE QUE TRATA O INCISO X

DO ART. 37 DA CARTA DE OUTUBRO (REDAÇÃO

ORIGINÁRIA). NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA.

IMPOSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO FIXAR O

Arq.


../Users/Fabio%20Ferreira%20Durcp/AppData/Local/Microsoft/Windows/Configurações%20locais/Temp/decisoes/REAgR_266694.pdf




ÍNDICE OU DETERMINAR QUE O EXECUTIVO O FAÇA. JURISPRUDÊNCIA DO STF.

A garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos não

autoriza o Poder Judiciário a fixar índice de revisão geral, na forma

do inciso X do art. 37 da Magna Carta (redação originária), dada a

necessidade de lei específica, cujo processo legislativo é de

iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Não altera esse

entendimento o suposto fato de as leis específicas editadas pelo

ente federado terem concedido aumentos inferiores aos índices inflacionários apurados no período.

Mesmo que reconheça mora do Chefe do Poder Executivo, o

Judiciário não pode obrigá-lo a apresentar projeto de lei que trate

da revisão geral anual da remuneração dos servidores, prevista no

inciso X do art. 37 da Lei Maior.

Ressalva do entendimento pessoal do Relator.

RE 362.573-

AgR, MG

Rel. Eros Grau,

j. em 26-6-07



Iniciativa concorrente. Vício afastado.

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.

MATÉRIA TRIBUTÁRIA. INICIATIVA LEGISLATIVA. 1. A

Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração

do processo legislativo em matéria tributária. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.

Arq.

RE 397.354-

AgR, SC

Rel. Ellen Gracie,

j. em 18-10-05

Emenda parlamentar.

Aumento de despesa.

Inclusão de benefício a

pensionistas. Vício acolhido.

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. VIÚVA DE

SERVIDOR. CF/69. RECEBIMENTO DE PENSÃO INTEGRAL.

LEI AUTORIZADORA. REVOGAÇÃO. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE.

1. Parágrafo 2º do art. 117 da Lei 6.745/85 do Estado de Santa

Catarina, instituído por emenda parlamentar, que permitia o

pagamento de pensão integral a dependentes de servidor falecido

por causa de doença grave. Aumento de despesa. Vício de

iniciativa. Inconstitucionalidade formal. Precedentes: RE 134.278 e Rp 890.

2. Superada a controvérsia em torno da constitucionalidade da

norma discutida, torna-se prejudicada a questão da existência de

direito adquirido ao recebimento de pensão integral em face de lei posterior que a revogou.

3. Esta Suprema Corte entende que é inviável o controle

concentrado de constitucionalidade de norma já revogada. Se tal

norma, porém, gerou efeitos residuais concretos, o Poder Judiciário

deve se manifestar sobre as relações jurídicas dela decorrentes, por meio do controle difuso. Precedente: ADI 1.436.

4. Art. 40, § 7º, da CF/88. Inaplicabilidade. Discussão referente a proventos recebidos antes da promulgação da atual Constituição.

5. Agravo regimental improvido.

Arq.

RE 451.827-

AgR, RJ,

Rel.


j. em 28-3-06

Emenda parlamentar.

Caracterização do vício:

necessidade de

comprovação nos autos

de que a norma foi

introduzida através de

emenda parlamentar

1. Recurso extraordinário: descabimento: controvérsia decidida à

luz da L. municipal 1.680/91: alegada violação do art. 40, §§ 4º e

8º, da Constituição Federal que decorreria de má aplicação da lei

local, bem como da equivocada avaliação da prova: incidência das

Súmulas 280 e 279. 2. Princípio da irretroatividade das leis (CF,

art. 5º, XXXVI): não pode ser invocado pela entidade que a tenha

editado: (Súmula 654). 3. Processo legislativo: vício de iniciativa:

ausência, nos autos, de comprovação de que o dispositivo de lei

tido por inconstitucional fora introduzido no projeto de iniciativa

do executivo por emenda parlamentar, que acarretou aumento de

despesa para o Município. 4. Julgamento nos Tribunais:

competência decisória do Relator, nos termos do art. 557, caput, do

C. Pr. Civil. 5. Agravo regimental: necessidade de impugnação de todos os fundamentos da decisão agravada: precedentes.

Arq.

RE 553.231- Omissão legislativa. PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. SERVIDOR Arq.






AgR , RS,


j. em 13-11-

07

Revisão geral (art. 37 X).

Iniciativa reservada.

Indenização: descabimento..

PÚBLICO. REVISÃO GERAL ANUAL. COMPETÊNCIA

PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.

INDENIZAÇÃO. DESCABIMENTO.

I - A iniciativa para desencadear o procedimento legislativo para a

concessão da revisão geral anual aos servidores públicos é ato

discricionário do Chefe do Poder Executivo, não cabendo ao Judiciário suprir sua omissão.

II - Incabível indenização por representar a própria concessão de

reajuste sem previsão legal.

III - Agravo improvido.

RMS 3.569, SP

Rel. Lafayette

de Andrada,

j. em 3-9-56



imprópria. Ofensa

―reserva legal‖. Cargos:

criação, atribuições e

vencimento.

DELEGAÇÃO DE PODERES. CRIAÇÃO DE CARGOS

PÚBLICOS, FIXAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES E VENCIMENTOS:

É ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO QUE NÃO PODE SER

DELEGADA AO EXECUTIVO. ARTS. 20, LETRA D E 43, LETRA G DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE S. PAULO.

Arq.

RMS 9.315,

RJ

Rel. Prado Kelly,

j. em 21-3-66

Poder iniciativa vs. Poder

de deliberação do

Congresso Nacional e do

Executivo.

A ATRIBUIÇÃO, CONFERIDA AOS TRIBUNAIS, DE

PROPOREM AO LEGISLATIVO A CRIAÇÃO E EXTINÇÃO

DE CARGOS EM SEUS SERVIÇOS E A FIXAÇÃO DOS

RESPECTIVOS VENCIMENTOS (NA FORMA DO ART. 97, II,

DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, COM OBSERVANCIA

FORCOSA PELOS ESTADOS, EX VI DO ART. 124, CB, COM

O ART. 7., VII, B) IMPORTA EM 'PODER DE INICIATIVA'

QUE NÃO EXCLUI NEM O 'PODER DE EMENDA' INERENTE

AS FUNÇÕES DA LEGISLATURA, NEM O 'PODER DE

VETO', ESSENCIAL A DINAMICA DO REGIME PRESIDENCIAL.

Arq.

RP 1.051,

GO,

Rel. Moreira Alves,

j. em 2-4-81

Emenda Parlamentar.

Aumento de despesa.

Sanção não convalida o

vício de origem. Inconstitucionalidade.

AUMENTO DA DESPESA PÚBLICA DECORRENTE DE

EMENDA DO PODER LEGISLATIVO A PROJETO

ENCAMINHADO PELO PODER EXECUTIVO. EM FACE DOS

TERMOS DO PARAGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 57 DA

EMENDA CONSTITUCIONAL N. 1/69, A SANÇÃO NÃO

MAIS SUPRE A FALTA DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO

CHEFE DO PODER EXECUTIVO, NO CASO DE AUMENTO

DA DESPESA PREVISTA. PRECEDENTES DO SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL. (REPRESENTAÇÃO DE

INCONSTITUCIONALIDADE N. 890). REPRESENTAÇÃO A

QUE SE JULGA PROCEDENTE, DECLARANDO-SE A

INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 6 DA LEI 8.782, DE 18 DE ABRIL DE 1980, DO ESTADO DE GOIAS.

Arq.

RP 1.175,

GO,

Rel. Aldir Passarinho,

j. em 1-2-85

(EC)

Fraude à iniciativa reservada.

INCONSTITUCIONALIDADE - PAR-2. (SEGUNDA PARTE) E

PARAGRAFOS 3. E 4. DO ART-62 DA CONSTITUIÇÃO DO

ESTADO DE GOIAS. FERE O DISPOSTO NO ART-57, V, DA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL, EMENDA NA CONSTITUIÇÃO

DO ESTADO, QUE NELA INSIRA MATÉRIA PROPRIA DE

LEI ORDINARIA E QUE SEJA DE EXCLUSIVA INICIATIVA

DO GOVERNADOR DO ESTADO, SEM QUE TAL REGRA DO

PROCESSO LEGISLATIVO SEJA ATENDIDA. ENTENDER-SE

DIFERENTEMENTE, SERIA ADMITIR FOSSE

CONTORNADO TAL OBICE, MEDIANTE A INSERÇÃO,

ATRAVÉS DE EMENDA CONSTITUCIONAL, NO TEXTO DA

LEI MAIOR DO ESTADO, DE MATÉRIA PROPRIA DA

LEGISLAÇÃO ORDINARIA, MAS PARA A QUAL FOSSE

PREVISTA AQUELA INICIATIVA EXCLUSIVA.

INCONSTITUCIONALIDADE DA SEGUNDA PARTE DO

PAR-2. DO ART-62 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE

GOIAS QUE DISPÕE SOBRE PROVIMENTO DO CARGO DE

DELEGADO DE POLICIA. OS PARAGRAFOS 3. E 4. DO ART-

Arq.

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62 DA CONSTITUIÇÃO GOIANA FEREM O DISPOSTO NA

NORMA GERAL DO ART-13, INC-V, DA LEI BASICA

FEDERAL E ESPECIFICAMENTE MALTRATA A NORMA DO

PAR-4. DO SEU ART-104, AO DISPOR QUE SEJA

ATRIBUIDO AO CARGO DO FUNCIONÁRIO QUE EXERCA

MANDATO ELETIVO, QUANDO DE SEU RETORNO, O

MAIOR NIVEL DE VENCIMENTO OU SALARIO ATRIBUIDO

DENTRO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL OU

MUNICIPAL A QUE ESTIVER VINCULADO (PAR-3.), BEM

COMO, EM DECORRÊNCIA, ESTENDER-SE TAL

VANTAGEM AO SERVIDOR QUE SOMAR UM MANDATO

ELETIVO MUNICIPAL COM OUTRO ESTADUAL OU FEDERAL, CONSECUTIVAMENTE (PAR-4.).

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Série Pensando o Direito · 2014. 9. 6. · Série Pensando o Direito Nº 14/2009 – versão Internet . Separação de Poderes ... como instância legítima para o debate jurídico