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UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALFENAS
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
CIÊNCIAS ECONÔMICAS COM ÊNFASE EM CONTROLADORIA
TATIANE CRISTINE DUTRA
MENSURAÇÃO DA EFICIÊNCIA DA EDUCAÇÃO BÁSICA
VARGINHA
2015
1
TATIANE CRISTINE DUTRA
MENSURAÇÃO DA EFICIÊNCIA DA EDUCAÇÃO BÁSICA
Trabalho apresentado como parte dos
requisitos para a obtenção do título de
Bacharel em Economia com Ênfase em
Controladoria pelo Instituto de Ciências
Sociais Aplicadas da Universidade
Federal de Alfenas.
Orientador: Prof. Doutor Adriano
Antonio Nuintin.
VARGINHA
2015
2
TATIANE CRISTINE DUTRA
MENSURAÇÃO DA EFICIÊNCIA DA EDUCAÇÃO BÁSICA
A banca examinadora abaixo - assinada,
aprova o trabalho apresentado como parte
dos requisitos para a obtenção do título
de Bacharel em Economia com Ênfase
em Controladoria pelo Instituto de
Ciências Sociais Aplicadas da
Universidade Federal de Alfenas.
Aprovada em ______/______/______.
___________________________________
Prof. Dr. Adriano Antônio Nuintin
Orientador
___________________________________
Maria Aparecida Curi
Membro
___________________________________
Leandro Rivelli Teixeira Nogueira
Membro
3
Dedico essa monografia primeiramente a DEUS, que me deu
saúde e coragem para vencer todos os obstáculos a mim
colocados nestes anos de curso. Dedico também aos meus pais,
irmãos, sobrinha e namorado pela compreensão, carinho e apoio
durante a elaboração deste trabalho.
4
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus pela vida, pela sabedoria, por todas as minhas
conquistas pessoais e profissionais, pela força е coragem durante toda esta longa caminhada.
O que seria de mim sem a fé que eu tenho Nele.
A meus pais, José Antonio Dutra e Vicentina de Fátima Dutra, por acreditarem em
mim e não medirem esforços para me ajudarem a conquistar meus objetivos. Agradeço a
vocês pelo estimulo, pelas orações sempre constantes e por estarem sempre presentes em
minha vida.
Aos meus irmãos, Natalia de Fátima Dutra e Bruno Antonio Dutra, pelo incentivo,
força e carinho. Obrigado por tornarem a caminhada mais alegre e por sempre me
encorajarem a prosseguir na caminhada.
Ao meu namorado, Lauro Paulo da Silva Neto, ouvinte atento de inúmeras dúvidas,
inquietações, desânimos e sucessos, pelo apoio, amor e incentivo. Obrigado por valorizar
minhas conquistas.
A meu orientador Adriano Antonio Nuintin que me auxiliou e colaborou para
realização deste trabalho, obrigada pela orientação prestada, pelo seu incentivo,
disponibilidade e por todo conhecimento oferecido. Agradeço-lhe muito.
A todos os professores do curso, que foram tão importantes na minha vida acadêmica
e também ao meu desenvolvimento pessoal. A vocês professores minha gratidão e admiração.
Enfatizo também os colegas de curso que fizeram parte dessa trajetória, dividindo
momentos de descontração, estudos, discussões, experiências e conquistas. Muitos tornaram
se grandes amigos, irmãos na amizade e que permanecerão sempre presentes em minha vida.
Em especial deixo meu agradecimento à minha amiga Jéssica Delgado Caetano.
5
“Educação não transforma o mundo. Educação muda pessoas.
Pessoas transformam o mundo”.
PAULO FREIRE
“A educação é a arma mais poderosa que você pode usar para
mudar o mundo”.
NELSON MANDELA
“A boa educação é moeda de ouro, em toda parte tem valor”.
PADRE ANTONIO VIEIRA
6
RESUMO
Definido na constituição Federal de 1988 como um dos direitos sociais, a Educação é
reconhecida por exercer papel fundamental no desenvolvimento da sociedade. Plenamente
conhecida por atuar diretamente na formação dos indivíduos e de suas características pessoais,
à oferta da educação é obrigatoriamente exercida de forma gratuita e específica objetivando
redução das desigualdades sociais e a melhoria de vida de todos. Justificado pelo dever de
vencer a desigualdade regional foi estabelecido o Fundo de Desenvolvimento da Educação
Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), programa este adotado para
garantir uma alocação de recursos mais eficientes, principalmente mediante a necessidade de
repartição dos recursos em todos os níveis de governo. Além destes, tantas outras políticas
governamentais visam ampliar o acesso à educação e em muitos casos tais políticas públicas
têm alcançado avanços significativos, seja pela ampliação de oportunidades, permanência e
conclusão do ensino. Entretanto, uma interrogação se instaura: Será que somente a ampliação
da oportunidade representa o aumento da qualidade da educação. E é baseada nesta indagação
que este trabalho busca avaliar a eficiência na alocação dos recursos públicos destinados à
educação básica em três microrregiões do Sul de Minas. Como modo de mensurar a eficiência
da gestão pública propõe se utilizar a Análise Envoltória de Dados (DEA), metodologia muito
utilizada na determinação da eficiência mediante comparação entre recursos empregados e
produtos gerados. Os inputs utilizados serão os gastos aplicados à educação básica e os
outputs determinados pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Os
resultados apontam para níveis baixos de eficiência, expressando a necessidade de melhoria
na gestão e alocação dos recursos públicos destinados à educação.
Palavras- chave: Eficiência. Gastos Públicos. Educação. Análise Envoltória de Dados. Minas
Gerais.
7
LISTAS DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Processo integrado de planejamento e orçamento ............................................................... 27
Figura 2 – Estrutura do Programa a partir do Problema....................................................................... 35
Figura 3 - Vigência do plano plurianual ............................................................................................... 36
Figura 4 - Instrumentos de planejamento orçamentário ....................................................................... 39
Figura 5 - Natureza da Receita Orçamentária ...................................................................................... 41
Figura 6 - Esquema dos Estágios da Receita ........................................................................................ 42
Figura 7 - Classificação por Natureza das Despesas ............................................................................ 44
Figura 8 - Esquema dos Estágios da Despesa ...................................................................................... 45
8
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de
Alfenas. ..................................................................................................................................... 55
Gráfico 2 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços
de Caldas. ................................................................................................................................. 56
Gráfico 3 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de
Varginha. .................................................................................................................................. 57
Gráfico 4 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas ................. 58
Gráfico 5 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas. .. 58
Gráfico 6 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha. ............. 59
Gráfico 7- Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião
de Alfenas. ................................................................................................................................ 60
Gráfico 8 - Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião
de Poços de Caldas. .................................................................................................................. 61
Gráfico 9 - Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião
de Varginha............................................................................................................................... 62
Gráfico 10 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas. ......................... 63
Gráfico 11 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas. ........... 63
Gráfico 12 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha. ...................... 64
Gráfico 13 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas. ............. 65
Gráfico 14 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas.
.................................................................................................................................................. 66
Gráfico 15 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha. .......... 67
Gráfico 16 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos –
Microrregião de Alfenas ........................................................................................................... 68
Gráfico 17 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos –
Microrregião de Poços de Caldas ............................................................................................. 68
Gráfico 18 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos –
Microrregião de Varginha ........................................................................................................ 69
Gráfico 19 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos -
Todas as microrregiões. ............................................................................................................ 70
9
LISTAS DE TABELAS
Tabela 1 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de
Alfenas. ..................................................................................................................................... 78
Tabela 2 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços
de Caldas. ................................................................................................................................. 78
Tabela 3 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de
Varginha. .................................................................................................................................. 79
Tabela 4 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas .................. 79
Tabela 5 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas. .. 80
Tabela 6 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha. .............. 80
Tabela 7 - Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião
de Alfenas. ................................................................................................................................ 81
Tabela 8 - Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião
de Poços de Caldas. .................................................................................................................. 81
Tabela 9 - Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião
de Varginha............................................................................................................................... 82
Tabela 10 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas. .......................... 82
Tabela 11 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas. ............ 83
Tabela 12 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha. ........................ 83
Tabela 13 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas. .............. 84
Tabela 14 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas. 84
Tabela 15 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha............. 85
Tabela 16 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos –
Microrregião de Alfenas. .......................................................................................................... 85
Tabela 17 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos –
Microrregião de Poços de Caldas. ............................................................................................ 86
Tabela 18 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos –
Microrregião de Varginha. ....................................................................................................... 86
Tabela 19 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos -
Todas as microrregiões. ............................................................................................................ 87
10
LISTAS DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
Art. – Artigo
CF - Constituição Federal
DEA – Análise Envoltória de Dados
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
LC – Lei complementar
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei da Responsabilidade Fiscal
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
PPA – Plano Plurianual
SOF – Secretária de Orçamento Federal
STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Supremo Tribunal de Justiça
TRF - Tribunal Regional Federal
11
SUMÁRIO
RESUMO ................................................................................................................................... 6
LISTAS DE ILUSTRAÇÕES .................................................................................................... 7
LISTA DE GRÁFICOS .............................................................................................................. 8
LISTAS DE TABELAS ............................................................................................................. 9
LISTAS DE ABREVIATURAS E SIGLAS ............................................................................ 10
1. INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 13
2. REVISÃO DE LITERATURA ..................................................................................... 14
2.1 O Estado e suas funções ............................................................................................... 14
2.2 A administração Pública ............................................................................................... 18
2.2.1. Princípio da Legalidade ................................................................................................ 20
2.2.2. Princípio da Impessoalidade ......................................................................................... 20
2.2.3. Princípio da Moralidade ............................................................................................... 21
2.2.4. Princípio da Publicidade ............................................................................................... 21
2.2.5. Princípio da Eficiência .................................................................................................. 22
2.3 Finanças Públicas .......................................................................................................... 23
2.4 Planejamento e Orçamento Público .............................................................................. 25
2.4.1. Processo Orçamentário ................................................................................................. 25
2.4.2. Princípios Orçamentários .............................................................................................. 27
2.4.3. Plano Plurianual (PPA) ................................................................................................. 34
2.4.4. Lei de Diretrizes Orçamentárias ................................................................................... 36
2.4.5. Lei Orçamentária Anual ............................................................................................... 38
2.5 Receita Pública ............................................................................................................. 39
2.5.1 Estágios da Receita ....................................................................................................... 41
2.6 Despesa Pública ............................................................................................................ 42
2.6.1 Estágios da Despesa ...................................................................................................... 44
2.7 Educação ....................................................................................................................... 46
3. METODOLOGIA ......................................................................................................... 52
4. RESULTADOS E DISCUSSÕES ................................................................................ 54
4.1 Evolução dos gastos destinados à educação ................................................................. 54
4.2 Evolução do número de matrícula ................................................................................ 57
4.3 Evolução do gasto per capita ....................................................................................... 59
12
4.4 Evolução das notas do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) ........ 62
4.5 Análise de Eficiência .................................................................................................... 64
5. CONCLUSÕES ............................................................................................................ 71
6. REFERENCIAS ........................................................................................................... 73
APÊNDICE .............................................................................................................................. 78
13
1. INTRODUÇÃO
A educação é viés prioritário em qualquer sociedade, não somente sob a ótica do
crescimento econômico, mais principalmente por ser fundamento imprescindível para o
desenvolvimento econômico (ZOGHBI et al. 2009). Segundo Delors (1996, p. 92) “um dos
principais papéis reservado à educação consiste em dotar a humanidade da capacidade de
promover o seu próprio desenvolvimento”.
Reconhecida por atuar diretamente na formação dos indivíduos, de suas características
pessoais e no aprimoramento de suas habilidades, à educação objetiva a redução das
desigualdades sociais e a melhoria de vida de todos (ZOGHBI et al. 2009).
Mediante sua importância, a educação é tida como um direito social sendo dever do
Estado garanti- lá. A Constituição determina a obrigatoriedade da oferta da educação de
forma gratuita e estabelece a cooperação técnica e financeira entre os entes federados: União,
Estados e Municípios, de modo a prover e manter os programas de educação a todos.
Visando cumprir seu dever, o Estado, através do artigo 212 da Constituição Federal de
1988, estipula porcentagens mínimas de aplicação das receitas de impostos à educação, bem
como determinam o salário-educação e o FUNDEB como meios de garantir educação a todos.
Além destes, tantas outras políticas governamentais visam garantir o acesso à educação e em
muitos casos, tais políticas públicas têm alcançado avanços significativos, seja pela ampliação
de oportunidades, permanência e conclusão do ensino. De acordo com OCDE (2014), no
período de 2005 a 2012, às matrículas de crianças de quatro anos de idade no país aumentou
aproximadamente 24 pontos percentuais e o gasto público em educação representou 6,4% do
Produto Interno Bruto, valor este acima da média do OCDE (5,6%) (OCDE, 2014).
Entretanto, uma interrogação se instaura: Será que somente a ampliação da
oportunidade, permanência e conclusão do ensino representa o aumento da qualidade da
educação? Baseada nesta indagação torna-se imprescindível à realização deste estudo a fim de
verificar o nível de eficiência na alocação dos recursos públicos destinados à educação básica
em Minas Gerais. Do exposto, a questão norteadora de pesquisa deste estudo é definida como:
Qual o nível de eficiência da aplicação de recursos públicos em três microrregiões (Varginha,
Poços de Caldas e Alfenas) localizadas no Sul de Minas Gerais?
Partindo disso, o objetivo geral deste estudo consiste em avaliar a eficiência na
alocação dos recursos públicos destinados à educação básica nas microrregiões de Varginha,
Poços de Caldas e Alfenas. Como objetivos específicos propõem-se: a) comparar e analisar a
14
aplicação de recursos e o resultado do IDEB dos municípios; b) mensurar o nível de eficiência
por meio da metodologia Análise Envoltória de Dados (DEA); c) identificar os municípios
que apresentam os melhores e piores níveis de eficiência na alocação dos recursos públicos
destinados à educação básica.
O trabalho está divido em cinco seções. A introdução refere-se à primeira seção, na seção
seguinte apresenta-se a revisão da literatura e na terceira seção, a metodologia da pesquisa. A
análise dos dados está descrita na quarta seção, e por fim, a conclusão está apresentada na
quinta seção.
2. REVISÃO DE LITERATURA
2.1 O Estado e suas funções
O Estado, segundo Azambuja (2008, p.52) “é a organização político jurídica de uma
sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e território determinado”. Este
Estado surge na tentativa de implantar uma sociedade política de maneira a superar o instinto
natural do homem. Emerge assim a ideia de que o Estado exerce poder de mando para com os
indivíduos e a sociedade (AZAMBUJA, 2008).
Lima (1957) afirma que o Estado é uma organização política que administra todas as
situações humanas sob o poder de coerção, autoridade esta, que é exercida de forma
impetuosa (LIMA, 1957 apud CREMONESE e PASE, 2009). Neste sentido Dalari (2010)
afirma que o Estado é uma autoridade superior e por esse motivo tem poder para fixar regras
de convívio aos seus membros.
Maluf (2009) apesar de reconhecer a existência de várias maneiras para definir o
Estado e suas funções, acredita que ao Estado é reservado o papel de executor da soberania
nacional. Para Beviláqua apud Maluf (2009, p.21), “o Estado é um agrupamento humano,
estabelecido em determinado território e submetido a um poder soberano que lhe dá unidade
orgânica”. Filomeno (1997 apud Cremonese e Pase, 2009) reforça essa ideia ao afirmar que o
Estado atua como instrumento para a realização do homem, diante da impossibilidade do
homem bastar-se a si mesmo.
Como definido por Maluf (2009), fazem parte do Estado uma população, um território
e um governo soberano. A população é o primeiro elemento constitutivo do Estado, sendo
integrada pelo povo e nação. O povo representa o conjunto de indivíduos sujeitos às mesmas
leis, e a nação é a união dos indivíduos em razão de interesses e ideais comuns. O território, o
15
elemento físico do Estado, é um fator de grande importância, visto que sem o território não
pode haver o Estado. O governo soberano caracteriza - se pelo poder máximo, uma forma de
poder que é incontestável, e que é exercido dentro de seu território e sobre uma população,
sob a delegação de criar normas e regras com vistas ao bem comum. Governo, contudo, nada
mais é que o conjunto dos órgãos e atividades exercidas sob premissa de administrar
politicamente o Estado segundo as diretrizes deste. Além desses, agrega-se o ordenamento
jurídico como um dos elementos necessários para a existência do Estado, em razão deste
representar um conjunto de regras e princípios dispostos hierarquicamente dentro de um
sistema normativo (MALUF, 2009).
No ordenamento jurídico brasileiro, a Constituição Federal de 1988 é a Lei Maior e é
sob sua atribuição que o Estado brasileiro é estruturado. Partindo disso, o Brasil é definido
como uma República Federativa Presidencialista e esta organizada segundo divisão político-
administrativa, conforme disposto no art.18 da CF de 1988. O Estado Brasileiro é formado
por 26 Estados, a União, o Distrito Federal e os Municípios, sendo cada ente federado dotado
de autonomia financeira, política e administrativa. A autonomia política de que gozam os
entes federados implica em auto-organização, autolegislação, autogoverno e
autoadministração, ou seja, a todos os entes federados é conferida a capacidade de estabelecer
sua própria organização, legislando e administrando seus recursos segundo sua competência
bem como escolhendo seus representantes políticos, conquanto que se respeite à CF/88 e seus
princípios (BRASIL, 1988).
Esse modelo de organização designado federalismo, em suma, refere-se à divisão de
poderes políticos e constitucionais entre diferentes níveis de governo e que tem como
característica principal, a repartição de competências entre a União e os Estados-membros.
Essa organização conforme art. 2º da CF/88 é formada por três poderes independentes e
harmônicos entre si: o Poder Executivo, o Poder Judiciário e o Poder Legislativo (BRASIL,
1988).
O Poder Executivo é composto pelo Presidente da República, Vice-Presidente e seus
ministros no âmbito federal; Governador, Vice-Governador e secretários de Estado compõem
o âmbito Estadual e prefeito, vice-prefeito e secretários municipais no âmbito municipal. O
Poder Legislativo Federal é composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, que
ambos integram o Congresso; na esfera estadual o Legislativo é composto pelos deputados
estaduais e no âmbito municipal pelos vereadores. Por fim, o Poder Judiciário divide-se em
federal e estadual, isto porque os municípios não possuem sistema jurídico próprio. O Poder
16
Judiciário Federal é composto pelo Supremo Tribunal Federal (STF), o Superior Tribunal de
Justiça (STJ), os Tribunais Regionais Federais (TRFs) e a Justiça Federal, além de tantos
outros tribunais destinados a resolver questões eleitorais, trabalhistas e militares (BRASIL,
1988).
A cada um desses poderes é conferido uma função em especial: ao Poder Executivo é
dada a função administrativa pelo qual transforma a lei em ato concreto, ao poder legislativo é
dada a função normativa de elaborar leis e ao poder judiciário é dada a responsabilidade
judicial, incumbência esta sob o qual este poder aplica sanções seguindo preceitos
constitucionais. Essas funções, segundo a CF/88, podem ser melhor definidas a partir dos
artigos 21 e 22 para competências destinadas à União; art. 25 para as competências
contempladas aos Estados e artigo 30, quando se referir as competências dos Municípios.
Ainda, segundo art.23 da CF/88, há competências comuns atribuídas tanto à União, quanto
aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios (BRASIL, 1988).
Além da divisão de competências administrativas, o Estado Federal implica na
divisão das competências tributárias, o que se expressa na descentralização de
responsabilidades e receitas mediante propósito de garantir autonomia aos Entes Políticos.
Partindo disso, o art. 145 da CF/88 prevê de forma geral quais os tipos de tributos que
poderão ser instituídos pela União, Estados e Municípios. Quanto à competência de cada ente,
os artigos 153, 155 e 156 especificam respectivamente, os impostos de competência da União,
dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios (BRASIL, 1988).
Característica deste regime federalista adotado no Brasil, a descentralização política
pode ser definida como “a distribuição de competências administrativas de uma para outra
pessoa jurídica” (TORRES, 2012, p.37). Buscando definir descentralização, Temer (2007,
p.57 apud BAHIA, 2012) diz que:
“Descentralizar implica a retirada de competências de um centro para transferi-las a
outro, passando elas a ser próprias do novo centro. Se a referência é a
descentralização política, os novos centros terão capacidade política”. (TEMER,
2007, p.57 apud BAHIA, 2012).
De modo geral, descentralização refere-se à transferência de competências de um
governo central para esferas locais, através de transferência de poder e/ou recursos
financeiros, sob premissa de agilizar a gestão de políticas públicas e aproximar o Estado da
sociedade. Esse processo de descentralização pode ser justificado por diversas razões, sejam
elas econômicas, culturais, políticas, institucionais e geográficas (GIAMBIAGI, 2008).
17
Em relação aos fatores econômicos, a alocação de recursos de maneira mais eficiente
constitui-se um dos principais objetivos da descentralização, visto que a descentralização
segundo teóricos implicaria em determinar qual esfera do governo pode gerir de forma mais
eficiente os serviços públicos, ou seja, os serviços públicos tendem a ser mais eficientes
quando fornecidos por esferas do governo que se encontram mais próximas dos beneficiários.
A existência da descentralização reside no fator geográfico e a possibilidade de atendimento
às demandas de toda a população, inclusive as locais. Este fator se torna importante em países
de grandes dimensões, uma vez que fica mais fácil aos governos locais atenderem as
solicitações da população do que o governo central (GIAMBIAGI, 2008).
Oates vê no federalismo fiscal e na cooperação existente entre os níveis do governo, a
justificativa para aumento da eficiência dos serviços públicos, isto porque segundo ele, os
governos locais conhecem as preferências de seus cidadãos melhor do que o governo central.
A partir dessa ideia, o autor acredita que o custo de obter informações nas esferas locais seria
menor, enquanto que para o Estado esse custo seria mais elevado diante da localização dessas
comunidades (BIDERMAN, ARVATE 2004).
Além de todos esses fatores favoráveis à adoção do federalismo e da descentralização,
ainda existem os fatores culturais, políticos e institucionais, que resultam em maior autonomia
dos governos subnacionais, em maior participação política, redução do poder político central
e reforço a transparência das ações governamentais (GIAMBIAGI, 2008).
Partindo disso, a Constituição Federal de 1988 em seu artigo 1º, declara que os
Municípios serão partes integrantes da Federação Brasileira, detendo de autonomia política,
administrativa e financeira. Deste modo, mediante a descentralização, os municípios passaram
a arrecadar determinados tributos e a aplicar suas rendas. Contudo, essa arrecadação
municipal, em muitos casos não é suficiente para atender todas as necessidades do município
e para tanto a União através do FPM (Fundo de Participação dos Municípios) repassam verba
a estes municípios. Este Fundo é uma transferência constitucional, composto por 22,5% do
que é arrecadado com o Imposto de Renda (IR) e do Imposto Sobre Produtos Industrializados
(IPI) e é dividido aos municípios, principalmente, pela proporção do número de habitantes
estimado anualmente pelo IBGE (BRASIL, art. 159, I, b, 1988).
18
2.2 A administração Pública
Segundo Bandeira de Mello (2005, p. 25 apud MOREIRA, 2008, p.3), a função do
Estado é “a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público,
mediante o uso de poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem jurídica".
Partindo disso, a Administração Pública atua como instrumento sob o qual o Estado alcança
seus objetivos. Conforme Meirelles (2005, p.64 apud Costin, 2010, p.28), “a Administração
Pública é o instrumental de que dispõem o Estado para pôr em prática as opções políticas de
Governo”. Mediante tal afirmação, é importante entender as definições de Governo e
Administração, que em muitos casos são citados com o mesmo significado, mas que
apresentam significados distintos.
De acordo com Matias Pereira (2009, p.124), a definição de governo equivale à
“expressão de conduzir politicamente os negócios públicos”, ou seja, o governo é um órgão
estratégico sob o qual são definidos os objetivos, diretrizes e metas do Estado. Todavia, à
administração é dada a tarefa de concretizar a vontade política do Governo. Em outras
palavras, enquanto ao Governo cabe orientar as metas e objetivos do Estado, à Administração
cabe a sua execução.
Segundo Meirelles (2005, p.63 apud Gonçalves, 2011, p.02), a administração pública
possui varias facetas:
[...] em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos
objetivos do governo. Em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos
serviços públicos em geral. Em acepção operacional, é o desempenho perene e
sistemático, legal e técnico, dos serviços públicos próprios do Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade (MEIRELLES (2005, p.63 apud
GONÇALVES, 2011, p.02).
Essencialmente, essa administração tanto pode ser designada como o arranjo composto
por órgãos e agentes públicos que exercem a atividade administrativa e/ou pela própria função
administrativa exercida (MATIAS-PEREIRA, 2012).
De maneira mais geral, Matias-Pereira (2012, p. 23) conceitua administração pública
como instrumento de prestação de serviço à sociedade. Para o autor,
O fim da administração pública é o interesse público ou o bem da coletividade.
Administração Pública é composta por um conjunto de entes – órgãos entidades –
formados por recursos humanos, materiais e tecnológicos passíveis de ordenamentos
19
e gestão, constituídos pelo Poder Público (Estado) para a consecução do bem
comum. Nesse sentido, Administração Pública é a gestão de bens e interesses
qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo (federal, estadual
ou municipal), segundo preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum.
(MATIAS-PEREIRA, 2012, p.23)
Em síntese, a administração pública refere-se ao agrupamento de entidades públicas,
serviços e agentes públicos, que tem como propósito o exercício da função administrativa
(planejar, dirigir, organizar e controlar) o Estado. Assim, a administração pública é a gestão
dos interesses públicos exercida mediante prestação de serviços públicos (CHIAVENATO,
2011 apud FENELI, 2014).
Com a premissa de garantir o fornecimento de serviços a todos, a administração pode
ser dividida em administração direta e indireta. A administração direta não possui
personalidade jurídica própria, patrimônio e nem autonomia e é composta pelos órgãos
públicos central, federal, estadual e/ou municipal, que executam diretamente as suas
atividades. A administração indireta, por sua vez, possui personalidade jurídica, patrimônio e
autonomia e caracteriza-se pelo meio ao qual a administração delega a execução de suas
atividades a outrem. São exemplos às autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista (ALEXANDRINO e PAULO, 2010).
Contudo, no exercício de sua função a administração pública deverá obedecer a certos
princípios, que segundo Martins (2013), constituem-se base de toda a atividade administrativa
e regulam as ações dos órgãos públicos, administradores e servidores. Acredita-se que a
submissão a tais princípios garantirá o caminho mais apropriado a orientar a Administração e
os administradores públicos para a consecução de uma adequada gestão dos negócios públicos
(MARTINS, 2013).
Diante desta finalidade, à Administração Pública direta e indireta, em quaisquer dos
poderes e de quaisquer esferas, será regida pelos princípios discriminados no art.37 da CF/88,
como segue:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (BRASIL, 1988).
Estes princípios possuem aplicação imediata e constituem-se dever do agente público,
podendo incorrer em sanções administrativas, caso estes sejam descumpridos (FARIA, 2007).
A seguir serão apresentados e discutidos os referidos princípios.
20
2.2.1. Princípio da Legalidade
Princípio primordial, a legalidade tem como objetivo a submissão do Estado à lei, ou
seja, somente fará o que a lei permitir. Sob tal aspecto a administração pública não pode atuar
contra a lei ou além da lei e somente pode agir segundo a lei (ALEXANDRINO E PAULO,
2010). Disposto no art. 5°, II da Constituição Federal, “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Sendo reforçado no caput do art. 37,
este princípio, expõe à subordinação da atividade administrativa à lei (BRASIL, 1988).
Pressupõe- se desta forma, que administração pratique seus atos somente de acordo
com a lei, deixando claro que a administração possui limites e que esta não esta livre para
fazer ou deixar de fazer o que quiser. Este princípio impõe controle sobre atuação dos
governantes, representando uma garantia aos administrados, visto que estes só poderão atuar
com base na lei (ALEXANDRINO; PAULO, 2010).
2.2.2. Princípio da Impessoalidade
Este princípio infere na ideia de que todos devem ser tratados sem favoritismo, de
modo que interesses particulares não interfiram na atuação administrativa (PAZZAGLINI
FILHO, 2008). Tratado sob duas vertentes, o principio da impessoalidade relaciona tanto ao
dever de consecução de atividades e atendimento ao interesse público de forma impessoal,
bem como veda a promoção pessoal de agentes e autoridades às custas das realizações da
administração pública, conforme art. 37, § 1º da CF/88.
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal
de autoridades ou servidores públicos (BRASIL,1988)
Santos (2014) acredita que este princípio implica na execução imparcial da atividade
pública e afirma que a administração deve manter posição de neutralidade em relação aos seus
administrados, não devendo estabelecer discriminações gratuitas. Entretanto, há exceções
quanto a tais discriminações, sendo permitidas discriminações justificadas em razão de
interesse coletivo. Essas diferenciações aceitas referem-se aos ingressantes na administração
pública através do concurso, a contratação de serviços ou aquisição de bens pela licitação e a
liquidação de débitos (PAZZAGLINI FILHO, 2008).
21
2.2.3. Princípio da Moralidade
O principio da moralidade impõe a necessidade de observância de preceitos éticos,
vinculando-se a moral jurídica no sentido de que o agente administrativo tenha a capacidade
de saber distinguir entre o “bem e o mal”(FENILI, 2014). Para Pazzaglini Filho (2008, p.19),
essa moralidade acentua o modo pelo qual o administrador deve submeter-se, conforme
disposto:
Moralidade significa a ética da conduta administrativa, a pauta de valores morais a
que a Administração Pública , segundo o corpo social deve submeter-se para a
consecução do interesse coletivo. Nesta pauta de valores, insere-se o ideário vigente
no grupo social v.g, honestidade, boa conduta, bons costumes e justiça.
(PAZZAGLINI FILHO, 2008, p.19)
Neste sentido, evidencia-se a obrigatoriedade dos atos públicos inspirados em padrões
éticos, boa-fé, lealdade e regras que assegurem uma administração voltada ao bem comum.
Para tanto está prevista no art. 5º, LXXIII da CF/88 e art. 37, § 4º da CF/88, normas que
visam garantir uma boa administração e impedir práticas imorais.
2.2.4. Princípio da Publicidade
Este princípio atua como mecanismo de controle e transparência da administração
pública pela sociedade, conforme afirmação de Nascimento:
O principio da publicidade diz respeito à obrigação de dar publicidade, levar ao
conhecimento de todos os seus atos, contratos e instrumentos jurídicos como um
todo. Isso dá transparência e confere a possibilidade de qualquer pessoa questionar e
controlar toda a atividade administrativa que se deve representar o interesse público,
por isso não se justifica, de regra o sigilo (NASCIMENTO, P.14).
Destarte, a publicidade atua de maneira a promover a transparência aos atos da
administração pública, diante do dever de fornecimento de informações solicitadas por
particulares e também, pela disponibilidade das informações da atuação da administração
pública em órgãos oficiais (ALVES NETO, 2006; SANTOS, 2014, PAZZAGLINI, 2008).
22
2.2.5. Princípio da Eficiência
Resultante da denominada Reforma Administrativa, que criticava a burocracia da
administração pública brasileira principalmente frente a prestação de serviços públicos
morosos, à eficiência foi incluída na CF/88 a partir da EC 19/1998 e é o mais novo princípio
constitucional (MARTINS, 2013). Este princípio opõe-se à morosidade, desleixo e omissão e
busca qualidade e produtividade nos serviços públicos. Importante em todos os setores que
atua, este princípio orienta a atividade administrativa no alcance dos melhores benefícios ao
menor custo. Há quem diga que este princípio permite aos cidadãos mais serviços, de
qualidade superior e em menor tempo (GOMES, 2009).
Segundo Pascarelli Filho (2011, p.45), “a eficiência está intimamente ligada à
economicidade, ou seja, boa prestação de serviços, de modo simples, rápido e econômico, de
modo a maximizar a relação custo/beneficio do trabalho público”.
De forma semelhante, a eficiência é a relação entre os insumos e os resultados, ou seja,
utilizar a menor quantidade de insumo para produzir um determinado resultado ou obter o
melhor resultado possível para um determinado nível de insumos (CAIDEN e CAIDEN, 2001
apud GOMES, 2009).
É relevante ressaltar que a eficiência possui dois aspectos: no sentido de melhor
desempenho possível da atuação do agente público e também quanto ao modo de organizar e
disciplinar a administração pública no alcance de melhores resultados na prestação dos
serviços públicos (DI PIETRO, 2001 apud CHAGAS, 2012). Assim, o principio da eficiência
é definido como:
[...] é aquele que impõe a administração pública direta e indireta e aos seus agentes á
persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências, de forma
imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em
busca de qualidades, primorando pela adoção de critérios legais e morais necessários
para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar o
desperdício e garantir-se maior rentabilidade social. Nota-se que não se trata de
consagração da tecnocracia, muito pelo contrario, o principio da eficiência dirige-se
para a razão e fim maior do Estado, a prestação de serviços essenciais à população,
visando à adoção de todos os meios legais e morais possíveis para satisfação do bem
comum (MORAIS apud PAZZAGLINI FILHO, 2008, p.26).
23
Não pode se negar que este principio é essencial ao bom funcionamento da
administração pública, seja na organização e estrutura pública e também na atuação de cada
agente público, pois este preza pela produtividade e economicidade da prestação dos serviços
públicos, garantindo aos cidadãos redução de desperdício de dinheiro público e serviços com
qualidade (FERREIRA, 1995). O resultado da inserção deste princípio à CF/88 resultou na
agilidade dos processos licitatórios, introdução de medidas de desempenhos dos servidores
públicos, bem como enfoque na prestação de contas de todos os agentes públicos e a
responsabilidade fiscal no equilíbrio das contas públicas (BRASIL, 1988).
Diante do contexto, não se pode deixar de enaltecer o caráter primordial que a
instituição da CF/88 trouxe, principalmente mediante as modificações que ela implicou à
administração pública. Ante uma administração burocrática e ineficiente e após a CF/88, um
administração gerencial comprometida com a eficiência e transparência na administração
pública, que enfatiza a importância de uma administração mais próxima dos cidadãos,
dinâmica e com maior participação cidadã e controle social (GOMES, 2009). Além disso, o
enfoque dado pela Constituição ao planejamento possibilitou inúmeras modificações
importantes quanto a planejamento dos recursos públicos, isto é, das finanças públicas e o
orçamento (MARTINS, 2013)
2.3 Finanças Públicas
Como dito, a administração pública é o gerenciamento dos interesses públicos
mediante prestação de serviços públicos, sobretudo porque ao governo é dada a função de
orientar as metas do Estado e à Administração Pública é dada o dever de execução destas
metas (MATIAS-PEREIRA, 2009). Contudo a execução destas tarefas e busca pelo bem estar
da coletividade que consiste da atividade fim do Estado, envolve necessariamente recursos
financeiros cuja fonte resultam da própria coletividade sob forma de tributos arrecadados
(COSTIN, 2010).
Neste sentido, a autora Costin (2010, p.97) afirma que “a atividade financeira é um
instrumento para o alcance de determinado fim, na medida em que é através dela que o Estado
viabiliza a consecução de suas finalidades”. Orientadas para obtenção e aplicação dos
recursos necessários à realização da coletividade, as finanças públicas buscam atingir esse
objetivo, através de recursos adquiridos mediante transferências dos indivíduos e das
empresas. De posse de tais tributos, compete ao Governo através da política fiscal, a execução
24
de três funções sendo elas: distributiva, alocativa e estabilizadora (MATIAS-PEREIRA,
2009).
A função alocativa diz respeito ao fornecimento de bens públicos, diante na
ineficiência que o mercado tem de fazê-lo. Assim cabe ao governo oferecer tais bens a
sociedade. Todavia o governo precisa decidir os benefícios que serão disponibilizados à
população: o tipo e a quantidade de bens públicos ofertados, bem como o nível de
contribuição de cada consumidor (MATIAS-PEREIRA, 2009). A função distributiva tem por
objetivo a distribuição de renda e riqueza da população mediante implementação de esquemas
de transferências fiscais, tributação progressiva e políticas de subsídio às famílias de baixa
renda, visando transferir renda da parcela mais abastada da população a aquela mais pobre, de
forma a garantir uma sociedade mais igualitária. Por fim, a função estabilizadora é exercida
em razão de garantir o nível de emprego, a estabilidade nos preços e um adequado
crescimento econômico, visto que tais situações não ocorrem automaticamente na economia.
Assim, a função estabilizadora através da política fiscal é um dos instrumentos
macroeconômicos que visam garantir a estabilidade na economia (GIACOMONI, 2008).
Sob esta ótica e segundo Matias-Pereira (2009, p.120), “fica evidente que o objeto
precípuo das finanças públicas é o estudo da atividade fiscal, ou seja, aquela desempenhada
pelos poderes públicos com o propósito de obter e aplicar recursos para o custeio dos serviços
públicos”.
Assim, define-se finanças públicas como a atividade financeira do Estado direcionada
para a obtenção e o emprego dos meios necessários à realização dos anseios da população.
Neste sentido, as finanças públicas são consideradas ferramentais essenciais ao bom
funcionamento do Estado, ao propiciar manutenção da administração e dos serviços públicos
(GIAMBIAGI e ALÉM, 2008).
Tais finanças públicas são fundamentadas pela Constituição Federal de 1988, pela Lei
n° 4320/64 e pela Lei complementar n° 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, que
definem as linhas de atuação do Governo quanto ao planejamento das receitas e despesas
públicas. As finanças públicas definem-se na captação, na aplicação e na distribuição eficiente
dos recursos necessários para satisfação da população e consecução das metas e objetivos
definidos pelo Governo, isto é, as finanças atentam-se para a previsão da receita e fixação das
despesas. Para isto, utilizam o orçamento como instrumento de planejamento e execução de
tais ações, visto que é através dele que é feita a previsão das receitas e fixação das despesas,
25
ou melhor dizendo, é o orçamento que determina o direcionamento dos recursos públicos
(GIAMBIAGI e ALÉM, 2008).
Em outras palavras, o conceito de orçamento público esta relacionado ao processo de
previsão das receitas e fixação das despesas, e consequentemente, é reconhecido como
instrumento de planejamento e execução das Finanças Públicas (GIAMBIAGI e ALÉM,
2008).
2.4 Planejamento e Orçamento Público
A Constituição Federal de 1988 vinculou o orçamento e o planejamento, ao
estabelecer que o planejamento do setor público brasileiro deva ser consolidado a partir de
três instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei
de Orçamento Anual – LOA (BRASIL, 1988). A intenção desta junção foi introduzir um
processo de planejamento onde a PPA estabeleceria os rumos das políticas públicas e/ou
metas do governo. Caberia à LDO desdobrar tais metas do PPA anualmente, segundo a
realidade fiscal, e a partir disto estabelecer as prioridades para a LOA (PALUDO, 2010).
2.4.1. Processo Orçamentário
Antes de ser aprovado, o orçamento público, passa por um processo de planejamento
chamado ciclo orçamentário. Esse processo consiste de etapas e procedimentos que precisam
ser cumpridos para a elaboração e aprovação do orçamento público (NASCIMENTO, 2010).
Segundo Nascimento (2010, p.100), este processo pode ser definido como “ um
processo de caráter contínuo e simultâneo, por meio do qual se elabora, aprova, executa,
controla e avalia a programação dos dispêndios do setor público nos aspectos físico e
financeiro”. Desta forma, o ciclo orçamentário engloba um período muito maior que o
exercício financeiro, abrangendo todas as fases do processo orçamentário: elaboração da
proposta, discussão e aprovação, execução e acompanhamento e, por fim, controle e avaliação
do orçamento (PALUDO, 2010).
A primeira etapa do ciclo orçamentário denominada de elaboração, refere-se à
realização de estudos prévios acerca da situação e necessidades da população, definição de
prioridades, fixação de objetivos e previsão dos recursos financeiros e materiais necessários
para implantação do orçamento. A elaboração do Projeto de Lei orçamentária fica a cargo do poder
26
executivo mediante auxilio do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal (SOF) (GIACOMONI,
2008). Segundo Paludo (2010) a proposta orçamentária:
“[...] deverá conter diversos quadros demonstrando a receita e as despesas de acordo
com as categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação pertinente, quadro.
de dotações por órgão do Governo e da Administração; quadro demonstrativo do
programa anual de trabalho do Governo em termos de realizações de obras e
prestação de serviços; devem também conter tabelas explicativas com o
comportamento da receita e da despesa, abrangendo diversos exercícios financeiros”
(PALUDO, 2010, pg. 316).
Após estabelecido o projeto orçamentário, este deverá ser encaminhado ao Poder
Legislativo para averiguação. Será definido um Relator-Geral, que mediante relatórios setoriais
elaborará um relatório geral que servirá como base para discussões e votações e para decisão de
apresentar emendas. Ao término desse processo, o projeto é enviado novamente ao Presidente da
República para sanção e publicação no Diário Oficial da União (PALUDO, 2010). A partir de sua
publicação no Diário Oficial, inicia-se a fase de execução orçamentária. Segundo Paludo:
“conforme estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 8º, até
trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a Lei de
Diretrizes Orçamentárias, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira
e o cronograma de execução mensal de desembolso” (PALUDO, 2010, pg. 317).
Partindo disso, a etapa da execução representa processo de operacionalização dos
objetivos determinados no Orçamento. Ainda durante a execução orçamentária, inicia-se a
fase de controle dos orçamentos, onde basicamente se faz a verificação física e financeira das
ações públicas. Por fim, a etapa de avaliação visa diagnosticar os resultados e a efetividade da
execução das ações de governo (GIACOMONI, 2008).
Este processo orçamentário pode ser melhor visualizado na figura 1 discriminada
abaixo:
27
Figura 1 - Processo integrado de planejamento e orçamento
Fonte: Giacomoni, 2008, p.213.
2.4.2. Princípios Orçamentários
Historicamente, o orçamento público vem tornando-se aliado dos cidadãos ao ser
instrumento de controle sob as atividades do governo, pois propõe-se a restringir e disciplinar
as ações dos governantes. Emerge-se, neste sentido, os chamados princípios orçamentários,
que são considerados premissas básicas a serem cumpridas na elaboração da proposta
orçamentária. Tais princípios, entretanto, geram discordâncias quanto à estrutura e
conceituação, e por tal motivo serão analisados os de maior representatividade e os
geralmente aceitos entre os estudiosos (MARTINS, 2013).
2.4.2.1 Princípio da Unidade
Este princípio institui que o orçamento seja uno, representando a execução de apenas
um orçamento para dado exercício financeiro e onde devem estar claras as origens e
destinações dos recursos públicos (CARVALHO, 2010). Tal princípio busca assegurar um
orçamento mais integrado, viabilizando apenas um orçamento ser examinado, aprovado e
homologado e é fundamentado legalmente por meio do Art. 2º da Lei 4.320/64 e § 5º do art.
165 da CF/88 que está determinado abaixo:
Lei de Diretrizes Orçamentárias Plano Plurianual - PPA
Elaboração da proposta
orçamentária anual - LOA
Discussão, votação e
aprovação da LOA
Execução orçamentária e
financeira
Controle e avaliação da execução
orçamentária e financeira
Planos nacionais, regionais e setoriais
28
A lei orçamentária anual compreenderá: I- o orçamento fiscal referente aos poderes
da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; II- o orçamento de
investimento das empresas; III- o orçamento da seguridade social, abrangendo todas
as entidades e órgãos a ela vinculados. (BRASIL, 1988, Art. 165 da CF/ 88)
Apesar do artigo 165 da CF/88 assimilar inconsistência ao princípio de Unidade, tal
situação não é válida, pois apesar da existência de três peças orçamentárias, estas são
harmonizadas e agregadas em um único orçamento. A consolidação entre tais peças
orçamentárias implicou na criação de mais um principio, o de totalidade, que implicaria na
possibilidade da existência de múltiplos orçamentos, desde que estes sofressem consolidação,
tornando-se somente uma Lei orçamentária (NASCIMENTO, 2010).
2.4.2.2 Princípio da Universalidade
Principio indispensável, o princípio de Universalidade indica que todas as receitas e
despesas devem estar contidas no orçamento. Mencionado no caput do art. 2º e 6° da Lei n°
4.320 de 1964, tal princípio enfatiza a busca de exatidão na finanças públicas não admitindo
orçamentos secretos e evitando possíveis omissões e imperfeições (CARVALHO, 2010).
Art.2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa, de
forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
governo, obedecida os princípios de unidade, universalidade e anualidade e Art. 6º.
Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções (BRASIL, Lei 4320/64).
Além dos artigos citados acima, Giacomini (2008) considera nos arts 3° e 4° da Lei n°
4.320 de 1964, a validade do princípio de universalidade:
Art.3º A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as operações
de crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único - Não se consideram para os fins deste artigo as operações de
crédito por antecipação de receita as emissões de papel-moeda e outras entradas
compensatórias no ativo e passivo financeiros.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do
Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam
realizar, observado o disposto no artigo 2° (BRASIL, Lei 4320/64).
29
De suma importância, o princípio da universalidade é considerado indispensável pelo
controle parlamentar, principalmente porque permite ao legislador conhecer a priori todas as
receitas e despesas de modo a autorizar a arrecadação e realização destas, além de possibilitar
o controle sobre qualquer operação de receita e despesa do poder Executivo, que não tenha
prévia autorização parlamentar (GIACOMONI, 2008).
2.4.2.3 Princípio da Anualidade
De acordo com este princípio, o orçamento deve referir-se a um período de tempo
determinado devendo ser elaborado, votado e aprovado anualmente. A este período
determinado é dada a denominação de exercício financeiro (GIACOMONI, 2008). No Brasil,
de acordo com o art. 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro coincide com o ano civil: 1º
de janeiro a 31 de dezembro, o que não é via de regra, pois em vários outros países isto não
acontece, ou seja, a coincidência entre ano civil e exercício financeiro não existe. Obrigatório
na execução do orçamento, este princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei no 4.320,
de 1964 e art.165 da CF/88.
2.4.2.4 Princípio da Exclusividade
Este princípio enfatiza que o orçamento deverá somente conter matéria orçamentária,
excluindo-se de assuntos estranhos à estimação da receita e fixação da despesa. Como previsto
no art. 165, § 8º da CF/88:
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita
e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei (BRASIL, 1988).
Como expresso no artigo citado, há exceção quanto à autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de créditos. No que tange à autorização para
abertura de créditos suplementares, o motivo reside na necessidade de reforço a uma dotação já
existente em razão de mau planejamento ou insuficiência de recursos. Além desse, a contratação
de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita faz- se necessário, diante das
flutuações existentes na receita por fatores sazonais da tributação. Deste modo e na tentativa
de evitar que despesas não sejam pagas, o governo utiliza-se de operações de crédito sendo a
30
garantia à própria receita orçamentária ainda não arrecadada (FELINI, 2014). Entretanto, o
art. 7º da Lei nº 4.320/64, ressalta que há limites à execução destes.
Como objetivo primordial deste princípio, relata-se o ensejo de por fim às famosas
"caudas e rabilongos orçamentários”, visto que antes da instituição deste princípio o
orçamento brasileiro era munido de conteúdos financeiros diversos (GIACOMONI, 2008).
2.4.2.5 Princípio da Especificação, Especialização ou Discriminação.
Princípio que estabelece maior clareza e facilita o acompanhamento e controle do
gasto público, o princípio da especificação estipula que as receitas e as despesas devem
aparecer no orçamento de maneira discriminada, expondo a origem dos recursos e sua
aplicação (CARVALHO, 2010).
Deste modo, Sanches (2004, p.142-143 apud Alves Neto, 2006, p.12) evidencia a
imposição feita por tal principio:
[...] “a receita e a despesa públicas devem constar do Orçamento com um satisfatório
nível de especificação ou detalhamento, isto é, elas devem ser autorizadas pelo
Legislativo não em bloco, mas em detalhe”. (SANCHES, 2004, P.142-143 apud
Alves Neto, 2006, p.12).
Entende-se que o detalhamento da despesa fará se no mínimo por elementos: pessoal,
material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para
consecução de seus fins. (BRASIL, Lei N° 4320/64).
Entretanto, Ramos afirma que a especificação não far-se- à somente via a identificação
dos recursos e gastos e ressalta a indispensabilidade de especificar a alocação destes recursos,
através da localização desses dentro dos órgãos da administração pública, nos programas,
atividades, projetos etc., segundo sua situação geográfica ou regional. A partir disso será
possível apontar as fontes de receita, os elementos de despesa e os bens e serviços que serão
adquiridos e colocados à disposição da coletividade (ROSA, 2011).
Sob o preceito jurídico, o princípio da discriminação está explicitado nos arts 5° e 15°
da Lei 4320/64.
31
2.4.2.6 Princípio da Não vinculação da Receita de Impostos
Este princípio implica o não comprometimento da receita a determinado gasto ou
situação, ou seja, a receita não pode ter vinculações. Partindo dessa concepção, os recursos
públicos deveriam ficar livres, desvinculados de despesas específicas para que diante das
circunstâncias e situação econômica do país, as despesas prioritárias fossem atendidas.
Contudo, a própria constituição estabelece exceções à regra deste princípio. Tais exceções são
tantas que por fim sobram poucos recursos livres para o uso de administradores públicos
(ROSA, 2011).
Neste sentido, o texto constitucional inciso IV do art. 167 da CF/88, estabelece a não
vinculação de impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as estabelecidas pela própria
CF/88:
Art. 167. São vedados:
[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e
159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §2º,
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação
de receita, previstas no art. 165, §8º, bem como o disposto no §4º deste artigo;
(BRASIL, 1988)
[...]
§4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se
referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e
b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de
débitos para com esta. (BRASIL, 1988)
Do ponto de vista determinado pela Constituição, este princípio tem pouca aplicação,
visto que muitas receitas já são vinculadas. Deste modo, sob ótica de vários autores, a
estrutura dos gastos do governo caracteriza-se por ser uma estrutura rígida e engessada, o que
é por muitos considerado um problema visto que a vinculação impede a alocação eficiente dos
recursos disponíveis. Isto é, nem sempre uma determinada área necessita de tantos recursos
disponíveis enquanto que outras áreas prioritárias ou até mesmo um novo problema
emergente pode necessitar mais desses recursos naquele ano (GIACOMONI, 2008; ALVES
NETO, 2006).
32
2.4.2.7 Princípio do Orçamento Bruto
Princípio complementar à universalidade, o orçamento bruto determina que todas as
receitas e despesas devem aparecer em seus valores brutos, sem nenhuma dedução
(CARVALHO, 2010).
Sob enfoque do ordenamento jurídico, artigo 6° da Lei n 4320/64, o princípio do
orçamento bruto enfatiza que “todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento
pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções”.
Destarte, segundo Giacomoni (2008, p.72) “a regra pretende impedir a inclusão no
orçamento de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo
resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público”.
2.4.2.8 Princípio do Equilíbrio
Tanto lei 4320/67 como LRF e CF/88 procuram garantir o cumprimento deste
princípio, estabelecendo normas e impondo condições para a criação de despesas, tais
determinam que a criação de qualquer despesa deve vir acompanhada da indicação da fonte
de recursos para garantir o equilíbrio orçamentário (GIACOMONI, 2008).
De acordo com ordenamento jurídico representado na Lei nº 4.320/64 e Artigo 167 da
CF/88, pode-se observar com maior clareza os pormenores deste principio.
Art. 7º- Em casos de déficit [desequilíbrio orçamentário], a Lei de Orçamento
indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para
atender à sua cobertura. (BRASIL, Lei nº 4.320/64)
Art. 167 – São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os
créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
(BRASIL, 1988)
Propõe-se grosso modo, que para toda despesa deve haver uma receita a financiá-la, e
além disso, a criação de despesa adicional só será admitida mediante a indicação de recursos
33
necessários decorrentes de aumento de receitas, superávits ou mesmo anulação de outras
despesas no orçamento (MATIAS-PEREIRA, 2012).
Exemplificando, o art. 167 da CF/88, inciso III, veda a realização de operações de
crédito que excedam o montante das despesas de capital, permitindo a vinculação de
endividamento apenas à realização de investimentos e não as despesas correntes. Essa norma
constitui-se de grande importância às finanças públicas, sendo reforçada no artigo 12, § 2º da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
2.4.2.9 Legalidade
O princípio de Legalidade estabelece que o orçamento seja subordinado e decorrente à
lei. Para tal, todas as receitas e despesas devem estar subordinadas a um processo legislativo.
Destarte, o orçamento deverá estar subordinado à Lei e isto se propõe de tal forma que no art.
167, inciso I, está evidenciada a vedação de se iniciar programas ou projetos não incluídos na
Lei Orçamentária Anual. Este subordinação também pode ser observada no art. 165, inciso
III, da CF/88 (ALVES NETO, 2006).
Ao passo que o artigo 165 e 167 da CF/88 fixam a importância da subordinação a Lei,
o art. 166 da CF/88 deixa clara a concepção de orçamento como objeto de Lei, visto que “os
projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e
aos créditos adicionais deverão ser apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na
forma do regimento comum” (BRASIL, 1988).
2.4.2.10 Princípio da Publicidade
Este princípio é consagrado no art. 37 da CF/ 88: "A administração pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência”. Além disto, este princípio também encontra embasamento no art. 165, § 3º da
CF/88, ao estipular ao Poder Executivo à obrigatoriedade de se publicar o relatório resumido
da execução orçamentária no máximo trinta dias após o encerramento de cada bimestre
(BRASIL, 1988).
Percebe-se na redação dos artigos da CF/88 o cuidado dedicado a este princípio, frente
à obrigatoriedade de divulgação das informações relativas à Lei Orçamentária, Plano
Plurianual, bem como àquelas relacionadas à execução orçamentária.
34
O maior objetivo deste princípio, fundamenta-se na busca de controle sob os gastos e
atos públicos e na tão requerida transparência dos gastos públicos. Para muitos autores reside
à concepção que a divulgação e a transparência dos gastos públicos possibilitam ao maior
número possível de pessoas inteirarem-se das realizações pretendidas pelas administrações
públicas. A publicação deve ser feita no Diário Oficial da União, para que se garanta eficácia
de sua validade e sua comunicação torne-se de conhecimento público (FENILI, 2014).
2.4.2.11 Princípio da Clareza
A partir deste princípio, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem
clara e compreensível, de tal forma que todos os cidadãos possam conhecer e entender,
contudo, sem se descuidar das exigências técnicas oriundas do orçamento. Este princípio
propõe que os demonstrativos devem ser autoexplicativos e de fácil entendimento,
priorizando os interesses dos usuários das informações. Complementar ao princípio da
publicidade, o princípio da clareza estabelece a necessidade de uma linguagem clara a todas
as pessoas que precisam informar-se e não somente aos técnicos (GIACOMONI, 2008).
2.4.3. Plano Plurianual (PPA)
Instrumento de planejamento estratégico por período de quatro anos, o Plano
Plurianual estabelece prioridades e direcionamento as ações públicas, mediante a finalidade
de estabelecer programas e metas governamentais voltadas ao desenvolvimento
socioeconômico. Sinônimo de orientação às ações e decisões, a PPA estabelecerá diretrizes,
objetivos e metas de acordo com os recursos públicos disponíveis por período de quatro anos,
iniciando-se no segundo ano do mandato do governo responsável pela sua elaboração até o
primeiro ano do mandato do governo subsequente (ROSA, 2011).
Disposto na CF/88, no seu artigo 165, §1º, o Plano Plurianual “estabelecerá de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”
(BRASIL, 1988).
Tais despesas de capital, bem como àquelas dela decorrentes, referem-se à alocação de
recursos, expressando que o plano deverá conter a previsão de recursos destinados aos
investimentos (despesas de capital) bem como as despesas correntes advindas da manutenção
e funcionamento destes investimentos. Exemplificando, caso o investimento seja a construção
35
de um hospital, será necessário contratar pessoal, adquirir equipamentos, dentre outros. Além
dessas despesas, deverão ser previstas às despesas relativas aos programas de duração
continuada, visto que se referem às despesas de custeio (NASCIMENTO, 2010).
Mediante definição da PPA é importante ressaltar alguns critérios essenciais ao seu
funcionamento. Segundo Pires (2009), são eles:
a) Diretrizes de governo - traçam os caminhos e estabelecem critérios para planejamento
público. Contudo ante a definição das diretrizes, a administração pública deverá apresentar
um diagnostico da real situação: principais problemas, limitações, carências e situação
financeira e econômica, ou seja, as diretrizes serão definidas mediante observação da
disponibilidade de recursos e ambiente macroeconômico.
b) Programas – visam resolver algum problema ou necessidade da população mediante a
articulação de ações.
c) Objetivos – Representam os resultados pretendidos pela administração e que deverão ser
realizados mediante ações.
d) Ações – são as iniciativas necessárias para cumprimento dos objetivos.
e) Metas – ações do governo que definirão de que maneira serão atendidas as ações e que
parcela da população se beneficiará.
O esquema para determinação das diretrizes do governo e para consequente definição
da PPA pode ser visualizada na figura 2 abaixo.
Causas Ações
C1 A1
C2 A2
C3 A3
Figura 2 – Estrutura do Programa a partir do Problema
Fonte: Piscitelli e Timbó, 2010, p.50.
NDS Sociedade: Pessoas, Famílias e Empresas
PR PROBLEMA OBJ OBJETIVO+INDICADOR
PRO PROGRAMA
36
Essencial ao bom funcionamento do sistema orçamentário, o Plano Plurianual é quem
vai direcionar a atuação do governo, através de outros dois instrumentos de planejamento: Lei
de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA (MATIAS-PEREIRA,
2012).
De competência do Poder Executivo, o Governo Federal deverá encaminhar o projeto
de lei do Plano Plurianual até quatro (quatro) meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro, ou melhor, dizendo até 31 de agosto do primeiro ano do mandato
executivo para apreciação do Poder Legislativo que será devolvido para sanção do Presidente
até o encerramento da sessão legislativa, conforme disposto no artigo 35 § 2 do ADCT (Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias) (KOHAMA, 2008).
Apesar de instrumento de planejamento de quatro anos, o Plano Plurianual poderá ser
revisto anualmente através de autorização legislativa, mediante a necessidade de ajustar a
conjuntura econômico-social. Contudo, essa revisão deverá ser efetuada durante o período de
elaboração do projeto de lei de diretrizes orçamentária (PISCITELLI e TIMBÓ, 2010).
Na figura 3, especificada abaixo, observa-se a vigência do plano plurianual.
Figura 3 - Vigência do plano plurianual
Fonte: Souza, 2010, p.15
2.4.4. Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um instrumento de planejamento
introduzido no sistema orçamentário brasileiro a partir da promulgação da Constituição
Federal de 1988 (PISCITELLI e TIMBÓ, 2010).
Mandato Presidencial Atual Mandato Presidencial Subsequente
1° ano 2° ano 3° ano 4° ano 1° ano 2° ano 3° ano 4° ano
1° ano 2° ano 3° ano 4° ano 1° ano 2° ano 3° ano
VIGÊNCIA DO PPA ATUAL VIGÊNCIA DO PPA SEGUINTE
37
Segundo Paludo (2010, p.24), a Lei de Diretrizes Orçamentárias é:
“um instrumento de planejamento e o elo de ligação‟ entre o PPA e a LOA. Ela
antecipa e orienta a direção e o sentido dos gastos públicos, bem como os
parâmetros que devem nortear a elaboração do projeto de Lei Orçamentária para o
exercício subseqüente, além é claro de selecionar dentre os programas do Plano
Plurianual, quais terão prioridades na programação e execução do orçamento anual
subsequente (PALUDO, 2010, p.24).
Partindo disso, a LDO definirá entre os programas contidos no PPA, aqueles com
prioridade na execução, disporá sobre as alterações na legislação tributária, estabelecerá
política de aplicação das agências financeiras, bem como servirá de guia para a elaboração da
Lei Orçamentária Anual. (BRASIL, 1988). Além disso, caberá à LDO dispor ainda sobre as
mudanças na política de pessoal, equilíbrio entre receitas e despesas, métodos de limitação de
empenho, normas acerca do controle dos custos e avaliação dos resultados de políticas ou
programas, bem como dispor sobre condições e exigências relativas às transferências de
recursos a entidades públicas e privadas (BRASIL, 1988, Art. 4.º da LC n.º 101/00).
A LDO passou a ser integrado pelo Anexo de Metas Fiscais e pelos Riscos Fiscais,
mediante obrigatoriedade definida na LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), o que lhe
atribuiu maior relevância no sistema orçamentário (CARVALHO, 2010).
No anexo de Metas Fiscais serão definidas metas anuais em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes, segundo LRF (art. 4º §
1.º da LC n.º 101 de 4 de Maio de 2000). O anexo de riscos fiscais, por sua vez, visa avaliar
os possíveis riscos que poderão afetar as contas publicas informando as providências a serem
tomadas, caso venham a ocorrer (BRASIL, 1988, Art. 4º. § 3º da LC n.º 101/00).
Elaborada pelo Poder Executivo mediante auxilio do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão e coordenado pela Secretaria de Orçamento Federal, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias deverá ser encaminhada ao Congresso para apreciação até 8 meses e meio (15
de Abril) antes do encerramento do exercício financeiro ao Legislativo, que deverá devolvê-lo
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (PALUDO, 2010)
Neste sentido, a Constituição Federal de 1988 reforçada pela nova vertente de
planejamento associado ao orçamento, instituiu três mecanismos de planejamento. Deste
modo, no Brasil passou a compreender a PPA, a LDO e LOA. O desenrolar das metas do PPA
38
estaria sob atribuição da LDO, que estabeleceria as prioridades para a LOA, ano após ano,
segundo a realidade fiscal, sendo a LDO elo entre o PPA e a LOA (COSTIN, 2010).
2.4.5. Lei Orçamentária Anual
O orçamento público é uma lei que expressa à alocação dos recursos públicos,
constituindo um instrumento de planejamento às decisões políticas. Nascimento (2010, p.34)
por si, define:
Orçamento é o documento que apresenta os meios para se chegar aos fins, ou
melhor, os recursos financeiros a serem obtidos e a alocação destes para atender os
objetivos e as metas pretendidas (NASCIMENTO, 2010, p.34)
Exemplificando é através do orçamento que o governo planeja sua vida financeira,
administrando as receitas e efetuando as despesas (PIRES, 2009). Entretanto, pode-se afirmar
que o orçamento não significa tão somente fixação de receitas visando pagamento de
despesas, mais sim o direcionamento dessas receitas na execução de atividades prioritárias
demandadas pela sociedade, de forma a controlar com eficiência dos gastos públicos, bem
como atender ao principio da transparência pública (COSTIN, 2010).
Carvalho (2010, p.28) conceitua orçamento como “um processo contínuo, dinâmico e
flexível, que traduz em termos financeiros para determinado período (um ano), os planos e
programas de trabalho do governo.”.
Partindo disso, a Lei orçamentária é um instrumento de planejamento anual e deverá
ser compatível com a CF/88, com a LRF, com a Lei n° 4320/1964, com a PPA e LDO.
Definido pela gestão dos recursos públicos, a LOA viabiliza os programas determinados na
PPA.
Segundo art. 165, §5º da CF/88, a LOA deverá abranger os seguintes orçamentos:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público (BRASIL, 1988).
39
O projeto de LOA deverá ser encaminhado pelo Presidente da República até o dia 31
de agosto de cada ano ao Poder Legislativo, devendo ser por este poder apreciado e aprovado
até o final da sessão legislativa, no dia 22 de Dezembro (GIACOMONI, 2008).
Essa proposta segundo art. 22 da CF/88 deverá conter uma mensagem contendo a
exposição da situação econômico-financeira, justificativa da receitas e despesas e exposição e
justificação da política econômica - financeira do Governo Federal adotada. Além desses, a
proposta deverá abranger o Projeto de Lei de Orçamento, tabelas explicativas sobre receitas e
despesas anteriores à proposta, bem como, as realizadas e previstas, e por fim a especificação
dos programas especiais de trabalho acompanhadas de justificação econômica, financeira,
social e administrativa (BRASIL, 1988).
Na figura 4, discriminada abaixo, são determinados os instrumentos de planejamento
orçamentário.
Figura 4 - Instrumentos de planejamento orçamentário
Fonte: Elaborada pelo autor segundo art.165 da CF
2.5 Receita Pública
O orçamento é uma das ferramentas mais importante da Administração Pública, isto
porque é a partir dele que o Governo estabelece seus programas e projetos bem como distribui
o dinheiro arrecadado dos cidadãos. A partir disso, são fixados os parâmetros acerca da
receita e da despesa, considerados fundamentos essenciais para implementação do orçamento
(ROSA, 2010). O art 2° da Lei 4320/64 deixa clara a essencialidade destes conceitos.
O PPA elenca os programas,
e ações que serão executados
no período, estabelecendo as
metas e indicadores
quantificados.
A LDO define as
diretrizes para elaboração
e execução do orçamento
anual. Apresenta as metas
de cada ano.
A LOA aloca os recursos
financeiros para a sua
execução.
PPA
LDO
LOA
40
Partindo disso, o Manual de Receita Nacional (2008, p.45), define receita pública
como “todo o ingresso de caráter não devolutivo auferido pelo poder público, em qualquer
esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas.”.
Essas receitas são classificadas segundo critérios estabelecidos, para melhor
identificação dos ingressos de recursos aos cofres públicos. Tais classificações podem ser
subdivididas em categorias econômicas e por fontes de recursos (PIRES, 2012)
A classificação econômica da receita orçamentária compreende duas categorias:
Receita Corrente e Receita de Capital, regulamentadas por meio do artigo 11 da Lei nº
4.320/64. São Receitas Correntes os ingressos financeiros oriundos da atividade operacional
realizada pelo poder público, e as Receitas de Capital são provenientes de recursos financeiros
resultante de constituição de dívidas; da conversão em espécie de bens e direitos ou os
recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender
despesas classificáveis em Despesas de Capital (§ 2º da Lei 4320/64). Essas receitas, ainda
segundo classificação econômica são subdivididas quanto à origem, espécie, rubrica, alínea e
subalínea, que são resultado do desdobramento da categoria econômica e objetivam estimar e
acompanhar o comportamento da receita orçamentária. A partir da classificação quanto à
origem dessas receitas, a receita corrente se subdivide em: receita tributária, receita de
contribuições, receita patrimonial, receita agropecuária, receita industrial, receita de serviços,
transferências correntes e outras receitas correntes. A receita de capital por sua vez,
subdivide-se em: operações de crédito, alienação de bens, amortização de empréstimos,
transferência de capital e outras receitas de capital. (PISCITELLI e TIMBÓ 2010).
As outras divisões da receita: espécie, rubrica, alínea, subalínea visam
respectivamente: detalhar melhor o fato gerador, detalhar melhor a espécie, identificar o nome
da receita que receberá o recurso e por fim detalhar a alínea com maior especificidade
(CARVALHO, 2010).
Quanto à classificação por fonte de recursos, esta visa identificar os entes
governamentais detentores da arrecadação e consequente receita. Essa classificação
compreenderá em sua maioria os seguintes entes: receitas advindas do Tesouro, receitas
diretamente arrecadadas por órgãos, unidades e fundos da administração direta e receitas
arrecadadas por meio de unidades e fundos da administração indireta. (ROSA, 2010)
A figura 5 determinada abaixo, exemplifica a classificação econômica da receita
pública.
41
Categoria Econômica: Receita Corrente
Origem: Receita Tributária
Espécie: Impostos
Rubrica: Imposto sobre Patrimônio Renda
Alínea: Imp.s/ Renda e Prov. Qualquer Natureza.
Subalínea: Pessoas Físicas
Figura 5 - Natureza da Receita Orçamentária
Fonte: Piscitelli e Timbó, 2010, p.113.
2.5.1 Estágios da Receita
Segundo o Manual de Receita Nacional (2008), as receitas serão divididas em três
etapas: planejamento, execução e controle e avaliação.
Na etapa do planejamento é feita a previsão da receita orçamentária, através da adoção
de metodologias de projeção e ainda segundo orientações contidas no art. 12 da LC 101/2000,
que estabelece:
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão
os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do
crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas
de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois
seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas
utilizadas ( BRASIL, 1988, LC 101/2000).
Essa etapa é considerada uma das mais importantes, visto que constitui limite para
fixação das despesas orçamentárias.
Na etapa da execução, a Lei 4320/1964 estabelece três estágios, são eles: lançamento,
arrecadação e recolhimento. O lançamento, segundo estágio da receita, estabelece à
obrigatoriedade de pagamento de tributos ao ente federal, mediante ocorrência de fato gerador
que justifique (CARVALHO, 2010). Exemplificando nos termos do art. 142, do STN, o
lançamento tem por objetivo “verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação
correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido,
04 1 2 1 10 1
42
identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível” (Manual
de Receita Nacional, STN, 2008, p. 42).
O terceiro estágio da receita pública é a entrega feita pelos contribuintes aos agentes
arrecadadores ou bancos autorizados pelo ente, dos recursos devidos ao Tesouro. A quarta
etapa, por sua vez, refere-se à transferência dos valores arrecadados no terceiro estágio à
conta específica do Tesouro, que é responsável pela administração e controle da arrecadação e
programação financeira (ROSA, 2011).
A figura 6 exibe o esquema dos estágios da receita.
Figura 6 - Esquema dos Estágios da Receita
Fonte: Manual de Receita Nacional, STN, 2008, p.46.
2.6 Despesa Pública
Segundo enfoque orçamentário, as despesas públicas são conceituadas como o
somatório dos dispêndios realizados pelo Estado para o funcionamento e manutenção dos
serviços públicos prestados à sociedade. Essa despesa depende de autorização legislativa para
sua realização mediante Lei Orçamentária Anual ou créditos adicionais (ROSA, 2011).
Neste sentido, para que a autorização da despesa seja apresentada de forma
organizada, faz se necessário à sua classificação. Deste modo, segundo Koyama (2008) as
despesas públicas recebem três tipos de classificação:
a) Classificação Funcional-Programática: A classificação funcional-programática representa
uma junção de duas classificações: a classificação funcional que explicita em que áreas as
despesas estão sendo realizadas e a classificação programática, que busca identificar objetivos
pelo qual tais despesas estão sendo efetivadas ( CARVALHO, 2010)
A classificação funcional é composta por funções e subfunções que são pré-fixadas.
As funções representam o maior nível de agregação das ações e constituem-se competências
PREVISÃO ARRECADAÇÃO RECOLHIMENTO
O
Metodologia Lançamento Bancos Caixa Unidade de Caixa
43
continuas do Governo, e por sua vez, as subfunções representam a partição da função,
representam os meios para o cumprimento das funções e implicam em maior detalhamento
nas ações governamentais (BRASIL, 1988, PORTARIA 42/99)
A classificação programática abrange os programas e as ações, que são divididas em
atividades, projetos e operações especiais. Neste sentido, o programa é instrumento de
organização da atuação pública, que associam ações para alcance de um objetivo já
estabelecido visando à solução de um problema ou de uma necessidade da sociedade. Estes
programas, são compostos por atividades, projetos e as operações especiais e baseadas em tais
atividades e projetos, é que os programas são viabilizados. As operações especiais, por sua
vez, só farão parte do programa quando efetivamente contribuírem para o alcance dos
objetivos. Fora isto, as operações especiais representam o detalhamento da função “Encargos
Especiais” (PIRES, 2012). A atividade é instrumento que busca alcançar o objetivo definido
no programa, através de operações realizadas de modo contínuo, resultando em produto
necessário à manutenção das ações governamentais. Por sua vez, o projeto assim como a
atividade busca alcançar um objetivo, entretanto durante um período limitado de tempo
resultando em expansão ou o aperfeiçoamento de determinada ação do governo (PISCITELLI
e TIMBÓ 2010).
b) Classificação Institucional ou por órgão: A classificação institucional indica quem é a
unidade administrativa responsável pela execução da despesa, ou seja, qual unidade receberá
os recursos e efetuará os planos de trabalho contido no orçamento. Esta classificação engloba
os órgãos orçamentários e suas respectivas unidades orçamentárias (GIACOMONI, 2008).
c) Classificação por Natureza da despesa: Segundo a sua natureza, a despesa orçamentária
compõe-se de: Categoria Econômica, grupo de despesa; modalidade de Aplicação; elemento
de despesa; item da natureza da despesa, itens definidos segundo arts. 12 e 13 da Lei nº
4.320/1964 (KOYAMA, 2008).
Segundo a categoria econômica, as despesas serão classificadas em Correntes e de
Capital. As despesas correntes constituem despesas não empregadas à formação ou aquisição
de um bem de capital e caracterizam-se por despesas de custeio destinadas à manutenção das
atividades públicas, como por exemplo: despesas de custeio, transferências correntes e
subvenções sociais (KOYAMA, 2008).
Por sua vez, as despesas de capital contribuem para a formação ou aquisição de um
bem de capital, bem como para expansão de atividades públicas. Normalmente, as despesas
públicas, estão relacionadas à aquisição de maquinas e equipamentos e também na realização
44
de obras, dentre outros. Estas despesas são subdivididas em despesas de Investimento,
Inversões financeiras e transferência de capital. (KOHAMA, 2008).
O grupo de natureza da despesa refere especificação da despesa por elementos. A
modalidade de aplicação visa identificar aonde os recursos são aplicados e como, além de
eliminar duplicidade na contagem dos recursos transferidos. Por fim, o elemento da despesa
tem o propósito de identificar o objeto do gasto, e o item da natureza da despesa estabelece a
desagregação dos elementos de despesa (KOHAMA, 2008). Na figura 7 pode-se visualizar a
classificação por natureza da despesa.
Categoria Econômica: Despesa Corrente
Grupo de despesa: Outras despesas correntes
Modalidade de Aplicação: Aplicação Direta
Elemento da despesa: Material de Consumo
Subitem da despesa : Combustíveis e Lub. Automotivos
Figura 7 - Classificação por Natureza das Despesas
Fonte: KOYAMA, 2008, P.99.
2.6.1 Estágios da Despesa
Para melhor compreensão do processo orçamentário, a execução da despesa passa por
duas etapas: fixação e a execução.
A fixação para muitos autores se incluem, por exemplo, pela obrigatoriedade da
licitação como meio de contratação de serviços públicos, bem como pode ser analisada do
ponto de vista do art.167, caput II, que expressa que as despesas deverão ser vedadas caso
excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Deste ponto de vista, a fixação constitui a
etapa de planejamento das despesas, expressada as prioridades do governo.
Por sua vez, os estágios: empenho, liquidação e pagamento, expressam a execução
orçamentária e financeira da despesa pública (ROSA, 2011).
O empenho, segundo o artigo 58 da Lei nº 4.320/1964, é o ato proveniente de
autoridade competente que cria ao Estado obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição. Este estágio consiste na retenção de recursos orçamentários para um
01 90 30 3
3
45
determinado fim e é por meio do empenho que dá se inicio a relação contratual entre o estado
e seus fornecedores, ou seja, e através do empenho que o orçamento é compromissado.
A formalização do empenho se dá por meio de um documento denominado Nota de
empenho, que conterá o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem
como a redução desta do saldo da dotação própria, segundo determinado no art. 61 da Lei
4.320/64. Ressalta-se que o artigo 60 da Lei nº 4.320/1964 veda a realização da despesa sem
prévio empenho. (Lei nº 4.320 de 17 de Março de 1964)
A liquidação é o segundo estágio da despesa, e nada mais é do que a comprovação de
que o credor cumpriu todas as obrigações determinados no empenho, ou seja, o fornecimento
e execução do bem ou serviço contratado foi realizado. Para a liquidação da despesa, é
necessário apurar a origem, o objeto e a importância exata que se deve pagar, bem como a
quem se deve efetuar o pagamento para extinguir a obrigação. Deste modo, a liquidação
envolve deste a verificação e conferencia dos materiais até o reconhecimento da despesa
(KOHAMA, 2008).
A despeito disso, a liquidação das despesas com fornecimento ou com serviços
prestados basear – se- á: no contrato ou acordo, na nota de empenho, e nos comprovantes da
entrega de material ou da prestação do serviço. É perceptível, portanto, que nenhuma despesa
deverá ser paga sem que esta esteja liquidada. (GIACOMONI, 2008).
O pagamento é o último estágio da despesa e consiste no pagamento ao credor diante
do cumprimento de suas obrigações mediante a liquidação da despesa, ou melhor dizendo,
mediante o fornecimento e prestação de serviço compromissada. Este pagamento é feito por
meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta (PISCITELLI e
TIMBÓ, 2010). Os estágios da despesa podem ser contemplados na figura 8 exposta abaixo.
Figura 8 - Esquema dos Estágios da Despesa
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Piscitelli e Timbó (2008); Kohama (2008); Rosa, (2011), Giacomoni,
(2008).
PLANEJAMENTO EXECUÇÃO
Fixação
Empenho Liquidação Pagamento
46
2.7 Educação
Hoje diante de uma sociedade definida pela imprevisibilidade e a mutabilidade
permanentes, retrato da inserção cada vez mais acelerada de novas tecnologias e
problemáticas complexas, a educação torna se essencial para desenvolvimento e crescimento
da sociedade globalizada em que vivemos, bem como garantia de equidade. Além disso, o
mundo já vivenciou avanços sem precedentes no crescimento e desenvolvimento econômico,
e a justificativa para tais avanços reside em grande parte, em razão à ciência e educação, isto
porque para a teoria do capital humano a educação torna as pessoas mais produtivas, aumenta
a renda disponível que consequentemente aumenta o consumo, o que influencia o crescimento
econômico. Deste modo, a educação é viés prioritário em qualquer sociedade, não somente
sob a ótica do crescimento econômico mais principalmente por ser fundamento
imprescindível para o desenvolvimento econômico (ZOGHBI et al. 2009). Segundo Delors
(1996, p. 92) “um dos principais papeis reservado à educação consiste em dotar a humanidade
da capacidade de promover o seu próprio desenvolvimento”.
Partindo disso, o direito à educação é parte de um conjunto de direitos chamados
direitos sociais, isto é, direitos tidos como imprescindíveis diante da finalidade a que se
destinam. Deste modo, o intuito destes direitos reside na garantia de melhor qualidade de
vida e admissível dignidade e tendem a equalizar as situações desiguais assegurando
igualdade entre as pessoas. Estes direitos estão discriminados no 6º da Constituição Federal
de 1988 e são ditos direitos fundamentais, pois estão associados a um conjunto de condições
necessárias para exercício de outros direitos (BRASIL,1988).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) sancionada em 20 de
Dezembro de 1996 é um pilar importante na execução e constituição das políticas públicas
destinadas a Educação. De suma importância, esta lei regulamenta o sistema educacional,
estabelecendo os princípios da educação e os deveres do Estado em relação à educação
escolar pública. Partindo disso, a LDB divide a educação em dois níveis: educação básica e
ensino superior. A educação básica, entretanto tem sido insistentemente frisada e alvo de
inúmeras políticas públicas que visam sua universalização, uma vez que reconhecem a sua
importância para a formação dos indivíduos (BRASIL,1988).
Art.22º. A educação básica tem por finalidades desenvolver o educando, assegurar-
lhe a formação comum indispensável para o exercício da cidadania e fornecer-lhe
meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores(BRASIL, art 22 da LDB).
47
Deste modo, a educação básica segundo Art. 21º, I da LDB, é composta por educação
infantil, ensino fundamental e ensino médio. A educação infantil, primeira etapa da educação
básica, busca em todos os aspectos o desenvolvimento da criança de até seis anos de idade.
Segundo art. 30 da LDB, a educação infantil será oferecida por meio de creches para crianças
de até três anos de idade e em pré- escolas para crianças de quatro a seis anos de idade. O
ensino fundamental (para alunos de seis a 14 anos) terá por objetivo a formação básica do
cidadão (Art. 32 da LDB) e o ensino médio (para alunos de 15 a 17 anos) terá como objetivo
dentre outras, a consolidação e o aprofundamento dos conhecimentos adquiridos ,a preparação
básica para o trabalho e seu aprimoramento.
Mediante a sua função de estabelecer as diretrizes e bases da Educação, esta lei busca
garantir educação gratuita e de qualidade a toda população, estabelecer o dever da União, do
Estado e dos Municípios com a educação pública, valorizar o educador, dentre tantas outras.
Dentre umas de suas ações de destaque está o estabelecimento do ensino fundamental
obrigatório e gratuito a todos que não tiveram acesso em idade própria, definição de
obrigatoriedade por parte do governo sob a educação infantil, promoção à erradicação da
pobreza, maior autonomia para as escolas, dentre outras. (BRASIL,1996)
Deste modo, a educação é direito de todos e é dever do Estado garanti-la. A partir
disso, a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios organizam os sistemas de
ensino em regime de colaboração. A união é atribuída o controle sobre todo o sistema
educacional bem como sob o ensino superior, sendo lhe delegada as funções normativa,
redistributiva e supletiva. Dentre uma das atribuições normativas da União está a elaboração
do PNE (Plano Nacional da Educação), plano este que estabelece diretrizes, metas e
estratégias de concretização para gerenciamento da Educação. Aos Estados é dada a
atribuição de assegurar o ensino fundamental compartilhando essa responsabilidade com os
municípios, sendo o ensino médio sua atribuição prioritária. Aos municípios é dada a
atribuição do ensino fundamental e também a do ensino infantil (BRASIL, 1988).
Para que o Governo execute suas funções, o art. 212 da Constituição Federal de 1988
estabelece que a União deverá aplicar anualmente não menos que dezoito por cento e os
Estados, Distrito Federal e os Municípios, no mínimo vinte e cinco por cento das receitas
resultante de impostos compreendida as proveniente de transferências à manutenção e
desenvolvimento do ensino à educação.
Ademais, o Governo também utiliza o salário-educação como financiamento da
educação. Definido pela CF/88, art. 212, parágrafo 5º, como fonte adicional de financiamento
48
da educação básica pública, o salário- educação é caracterizada como contribuição social e é
recolhido baseado na alíquota de 2,5% calculados sobre o total de remunerações pagas ou
creditadas a qualquer título (art. 15, Lei 9.424/96). Os recursos do salário educação podem ser
utilizados em despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino da educação básica,
exceto para pagamento de pessoal. (Lei nº 9.766/98, art. 7º). Sua distribuição é competência
do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), que o faz mediante cotas. Ao
ente federal cabe 1/3 do montante dos recursos e aos Estados e Municípios 2/3, sendo que aos
entes estaduais e municipais esta cota é redistribuída de forma proporcional ao número de
alunos matriculados na educação apurado no censo escolar do exercício anterior ao da
distribuição. Cabe ressaltar que tais cotas correspondem a 90% do salário educação
arrecadado, ficando os 10% a cargo do FNDE que também o aplicará em programas, projetos
e ações voltados para a educação básica. Logo, os recursos públicos destinados à educação
são provenientes de receita de impostos, transferências, salário educação e outras
contribuições sociais, incentivos fiscais e outros. (BRASIL, 1988).
Além dessas fontes de financiamento da Educação, o governo vem incorporando ao
longo dos anos, principalmente após a promulgação da Constituição em 1988, maiores
responsabilidades em relação à educação, seja mediante aumentos de impostos destinados à
educação, seja pelo estabelecimento da obrigatoriedade da escola quer seja pelo crescente
numero de projetos e programas voltados a este. Ademais o comprometimento do governo
com a educação através da promoção da descentralização das decisões, foi uma dessas
políticas que modificou as diretrizes da Educação (BIDERMAN e ARVARTE, 2004).
Cabe ressaltar que a descentralização da educação se deu primordialmente pelo
retomada do federalismo do Estado e principalmente pela reforma do aparelhamento estatal,
mediante a atribuição de funções e autonomia a todos os entes públicos. A partir dessa
reforma, o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado na esfera
federal foram definidas simultaneamente à descentralização das funções executivas
de serviços sociais e de infraestrutura para os nível estadual e municipal (BRASIL, 1998).
Krawczyk (2000) apud Amélia afirma que os efeitos da redefinição do papel do
Estado Brasileiro sinalizam as redefinições nas políticas educacionais. Partindo disso, o
modelo de gestão educacional implementada na reforma descentralizadora, pressupõe o
aumento da centralização do planejamento e do controle e a descentralização da execução,
bem como reforça a ação distributiva do Estado, mediante os compromissos
da execução dos serviços educacionais para os Estados e municípios.
49
Para muitos teóricos, a descentralização representa uma gestão compartilhada que
implica à participação da comunidade na provisão dos serviços públicos, atribuindo
aumento de qualidade da educação bem como acesso a todos. A identificação mais rápida das
necessidades locais, a melhoria da capacidade para execução e controle das ações públicas,
favorecimento da transparência na gestão e democratização são os benefícios atribuídos a
esse processo de descentralização. Cabe destacar durante esse processo à municipalização do
ensino, que adveio mediante a distribuição de competências, dada a autonomia política,
administrativa e financeira agora exercida pelos municípios (GIAMBIAGI, 2008).
Partindo da premissa de descentralização e no intuito de reforçar a municipalização do
ensino, democratização e redução das desigualdades educacionais, foi criado em 1996 o
FUNDEF (Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério), contudo este abrangia somente o financiamento educacional do ensino
fundamental. Em substituição ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que vigorou de 1998 a 2006, o Fundeb
foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006 e regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e
pelo Decreto nº 6.253/2007 e abrange toda a educação básica. O FUNDEB refere-se a uma
conta única formado por 27 fundos (um para cada estado e o Distrito Federal), composto por
nove impostos e transferências. A cada ente federado é dada a obrigação de depositar 20% da
arrecadação destes nove impostos: o Fundo de Participação dos Estados (FPM), o Fundo de
Participação dos Municípios (FPM), o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS), Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações (IPIexp),
Desoneração das Exportações (LC nº 87/96), Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e
Doações (ITCMD), Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), a cota parte
de 50% do Imposto Territorial Rural-ITR devida aos municípios (BRASIL,1988).
A distribuição desse total arrecadado no fundo é realizada com base no número de
alunos da educação básica pública, segundo dados do último censo escolar, mediante
determinação do art. 211 da Constituição Federal, sob a qual são computados os alunos
matriculados nos respectivos âmbitos de atuação prioritária. Caso a arrecadação não seja
suficiente para garantir o valor mínimo nacional por aluno ao ano, haverá a transferência de
recursos federais a título de complementação da União. Segundo Biderman(2004, p. 408) “a
determinação de um mínimo de gasto por aluno demonstra a preocupação do governo em
diminuir a desigualdade de gastos e consequentemente da qualidade de ensino entre
comunidades”.
50
Cabe salientar ainda que a Fundeb determina que pelo menos 60% do dinheiro deva
ser gasto com pagamento de professores, ficando o restante a cargo de outras despesas de
manutenção e desenvolvimento da Educação Básica (BIDERMAN, 2004). Segundo
Biderman, como despesas de manutenção e desenvolvimento do Ensino, inclui -se aquelas
despesas relacionadas à remuneração de pessoal docente, aquisição e manutenção de
instalações, bolsas a alunos de escola pública e privada, aquisição de material didático e
transporte escolar, descartando-se aqueles programas suplementares como alimentação e
assistência saúde.
O Programa Brasil Carinho (apoio as creches), Brasil Profissionalizado, Caminho da
Escola, Programa Nacional de Formação Continuada a Distância, Programa Dinheiro Direto
na Escola (PDDE), o Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), o Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate), o Programa Nacional Biblioteca da
Escola (PNBE) , PNLD (Programa Nacional de livros didáticos), Programa Nacional de
Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação
Infantil (Proinfância), a Bolsa Escola (2001), o Peti ( Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil), a Lei dos Royalties ( 75% destinados à educação) e Fundo Social do Pré-Sal (50%
destinados à educação), dentre outros programas e ações governamentais, demonstram a foco
e a importância que o Governo tem dado a educação.
Contudo, a garantia de direito a educação não se resume somente à provisão de
matricula, refere-se também assegurar os meios para permanência e conclusão,e
principalmente um ensino de qualidade. Logo, as políticas públicas de fomento a educação
precisariam ser mensuradas quanto à sua qualidade, visto que números somente não proverão
melhorias na educação brasileira. Por essa razão, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (Inep) criou em 2007 o IDEB (Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica), com a finalidade de mensurar a qualidade do ensino nacional. Este além
de mensurar a qualidade da educação surge como importante indutor de políticas públicas,
bem como ferramenta de controle e acompanhamento das metas do Governo.
Para tanto, o Ideb é calculado a partir de dois itens: a taxa de rendimento escolar e as
médias de desempenho em exames aplicados. Os dados referentes à aprovação escolar são
alcançados via Censo Escolar e as médias do desempenho obtido através do Saeb (Sistema
de Avaliação da Educação Básica) no âmbito dos Estados e do País e a Prova Brasil , que é
aplicada nas escolas e municípios (BRASIL, 2007). Sob este aspecto, o calculo do INEP
consiste:
51
IDEB ji = N ji Pji;
Sendo,
i = ano do exame (Saeb e Prova Brasil) e do Censo Escolar;
N ji = média da proficiência em Língua Portuguesa e Matemática, padronizada para um
indicador entre 0 e 10, dos alunos da unidade j, obtida em determinada edição do exame
realizado ao final da etapa de ensino;
P ji = indicador de rendimento baseado na taxa de aprovação da etapa de ensino dos alunos da
unidade j;
Por conseguinte, o Censo Escolar é um levantamento de dados feito em todas as
escolas públicas e privadas do país, realizado todos os anos pelo Inep, com a cooperação das
secretarias estaduais e municipais de Educação. Dentre os dados coletados estão: numero de
estabelecimentos, matrículas, funções docentes, movimento e rendimento escolar, que serão
utilizados na formulação de políticas públicas, bem como para execução de programas
educacionais já existentes, através de identificação de necessidades prioritárias como a
merenda, transporte escolar, livros, bibliotecas, dentre outros.
Assim como o Censo escolar, o Saeb e a Prova Brasil, são parâmetros utilizados no
IDEB, entretanto são distintas deste, pois constituem-se de testes aplicados aos estudantes.
Nos testes, os estudantes são avaliados quanto a leitura em questões de Língua Portuguesa e
resolução de problemas, em questões de Matemática. Além disso, tais estudantes respondem a
um questionário socioeconômico com 44 questões, onde tais estudantes fornecem
informações que os caracterizaram, o que possibilita maior compreensão dos fatores que
influenciam o desempenho dos alunos nas áreas e anos avaliados. Além dos alunos, o
professores também respondem ao questionário socioeconômico, acerca do recursos
pedagógicos disponíveis, infra estruturada, condições de trabalho (BRASIL, 2007).
O Saeb assim como a Prova Brasil buscam avaliar a qualidade do ensino a partir de
testes padronizados e questionários socioeconômicos, entretanto estes apresentam algumas
distinções. Enquanto o Saeb é uma avaliação feita por amostra, realizada por estudantes da
4ªsérie/5ºano e 8ªsérie/9°ano do Ensino Fundamental e estudantes do 3º série do Ensino
Médio, a Prova Brasil é uma avaliação censitária envolvendo os alunos da 4ª série/5ºano e
8ªsérie/9ºano do Ensino Fundamental. Assim, devido a metodologia aplicada, o resultado do
52
Saeb é disponibilizado somente por regiões e estados, enquanto a Prova Brasil os resultados
são disponibilizados por escola e por ente federativo (BRASIL, 2007).
A concepção do modelo conceitual deste trabalho parte do princípio de que o Estado
no cumprimento de seu papel de zelador pelo bem comum utiliza à administração como
executora de seus objetivos, metas e diretrizes. A administração, por sua vez, para consecução
de uma boa gestão baliza suas decisões segundo princípios discriminados na Constituição
com ênfase na eficiência e através dos recursos financeiros arrecadados. Estes recursos são
instrumento para realização do fim desejado pelo Estado e são planejados mediante a
utilização do orçamento, que prevê as receitas e discrimina as despesas. A educação, por sua
importância à sociedade agrega parte significativa destas despesas, sob a premissa de gerar
resultados benéficos aos indivíduos e a sociedade como um todo. Especial atenção tem sido
dada a educação básica que é o foco do nosso estudo e por muitos autores considerada de
suma importância mediante o propósito de formar os indivíduos assegurando-lhes a
possibilidade de progredir no trabalho e em outros estudos posteriores. Tais resultados
esperados para esta etapa de ensino são avaliados através do IDEB (Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica). Partindo disso, nosso estudo parte da ideia de que os
recursos públicos(insumos) destinados à educação básica(atividade), gerariam resultados os
quais são medidos pelo IDEB(resultado). Além disso, este trabalho acredita que aplicação de
tais recursos e os resultados gerados podem ser avaliados quanto ao nível de eficiência
relativa dos municípios, mediante uma ferramenta estatística denominada DEA (Análise
Envoltória de Dados).
3. METODOLOGIA
A escolha da metodologia oscila de acordo com os objetivos traçados da pesquisa e o
problema a ser investigado (SILVA, 2003, p. 59). Quanto aos seus objetivos esta pesquisa
pode ser caracterizada como uma pesquisa descritiva, quanto aos procedimentos esta pesquisa
é de natureza bibliográfica e documental, e quanto à abordagem do problema ela é definida
com quantitativa.
Deste modo, o presente estudo foi realizado em três etapas: primeiramente fez-se uma
pesquisa documental e bibliográfica, de forma a tornar mais direta à proximidade do
pesquisador com o assunto abordado. Em uma segunda etapa foram coletados diversos
informações e dados, objetivando verificar a eficiência na alocação dos recursos públicos
destinados à educação dos municípios da microrregião de Alfenas, Poços de Caldas e
53
Varginha. Tais dados foram obtidos através dos seguintes bancos de dados: Secretária do
Tesouro Nacional (STN), no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (INEP), no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Portal do Senado Federal,
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP). Numa terceira etapa, o estudo da
eficiência na alocação dos recursos públicos foi realizado utilizando a Análise Envoltória de
Dados (DEA), processo este que possibilitou a identificação dos municípios que alocam
eficientemente seus recursos e os que assim não o fazem.·.
Como modo de mensurar a eficiência da gestão pública utilizou-se a Análise
Envoltória de Dados (DEA), metodologia esta muito utilizada na determinação da eficiência,
mediante comparação entre recursos empregados e produtos gerados. A DEA é uma forma
matemática que busca medir a eficiência de determinados setores de produção. As unidades
estudadas em DEA recebem o nome de DMUs (Decision Making Units), unidades produtoras
tomadoras de decisão, que ao serem comparadas entre si, geram o conceito de eficiência.
Para Nuintin (2014), a metodologia DEA mede a eficiência relativa de cada unidade,
isto é, os melhores desempenhos é que determinam fronteiras de produção e constituem-se de
limites para os demais resultados. Os índices de eficiência de uma unidade são medidos
considerando as posições relativas por ela ocupadas em relação àquelas fronteiras. Para isso, a
DEA considera que o máximo que poderia ter sido produzido é obtido por meio da
observação das unidades mais produtivas (SOARES DE MELLO et al, 2005).
Para a instrumentalização deste processo, algumas etapas precisaram ser seguidas: (a)
Especificação das DMU´s; (b) escolha do modelo DEA mais adequado; (c) escolha das
variáveis insumos (inputs) e produtos (outputs) utilizadas. A escolha do modelo DEA é
orientada por duas metodologias utilizadas: a metodologia voltada para os inputs e a
metodologia voltada para os outputs. A metodologia voltada para o input procura minimizar
as variáveis dos inputs mantendo os outputs constantes, enquanto que a metodologia dos
outputs volta-se para maximização dos outputs mantendo o mesmo nível de inputs. (NUITIN,
2014). Neste estudo, a orientação da metodologia DEA foi ao output, ao estabelecer que os
gastos públicos sejam alocados de maneira a resultarem nos melhores outputs possíveis, que
no caso deste trabalho são as notas do IDEB.
Além da orientação para o input ou output, o modelo DEA deve ser instrumentalizado a
partir da aplicação de dois modelos: retorno constante de escala e retorno variável de escala.
(NUINTIN, 2014).
54
O retorno constante de escala, conhecido como CCR, adota a hipótese de rendimentos
constantes de escala a partir da suposição de que o aumento proporcional de inputs produz
aumento proporcional dos outputs (BOEURI e GAPARINI, 2007; NUINTIN, 2014).
Já o modelo BCC, denominado retorno variável de escala, adota a hipótese de
rendimentos variáveis de escala e deste modo tal modelo assume retornos crescentes e
decrescentes de escala na fronteira eficientes. (BOEURI e GAPARINI, 2007; NUINTIN,
2014). Quanto à definição do retorno de escala foi utilizado neste estudo o modelo retorno
variável de escala BCC.
4. RESULTADOS E DISCUSSÕES
Esta análise visa apresentar os dados das variáveis utilizadas para o estudo bem como
a análise desses dados. Primeiramente foram analisados a evolução dos valores gastos com a
educação básica e o número de matrículas dos municípios estudados para se determinar o
gasto per capita destinado à educação básica, lembrando que os gastos anuais foram ajustados
segundo IPCA para evitar possíveis resultados errôneos. Os IPCA`s ajustados foram 1, 05909
em 2009; 1,065031 em 2010; 1,058386 em 2011 e 1,09108 em 2012 (IBGE). Em seguida,
foram analisados a evolução das notas do IDEB e por fim é apresentado o resultado da DEA,
ao qual determinará quais os municípios apresentaram-se mais eficientes e os menos
eficientes. Por facilidade de análise e visualização, os municípios foram divididos por
microrregiões e anualmente. As microrregiões estudadas foram escolhidas levando-se em
consideração os municípios onde os campi da Universidade Federal de Alfenas estão
localizados, sendo eles: Alfenas, Poços de Caldas e Varginha. Os valores são analisados nas
tabelas a seguir.
4.1 Evolução dos gastos destinados à educação
Conforme descrito, num primeiro momento analisa-se a evolução dos gastos públicos
destinados à educação. Alfenas é a cidade que mais investe em educação na sua microrregião
e Divisa Nova é o município que menos investe. Ao analisar a evolução destes gastos durante
os anos pudemos perceber que à maioria dos municípios da microrregião de Alfenas
apresentaram aumentos significativos em seus gastos, sendo que somente Conceição de
Aparecida apresentou gastos menores em 2013 do que os indicados em 2009. Alguns
55
municípios tais como: Carmo do Rio Claro, Conceição da Aparecida, Poço Fundo e Serrania
apresentaram oscilações em seus montantes, contudo os valores de 2013 permaneceram
superiores aos valores de 2009. O gráfico 1 procura exemplificar melhor a evolução destes
gastos.
Gráfico 1 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Projetando a análise feita anteriormente para a microrregião de Poços de Caldas,
observa-se os vultuosos investimentos feitos pelo município de Poços de Caldas,
investimentos este, que aumentaram consideravelmente ao longo do tempo. Assim como
Poços de Caldas, os municípios de Andradas, Botelhos, Caldas e Campestre mantiveram seus
investimentos educacionais ao longo dos anos, o que não ocorreu com os municípios de
Bandeira do Sul e Ouro Fino, visto que tais municípios apresentaram decréscimos de seus
gastos ao longo dos anos, apresentando gastos menores em 2013 do que os indicados em
2009. Outros municípios como Inconfidentes e Monte Sião apresentaram investimentos
instáveis com aumentos do período de 2009 e 2011 e quedas no período de 2013, sendo
Inconfidentes o município que menos investiu na educação básica nesta microrregião. Estes
dados podem ser visualizados no gráfico 2.
56
Gráfico 2 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Depois das análises feitas às microrregiões de Alfenas e Poços, Varginha é o
município de sua microrregião com maiores investimentos à educação básica, contudo
diferente dos municípios líderes em investimentos analisados nas microrregiões de Alfenas e
Poços de Caldas, Varginha apresenta uma evolução instável de seus investimentos, com
crescimentos nos períodos de 2009 e 2011 e queda em 2013, segundo valores respectivamente
apresentados: R$ 47.504.864,03; R$ 50.460.110,01 e R$ 46.931.533,35. Assim, como
Varginha, os municípios de Boa Esperança, Campos Gerais, Carmo da Cachoeira
apresentaram quedas em seus investimentos à educação básica, visto que o montante
disponibilizado em 2013 era inferior ao montante de 2009. As demais cidades desta região,
todavia, apresentam aumentos nos recursos destinados à educação básica. Os municípios que
menos investiram em educação nesta região foram Monsenhor Paulo e São Bento Abade.
Estas informações podem ser visualizados no gráfico 3.
57
Gráfico 3 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional.
4.2 Evolução do número de matrícula
Ao analisar a evolução das matrículas do ensino básico nos municípios estudados, é
possível tratar do assunto abordando as três microrregiões estudadas, isto porque todas essas
regiões apresentam diminuições no número de matriculas ao longo dos anos estudados, o que
de certa forma vai contra as concepções governamentais de que as matrículas teriam
aumentado. Contudo, não se pode generalizar, visto que o escopo neste trabalho é composto
somente por matrículas da educação básica em três microrregiões do Sul de Minas e também
porque tem se passado por mudanças demográficas que tem estabelecido diminuição na taxa
de fecundidade. Alguns municípios como Areado, Carvalhópolis e Serrania (microrregião de
Alfenas); Monte Sião (microrregião de Poços de Caldas) e Boa esperança, Ilicínea e São
Bento Abade (microrregião de Varginha) apresentam número de matrículas instáveis, com
oscilações positivas ou negativas ao longo do tempo. O número de matrículas segundo
microrregiões são detalhas nos gráficos 4, 5 e 6, discriminados abaixo.
58
Gráfico 4 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
Gráfico 5 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
59
Gráfico 6 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
4.3 Evolução do gasto per capita
Nas análises 4.1 e 4.2 foram demonstrados respectivamente, os valores despendidos
em função da educação básica nos municípios analisados e o número de matrículas destes
mesmos municípios. Nesta seção, será atribuído e analisado à evolução do gasto per capita,
isto é, o quanto cada aluno matriculado demanda em termos financeiros. Essa análise se faz
imprescindível, tendo em vista que somente dados sobre acréscimos dos gastos com a
educação básica e/ou mesmo aumentos de matriculas, por si só, não nos trazem um panorama
adequado do quanto é realmente disponibilizado por aluno.
Partindo disso, ao analisar a microrregião de Alfenas, notou-se que o município de
Carvalhopolis realizou os maiores gastos com educação, com valores de R$ 757, 67, R$ 890,
59 e R$ 1018, 87, respectivamente nos anos de 2009, 2011 e 2013, observando-se uma
tendência crescente do aumento do gasto destinado à educação básica neste município.
Observou-se também que a tendência crescente observada na cidade de Carvalhopólis
quanto ao gasto per capita realizada por essa, pode ser estendida para alguns dos municípios
analisados na microrregião de Alfenas, são eles: Alfenas e Areado, bem como os municípios
60
de Paraguaçu e Poço Fundo, que apesar de apresentarem os menores investimentos à
educação, esboçam uma tendência de crescimento. Seguido por outros municípios, cujos
investimentos representaram quase metade do investimento feito por Carvalhopolis, estão:
Conceição da Aparecida (2°), Divisa Nova (3°) e Carmo do Rio Claro (4°) em 2009; Serrania
(2°), Carmo do Rio claro (3°) e Areado (4°) em 2011, e Areado (2°), Divisa Nova (3°) e
Serrania (4°) em 2013. Já os municípios com o menor investimento na área educacional
foram: Paraguaçu seguido de Poço Fundo e Machado. Essas assertivas podem ser melhor
visualizadas através do gráfico 7, mediante a facilidade de se comparar os gastos per capita
dos municípios em cada ano de análise.
Gráfico 7- Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional e Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.
Na microrregião de Poços de Caldas, assim como na microrregião de Alfenas, existe
uma tendência de crescimento dos gastos per capita, o que atribui uma maior participação
destes municípios para com a educação. Uma exceção à tendência de crescimento pode ser
atribuída ao município de Bandeira do Sul, o qual apresentou decréscimos em seus
investimentos per capita à educação nos períodos analisados. Nesta região, o município que
se destaca desde 2009 com o maior gasto per capita é Poços de Caldas, enquanto que os
61
municípios de Andradas e Ouro Fino se destacam por terem os menores investimentos à
educação. Tais informações podem ser visualizadas a partir do gráfico 8, exposto abaixo.
Gráfico 8 - Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços
de Caldas.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional e Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.
A tendência de crescimento dos gastos per capita se faz presente também na microrregião
de Varginha, mas algumas cidades tais como Carmo da Cachoeira, Três Pontas e Varginha
apresentam tendências instáveis. Uma exceção a esta tendência se faz presente no município de
Boa Esperança, a partir dos seguintes valores que são respectivamente correspondentes aos anos
de 2009, 2011 e 2013: R$ 2.189,66; R$ 1.888,81 e R$ 2.019,00. Nesta região, o município de
Carmo da Cachoeira se destaca com os melhores investimentos em educação nos períodos de
2009 e 2011, enquanto que no período de 2013 o destaque fica para o município de Guapé. Os
municípios de Três Pontas e Campos Gerais são os municípios com menores gastos per capita
desta região. Os dados acerca dos gastos per capita desta microrregião, podem ser
visualizados no gráfico 9.
62
Gráfico 9 - Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de
Varginha.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional e Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.
4.4 Evolução das notas do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB)
No que se refere às notas do IDEB, atenua-se uma evolução significativa em quase
todos os municípios das três microrregiões. Na microrregião de Alfenas somente Conceição
de Aparecida, Machado e Poço Fundo apresentam notas que decresceram. As melhores notas
desta microrregião foram 7,0 em Poço Fundo, em 2009; 7,5 em Carvalhópolis e Conceição de
Aparecida, em 2011; e 7,3 em Carmo do Rio Claro, em 2013, como determinado no gráfico
10, que esta discriminado abaixo.
63
Gráfico 10 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
Na microrregião de Poços de Caldas, somente o município de Monte Sião apresentou
uma realidade parecida com os municípios de Conceição de Aparecida, Machado e Poço
Fundo, mediante decréscimo das notas, sendo as melhores notas desta região 6,4 em
Campestre (2009) e 7,0 e 7,1 em Botelhos, nos períodos de 2011 e 2013, respectivamente.
Tais informações e os dados das notas do IDEB, ao longo dos anos analisados, podem ser
observados no gráfico 11.
Gráfico 11 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
64
Na microrregião de Varginha, a evolução das notas do IDEB foi significativa e
alcançou todos os municípios desta região a partir de notas tais como 6,8 em Monsenhor
Paulo (2009), 6,7 em Campo do Meio (2011) e 7,3 em Monsenhor Paulo (2013). Tais
informações podem ser vistas a partir do gráfico 12.
Gráfico 12 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha.
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
4.5 Análise de Eficiência
A microrregião de Alfenas apresentou ao longo dos anos analisados uma eficiência
média de 91,18%. No período de 2009, o município de Paraguaçu e Poço Fundo foram os
municípios mais eficientes, enquanto que Alfenas foi a menos eficiente, com uma taxa de
71,43%. No período de 2011, esta região passou a deter mais dois municípios eficientes:
Carvalhópolis, Conceição da Aparecida, Machado e novamente o município de Paraguaçu. A
cidade menos eficiente neste período foi Divisa Nova com apenas 78,91%, uma taxa 21,09%
menor relacionado aos municípios eficientes. No período de 2013, os municípios de
Carvalhópolis, Conceição de Aparecida e Machado se mantiveram na posição de eficientes,
juntamente ao município de Poço Fundo e Areado. Neste período, o município de Alfenas,
assim como em 2009, foi considerado o menos eficiente. A partir da análise de eficiência da
aplicação dos recursos públicos destinados à educação básica nesta microrregião, é
interessante observar que o aumento do gasto aplicado à educação básica, não
65
necessariamente, representa maiores níveis de eficiência, pois muitos municípios que se
apresentaram eficientes não necessariamente apresentaram os maiores investimentos per
capita. Outro exemplo seria o município de Divisa Nova, que apresentou grandes
investimentos, contudo ficou ou em ultimo ou entre os últimos em nível de eficiência. O
gráfico 13, discriminado abaixo traz tais informações e dados.
Gráfico 13 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas.
Fonte: Elaborada pela autora.
Na microrregião de Poços de Caldas, a taxa média de eficiência foi à maior dentre as
microrregiões estudadas, com uma taxa de 91,76%. Botelhos, Andradas e Campestre foram
os municípios mais eficientes no ano de 2009; Andradas e Botelhos, em 2011; e Bandeira do
Sul e Botelhos novamente, em 2013. No que se refere aos municípios menos eficientes pode-
se citar: Bandeira do Sul em 2009 e 2011 e Poços de Caldas em 2013. A partir desta análise,
cabe destacar a predominante eficiência do município de Botelhos e a recuperação em 2013,
do município de Bandeira do Sul, que durante os primeiros anos (2009-2011) foi considerado
o menos eficiente de sua microrregião e em 2013 figurou entre os mais eficientes. Ademais,
os níveis de eficiência, assim como na microrregião de Alfenas, não estão correlacionados aos
aumentos de gastos per capita, tendo em vista que o município de Botelhos durante os anos
analisados figurou entre os quarto e sétimo maior gasto per capita e atingiu uma eficiência
maior que o município de Poços de Caldas, que apresentou durante todos os anos os melhores
66
investimentos per capita em educação básica. Outro exemplo pode ser observado a partir do
município de Bandeira do Sul, que nos primeiros anos (2009 e 2011) foi o mais ineficiente e
apresentava o segundo maior gasto à educação de sua microrregião. Em 2013, Bandeira do
Sul foi o sétimo maior investimento à educação e conseguiu ser um dos mais eficientes, o que
denota que não necessariamente aumentos dos gastos e de investimentos públicos à educação
resultem em gestões eficientes. Estas informações podem ser visualizadas no gráfico 14.
Gráfico 14 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas.
Fonte: Elaborada pela autora.
Por fim, ao averiguar a microrregião de Varginha infere-se uma taxa de eficiência
média de 86,94%, e que representa a menor eficiência média entre as microrregiões. Os
municípios de Monsenhor Paulo e Três Pontas foram destaque em eficiência em 2009,
enquanto que São Bento Abade foi o menos eficiente. No ano posterior, em 2011, os
municípios eficientes foram Boa Esperança, Campanha, Campo do Meio e Campos Gerais,
figurando o município São Bento Abade, novamente, como o menos eficiente. Em 2013, os
municípios mais eficientes foram Boa Esperança, Monsenhor Paulo e Três Pontas, sendo Eloi
Mendes o mais ineficiente.
Novamente, a relação entre aumento de investimentos públicos à educação básica nem
sempre significa eficiência, isto porque os municípios de Monsenhor Paulo e Três Pontas,
destaques em eficiência em 2009, apresentavam o antepenúltimo e último gastos com a
educação básica, enquanto que São Bento Abade, o menos eficiente foi identificado como o
segundo maior gasto per capita neste período. O que se infere a partir de tal situação, é que os
municípios de Monsenhor Paulo e Três Pontas utilizaram de maneira mais eficiente seus
67
recursos, enquanto que São Bento Abade assim não o fez. No gráfico 15 podem ser
observadas tais informações.
Gráfico 15 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha.
Fonte: Elaborada pela autora.
A partir da necessidade de conhecer melhor em que patamar em termos de eficiência
estão os municípios analisados, optou-se por estruturarem graus de ineficiência distintos:
baixa, moderada e forte. Para tanto, considerou-se como eficientes aqueles municípios que
obtiveram escores iguais a 100%; como grupo de ineficiência fraca, aqueles com escores entre
99,99% e 79%; com ineficiência moderada, aqueles como escores inferiores a 79% até 43%,
e a ineficiência forte com escores menores que 43%. A escolha dos escores se deu a partir de
um trabalho já realizado por Silva (2013).
Partindo disso, foram analisados num primeiro momento cada microrregião em seus
distintos períodos (2009, 2011 e 2013) e caracterizados em relação ao nível de eficiência
existente nos municípios. A partir dessa análise foi possível conhecer o nível de eficiência
existente em cada microrregião e a porcentagem representativa de cada nível de eficiência.
Fazendo a análise para a microrregião de Alfenas, conforme gráfico 16 abaixo, foi
possível observar que esta microrregião ao longo dos anos observados vem melhorando seus
níveis de eficiência. No ano de 2009, somente dois municípios eram considerados eficientes
neste município, vindo a melhorar esse panorama em 2011 e 2013, com respectivamente, 4 e
5 municípios eficientes. Apesar do crescimento e da notável melhoria desta microrregião,
acredita-se que a percentagem de municípios eficientes é muito pequena ainda e que é preciso
mais esforços para uma melhor alocação dos recursos públicos. Entretanto, cabe destacar que
68
essa microrregião entre as demais analisadas é destaque em eficiência. No que se refere aos
demais escores, a microrregião se destaca por não apresentar municípios em níveis de
ineficiência forte, assim como ocorre nas demais microrregiões e também por apresentar
significativos níveis de ineficiência fraca, com taxas que vão de 70%, 50% e 50% de
representatividade nos anos de 2009, 2011 e 2013, respectivamente.
Gráfico 16 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos –
Microrregião de Alfenas
Fonte: Elaborada pela autora.
A microrregião de Poços de Caldas destaca-se por apresentar significativos níveis de
ineficiência fraca, com taxas de 62,50%, 62,50% e 75%, respectivamente nos anos de 2009,
2011 e 2013, esboçando o crescimento do número de municípios pertencentes a este nível.
Ademais, os níveis de eficiência vêm decaindo esboçando uma queda da eficiência desta
microrregião ao longo dos anos, o que pode ser melhor visualizado a partir do gráfico 17.
Gráfico 17 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos –
Microrregião de Poços de Caldas
Fonte: Elaborada pela autora.
69
Depois de feitas às análises para as demais microrregiões, a microrregião de Varginha
apresenta considerável número de municípios estabelecidos ao nível de ineficiência moderada
a partir de 46,15% de representatividade no período de 2009, realidade esta, que veio a mudar
durante os anos esboçando uma melhoria considerável a partir da queda desta taxa para 7,69%
de representatividade nesta microrregião, nos anos de 2011 e 2013. Observou-se que esta
queda no número de municípios pertencentes ao nível de ineficiência moderada ocasionou em
melhorias nas taxas de eficiência e ineficiência fraca nos anos seguintes, o que expressa uma
melhoria na alocação dos recursos públicos destinados à educação. Em relações as demais
microrregiões observadas, a microrregião de Varginha é a que apresenta menores índices de
eficiência.
Gráfico 18 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos –
Microrregião de Varginha
Fonte: Elaborada pela autora.
Feitas às análises por microrregião, optou-se por analisar, de modo geral, as
perspectivas conjuntas das microrregiões analisadas. Apesar da reduzida representatividade
dos níveis de eficiência, observou-se que esta vem apresentando melhorias a partir do
aumento do número de municípios eficientes. Ademais, é possível ver melhorias também a
partir da evolução dos níveis de ineficiência fraca, que durante os anos sofreram aumentos,
em grande parte, justificadas pela possível diminuição do número de municípios pertencentes
aos níveis de ineficiência moderada, que sofreu quedas durante os anos.
70
Gráfico 19 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência distintos - Todas as
microrregiões.
Fonte: Elaborada pela autora.
71
5. CONCLUSÕES
Partindo do objetivo de mensurar a eficiência dos municípios da microrregião de
Alfenas, Poços de Caldas e Varginha no que se refere a alocação eficiente dos recursos
públicos para a educação básica em Minas Gerais, utilizou-se da Análise Envoltória de Dados
(DEA). Os dados revelam que a microrregião de Varginha possui a menor média de eficiência
na alocação de seus gastos a partir de uma taxa de 86,94% e Poços de Caldas como a maior
média entre as microrregiões analisadas, apresentando uma taxa média de eficiência de
91,76%. Ademais, apesar do acréscimo ao longo dos anos de municípios ao grupo dos
eficientes, observa-se que as microrregiões ainda apresentam uma taxa reduzida com médias
de 22,58% em 2009 e 32,26% em 2011 e 2013.
Ao longo dos anos foram poucos os municípios eficientes, sendo os municípios de
Paraguaçu, Poço Fundo, Andradas, Campestre, Botelhos, Monsenhor Paulo e Três Pontas
destaque em 2009. Em 2011, os municípios mais eficientes foram: Carvalhópolis, Conceição
da Aparecida, Machado, Paraguaçu, Andradas, Botelhos, Boa Esperança, Campo do Meio,
Campanha e Campos Gerais. E em 2013, Areado, Carvalhópolis, Conceição da Aparecida,
Machado, Poço Fundo, Bandeira do Sul, Botelhos, Boa Esperança, Monsenhor Paulo e Boa
Esperança.Partindo disso, vale destacar o município de Botelho como destaque em eficiência
em todos anos analisados e o município de Bandeira do Sul, que durante muitos anos
apresentou gastos significativos e níveis de eficiência baixos e que em 2013, com um gasto
menor conseguiu alcançar o nível de eficiência máxima.
No que se refere à ineficiência fraca (escores entre 79 -99,99%), esta contou com as
maiores taxas com 54,84% em 2009; 58,06% em 2011 e 64,52% em 2013, observando a
crescente trajetória deste nível e que a grande maioria dos municípios analisados apresenta
ineficiências fracas. A ineficiência moderada apresentou em 2009 uma taxa relevante, mas
felizmente veio sofrendo decréscimos ao longo dos anos chegando a 2013 com uma taxa de
3,23% de representatividade em relação a todas as microrregiões analisadas.
Deste modo, a partir dos dados analisados verificou-se que aumentos dos gastos não
necessariamente referem-se a melhorias na qualidade e eficiência da educação, tendo em vista
que muitos municípios apresentaram reduzidos montantes aplicados à educação e
apresentaram bons níveis de eficiência, enquanto que outros municípios apresentavam
excelentes investimentos à educação e resultados não tão bons. Além disso, observou-se a
72
necessidade de alocação e gestão mais eficiente dos recursos nestas microrregiões, tendo em
vista que grande parte dos municípios analisados não foram considerados eficientes.
73
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78
APÊNDICE
Tabela 1 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de
Alfenas.
Municípios 2009 2011 2013
ALFENAS R$ 25.783.763,99 R$ 27.530.663,52 R$ 29.983.013,65
AREADO R$ 5.352.270,54 R$ 6.220.493,04 R$ 6.634.185,31
CARMO DO RIO CLARO R$ 7.918.255,24 R$ 9.781.706,47 R$ 8.597.817,57
CARVALHOPOLIS R$ 2.560.951,68 R$ 2.993.277,68 R$ 3.568.094,47
CONCEIÇAO DA APARECIDA R$ 4.280.469,19 R$ 4.076.719,14 R$ 4.103.937,24
DIVISA NOVA R$ 2.313.356,41 R$ 2.571.247,08 R$ 2.611.304,97
MACHADO R$ 11.245.240,06 R$ 13.179.669,62 R$ 14.238.107,33
PARAGUAÇU R$ 4.961.509,64 R$ 5.977.051,91 R$ 6.925.095,17
POÇO FUNDO R$ 4.384.247,93 R$ 5.715.373,72 R$ 4.857.834,01
SERRANIA R$ 2.891.547,43 R$ 3.615.015,70 R$ 3.236.056,22
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Tabela 2 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de
Poços de Caldas.
Municípios 2009 2011 2013
ANDRADAS R$ 9.342.417,22 R$ 10.784.160,25 R$ 13.840.476,11
BANDEIRA DO SUL R$ 3.330.495,15 R$ 3.393.578,03 R$ 2.398.642,32
BOTELHOS R$ 5.220.503,90 R$ 5.612.752,09 R$ 6.770.716,95
CALDAS R$ 4.687.596,73 R$ 5.498.515,37 R$ 7.091.772,26
CAMPESTRE R$ 7.845.480,56 R$ 8.977.187,11 R$ 9.276.448,57
INCONFIDENTES R$ 2.237.345,26 R$ 2.786.626,10 R$ 2.595.888,41
MONTE SIAO R$ 8.758.852,70 R$ 10.878.440,65 R$ 10.284.063,63
OURO FINO R$ 9.789.180,84 R$ 8.749.687,99 R$ 8.780.537,35
POÇOS DE CALDAS R$ 82.002.586,13 R$ 92.554.500,98 R$ 114.311.558,28
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional.
79
Tabela 3 - Gastos destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 – Microrregião de
Varginha.
Municípios 2009 2011 2013
BOA ESPERANÇA R$16.726.813,56 R$ 13.654.203,13 R$ 14.700.314,69
CAMPANHA R$ 4.729.707,53 R$ 5.441.232,49 R$ 6.164.343,10
CAMPO DO MEIO R$ 3.645.232,31 R$ 4.044.623,04 R$ 4.889.232,22
CAMPOS GERAIS R$ 9.445.730,10 R$ 8.861.978,82 R$ 9.429.668,94
CARMO DA CACHOEIRA R$ 6.837.744,07 R$ 6.470.870,11 R$ 6.291.023,12
ELOI MENDES R$ 8.290.964,48 R$ 9.672.877,88 R$ 11.307.834,72
GUAPE R$ 4.910.655,39 R$ 5.015.177,61 R$ 6.387.626,31
ILICINEA R$ 4.500.160,62 R$ 4.630.801,18 R$ 5.480.156,80
MONSENHOR PAULO R$ 2.410.086,65 R$ 2.953.986,01 R$ 3.281.032,23
SAO BENTO ABADE R$ 2.689.055,83 R$ 2.937.512,83 R$ 3.232.363,25
TRES CORAÇÕES R$ 23.489.823,92 R$ 29.077.419,86 R$ 30.055.872,14
TRES PONTAS R$ 15.960.347,36 R$ 20.104.225,08 R$ 18.382.083,18
VARGINHA R$ 47.504.864,03 R$ 50.460.110,01 R$ 46.931.533,35
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Tabela 4 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas
Municípios 2009 2011 2013
ALFENAS 13006 12617 12615
AREADO 2437 2300 2364
CARMO DO RIO CLARO 3431 3222 3138
CARVALHOPOLIS 628 616 628
CONCEIÇAO DA APARECIDA 1759 1697 1668
DIVISA NOVA 1175 1131 1117
MACHADO 7090 6853 6828
PARAGUAÇU 3516 3355 3237
POÇO FUNDO 2359 2211 2186
SERRANIA 1419 1360 1457
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
80
Tabela 5 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de
Caldas.
Municípios 2009 2011 2013
ANDRADAS 5853 5625 5570
BANDEIRA DO SUL 1167 1052 1050
BOTELHOS 2700 2503 2450
CALDAS 1998 1785 1786
CAMPESTRE 3252 3060 2997
INCONFIDENTES 1046 966 956
MONTE SIAO 3786 3847 3798
OURO FINO 5288 4899 4682
POÇOS DE CALDAS 27477 26367 25720
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
Tabela 6 - Número de matrículas no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha.
Municípios 2009 2011 2013
BOA ESPERANÇA 7639 7229 7281
CAMPANHA 3147 3075 2938
CAMPO DO MEIO 2059 1874 1866
CAMPOS GERAIS 5499 5047 4847
CARMO DA CACHOEIRA 2604 2388 2361
ELOI MENDES 4597 4377 4374
GUAPE 2387 2174 2026
ILICINEA 2243 2127 2173
MONSENHOR PAULO 1433 1378 1376
SAO BENTO ABADE 1179 1183 1115
TRES CORAÇÕES 12541 12145 11822
TRES PONTAS 10733 9869 9638
VARGINHA 21525 21027 21022
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
81
Tabela 7 - Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 –
Microrregião de Alfenas.
Municípios 2009 2011 2013
ALFENAS R$ 1.982,45 R$ 2.182,03 R$ 2.376,77
AREADO R$ 2.196,25 R$ 2.704,56 R$ 2.806,34
CARMO DO RIO CLARO R$ 2.307,86 R$ 3.035,91 R$ 2.739,90
CARVALHOPOLIS R$ 4.077,95 R$ 4.859,22 R$ 5.681,68
CONCEIÇAO DA APARECIDA R$ 2.433,47 R$ 2.402,31 R$ 2.460,39
DIVISA NOVA R$ 1.968,81 R$ 2.273,43 R$ 2.337,78
MACHADO R$ 1.586,07 R$ 1.923,20 R$ 2.085,25
PARAGUAÇU R$ 1.411,12 R$ 1.781,54 R$ 2.139,36
POÇO FUNDO R$ 1.858,52 R$ 2.584,97 R$ 2.222,25
SERRANIA R$ 2.037,74 R$ 2.658,10 R$ 2.221,04
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional e Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.
Tabela 8 - Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 –
Microrregião de Poços de Caldas.
Municípios 2009 2011 2013
ANDRADAS R$ 1.596,18 R$ 1.917,18 R$ 2.484,83
BANDEIRA DO SUL R$ 2.853,89 R$ 3.225,83 R$ 2.284,42
BOTELHOS R$ 1.933,52 R$ 2.242,41 R$ 2.763,56
CALDAS R$ 2.346,14 R$ 3.080,40 R$ 3.970,76
CAMPESTRE R$ 2.412,51 R$ 2.933,72 R$ 3.095,24
INCONFIDENTES R$ 2.138,95 R$ 2.884,71 R$ 2.715,36
MONTE SIAO R$ 2.313,48 R$ 2.827,77 R$ 2.707,76
OURO FINO R$ 1.851,21 R$ 1.786,02 R$ 1.875,38
POÇOS DE CALDAS R$ 2.984,41 R$ 3.510,24 R$ 4.444,46
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional e Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.
82
Tabela 9 - Gastos per capita destinados à educação básica no período de 2009 a 2013 –
Microrregião de Varginha.
Municípios 2009 2011 2013
BOA ESPERANÇA R$ 2.189,66 R$ 1.888,81 R$ 2.019,00
CAMPANHA R$ 1.502,93 R$ 1.769,51 R$ 2.098,14
CAMPO DO MEIO R$ 1.770,39 R$ 2.158,28 R$ 2.620,17
CAMPOS GERAIS R$ 1.717,72 R$ 1.755,89 R$ 1.945,47
CARMO DA CACHOEIRA R$ 2.625,86 R$ 2.709,74 R$ 2.664,56
ELOI MENDES R$ 1.803,56 R$ 2.209,93 R$ 2.585,24
GUAPE R$ 2.057,25 R$ 2.306,89 R$ 3.152,83
ILICINEA R$ 2.006,31 R$ 2.177,15 R$ 2.521,93
MONSENHOR PAULO R$ 1.681,85 R$ 2.143,68 R$ 2.384,47
SAO BENTO ABADE R$ 2.280,79 R$ 2.483,10 R$ 2.898,98
TRES CORAÇÕES R$ 1.873,04 R$ 2.394,19 R$ 2.542,37
TRES PONTAS R$ 1.487,04 R$ 2.037,11 R$ 1.907,25
VARGINHA R$ 2.206,96 R$ 2.399,78 R$ 2.232,50
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional e Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.
Tabela 10 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas.
Município 2009 2011 2013
ALFENAS 5 5,5 5,9
AREADO 6 6 6,4
CARMO DO RIO CLARO 6,5 6 7,3
CARVALHOPOLIS 6,5 7,5 7,1
CONCEIÇAO DA APARECIDA 6,8 7,5 5,9
DIVISA NOVA 5,9 5,6 6,1
MACHADO 6,1 6 5,9
PARAGUAÇU 5,8 5,5 6,8
POÇO FUNDO 7 6,8 6,1
SERRANIA 5,7 6,1 6,1
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
83
Tabela 11 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de Caldas.
MUNICÍPIOS 2009 2011 2013
ANDRADAS 5,9 6,2 6,2
BANDEIRA DO SUL 5,3 5,5 6,2
BOTELHOS 6,2 7 7,1
CALDAS 5,7 6,5 6,3
CAMPESTRE 6,4 6,6 6,3
INCONFIDENTES 5,7 6,1 6,4
MONTE SIÃO 5,7 6,4 6,3
POÇOS DE CALDAS 5,4 5,7 5,9
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
Tabela 12 - Notas do IDEB no período de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha.
MUNICÍPIOS 2009 2011 2013
BOA ESPERANÇA 5,3 6,2 6,2
CAMPANHA 5,2 5,6 6
CAMPO DO MEIO 5,6 6,7 7
CAMPOS GERAIS 5,1 5,4 5,4
CARMO DA CACHOEIRA 5,7 5,7 6,3
ELOI MENDES 5 5,8 5,5
GUAPE 5,2 6,2 6,1
ILICINEA 5,5 5,3 6,1
MONSENHOR PAULO 6,8 6,1 7,3
SAO BENTO ABADE 4,3 4,9 6
TRES CORAÇÕES 5,3 5,4 5,9
TRES PONTAS 5,6 6 5,8
VARGINHA 5,4 5,8 6,1
Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira.
84
Tabela 13 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Alfenas.
Municípios 2009 2011 2013
ALFENAS 71,43% 80,76% 84,35%
AREADO 85,71% 80,00% 100,00%
CARMO DO RIO CLARO 92,86% 80,00% 89,13%
CARVALHOPOLIS 92,86% 100,00% 100,00%
CONCEIÇAO DA APARECIDA 97,14% 100,00% 100,00%
DIVISA NOVA 84,29% 78,91% 84,95%
MACHADO 97,30% 100,00% 100,00%
PARAGUAÇU 100,00% 100,00% 92,52%
POÇO FUNDO 100,00% 90,67% 100,00%
SERRANIA 81,43% 81,33% 89,79%
Fonte: Elaborada pela autora.
Tabela 14 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Poços de
Caldas.
Municípios 2009 2011 2013
ANDRADAS 100,00% 100,00% 94,28%
BANDEIRA DO SUL 82,82% 78,57% 100,00%
BOTELHOS 100,00% 100,00% 100,00%
CALDAS 89,45% 92,86% 88,73%
CAMPESTRE 100,00% 94,29% 88,73%
INCONFIDENTES 90,68% 87,15% 91,31%
MONTE SIAO 93,03% 91,42% 90,07%
POÇOS DE CALDAS 84,37% 81,43% 83,10%
Fonte: Elaborada pela autora.
85
Tabela 15 - Análise de eficiência dos períodos de 2009 a 2013 – Microrregião de Varginha.
Município 2009 2011 2013
BOA ESPERANÇA 77,94% 100,00% 100,00%
CAMPANHA 91,27% 100,00% 93,20%
CAMPO DO MEIO 82,35% 100,00% 95,89%
CAMPOS GERAIS 75,00% 100,00% 90,96%
CARMO DA CACHOEIRA 83,82% 85,08% 86,30%
ELOI MENDES 73,53% 86,57% 75,34%
GUAPE 76,47% 92,54% 83,56%
ILICINEA 80,88% 79,10% 83,56%
MONSENHOR PAULO 100,00% 91,42% 100,00%
SAO BENTO ABADE 63,24% 73,14% 82,19%
TRES CORAÇÕES 77,94% 80,60% 80,82%
TRES PONTAS 100,00% 92,66% 100,00%
VARGINHA 79,41% 86,57% 89,15%
Fonte: Elaborada pela autora.
Tabela 16 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência
distintos – Microrregião de Alfenas.
Níveis de
Eficiência
Número de
Municípios
2009 Número de
Municípios.
2011 Número de
municípios
2013
Eficiente 100% 2 20% 4 40% 5 50%
Ineficiente fraca 79 -99,99% 7 70% 5 50% 5 50%
Ineficiente Moderado 43 -78,99% 1 10% 1 10% 0 0%
Ineficiente forte 0- 42,99% 0 0% 0 0% 0 0%
Fonte: Dados da Pesquisa.
86
Tabela 17 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência
distintos – Microrregião de Poços de Caldas.
Níveis de
Eficiência
Num. de
municípios
2009 Num. de
municípios
2011 Num. de
municípios
2013
Eficiente 100% 3 37,50% 2 25,0% 2 25%
Ineficiente
fraca
79 -99,99% 5 62,50% 5 62,5% 6 75%
Ineficiente
Moderado
43 -78,99% 0 0% 1 12,5% 0 0%
Ineficiente forte 0- 42,99% 0 0% 0 0% 0 0%
Fonte: Dados da Pesquisa.
Tabela 18 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência
distintos – Microrregião de Varginha.
Níveis de
Eficiência
Num. de
municípios
2009 Num. de
municípios
2011 Num. de
municípios
2013
Eficiente 100% 2 15,38% 4 30,77% 3 23,08%
Ineficiente
fraca
79-99,99% 5 38,46% 8 61,54% 9 69,23%
Ineficiente
Moderado
43-78,99% 6 46,15% 1 7,69% 1 7,69%
Ineficiente
forte
0-42,99% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%
Fonte: Dados da Pesquisa.
87
Tabela 19 - Classificação dos municípios analisados em grupos com níveis de eficiência
distintos - Todas as microrregiões.
Níveis de
Eficiência
Número de
municípios
2009 Número de
municípios
2011 Número de
Municípios
2013
Eficiente 100% 7 22,58% 10 32,26% 10 32,26%
Ineficiente
fraca
79 -99,99% 17 54,84% 18 58,06% 20 64,52%
Ineficiente
Moderado
43 -78,99% 7 22,58% 3 9,68% 1 3,23%
Ineficiente
forte
0- 42,99% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%
Fonte: Dados da Pesquisa.
88
