Tendências Internacionais da Administração Pública Escola Nacional de Administração Pública Brasília - 21 de outubro de 2004 Francisco Gaetani [email protected]

Tendências Internacionais da Administração Pública

Escola Nacional de Administração Pública

Brasília - 21 de outubro de 2004

Francisco [email protected]

•Remuneração por desempenho

•Especificação dos contratos

•Ênfase na ética do serviço público.

•Planos de carreiras•Estabilidade

Ferramentas já testadas antes

Técnicas de gerência oriundas do setor privado

Diferenciação do regime de trabalho

•Interdependência•Atribuições genéricas•Foco nas atividades

•Cortes de custos•Parâmetros de desempenho

•Melhoria dos indicadores

Contratos

•Erosão do vínculo permanente

•Descentralização•“Orçamentos globais”

•Uniformidade do serviço público

•Universalidade•Accountability

•Organizações manejáveis

•Foco na missão•Menor desperdício

Agências

Significado Operacional

SubstituiVínculo com performance

Doutrina

A eliminação ou mitigação das especificidades do serviço público

•Remuneração & desempenho

•Declínio do financiamento por atividades

•Procedimentos e controles balanceadores

Maior pressão por resultados

Grande ênfase no controle dos produtos

Erosão da base técnica corporativa

•Parâmetros qualitativos e/ou implícitos

•Normas

•Accountability vinculada a objetivos

•Eficiência como rigor nas metas

Indicadores de desempenho explícitos, formais e mensuráveis

Ampliação da autonomia gerencial via maior poder discricionário”

Ênfase em habilidades políticas e jurídicas

Accountability requer clara alocação de responsabilidades

Ênfase no fortalecimento do controle pelo executivo principal

Significado Operacional

SubstituiVínculo com performance

Doutrina

A tensão entre a valorização das regrase o desejo de discricionariedade

Vertente Teórica 1: Escolha Pública

• Novo institucionalismo (variante escolha racional)

• Teoria do burocratas como maximizadores

• Teoria dos mercados contestáveis

• Teoria dos custos de transação

• Teoria do agente-principal

• Teoria da busca de rendas

Vertente Teórica 2: Gerencial

• A Auditoria e Controle

• Contabilidade gerencial

• “Liberation Management”

• Qualidade Total

• Foco no Cliente

• Gestão Estratégica

• Reengenharia & Downsizing

Tensões entre as matrizes teóricas da escolha pública e gerencial

Escolha Pública “Managerialism”

Estruturas executivas politizadas

Estruturas de gestão focadas na expansão de capacidades

Centralização da autoridade na figura do político

Descentralização orientada instrumentalização de gerências

Gestão corporativa estratégica Desregulação administrativa e minimização do papel dos órgãos centrais

Aumento do controle com gastos de pessoal permanente combinada com a expansão dos cargos de confiança e redução de níveis hierárquicos de modo a subordinar o aparato burocrático às diretrizes políticas

Fortalecimento da “ponta” via delegação de autoridade, facilitada pelo processo de agencificação, que mantém os decisores mais próximos de seus recursos, produtos, resultados, e clientes

Quatro variantes da Nova Gestão Pública

• O modelo Neo-Taylorista - “eficiência crua”

• O modelo minimalista e descentralizador

• O modelo orientado para o cliente

• O modelo orientado para o serviço público

O modelo neo-taylorista (1)

• Exacerbação dos controles financeiros• Fortalecimento da cadeia hierárquica• Parametrização e standardização• Foco na capacidade de resposta • Penetração dos regimes de trabalho privado • Erosão do poder corporativo das profissões• Fortalecimento dos níveis de poder superiores

O modelo minimalista e descentralizador (2)

• Substituição de hierarquias por mercados• Gestão hierárquica X Gestão por contratos• Downsizing e redução da hierarquia• Financiamento e controle público com

produção privada• Gerenciamento em rede e parcerias• Formas standardizadas X Formas flexíveis e

variáveis

O modelo orientado para o cliente“baixo para cima” (3A)

• ênfase no aprendizado

• desenvolvimento da organização

• valorização da cultura organizacional

• descentralização radical

• desempenho & resultados

• apoio individualizado e explícito aos líderes emergentes das mudanças por parte do topo

O modelo orientado para o cliente “cima para baixo” (3 B)

• ênfase em liderança• projeção da imagem-objetivo a partir do topo• programas gerenciados de mudança• ênfase em lideranças carismáticas• incorporação da metáfora do CEO• programas de treinamento corporativo• estratégia explícita de comunicação• recursos humanos gerenciados de forma

estratégica e com pulso forte

Orientação para o serviço público (4)

• Qualidade e agregação de valor• Foco no usuário mais do que no cliente• Valorização de feedback do usuário• Ênfase em participação e cidadania• Descentralização e desconcentração do poder• Crença no processo de aprendizagem social• Ceticismo em relação ao mercado • Ênfase na ótica do interesse público

Tendências da Gestão Pública Contemporânea (Macro)

• Politização (“Hands-On”) • Protagonismo da área econômica-financeira• Ascensão “irreversível” do Estado Regulador• Explosão da “audit society”• Disseminação dos sistemas (revolução digital) • Funcionamento em tempo real (e em um aquário)• Fragmentação & corporatização• Busca de coordenação intra-governamental (joint-

up) e inter-governamental (supra e sub-nacional)

Tendências da Gestão Pública Contemporânea (Micro)

• Contratualização de resultados

• Gestão de desempenho

• Qualidade total

• Balance Scorecard

• Centralidade dos controles gerencias

• Valorização da liderança

• Responsabilização (individual/organizacional)

• Foco no cliente & usuário

• ABC (Contabilidade Gerencial)

Tendências da Gestão Pública Contemporânea (Intermediárias)

• Combinação de políticas públicas (macro) e gestão pública (micro): “the missing link”

• Fortalecimento da capacidade de coesão e coordenação da ação do executivo

• Desenvolver capacidades de geração de valor público e gestão política

• Conciliar os desafios de universalização com os de customização

• Internalização do princípio da eficiência

• Calibragem legislação, economia e gestão

Governança global:cinco macro tendências

• Promoção da desagregação

• Valorização da competição

• Busca de alinhamento das estruturas de incentivos

• Globalização dos serviços produzidos pelo mercado

• Pressões governamentais impulsionadoras da globalização

A promoção da desagregação• “Corporatização”• Liderança organizacional• Expansão do Terceiro Setor• Foco nas competências centrais• Desmantelamento de estruturas de

planejamento sistêmico centralizados• Esforço para generalizar a concorrência • Gestão de desempenho• Controle de resultados• Contratualização X Expertise

A valorização da competição• Separação de compradores de produtores • Controle público e execução privada• Adoção de um padrão de relacionamento para-

empresarial intra e entre governos• Combinação de mecanismos de escolha e saída• Mecanismos de participação individualizados • Parcerias publico-privado em contextos

competitivos• Privatização, liberalização comercial e des-

regulamentação

O foco na estrutura de incentivos• Privatização e regulação da concorrência• Desenvolvimento e modernização do mercado

de capitais• Desenvolvimento e sofisticação de mecanismos

de financiamento privados• Políticas anti “rent-seeking”• Unificação dos mercados de trabalho • Remuneração com base em resultados• Diferenciação nos padrões de remuneração• Eficiência como princípio mandatório• Recurso a mecanismos (para) contratuais

Pressões na direção da globalização dos serviços produzidos pelo mercado

• Explosão do setor de serviços• Revolução tecnológica• Nova economia• Novas formas de organização• Contratualização e terceirização ao limite• “Commodification”de processos• Multiplicação de mecanismos de

aprendizado “cross-national

Pressões governamentais fortalecedoras da globalização

• Incentivos para modelagem de burocracias• Terceirização e “benchmarking”• Compras, licitações, e encomendas• “Commodification” e “Customization”de

processos• Standardização dos serviços públicos em

termos internacionais• Crescente poder decisório de instâncias

supranacionais (em especial bancos, cortes e agências das Nações Unidas)

“Commodification” e “Customization”

A crescente participação das grande multinacionais na prestação dos diversos serviços de informática se deu de forma

associada com o advento da Nova Gestão Pública, que preparou o campo para a

instalação das dinâmicas de “commodification” e “customization” dos

serviços públicos.

A crescente e decisiva importância dos contratos

• Com o desenvolvimento tecnológico terceirizado as possibilidades de viabilização de políticas intensivas em tecnologias da informação depende dos termos do contrato com os provedores

• A definição de estruturas de controle bem com o estabelecimento de parcerias estratégicas tornam-se vitais

• As áreas “jurídico-financeiro” passam a ser fundamentais na especificação e controle de inputs e outputs.

Problemas com contratos• Assimetria de informação e competência técnica

entre governo e provedores

• Definição e aceitação de margens de lucros compatíveis

• (Des)continuidades (one shot x relacionamento de longo prazo)

• Quem internaliza os ganhos do aprendizado: o contratante ou o contratado

• Estratégias de associação com parceiros que não operam comercialmente x Contratados que pressionam para embutir verticalização

Alto Poder AdministrativoEuropa continental

Pró coletividade

Escandinavos

Desconfiança das pessoas

Pró indivíduos

USA

Baixo Poder Administrativo

Westminster

Confiança nas pessoas

Desconfiança do governo

Confiança no governo

Governo

Pessoas

Confiança & Culturas Políticas

IbéricosAmérica Latina

Ganhos de eficiência

Aumento nos inputs proporcionalmente menores que nos outputs

Fazer mais com menos

Mesmo inputsgerando mais outputs

Menos inputs gerando mesmo outputs

Quem problematiza a eficiência do gasto público?•Ministério Finalístico•Orçamento•Tesouro•Casa CivilQueda nos inputs

menor que dos outputs

Nossa agenda histórica• Implementação do sistema do mérito

• Regeneração do núcleo duro do Estado

• Desenvolvimento de capacidades nos ministérios de linha

• Equacionamento da cacofonia organizacional

• Enfrentamento da problemática de pessoal no contexto da reforma trabalhista

• Estruturação e revitalização dos sistemas de planejamento, orçamento e controle interno

Nossa agenda contemporânea• Vinculação dos recursos ao desempenho

• Problemas de coordenação do executivo

• Repolitização no topo combinada com despolitização e desideologização na linha

• Difícil compatibilização da busca de eficiência com processos redistributivos.

• Foco permanente na produtividade do gasto público e na produtividade do trabalho

• Refinamento dos vínculos entre política macroeconômica e gestão microeconômica

Instituicoes de suporte a organizacoes complexas e a redes como o governo

• Sugerem o menu de soluções que direcionam a atuação do governo e os processos decisórios

• Pressupõem a existência de comunidades de acadêmicos e especialistas capazes de gerar consensos e organizar divergências sobre as melhores práticas

• Asseguram o apoio para o contínuo funcionamento da redes de atores cuja interação é responsável por inovações e novos desenvolvimentos

Algumas funções estratégicas do governo (1)

• Sistemas de informacoes situam-se no cerne das ferramentas do governo, devido as recentes inovacoes tecnologicas que abriram caminho para inovacoes em termos de politicas publicas

• A terceirização radical da tecnologia da informação governamental incorporou transnacionais nas areas de formulação e desenvolvimento de políticas (policy design and development)

• A tarefa central do Estado informatizado será reter tecnologias da informação como ativo estrategico e controlar a atuacao dos novos atores privados nas decisoes sobre politicas relevantes


• As inovações atuais beneficiam-se da evolução dos sistemas em décadas e de sua capacidade de incorporar novas tecnologias

• O desafio do governo é o de reter capital tecnológico como ativo estratégico e desenvolver competências para lidar com o papel dos novos atores nos processos decisorios

• O controle sobre as inovações é afetado pela pela opção do em retirar-se da área de desenvolvimento de tecnologias


• O tipo de informatização que as organizações governamentais adotam é modelado essencialmente pelas decisões tecnológicas que foram tomadas no passado

• Decisões permanecem com as organizações que detém competência e inteligência tecnológica para compreender tanto sistemas de informação governamentais como os recentes desenvolvimentos tecnológicos

• O controle sobre estas inovacoes sera modelado pela decisao do governo de se retirar ou não do desenvolvimento das tecnologias da informacao

Novas competências estratégicas• Gestão para cima, para fora, para baixo e para dentro

• Monitorar, controlar, e direcionar a atuação dos novos atores

• Definir, redigir, monitorar, renegociar, e “fazer valer” contratos

• Intermediar as negociações com os múltiplos atores envolvidos (pub e priv)

• Desenvolver capacidades

• Aprendizado contínuo para lidar com novas tarefas

Para onde vai a nova gestão pública nos países onde ela nasceu? (1)

• Avaliação, consolidação, e maturação de experiências inovadoras

• Pluralidade de arranjos com padrões de gestão diferenciada

• Incorporação de elementos velhos e novos• Subordinação maior ao controle político• Transições com arranjos institucionais

existentes em velocidades diferentes


• Maior transparência via informática• Cacofonia teórica com ênfase nos custos de

transação e na gerência de controles• Competitividade e accountability como

problemas inescapáveis • Problemas de coordenação de crescente

complexidade• Erosão e fragilização do Estado Nacional


• Esvaziamento do Estado e definição das competências centrais via “residualização”

• Interpenetração dos sistemas operacionais governamentais e privados

• Endogeneização de pressões fiscais e competitivas, pressões por produtividade e resultados, defensivismo, e desconfiança rm relação a riscos de expansão da burocracia

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Em quem nos miramos?

Para onde queremos ir?

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