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UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ADEMILSON FERREIRA DE ALMEIDA
TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS CONTINUADOS EM UMA
INSTITUIÇÃO FEDERAL DE ENSINO SUPERIOR (IFES) E SEU
SISTEMA DE CONTROLE DE MÃO DE OBRA COM DEDICAÇÃO
EXCLUSIVA: UMA PROPOSTA DE UNIFORMIZAÇÃO
DISSERTAÇÃO
CURITIBA - PR
2019
t
ADEMILSON FERREIRA DE ALMEIDA
TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS CONTINUADOS EM UMA INSTITUIÇÃO
FEDERAL DE ENSINO SUPERIOR (IFES) E SEU SISTEMA DE CONTROLE DE
MÃO DE OBRA COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA: UMA PROPOSTA DE
UNIFORMIZAÇÃO
Dissertação apresentada como requisito parcial
para obtenção do título de Mestre em
Administração Pública, do Programa de
Mestrado Profissional em Administração
Pública em Rede Nacional - PROFIAP da
Universidade Tecnológica Federal do Paraná.
Orientador: Prof. Dr. Everton Coimbra de
Araújo
CURITIBA - PR
2019
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
A447t
Almeida, Ademilson Ferreira de
Terceirização de serviços continuados em uma Instituição Federal de Ensino Superior (IFES) e seu sistema de controle de mão de obra com dedicação exclusiva: uma proposta de uniformização / Ademilson Ferreira de Almeida.- - Curitiba: [s.n.], 2019.
117 f.: il. color. Orientador: Prof. Dr. Everton Coimbra de Araújo Dissertação (Mestrado) – Universidade Tecnológica Federal do
Paraná, Programa de Mestrado Profissional em Administração Pública em Rede Nacional - PROFIAP, 2019.
Bibliografia: f.71-74. 1. Administração pública. 2. Contratos de serviços. 3. Terceirização.
4. Padronização. 5. eSocial (Projeto). 6. Administração pública – Dissertações. I. Araújo, Everton Coimbra de. II. Universidade Tecnológica Federal do Paraná. III. Programa de Mestrado Profissional em Administração Pública em Rede Nacional - PROFIAP. IV. Título.
CDD (22 ed.) 351
Bibliotecário Responsável: Sueli Alves da Silva – CRB-9/1040
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MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
Universidade Tecnológica Federal do Paraná Diretoria de Pesquisa e Pós-Graduação Mestrado Profissional em Administração Pública
TERMO DE APROVAÇÃO DE DISSERTAÇÃO Nº 39
A Dissertação de Mestrado intitulada:
TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS CONTINUADOS EM UMA INSTITUIÇÃO FEDERAL DE ENSINO SUPERIOR (IFES) E SEU SISTEMA DE CONTROLE DE MÃO DE OBRA COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA: UMA PROPOSTA DE UNIFORMIZAÇÃO
defendida em sessão pública pelo candidato:
Nome do Candidato: Ademilson Ferreira de Almeida
Instituição / Campus: UTFPR-Apucarana
no dia 16 de Setembro De 2019, foi julgada para a obtenção do título de Mestre
em Administração Pública, e aprovada em sua forma final, eixo de pesquisa Transformação
e Inovação Organizacional.
Banca Examinadora:
Componentes da Banca (Nomes) Instituição / Campus
Prof(a). Dr(a). Everton Coimbra de Araújo Presidente UTFPR-MD
Prof(a). Dr(a). Odemir Vieira Baêta Membro 1 UFV
Prof(a). Dr(a). José Paulo de Souza Membro 2 UEM
A via original assinada deste documento encontra-se arquivada no Departamento de Registros
Acadêmicos da UTFPR-Câmpus Ponta Grossa.
Ponta Grossa, 16 de Setembro de 2019.
Prof. Dr. Abel Dionizio Azeredo
Nome do Coordenador do PROFIAP-UTFPR Assinatura e Carimbo
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AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, que nos momentos turbulentos me deu forças para continuar e
atingir os objetivos.
Ao professor Dr. Everton Coimbra de Araújo, pela orientação no desenvolvimento
deste trabalho, sua presteza, suas correções e sugestões foram de fundamental importância
nesta caminhada.
A minha esposa Rosane e ao meu filho Miguel, pela compreensão nos momentos de
ausência, pela paciência nos vários momentos de cansaço e pelas palavras de incentivo para
não desanimar.
Especial agradecimento a minha amiga Cynthia Correa Lopes Barbosa, sua
colaboração, suas palavras de incentivo nos momentos difíceis deram forças para chegar até
aqui.
Aos amigos de trabalho e de mestrado, que também incentivaram e colaboram nesse
período.
Aos professores José Paulo de Souza e Odemir Vieira Baêta pela participação e
sugestões na Banca de Defesa que enriqueceram este trabalho.
Aos professores Dalésio Ostrovski, que não se faz mais presente entre nós, e o
Professor Sergio Adelar Brun pelas sugestões na Banca de Qualificação.
Enfim agradeço a todos que colaboraram de alguma forma para conclusão dessa
dissertação, sem vocês eu não conseguiria. Muito Obrigado.
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RESUMO
ALMEIDA, Ademilson Ferreira. Terceirização de serviços continuados em uma
Instituição Federal de Ensino Superior (IFES) e seu sistema de controle de mão de obra
com dedicação exclusiva: uma proposta de uniformização. 2019. 117 f. Dissertação
(Mestrado Profissional em Administração Pública) - Programa de Mestrado Profissional em
Administração Pública em Rede Nacional – PROFIAP, Universidade Tecnológica Federal do
Paraná. Curitiba, 2019.
A terceirização de serviços é uma estratégia de gestão amplamente aplicada nas empresas e na
Administração Pública, como uma maneira das organizações ganharem em eficiência,
produtividade e redução de custos. Nas contratações em que se busca somente a redução de
custos pode haver a precarização das relações de trabalho, com a burla dos direitos sociais e
trabalhistas. No âmbito público a Administração tem o poder/dever de fiscalizar a execução
dos contratos de maneira gerencial, técnica e administrativa, por meio de servidores
nomeados para esse fim. Nas contratações em que há a dedicação exclusiva de mão de obra, a
Administração deve se ater ao cumprimento das obrigações sociais e trabalhistas pelas
empresas terceirizadas, para que não sejam responsabilizadas pelo inadimplemento dessas
obrigações. Cabe a cada órgão elaborar procedimentos específicos para a fiscalização dos
contratos, atendendo a legislação e as especificidades do objeto contratado. Esta pesquisa teve
o objetivo de investigar os procedimentos adotados na fiscalização administrativa dos
contratos com dedicação exclusiva de mão de obra nos Câmpus de uma Instituição Federal de
Ensino Superior. A coleta de dados deu-se por meio da aplicação de questionário, que buscou
identificar os procedimentos adotados em cada Câmpus. A análise dos dados foi realizada por
meio da estatística descritiva, criando estratos que permitiram identificar similaridade nos
procedimentos adotados na fiscalização. Posteriormente, foi utilizado o teste Exato de Fisher
para investigar se as características sócio demográficas dos fiscais e outras variáveis se
associavam de maneira significante na execução dos procedimentos de fiscalização de
contratos. Isto não se confirmou e concluiu-se que os fiscais desempenham a fiscalização de
maneira não uniforme entre os Câmpus da IFES, encontram obstáculos para desempenhar
suas atividades advindas da falta de capacitações e de manuais de instrução para executá-la.
Desta maneira, foi elaborado um manual prático de fiscalização administrativa.
Palavras-chave: Fiscalização de Contratos. Administração Pública. Padronização de
Procedimentos. ESocial.
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ABSTRACT
ALMEIDA, Ademilson Ferreira. Outsourcing of Continuing Services in a Federal Higher
Education Institution (IFES) and its Dedicated Labor Control System: A proposal for
standardization: 2019. 117 p. Dissertation (Professional Master Degree in Public
Administration) Professional Master's Program in Public Administration in National Network
- PROFIAP - Federal University of Technology - Paraná. Curitiba, 2019.
Outsourcing services is a management strategy widely applied in business and public
administration as a way for organizations to gain in efficiency, productivity and cost
reduction. In hiring what only the cost reduction is sought, there may be the precariousness of
labor relations, with the circumvention of social and labor rights. In the public sphere, the
Administration has the power/duty to supervise the execution of contracts in a managerial,
technical and administrative manner, through servers appointed for this purpose. In hirings in
which there is an exclusive dedication of labor, the Management must adhere to the
fulfillment of the social and labor obligations by the outsourced companies, so that they are
not liable for the breach of these obligations. It is up to each body to elaborate specific
procedures for the supervision of contracts, taking into account the legislation and the
specificities of the contracted object. This research aimed to investigate the procedures
adopted in the administrative supervision of contracts with the exclusive dedication of labor
on the campus of a Federal Higher Education Institution. Data collection took place through
the application of a questionnaire, which sought to identify the procedures adopted in each
campus. We performed a data analysis by using descriptive statistics, creating strata that
allowed the identification of similarity in the procedures adopted in the inspection. Afterward,
we applied the Fisher's Exact Test to investigate whether the socio-demographic
characteristics of the inspectors and other variables were significantly associated. In the
execution of the contract inspection procedures, this was not confirmed and it was concluded
that the inspectors perform the inspection in a non-uniform way among the IFES Campus,
find obstacles to perform their activities arising from the lack of training and instruction
manuals. To carry it out, a we created a practical manual for administrative supervisioned.
Keywords: Contract Inspection. Public Administration. Standardization of Procedures.
ESocial.
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Cronograma de Implantação do eSocial .................................................................. 37 Figura 2 - Fórmula para cálculo da amostra ............................................................................. 41 Figura 3 - Organograma da IFES ............................................................................................. 47
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LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Procedimentos de Fiscalização Administrativa...................................................... 33 Quadro 2 - Relação entre objetivos específicos e o questionário da pesquisa ......................... 42 Quadro 3 - Variáveis associadas aos procedimentos de fiscalização ....................................... 43
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LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Grau de Escolaridade ............................................................................................. 50 Gráfico 2 - Solicitação de Extratos de FGTS e INSS ............................................................... 59 Gráfico 3 - Grau de Importância dos Procedimentos ............................................................... 65
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LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Cargo na Instituição................................................................................................. 48 Tabela 2 - Função na Instituição * Grau de Escolaridade ........................................................ 50 Tabela 3 - Formação Acadêmica .............................................................................................. 51 Tabela 4 - Atividade anterior ao serviço público na Instituição ............................................... 51 Tabela 5 - Tempo de atuação como fiscal de contrato de serviços terceirizados ..................... 52
Tabela 6 – Ateste de Notas Fiscais ........................................................................................... 54 Tabela 7 – Funcionários Alocados nos Contratos .................................................................... 55 Tabela 8 - Elaboração do Manual de Procedimento ................................................................. 57 Tabela 9 - Periodicidade de Realização de Procedimentos ...................................................... 60
Tabela 10 - Documentos de Rescisão de Contrato de Funcionários ........................................ 62 Tabela 11 - Nível de Significância do Teste Exato de Fisher .................................................. 63
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADC Ação Direta de Constitucionalidade
CBO Classificação Brasileira de Ocupações
CCT Convenção Coletiva de Trabalho
CEFET-PR Centro Federal de Educação Tecnológica do Paraná
CND Certidão Negativa de Débitos
CNDT Certidão Negativa de Débitos Trabalhista
CPF Cadastro de Pessoa Física
CRF Certidão de Regularidade do FGTS
CT-e Conhecimento de Transporte Eletrônico
CTPS Carteira de Trabalho e Previdência Social
DEMAP Departamento de Materiais e Patrimônio
DEOFI Departamento de Orçamento, Finanças e Contabilidade
DESEG Departamento de Serviços Gerais
ECD Escrituração Contábil Digital
EFC Escrituração Fiscal Contábil
EFD Escrituração Fiscal Digital
EPI Equipamento de Proteção Individual
Esocial
Sistema de Escrituração Digital das Obrigações Fiscais, Previdenciárias e
Trabalhistas
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
GFIP Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência
GRRF Guia de Recolhimento Rescisório do FGTS
IFES Instituição Federal de Ensino Superior
IN Instrução Normativa
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
MARE Ministério da Administração e Reforma do Estado
MEC Ministério da Educação e Cultura
NF-e Nota Fiscal Eletrônica
PCCTAE Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação
PCMSO Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional
PDI Plano de Desenvolvimento Institucional
RE Recurso Extraordinário
RFB Receita Federal do Brasil
RG Registro Geral
SICAF Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores
SLTI/MPOG
Secretária de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento e Gestão
SPED Sistema Público de Escrituração Digital
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SPSS Statistical Package for the Social Sciences
STF Supremo Tribunal Federal
TCU Tribunal de Constas da União
TST Tribunal Superior do Trabalho
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 15
1.1 PROBLEMA DE PESQUISA ............................................................................................ 17
1.2 OBJETIVOS ....................................................................................................................... 18
1.3 JUSTIFICATIVAS E CONTRIBUIÇÕES ........................................................................ 18
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ...................................................................................... 20
2.1 TERCEIRIZAÇÃO ............................................................................................................ 20
2.2 TERCEIRIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................. 25
2.3 ATORES DA GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS .................................... 28
2.3.1 Nomeação dos fiscais de contrato ................................................................................... 31
2.4 PROCEDIMENTOS DA FISCALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA .................................. 32
2.5 ESOCIAL: UMA FERRAMENTA OU UM PROBLEMA ............................................... 35
3 METODOLOGIA ................................................................................................................ 40
3.1 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA ............................................................................. 40
3.1.1 Delimitação da Pesquisa .................................................................................................. 40
3.2 PROCEDIMENTO PARA COLETA DE DADOS ........................................................... 41
3.2.1 Tratamento dos dados ...................................................................................................... 43
4 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS .................................................. 46
4.1 DIAGNÓSTICO ORGANIZACIONAL ............................................................................ 46
4.2 PERFIL SÓCIO DEMOGRÁFICO DOS FISCAIS ADMINISTRATIVOS ..................... 48
4.3 CONHECIMENTOS DE FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS ...................................... 53
4.4 ATUAÇÃO DO FISCAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATO .................................. 54
4.4.1 Influências no desempenho da fiscalização de contrato .................................................. 55
4.5 PROCEDIMENTOS DE FISCALIZAÇÃO ...................................................................... 58
4.6 OBSTÁCULOS PARA A FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS ..................................... 66
4.7 DIFICULDADES E CONTRIBUIÇÕES DA PESQUISA ................................................ 66
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 68
6 REFERÊNCIAS .................................................................................................................. 70
APÊNDICE A - TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO ............ 74
APÊNDICE B - TERMO DE COMPROMISSO E DE CONFIDENCIALIDADE DE
DADOS .................................................................................................................................... 77
APÊNDICE C - QUESTIONÁRIO DE PESQUISA ........................................................... 78
APÊNDICE D - MANUAL PRÁTICO: FISCALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DE
CONTRATOS ......................................................................................................................... 82
ANEXO A - TERMO DE APROVAÇÃO CEP ................................................................. 117
15
1 INTRODUÇÃO
A exigência da população por melhores produtos e serviços, a globalização dos
mercados pressionando por redução de custos, melhoria na produtividade e excelência no
atendimento, exigem das organizações a eficiência em seus processos, fazendo com que elas
inovem e criem alternativas de atuação para alcançar suas necessidades. Dessa maneira, as
organizações, quer sejam públicas ou privadas, estão em constante evolução e aprimoramento
de seus métodos de atuação.
Nesse contexto, na “crise econômica do final dos anos 1980 e início de 1990”, tomou
força no Brasil a terceirização (CUNHA, 2015, p.255), como uma forma das organizações
focarem na sua missão principal, transferindo à outras empresas especializadas, suas
atividades secundárias e de apoio, obtendo assim melhores resultados e eficiência.
Segundo Vieira et al. (2015, p. 34) o modelo de terceirização "foi trazido para o
Brasil nas décadas de 1950 a 1960 pelas empresas multinacionais de automóveis" que têm
uma forma bem conhecida de transferir partes do seu processo produtivo, pois a produção de
peças é realizada por outras empresas, ficando a fábrica responsável pela montagem do
automóvel. A terceirização se apresenta de várias formas de contratação como "para fornecer
bens ou serviços em forma de franquias, locações, empreitadas" (VIEIRA et al, 2015) e
também para fornecimento de mão de obra.
Em um período de recessão e desemprego, a terceirização, em meio a grandes
discussões, se expandiu nas empresas e também na Administração Pública, principalmente,
“após a Reforma do Aparelho do Estado, iniciada durante os anos 1990”, conduzida no
governo de Fernando Henrique Cardoso (CUNHA, 2015, p. 240).
Essa Reforma Administrativa que tinha como objetivo modernizar a máquina
pública, reduzir o gasto e o tamanho do Estado, como nas palavras do então Ministro da
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), Bresser Pereira (2001, p. 5), "visando
torná-lo menor, mais eficiente e mais voltado para atendimento das demandas dos cidadãos",
transferindo partes de suas atividades às empresas privadas, consequentemente, reduzindo o
quadro de funcionários contratados pelo Estado, com a extinção de vários cargos,
posteriormente ocupados por funcionários pertencentes a empresas terceirizadas.
A estratégia de terceirizar serviços, tanto no âmbito público ou privado, quando
utilizada como instrumento de gestão, com o objetivo de especialização de atividades, pode-se
tornar a geradora de novas empresas, empregos e renda. No entanto, quando utilizada como
16
mecanismo de redução de custos com o trabalho, na tentativa das organizações se eximirem
das obrigações trabalhistas, pode ocasionar a precarização das relações de trabalho e má
distribuição de renda. (PEREIRA, ALBUQUERQUE e MORAES, 2015)
Não se objetiva aqui entrar no mérito se a terceirização é uma maneira moderna de
gestão ou uma maneira de precarização das relações trabalhistas. O intento, neste momento, é
demonstrar que essa relação pode apresentar pontos frágeis, que necessitam de vigilância no
decorrer do tempo.
A extinção de cargos públicos, como, por exemplo: vigilância, limpeza, serviços de
apoio e vários outros, agora ocupados por funcionários terceirizados, faz com que a
Administração contrate os serviços que perduram ao longo do tempo, sendo que a interrupção
pode provocar danos no atendimento e desempenho das necessidades públicas, dessa maneira,
essas prestações são chamadas de serviços continuados. Os serviços continuados são
definidos na Instrução Normativa nº 05/2017 do Ministério de Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão, como:
“aqueles que, pela sua essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma
permanente e contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a
integridade do patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do
órgão ou entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de
um serviço público ou o cumprimento da missão institucional”. (BRASIL, 2017a)
A Administração não contrata mão de obra, mas o serviço. Não há como negar que
para essa prestação de serviço, há a necessidade de alocar pessoas para desempenhar as
tarefas.
Nos modelos de execução contratual, onde os empregados da contratada ficam a
disposição continuamente nas dependências da contratante, ou seja, com dedicação exclusiva,
sob sua supervisão (BRASIL, 2017a), é possível que nessa relação haja alguns
desvirtuamentos, como bem diz Di Pietro (2016, p. 399):
"a terceirização acaba muitas vezes, por implicar burla aos direitos sociais do
trabalhador da empresa prestadora do serviço, o que coloca a Administração Pública
sob a égide do direito do trabalho. Daí a necessidade de sujeitar-se às decisões
normativas da Justiça do Trabalho". (DI PIETRO, 2016)
Para que a Administração não incorra nas responsabilidades trabalhistas advindas
dessa contratação, é necessário que faça a gestão e a fiscalização diligente e constante da
execução do contrato, atentando para o cumprimento, pela prestadora de serviço, de todas as
obrigações fiscais, sociais e trabalhistas com seus empregados, e para esse fim, a
Administração nomeia servidores pertencentes ao seu quadro funcional, entre eles, o fiscal
administrativo do contrato, que fará o acompanhamento, inspeção e controle da regularidade
dessas obrigações e outras decorrentes do contrato.
17
A obrigação da Administração de nomear servidores para fiscalizar o contrato
decorre do Art. 67 da Lei nº 8.666/1993, sendo que, este quando nomeado, não pode oferecer
recusa para exercer a função, por não se tratar de ordem ilegal, conforme manifestação do
TCU no Acórdão nº 2.917/2010, no entanto, no mesmo acordão se manifesta que “não se
aceita é uma atuação a esmo (com imprudência, negligência, omissão, ausência de cautela e
de zelo profissional), sob pena de configurar grave infração à norma legal”, ou seja,
respondendo o servidor público pelos seus atos nas esferas administrativa, civil e penal.
Para que o servidor nomeado para fiscalizar contratos possa executar sua função
com zelo e eficiência é necessário estar munido de ferramentas que o auxiliem nas suas
atribuições, dessa maneira, minimizando os riscos de responsabilização deste tipo de
contratação.
1.1 PROBLEMA DE PESQUISA
A Instituição Federal de Ensino Superior (IFES) pesquisada é uma autarquia da
administração pública indireta, dedicada à formação superior, atuando no formato de
multicampus, composta por treze Câmpus em várias cidades do Estado do Paraná, que como
outros órgãos da Administração Pública, contrata empresas terceirizadas para prestação de
serviços de vigilância, conservação, limpeza e atividades de apoio, portanto, estando ela
sujeita aos normativos legais das obrigações de fiscalização na execução dos serviços
prestados.
Atuando no formato de multicâmpus, a administração é descentralizada, onde cada
unidade contrata empresas terceirizadas para atender suas necessidades, nomeando cada
Câmpus os fiscais para acompanhar e fiscalizar os contratos, cada um com suas
particularidades e complexidade advindas dessa forma de gestão.
Na Administração Pública, as ações dos entes públicos devem estar respaldadas nos
princípios constitucionais, entre eles, o da legalidade, como ensina Di Pietro (2016) “a
Administração Pública só pode fazer o que a lei permite” e para a fiscalização dos contratos a
Instrução Normativa nº 02/2008 traz um roteiro de fiscalização, substituída em 2017 pela
Instrução Normativa nº 05/2017, que no seu Anexo VIII-B apresenta instruções de como
realizar a fiscalização administrativa do contrato.
A IN 05/2017 traz um roteiro básico de como proceder a fiscalização. No entanto,
para situações específicas de cada órgão, é recomendado, que se adote um Manual
Padronizado de Fiscalização.
18
Para Pacheco Jr e Mendes (2015):
“Por manual entende-se qualquer conjunto de regras, procedimentos, funções,
atividades, instruções e diretrizes substanciais ou essenciais, possibilitando definir e
orientar atividades a serem desenvolvidas, replicando, disseminando e solidificando
conhecimentos e experiências” (PACHECO JR e MENDES, 2015)
Em recente auditoria interna, divulgada no site da instituição, foi constatado que há
“uma falta de padronização nos processos” e recomenda que seja elaborado um “manual ou
um procedimento que contenha formulários práticos a serem utilizados pelos gestores e fiscais
de contratos”.
Para Espíndola (2011), a padronização é um processo contínuo que proporciona
melhorias na qualidade e segurança para atingir os objetivos, mas deve estar voltada não
somente para o processo, mas também para as pessoas, permitindo que os procedimentos
sejam revistos conforme a surjam as necessidades.
A falta de um Manual Padronizado, pode ser um fatores para, que a atuação da
fiscalização não seja uniforme em todos os Câmpus, possibilitando que uma mesma empresa
que preste serviços a mais de um Câmpus da IFES, tenha solicitações de documentos ou
maneiras de apresentá-los de modo diferente em cada local.
Pelo exposto, questiona-se: Quais os fatores envolvidos na eficiência da fiscalização
dos contratos de terceirização de mão de obra com dedicação exclusiva?
1.2 OBJETIVOS
Considerando a questão exposta, este trabalho tem como objetivo geral investigar os
procedimentos adotados na fiscalização administrativa dos contratos com dedicação exclusiva
de mão de obra nos Câmpus da IFES e, propor um manual de instrução para a execução da
fiscalização administrativa dos contratos.
Para atingir o objetivo geral, os seguintes objetivos específicos foram delineados:
a) Caracterizar o processo de fiscalização administrativa dos contratos;
b) Identificar os obstáculos ao bom desempenho da fiscalização;
c) Analisar os fatores envolvidos na fiscalização de contratos de terceirização em
uma IFES para auxiliar em uma proposta de uniformização.
1.3 JUSTIFICATIVAS E CONTRIBUIÇÕES
Essa pesquisa mostra-se relevante, pois o levantamento dos dados permitirá um
diagnóstico dos procedimentos de fiscalização nos Câmpus da IFES, contribuindo para criar
19
bases para uniformização, indo de encontro ao Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI)
da IFES que traz, como uma das metas de planejamento, definir diretrizes básicas para
padronizar processos.
Outro ganho para a instituição, sendo uniformizados os procedimentos,
preventivamente, é que poderá ser minimizado os riscos de ações trabalhistas decorrentes da
prestação de serviços terceirizados.
A uniformização dos procedimentos de fiscalização administrativa dos contratos,
fornecerá ao fiscal ferramentas para melhor executar suas atividades, agilizando suas rotinas,
prevenindo-o de erros ou omissões que poderiam vir a lhe atribuir responsabilidade solidária
pelo pagamento dos encargos trabalhistas e previdenciárias decorrentes da execução do
contrato.
O benefício ainda se estende aos funcionários das empresas terceirizadas, tendo a
segurança de que seus direitos estão sendo preservados. Por conseguinte, ganha a sociedade
como um todo, na economia de recursos públicos que seriam gastos em demandas judiciais.
20
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Esse capítulo apresenta alguns conceitos para um melhor entendimento e
contextualização do tema proposto. Traz o conceito de Terceirização e a Terceirização no
Serviço Público, juntamente com o histórico da legislação que regula a terceirização no
Brasil. Também apresenta os Atores da Fiscalização de Contratos e os Procedimentos da
fiscalização administrativa dos contratos. Por fim, faz uma análise de um dos módulos do
Sistema Público de Escritura Digital, o eSocial.
2.1 TERCEIRIZAÇÃO
Nas relações diretas de trabalho assalariado há, de um lado, a empresa detentora do
capital e meios de produção e o empregado a qual compete a força de trabalho. No entanto,
quando nessa relação aparece outra empresa, intermediando essa relação contratual, passou-se
a chamar, no Brasil, de terceirização, presente no dia a dia das empresas e também nas
instituições públicas. O termo terceirização, segundo Marcelino e Cavalcante (2012) é um
neologismo exclusivamente brasileiro derivado do latim terciariu, terceiro no sentido de
intermediário e apareceu no Brasil nos anos 90, período de grandes reestruturações globais e
da flexibilização das relações de trabalho. Essa flexibilização, que ganhou destaque conforme
apontado por Krein (2007, p. 21) pela “inserção financeira do país no processo de
globalização, baixo crescimento econômico, reestruturação produtiva, desestruturação do
mercado de trabalho, fragilização dos sindicatos e hegemonia de reformas liberalizantes”.
Esse termo, com esse sentido de intermediação, foi cunhado na empresa RIOCELL,
empresa produtora de celulose do Rio Grande do Sul, onde buscavam um vocábulo para
substituir a intermediação de mão de obra, proibida pela legislação brasileira da época, exceto
nos casos de trabalho temporário e para os serviços de vigilância, e assim dar um novo nome
a sua estratégia de contratação de mão de obra.
Em outros países, essa forma de relação entre duas empresas remete a tradução para
a palavra subcontratação, que tem como objetivo a redução de custos nas relações trabalhistas,
delegando às empresas especializadas parte de seu processo produtivo.
O termo terceirização, é relativamente novo no Brasil, mas a atividade em si de
subcontratar ou delegar a outros, partes de suas atividades, não é uma invenção brasileira,
advém de períodos bem anterior, como apontado por Mancebo, Silva Junior e Léda (2016, p.
21
747) “[...] instrumento que data do início da própria Revolução Industrial, em fins do século
XVIII e início do século XIX”, despontando no Brasil a partir do final dos anos 70 em
decorrência de crises financeiras no país e como uma das “alternativas de intervenção direta
na economia” (OLHER, COSTA e TEIXEIRA, 2015, p. 323).
A terceirização é motivo de grandes discussões no país, desde sua legalidade,
abrangência, objetivos, e até mesmo de sua definição. Para Baltar e Biavaschi, (2009, p. 17)
uma das dificuldades para definir terceirização “reside nas distintas formas por meio das quais
se vem apresentando no mundo do trabalho, bem como na multiplicidade de conceitos que
lhes são atribuídos por autores de diversas áreas do conhecimento.” Por exemplo, é chamada
de terceirização o fato de uma empresa subcontratar outra empresa especializada para fazer
partes do seu produto, como na fabricação de automóveis, onde cada empresa faz partes do
veículo antes da montagem, no entanto, também é chamada de terceirização quando uma
empresa contrata empregados por intermédio de outra empresa, muitas vezes para executar
atividades que também são realizadas por seus próprios empregados, trabalhando lado a lado
em uma mesma planta produtiva.
Na busca por uma definição para o termo terceirização, Marcelino e Cavalcante
(2012) definem como “todo processo de contratação de trabalhadores por empresa interposta,
cujo objetivo último é a redução de custos com a força de trabalho e/ou a externalização dos
conflitos trabalhistas.”
Como apresentado anteriormente, a terceirização ou subcontratação é uma forma que
as organizações adotam para delegar a terceiros especializados partes das suas atividades, com
o objetivo de redução de custos, melhoria de produtividade e consequente melhoria de
resultados (OLHER, COSTA e TEIXEIRA, 2015, p. 323). Nessa linha Druck (1995)
apontava esses objetivos como a “visão empresarial” da terceirização, outra visão, bem
diferente, é destacada por Feitosa e Montenegro (2015, p. 83) que a terceirização contribui
“para o processo de exclusão social, com redução de postos de trabalho, de salários e pela
perca de direitos e garantias trabalhistas fundamentais para o trabalhador”.
Druck (1995) ainda aponta que no Brasil é possível identificar duas modalidades de
terceirização:
“Uma primeira modalidade é aquela identificada como parte das mudanças nas
práticas de gestão e organização do trabalho com a reestruturação produtiva em
curso a nível mundial: a terceirização justificada pela busca da produtividade,
qualidade e competividade [...] outsourcing como parte da revolução da qualidade
típica dos países industrializados, defendida como tendência mundial de
modernização.
22
Uma segunda modalidade é reconhecida como aquela que mais tem se adequado à
cultura empresarial brasileira, determinada essencialmente, pela redução de custos,
que contraria a ideia de qualidade, de modernização empresarial e tem precarizado
as condições de trabalho e de emprego, comprometendo, inclusive, a qualidade do
produto. É o “outsourcing tupiniquim”” (DRUCK, 1995)
A primeira modalidade é a modernização, a flexibilização do trabalho, sendo a mola
propulsora para o aparecimento de novas empresas, geração de novos empregos, melhor
produtividade, melhoria de renda. A empresa passa a se concentrar no seu produto final,
naquilo que faz melhor, em parceria com outras empresas, delega as atividades secundárias e
de apoio a seu processo.
Já na segunda modalidade é a busca da redução de custo a qualquer preço, não há a
valorização do trabalho, há desrespeito aos direitos trabalhistas e o enfraquecimento das
relações coletivas de trabalho.
Vários autores relacionam a terceirização como um intensificador da precarização do
trabalho, Feitosa e Montenegro, (2015, p. 81) em seu estudo de revisão bibliográfica apontam
que os efeitos da terceirização na precarização do trabalho é motivo de estudo em várias
categorias profissionais, passando tanto pelos docentes no ensino superior, como por
trabalhadores do setor bancário, setor de confecções e também pelo setor de saúde.
Para Fernández e Valência (2013, p. 21) a terceirização reduz empregos e deteriora
as relações de trabalho e para Tortello (2010, p. 52), divide os trabalhadores em categorias
entre “internos e externos”, um grupo com mais benefícios do que o outro, gerando
instabilidade nas relações sociais pela ameaça de redução de direitos conquistados.
A precarização do trabalho não contribui para o desenvolvimento do país, e
prejudica a convivência social. No entanto, não podemos simplesmente descartar a
terceirização, pois a subcontratação não é uma prática exclusiva do Brasil, mas um fenômeno
global que necessita ser ajustado pelas organizações e pela legislação para que a primeira
modalidade apontada por Druck (1995) seja a que sobreponha.
Outro ponto de discussão da terceirização é quais atividades das organizações podem
ser terceirizadas, pois há grupos que defendem que nada pode ser terceirizado, outros
defendem que as atividades meios e de apoio podem ser terceirizadas para empresas
especializadas, que sem precarizar o trabalho, poderiam reduzir custos, onde a contratante
manteria o foco no seu produto final e há outro grupo que defende que qualquer atividade
pode ser terceirizada. Dificilmente se chegará a um consenso entre os grupos que defendem a
terceirização e os que a “demonizam”, situação que repercutiu e repercute na legislação
brasileira que também é motivo de discussão ao longo do tempo.
23
Na iniciativa privada, um dos marcos iniciais da legalização da “terceirização” foi a
Lei nº 6.019/1974, que dispõe sobre o trabalho temporário nas empresas urbanas, dispondo
nos seguintes termos:
“Art. 1º É instituído o regime de trabalho temporário, nas condições estabelecidas
na presente Lei.
Art. 2º Trabalho temporário é aquele prestado por pessoa física a uma empresa, para
atender à necessidade transitória de substituição de seu pessoal regular e permanente
ou a acréscimo extraordinário de serviços.
Art. 3º É reconhecida a atividade da empresa de trabalho temporário que passa a
integrar o plano básico do enquadramento sindical a que se refere o artigo 577, da
Consolidação das Leis do Trabalho.
Art. 4º Compreende-se como empresa de trabalho temporário a pessoa física ou
jurídica urbana, cuja atividade consiste em colocar à disposição de outras empresas,
temporariamente, trabalhadores, devidamente qualificados, por elas remunerados e
assistidos.” (BRASIL, 1974)
Para Krein (2007, p. 126) o trabalho temporário estabelece uma “relação triangular”
para “atendimento das necessidades transitórias e de substituição de pessoal, legitimando, na
prática, a terceirização” e também para Marcelino e Cavalcante (2012, p. 7) “[...] não há como
deixar de considerar o trabalho temporário como uma forma de terceirização, pois é uma
contratação de trabalhadores por empresa interposta, vinculado a uma empresa, e quem paga
seu salário, indiretamente, é a outra”, dessa maneira, apesar de tratar do trabalho temporário,
as características da contratação, com a intermediação de empresa especializada abriu espaço
para a terceirização de forma legal.
Posteriormente a Lei nº 7.102/1983 permitiu a contratação de empresas
especializadas para execução dos serviços de vigilância e de transporte de valores.
As empresas viram nessas leis uma forma de ampliar a terceirização, no entanto, as
contratações por meio de outras empresas, não abarcada pela legislação gerou inumeras
discussões judiciais de quais atividades poderiam ser terceirizadas, o que acabou cuminando
no Enunciado nº 256 do Tribunal Superior do Trabalho (TST) de 30 de setembro de 1986
reafirmando as situações possíveis de contratação (grifo nosso):
256 - CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE
Salvo os casos de trabalho temporário e de serviço de vigilância, previstos nas
Leis nºs 6.019, de 03.01.1974, e 7.102, de 20.06.1983, é ilegal a contratação de
trabalhadores por empresa interposta, formando-se o vínculo empregatício
diretamente com o tomador dos serviços. (BRASIL, 1986)
24
A partir dos anos de 1990 com o processo de abertura e reestruturação econômica, a
pressão nas empresas por redução de custos e flexibilização das relações de trabalho levou o
TST a revisar o Enunciado nº 256, primeiro em 1993 e com revisões posteriores que resultou
na redação atual da Sumula nº 331 do TST, acrescentando como legal a terceirização das
atividades de limpeza e conservação e de serviços especializados ligados à atividades meio da
empresa. Também atribuiu a responsabilidade subsidiária do tomador do serviço em caso de
inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa intermediária:
331 - CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS.
I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o
vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho
temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974).
II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera
vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública direta, indireta ou
fundacional (art. 37, II, da CF/1988).
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de
vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como a de
serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a
pessoalidade e a subordinação direta.
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador,
implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas
obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do
título executivo judicial.
V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem
subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta
culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993,
especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da
prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de
mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa
regularmente contratada.
VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas
decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral.
A Sumula nº 331 ao considerar como legal a terceirização da atividade meio, gerou
outra discussão de qual seria a atividade meio, sendo que cada organização tem suas
particularidades e processo produtivo, tornando tenue a separação entre atividade meio e
atividade fim.
Mas no esteio da modernização das relações de trabalho em 2017 foi aprovada a Lei
nº 13.429 que alterou a Lei nº 6.019/1974, que passou a dispor sobre o trabalho temporário e
25
sobre as relações de trabalho na empresa de prestação de serviços a terceiros. Também no
mesmo ano foi editada a Lei nº 13.467/2017, conhecida como lei da reforma trabalhista.
Essas leis legalizaram a terceirização de forma geral nas organizações privadas,
independente de quais atividades, sendo que a Lei nº 6.019 passou a vigorar com a seguinte
redação (grifo nosso):
“Art. 4º-A. Considera-se prestação de serviços a terceiros a transferência feita pela
contratante da execução de quaisquer de suas atividades, inclusive sua atividade
principal, à pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços que possua
capacidade econômica compatível com a sua execução.” (BRASIL, 1974)
Também no julgamento do Recurso Extraordinário 958252 em 30/08/2018 o
Supremo Tribunal Federal (STF) firmou a seguinte tese com repercusão geral:
"É lícita a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre
pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas
envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante" (RE
958252)
A terceirização presente nas organizações de diversos ramos de atividades e
estruturas, e com a legalização no Brasil, espera-se que sobresaia a primeira modalidade
apontada por Druck (1995), a da modernização, produtividade e competividade e não a
precarização do trabalho o “outsourcing tupiniquim”.
2.2 TERCEIRIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Se nas empresas, em meio a crises econômicas, gerou a necessidade de eficiência nos
processos, e levou à terceirização, na Administração Pública isso também não foi diferente.
Para Costa e Espirito Santo (2014), a terceirização é parte do rearranjo produtivo
decorrente das crises econômicas e, na esfera pública, o que se busca na transferência da
execução e serviços para empresa especializada é agilidade, eficiência e economicidade.
Nas relações entre particulares, tudo que a lei não proíbe é permitido, já a
Administração Pública só pode fazer o que a lei permite, é o princípio da legalidade (DI
PIETRO, 2016, p 96). Para a Administração atingir suas “vontades”, é necessária a edição de
normas, para regulamentar seus atos, sendo que o marco legal da terceirização na esfera
pública foi o Decreto-Lei nº 200/1967 que trata da organização da Administração Federal e
estabelece as diretrizes para Reforma Administrativa.
26
A base para o que viria ser a terceirização está contida no parágrafo 7º do art. 10
desse decreto:
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação,
supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da
máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização
material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta,
mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente
desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.(BRASIL, 1967)
Esse decreto alinha-se com os objetivos da terceirização, segundo Cunha (2015, p.
244), pois “objetivava, além de ‘impedir’ o crescimento da máquina administrativa e ‘evitar
custos injustificáveis’, proporcionar uma suposta melhoria na produtividade e rentabilidade”.
Apesar de indicar o caminho, o decreto não especificava as funções que seriam
terceirizadas, sendo que a Lei nº 5.645/1970 apresentou textualmente que as atividades
relacionadas com transporte, conservação, operação de elevadores e limpeza seriam, de
preferência, de execução indireta.
Já na década de 1990, houve a aprovação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado, baseado na administração pública gerencial. Essa forma de gestão teve inspiração
nas experiências da Europa e Estados Unidos, e buscava a descentralização administrativa e
obtenção de resultados por meio de uma completa reformulação da máquina estatal.
(BRESSER PEREIRA, 2001; PAES DE PAULA, 2005)
O Plano Diretor aprovado em 1995 dividiu em dois tipos as atividades estatais:
a) atividades exclusivas do Estado: que envolvem o poder de Estado, sob o domínio
do núcleo estratégico: legislação, fiscalização, regulação e formulação de políticas públicas;
b) as atividades não exclusivas do Estado: são aquelas que o Estado provê, mas de
caráter competitivo que podem ser executados pelo setor privado (saúde, educação,
assistência social) e as atividades de apoio (limpeza, transporte, vigilância, manutenção).
No contexto da administração pública gerencial, a Administração deveria concentrar
seus esforços nas atividades exclusivas de Estado, reduzindo-o via privatização, terceirização
e voluntarismo. (COSTA e ESPÍRITO SANTO, 2014, p. 32)
Nesse clima reformista, foi editado o Decreto nº 2.271/1997 que dispôs sobre a
contratação de serviços pela Administração Pública e ampliou as atividades que seriam
executadas de forma indireta (grifo nosso):
“Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e
fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais
acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de
competência legal do órgão ou entidade.
27
§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes,
informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e
manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto
de execução indireta. (BRASIL, 1997)
Em seguida foi editada a Lei nº 9.632/1998, que extinguiu vários cargos das
atividades de apoio na Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional,
proibindo novos concursos e ampliando o rol de atividades que seriam executadas por meio
da contratação de serviços de terceiros.
Em maio de 2000, foi publicada a Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal, que limitou as despesas com pessoal na União em 50% e
Estados e Município em 60% da receita corrente líquida, sendo que os gastos com a
terceirização de mão de obra referentes à substituição de servidores e empregados públicos
não entram nesse limite.
Com a aprovação dessas medidas, a terceirização se intensificou na Administração
Pública, muitas vezes de forma irregular, pois não objetivavam a especialização do serviço,
mas, somente como uma forma de burlar o limite de gastos com pessoal, que levou os órgãos
de controle a coibir as terceirizações ilícitas.
Para que a terceirização seja lícita, deve seguir os normativos legais, sob o risco da
Administração, se confirmada à irregularidade, ser responsabilizada pelo pagamento das
obrigações trabalhista e sociais decorrentes dessa contratação.
Entre as normativas que tratam da forma regular de contratar serviços tem-se a
Instrução Normativa nº 05/2017, que diz que a Administração poderá contratar, mediante
terceirização, as atividades dos cargos extintos ou em extinção, mas veda a contratação cujo
objeto seja a execução de atividades de “tomada de decisão ou posicionamento institucional
nas áreas de planejamento, coordenação, supervisão e controle”; as consideradas estratégicas
que em caso de terceirização possam colocar em risco o controle de processos, conhecimentos
e tecnologias.
Também é vedada a terceirização das funções relacionadas ao poder de polícia, de
regulação, de outorga de serviços públicos, de aplicação de sanção e das atividades constantes
nos planos de cargos do órgão ou entidade, ou seja, sua atividade finalística.
A contratação por meio da terceirização não gera vínculo empregatício entre o
trabalhador e a Administração Pública, pois o vínculo de emprego com a Administração se dá
com a aprovação em concurso público, no entanto, o órgão contratante é responsável pelas
obrigações trabalhistas decorrentes dessa contratação se não contratar corretamente ou não
vigiar a execução contratual.
28
Para não ser responsabilizada, a Administração e seus servidores precisam se cercar
de alguns cuidados (IN 05/2017):
Não deve haver pessoalidade e subordinação direta;
Não vincular hierarquia, prestação de contas, aplicação de sanção e
supervisão direta sobre os empregados da contratada;
Não exercer poder de mando sobre os empregados, quando necessário, deve
reportar-se ao preposto ou responsáveis indicados pela empresa;
Não direcionar a contratação de pessoas;
Não permitir que o trabalhador execute atividade diversa da que foi
contratado;
Não deve definir o valor da remuneração dos trabalhadores;
Não conceder aos trabalhadores da contratada os direitos típicos dos
servidores públicos, como recessos e pontos facultativos.
Além de prevenir que as situações acima ocorram, a Administração também deve
cuidar para que a empresa contratada cumpra seus deveres sociais e trabalhistas para com o
empregado, por meio da gestão e fiscalização.
A Administração tem o dever/poder de fiscalizar as contratações que realiza
conforme o Art. 58 e 67 da Lei 8.666/93, que como diz Pércio (2015, p. 196) “mais do que
uma prerrogativa, a fiscalização da execução contratual é um dever da Administração,
intransferível e irrenunciável, competindo-lhe zelar para que o fim público seja alcançado”.
Para que essa fiscalização seja executada, a Administração nomeia, entre seus
quadros, servidores para atuarem como Gestor e Fiscal de Contrato.
2.3 ATORES DA GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
A Administração Pública para alcançar seus objetivos realiza contratações de
produtos e serviços. Essas contratações são formalizadas pela celebração de Contratos
Administrativos, que segundo Di Prieto (2016, p. 297) são “os ajustes que a Administração,
nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas para a
consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de direito público”.
Nesses contratos, sobressai o interesse público, que dessa forma, concede ao poder
público, privilégios e prerrogativas sobre o interesse privado.
29
Para que a finalidade pública seja alcançada, segundo Pércio (2015, p. 193) a
“execução do contrato administrativo necessita de planejamento e controle”, cabendo a
Administração tomar as medidas que se fizerem necessárias.
Entre as medidas necessárias à garantia do interesse público, a Administração tem a
prerrogativa de fiscalizar a execução do contrato. Para Santana e Camarão (2015, p. 44)
acompanhar a execução contratual é “tanto um direito quanto um dever da Administração”,
pois assim, verifica se o que foi pactuado está sendo cumprido.
Para esse acompanhamento a legislação prevê que a Administração deve nomear
pessoas entre seu quadro de servidores para atuarem no planejamento, gerenciamento e
fiscalização do contrato.
A contratação de serviços terceirizados mereceu uma atenção especial, por envolver
a responsabilização da Administração no cumprimento das obrigações trabalhistas, tanto que
a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento e Gestão
(SLTI/MPOG) editou a IN 02/2008, estabelecendo regras e diretrizes para a contratação de
serviços.
A IN 02/2018 e seus anexos trouxeram os procedimentos para contratação, execução
e fiscalização dos contratos de serviços. Para a fiscalização, inicialmente, trazia que seria
exercida por um representante da Administração.
Em 2013, a SLTI/MPOG promoveu diversas alterações na IN 02/2008, trazendo
como atores na fiscalização dos contratos de serviços a figura do Gestor de Contrato,
auxiliado pelo Fiscal Técnico e Fiscal Administrativo, definindo cada um, da seguinte
maneira:
Gestor do Contrato: servidor designado para coordenar e comandar o
processo da fiscalização da execução contratual;
Fiscal Técnico: servidor designado para auxiliar o gestor do contrato quanto à
fiscalização do objeto do contrato;
Fiscal Administrativo: servidor designado para auxiliar o gestor do contrato
quanto à fiscalização dos aspectos administrativos do contrato. (BRASIL,
2008)
Posteriormente, em 2017, o Ministério do Planejamento, por meio da IN 05/2017,
revogou a IN 02/2008 e trouxe como importante inovação, a inclusão do planejamento como
fase obrigatória antes do processo de licitação, com a realização de estudos preliminares e
gerenciamento de riscos da contratação.
30
A IN 05 também definiu para a fiscalização de contratos, os seguintes atores, além
do gestor, fiscal técnico e fiscal administrativo, acrescentou o fiscal setorial e o público
usuário, descrevendo as atividades de cada um desses atores.
Ainda na fiscalização, trouxe a possibilidade da execução das atividades
fiscalizatórias, por um setor específico, por equipe de fiscalização ou por somente um
servidor, dependendo da dimensão e especificidades do órgão ou entidade.
A IN 05/2017 delineou as atividades da gestão e fiscalização do contrato da seguinte
maneira:
Gestão da Execução do Contrato: compreendem as atividades de coordenação
da fiscalização, preparação da instrução processual para formalização dos
procedimentos que envolvam prorrogação, alteração, reequilíbrio,
pagamento, eventual aplicação de sanções e extinção de contrato.
Fiscalização Técnica: é o acompanhamento para avaliar a execução do
contrato, aferindo a quantidade, qualidade, tempo e modo da prestação dos
serviços, conferindo se estão de acordo com o que foi contratado.
Fiscalização Administrativa: é o acompanhamento dos aspectos
administrativos da execução dos serviços nos contratos com regime de
dedicação exclusiva de mão de obra quanto às obrigações previdenciárias,
fiscais e trabalhistas e também quanto às providências a serem tomadas em
caso de inadimplemento.
Fiscalização Setorial: é o acompanhamento dos aspectos técnicos e
administrativos quando a prestação dos serviços ocorre em setores distintos
ou em unidades desconcentradas de um mesmo órgão ou entidade.
Fiscalização pelo Público Usuário: é o acompanhamento da execução
contratual por pesquisa de satisfação do usuário, com o objetivo de aferir os
resultados da prestação de serviço quanto aos aspectos qualitativos.
(BRASIL, 2017a)
Para Santana e Camarão (2015, p. 139) “as figuras do gestor e fiscal não se
confundem”, pois, o fiscal é o que faz o acompanhamento diário do contrato, que visa garantir
à Administração que se executa o que foi contratado, obedecendo a todas as especificações. O
gestor é o que gerencia o contrato, autoriza o pagamento pelos serviços, é a quem o fiscal
deve se reportar para a tomada de providências, cabendo também ao gestor à tomada de
decisões quanto a execução ou aditivação do contrato.
31
A IN 05/2017 ao separar as atividades de fiscalização, permite que o contrato seja
acompanhado de forma integral em todos os aspectos, desde os aspectos técnicos empregados
até ao resultado final do serviço, que é a satisfação do usuário dos serviços, permitindo que a
Administração efetue o pagamento somente do serviço recebido, com a qualidade esperada.
Para Pereira Junior e Dotti (2014, p. 303), uma fiscalização competente deve “garantir a
melhor execução do contrato e a fidelidade aos objetivos da contratação”.
Para os casos onde há a dedicação exclusiva de mão de obra, ou seja, onde os
empregados da empresa contratada prestam serviços exclusivamente nas dependências da
contratante, faz-se necessário o fiscal administrativo, que verificará se a empresa está
cumprindo com seus empregados as obrigações sociais e trabalhistas. Para Vieira et al. (2015,
p. 325) o fiscal deve conhecer bem o contrato e saber diferenciá-lo, pois este tipo de
contratação exige um maior nível de controle. Essa fiscalização se bem executada, com zelo,
previne a Administração de eventuais responsabilizações sobre os encargos devidos pela
empresa aos seus empregados.
A importância dessa fiscalização pode ser percebida nas palavras de Di Pietro (2016,
p. 403), “a regra é a de que a Administração Pública não responde subsidiariamente pelas
obrigações trabalhistas, em caso de inadimplemento pelo contratado, a menos que tenha
havido omissão ou falha na fiscalização da execução do contrato”.
Essa também é a decisão do STF no julgamento da ADC nº 16, que a Administração
Pública somente será responsabilizada em havendo culpa in vigilando, ou seja, pela ausência
de vigilância, comprovada perante a Justiça do Trabalho.
2.3.1 Nomeação dos fiscais de contrato
A nomeação dos fiscais decorre do artigo 67 da Lei nº 8.666/93 onde diz que a
“execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administração especialmente designado”, ou seja, o fiscal deve ser um servidor do órgão e
formalmente nomeado para atividade. Cabe ressaltar que não há um cargo específico de fiscal
ou gestor de contrato, essa atribuição é conferida a qualquer servidor por ato da autoridade
responsável do órgão.
Pércio (2015, p. 200) diz que a designação do fiscal é um ato discricionário da
autoridade responsável pelo órgão. No entanto, para se resguardar e para que o fiscal tenha
condições de desempenhar seu papel, deveriam ser seguidos alguns critérios para a nomeação:
32
O fiscal precisa ter conhecimento técnico específico do objeto do contrato,
entretanto, quando isso não for possível, por carência de pessoal ou pela
diversidade de objetos, deverá ser providenciado assessoramento técnico ou
capacitação;
As atribuições de fiscalização devem ter equivalência com a complexidade
exigida do cargo exercido pelo servidor;
É desejável que o fiscal tenha algumas características pessoais como: boa
postura profissional, habilidade de negociação, espírito de liderança,
segurança no agir, dinamismo e objetividade no trato das questões;
Não é recomendado designar um mesmo fiscal para vários contratos, que não
permita a concreta fiscalização, dessa maneira, poderá haver o mero
atendimento formal, podendo ocasionar falhas devido a falta de condições
humanas para executar as tarefas.
Vieira et al. (2015, p. 329) recomendam ainda que o fiscal tenha conhecimentos
sobre os processos de contratações públicas, da legislação básica e orçamentária, de
gerenciamento de contratos e de elaboração do Projeto Básico/Termo de Referência.
Dessa descrição de critérios e conhecimentos, desejados de um fiscal de contratos,
seria esperado, que o servidor que não se sentisse pleno dessas capacidades, caso fosse
nomeado para fiscal de contratos, deveria recusar tais atribuições. No entanto, o servidor não
pode se recusar a desempenhar a função pelo que se extrai do julgamento do Tribunal de
Contas da União:
“5.7.7”. O servidor designado para exercer o encargo de fiscal não pode oferecer
recusa, porquanto não se trata de ordem ilegal. Entretanto, tem a opção de expor ao
superior hierárquico as deficiências e limitações que possam impedi-lo de cumprir
diligentemente suas obrigações. (Acórdão 2.917/2010 – Plenário)
Cabe então ao fiscal, buscar capacitação, para atender os requisitos desejados, e cabe
a Administração fornecer os meios e condições para o melhor desempenho da função.
2.4 PROCEDIMENTOS DA FISCALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Como mencionado anteriormente nesse trabalho, a fiscalização administrativa deve
primar pelo cumprimento das obrigações sociais e trabalhistas. No Quadro 1, a seguir, são
apresentados os procedimentos que devem ser executados segundo a IN 05/2017.
33
Quadro 1 - Procedimentos de Fiscalização Administrativa
Procedimentos Frequência
Solicitar relação dos empregados, contendo nome completo,
cargo ou função, horário do posto de trabalho, números da
carteira de identidade (RG) e da inscrição no Cadastro de
Pessoas Físicas (CPF), com indicação dos responsáveis
técnicos pela execução dos serviços
Primeiro mês do contrato
Elaborar planilha-resumo contendo informações sobre todos
os empregados terceirizados que prestam serviços no órgão
divididos por contrato, com os seguintes dados: nome
completo, número de inscrição no CPF, função exercida,
salário, adicionais, gratificações, benefícios recebidos, sua
especificação e quantidade (vale-transporte, auxílio-
alimentação), horário de trabalho, férias, licenças, faltas,
ocorrências e horas extras trabalhadas
Início do contrato, manter
atualizado
Solicitar e verificar a Carteira de Trabalho e Previdência
Social (CTPS) dos empregados admitidos, devidamente
assinada pela contratada
Primeiro mês e na contratação
de novos funcionários
Solicitar exames médicos admissionais dos empregados Primeiro mês e na contratação
de novos empregados
Solicitar comprovante de entrega de EPIs. Quando o serviço exigir
Consultar situação da empresa no SICAF Mensal
Solicitar Certidão Negativa de Débitos relativos a Créditos
Tributários Federais e à Dívida Ativa da União (CND)
Mensal, quando não for
possível consultar o SICAF
Solicitar certidões que comprovem a regularidade perante as
Fazendas Estadual, Distrital e Municipal do domicílio ou
sede do contratado
Mensal, quando não for
possível consultar o SICAF
Solicitar Certidão de Regularidade do FGTS (CRF) Mensal, quando não for
possível consultar o SICAF
Solicitar Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas (CNDT) Mensal, quando não for
possível consultar o SICAF
Solicitar extrato da conta do INSS e do FGTS de qualquer
empregado
Amostragem
34
Solicitar cópia da folha de pagamento analítica de qualquer
mês da prestação dos serviços
Amostragem
Solicitar cópia dos contracheques dos empregados relativos
a qualquer mês da prestação dos serviços ou, de depósitos
bancários
Amostragem
Solicitar comprovantes de entrega de benefícios
suplementares (vale-transporte, vale-alimentação, entre
outros), a que estiver obrigada por força de lei ou de
Convenção ou Acordo Coletivo de Trabalho, relativos a
qualquer mês da prestação dos serviços e de qualquer
empregado
Amostragem
Solicitar comprovantes de realização de eventuais cursos de
treinamento e reciclagem que forem exigidos por lei ou pelo
contrato
Quando necessário
Solicitar termos de rescisão dos contratos de trabalho dos
empregados prestadores de serviço
Na rescisão de contrato de
funcionários
Solicitar guias de recolhimento da contribuição
previdenciária e do FGTS
Na rescisão de contrato de
funcionários
Solicitar extratos dos depósitos efetuados nas contas
vinculadas individuais do FGTS
Na rescisão de contrato de
funcionários
Solicitar exames médicos demissionais dos empregados Na rescisão de contrato de
funcionários
Emitir relatório ao gestor sobre cumprimento das obrigações
sociais e trabalhista para recebimento provisório do serviço
Mensal
Evitar dar ordem direta aos terceirizados Diário
Não negociar folgas ou compensações com empregados Diário
Conferir se os empregados estão cumprindo a jornada de
trabalho
Amostragem, diário
Verificar se a empresa repassou a correção salarial na data
base prevista em CCT
Anual
Verificar se a empresa concedeu férias aos empregados Anual
Oficiar à Receita Federal do Brasil (RFB) Em caso de indício de
irregularidade no
35
recolhimento de contribuições
previdenciárias.
Oficiar ao Ministério do Trabalho Em caso de indício de
irregularidade no
recolhimento do FGTS
Fonte: Elaboração Própria baseada na IN 05/2017
2.5 ESOCIAL: UMA FERRAMENTA OU UM PROBLEMA
O avanço tecnológico e de sistemas de informação tornou a comunicação mais ágil,
transformando de forma dinâmica as relações sociais e o mundo dos negócios, para Zanin et
al (2017, p. 191) as “ideias rapidamente migram por continentes e países, negócios se
multiplicam, parcerias são feitas, blocos econômicos são formados” graças as novas
tecnologias.
Da mesma forma que a tecnologia propicia o desenvolvimento das empresas,
também permite ao Estado avançar em sua forma de se comunicar e relacionar com seus
cidadãos e empresas.
Numa sociedade em constante evolução, os entes governamentais também
acompanham essas mudanças e utilizando das ferramentas tecnológicas melhoram a
fiscalização de impostos, ampliam a arrecadação e se abastecem de informações para formular
políticas públicas.
Uma das ferramentas utilizadas para avançar nesses quesitos foi a implementação do
Sistema Público de Escrituração Digital (SPED), implementado a partir de 2007, segundo o
portal eletrônico do sistema, “constitui-se em um avanço na informatização da relação entre o
fisco e o contribuinte”.
Os benefícios esperados dessa ferramenta é a redução de custos, eliminação do uso
de papel, simplificação das obrigações acessórias, uniformização das informações prestadas a
diversos órgão e entes federados, melhoria da qualidade e rapidez no acesso a informação,
combate a sonegação de impostos entre outros.
O SPED vem sendo implementado gradualmente em módulos como o de
Escrituração Fiscal Digital (EFD), que trata dos impostos e contribuições incidentes sobre o
consumo; Escrituração Contábil Fiscal (ECF) que trata dos impostos e contribuição sobre o
lucro; Escrituração Contábil Digital (ECD) que trata da escrituração contábil das empresas e
36
entidades, estes já assimilados pelas empresas e também pela população como a Nota Fiscal
Eletrônica (NF-e) e Conhecimento de Transporte Eletrônico (CT-e).
Faz parte também do SPED o Sistema de Escrituração Digital das Obrigações
Fiscais, Previdenciárias e Trabalhistas (eSocial), instituído pelo Decreto n° 8.373/2014, e tem
como objetivo unificar as informações relativas aos trabalhadores, como vínculos,
contribuições previdenciárias, folha de pagamento, comunicações de acidente de trabalho,
aviso prévio, escriturações fiscais e informações sobre o FGTS.
Também visa reduzir a burocracia para as empresas eliminando a redundância de
informações prestadas a diversos órgãos e viabilizará a garantia, para os trabalhadores, os
direitos previdenciários e trabalhistas.
Está previsto, dentro do sistema do eSocial, que serão extintas e os empregadores
passarão a comunicar ao Governo, de forma unificada, 15 obrigações:
GFIP - Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência
Social
CAGED - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados para controlar as
admissões e demissões de empregados sob o regime da CLT
RAIS - Relação Anual de Informações Sociais.
LRE - Livro de Registro de Empregados
CAT - Comunicação de Acidente de Trabalho
CD - Comunicação de Dispensa
CTPS – Carteira de Trabalho e Previdência Social
PPP - Perfil Profissiográfico Previdenciário
DIRF - Declaração do Imposto de Renda Retido na Fonte
DCTF - Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais
QHT – Quadro de Horário de Trabalho
MANAD – Manual Normativo de Arquivos Digitais
Folha de pagamento
GRF – Guia de Recolhimento do FGTS
GPS – Guia da Previdência Social
Desde sua instituição, em 2014, o eSocial vem tendo sua implantação plena
prorrogada por diversas vezes, devido a complexidade e quantidade das informações a serem
prestadas.
37
O Comitê Gestor do eSocial elaborou um cronograma de implantação, dividido em
grupos, tomando como parâmetros as informações a serem prestadas, faturamento, porte e
outras características das organizações.
A mais recente alteração no cronograma de implantação foi estabelecida pela
Portaria 716 de 04 de julho de 2019 da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do
Ministério da Economia. A Figura 1 apresenta o cronograma com as alterações estabelecidas
por esta normativa.
Figura 1 - Cronograma de Implantação do eSocial
Fonte: Portal eSocial
Como pode ser notado no cronograma, algumas empresas iniciaram a implantação
em 2018 com previsão para estar plenamente implantando em 2020, enquanto para os órgãos
públicos, está previsto o início de implantação em janeiro de 2020, estando plenamente
implantado em julho de 2021.
As informações prestadas dentro do eSocial têm periodicidade distintas. Por
exemplo, as contratações de funcionários devem ser prestadas antes destes entrarem em
38
atividade, informação de férias deve ser comunicada 30 dias antes do período de gozo e a
folha de pagamento deve ser informada mensal, ou seja, as empresas e entidades devem estar
estruturadas para prestar essa diversidade de informações.
As dificuldades de implantação são tanto para as empresas quanto para o governo
que precisa unificar as informações que são prestadas a diversos órgãos envolvidos, como a
Caixa Econômica Federal, que administra o FGTS, Receita Federal, Ministério da Economia e
suas secretarias, que incorporaram partes do antigo Ministério do Trabalho e Ministério da
Previdência Social, além dos órgãos de planejamento e de informações estatísticas das
relações de trabalho.
Para se adequar às exigências da escrituração digital, as empresas têm investido em
sistemas e controle de informações, especialmente com o eSocial, devido a complexidade das
informações a serem prestadas, pois atingem todas as organizações, quer sejam públicas ou
privadas, de todos os portes, até mesmo pessoas físicas ou produtores rurais que mantenham
empregados.
Alguns estudos têm demonstrado essas dificuldades de implantação como em Filipin
et al (2016), que apontam como principais desafios a mudança cultural das empresas nas
relações de trabalho, a necessidade de qualificação de pessoal para administrar essas
informações e as falhas nos programas que controlam esses dados, ou seja, com a tecnologia
da informação.
Também, Zanin et al (2017), apontam a necessidade de melhoria da informação
interna, melhor planejamento para cumprir a legislação trabalhista, influenciando nos
processos produtivos e administrativos.
A Revista Exame já apontava, em 2014, que o sucesso na adoção do eSocial, passa
pela sensibilização das lideranças, empresários e gestores, observação das não conformidades,
fazendo um diagnóstico trabalhista, tributário, tecnológico e de medicina/segurança do
trabalho, com definição das estratégias de ação para cada não conformidade encontrada.1
A complexidade do eSocial é de tal envergadura, que passados, seis anos de sua
instituição, o governo fala em redução das informações a serem prestadas e até mesmo na
extinção do sistema. Nessa linha, tramita no Congresso Nacional a Medida Provisória
881/2019, conhecida como MP da Liberdade Econômica, sendo incluído no relatório da
comissão que analisa o texto, um dispositivo que acaba com o eSocial.
1 Revista Exame. Be-a-ba do Sped Trabalhista: da grande empresa ao empregador doméstico, um sistema
completo e abrangente para reger os contratos de trabalho e dat mais transparência as relações entre as partes. N.
8, p. 90, out. 2014. 407226809/AONE?u=capes&sid=AONE&xid=5bd60cb9. Acesso em 12 jun. 2019
39
Caso seja mantido o eSocial, este terá impacto na fiscalização de contratos, pois
vários documentos e procedimentos indicados na IN 05/2017 deixarão de existir.
Como elencado anteriormente, o eSocial substituirá, por exemplo, a GFIP, a CTPS, o
Livro de Registros de Empregados, Folha de Pagamento, as guias de recolhimento de INSS e
FGTS, até mesmo a necessidade de comunicar aos órgãos responsáveis, as irregularidades no
recolhimento das obrigações trabalhistas e previdenciárias, tendo em vista, que tais
informações constarão no banco de dados desses órgãos.
Por outro lado, essas informações estando em forma digital, poderia ser criado um
Módulo de acesso aos fiscais de contrato, onde teriam todas as informações referentes às
empresas e empregados contratados em sua unidade, agilizando a verificação, praticamente
em tempo real, do cumprimento das obrigações sociais, trabalhistas e previdenciárias,
refletindo em ganhos para os empregados terceirizados, estando estes certos de que seus
direitos e garantias estão sendo cumpridas.
O uso dessa ferramenta, se implantada, possibilitará a redução de custos, pois a
fiscalização seria muita mais rápida e assertiva, podendo os fiscais e gestores focar nas
questões técnicas do contrato, ao invés de se perder em vários documentos, que nem sempre
traduzem a realidade das empresas prestadoras de serviços.
Apesar da complexidade do sistema de escrituração digital, que representa um
grande problema para todos os envolvidos na implantação, o eSocial pode vir a ser uma
ferramenta indispensável na execução da fiscalização administrativa de contratos.
40
3 METODOLOGIA
Este capítulo compreende os procedimentos metodológicos da pesquisa e estão
divididos nas seções 3.1, onde é apresentada a caracterização e delimitação da pesquisa. Na
seção 3.2 são apresentados procedimentos de coleta e tratamento dos dados da pesquisa.
3.1 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA
Esta pesquisa pretendeu identificar os procedimentos adotados na fiscalização
administrativa dos contratos com dedicação exclusiva de mão de obra , com base na pesquisa,
elaborar um modelo uniformizado de atuação. Para que esse objetivo pudesse ser alcançado,
primeiramente foi necessário levantar quais são esses procedimentos adotados e compará-los
com a legislação vigente.
Posteriormente foram analisados os fatores que influenciam na adoção desses
procedimentos e os obstáculos para a eficiência da fiscalização.
Esta pesquisa pode ser classificada como descritiva, pois segundo Gil (2008) esse
tipo de pesquisa tem “como objetivo primordial a descrição das características de determinada
população ou fenômeno ou o estabelecimento de relações entre variáveis” e são as pesquisas
“que tem por objetivo levantar atitudes, opiniões e crenças de uma população”.
3.1.1 Delimitação da Pesquisa
Para que a pesquisa tivesse uma amostragem dos procedimentos adotados pelos
fiscais, o público alvo foi os servidores dos treze câmpus da IFES pesquisada, nomeados
como fiscais administrativos ou mesmo não nomeados, mas que exerçam essa atividade.
Para identificar os participantes da pesquisa, foram levantados os contratos ativos da
IFES, que tenham como objeto a contratação de serviços terceirizados com dedicação
exclusiva de mão de obra e os fiscais responsáveis de cada contrato.
Foi informado pela Diretoria de Serviços Gerais da instituição que, no mês de
fevereiro de 2019, havia 41 contratos ativos de serviços terceirizados com dedicação
exclusiva de mão de obra.
41
Em consulta ao site da instituição foi verificada a nomeação de 24 fiscais
administrativos e substitutos para os contratos, para um erro amostral de 8%, com nível de
confiança de 90%, a amostra final mínima a ser investigada é de 20 fiscais.
Segundo Santos (2018), erro amostral é “a diferença entre o valor estimado pela
pesquisa e o verdadeiro valor”, e o nível de confiança é “a probabilidade de que o erro
amostral efetivo seja menor do que o erro amostral admitido pela pesquisa.”
Para o cálculo de amostra foi utilizada a seguinte equação:
(1)
Figura 2 - Fórmula para cálculo da amostra
Fonte: Santos (2018)
Onde:
n - amostra calculada
N - população
Z - variável normal padronizada associada ao nível de confiança
p - verdadeira probabilidade do evento
e - erro amostral
3.2 PROCEDIMENTO PARA COLETA DE DADOS
Após a submissão e aprovação do projeto pelo Comitê de Ética em Pesquisa com
Seres Humanos, os servidores selecionados para participar da pesquisa foram convidados e
receberam por e-mail uma apresentação do objetivo e importância da pesquisa, o link para
responder ao questionário eletrônico, e em anexo, podendo ser impresso, caso o participante
desejasse, o questionário no formato Word, o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
(APÊNDICE A), Termo de Compromisso e de Confidencialidade de Dados (APÊNDICE B).
Ao acessar o link, foi solicitado ao participante seu aceite eletrônico para participar
da pesquisa, que correspondeu a assinatura do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido.
Após o aceite o participante teve acesso ao questionário eletrônico, aplicado com o auxílio da
ferramenta Google Forms, composto por cinco partes (APÊNDICE C), sendo: 1 - Perfil sócio
demográfico do participante; 2 – Conhecimentos relacionados à área de fiscalização de
contrato; 3 – Atuação do Fiscal; 4 – Procedimentos operacionais, e 5 – Obstáculos no bom
desempenho para a fiscalização de contratos. O Quadro 2 apresenta a relação entre os
objetivos específicos e questionário da pesquisa.
42
Quadro 2 - Relação entre objetivos específicos e o questionário da pesquisa
Objetivos Específicos Questionário
Caracterizar o processo de fiscalização
administrativa dos contratos
Procedimentos Operacionais – verificar os
documentos solicitados e periodicidade.
Identificar os obstáculos ao bom desempenho
da fiscalização
Atuação do Fiscal – verificar se a forma e
objeto das contratações, a quantidade de
contratos que o fiscal atua, são obstáculos ao
desempenho de suas atribuições;
Obstáculos à fiscalização- possibilitar ao
participante descrever os obstáculos que
encontra no desempenho de suas atribuições.
Analisar os fatores envolvidos na fiscalização
de contratos
Procedimentos Operacionais – analisar a
percepção dos fiscais quanto ao Grau de
importância atribuída aos procedimentos,
para execução do contrato e garantia de
direitos dos trabalhadores terceirizados.
Perfil sócio demográfico – analisar a
similaridade de periodicidade do
procedimento e grau de importância
correlacionado com formação acadêmica,
tempo de atuação no serviço público e de
fiscal;
Conhecimentos relacionados à área de
fiscalização – analisar a similaridade de
periodicidade do procedimento e grau de
importância correlacionado com
treinamentos realizados e época dos
treinamentos;
Atuação do Fiscal – analisar a similaridade
de periodicidade e grau de importância
correlacionado com a quantidade de
contratos que o fiscal atua, forma e objeto do
contrato.
Fonte: Elaboração Própria
43
3.2.1 Tratamento dos dados
A análise dos dados foi realizada utilizando o software estatístico SPSS versão 24.0.
Para a caracterização das informações, foi utilizada a estatística descritiva, por meio de
medidas de tendência central, como média e mediana e medidas de dispersão, como amplitude
e desvio padrão para as variáveis numéricas e por distribuição de frequências absoluta e
relativa para as variáveis categóricas.
A partir da estatística descritiva buscou-se agrupar as informações criando estratos
que permitiram identificar similaridade nos procedimentos adotados na fiscalização.
Posteriormente, foi aplicado o Teste Exato de Fisher, para determinar se existiam variáveis
que se associam aos procedimentos adotados pelos estratos.
O Teste Exato de Fisher é utilizado para testar hipóteses de associação entre duas
variáveis, medindo o nível de significância entre elas, sendo indicado quando a amostra é
pequena.
O teste foi aplicado associando os procedimentos adotados pelos fiscais com as
seguintes variáveis:
Quadro 3 - Variáveis associadas aos procedimentos de fiscalização
Parte do Questionário Variáveis Justificativa
Perfil Sócio Demográfico Função na Instituição Verificar se o cargo ocupado
influência na adoção dos
procedimentos
Perfil Sócio Demográfico Tempo de atuação no serviço
público
Devido a amplitude entre o
fiscal de menor tempo no
serviço público e o de maior
tempo, foram divididos em
dois grupos, um com até
cinco anos de trabalho e
outro com mais de cinco
anos, para testar se a
experiência no trabalho
associa aos procedimentos.
Perfil Sócio Demográfico Tempo de atuação como
fiscal de contrato
Foram divididos em dois
grupos, sendo o primeiro
44
grupo com até dois anos de
fiscal e outro com mais de
dois anos, testando se a
experiência na função,
associa aos procedimentos.
Conhecimentos relacionados
à área de fiscalização de
contrato
Participação em treinamentos Verificar se a capacitação
realizada associa a adoção
dos procedimentos.
Atuação do Fiscal Quantidade de contratos de
atuação
Foram divididos em dois
grupos, um grupo que atua
em até dois contratos e outro
em mais de dois contratos,
testando se a carga de
trabalho se associa a adoção
dos procedimentos.
Atuação do Fiscal Quantidade de funcionários
alocados nos contratos
Dividido em dois grupos, um
com até 25 funcionários e
outro com mais de 25
funcionários, testando se a
quantidade de documentos
individualizados por
funcionário se associa aos
procedimentos adotados.
Atuação do Fiscal Participação na elaboração
do Termo de Referência
Testar se o conhecimento
prévio das condições
contratuais associa a adoção
dos procedimentos.
Atuação do Fiscal Uso de Manual de
Procedimentos
Testar se o uso de uma
ferramenta de processos
associa a adoção dos
procedimentos.
Fonte: Elaboração Própria
45
Para fazer a associação foram elaboradas duas hipóteses: H₀ - Há associação entre o
procedimento com as variáveis elencadas; H₁ - Não há associação entre os procedimentos e as
variáveis elencadas.
Para aceitar a hipótese H₀ o nível de significância de p-valor será inferior a 0,05, caso
contrário, será considerada a hipótese nula H₁.
A investigação dos obstáculos para desempenho da função aconteceu por análise de
conteúdo.
46
4 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS
Nesse capítulo, é apresentado um diagnóstico organizacional da IFES pesquisada, em
seguida, são apresentados e analisados os dados obtidos na pesquisa por meio da aplicação do
questionário.
Para melhor compreensão dos dados, o capítulo foi dividido nas seções: 4.1
Diagnóstico Organizacional, 4.2 Perfil Sócio Demográfico dos Fiscais Administrativos, 4.3
Conhecimentos de Fiscalização de Contratos, 4.4 Atuação do Fiscal, 4.5 Procedimentos de
Fiscalização e 4.6 Obstáculos à Fiscalização dos Contratos.
4.1 DIAGNÓSTICO ORGANIZACIONAL
Os fiscais escolhidos para participarem da pesquisa são servidores de uma Instituição
Federal de Ensino Superior, com natureza jurídica de autarquia de regime especial, vinculada
ao Ministério da Educação e Cultura (MEC), localizada no Estado do Paraná, com câmpus em
treze cidades e tem autonomia didático-científica, disciplinar, administrativa, de gestão
financeira e patrimonial.
Segundo o Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), a instituição oferta,
atualmente, 127 cursos regulares de graduação e pós-graduação, com quase 4.000 servidores
entre professores e técnico- administrativos distribuídos em treze câmpus.
Ainda, segundo o PDI, em sua filosofia institucional, a forma de gestão acadêmica e
administrativa adotada pela instituição possibilita que cada câmpus incorpore e mantenha os
princípios e valores historicamente estabelecidos e incentiva aos pesquisadores a buscarem
soluções para problemas práticos, com possibilidade de interferir, indiretamente, nas formas
de gestão e nas relações de trabalho.
A estrutura administrativa da IFES é formada pela Reitoria e suas assessorias, com
quatro Pró-Reitorias, Diretorias de Gestão e por treze Diretorias-Gerais dos câmpus. Para o
funcionamento organizacional, o orçamento é descentralizado, conforme parâmetros
qualitativos e quantitativos, com delegação na gestão e com significativa autonomia de cada
câmpus.
A estrutura administrativa de cada câmpus é formada pela Direção Geral e suas
assessorias, por Coordenadorias (Recursos Humanos; Gestão de Tecnologia da Informação) e
Diretorias de Área (Graduação e Educação Profissional; Pesquisa e Pós-graduação; Relações
47
Empresariais e Comunitárias; Diretoria de Planejamento e Administração). As Diretorias de
Áreas por sua vez, são compostas de departamentos e divisões.
As Diretorias de Área estão subordinadas a Diretoria Geral do câmpus, entretanto,
também seguem as instruções e normativas elaborados pelas Pró Reitorias, dessa maneira, os
departamentos devem seguir os mesmos procedimentos.
Para melhor entendimento da estrutura hierárquica, a Figura 3 apresenta de forma
sintética o Organograma da IFES:
Figura 3 - Organograma da IFES
Fonte: Elaborado pelo autor baseado no PDI da IFES
As contratações de serviços terceirizados são realizadas pela Diretoria de
Planejamento e Administração, por meio do Departamento de Materiais e Patrimônio
(DEMAP). As contratações têm origem nas demandas de serviço levantadas pelo
Departamento de Serviços Gerais (DESEG), cabendo a esse departamento o acompanhamento
e a fiscalização dos contratos.
Os serviços terceirizados com dedicação exclusiva de mão de obra, normalmente,
estão sob a fiscalização e acompanhamento do DESEG, mas cabe enfatizar, que não estão
Reitoria
Diretoria Geral - Câmpus
Diretorias de área e
Coordenaorias
Diretoria de Planejamento e Administração
DEMAP
DESEG
DEOFI
Pró reitorias Diretorias de
Gestão
Assessorias
48
subordinados a este departamento, em atendimento aos normativos legais que vedam a ordem
direta de servidores aos funcionários das empresas terceirizadas.
No ano de 2018, a Auditoria Interna realizou procedimento de avaliação na
fiscalização de contratos com dedicação exclusiva de mão de obra. Em uma de suas
recomendações, sugeriu que a fiscalização administrativa fosse realizada pelos servidores
lotados no Departamento de Orçamento, Finanças e Contabilidade (DEOFI) de cada câmpus
ou por um contador, devida a sua estreita relação com os procedimentos de verificação
documental.
Apesar da descentralização administrativa, dos aspectos regional e histórico de cada
câmpus, das características de cada contrato, ou de qual departamento a fiscalização
administrativa dos contratos esteja alocada, ela deve ser uniforme, para segurança tanto da
instituição quanto dos fiscais.
4.2 PERFIL SÓCIO DEMOGRÁFICO DOS FISCAIS ADMINISTRATIVOS
Foram enviados 24 questionários aos fiscais administrativos, retornaram 18
participantes representando 75% dos fiscais e com participação de todos os Câmpus da IFES.
O questionário, nesse módulo, buscou traçar o perfil dos participantes, sendo que dos
fiscais que responderam ao questionário, 14 são do sexo masculino representando 77,8% e 4,
representando 22,2%, são do sexo feminino, com idade variando de 28 a 62 anos, sendo a
mediana das idades 36,5 anos.
Dentro do perfil dos participantes, também se buscou averiguar qual o seu cargo na
instituição, uma vez que não há na Administração Pública o cargo de Fiscal de Contrato,
função que pode ser atribuída a qualquer servidor público, bastando para isso ser nomeado.
A Tabela 1 demonstra o cargo ocupado pelos respondentes, sendo que 11 são
Assistentes em Administração e 07 são Contadores.
Tabela 1 - Cargo na Instituição
Cargo Frequência Porcentual
Assistente em Administração 11 61,1
Contador 7 38,9
Total 18 100,0
Fonte: Dados da pesquisa
49
O Plano de Carreira dos Cargos Técnicos-Administrativos em Educação (PCCTAE)
instituído pela Lei n⁰ 11.091/2005, classifica as funções dos Técnico-administrativos em cinco
níveis, representados pelas letras A, B, C, D e E.
Essa classificação é utilizada tanto para exigência de escolaridade, definição de
atribuições como a remuneração dos servidores, aumentando as exigências e remuneração,
quanto maior a letra.
Os Assistentes em Administração são classificados como nível D, sendo exigido
como formação o ensino médio ou médio profissionalizante e têm como atribuições, definidas
pela IFES:
“Executar serviços de apoio nas áreas de recursos humanos, administração, finanças
e logística; atender usuários, fornecendo e recebendo informações; tratar de
documentos variados, cumprindo todo o procedimento necessário referente aos
mesmos; preparar relatórios e planilhas; executar serviços administrativos”.
Para o cargo de Contador é exigido formação Superior em Ciências Contábeis e é
classificado como nível E, sendo suas atribuições, definidas pela IFES:
“Administrar os tributos; registrar atos e fatos contábeis; controlar o ativo
permanente; gerenciar custos; preparar obrigações acessórias, tais como: declarações
acessórias ao fisco, órgãos competentes e contribuintes e administrar o registro dos
livros nos órgãos apropriados; elaborar demonstrações contábeis; prestar consultoria
e informações gerenciais; realizar auditoria interna e externa; atender solicitações de
órgãos fiscalizadores e realizar perícia”.
Pelas atribuições de cargo pode-se verificar que a fiscalização de contratos não é
atribuição específica de um cargo ou outro, e sim, depende, da vontade discricionária da
autoridade competente da Instituição.
A Auditoria Interna da Instituição, quando do procedimento de auditoria nos
contratos terceirizados, recomendou que a fiscalização administrativa dos contratos fosse
executada por um contador, o que não ocorre na maioria dos casos.
Como será visto mais a frente neste trabalho, nos casos onde não foi possível seguir
essa recomendação, pelos câmpus, não se mostrou relevante na execução dos procedimentos
de fiscalização.
Para atuar como fiscal de contrato não é necessária uma formação acadêmica
específica, mas é recomendado, que o servidor conheça o objeto do contrato, e no caso do
Fiscal Administrativo que tenha conhecimentos de Recursos Humanos, Legislação
Trabalhista e Previdenciária.
Os participantes da pesquisa, apesar de seus cargos exigirem escolaridade em nível
médio para o Assistente em Administração e escolaridade em nível superior para o cargo de
50
Contador, ao analisar o Gráfico 1, constata-se que 83% dos participantes da pesquisa tem
especialização ou mestrado.
Gráfico 1 - Grau de Escolaridade
Fonte: Dados da pesquisa
Ao aprofundar na análise de escolaridade e fazer o cruzamento entre o cargo ocupado
e o nível de escolaridade, demonstrado na Tabela 2, tem-se que somente um pesquisado tem
nível escolar igual ao exigido para o cargo, dessa maneira, em 94% dos casos a escolaridade é
superior ao exigido.
Pode-se inferir que os pesquisados têm buscado o desenvolvimento pessoal, que
para Chiavenato (2014, p. 351), melhora a capacidade de compreender e interpretar o
conhecimento.
Tabela 2 - Função na Instituição * Grau de Escolaridade
Escolaridade
Cargo Médio Superior Especialização Mestrado Total
Assistente em Administração 1 2 5 3 11
Contador 0 0 4 3 7
Total 1 2 9 6 18
Fonte: Dados da pesquisa
Ao realizar o cruzamento da informação dos seis portadores de título de mestres com
o gênero dos participantes, verifica-se que a proporção é igual para ambos os gêneros.
Se nos cargos houve uma concentração entre os dois cargos, já a formação
acadêmica é bem diversificada, como demonstrado na Tabela 3.
51
Há uma concentração maior dos formados nos Cursos de Ciências Contábeis e
Administração, mas com boa diversidade, em outras áreas, que também contribui, para a troca
de experiências entre os fiscais.
Tabela 3 - Formação Acadêmica
Frequência Porcentual
Ensino Médio 1 5,6
Administração 4 22,2
Ciências Biológicas 1 5,6
Ciências Contábeis 7 38,9
Direito 2 11,1
Gestão Ambiental 1 5,6
Matemática 1 5,6
Turismo 1 5,6
Total 18 100,0
Fonte: Dados da pesquisa.
Quando questionados sobre o tempo que estão no serviço público, a amplitude foi de
23 anos entre o menor tempo de serviço e o mais antigo, sendo a mediana de nove anos.
Da mesma maneira que na formação acadêmica e no tempo de serviço, ao serem
questionados sobre a atividade anterior ao serviço público, o grupo se apresentou, igualmente,
heterogêneo.
Tabela 4 - Atividade anterior ao serviço público na Instituição
Atividade Frequência Porcentual
Administrativo 1 5,6
Administrativo no ensino a distância (UAB) 1 5,6
Bancário e Empresário 1 5,6
Chapeiro 1 5,6
Contador 1 5,6
Diretor de Planejamento do IPPUL - LONDRINA 1 5,6
Empresário 1 5,6
Encarregada recursos humanos 1 5,6
Estagiário 1 5,6
Nenhuma 2 11,1
Professor 2 11,1
Representante Comercial 1 5,6
52
Fonte: Dados da pesquisa.
Quando perguntados sobre o tempo que estão lotados no departamento a amplitude é
igual ao tempo de serviço público, de 23 anos, sendo o mais novo com um ano no
departamento e o mais antigo com 24 anos, no entanto, a mediana de tempo no departamento
é de cinco anos, sendo que 66,7% estão lotados no departamento há cinco anos ou menos.
Entretanto, ao questionar há quanto tempo atua como fiscal de contrato o tempo varia
de dois meses a cinco anos, sendo que 50% dos respondentes atuam como fiscal em período
igual ou menor que dois anos, sendo ainda que, quase 40% atua como fiscal há um ano ou
menos.
Tabela 5 - Tempo de atuação como fiscal de contrato de serviços terceirizados
Meses Frequência Porcentual Porcentagem
acumulativa
2 1 5,6 5,6
3 1 5,6 11,1
5 1 5,6 16,7
6 1 5,6 22,2
12 3 16,7 38,9
18 1 5,6 44,4
24 1 5,6 50,0
30 1 5,6 55,6
36 4 22,2 77,8
48 1 5,6 83,3
60 3 16,7 100,0
Total 18 100,0
Fonte: Dados da pesquisa
O perfil dos Fiscais Administrativos que responderam à pesquisa, pode ser resumido
da seguinte forma: a maioria são homens, com mediana das idades de 36,5 anos, que tem
cargo de Assistente em Administração ou Contador, na grande maioria com grau de
Servidor comissionado do TJPR 1 5,6
Teleatendimento 1 5,6
Turismo 1 5,6
UFPR 1 5,6
Total 18 100,0
53
escolaridade superior ao exigido para o cargo, com formação acadêmica e atividade anterior
ao serviço público bem diversificada, tendo trabalhado no serviço público na mediana de
nove anos, no departamento atual a mediana de cinco anos, no entanto, a metade tem atuado
como fiscal por no máximo há dois anos.
4.3 CONHECIMENTOS DE FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
O questionário nesse módulo buscou verificar a capacitação dos pesquisados quanto
a Fiscalização de Contratos, segundo Vieira et al. (2015, p. 330), a capacitação dos servidores
envolvidos é cada dia mais necessária devendo estar interligada aos príncipios constitucionais
da legalidade e principalmente da eficiência.
Ao respoderem a pergunta, se participou de treinamentos relacionados à fiscalização
de contratos nos últimos dois anos, 50% responderam que sim, tendo participado de cursos
presenciais 17%, à distância 22% e em cursos presenciais e à distância 11%. No entanto, ao
serem indagados em quantos treinamentos participaram no ano de 2018, três participantes
responderam que fizeram um curso e outros três participantes responderam que fizeram dois
cursos.
O ano de 2018 foi tomado como marco temporal para verificar a quantidade de
cursos que o fiscal participou, devido as alterações promovidas pela IN 05/2017 e a Reforma
Trabalhista que entraram em vigor no final do ano de 2017. Tomando esse marco temporal,
chama atenção o fato de 66,7% dos fiscais não terem participado de nenhum treinamento.
Para Chiavenato (2014, p. 317):
“O treinamento das pessoas na organização deve ser uma atividade contínua,
constante e ininterrupta. Mesmo quando as pessoas apresentam excelente
desempenho, alguma melhoria das suas habilidades e competências sempre deve ser
introduzida ou incentivada. A base principal para os programas de melhoria contínua
é a constante capacitação das pessoas para patamares cada vez mais elevados de
desempenho. E o treinamento funciona como o principal catalisador dessa
mudança.” (CHIAVENATO, 2014, p. 317)
Ao serem questionados se têm conhecimento sobre as novas obrigações para as
empresas quando for implantado o eSocial, 17 participantes responderam não ter
conhecimento, correspondendo a mais 94% dos respondentes.
O eSocial como dito, anteriormente, está mudando a forma de como as empresas se
comunicam com o fisco em relação aos seus empregados, impactando diretamente na atuação
do Fiscal Administrativo, tendo em vista, que sua atuação no contrato, visa a verificação se as
54
empresas estão cumprindo o contrato quanto ao cumprimento das obrigações sociais,
previdenciárias e trabalhista.
Com as constantes alterações na legislação, é essencial que o fiscal esteja sempre se
atualizando, quer por meios próprios ou solicitando à gestão da entidade. Segundo Pércio,
(2015, p. 213) é imprescindível que a alta gestão dos órgãos públicos mantenham seus agentes
em constante atualização e aperfeiçoamento.
Da mesma maneira, o Tribunal de Contas da União vem recomendando à alta gestão
dos órgãos que “providencie o adequado treinamento dos fiscais para o regular exercício do
acompanhamento e fiscalização da execução dos contratos” (Acórdão 478/2006-TCU) e
“promova cursos de capacitação para os servidores que atuam na área de licitações e
contratos” (Acórdão 1.159/2013-TCU).
4.4 ATUAÇÃO DO FISCAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATO
Nesse módulo do questionário buscou-se identificar as condições de trabalho do
Fiscal Administrativo.
Ao serem questionados se, nos contratos onde atuam, as funções são segregadas
entre Gestor, Fiscal Técnico e Fiscal Administrativo, 89% dos pesquisados responderam
positivamente a essa afirmação, dando aderência ao preconizado pela IN 05/2017 que
estabelece que o órgão deve observar o princípio da segregação de funções.
No entanto, ao serem questionados sobre quem atesta as notas fiscais, 55%
responderam que é o Gestor do Contrato, e os demais, as respostas são distribuídas entre o
Gestor, Fiscal Técnico e Fiscal Administrativo, conforme demonstrado na Tabela 6.
Tabela 6 – Ateste de Notas Fiscais
Quem atesta? Frequência Porcentual
Fiscal Técnico 2 11,1
Fiscal Técnico, Fiscal Administrativo 1 5,6
Gestor 10 55,6
Gestor, Fiscal Administrativo 1 5,6
Gestor, Fiscal Técnico 1 5,6
Gestor, Fiscal Técnico, Fiscal Administrativo 3 16,7
Total 18 100,0
Fonte: Dados da pesquisa
55
O ateste da nota fiscal equivale ao recebimento definitivo do serviço. Para Santana e
Camarão (2015, p. 189) é realizado “com a devida constatação pelo gestor de que o objeto se
encontra livre de vícios e de completo acordo com as especificações contratuais, sendo
elemento imprescindível para o ato de liquidação de despesa”.
O ateste deve ser executado pelo Gestor do Contrato conforme o Art. 50 da IN
05/2017, que o fará baseado em relatórios circunstanciados, emitidos durante o recebimento
provisório do serviço pelo Fiscal Técnico, Fiscal Administrativo, Fiscal Setorial ou equipe de
Fiscalização.
4.4.1 Influências no desempenho da fiscalização de contrato
Para Pércio (2015, p. 201) não é eficiente designar um mesmo fiscal para vários
contratos que não permita a correta fiscalização, pois dessa maneira, poderá haver o mero
atendimento formal de nomear o fiscal. Os pesquisados, ao responderem em quantos contratos
atuam como fiscal administrativo, 33% responderam que atuam em apenas um contrato, 11%
que atuam em dois contratos, 22% atuam em três contratos, no entanto, 22% responderem que
atuam em mais de cinco contratos.
Entre os que responderam ao questionário, 28% além de atuarem como Fiscal
Administrativo, ainda são Fiscais Técnicos ou Gestor em outros contratos.
O número de contratos em que o fiscal atua pode ser um fator prejudicial a eficiência
da fiscalização como apontado pela literatura, entretanto, outro fator que também influencia
no desempenho da fiscalização está relacionado a quantidade de funcionários alocados nesses
contratos, pois alguns dos documentos solicitados no processo de fiscalização de contratos
com dedicação exclusiva de mão de obra são individualizados por funcionário, como por
exemplo a verificação do extrato do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e da
Contribuição Previdenciária.
Ao verificar a quantidade de funcionários alocados nos contratos 41% dos fiscais têm
até dez funcionários para serem fiscalizados, no entanto, há contratos que têm mais de
sessenta funcionários, como demonstrado na Tabela 7.
Tabela 7 – Funcionários Alocados nos Contratos
Funcionários Frequência Porcentagem Porcentagem
acumulativa
2 3 17,6 17,6
3 1 5,9 23,5
56
4 1 5,9 29,4
8 1 5,9 35,3
9 1 5,9 41,2
20 1 5,9 47,1
24 1 5,9 52,9
32 1 5,9 58,8
33 1 5,9 64,7
36 1 5,9 70,6
40 2 11,8 82,4
45 1 5,9 88,2
52 1 5,9 94,1
61 1 5,9 100,0
Fonte: Dados da pesquisa
Outro fator que pode influenciar no desempenho da fiscalização de contratos é o
conhecimento do objeto. Os fiscais que responderam à pesquisa, atuam em contratos com
vários objetos, como limpeza, vigilância, manutenção, portaria, transporte, assistência a
discentes com necessidades especiais entre outros.
Para o Fiscal Administrativo o conhecimento sobre os objetos dos contratos, torna-se
importante, pois determinará a qual Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) o funcionário
está vinculado, qual a data base de correção salarial, qual a remuneração da função, quais
benefícios a que tem direito, requisitos de segurança de trabalho e quais cursos ou
treinamentos devem ter sido realizados.
Os fiscais devem ter ciência dos tipos de objeto a serem executados, mesmo antes do
processo de contratação. A Instrução Normativa 05/2017 inovou ao tornar obrigatório na fase
de Planejamento das contratações de serviços, a elaboração de estudos preliminares e
mapeamento dos riscos das contratações, além do Termo de Referência ou Projeto Básico.
Ao tratar da equipe de Planejamento da Contratação, a Instrução Normativa
considera que a equipe será formada por servidores que reúnem as competências necessárias
para o planejamento, o que inclui conhecimentos sobre os aspectos técnicos e de uso do
objeto, licitações e contratos.
Entre os indicados para compor essa equipe, a IN 05/2017 diz que também será
composta por aquele “a quem será confiada a fiscalização dos serviços, o qual poderá
participar de todas as etapas do planejamento da contratação”.
57
Os participantes da pesquisa ao serem questionados se participaram da elaboração do
Termo de Referência dos contratos em que atuam, 27,8% responderam que participaram e
72,2% não participaram.
O Termo de Referência é o documento que consta o objeto, a fundamentação da
contratação, os requisitos, o modelo de execução e gestão do contrato, critérios de medição e
pagamento, a forma e critérios de seleção dos fornecedores. É um dos principais documentos
que norteará a fiscalização do contrato.
Para Vieira et al (2015, p. 157) o Termo de Referência serve de subsídio para a
elaboração do Edital e do Contrato, e define o “procedimento de fiscalização e de
gerenciamento do contrato”, por isso a importância da participação do fiscal na elaboração do
Termo “evitando, assim, falhas que só seriam percebidas posteriormente, quando da execução
do contrato”.
Um fator que pode colaborar na prevenção de falhas na fiscalização de contratos é a
utilização de ferramentas de consulta e apoio como manuais de procedimentos ou check list,
Por mais que os procedimentos da Fiscalização Administrativa do contrato estejam definidos
na legislação e no Termo de Referência, que obrigatoriamente devem ser seguidos, os
manuais trazem a vantagem do detalhamento dos procedimentos.
Pacheco Jr e Mendes (2015) pontuam que a elaboração e adoção de manuais trazem
também como vantagem o fato de serem uma fonte constante de informações, facilitam a
execução de procedimentos, reduz contradições e é um intrumento de treinamentos nas
instituições.
Os participantes da pesquisa ao serem questionados se utilizam de algum Manual de
Procedimento para fiscalizar os contratos, 61% responderam afirmativamente, os demais,
39% não utilizam de nenhum manual.
Aos que responderam afirmativamente, foi questionado, quem elaborou o Manual de
Procedimento ou check list, obteve-se as respostas elencadas no Tabela 8.
Tabela 8 - Elaboração do Manual de Procedimento
Frequência Porcentual
Universidade 6 33,3
Departamento 3 16,7
Fiscal 2 11,1
Não há 7 38,9
Total 18 100,0
Fonte: Dados da pesquisa
58
Como demonstrado pela Tabela 8, apesar de boa parte utilizar de alguma ferramenta,
ela não é padronizada, pois as respostas obtidas divergem sobre o autor da ferramenta, da
mesma forma não há divulgação das ferramentas considerando que 39% não fazem uso de
nenhum manual.
A falta de padronização de procedimentos também pode ser apurada quando se
pergunta aos participantes, se no caso de falta ou divergência nos documentos enviados pela
empresa, quem realiza o contato com ela. As respostas foram diversas, em alguns casos, quem
faz o contato, é o gestor, em outros, o fiscal administrativo, em outros, o fiscal técnico, em
outros, casos o gestor em conjunto com os fiscais.
A mesma falta de padronização pode-se inferir ao verificar quanto aos meios que os
fiscais administrativos recorrem para sanar dúvidas quanto aos procedimentos a serem
adotados: chefia, manual de procedimentos, consulta com outros fiscais, pesquisa na internet
entre outras.
Santana e Camarão (2015) dizem que a gestão documental cabe ao gestor do
contrato, que deve observar os documentos que devem ser exigidos desde o início do contrato
e referenciando Pereira Junior e Dotti (2011), que dizem que o gestor “é a autoridade superior
à que o fiscal remeterá às decisões e providências que ultrapassam a sua competência”.
Diante da complexidade da legislação, dos procedimentos de fiscalização que
obrigatoriamente devem ser realizados, a necessidade de suprir os fiscais que não utilizam
nenhum ferramenta de procedimentos, torna-se de grande importância a elaboração de
manuais padronizados que venham a contribuir com a eficiência da Fiscalização
Administrativa dos contratos.
4.5 PROCEDIMENTOS DE FISCALIZAÇÃO
Nesta seção do questionário buscou-se verificar os procedimentos realizados pelos
fiscais administrativos ou documentos solicitados com base na IN 05/2017 elencados na seção
2.4 deste trabalho.
A IN 05/2017 elenca a frequência em que os procedimentos devam ser realizados ou
quais documentos devem ser solicitados. Alguns são solicitados no início do contrato, como a
verificação das informações registradas na Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS),
ou a verificação, com base nos exames de saúde admissionais, se os funcionários, estão aptos
para exercer a função.
59
Também elenca os procedimentos que devem ser realizados mensalmente, como por
exemplo, pagamento dos salários, entrega de benefícios como vale transporte e alimentação, e
a regularidade fiscal e previdenciária da empresa.
A conferência do cumprimento das obrigações previdenciárias e trabalhistas,
individualizada por funcionário, podem ser realizadas mensalmente de todos os funcionários
ou por amostragem, desde que, no período de doze meses, todos os funcionários tenham seus
dados conferidos.
Essa conferência pode ser realizada, solicitando à empresa, que apresente extrato de
da conta de FGTS e INSS, individualizado, dos empregados selecionados.
O Gráfico 3 apresenta como os respondentes realizam esses procedimentos, verifica-
se que os percentuais são bem distribuídos entre os fiscais que o fazem mensalmente e os que
realizam por amostragem. Entretanto, mesmo sendo exigido pelas normativas legais, um
percentual quase igual não realiza esse procedimento.
Gráfico 2 - Solicitação de Extratos de FGTS e INSS
Fonte: Dados da pesquisa.
A Instrução Normativa 05/2017 também prevê que alguns procedimentos devem ser
realizados na rescisão de contrato de funcionários e outros devem ser realizados
periodicamente ou a cada vez que ocorrem.
A Tabela 9 apresenta um rol de procedimentos e a periodicidade que é executado
pelos pesquisados.
60
Tabela 9 - Periodicidade de Realização de Procedimentos
Periodicidade de realização do procedimento
Procedimentos Mensal
%
Esporádico
%
Não realiza
%
Mantém relação atualizada de funcionários com nome,
função, horário de trabalho, CPF e RG, salários e
benefícios
66,6 27,8 5,6
Mantém atualizado registro de ocorrências 83,3 16,7
Consulta a regularidade fiscal ou SICAF 72,2 27,8
Acompanha saldo de empenho dos contratos 77,8 11,1 11,1
Solicita comprovante de pagamento do INSS e FGTS do
mês anterior
77,8 11,1 11,1
Solicita cópia da GFIP (completa com RE) 88,9 11,1
Solicita cópia da Folha de Pagamento 88,9 11,1
Solicita cópia do contracheque 94,4 5,6
Solicita cópia do comprovante do depósito bancário dos
salários
94,4 5,6
Verifica se os valores informados na folha de
pagamento, RE, extratos de INSS e FGTS são
condizentes
77,8 22,2
Solicita comprovante de entrega de Vale Transporte e
Vale Alimentação
94,4 5,6
Solicita comprovante de eventuais cursos quando
exigido por lei ou contrato
16,7 66,7 16,7
Negocia com funcionários a compensação de horas ou
dias de trabalho
27,7 16,7 55,6
Fonte: Dados da pesquisa.
Ao analisar a Tabela 9, verifica-se, que a maioria dos pesquisados realizam os
procedimentos mensalmente, em que pese, que alguns procedimentos não ocorrem todo mês,
alguns fiscais responderam que não executam alguns procedimentos.
O acompanhamento administrativo do contrato é um fator de redução de riscos da
contratação, mas deve ser efetiva. De nada adianta o fiscal ter os documentos em mãos, se não
souber avalia-los.
Quando se pergunta aos fiscais se fazem a verificação dos valores informados na
folha de pagamento com outros documentos, 22,2% não realizam esse procedimento.
A análise da folha de pagamento é importante, pois é a base para se verificar os
valores devido aos funcionários, os descontos legais, além do valor líquido a ser depositado
61
ou pago ao funcionário. Também consta nesse documento o demonstrativo dos valores de
INSS e FGTS, que devem ser condizentes com os valores informados na Relação de
Empregados (RE), documentos este, integrante da GFIP que é a Guia de Recolhimento de
FGTS e de Informações à Previdência Social, onde são prestadas as informações para os
órgãos governamentais de arrecadação e fiscalização.
Também ao analisar a Tabela 9, merece especial atenção, quando se pergunta, se o
fiscal negocia com funcionários a compensação de horas ou dias de trabalho, ainda que, a
maioria não faz essa negociação, uma parte realiza essa negociação mensal ou esporádica,
prática que pode ser caracterizada como poder de mando ou como subordinação do
empregado ao fiscal, que pode culminar com a responsabilização subsidiária da instituição
quanto aos encargos trabalhistas e previdenciários.
Os procedimentos de verificação das anotações na CTPS, como salário e alterações
posteriores, função e a Classificação Brasileira de Ocupação (CBO) são realizados por 33,3%
dos que responderam à pesquisa, no momento da contratação dos funcionários, 33,3% quando
há alterações, 16,7% realizaram o procedimento no mês da pesquisa e 16,7% não realizam
esse procedimento.
De maneira parecida, a solicitação da comprovação da realização dos exames
admissionais e periódicos, são solicitados por 55,6% dos entrevistados, somente no momento
da contratação dos funcionários, 16,7% solicitam a comprovação na contratação e
anualmente, e 27,8% não solicitam nenhuma comprovação.
Os exames de saúde dos funcionários devem ser realizados na contratação dos
funcionários, periodicamente, com base no Programa de Controle Médico de Saúde
Ocupacional (PCMSO) da empresa, e no momento da rescisão do contrato. Esses exames
visam avaliar o estado de saúde dos funcionários e orientá-los quanto aos fatores de risco a
que estão expostos pelo ambiente laboral, promovendo a preservação da saúde e prevenindo
doenças laborais.
Nas rescisões de contrato de funcionários, diversos documentos devem ser
solicitados, pois com o encerramento do vínculo empregatício, aumenta-se a possibilidade de
surgir contestações sobre o período em que o funcionário laborou.
A Tabela 10 apresenta os documentos a serem solicitados nas rescisões de contrato
de trabalho e o percentual dos pesquisados que solicitam cada documento. Todos os
documentos devem ser analisados, pois visam garantir que as verbas trabalhistas como
salários, férias e décimo terceiro salário, bem como, o recolhimento do FGTS e multa
rescisória, foram quitadas corretamente.
62
Tabela 10 - Documentos de Rescisão de Contrato de Funcionários
Documento Percentual
Termo de Rescisão de Contrato 94,4
Comprovante de Pagamento 88,9
Guia de Recolhimento Rescisório do FGTS (GRRF) 55,6
Demonstrativo do Trabalhador de Recolhimento FGTS
Rescisório
77,8
Extrato de FGTS 72,2
Exame Demissional 77,8
Fonte: Dados da pesquisa.
A análise desses documentos requer do fiscal conhecimentos da legislação
trabalhista, previdenciária e práticas de departamento pessoal, conhecimentos que nem
sempre fazem parte da formação do fiscal.
Ao analisar as tabelas desta seção, verifica-se que a maioria dos pesquisados
executam os procedimentos listados, no entanto, não uniformemente.
Como os procedimentos não estão sendo realizados de maneira uniforme por todos
os fiscais, buscou-se verificar se algumas variáveis estão associadas, de como os
procedimentos são realizados.
Dos procedimentos realizados, fez-se o estrato onde os participantes responderam
que o procedimento é realizado mensalmente, em percentual inferior a 80%.
Foi verificado se há alguma associação entre o fato do procedimento ser realizado
mensalmente, esporádico ou não ser realizado com as variáveis: cargo do fiscal na instituição,
tempo de serviço público, tempo de atuação como fiscal, se participou de treinamentos, se
participou da elaboração do Termo de Referência, número de contratos em que atua, número
de funcionários alocados nos contratos de atuação e se utilizam de algum Manual de
Procedimento.
63
Tabela 11 - Nível de Significância do Teste Exato de Fisher
Variáveis
Procedimentos Cargo
( p-valor)
T_Serviço
(p-valor)
T_Fiscal
(p-valor)
Treinamentos
(p-valor)
Nº. Contratos
(p-valor)
Funcionários
(p-valor)
TR
(p-valor)
Manual
Procedimento
(p-valor)
Mantém relação atualizada de
funcionários com nome, função,
horário de trabalho, CPF e RG,
salários e benefícios
1 0,600 0,131 1 0,620 0,620 0,268 1
Consulta a regularidade fiscal ou
SICAF
1 0,615 1 0,294 1 0,294 1 0,326
Acompanha saldo de empenho dos
contratos
1 1 1 0,576 0,576 0,206 0,533 1
Solicita o extrato de conta do INSS e
FGTS
0,637 0,627 1 0,05 1 1 0,326 0,332
Solicita comprovante de pagamento
do INSS e FGTS do mês anterior
1 0,245 0,576 0,082 0,576 0,206 1 1
Verifica se os valores informados na
folha de pagamento, RE, extratos de
INSS e FGTS são condizentes
1 1 0,576 1 0,576 1 0,533 1
Solicita exame Admissional e
periódico
0,326
0,114 1 1 0,131 0,131 0,249 1
Solicita comprovante de eventuais
cursos quando exigido por lei ou
contrato
0,245 0,245 1 1 0,471 1 0,172 1
Negocia com funcionários a
compensação de horas ou dias de
trabalho
0,596 1 0,294 1 0,294 0,576 0,09 1
Nota: Cargo – Cargo ocupado pelo Fiscal na Instituição; T_Serviço – Tempo de Serviço Público do Fiscal; T_Fiscal – Tempo de atuação na função de fiscal de contrato;
Treinamentos – Participação em treinamentos relacionados a Fiscalização de Contratos; Nº. Contratos – Quantidade de contratos sob responsabilidade do fiscal; Funcionários –
Quantidade de funcionários alocados nos contratos; TR – Participação na elaboração do Termo de Referência; Manual de Procedimento – Uso pelo fiscal de algum tipo de Manual
de Procedimento ou Check List
Fonte: Dados da Pesquisa
64
Nos valores apresentados na Tabela 11, nenhum p-valor apurado foi inferior a 0,05
de significância, demonstrando que nenhum dos procedimentos é dependente das variáveis,
ou seja, a adoção do procedimento ou a periodicidade de execução não estão relacionados
significativamente a essas variáveis.
Na pesquisa, também buscou-se observar a importância que os fiscais atribuem a
cada procedimento, que na sua percepção, promovem a boa execução do contrato e garantem
que os direitos trabalhistas e sociais dos terceirizados estão sendo cumpridos.
Foi solicitado que atribuíssem a cada procedimento um grau de importância variando
de 1 a 4, sendo 1 – não importante, 2 – pouco importante, 3 – importante e 4 – muito
importante.
O Gráfico 3 apresenta a valoração que os fiscais atribuem a cada procedimento. Da
visualização percebe-se, que na maioria, os procedimentos são considerados importante ou
muito importante.
O Teste de Fisher não demonstrou níveis de significância para execução dos
procedimentos, no entanto, a maioria os executa. A partir dessas constatações, pode-se inferir,
que devido ao normativo legal e ao grau de importância a que os fiscais atribuem aos
procedimentos, justifica-se o fato de adotarem, em sua maioria, os procedimentos elencados.
65
Gráfico 3 - Grau de Importância dos Procedimentos
Fonte: Dados da Pesquisa
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Mantém relação atualizada de funcionários
Mantém atualizado registro de ocorrências
Consulta a regularidade fiscal ou SICAF
Acompanha saldo de empenho dos contratos
Solicita comprovante de pagamento do INSS e FGTS do mês anterior
Solicita cópia da GFIP (completa com RE)
Solicita cópia da Folha de Pagamento
Solicita cópia do contracheque
Solicita cópia do comprovante do depósito bancário dos salários
Verifica se os valores informados na folha de pagamento, RE, extratos de INSS…
Solicita comprovante de entrega de Vale Transporte e Vale Alimentação
Solicita comprovante de eventuais cursos quando exigido por lei ou contrato
Negocia com funcionários a compensação de horas ou dias de trabalho
Verifica as anotações de registro, salário, função e CBO na CTPS
Solicita exames admissionais e periódicos
Solicita o extrato de conta do INSS e FGTS
Documentos solicitados na rescisão de contrato
Não importante Pouco Importante Importante Muito Importante
66
4.6 OBSTÁCULOS PARA A FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
Como em qualquer atividade, sempre há as dificuldades para aqueles que as
executam, para o Fiscal Administrativo, isso não é diferente.
As dificuldades, já relatadas neste trabalho, são confirmadas pelas palavras dos
respondentes da pesquisa. Como falta de treinamentos e capacitações: “Falta de treinamento e
falta de informação” (R10); dificuldades impostas pela própria legislação ou burocracia:
“Legislação extensa e complexa” (R1), “Falta de apoio jurídico” (R15) e “tira o funcionário
de suas atividades rotineiras para ficar cuidando dos serviços de terceiros, e pior, por
imposição legal e sem qualificação técnica” (R7).
Acumulo de contratos em um mesmo servidor: “O acúmulo de número reduzido de
fiscais em vários contratos, o que justifica a falta de acompanhamento com mais atenção”
(R17) ou ainda “Excesso de trabalho, contratos concentrados em poucos servidores” (R3).
A falta de padronização é outro obstáculo apontado pelos participantes da pesquisa,
como dito pelo respondente de número nove (R9) “falta de padronização dos procedimentos
da Universidade, ausência de treinamentos e fontes de informação”.
Os obstáculos apontados podem ser muito bem resumidos na fala do respondente
número cinco (R5) “Melhorar a atualizações e capacitações. Outro fator importante é ser
fiscal e desempenhar outra função. O servidor que atua como fiscal perde muito tempo com a
documentação e pedidos ao fornecedor”.
Diante dessas dificuldades enfrentadas, o fiscal deve levá-las ao conhecimento do
Gestor do Contrato ou à alta gestão da instituição. Dessa maneira, estará agindo
preventivamente aos riscos decorrentes da atividade de fiscalização, preservando a instituição
e a si mesmo de futuros dissabores.
4.7 DIFICULDADES E CONTRIBUIÇÕES DA PESQUISA
A amostra desejada era de no mínimo 20 participantes, no entanto, 18 fiscais
responderam ao questionário, deixando claro que a pesquisa contou com a participação de
todos os câmpus da IFES.
Em uma amostra maior, poderia ser aplicado outros testes estatísticos para
verificação de aderência entre as variáveis e os procedimentos adotados.
A pesquisa contribuiu para identificar o perfil do Fiscal Administrativo dos contratos
da IFES, os procedimentos adotados e a partir desses dados foi identificada a necessidade de
67
de um manual de instrução para a fiscalização administrativa de contratos, dessa maneira, foi
elaborado uma proposta de manual.
A versão inicial do manual foi apresentada para três fiscais administrativos de
contratos, sendo um com cinco anos desempenhando a função, outro nomeado há um mês
para função e o último há seis meses.
Os fiscais apresentaram suas dúvidas e sugestões, que foram incorporadas ao Manual
Prático de Fiscalização Administrativa de Contratos, constante no Apêndice D deste trabalho.
Quando questionados se o manual poderia contribuir para o desempenho de suas
funções, responderam afirmativamente.
68
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A terceirização de serviços está presente no dia a dia das organizações, quer sejam
públicas ou privadas. Cada vez mais as empresas e instituições buscam concentrar seus
esforços nas atividades para que foram constituídas, delegando às outras empresas
especializadas as atividades acessórias.
Com as recentes alterações liberalizantes da legislação e a flexibilização das relações
de trabalho, a terceirização tende a aumentar.
Flexibilização das relações de trabalho não é sinônimo de fragilização do trabalho.
Dessa maneira, emerge a necessidade das instituições públicas fiscalizarem seus contratos.
Cabe ao Fiscal Administrativo, acompanhar os Contratos Administrativos com
dedicação exclusiva de mão de obras nas questões relacionadas ao cumprimento, por parte das
empresas terceirizadas, das obrigações sociais, trabalhistas e previdenciárias.
Para bem desempenhar esta função, esse profissional, necessita de conhecimentos
multidisciplinar e de ferramentas que o auxiliem na execução dessa atividade.
Vale salientar que o Fiscal de Contratos, se não executar com zelo a fiscalização,
pode vir a ser responsabilizado pelas demandas trabalhistas e sociais advindas da contratação,
expondo-se a responder subsidiariamente com seus próprios bens.
Esse estudo buscou conhecer o Fiscal Administrativo de Contratos de uma
Instituição Federal de Ensino Superior multicâmpus, analisando a execução de sua atividade,
comparando se os procedimentos adotados têm aderência com a legislação vigente.
Buscou-se nessa pesquisa responder à pergunta quais os fatores envolvidos na
eficiência da fiscalização dos contratos de terceirização de mão de obra com dedicação
exclusiva?
Para responder a essa pergunta, foi realizado levantamento bibliográfico da
legislação pertinente, pesquisado quais documentos e procedimentos são exigidos pela
legislação, como os fiscais adotam esses procedimentos e qual o grau de importância que
atribuem a esses procedimentos.
Nos últimos dois anos foram várias as alterações na legislação trabalhista e nas
normativas que tratam da fiscalização de contratos. Pela pesquisa, infere-se que há uma
necessidade de oportunizar capacitação específica aos servidores envolvidos na fiscalização
de contratos.
69
Nos procedimentos, verificou-se que os participantes, executam a maioria das
atividades exigidas pela legislação e atribuem um alto grau de importância aos documentos e
procedimentos, para garantia dos direitos trabalhistas e sociais dos empregados terceirizados.
Verificou-se também, que variáveis como formação acadêmica, idade, tempo de
serviço público, números de contratos de atuação e quantidade de funcionários alocados nos
contratos entre outras variáveis não tem representado relacionamento significante na execução
dos procedimentos de fiscalização.
Apesar de não estarem relacionados significativamente, questões como acúmulo de
contratos para o mesmo fiscal, falta de treinamentos e principalmente a falta de padronização
de processos tem se mostrado como obstáculos para a eficiência da fiscalização de contratos.
Também foi constatado que alguns fiscais já adotam alguma ferramenta para
fiscalização de contratos, mas não é uniforme em todos os câmpus da instituição, carecendo
de manuais de procedimentos ou outras ferramentas que agilizem e uniformize a execução da
atividade de fiscalização de contratos.
Recomenda-se, à IFES, que promova a capacitação dos fiscais com treinamentos
específicos voltados para as questões trabalhistas, sociais e previdenciárias, munindo os
fiscais de conhecimentos que melhorem o desenvolvimento das atividades de fiscalização,
para garantia dos direitos dos trabalhadores terceirizados. Dessa maneira, evitando riscos de
demandas judiciais, preservando a integridade da instituição e dos fiscais.
Também se recomenda que a IFES elabore manuais de procedimentos que
padronizem as atividades de Gestão e Fiscalização de Contratos, específicos para cada parte
da execução do contrato. Este trabalho apresenta uma proposta de manual prático de
fiscalização administrativa de contratos.
Por fim, para futuros estudos, sugere-se, após a adoção de manuais e procedimentos
padronizados, reaplicar a pesquisa na instituição e comparar os resultados, bem como aplicar
a pesquisa em outras IFES, podendo dessa maneira, manter constantemente atualizado os
procedimentos necessários para maior eficiência das fiscalização de contratos
administrativos..
70
6 REFERÊNCIAS
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Trabalho. Brasília. 1943.
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providências. Brasília. 1967.
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empresas urbanas e dá outras providências. Brasília. 1974.
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estabelecimentos financeiros, estabelece normas para constituição e funcionamento das
empresas particulares que exploram serviços de vigilância e de transporte de valores, e dá
outras providências. Brasilia. 1983.
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Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências. Brasília. 1993.
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pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e dá outras providências.
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Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, no âmbito das Instituições
Federais de Ensino vinculadas ao Ministério da Educação, e dá outras providências. Brasília.
2005.
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diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não. Brasília. 2008.
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Digital das Obrigações Fiscais, Previdenciárias e Trabalhistas - eSocial e dá outras
providências. Brasília. 2014.
BRASIL. Instrução Normativa nº 05, de 25 de maio de 2017. Dispõe sobre as regras e
diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no
âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília. 2017a.
BRASIL. Lei nº 13.429, de 31 de março de 2017. Altera dispositivos da Lei no 6.019, de 3
de janeiro de 1974, que dispõe sobre o trabalho temporário nas empresas urbanas e dá outras
providências; e dispõe sobre as relações de trabalho na empresa de prestação de serviços a
terceiros. Brasilia. 2017b.
71
BRASIL. Lei nº 13.467, de 13 de julho de 2017. Altera a Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT), aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e as Leis nos 6.019, de 3
de janeiro de 1974, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 8.212, de 24 de julho de 1991, a fim de
adequar a legislação. Brasilia. 2017c.
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Universitária na América Latina - GUAL, Florianópolis, v. 10, n. 1, p. 189-209, maio
2017.
74
APÊNDICE A - TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO (TCLE)
Título da pesquisa: PROPOSTA DE UNIFORMIZAÇÃO DE FISCALIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA DE SERVIÇOS CONTINUADOS COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA
DE MÃO DE OBRA EM UMA INSTITUIÇÃO FEDERAL DE ENSINO SUPERIOR (IFES)
Pesquisador: Ademilson Ferreira de Almeida, aluno do Mestrado Profissional em
Administração Pública em Rede Nacional – PROFIAP. Endereço : Rua Emílio de Menezes,
1275, Jardim América, Apucarana – Paraná – Brasil. CEP 86.807-360. Telefone : (43) 99108-
8501.
Orientador: Everton Coimbra de Araújo, Universidade Tecnológica Federal do Paraná –
UTFPR, Departamento de Computação, Avenida Brasil, 4232, Medianeira – Paraná – Brasil.
CEP 85884-000. Telefone : (45) 3240-8119. Local de realização da pesquisa: Formulário online, encaminhado por e-mail, aos servidores
fiscais de contratos dos 13 (treze) câmpus da UTFPR.
A) INFORMAÇÕES AO PARTICIPANTE
1. Apresentação da pesquisa.
O(a) senhor(a) está sendo convidado(a) a participar voluntariamente da pesquisa intitulada
“Proposta de Uniformização de Fiscalização Administrativa de Serviços Continuados com
Dedicação Exclusiva de Mão de Obra em uma Instituição Federal de Ensino Superior
(IFES)”.
A pesquisa consiste em investigar os procedimentos adotados na fiscalização administrativa
de contratos com dedicação exclusiva de mão de obra nos câmpus da Instituição de Ensino e
com base nos dados apurados será proposto um modelo de uniformização procedimental.
2. Objetivos da pesquisa.
A pesquisa busca verificar e analisar como cada fiscal procede na fiscalização administrativa
dos contratos, quais variáveis descritivas do fiscal se associam ao procedimental adotado e ao
final elaborar uma proposta de uniformização de procedimentos, possibilitando maior
agilidade e segurança no desempenho da função.
3. Participação na pesquisa.
Você está sendo convidado a participar espontaneamente desta pesquisa, ao aceitar participar:
a) Será solicitado seu aceite eletronicamente, o que corresponderá à assinatura do TCLE,
o qual poderá ser impresso se assim o desejar.
b) Será solicitado que preencha um questionário on-line com questões sobre os
procedimentos adotados na fiscalização de contratos e sua percepção quanto ao grau
de importância de cada procedimento para a execução do contrato e preservação dos
direitos dos trabalhadores terceirizados. O preenchimento deste questionário poderá
durar 15 (quinze) minutos.
4. Confidencialidade.
75
Os dados obtidos na pesquisa serão extremamente confidenciais e somente serão utilizados
para o estudo. Para a publicação dos resultados não há a necessidade de divulgar nenhum
dado pessoal dos participantes.
Os dados e instrumentos utilizados na pesquisa ficarão arquivados com o pesquisador
responsável por um período de 5 (cinco) anos, e após esse tempo serão destruídos.
5. Desconfortos, Riscos e Benefícios.
5a) Desconfortos e/ou Riscos:
Os riscos decorrentes de sua participação são mínimos, pois podem decorrer de possível
constrangimento ao responder a alguma questão específica, assim, havendo desconforto, o
participante poderá desistir de sua participação em qualquer momento, sem prejuízo à sua
pessoa.
5b) Benefícios:
Os benefícios e vantagens em participar deste estudo são de forma indireta, pois a proposta de
uniformização a ser elaborada poderá contribuir na melhoria e segurança no desempenho de
sua função.
6. Critérios de inclusão e exclusão.
6a) Inclusão:
Ser fiscal administrativo em contratos com dedicação exclusiva de mão de obra, nos
câmpus da UTFPR.
6b) Exclusão:
Não se aplica
7. Direito de sair da pesquisa e a esclarecimentos durante o processo.
Você tem o direito de esclarecimentos em qualquer etapa da pesquisa. Você é livre para
participar, recusar-se a participar, retirar seu consentimento ou interromper a participação a
qualquer momento.
A sua participação é voluntária e a recusa em participar não acarretará qualquer
penalidade.
Você pode preencher o campo a seguir, para receber o resultado desta pesquisa, caso seja de
seu interesse:
( ) quero receber os resultados da pesquisa (email para envio :___________________)
8. Ressarcimento e indenização.
Você não será remunerado ou ressarcido por sua participação. No entanto, caso ocorram
perdas ou danos comprovadamente decorrentes de sua participação na pesquisa, a
indenização está prevista na Resolução CNS 466/2012.
ESCLARECIMENTOS SOBRE O COMITÊ DE ÉTICA EM PESQUISA:
O Comitê de Ética em Pesquisa envolvendo Seres Humanos (CEP) é constituído por uma
equipe de profissionais com formação multidisciplinar que está trabalhando para assegurar o
respeito aos seus direitos como participante de pesquisa. Ele tem por objetivo avaliar se a
pesquisa foi planejada e se será executada de forma ética. Se você considerar que a pesquisa
não está sendo realizada da forma como você foi informado ou que você está sendo
prejudicado de alguma forma, entre em contato com o Comitê de Ética em Pesquisa
envolvendo Seres Humanos da Universidade Tecnológica Federal do Paraná (CEP/UTFPR).
76
Endereço:Av. Sete de Setembro, 3165, Bloco N, Térreo, Bairro Rebouças, CEP 80230-901,
Curitiba-PR, Telefone: (41) 3310-4494,e-mail: [email protected].
B) CONSENTIMENTO
Ao assinalar o aceite eletrônico, eu declaro ter conhecimento das informações contidas
neste documento e ter recebido respostas claras às minhas questões a propósito da minha
participação direta (ou indireta) na pesquisa e, adicionalmente, declaro ter compreendido o
objetivo, a natureza, os riscos, benefícios, ressarcimento e indenização relacionados a este
estudo.
Após reflexão e um tempo razoável, eu decidi, livre e voluntariamente, participar deste
estudo. Estou consciente que posso deixar o projeto a qualquer momento, sem nenhum
prejuízo.
Pesquisador: Ademilson Ferreira de Almeida
Eu declaro ter apresentado o estudo, explicado seus objetivos, natureza, riscos e
benefícios e ter respondido da melhor forma possível às questões formuladas.
Assinatura do Pesquisador: _______________________________ 01/03/2019.
Para todas as questões relativas ao estudo ou para se retirar do mesmo, favor entrar em
contato com Ademilson, via e-mail: [email protected] ou telefone (43) 99108-8501.
Contato do Comitê de Ética em Pesquisa que envolve seres humanos para denúncia,
recurso ou reclamações do participante pesquisado:
Comitê de Ética em Pesquisa que envolve seres humanos da Universidade Tecnológica
Federal do Paraná (CEP/UTFPR)
Endereço:Av. Sete de Setembro, 3165, Bloco N, Térreo, Rebouças, CEP 80230-901,
Curitiba-PR, Telefone: 3310-4494,E-mail:[email protected]
Responsabilidade do Pesquisador:
Asseguro ter cumprido as exigências da resolução 466/2012 CNS/MS e complementares.
Informo que o estudo foi aprovado pelo CEP. Comprometo-me a utilizar o material e os dados
obtidos nesta pesquisa exclusivamente para as finalidades previstas neste documento ou
conforme o consentimento dado pelo participante.
OBS : este documento poderá ser impresso pelo participante da pesquisa, caso seja sua
vontade.
77
APÊNDICE B - TERMO DE COMPROMISSO E DE CONFIDENCIALIDADE DE
DADOS
Eu, Ademilson Ferreira de Almeida, pesquisador responsável pelo projeto de pesquisa
intitulado: Proposta de Uniformização de Fiscalização Administrativa de Serviços
Continuados com Dedicação Exclusiva de Mão de Obra em uma Instituição Federal de
Ensino Superior (IFES), sob orientação do Prof. Dr. Everton Coimbra de Araújo,
comprometo-me a dar início a este estudo somente após apreciação e aprovação pelo Comitê
de Ética em Pesquisa em Seres Humanos da Universidade Tecnológica Federal do Paraná e
registro de aprovado na Plataforma Brasil.
Com relação à coleta de dados da pesquisa, o pesquisador, assegura que o caráter anônimo
dos dados coletados no questionário online será mantido não sendo passível a identificação
dos seus respondentes.
Aos participantes dos questionários online, será disponibilizado virtualmente, juntamente com
o questionário, o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido para impressão.
Declaro, também, que li e entendi a Resolução 466/2012 (CNS) responsabilizando-me pelo
andamento, realização e conclusão deste projeto e comprometendo-me a enviar ao
CEP/UTFPR, relatório do projeto em tela quando da sua conclusão, ou a qualquer momento,
se o estudo for interrompido.
Apucarana, 01 de março de 2019.
______________________________________________________
Ademilson Ferreira de Almeida - pesquisador responsável
______________________________________________________
Prof. Dr. Everton Coimbra de Araújo - orientador
78
APÊNDICE C - QUESTIONÁRIO DE PESQUISA
79
80
81
82
APÊNDICE D - MANUAL PRÁTICO: FISCALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DE
CONTRATOS
Ademilson Ferreira de Almeida
Everton Coimbra de Araújo
MANUAL PRÁTICO: Fiscalização Administrativa
de Contratos
83
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
APRESENTAÇÃO
A terceirização de serviços está presente no dia a dia das organizações, quer sejam
públicas ou privadas. Cada vez mais as empresas e instituições buscam concentrar seus
esforços nas atividades para que foram constituídas, delegando à outras empresas
especializadas as atividades acessórias.
Com as recentes alterações liberalizantes da legislação e a flexibilização das relações
de trabalho a terceirização tende a aumentar.
Flexibilizar as relações trabalhistas não é sinônimo de fragilização do trabalho. Dessa
maneira, emerge como importante missão a figura do Fiscal Administrativo de Contratos.
Cabe a esse profissional acompanhar os Contratos Administrativos com Dedicação
Exclusiva de Mão de Obras nas questões relacionadas ao cumprimento, por parte das
empresas terceirizadas, das obrigações sociais, trabalhistas e previdenciárias.
Para bem desempenhar esta função, o Fiscal Administrativo necessita de
conhecimento multidisciplinar e de ferramentas que o auxilie na execução dessa atividade.
Este trabalho é fruto de uma pesquisa com Fiscais Administrativos de Contratos,
onde se percebeu a necessidade de um manual prático que possa orientá-los no desempenho
da função.
Neste manual, na legislação, são apresentados os principais atores da gestão e
fiscalização de contratos e também os procedimentos de fiscalização administrativa dos
contratos.
Baseado no roteiro trazido pela IN 05/2017 apresenta-se os documentos que devem
ser fiscalizados. Entretanto, muito além de receber e arquivar esses documentos é necessário
entendê-los e verificar as informações neles constantes.
Dessa maneira, procurou-se trazer as imagens dos principais documentos e como
conferi-los.
84
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
1. ATORES DA GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
Para que a finalidade pública seja alcançada, segundo Pércio (2015, p. 193), a
“execução do contrato administrativo necessita de planejamento e controle”, cabendo à
Administração tomar as medidas que se fizerem necessárias.
Entre as medidas necessárias à garantia do interesse público, a Administração tem a
prerrogativa de fiscalizar a execução do contrato. Para Santana e Camarão (2015, p. 44)
acompanhar a execução contratual é “tanto um direito quanto um dever da Administração”,
pois assim, verifica se o que foi pactuado está sendo cumprido.
Para esse acompanhamento, a legislação prevê que a Administração deve nomear
pessoas entre seu quadro de servidores para atuarem no planejamento, gerenciamento e
fiscalização do contrato.
A contratação de serviços terceirizados mereceu uma atenção especial, por envolver
a responsabilização da Administração no cumprimento das obrigações trabalhistas, tanto que
a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento e Gestão
(SLTI/MPOG) editou a IN 02/2008 estabelecendo regras e diretrizes para a contratação,
execução e fiscalização de serviços.
Em 2017, o Ministério do Planejamento, por meio da IN 05/2017, revogou a IN
02/2008, e atualizou a legislação que trata da gestão e fiscalização de contratos e trouxe a
possibilidade da execução das atividades fiscalizatórias, por um setor específico, por equipe
de fiscalização ou por somente um servidor, dependendo da dimensão e especificidades do
órgão ou entidade.
A IN 05/2017 delineou as atividades da gestão e fiscalização do contrato da seguinte
maneira:
Gestão da Execução do Contrato: compreendem as atividades de coordenação
da fiscalização, preparação da instrução processual para formalização dos
procedimentos que envolvam prorrogação, alteração, reequilíbrio,
pagamento, eventual aplicação de sanções e extinção de contrato.
Fiscalização Técnica: é o acompanhamento para avaliar a execução do
contrato, aferindo a quantidade, qualidade, tempo e modo da prestação dos
serviços, conferindo se estão de acordo com o que foi contratado.
Fiscalização Administrativa: é o acompanhamento dos aspectos
administrativos da execução dos serviços nos contratos com regime de
85
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
dedicação exclusiva de mão de obra quanto às obrigações previdenciárias,
fiscais e trabalhistas e também quanto às providências a serem tomadas em
caso de inadimplemento.
Fiscalização Setorial: é o acompanhamento dos aspectos técnicos e
administrativos quando a prestação dos serviços ocorre em setores distintos
ou em unidades desconcentradas de um mesmo órgão ou entidade.
Fiscalização pelo Público Usuário: é o acompanhamento da execução
contratual por pesquisa de satisfação do usuário, com o objetivo de aferir os
resultados da prestação de serviço quanto aos aspectos qualitativos.
(BRASIL, 2017)
A IN 05/2017, ao separar as atividades de fiscalização, permite que o contrato seja
acompanhado de maneira integral em todos os aspectos, desde os aspectos técnicos
empregados até ao resultado final do serviço que é a satisfação do usuário dos serviços,
permitindo que a Administração realize o pagamento somente do serviço recebido, com a
qualidade esperada.
Para os casos onde há a dedicação exclusiva de mão de obra, ou seja, onde os
empregados da empresa contratada prestam serviços exclusivamente nas dependências da
contratante, faz-se necessário o Fiscal Administrativo, que verificará se a empresa está
cumprindo com seus empregados as obrigações sociais e trabalhistas.
Essa fiscalização, se bem executada, com zelo, previne a Administração de
eventuais responsabilizações sobre os encargos devidos pela empresa aos seus empregados,
conforme a decisão do STF no julgamento da ADC nº 16, que a Administração Pública
somente será responsabilizada em havendo culpa in vigilando, ou seja, pela ausência de
vigilância, comprovada perante a Justiça do Trabalho
Este trabalho tem foco na fiscalização administrativa de contratos dando ao Fiscal
Administrativo conhecer os principais documentos exigidos pela IN 05/2017.
86
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
2. PROCEDIMENTOS DA FISCALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
A fiscalização administrativa deve primar pelo cumprimento das obrigações sociais e
trabalhistas. No quadro a seguir, são apresentados a frequência e procedimentos que devem
ser executados segundo a IN 05/2017.
Quadro 1 -- Procedimentos de Fiscalização Administrativa
Início do Contrato ou quando necessário
•Solicitar relação dos empregados, contendo nome completo, cargo ou função, horário do posto de trabalho, números do RG e CPF
•Elaborar planilha-resumo contendo informações sobre todos os empregados terceirizados que prestam serviços no órgão divididos por contrato, com os seguintes dados: nome completo, CPF, função exercida, salário, adicionais, gratificações, benefícios recebidos, sua especificação e quantidade (vale-transporte, auxílio-alimentação), horário de trabalho, férias, licenças, faltas, ocorrências e horas extras trabalhadas
•Solicitar e verificar a Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS) dos empregados admitidos, devidamente assinada pela contratada
•Solicitar exames médicos admissionais dos empregados
Amostragem
•Solicitar extrato da conta do INSS e do FGTS de qualquer empregado
•Solicitar cópia da folha de pagamento analítica de qualquer mês da prestação dos serviços
•Solicitar cópia dos contracheques dos empregados relativos a qualquer mês da prestação dos serviços ou, de depósitos bancários
•Solicitar comprovantes de entrega de benefícios suplementares (vale-transporte, vale-alimentação, entre outros), a que estiver obrigada por força de lei ou de Convenção ou Acordo Coletivo de Trabalho, relativos a qualquer mês da prestação dos serviços e de qualquer empregado
Na rescisão de contrato de funcionários
•Solicitar termos de rescisão dos contratos de trabalho dos empregados prestadores de serviço
•Solicitar guias de recolhimento da contribuição previdenciária e do FGTS
•Solicitar extratos dos depósitos efetuados nas contas vinculadas individuais do FGTS
•Solicitar exames médicos demissionais dos empregados
87
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Fonte: Elaboração Própria baseada na IN 05/2017
Mensal
•Consultar situação da empresa no SICAF
•Solicitar Certidão Negativa de Débitos relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União (CND), caso não seja possível emitir SICAF
•Solicitar certidões que comprovem a regularidade perante as Fazendas Estadual, Distrital e Municipal do domicílio ou sede do contratado, caso não seja possível emitir SICAF
•Solicitar Certidão de Regularidade do FGTS (CRF), caso não seja possível emitir SICAF
•Solicitar Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas (CNDT), caso não seja possível emitir SICAF
•Emitir relatório ao gestor sobre cumprimento das obrigações sociais e trabalhista para recebimento provisório do serviço
Anual
•Verificar se a empresa repassou a correção salarial na data base prevista em CCT
•Verificar se a empresa concedeu férias aos empregados
Diário
•Conferir se os empregados estão cumprindo a jornada de trabalho
•Evitar dar ordem direta aos terceirizados
•Não negociar folgas ou compensações com empregados
Quando necessário ou quando a função exigir
•Solicitar comprovante de entrega de EPIs
•Solicitar comprovantes de realização de eventuais cursos de treinamento e reciclagem que forem exigidos por lei ou pelo contrato
•Oficiar à Receita Federal do Brasil (RFB) em caso de indício de irregularidade no recolhimento de contribuições previdencíárias
•Oficiar ao Ministério do Trabalho em caso de irregularidade no recolhimento do FGTS
88
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
3. ESOCIAL
O avanço tecnológico e de sistemas de informação tornou a comunicação mais ágil,
transformando de maneira dinâmica as relações sociais e o mundo dos negócios.
Em uma sociedade em constante evolução, os entes governamentais também
acompanham essas mudanças e, utilizando das ferramentas tecnológicas, melhoram a
fiscalização de impostos, ampliam a arrecadação e se abastecem de informações para formular
políticas públicas.
Uma das ferramentas utilizadas para avançar nesses quesitos foi a implementação do
Sistema Público de Escrituração Digital (SPED), implementado a partir de 2007 e constitui-se
em um avanço na informatização da relação entre o fisco e o contribuinte.
O SPED é composto de vários módulos e gradualmente estão sendo implantados. O
Sistema de Escrituração Digital das Obrigações Fiscais, Previdenciárias e Trabalhistas
(eSocial), instituído pelo Decreto n° 8.373/2014, tem como objetivo unificar as informações
relativas aos trabalhadores, como vínculos, contribuições previdenciárias, folha de
pagamento, comunicações de acidente de trabalho, aviso prévio, escriturações fiscais e
informações sobre o FGTS.
Também visa reduzir a burocracia para as empresas, eliminando a redundância de
informações prestadas a diversos órgãos e buscará viabilizar a garantia, para os trabalhadores,
os direitos previdenciários e trabalhistas.
Está previsto, dentro do sistema do eSocial, que serão extintas 15 obrigações e os
empregadores passarão a comunicar ao Governo, de forma unificada, são elas:
GFIP - Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência
Social
CAGED - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados para controlar as
admissões e demissões de empregados sob o regime da CLT
RAIS - Relação Anual de Informações Sociais.
LRE - Livro de Registro de Empregados
CAT - Comunicação de Acidente de Trabalho
CD - Comunicação de Dispensa
CTPS – Carteira de Trabalho e Previdência Social
PPP - Perfil Profissiográfico Previdenciário
DIRF - Declaração do Imposto de Renda Retido na Fonte
89
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
DCTF - Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais
QHT – Quadro de Horário de Trabalho
MANAD – Manual Normativo de Arquivos Digitais
Folha de Pagamento
GRF – Guia de Recolhimento do FGTS
GPS – Guia da Previdência Social
Como elencado anteriormente, o eSocial substituirá, por exemplo, a GFIP, a CTPS, o
Livro de Registros de Empregados, Folha de Pagamento, as guias de recolhimento de INSS e
FGTS e até mesmo a necessidade de comunicar aos órgãos responsáveis, as irregularidades no
recolhimento das obrigações trabalhistas e previdenciárias, tendo em vista que tais
informações constarão no banco de dados desses órgãos.
O eSocial, como dito anteriormente, está sendo gradualmente implementado, da
mesma maneira, os documentos de arrecadação de contribuições estão sendo substituídos
gradativamente. Neste trabalho são apresentados dois documentos de arrecadação das
contribuições previdenciárias, um gerado pelo sistema do eSocial e outro gerado pelo sistema
SEFIP, tendo em vista que nem todas as empresas aderiram ao eSocial devido ao cronograma
de implantação.
90
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
4. DOCUMENTOS
Neste capítulo são apresentados os documentos e a maneira de conferência de cada
documento.
4.1.Planilha-Resumo
Os modelos a seguir são sugestões e devem ser adaptadas conforme a necessidade,
podendo ser feito de forma eletrônica, para facilitar as atualizações.
Na planilha da Figura 1 são registrados os dados dos funcionários, dados do contrato
e benefícios devidos aos funcionários. Deve ser elaborada no início do contrato e atualizadas
conforme a necessidade.
Na planilha da Figura 2, é realizado o acompanhamento mensal da frequência dos
funcionários, sendo esses dados extraídos dos cartões ponto.
91
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Figura 1 – Quadro de Funcionários Terceirizados
Fonte: Elaboração Própria
92
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Figura 2 – Quadro de Frequência
Fonte: Elaboração Própria
93
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
4.2 Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS)
Na CTPS são realizados os registros dos dados do contrato do trabalhador.
O Fiscal do contrato deve exigir a apresentação deste documento quando o
funcionário é admitido, verificando os dados do trabalhador (Figura 3)
Figura 3 – CTPS – Identificação do Trabalhador
94
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Na página do Contrato de Trabalho, devem ser verificados os dados do empregador
(A), o cargo do trabalhador (B), o Classificação Brasileira de Ocupação (C), data de admissão
(D), verificando se condiz com a data em que o funcionário iniciou suas atividades no órgão,
salário contratual (E), que deve corresponder ao valor estipulado para o cargo pela Convenção
Coletiva da categoria.
Figura 4 – Dados do Contrato de Trabalho
4.3 Atestado de Saúde Ocupacional (ASO)
Os exames de saúde dos funcionários devem ser realizados na contratação dos
funcionários, periodicamente, com base no Programa de Controle Médico de Saúde
Ocupacional (PCMSO) da empresa, e no momento da rescisão do contrato.
Esses exames visam avaliar o estado de saúde dos funcionários e orientá-los quanto
aos fatores de risco a que estão expostos pelo ambiente laboral, promovendo a preservação da
saúde e prevenindo doenças laborais.
Para comprovar o exame médico, deve ser apresentado o Atestado de Saúde
Ocupacional (ASO), modelo apresentado na Figura 5.
A
B C
D
E
95
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Figura 5 – Atestado de Saúde Ocupacional
96
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
4.4 Folha de Pagamento
O acompanhamento administrativo do contrato é um fator de redução de riscos da
contratação, mas deve ser efetiva. De nada adianta o fiscal ter os documentos em mãos, se não
avaliá-los.
A análise da folha de pagamento é importante, pois é a base para se verificar os
valores devido aos funcionários, os descontos legais, além do valor líquido a ser depositado
ou pago ao funcionário.
Também consta nesse documento o demonstrativo dos valores de INSS e FGTS, que
devem ser condizentes com os valores informados na GFIP que é a Guia de Recolhimento de
FGTS e de Informações à Previdência Social, onde são prestadas as informações para os
órgãos governamentais de arrecadação e fiscalização.
A folha de pagamento não é padronizada, podendo cada desenvolvedor de software
adotar o modelo que desejar, no entanto, as informações básicas constam na maioria dos
relatórios de folha de pagamento emitido pelos softwares.
Na Figura 6 é apresentado um modelo de Folha de Pagamento. Para melhor
exemplificar, foi dividido em blocos de informações.
Geralmente, no cabeçalho consta o dados da empresa como Razão Social e CNPJ
(A), no bloco B constam os dados dos funcionários e Tomador do Serviço, ou seja, o órgão
contratante; no bloco C constam os proventos devido aos funcionários como salários mensal,
horas extras e adicionais quando devido; no bloco D, constam os descontos como faltas ao
serviço, contribuição previdenciária devida pelo empregado, descontos da parte do empregado
do Vale Alimentação, conforme estipulado na Convenção Coletiva ou legislação e também
desconto de 6% do salário do empregado, referente ao Vale Transporte fornecido pela
empresa.
No bloco E, geralmente, é apresentado um resumo do funcionário, dos valores que
serviram de base de cálculo, como por exemplo: o salário base do empregado, base de cálculo
de INSS e FGTS, valor a ser depositado de FGTS e o líquido devido ao empregado.
Da mesma maneira, em seguida, é apresentado um resumo geral, de todos os
empregados do Tomador do Serviço, podendo ainda constar o resumo de todos os
empregados da empresa.
Nos próximos tópicos, será explicado como utilizar as informações da Folha de
Pagamento para conferência de outros documentos.
97
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Figura 6 – Folha de Pagamento
`
98
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
4.5 Holerite ou Contracheque
O art. 464 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) prevê que “o pagamento do
salário deverá ser efetuado contra recibo, assinado pelo empregado”. Dessa maneira, o
holerite ou contracheque é um comprovante de pagamento dos salários ao empregado.
O holerite contém três tipos de informações: dados da empresa; dados do
funcionário; e os dados financeiros, proventos: salário bruto, dias trabalhados, horas extras,
adicionais, adiantamentos e descontos, como: faltas, contribuição ao INSS, imposto de renda,
convênios, descontos da parte do Vale Alimentação e Vale Transporte.
O holerite é importante para que o funcionário possa acompanhar seus vencimentos,
deduções e o valor líquido a que tem direito.
Como pode se perceber, no holerite constam as mesmas informações da folha de
pagamento e não poderia ser diferente, pois o contracheque é emitido com base na folha de
pagamento.
Veja que os valores apresentados na Figura 7 são um espelho da folha de pagamento.
Figura 7 – Holerite ou Contracheque
99
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Na era digital, muitas empresas oferecem ao funcionário a consulta ao holerite de
forma online, eliminando a emissão no modo papel e também efetuam o depósito bancário
dos valores devido.
Como prevê o parágrafo único do art. 464 da CLT “terá força de recibo o
comprovante de depósito em conta bancária, aberta para esse fim em nome de cada
empregado, com o consentimento deste”.
Sendo então efetuado o
depósito em conta
bancária do funcionário,
o holerite, deixa de ser o
comprovante de
pagamento, dispensando
sua assinatura pelo
empregado, mas
continua sendo um
importante documento
para demonstrar seus
haveres.
O Fiscal Administrativo deve conferir se o valor depositado corresponde ao valor
apresentado na Folha de Pagamento.
Também deve ficar atento quando o pagamento não é realizado por depósito
bancário, preventivamente, deve questionar aos funcionários se receberam o valor estipulado
no holerite.
Dependendo do número de funcionários alocados no contrato, fazer essa conferência
mensal individual por funcionário, pode-se tornar inviável. Dessa maneira, a IN 05/2917
prevê que essa conferência possa ser realizada por amostragem, desde que no período de doze
meses, todos os funcionários tenham sido fiscalizados.
A metodologia de amostragem deve estar prevista no Plano de Fiscalização
elaborado pelo Gestor do Contrato.
4.6 GFIP
Figura 8 – Comprovante de Pagamento
100
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
A GFIP é a Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência Social e
contém o conjunto de informações destinadas ao FGTS e à Previdência Social, sendo
transmitido os dados por meio do aplicativo SEFIP – Sistema Empresa de Recolhimento do
FGTS e Informações à Previdência Social.
A obrigação de prestar informações relacionadas aos fatos geradores de contribuição
previdenciária e outros dados de interesse do INSS – Instituto Nacional do Seguro Social – foi
instituída pela Lei nº 9.528, de 10/12/1997. (BRASIL, 2008).
São os documentos que compõem a GFIP/SEFIP:
• Protocolo de Envio de Arquivos;
• Guia de Recolhimento do FGTS - GRF;
• Relação dos Trabalhadores Constantes do Arquivo SEFIP – RE;
• Relação de Estabelecimentos Centralizados – REC;
• Comprovante de Declaração à Previdência;
• Relação de Tomadores/Obras – RET;
4.6.1 Protocolo de Envio
O Protocolo de Envio é gerado quando a empresa transmite as informações para a
Caixa Econômica Federal.
Nesse documento o Fiscal Administrativo deve verificar o nome da empresa, a
competência e o NRA (Número do Respectivo Arquivo) que deve corresponder aos outros
documentos da GFIP.
Figura 9 – Comprovante de Pagamento
101
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
4.6.2 Relação dos Trabalhadores Constantes do Arquivo SEFIP – RE
Não há exigência de formação acadêmica específica para o Fiscal Administrativo e,
em muitos casos, os documentos fiscalizados contêm informações que não lhe são
compreensíveis.
A Relação de Trabalhadores contém várias informações, que não raramente, o Fiscal
não consegue interpretar, tornando o relatório somente como “mais um documento”.
O Fiscal Administrativo não precisa conferir individualmente cada informação, mas
conhecendo o documento pode muitas vezes sanar algumas dúvidas sobre o recolhimento das
obrigações trabalhistas e detectar inconsistências.
A Relação de Trabalhadores é gerada de maneira separada para cada Tomador de
Serviço, ou seja, para cada órgão ou empresa contratante.
Na Figura 10 é apresentado uma RE e em destaque seus diversos campos.
Figura 10 – GIFP - Relação dos Trabalhadores
Nesse relatório consta o nome da empresa e a competência a que se refere as
informações, também consta o:
Código de recolhimento: quando há cessão de mão de obra, ou seja, quando é
especificado um tomador de serviço, é utilizado o número 150;
Código GPS – Refere-se ao código de recolhimento da Guia da Previdência
Social, varia conforme o tipo de contribuinte, nesse caso específico 2100, é
utilizado para Empresas em Geral com CNPJ;
102
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Código FPAS – a sigla significa Fundo da Previdência e Assistência Social e
identifica a atividade econômica que a empresa exerce;
Outras entidades: são as contribuições destinadas a entidades como SENAI,
SESI, SESC e outras;
RAT: É a sigla para Risco Ambiental do Trabalho e identifica o percentual de
contribuição previdenciária que o empregador recolhe para cobrir os custos
da Previdência com vítimas de acidente de trabalho ou doenças ocupacionais;
FAP é o Fator Acidentário de Prevenção. Este índice varia conforme o
desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica quanto
ao grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos
ambientais do trabalho. O índice varia de 0,5 a 2, calculado sobre o
percentual de RAT, ou seja, pode premiar a empresa que tem baixa incidência
de afastamento em até 50%, ou pode aumentar seu custo nesta rubrica em
100%.
Este relatório também apresenta de forma individualizada, em quantas folhas sejam
necessárias, o valor da remuneração do trabalhador com e sem o décimo terceiro salário; data
de admissão; data e código de movimentação, ou seja, data de demissão ou afastamentos; o
CBO que deve corresponder ao anotado na CTPS do trabalhador; valores de contribuição
previdenciária e de FGTS.
Os funcionários que pediram demissão são apresentados neste relatório, no entanto,
os que foram demitidos pela empresa são apresentados em folha separada (Figura 11), pois
nesse caso o FGTS foi recolhido em até 10 dias após a data de demissão e a contribuição
previdenciária será recolhida juntamente com a contribuição dos outros funcionários.
Figura 11 – GFIP - Relação dos Trabalhadores Demitidos
A totalização do relatório deve coincidir com os valores da folha de pagamento,
conforme demonstrado na Figura 12.
103
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Figura 12 – Conferência RE x Folha de Pagamento
4.6.3 Conferência do Recolhimento INSS e FGTS
A empresa que se dedica a terceirização, provavelmente, presta serviços a várias
empresas ou órgãos públicos, como mencionado anteriormente, as informações são separadas
por cada Tomador de Serviço, no entanto, o recolhimento da Contribuição Previdenciária e do
FGTS são realizados de forma centralizada, somando todos os tomadores.
Para recolhimento da Contribuição Previdenciária, o sistema SEFIP/GFIP, gera um
relatório chamado Comprovante de Declaração a Previdência, contendo a soma de todos os
tomadores, apresentado na Figura 13.
Figura 13 – Comprovante Declaração a Previdência
104
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
O valor a recolher de contribuição previdenciária apresentado no relatório deve ser
igual ao valor pago na GPS - Guia da Previdência Social (Figura 14).
Figura 14 – Guia da Previdência Social
Para as empresas que estão prestando as informações de seus empregados por meio
do e-Social, a GPS foi substituída pelo DARF - Documento de Arrecadação de Receitas
Federais (Figura 15).
Figura 15 – Documento de Arrecadação de Receitas Federais
105
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Para conferência de FGTS o sistema GFIP/SEFIP apresenta também um relatório
resumo de todos os Tomadores de Serviço (Figura 16).
Figura 16 – GFIP – Fechamento FGTS
Para recolhimento do FGTS, é gerada a GRF - Guia de Recolhimento de FGTS
(Figura 17), sendo que os valores devem corresponder ao apresentado no relatório de
fechamento e com o comprovante de pagamento (Figura 18).
Figura 17 – Guia de Recolhimento do FGTS (GRF)
106
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Figura 18 – Comprovante de pagamento do FGTS
4.7 Fiscalização por Amostragem do INSS e FGTS
A Instrução Normativa 05/2017 no seu Anexo VIII-B, prevê que devem ser
verificadas as contribuições previdenciárias e do FGTS dos empregados, dispondo da seguinte
forma:
“10.5. Fiscalização por amostragem
a) A Administração deverá solicitar, por amostragem, aos empregados, que
verifiquem se as contribuições previdenciárias e do FGTS estão ou não sendo
recolhidas em seus nomes.
b) A Administração deverá solicitar, por amostragem, aos empregados terceirizados
os extratos da conta do FGTS, os quais devem ser entregues à Administração.
c) O objetivo é que todos os empregados tenham tido seus extratos avaliados ao final
de um ano (sem que isso signifique que a análise não possa ser realizada mais de
uma vez em um mesmo empregado), garantindo assim o “efeito surpresa” e o
benefício da expectativa do controle.” (BRASIL, 2017a)
Os extratos a serem apresentados à Fiscalização estão na Figura 19 e Figura 20, que
devem ser verificados com a Folha de Pagamento e/ou Holerite.
107
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Figura 19 – Extrato Previdenciário
Figura 20 – Extrato de FGTS
108
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
4.8 Rescisão de Contrato de Trabalho
Quando o funcionário é demitido ou o contrato com a empresa terceirizada é
encerrado, a Fiscalização Administrativa deve ficar atenta, pois, é a partir dessa quebra de
vínculo que, geralmente, surgem as demandas judiciais.
Na rescisão de contrato a Fiscalização deve-se atentar se as verbas trabalhistas como
saldo de salário, décimo terceiro, férias e multa rescisória de FGTS estão sendo pagas.
A Figura 21 apresenta o Termo de Rescisão onde são demonstradas as verbas que
estão sendo pagas ou descontadas do funcionário.
Figura 21 – Termo de Rescisão de Contrato de Trabalho (TRCT)
109
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
O Termo de Rescisão discrimina as verbas a serem pagas ou descontadas, enquanto,
o Termo de Homologação (Figura 22) é o recibo de quitação das verbas trabalhistas, o que
não impede que o funcionário procure a Justiça do Trabalho para contestar os valores.
Deve-se verificar se a data da homologação da rescisão ocorreu dentro de até 10 dias
a contar do último dia do afastamento.
Também deve ser verificado se o valor devido na rescisão foi pago ou depositado em
conta bancária do empregado.
Figura 22 – Termo de Homologação Rescisão de Contrato de Trabalho
Quando o funcionário é dispensado, também faz direito ao saque dos valores
depositados em conta de FGTS e multa de 40% sobre o saldo.
Deve ser solicitado que seja apresentado o extrato do saldo da conta do trabalhador,
conforme modelo da Figura 23.
110
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
O extrato apresenta os seis últimos recolhimentos, o saldo para fins rescisórios e o
saldo da conta que nem sempre é o mesmo utilizado para fins rescisórios, pois o funcionário
pode ter realizado saques ou tenha tido complemento de rendimentos previstos na legislação.
Figura 23 – Extrato de FGTS
Junto com o extrato, a empresa também deve apresentar o Demonstrativo do
Trabalhador de Recolhimento FGTS Rescisório (Figura 24), gerado pelo aplicativo próprio do
FGTS.
Neste Relatório consta o valor de FGTS devido no mês da rescisão do funcionário
que será somado ao Valor Base para Fins Rescisório informado no extrato (Figura 23).
A soma encontrada servirá como base para cálculo da multa rescisória.
A multa rescisória é composta de 40% do saldo de FGTS, sendo esse valor destinado
ao funcionário, e outros 10% de Contribuição Social repassados ao governo.
Por fim, os valores devidos no mês e a multa, deverão ser recolhidos pela empesa por
meio da GRRF - Guia de Recolhimento Rescisório do FGTS (Figura 25).
A GRRF pode englobar vários funcionários da empresa, mas alocados em outros
Tomadores de Serviço, faz-se necessário verificar se o código identificador são iguais na
GRRF e no Demonstrativo do Trabalhador.
111
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
O Fiscal deve ainda verificar se esses valores foram realmente pagos (Figura 26).
Figura 24 – Demonstrativo do Trabalhador
112
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Figura 25 – Guia de Recolhimento Rescisório do FGTS
Figura 26 – Comprovante de Pagamento GRRF
Realizadas as conferências nos documentos apresentados, é sugerido ao Fiscal
Administrativo, o Checklist a seguir, podendo dessa maneira relacionar os documentos
apresentados e emitir seu parecer ao Gestor do Contrato.
113
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
CHECK LIST DE FISCALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Empresa Contratada:
Mês de Referência:
Houve contratação de novos funcionários no mês? SIM NÃO
Apresentou CTPS e foram conferidos os dados
do funcionário, data de admissão, CBO,
Função, Salário?
SIM NÃO
Apresentou Exame Admissional? SIM NÃO
Apresentou entrega de EPI conforme a função? SIM NÃO
Foi concedido férias, no mês, para funcionários? SIM NÃO
Apresentou recibo de férias e comprovante de
pagamento?
SIM NÃO
Houve rescisão de contrato de trabalho de
funcionários no mês?
SIM NÃO
Apresentou Termo de Rescisão? SIM NÃO
Apresentou Termo de Homologação? SIM NÃO
Apresentou Extrato de FGTS? SIM NÃO
Apresentou Demonstrativo do Trabalhador? SIM NÃO
Apresentou GRRF e Comprovante de
Pagamento? Data de pagamento: __ / __/ ___
Valor:
Apresentou exame demissional? SIM NÃO
Apresentou Folha de Pagamento? SIM NÃO
Valor de FGTS do Tomador
Valor de INSS do Tomador
Apresentou GFIP/RE? SIM NÃO
Valor de FGTS do Tomador
Valor FGTS geral da empresa
Valor de INSS do Tomador
Valor INSS geral da empresa
Apresentou Guia Recolhimento FGTS (GRF) e
Comprovante de Pagamento? Data de pagamento:
____/_____/_______
Valor:
114
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
Apresentou Guia Recolhimento Previdenciário
(GPS) ou DARF e Comprovante de Pagamento?
Data de pagamento: ____/_____/_______
Valor:
Apresentou Holerite e Comprovante de Depósito
dos salários? Data de pagamento: ___/ ___/ _____
Quantidade apresentada:
Apresentou comprovante de entrega de Vale
Transporte? Data de pagamento: ___/ _____/ _____
Quantidade apresentada:
Apresentou comprovante de entrega de Vale
Alimentação? Data de pagamento: ___/ ___/ _____
Quantidade apresentada:
Foi consultado a situação do SICAF ou apresentou
Certidões Negativa de Débitos?
SIM NÃO
Fiscalização por amostragem, relacionar funcionários fiscalizados:
1. Mês: Valor Extrato
FGTS
Valor Extrato
INSS
2. Mês: Valor Extrato
FGTS
Valor Extrato
INSS
3. Mês: Valor Extrato
FGTS
Valor Extrato
INSS
4. Mês: Valor Extrato
FGTS
Valor Extrato
INSS
Parecer do Fiscal Administrativo:
Nome e assinatura do Fiscal Administrativo:
115
Manual Prático: Fiscalização Administrativa de Contratos
REFERÊNCIAS
BRASIL. Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943. Aprova a Consolidação das Leis do
Trabalho. Brasília. 1943.
BRASIL. Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências. Brasília. 1993.
BRASIL. Instrução Normativa nº 02, de 30 de abril de 2008. Dispõe sobre regras e
diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não. Brasília. 2008.
BRASIL. Decreto nº 8.373, de 11 de dezembro de 2014. Institui o Sistema de Escrituração
Digital das Obrigações Fiscais, Previdenciárias e Trabalhistas - eSocial e dá outras
providências. Brasília. 2014.
BRASIL. Instrução Normativa nº 05, de 25 de maio de 2017. Dispõe sobre as regras e
diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no
âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília. 2017a.
BRASIL. Lei nº 13.429, de 31 de março de 2017. Altera dispositivos da Lei no 6.019, de 3
de janeiro de 1974, que dispõe sobre o trabalho temporário nas empresas urbanas e dá outras
providências; e dispõe sobre as relações de trabalho na empresa de prestação de serviços a
terceiros. Brasilia. 2017b.
BRASIL. Lei nº 13.467, de 13 de julho de 2017. Altera a Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT), aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e as Leis nos 6.019, de 3
de janeiro de 1974, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 8.212, de 24 de julho de 1991, a fim de
adequar a legislação. Brasilia. 2017c.
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BRASIL, CAIXA ECONÔMICA FEDERAL; MINISTÉRIO DA FAZENDA; MINISTÉRIO
DO TRABALHO E EMPREGO. Manual da GFIP/SEFIP para usuários do SEFIP 8.4:
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BRASIL, Tribunal Superior do Trabalho. Sumula nº 331 de 21 de dezembo de 1993.
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EXAME. Be-a-ba do Sped Trabalhista: da grande empresa ao empregador doméstico, um
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ANEXO A - TERMO DE APROVAÇÃO CEP
