FERNANDA GUIMARES HERNANDEZ

COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS

REGRA MATRIZ DE INCIDNCIA

TESE PARA OBTENO DO GRAU DE DOUTOR EM DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO

ORIENTADOR: PROFESSOR PAULO DE BARROS CARVALHO

UNIVERSIDADE DE SO PAULO - USPFACULDADE DE DIREITO

SO PAULO2010

Fernanda Guimares Hernandez

Compensao Financeira pela Explorao de

Recursos Minerais

Regra Matriz de Incidncia

DOUTORADO EM DIREITO ECONMICO FINANCEIRO

Tese apresentada para a obteno do ttulo de Doutor em Direito Econmico e Financeiro pela Universidade de So Paulo, sob a orientao do Prof. Paulo de Barros Carvalho.

UNIVERSIDADE DE SO PAULO - USPFACULDADE DE DIREITO

SO PAULO2010

Banca examinadora:

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Aos meus filhos,

Ruy e Luiz Felipe Hernandez Guerra de Andrade.

AGRADECIMENTOS

Os agradecimentos apresentados dirigem-se s pessoas que contriburam de maneira relevante para a elaborao desta tese.

Ao Professor Paulo de Barros Carvalho, por me ter distinguido entre os diversos alunos que buscam sua orientao e por todo o conhecimento que me trasmitiu, o qual permitiu meu aprimoramento cientfico.

Ao Professor Tcio Lacerda Gama, por sua dedicao minha pessoa e pelos ensinamentos que me passou.

A todos e a cada um dos integrantes da Advocacia Fernanda Hernandez, em especial, Luiz Jos Guimares Falco, Maria Fernanda Magalhes Palma Lima, Renata Pagy Bonilha e Karina Gis Gadelha Aguiar, bem como ao Ministro Aldir Guimares Passarinho, pelo estmulo, pela colaborao e tambm pelo esforo desenvolvido para suprir minhas ausncias, imprescindveis para a busca do doutoramento.

minha estagiria Mnica Pierce Cseke, pela dedicao, entusiasmo, ajuda nas pesquisas e providncias necessrias a este estudo.

A Gustavo Valverde, Ives Gandra da Silva Martins, Ftima Fernandes Rodrigues de Souza e Cludia Morato Pavan, pelo estmulo.

Aos meus filhos, Ruy e Luiz Felipe Hernandez Guerra de Andrade, por sua compreenso.

queles que promoveram a reviso e tradues do texto.

RESUMO

Os recursos minerais so considerados bens pblicos dominicais por serem estes os nicos passveis de explorao econmica para gerao de receitas pelo Estado, em razo de no estarem afetados a uma destinao especfica do Estado e, tampouco, poderem ser livremente utilizados pela coletividade. A Constituio Federal autoriza a concesso da lavra dos recursos minerais, incidindo sobre o faturamento lquido advindo da explorao destes bens a denominada Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM), receita originria patrimonial da Unio, cujo regime jurdico encontra-se delimitado pela Constituio Federal, nos seus artigos 5o, II; 20, IX, e 1o; 176; 37; 155, X, b e 225, 2o. A competncia para legislar sobre a CFEM privativa da Unio Federal. Tem-se como inconstitucionais, em consequncia, leis de Estados e do Distrito Federal que disponham sobre a CFEM, por no se inclurem nos casos de exerccio da competncia concorrente. do DNPM a competncia para fiscalizao e arrecadao da CFEM e da Procuradoria Federal junto autarquia, a inscrio do dbito em dvida ativa e o ajuizamento da competente execuo. So dedutveis, para efeito de apurao da base de clculo da CFEM, todas as despesas pagas ou incorridas pelo minerador, relativas ao transporte e ao seguro, desde a extrao da substncia mineral at a entrega do produto mineral comercializado, bem como o valor integral do ICMS destacado nas notas fiscais (incidido), e no apenas do montante recolhido ao Estado (apurado e pago); e o IOF, devido em razo das vendas da mencionada substncia mineral como ativo financeiro. No caso de mora no pagamento da CFEM so devidos os juros, na forma estabelecida no artigo 406 do Cdigo Civil, no perodo em que inexistente lei especfica acerca do assunto. Entre julho de 2000 e janeiro de 2001, os juros so aqueles fixados em lei especial a respeito do tema: a Lei n 9.993/00. E, no pertinente a fatos geradores ocorridos aps o incio da vigncia e eficcia da Lei n 11.941/09, deve ser observada a legislao aplicvel aos tributos federais, qual seja, a Lei n 9.430/96, que determina a incidncia da taxa SELIC, acrescido o percentual de 1% no ms do efetivo recolhimento. Tem-se como legtima a inscrio do devedor de CFEM no CADIN, contanto que este cadastro seja visto como veculo meramente informativo e no constitua sano poltica a compelir o particular ao pagamento de importncias, no podendo caracterizar-se como modo indireto de cobrana, margem do devido processo legal. O prazo de decadncia para que o DNPM constitua crditos de CFEM de cinco anos. Em que pese a CFEM constituir obrigao pecuniria de natureza no tributria, sua cobrana obedecer ao rito estabelecido na Lei n 6.830/80, por se tratar de receita financeira de autarquia federal DNPM.

Palavras chave: CFEM. Compensao Financeira. Recurso Mineral. Receita Originria. Obrigao pecuniria. Artigo 20, 1, CF.

ABSTRACT

Mineral resources are considered to be assets belonging to the public domain, once they are the only ones that may be economically exploited by the State to obtain revenues, since they are not affected by a specific destination given by the State, nor may they be freely used by society. The Federal Constitution allows the granting of mining permits, exacting the so-called Financial Compensation for the Exploitation of Mineral Resources (CFEM, local acronym) which is levied over the net revenues obtained from the exploitation of these assets. This income is paid into the coffers of the Federal Union, the legal regime whereof has been delimited by the Federal Constitution (articles 5, II, 20, IX, and 1, 176, 37, 155, X, b and 225, 2). The competence to enact laws regarding the CFEM pecuniary obligation befalls exclusively upon the Federal Union. As result, any laws enacted by the individual States, by the Federal District and the Districts regarding said CFEM are construed to be unconstitutional, since they cannot be handled by competing supplementary competence. The DNPM has the necessary competence to inspect and collect the CFEM pecuniary obligation, while the Attorney Generals Office, responsible for controlling said quasi-government company, must post the debt into the active debts roster, as well as bringing suit the appropriate lawsuit to collect it. In order to compute the CFEM, all expenses paid or incurred into by the mining concern pertaining to transportation and freight, from the extraction to the delivery of the product, are deductible from the basis of calculation of the CFEM. This deduction also includes the full amount of the ICMS which is highlighted on the invoices and not of the amount determined and paid to the individual State. There is also the IOF tax which falls due as result of the sale of goldsince they are considered to be financial assets. In case of arrears in the payment of the CFEM, arrears interest is charged pursuant to article 406 of the Civil Code, covering the period when no specific laws governing the matter were in effect. Between July, 2000 and January, 2001, interest rates were established by special law governing the matter (Law 9.993/00). And, as regards the tax triggering events that took place after the enactment and the effectiveness of Law 11.941/09, the legislation applying to federal taxes became the supervening law (Law 9.430/96) which determines the usage of the SELIC rate, accreted of a percentage of 1% per month, dunned until the date of its effective payment. The enrollment of the CFEM debtor in the CADIN roster is considered to be legitimate, provided this roster is used for informative purposes only and provided it is not used as a political sanction to compel the company to pay. The CFEM may not be characterized as a kind of indirect dunning of the contribution which falls out of due process. The timeframe of prescription for the DNPM to include the CFEM in the debtors roster is of five years. Since said CFEM is a pecuniary obligation that does not have the characteristics of a tax, its exaction is to comply with the rite set forth in Law 6.830/80 since it constitutes financial revenues of a quasi-government owned company (DNPM).

Key words: Royalty. Mineral Resources. Constitution of the Federative Republic of Brazil 1988, article 20, 1. Pecuniary obligation.

RSUM

Les ressources minires sont considres des biens publics domaniaux du fait que ces dernires sont les seules passibles dexploitation conomique pour la gnration de recettes par lEtat, en raison de ne pas tre affectes une destination spcifique de lEtat, ne pouvant non plus tre librement utilises par la collectivit. La Constitution Fdrale autorise la concession de lexploitation des ressources minires, ce qui aura des impositions sur le chiffre daffaires net provenant de lexploitation de ces biens, la CFEM Compensation Financire par lExploitation de Ressources Minires, recette originaire patrimoniale de lUnion, dont le rgime juridique est fix par la Constitution Fdrale, dans ses articles 5me, II; 20, IX, et 1er; 176; 37; 155, X, b et 225, 2me. La comptence de la lgislation sur la CFEM est du ressort de lUnion Fdrale. Par consquent, il sont considres en tant qu inconstitutionnelles, des lois des Etats, du District Fdral et des Municipalits disposant sur la CFEM, du fait de ne pas appartenir aux cas dexercice de la comptence concurrente ni supplmentaire. Il revient au DNPM la comptence de la fiscalisation et le prlvement de la CFEM et, lIntendance Fdrale auprs de lautarcie, linscription du dbit en crance et de mettre en jugement lexcution comptente. Il sont dductibles, dans le cadre de la vrification de la base de calcul de la CFEM, tous les frais pays ou encourus par le minier, concernant le transport et lassurance, depuis lextraction de la substance minrale jusqu la livraison du produit minral commercialis, ainsi que la valeur intgrale de lICMS mise en relief dans les factures (encouru), et non seulement du montant prlev par lEtat (vrifi et pay); et lIOF, d en raison des ventes de lor en tant quactif financier. En cas de retard dans le rglement de la CFEM, des intrts sont dus, sous la forme tablie larticle 406 du Code Civil, dans la priode o il ny a pas de loi spcifique autour du sujet. Entre juillet 2000 et janvier 2001, les intrts sont ceux fixes dans une loi spciale concernant le thme: la Loi n 9.993/00. Et, en ce qui concerne des faits gnrateurs survenus aprs le dbut de rentre en vigueur et defficacit de la Loi n 11.941/09, la lgislation applicable aux impts fdraux doit tre observe, cest--dire, la Loi n 9.430/96, laquelle dtermine la considration du taux SELIC, accru du pourcentage de 1% au mois du prlvement effectif. Il est tenue en tant que lgitime linscription du dbiteur de CFEM au CADIN, pourvu que ce cadastre soit considr en tant que vhicule simplement informatif et non pas une sanction politique contraindre lentreprise au rglement dimportances, ne pouvant pas galement se caractriser en tant que moyen indirect de recouvrement, marge du dit procs lgal. Le dlai de dcadence pour que le DNPM devienne des crdits de CFEM est de cinq ans. En dpit du fait que la CFEM constitue une obligation pcuniaire de nature non imposable, son recouvrement obira au rite tabli la Loi n 6.830/80, car il sagit de recette financire dautarcie fdrale DNPM.

Mots pricipaux: CFEM. Compensation Financire par lExploitation de Ressources Minires. Obligation Pcuniaire. Constituion Fdrale du Brsil, article 20, 1er. Ressources Minires.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AC Apelao Cvel

ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade

AG Agravo de Instrumento no Superior Tribunal de Justia

AgRg Agravo Regimental

AI Agravo de Instrumento no Supremo Tribunal Federal

AMS Apelao em Mandado de Segurana

Art. Artigo (s)

C/C Combinado com

Caput Cabea do dispositivo legal

CC Cdigo Civil

CF Constituio Federal.

CFEM Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais.

CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico

COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social

CST - Coordenador do Sistema de Tributao do Ministrio da Fazenda

CTN Cdigo Tributrio Nacional

Des. Fed. Desembargador Federal

DJ Dirio da Justia

DJe Dirio da Justia Eletrnico

DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral.

DOU Dirio Oficial da Unio

GRU Guia de Recolhimento da Unio

HC Habeas Corpus

ICMS Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios

IN Instruo Normativa

IOF Imposto sobre Operaes Financeiras

IPI Imposto sobre Produtos Industrializados

IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

LC Lei Complementar

Manual da CFEM Portaria 458, DOU de 28/11/2007

Manual tcnico de oramento federal Portaria no. 29, DOU de 27/06/2007, Ministrio do

Planejamento

MC Medida Cautelar

MERCOSUL Mercado Comum do Sul

Min.- Ministro

MS Mandado de Segurana

N/T No Tributado

NFLDP Notificao Fiscal de Lanamento de Dbito e Pagamento

OS Ordem de Servio

PA - Par

Par. Pargrafo

PIS Programa de Integrao Social

PL Projeto de Lei

PN - Parecer Normativo

RAL Relatrio Anual de Lavra

RE Recurso Extraordinrio

Rel. - Relator

REO Remessa ex offico

REsp ou RESP Recurso Especial

RIPI Regulamento do IPI Decreto n 4454/02

RMS Recurso em Mandado de Segurana

SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial.

SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial

SESC Servio Social do Comrcio

SOF Secretria de Oramento Federal, integrante do Ministrio do Planejamento.

SPU Secretria do Patrimnio da Unio.

STF Supremo Tribunal Federal

STJ- Superior Tribunal de Justia

TCU Tribunal de Contas da Unio

TIPI Tabela de Incidncia do IPI

TRF Tribunal Regional Federal

SUMRIO

INTRODUO......................................................................................................... 14

CAPTULO 1 RECURSOS MINERAIS COMO BENS PBLICOS DOMINICAIS ........................................................................................................... 16

CAPTULO 2 ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO O PONTO DE VISTA JURDICO ........................................................................................... 23

2.1 Definio do conceito de atividade financeira, direito financeiro e cincia das finanas .......................................................................................................................... 23

2.2 Receita pblica......................................................................................................... 25

2.3 Classificao jurdica dos tipos de receita do Estado ............................................. 28

2.4 Receitas pblicas. Classificao conforme critrios da Lei n 4.320/64 ................. 32

2.5 Classificao oramentria por natureza de receita .............................................. 35

2.6 Classificao das naturezas das receitas, vlida para esfera federal, conforme anexo Portaria SOF n 9/2001, atualizada e adotada no Manual Tcnico Oramentrio de 2009 (Portaria SOF n 29/2007) ....................................................... 38

2.7 Deciso do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurana n 24.312-1/DF ................................................................................................................... 42

2.8 Concluso ................................................................................................................. 44

CAPTULO 3 ATOS NORMATIVOS PRIMRIOS RELEVANTES QUE DISPEM SOBRE A COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS CFEM ............................. 46

3.1 Normas sobre destinao da CFEM aos Estados, DF e Municpios ...................... 49

3.2 Concluso ................................................................................................................. 50

CAPTULO 4 SOBRE A NATUREZA JURDICA DA CFEM................. 51

4.1 Definio de natureza e regime jurdicos................................................................ 51

4.2 Elementos para definio da natureza jurdica da CFEM e do regime jurdico a ela aplicvel.................................................................................................................... 52

4.2.1 Inexistncia de natureza indenizatria civil. ............................................................ 53

4.3 As espcies tributrias e o carter no exaustivo da definio contida no art. 3 do CTN................................................................................................................................ 58

4.3.1 Emprstimo compulsrio. ....................................................................................... 60

4.3.2 Contribuio de melhoria........................................................................................ 61

4.3.3 Contribuies sociais - de seguridade social, outras de seguridade social e gerais. .. 62

4.3.4 Contribuio de interesse de categorias econmicas ou profissionais. ..................... 63

4.3.5 Contribuio de interveno do domnio econmico - CIDE.................................. .64

4.3.6 Imposto .................................................................................................................. 68

4.3.7 Taxas...................................................................................................................... 72

4.4 Preo pblico ........................................................................................................... 78

4.5 Receita originria decorrente de participao no resultado da explorao do patrimnio da Unio (recursos minerais) ..................................................................... 82

4.6 Concluso ................................................................................................................. 85

CAPTULO 5 CONSTRUO DA REGRA MATRIZ DE INCIDNCIA DA CFEM NO BRASIL ......................................................................................... 88

CAPTULO 6 HIPTESE DA NORMA JURDICA DE INCIDNCIA DA CFEM ................................................................................................................... 92

6.1 Critrio material ..................................................................................................... 92

6.1.1 Semntica de resultado ........................................................................................... 93

6.1.2 Semntica de recurso e de produto mineral ............................................................. 99

6.1.3 Ilegalidade da regra secundria que equipara o consumo, utilizao, transformao ou a remessa da substncia mineral venda........................................................................ 102

6.1.4 Impossibilidade de cobrana da CFEM adotando-se como materialidade a venda de produtos industrializados e como base de clculo o faturamento lquido dela proveniente.................................................................................................................... 111

6.2 Critrio espacial..................................................................................................... 120

6.3 Critrio temporal ................................................................................................... 121

CAPTULO 7 CONSEQUENTE DA NORMA JURDICA DE INCIDNCIA DA CFEM .................................................................................... 124

7.1 Critrio pessoal ...................................................................................................... 125

7.1.1 Sujeito ativo.......................................................................................................... 125

7.1.1.1 Competncia legislativa constitucional............................................................... 128

7.1.1.2 Normas do DNPM para cooperao dos entes pblicos na fiscalizao da arrecadao da CFEM e incompetncia dos Estados e Municpios para a prtica de atos individuais de cobrana ................................................................................................. 134

7.1.1.3 Leis de Estados e Municpios............................................................................. 138

7.1.1.4 Medidas judiciais referentes legitimidade ativa de Estados e Municpios......... 143

7.1.2 Sujeito passivo...................................................................................................... 148

7.2 Critrio quantitativo.............................................................................................. 149

7.2.1 Alquota................................................................................................................ 149

7.2.2 Base de clculo ..................................................................................................... 151

7.2.2.1 Interpretao conforme, para se evitar a declarao de inconstitucionalidade do art. 2 da Lei 8001/90 .......................................................................................................... 152

7.2.2.2 Deduo das despesas de transporte e de seguro................................................. 154

7.2.2.3 Recurso especial n 756.530 - DF....................................................................... 160

7.2.2.4 Teleologia da norma de excluso das despesas realizadas com a explorao dos recursos minerais........................................................................................................... 162

7.2.2.5 Repasse das despesas aos adquirentes da substncia mineral .............................. 163

7.2.2.6. Apurao centralizada do PIS e da COFINS ..................................................... 164

7.2.2.7. Deduo do ICMS ............................................................................................ 166

7.2.2.8 Deduo de IOF Ouro, quando ativo financeiro............................................... 168

7.2.2.9 Correo monetria. Ausncia de previso legal................................................. 169

7.2.2.10 Normas que veiculam sanes: juros, multa e outras fixadas na IN 8/00........... 174

7.2.2.10.1 Juros ............................................................................................................. 176

7.2.2.10.2. Multa ........................................................................................................... 180

7.2.2.10.3 IN 08/00 - DNPM ......................................................................................... 182

7.2.2.10.4 Possibilidade de inscrio do devedor da CFEM no CADIN ......................... 187

7.2.2.11 Variaes cambiais decorrentes das vendas para o exterior .............................. 192

7.2.2.12 Arbitramento.................................................................................................... 194

7.2.2.12.1 Provas........................................................................................................... 202

7.2.2.12.1.1 Provas diretas e indiretas ............................................................................ 204

CAPTULO 8 DECADNCIA E LANAMENTO ..................................... 206

8.1 Decadncia. Mudana de fundamentao do entendimento do DNPM .............. 214

8.2 Concluso ............................................................................................................... 217

CAPTULO 9 O DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO PARA DISCUSSO ACERCA DO LANAMENTO DA CFEM .......... 218

9.1 Dos princpios do processo administrativo ........................................................... 220

9.2 O rito do Processo Administrativo Federal Parmetros da Lei 9784/99 .......... 230

9.2.1 Da instaurao do processo administrativo............................................................ 230

9.2.2 Da instruo do processo administrativo ............................................................... 232

9.2.3 Da deciso no processo administrativo.................................................................. 234

9.2.4 Da recorribilidade das decises............................................................................. 236

9.3 O Manual da CFEM e seu cotejo com a Lei n 9.784/99. Ilegalidades................. 239

9.3.1 Ausncia de indicao, no ato inaugural do processo administrativo, dos dispositivos legais infringidos........................................................................................................... 241

9.3.2 Ausncia de motivao das decises proferidas pela Autarquia............................. 243

9.3.3 Pedido de produo de provas indeferido ou no analisado ................................... 246

9.3.4 Recurso hierrquico .............................................................................................. 249

CAPTULO 10 APLICABILIDADE DA LEI N 6830/80 (LEF) DISCUSSO JUDICIAL REFERENTE CFEM, EM RAZO DE A DVIDA ATIVA DA FAZENDA PBLICA TAMBM COMPREENDER RECEITAS NO TRIBUTRIAS............................... 252

CAPTULO 11 PROJETOS DE LEI EM TRAMITAO PERANTE O CONGRESSO NACIONAL ................................................................................ 256

CONCLUSO ......................................................................................................... 262

GLOSSRIO ........................................................................................................... 287

JURISPRUDNCIA E LEGISLAO EXAMINADAS........................... 303

BIBLIOGRAFIA .................................................................................................... 327

14

INTRODUO

Esta tese, desenvolvida para a obteno do grau de doutor em Direito

Econmico e Financeiro, versa sobre Contribuio Financeira pela Explorao de Recursos

Minerais - CFEM, no ordenamento jurdico brasileiro.

O tema selecionado justifica-se pela ausncia de obra que o desenvolva com

profundidade, apesar de a mencionada CFEM encontrar-se prevista h 21 (vinte e um)

anos, na Constituio de 1988.

Sua importncia decorre das numerosas dificuldades prticas vividas pelas

empresas concessionrias do direito de lavra dos recursos minerais e da diversidade de

interpretaes atribudas s normas primrias e secundrias emitidas a respeito da matria.

As principais questes tratadas versam sobre: os recursos minerais como

bens pblicos dominicais (Captulo 1); a atividade financeira do Estado sob o ponto de

vista jurdico (Captulo 2); os atos normativos primrios relevantes que dispem sobre a

Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM (Captulo 3); a

natureza jurdica da CFEM (Captulo 4); a construo da regra matriz de incidncia da

CFEM no Brasil (Captulo 5) e a anlise da hiptese e do consequente desta (Captulos 6 e

7); decadncia e lanamento (Captulo 8); o devido processo legal administrativo para

discusso acerca do lanamento da CFEM (Captulo 9); a aplicabilidade da Lei n 6.830/80

(LEF) discusso judicial referente CFEM, em razo de a dvida ativa da Fazenda

Pblica tambm compreender receitas no tributrias (Captulo 10); os projetos de lei em

tramitao a respeito do tema perante o Congresso Nacional (Captulo 11) e, por fim, as

concluses.

Destaca-se que esta tese, quanto natureza jurdica da CFEM afirma no se

tratar ela de um tributo, nem de uma obrigao de indenizar, tampouco de preo pblico,

mas sim de uma receita pblica corrente, ordinria, originria, patrimonial da Unio

Federal e de transferncia para Estados, Distrito Federal e Municpios.

Foi de grande valia a metodologia preconizada pelo Professor Paulo de

Barros Carvalho pois, neste estudo, demonstrou-se que a regra matriz de incidncia pode

ser adotada para a anlise no apenas de normas tributrias, mas tambm para a

construo de norma jurdica que prescreva obrigao pecuniria de outra natureza. Com o

recurso da mencionada regra matriz de incidncia foram abordadas questes relativas

15

hiptese, ao momento e ao local do surgimento do dever de pagamento da CFEM, bem

como aos envolvidos na relao obrigacional, alquota e base de clculo da referida

prestao.

A farta normatividade secundria, produzida pelo Poder Executivo e, em

especial, pelo DNPM, originou mltiplos conflitos de interesses tambm examinados

nesta tese - entre aqueles que devem pagar e os que tm o direito de receber os valores

oriundos do adimplemento da citada obrigao.

Ao final de cada um dos Captulos, foram apresentadas concluses parciais,

que, reunidas, deram forma a uma sntese de idias sobre o objeto da presente pesquisa

jurdica, inclusive sobre serem as normas vlidas ou no e, assim, aptas ou no a integrar o

sistema brasileiro de direito posto.

16

CAPTULO 1

RECURSOS MINERAIS COMO BENS PBLICOS

DOMINICAIS

Os bens pblicos so definidos como de propriedade das pessoas jurdicas

de direito pblico interno. Todos os demais so particulares, independentemente de quem

tenha a titularidade. Classificam-se os bens pblicos como de uso comum do povo, de uso

especial e dominicais1.

Os bens de uso comum, os rios, os mares, as estradas, as ruas e as praas,

exemplificativamente2, so destinados pela prpria natureza deles ou por lei, ao uso

coletivo.

Os de uso especial, tambm chamados bens patrimoniais disponveis, so

aqueles afetados a servio ou estabelecimento pblico3, ou seja, destinam-se especialmente

execuo dos servios pblicos, razo pela qual so considerados instrumentos destes.

Constituem o aparelhamento administrativo, com finalidade pblica permanente4. Dentre

eles, encontram-se os edifcios ou terrenos que se destinam aos servios ou a

estabelecimentos da Administrao federal, estadual ou municipal, bem como das

autarquias.

Os bens dominicais, tambm denominados bens patrimoniais do Estado,

pertencem ao ente pblico na qualidade de proprietrio, como objeto de direito pessoal ou

real. Podem ser utilizados para qualquer escopo dentro da finalidade pblica. Comportam

em si funo patrimonial ou financeira, o que lhes permite assegurar rendas ao Estado, em

1 Art. 98 e 99 CC, verbis: Art. 98. So pblicos os bens do domnio nacional, pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.Art. 99. So bens pblicos:I Os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;II Os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servios ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;III Os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.Pargrafo nico. No dispondo a Lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de direito privado.2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 527.Todos os locais abertos utilizao pblica adquirem esse carter de comunidade, de uso coletivo, de fruio prpria do povo.3 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 904.4 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 527.

17

oposio aos demais bens pblicos cuja afetao vinculada destinao de carter geral.

Assim sendo, so os nicos passveis de explorao com a finalidade de gerao de lucros

e rendas Administrao5, mediante arrecadao de receitas originrias.

Os recursos minerais so definidos como bens da Unio, pela Constituio

Federal de 19886, o que atribui a este ente federativo direito de propriedade sobre aqueles.

Esse fato deve-se principalmente necessidade de que o domnio da Unio

seja exercido para satisfazer as necessidades da coletividade, o que significa dizer que o

aproveitamento dos bens minerais precisa ser controlado, para a proteo do prprio bem,

na medida em que deve ser evitada sua destruio ou desperdcio e assegurada sua mxima

utilizao, sempre em ateno ao fim especfico de utilidade pblica.

Politicamente, a insero dos recursos minerais no rol daqueles bens de

propriedade da Unio traduz-se em exerccio da soberania nacional, haja vista a

importncia estratgica de tais insumos para o desenvolvimento do Pas7.

A Lei Maior estatui regime jurdico a ser obedecido explorao do recurso

mineral. Inicialmente, estabelece que a pesquisa e a lavra de recursos minerais dependem

de prvia autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional e devem ser realizadas

por brasileiros ou empresas constitudas de acordo com a legislao nacional, com sede e

administrao no Brasil, nos termos da legislao ptria, a qual fixar regras especficas

aplicveis hiptese de as mencionadas atividades serem implementadas em faixa de

fronteira ou terras indgenas (art. 176, 1, CF) 8. Veda a cesso dos direitos de lavra ou de

pesquisa sem prvia autorizao do poder concedente (art. 176, 3, CF) 9. Os ttulos de

pesquisa e de lavra tm carter negocial e contedo de natureza econmico-financeira10.

5 CRETELLA JUNIOR, Jos. Dos bens pblicos na Constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, v. 79, n. 653, 1990, p. 17.6 Art. 20. So bens da Unio:(...) IX os recursos minerais, inclusive os do subsolo.7 HERRMANN, Hildebrando; BONGIOVANNI, Luiz Antnio. O novo texto constitucional e a minerao brasileira. In: GUERREIRO, Gabriel. Constituinte: A nova poltica mineral. Braslia: CNPq, 1988, p. 84 (Coleo Recursos Minerais: Estudos e Documentos).8 Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais que se refere o caput deste artigo somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas.9 3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses previstas neste artigo no podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder concedente.10 STF, AgRg no RE 140.254, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 06/06/1997.

18

A Lei Maior determina, ademais, ser da Unio a propriedade dos recursos

minerais e das jazidas; ser do concessionrio a propriedade do produto da lavra e ser do

proprietrio do solo o domnio deste, alm de estar assegurada ao ltimo, participao nos

resultados da lavra, na forma e no valor fixados por lei (art. 176, caput, e 2) 11.

Observa-se a separao jurdica entre as propriedades do solo, das jazidas e

demais recursos minerais localizados no imvel, alm daquela pertinente ao produto da

lavra. A Carta Magna confere Unio a titularidade da referida propriedade mineral, para

o efeito de sua explorao econmica, que se submete ao regime de dominialidade pblica.

Os bens que a integram so classificados como pblicos dominicais, podendo a

Administrao deles dispor conforme convenincia e oportunidade 12.

A jazida bem dominical da Unio consiste em matria mineral ou fssil,

em estado slido lquido ou gasoso, acumulada em determinado local, no solo ou no

subsolo, cujo valor econmico justifique explorao. Trata-se de bem imvel, distinto do

solo13. A mina, por sua vez, o conjunto de escavaes que permite a explorao da jazida

para extrao dos recursos minerais nela existentes.

Realizada a lavra que, na forma do Cdigo de Minerao, compe-se pelas

operaes necessrias extrao de substncias minerais teis da jazida, at o

beneficiamento destas, obtm-se a produo efetiva da mina, referente substncia mineral

11 Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.2 assegurado participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.12 STF, AgRg no RE n 140254, 1 Turma, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ de 06/06/1997, do qual se transcreve:O sistema de direito constitucional positivo vigente no Brasil fiel tradio republicana iniciada com a CF/1934 instituiu verdadeira separao jurdica entre a propriedade do solo e a propriedade mineral (que incide sobre as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais existentes no imvel) e atribuiu, Unio Federal, a titularidade da propriedade mineral, para o especfico efeito de explorao econmica e/ou de aproveitamento industrial. A propriedade mineral submete-se ao regime de dominialidade pblica. Os bens que a compem qualificam-se como bens pblicos dominiais, achando-se constitucionalmente integrados ao patrimnio da Unio Federal. O sistema minerrio vigente no Brasil atribui concesso de lavra que constitui verdadeira res in commercio, carter negocial e contedo de natureza econmico-financeira. O impedimento causado pelo Poder Pblico na explorao empresarial das jazidas legitimamente concedidas gera o dever estatal de indenizar o minerador que detm, por efeito de regular delegao presidencial, o direito de industrializar e de aproveitar o produto resultante da extrao mineral. Objeto de indenizao h de ser o ttulo de concesso de lavra, enquanto bem jurdico suscetvel de apreciao econmica e no a jazida em si mesma considerada, pois esta, enquanto tal, encontra-se incorporada ao domnio patrimonial da Unio Federal. 13 CRETELLA, Jnior Jos. Comentrios Constituio Brasileira de 1998. Rio de Janeiro: Forense, v. VIII, 1993, p. 4139-4140.

19

extrada e utilizada, que classificada como bem mvel, de titularidade da concessionria

do direito de lavra, conforme estatudo pela Constituio (artigo 176, caput).

Entende-se, portanto, que os recursos minerais esto sujeitos

dominialidade pblica e so da propriedade da Unio, que detm a competncia de, nos

termos da lei, exclusivamente, outorgar a terceiros a possibilidade de explor-los

economicamente, mediante autorizao ou concesso, no interesse nacional.

O aproveitamento econmico dos recursos minerais gera para a Unio14

receita pblica originria, patrimonial sob a forma de compensao financeira (art. 20,

1, CF).

TORRES15 assevera, neste sentido, que apenas os bens pblicos dominicais

so passveis de explorao econmica e, consequentemente, so os nicos capazes de

ensejar ao Estado ingressos patrimoniais receita originria sob a forma de preo

pblico ou compensao financeira16.

Para CRETELLA JUNIOR, os recursos minerais, situados na superfcie ou

no subsolo, so bens pblicos dominicais da Unio. Por isto, cabe ao Poder Legislativo

central legislar sobre as riquezas do subsolo, minas e jazidas. Para ele, esta competncia

exclui a dos Estados para dispor supletivamente sobre o tema17.

O mencionado doutrinador sustenta que o regramento pertinente s jazidas,

s minas e aos recursos minerais de competncia exclusiva da Unio conforme

determina o art. 22, XII, CF , em razo de serem aqueles bens dominicais de titularidade

desta pessoa poltica. Consequentemente, a ordem constitucional vigente inadmite o

exerccio das competncias Estadual, Distrital ou Municipal neste mbito.

MORAES18 pronuncia-se no mesmo sentido de que a propriedade mineral

deve seguir regime de dominialidade pblica, tendo em vista que os bens que a compem

classificam-se como pblicos dominiais e encontram-se integrados ao patrimnio da Unio

Federal na forma da Constituio.

14 E demais beneficirios da CFEM, fixados na CF e em lei federal.15 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 188.16 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 729, nomesmo sentido, afirma que (...) os bens dominicais so aqueles explorados economicamente para a obteno de resultados econmicos, desvinculados do desempenho de funo governativa ou da prestao de servios.17 CRETELLA JUNIOR, Jos. Comentrios Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Forense, v. III, 1991, p. 1211/1253.18 MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2004, p.658.

20

DI PIETRO19, por sua vez, diverge da incluso das jazidas e recursos

minerais dentre os bens dominicais (art. 99, III, CC). Defende tratar-se de bens de uso

especial (artigo 99, II, CC), por se encontrarem fora do comrcio jurdico de direito

privado. Entende que no podem ser alienados, penhorados nem adquiridos por usucapio

e que as relaes sobre eles estabelecidas devem ser regidas pelas regras de direito pblico.

Argumenta que a classificao dos bens pblicos deve ser voltada para a destinao

conferida ao bem, ou seja, pela afetao ou no a finalidade pblica e que deste

enquadramento decorre o regime jurdico que dever ser a ele aplicado20.

Distingue os bens de uso comum do povo e os de uso especial, atribuindo-

lhes a caracterstica de inalienabilidade (art. 100, CC), enquanto os bens dominicais so

disponveis, atendidos os requisitos legais (art. 101, CC).

Acrescenta que alguns dos bens elencados no art. 20, CF dentre eles os

recursos minerais , como de titularidade da Unio, no podem ser desafetados de fins

pblicos nem alienados por determinao da prpria Lei Maior, o que impede a legislao

ordinria de autorizar a sua venda. Para a doutrinadora DI PIETRO os bens so

inalienveis pela prpria natureza ou por opo do legislador constituinte, hiptese na qual

s poderiam ser desafetados por meio de mudana na Constituio.

Observa-se que os fundamentos apresentados por essa doutrinadora para que

os recursos minerais no recebam o regime jurdico atribudo aos bens dominicais e sim

aos de uso especial podem ser respondidos, conforme argumentos que se seguem.

A explorao de recurso mineral, mediante concesso de lavra, no implica

venda daquele, que continua de titularidade da Unio, at que seja desprendido da jazida.

Tampouco h lei ordinria que determine o oposto. No entanto, h preceito de mesma

hierarquia do art. 20, IX, CF, qual seja, o art. 176, 2 da mesma Lei Maior, que assegura

a propriedade dos recursos minerais e jazidas, em lavra ou no, Unio, mas tambm

garante ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.

O legislador constituinte estabeleceu, conforme j mencionado, duas

titularidades distintas: a da Unio, sobre os mencionados recursos minerais e jazidas, por

um lado e a do concessionrio do direito de lavra, sobre o produto desta, de outro.

19 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parecer indito sobre a CFEM, p. 11-14.20 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parecer mencionado, p. 11.

21

Os recursos minerais (bens minerais) so bens da Unio21. No entanto, esta

condio no impede a transferncia do produto de sua lavra (bem mvel) ao domnio

privado, como resultado da explorao e da extrao da substncia mineral da jazida, em

face da identificada autorizao constitucional22. Extinto o contrato de concesso, a jazida

continua sob o domnio do entre federado.

No h necessidade de desafetao dos recursos minerais para posterior

alienao. No de compra e venda, isto , de comrcio jurdico privado que se trata, e sim

de concesso do direito de lavra de bem pblico, relao de direito pblico.

O fato de que os recursos minerais necessitem ser explorados consoante o

interesse pblico, no significa dizer que estejam afetados destinao pblica especfica a

merecer enquadramento no rol dos bens de uso especial. Isto porque a propriedade sobre os

bens pblicos dominicais, em que pese no estarem afetados a uma finalidade determinada,

encontra limites no regramento jurdico constitucional-administrativo, adstrito, dessa

forma, ao interesse pblico que permeia a utilizao e a explorao econmica dos bens

dominicais23.

21 Ensina o Prof. Ives Gandra Martins: Os recursos minerais, portanto, quase sempre situados no subsolo continuam pertencendo Unio, que poder ceder sua explorao, em regime de concesso ou permisso, permitindo, o constituinte, por outro lado, que o proprietrio do solo participe dos benefcios da explorao. A colocao entre os bens da Unio de tais recursos objetiva tornar ainda mais explcito o exerccio da soberania nacional sobre as reservas minerais ptrias, que, sobre serem de propriedade da Unio, somente podem ser exploradas sob rgidas regras de controle. A idia bsica, em relao a bens exaurveis e no renovveis, ofertar s geraes futuras a certeza de que esse patrimnio da nao no ser dilapidado (...).In: BASTOS, Celso Ribeiro. Comentrios Constituio do Brasil. 3. ed. So Paulo: Saraiva, v. III, 2002, p. 95-96.22 BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p. 141, leciona:O direito anterior no afirmava peremptoriamente pertencerem esses bens Unio. Limitava-se, como visto, a dizer que constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento.O atual preferiu conferir claramente a sua propriedade Unio. Sentiu, entretanto, necessidade de acrescentar a clusula garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. Sim, parece mesmo que esta insero era mister. Se os recursos minerais integram a dominialidade pblica, s por lei seriam passveis de transferncia ao domnio privado. Diante da autorizao constitucional a transferncia do domnio se opera com a mera lavra, isto , a operao de explorao da mina. As jazidas so concentraes de minrio em determinada rea. Quando se tornam objeto de explorao ganham o nome de mina. Assim sendo, por fora do mero contrato de concesso de explorao, o concessionrio vai adquirindo o domnio do produto da sua atividade mineralgica, na medida em que o mineral for se desprendendo e deslocando-se do local de origem. Enquanto, portanto, no objeto de lavra, os minerais continuam no domnio da Unio, nada obstante a concesso de sua explorao. Em consequncia, continuam impenhorveis e inalienveis, enquanto em aderncia jazida.23 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 729, afirmaque no correto supor que os bens dominicais so aqueles no utilizados para fim algum. At possvel que alguns bens dominicais sejam mantidos no patrimnio estatal sem utilizao. Mas os bens dominicais so aqueles explorados economicamente para a obteno de resultados econmicos, desvinculados do desempenho de funo governativa ou da prestao de servios.

22

Da compreender-se serem insuficientes os argumentos referentes

inalienabilidade e destinao especfica do bem pblico para fim de classificar-se o

recurso mineral dentre os bens de uso especial.

Extrai-se, portanto, a concluso de que os recursos minerais so bens

dominicais, passveis, portanto, de explorao econmica para gerao de receita em favor

da Unio, que se classifica como originria oriunda de ingressos patrimoniais provenientes

da arrecadao de Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais

CFEM.

23

CAPTULO 2

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO O PONTO DE

VISTA JURDICO

2.1 Definio do conceito de atividade financeira, direito financeiro e

cincia das finanas

A atividade financeira posta em prtica pelas pessoas jurdicas de direito

pblico interno: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, ao institurem,

arrecadarem, custodiarem e realizarem, respectivamente, as receitas e o pagamento das

despesas24. exercida nos campos da receita, gesto e despesa, nos quais as mencionadas

pessoas auferem recursos, administram e conservam o patrimnio pblico, bem como

promovem a aplicao daqueles para o atendimento dos fins estatais25.

O direito financeiro26 disciplina a mencionada atividade financeira pblica e

se caracteriza pelo conjunto de normas de diretrizes bsicas e gerais, alm de princpios

que regem a instituio dos meios de obteno e de arrecadao, custdia e dispndio dos

recursos no pagamento das despesas pblicas. Estas regras so de observncia obrigatria

pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios27, sobretudo em vista

do federalismo cooperativo28, que justifica a existncia de normas cogentes a todos os

entes da Federao, em razo da imprescindibilidade de uniformizao destas normas.

Emanam do Congresso Nacional (art. 24, I, CF).

No mbito da legislao concorrente para dispor sobre direito financeiro,

prevista no art. 24, I CF, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas

gerais29.

24 AGUIAR, Afonso Gomes. Direito financeiro: a Lei n 4.320 comentada ao alcance de todos. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 24.25 ROSA JNIOR, Luiz Emygdio F. da. Manual de direito financeiro e direito tributrio. 20. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 10.26 Vide glossrio.27 AGUIAR, Afonso Gomes. Op. cit., p. 26-27.28 HENRIQUES, Elcio Fiori. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964 Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 27-29.29 Art. 24, par. 1, CF.

24

A norma especfica, por sua vez, s obriga o ente pblico que a produz. Se o

Congresso Nacional legislar sobre matria de direito financeiro com a finalidade de

adequar as normas gerais estatudas na Lei n 4.320/64 s peculiaridades da Unio, estar

legislando norma especial com aplicao cogente aos servios pblicos federais. O mesmo

se verifica no caso de a Assemblia Legislativa ou a Cmara Municipal adequarem aquelas

normas gerais s particularidades regionais ou locais (municipais): surgir norma

especfica, obrigatria aos servios pblicos estaduais e municipais, respectivamente,

resultante do exerccio de competncia legislativa fixada no art. 24, I (competncia

concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal) e no art. 30, II (competncia

suplementar dos Municpios), CF.

As normas de direito financeiro impem limites a serem obedecidos pelo

ente pblico e representam garantia ao particular, na hiptese de eventual abuso por parte

da entidade pblica.

A cincia das finanas, por sua vez, dedica-se ao estudo das regras de direito

financeiro30. Trata-se de metalinguagem relativamente linguagem constante do texto de

direito financeiro positivo.

A CFEM ser examinada, nesta tese, sobretudo sob a perspectiva jurdica.

Consequentemente, o direito posto ser analisado para serem sacados pontos essenciais do

tema, inclusive de direito financeiro, tendo em vista ser necessria a verificao de normas

que disciplinam os meios dos quais o Estado dispe para perceber recursos imprescindveis

ao desenvolvimento das prprias competncias.

O Supremo Tribunal Federal e os tribunais regionais federais31 afastaram a

classificao da CFEM como tributo e, portanto, como receita derivada. Nesta mesma

30 BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cncia das fnanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 3: A cincia das finanas estuda um dos aspectos ou atividades do Estado a obteno e emprego dos meios materiais e servios para realizao de seus fins.31 a) Bem da Unio: (recursos minerais e potenciais hdricos de energia eltrica): participao dos entes federados no produto ou compensao financeira por sua explorao (CF, art. 20, e 1): natureza jurdica: constitucionalidade da legislao de regncia (L. 7.790/89, art. 1 e 6 e L. 8.001/90).1. O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz, necessariamente, tributo da participao nos resultados ou da compensao financeira previstas no art. 20, 1, CF, que configuram receita patrimonial.2. A obrigao instituda pela L. n 7.990/89, sob o ttulo de compensao financeira pela explorao de recursos mineraisCFEM, no corresponde ao modelo constitucional respectivo, que no comportaria, como tal, incidncia sobre o faturamento da empresa; no obstante, constitucional, por amoldar-se alternativa de participao no produto de explorao dos aludidos recursos minerais, igualmente prevista no art. 20, 1, da Constituio. (STF, RE n 228.800, Rel. Ministro Seplveda Pertence, 1 Turma, DJ de 16/11/2001).b) CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO MINERAL CFEM. CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20, 1, LEIS 7.990/89 E 8.001/90. NATUREZA JURDICA NO TRIBUTRIA.

25

linha, posicionam-se doutrinadores mais adiante examinados. A investigao a seguir

procedida ser pertinente s receitas pblicas originrias, na busca da resposta a respeito de

a CFEM inserir-se ou no dentre elas.

2.2 Receita pblica

A Lei n 4.320/64 estatui normas gerais32 de Direito Financeiro para

elaborao e controle dos oramentos33 e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios

e do Distrito Federal. Foi recepcionada pela Constituio Federal de 1988, materialmente,

com fora de lei complementar, pois cabe a esse veculo legislativo tratar do tema

1. A explorao de recursos minerais pelo particular, dever submeter-se s exigncias da lei regulamentadora que fixa, entre outras, a prestao de compensao financeira por esta explorao.2. A compensao financeira pela explorao de recursos minerais (CFEM), reveste-se de natureza de efetiva renda a ser auferida pelos entes estatais, inclusive a Unio, por propiciarem ao particular a explorao comercial de recurso natural de fonte exaurvel, em contrapartida ao proveito econmico advindo com referida explorao, no se inferindo da, tratar-se de tributo qualquer que seja sua modalidade, certo que a Lei n 7.990/89, apenas regulamenta exigncia contida no Texto Constitucional (CF, art. 20, 1), sem desbordar de seus limites.3. Precedentes do STF e deste Tribunal Regional Federal.4. Apelao a que se nega provimento (TRF 3 Regio, AC n 96.03.010044-7, Rel. Desembargador Federal Valdeci dos Santos, 2 Turma, DJ de 16/07/2008 e TRF 3 Regio, AC n 94031015829, Rel. Desesembargador Federal Valdeci dos Santos, 2 Turma, DJ de 16/07/2008).c) CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO MINERAL CFEM. CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20, 1, LEIS 7.990/89 E 8.001/90. NATUREZA JURDICA DE RECEITA CONSTITUCIONAL ORIGINRIA NO TRIBUTRIA.1. Os recursos minerais so patrimnio da Unio e sua explorao por terceiros depende de autorizao ou concesso estatal (CF: art. 176, 1).2. A compensao financeira pela explorao de recursos minerais (CFEM), assegurada pelo 1 do artigo 20, da Constituio Federal receita patrimonial, de ndole constitucional originria e no tem feio tributria.3. No se aplicam, portanto, os princpios constitucionais pertinentes aos tributos.4. Carece de fundamento a alegao da necessidade de lei complementar para definir-lhe o fato gerador, a base de clculo e o contribuinte.5. Precedentes.6. Apelao da autora a que se nega provimento (TRF 3 Regio, AC n 2000.03.99.024663-0, Rel. Desembargador Federal Roberto Jeuken, 3 Turma, DJ de 12/12/2007).32 Norma geral a regra jurdica fixada em forma de normas de diretrizes da matria que se legisla, com aplicao obrigatria, ao mesmo tempo, Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, conforme AGUIAR, Afonso Gomes. Lei n 4.320 comentada e ao alcance de todos. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 26.33 1. Ato ou efeito de orar; avaliao, clculo, cmputo. 2. Clculo da receita e da despesa. 3. Clculo dos gastos para realizao de uma obra. 4. Jur. e Fin. Clculo da receita que se deve arrecadar num exerccio financeiro e das despesas que devem ser feitas pela administrao pblica, organizado obrigatoriamente pelo executivo e submetido aprovao das respectivas cmaras legislativas. (Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa. 4. ed. So Paulo: Nova Fronteira, 2009, p. ).

26

normas gerais e, ainda, em vista do quanto estabelecido nos art. 24, 163, I e 165, par. 9o, I

CF34,35.

A lei mencionada dispe sobre a receita pblica, em seu Captulo II, no qual

o art. 9o define tributo como receita derivada e o art. 11 conceitua as receitas originrias

segundo as categorias econmicas e subdivide-as em correntes e de capital36, conforme se

ver a seguir.

A doutrina conceitua receita pblica.

Para BALEEIRO37, a receita pblica pode ser definida como a entrada que,

integrando-se no patrimnio pblico, sem quaisquer reservas, condies ou

correspondncias no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.

Essa definio exclui as receitas de capital do conceito de receita pblica,

diferentemente do institudo na Lei n 4.320/64.

Para QUERALT38, a receita pblica sempre a soma em dinheiro,

percebida por um ente pblico, que tenha por objetivo essencial financiar o gasto pblico.

PLCIDO E SILVA39 define receita como o complexo de valores

recebidos pelo errio pblico, sejam provenientes de rendas patrimoniais, sejam resultantes

de rendas tributrias, destinados a fazer frente despesa pblica.

34 Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:I direito tributrio, financeiro, (...); 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 A supervenincia de lei federal sobre normas suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.(...).Art. 163 Lei complementar dispor sobre:I finanas pblicas; (...).Art. 165 Lei de iniciativa do Poder Executivo estabelecer:(...) 9 Cabe lei complementar:I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei oramentria anual;(...).35 HENRIQUES, Elcio Fiori. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964 Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 29-30.36 A Lei n 4.320/64 considera receita algumas entradas que apresentam correspondncia no passivo ou que no tenham carter de definitividade, diferentemente da maior parte da doutrina, conforme RUBINSTEIN, Flvio. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Op. cit., p. 63.37 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p.126.38 QUERALT, Juan Martin; OLLERO, Gabriel Casado; TEJERIZO LPEZ, Jos Manuel. Curso de Direcho Financiero y Tributrio. 13. ed. Madrid: Rigorna, 2002, p. 43-45.39 Receita. 1. Quantia recebida, ou apurada, ou arrecadada; produto, fria, renda. 2. O conjunto dos rendimentos de um Estado, de uma entidade ou de uma pessoa, destinados a enfrentar gastos necessrios. (...) Receita pblica. Fin. Conjunto dos recursos econmicos e financeiros previstos no oramento de um Estado e

27

Segundo HENRIQUES40, os valores que integram a receita pblica tm,

como caracterstica principal, a permanncia, uma vez que ingressam nos cofres pblicos

com nimo definitivo. A entrada, diferentemente, alcana todos os recursos que

adentram nos cofres pblicos, a qualquer ttulo e que restam na posse do Poder Pblico.

Denomina-se receita pblica o conjunto de recursos financeiros que

ingressam nos cofres das pessoas jurdicas de direito pblico, segundo AGUIAR41.

Acrescente-se que receita pblica gnero do qual so espcies as receitas

federal, estadual, distrital e municipal.

BASTOS42 distingue receita de ingresso (ou entrada), sob o prisma da

permanncia definitiva ou no nos cofres pblicos. O ingresso tem carter dinmico e resta

temporariamente nos cofres pblicos, contrariamente receita. Portanto, esta menos

ampla que o ingresso ou a entrada.

A distino realizada pelo doutrinador supra no encontrada na Lei n

4.320/64, que considera como receitas pblicas tanto aquelas de capital (transitrias)

quanto as que apresentam definitividade (art. 11).

As receitas pblicas podem ter natureza oramentria, extraoramentria43

ou intraoramentria44, segundo o Manual Tcnico de Oramento de 200945.

Constituem receitas oramentrias as entradas de recursos utilizados pelo

Estado para o financiamento de seus gastos e que se incorporam ao patrimnio pblico.

So consideradas efetivas, se ocasionarem o aumento do mencionado patrimnio pblico,

sem correspondncia no passivo e, no efetivas, na hiptese de aumentar o patrimnio do

Poder Pblico, mas tambm por ocasionar equivalente acrscimo no passivo (ex. operaes

de crdito). So classificadas em dois grupos: receitas pblicas originrias e derivadas,

examinadas mais abaixo. arrecadado compulsoriamente para fazer face s suas despesas. (Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa. 2. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986).40 HENRIQUES, Elcio Fiori. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964 Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 35.41 AGUIAR, Afonso Gomes. Lei n 4.320 comentada e ao alcance de todos. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 102.42 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito financeiro e tributrio. 9. ed. So Paulo: Celso Bastos Editor, 2002, p. 76-77. 43 Ingressos extraoramentrios: Possuem carter temporrio, no se incorporando ao patrimnio pblico. Tais receitas no integram o oramento pblico e constituem passivos exigveis do ente, de tal forma que o seu pagamento no est sujeito autorizao legislativa. Ex. Depsito em cauo, Antecipao de Receitas Oramentrias ARO, emisso de moeda e outras (BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Fiscal. Manual Tcnico de Oramento 2009, p. 16).44 Ingressos intraoramentrios: So receitas oriundas de operaes realizadas entre rgos e demais entidades da Administrao Pblica integrantes do oramento fiscal e da seguridade social de uma mesma esfera de governo (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.Op. cit., p. 16).45 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Op. cit.

28

2.3 Classificao jurdica dos tipos de receita do Estado46

So numerosos os critrios arbitrariamente adotados pela doutrina para a

classificao das receitas pblicas.

Podem ser classificadas, inicialmente, tendo-se em vista a periodicidade de

sua obteno, como ordinrias, que compem o oramento pblico permanentemente e

extraordinrias, as quais so auferidas excepcionalmente.

Para TORRES47, as receitas ordinrias so obtidas periodicamente e

compem permanentemente o oramento dos entes polticos. So provenientes da

explorao de monoplios como o servio de correio , de loterias e de jogos lcitos, bem

como de laudmios, de foros, de multas, de taxas de ocupao, de alugueres, de custas

processuais, de preos pblicos, de obrigaes legais, de reposies e de contratos em

geral. As principais modalidades so o preo pblico e a compensao financeira devida

em razo da explorao de recursos naturais: petrleo, gs, recursos hdricos voltados para

a produo de energia eltrica e explorao mineral.

Para HARADA48, as receitas ordinrias so aquelas que ingressam com

regularidade, por meio do normal desenvolvimento da atividade financeira do Estado.

Constituem fonte regular e permanente de recursos financeiros necessrios ao atendimento

das despesas pblicas.

As receitas extraordinrias, a seu turno, so auferidas eventualmente, em

carter excepcional e temporrio, em funo de determinada conjuntura. Decorrem da

cobrana de emprstimos compulsrios (art. 148, CF), impostos extraordinrios, nos casos

de iminncia ou atualidade de guerra externa (art. 154, II, CF)49. Incluem a doao de

pecnia aos cofres pblicos50 e a herana vacante, passvel de ser acrescida ao patrimnio

pblico, na forma dos art. 1820 a 1823, CC, alm de indenizaes.

46 Vide conceitos fundamentais de receitas no glossrio: corrente, de capital, originria, derivada, patrimonial, de transferncia, ordinrias e extraordinrias.47 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p.185-193. 48 HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributrio. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 33.49 No so permanentes porque so suprimidos, gradativamente, ao se encerrar o fato ensejador de sua instituio.50 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 186.

29

O segundo critrio para a classificao da receita pblica consiste na

verificao de sua origem. Considera-se a pessoa que realiza a atividade econmica

ensejadora do auferimento da riqueza, que convertida em ingresso.

originria 51 a receita proveniente de riquezas geradas pelo prprio

Estado, quando este emprega o seu patrimnio ou desenvolve atividades econmicas de

carter comercial, industrial, de explorao de recursos naturais etc 52 e derivada 53

quando geradas por pessoas privadas e posteriormente transmitidas, em parte, ao Estado.

No caso das ltimas receitas, os particulares criam as riquezas, as quais, em

momento subsequente, so transferidas parcialmente ao Estado em razo do cumprimento

de obrigaes legais sendo obtidas pelos entes pblicos mediante autoridade coercitiva.

No h o emprego do patrimnio pblico, nem se observa o desenvolvimento de qualquer

atividade econmica pelas pessoas jurdicas de direito pblico interno, para a obteno

destes recursos.

Mencionadas receitas derivadas tm como fonte os tributos, as multas, os

juros e as demais penalidades pecunirias (administrativas, tributrias e penais), previstas

em lei e exigidas pelas autoridades administrativas ou judiciais. So prestaes

compulsrias que os particulares devem ao Estado e constituem a principal fonte de

financiamento que ele possui.

A competncia para a instituio de tributos encontra-se fixada na

Constituio Federal; indelegvel e deve ser exercida em vista das limitaes

estabelecidas ao poder de tributar, igualmente estatudas na Lei Maior.

51 a) CONSTITUCIONAL. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO MINERAL CFEM. CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20, 1, LEIS 7.990/89 E 8.001/90. NATUREZA JURDICA DE RECEITA CONSTITUCIONAL ORIGINRIA NO TRIBUTRIA.1. Os recursos minerais so patrimnio da Unio e sua explorao por terceiros depende de autorizao ou concesso estatal (CF: art. 176, 1).2. A compensao financeira pela explorao de recursos minerais (CFEM), assegurada pelo 1 do artigo 20, da Constituio Federal receita patrimonial, de ndole constitucional originria e no tem feio tributria. (...)6. Apelao da autora a que se nega provimento. (TRF 3 Regio, AC n 2000.03.99.024663-0, Rel. Desesembargador Federal Roberto Jeuken, 3 Turma, DJ de 12/12/2007).b) Bem da Unio: (recursos minerais e potenciais hdricos de energia eltrica): participao dos entes federados no produto ou compensao financeira por sua explorao (CF, art. 20, e 1): natureza jurdica: constitucionalidade da legislao de regncia (L. 7.790/89, art. 1 e 6 e L. 8.001/90).1. O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz necessariamente um tributo da participao nos resultados ou da compensao financeira previstas no art. 20, 1, CF, que configuram receita patrimonial. (...) (STF, RE n 228.800, Rel. Ministro Seplveda Pertence, 1 Turma, DJ de 16/11/2001).52 RUBINSTEIN, Flvio. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964 Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 48.53 Esta classificao decorre do art. 9o da Lei n 4.320/64, que define a receita tributria como derivada.

30

A receita originria, antes aludida, provm do setor pblico e compreende

os ingressos empresariais e os patrimoniais54,55. Os primeiros resultam do desenvolvimento

de atividade econmica pelo Estado como empresrio que pode ou no se dar sob o

regime de direito privado, conforme concorra ou no com a iniciativa privada (receitas

industriais, comerciais, agropecuria e de servios). Os segundos abrangem os patrimnios

mobilirios e imobilirios.

O patrimnio mobilirio compe-se de ttulos que consubstanciam crditos

e de aes representativas de parte do capital de empresas, propiciadores do rendimento de

juros e de dividendos, os quais integram a receita pblica originria patrimonial. O

imobilirio resulta de: (a) enfiteuse ou aforamento: utilizao do domnio til de imvel

pertencente Unio, especialmente terrenos da marinha a ttulo perptuo56,57;58; (b) foro59

de terreno de marinha: uma pequena importncia paga anualmente ao tesouro pblico por

aquele que exerce o domnio til do terreno de marinha; (c) taxas de ocupao de terrenos

da marinha; (d) rendas de aluguis e receitas oriundas da venda de bens imveis60; (e)

54 Ingressos patrimoniais: correspondem s rendas diretamente provenientes da explorao do patrimnio pblico (representado, nomeadamente, pelos bens dominiais), as quais podem se revestir de variadas naturezas jurdicas, tais como foros, laudmios, aluguis, etc), RUBINSTEIN, Flvio. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964 Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.55 Advm das rendas geradas pela explorao do prprio patrimnio estatal, mobilirio e imobilirio (ingressos patrimoniais). Dentre elas inserem-se as receitas provenientes da explorao do patrimnio estatal, representado pelos bens dominiais, dentre os quais os recursos minerais.56 Aforamento Administrativo:Direito administrativo. Uso de um bem pblico por um particular, desde que este pague ao Estado uma quantia anual. Aforamento. Direito civil. o direito real sobre coisa alheia que autoriza o enfiteuta a exercer, restrita e perpetuamente, sobre coisa imvel, todos os poderes do domnio, mediante pagamento (...) de uma renda anual. (DINIZ, Maria Helena. Dicionrio jurdico. 2. ed. So Paulo: Saraiva, v. I, 2005, p. 146).57 Dispe a Orientao Normativa do Ministrio do Planejamento Secretaria do Patrimnio da Unio, Publicada em 25/09/2002:3.1. Aforamento: o fato pelo qual a Unio atribui a terceiros o domnio til de imvel de sua propriedade, (...) obrigando-se o foreiro ou enfiteuta ao pagamento de penso anual, denominada foro, correspondente a 0,6% do valor de avaliao do domnio pleno, que ser atualizado anualmente.A enfiteuse ou aforamento um direito real e perptuo no bem alheio para uso e gozo, acrescido do poder de disposio. Ao foreiro atribudo o domnio til (83%), permanecendo a Unio (senhorio) com o domnio direto (17%). O somatrio dos domnios direto e til constitui o domnio pleno, reunindo todos os atributos da propriedade.58 STJ, REsp n 667.939, Rel. Ministra Eliana Calmon, 2 Turma, DJ de 13/08/2007. Do voto da relatora, extrai-se:O aforamento ou enfiteuse instituto oriundo do direito privado que havia sido disciplinado no Cdigo Civil de 1916 na parte dos direitos reais pelo seguinte conceito e caractersticas principais: (...)Fcil ver que na enfiteuse administrativa no h qualquer relao de consumo ou prestao de servios, mas somente relao contratual que envolve a transferncia de direitos sobre a propriedade de imvel pblico a terceiros, mediante o pagamento de contra-prestao, no caso da enfiteuse, de foros e de laudmios.59 Na minuta de contrato de constituio de aforamento, elaborada pela Secretaria do Patrimnio da Unio, anexa referida Orientao Normativa n 6, Clusula Primeira. Disponvel in: http://www.portalsof.gov.br.60 No so todos os bens que podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda, mas somente aqueles disponveis (bens dominicais), porque nem se destinam ao pblico em geral (bens de uso comum do povo), nem so utilizados para a prestao de servios pblicos (bens de uso especial), conforme Manual Tcnico

31

renda advinda do uso de bens imveis: ocupao de caladas, de vias pblicas para

estacionamento e outras cobranas pela utilizao de bens pblicos (art. 103 CC); (f)

compensao financeira pela explorao dos recursos naturais elencados no art. 20, par. 1,

CF, atrelada explorao do patrimnio pblico.

Os ingressos patrimoniais podem, ainda, ter como fontes: preos pblicos

ou tarifas, que so receitas pagas ao Estado como contraprestao de benefcios por ele

(diretamente ou mediante concesso) ocasionados ao particular, em razo do emprego do

patrimnio pblico ou da prestao de servios em favor dele. Objetiva a justa

remunerao do capital investido.

Os ingressos empresariais, tambm componentes da receita pblica

originria, conforme aduzido, abrangem as receitas industriais, as comerciais, as

agropecurias e de servios, oriundas das atividades empresariais e de prestador de

servios atipicamente exercidas pelo Estado, geralmente devido ao particular no se

interessar pelo investimento de recursos em setores que oferecem retorno demorado ou que

requerem importncias muito vultosas; de segurana nacional ou por razes polticas.

Estas atividades podem ser desenvolvidas em regime de monoplio pelo

Poder Pblico, de concesso ou de concorrncia com a iniciativa privada, hiptese em que

o ente estatal, ao apresentar finalidade lucrativa, sujeita-se ao regime jurdico prprio do

particular (art. 173, par. 1, CF61).

OLIVEIRA62 acrescenta a esta segunda examinada classificao pela

origem da receita63, uma terceira categoria: a das receitas transferidas, tributrias ou no,

que so arrecadadas por determinado ente estatal e direcionadas a outro.

RUBINSTEIN64 anota que a federao brasileira utiliza intensamente o

mecanismo de transferncias financeiras intergovernamentais, por meio das quais recursos

de Oramento 2009, p. 16. Portaria n 29, de 27 de junho de 2007. Disponvel em http://www.portalsof.gov. br.61 Art. 173 Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios dispondo sobre: (...).II A sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;III Licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao pblica; (...).62 OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 105.63 A primeira classificao refere-se periodicidade da obteno da receita, que pode ser ordinria ou extraordinria, conforme antes examinado.

32

arrecadados por um dado ente da federao so transferidos a outros entes. Estes repasses

podem ser determinados pela Constituio Federal, por leis infraconstitucionais (legais) ou

por voluntrios (cooperao, auxlio ou assistncia financeira, conforme art. 25 da LC n

101/00).

SCAFF65 afirma: Receita transferida aquela que arrecadada por um ente

da Federao e repassada a outro, seja esta arrecadao de origem tributria ou no.

Conclui-se, pelo at aqui exposto, que a CFEM receita ordinria, por ser

obtida peridica e regularmente, originria patrimonial para a Unio, porque

necessariamente vinculado o seu pagamento explorao do patrimnio do referido ente

pblico. Para os demais beneficirios, contemplados no art. 20, par. 1o, CF e em lei, trata-

se de receita ordinria de transferncia intergovernamental obrigatria.

A terceira modalidade de classificao adota a natureza da receita, segundo

a sua categoria econmica. Ela corrente ou de capital e ambas encontram-se definidas no

art. 11 da Lei n 4.320/64 e na Portaria SOF n 22/02.

2.4 Receitas pblicas. Classificao conforme critrios da Lei n 4320/64

A Lei n 4.320, de 17.03.64, estabelece normas gerais de direito

financeiro66. Ela no conceitua a expresso receita pblica, mas a leitura do art. 11 e de

seus pargrafos permite compreend-la como qualquer ingresso de recursos financeiros ao

tesouro pblico, independentemente de aumento patrimonial (receitas correntes e de

capital).

Todo o ingresso de dinheiro centralizado no tesouro, por fora do

princpio da unidade de tesouraria (art. 56) e deve ser contabilizado em uma ou em outra

mencionada espcie, tendo em vista a natureza da receita.

64 RUBINSTEIN, Flvio. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964 Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 53.65 SCAFF, Fernando Facury. Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM): natureza jurdica, competncia normativa e prescrio. So Paulo: Revista de Direito do Estado, ano 1, n. 3, jul - set 2006, p. 193.66 HENRIQUES, Elcio Fiori. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Op. cit., p. 28, conceitua as normas gerais como normas que, devido necessidade de uniformizao, extravasam o mbito de validade da Unio Federal, sendo cogentes a todos os membros da Federao A necessidade de uniformizao de algumas matrias encontra soluo na possibilidade do poder central instituir normas gerais, caracterstica do sistema chamado de federalismo cooperativo .

33

O par. 1 do art. 11 da lei em exame67 permite depreender-se que as receitas

correntes resultam do pagamento dos tributos em geral (obrigaes decorrentes do poder

impositivo do Estado), da explorao do patrimnio dos entes pblicos, de atividades

econmicas exercidas por eles (agropecuria, indstria, comrcio, servios e outras), de

transferncias correntes e de outras receitas correntes (onde se inserem as multas e os juros

de mora) 68. Estas receitas correntes destinam-se a atender despesas classificveis em

despesas correntes: todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao

ou aquisio de um bem de capital 69.

As receitas de capital70, a seu turno, tm como origem, recursos financeiros

advindos da constituio de dvidas (operaes de crdito e amortizao de emprstimos,

exemplificativamente), da converso de bens e de direitos em espcie (ex. alienao de

bens mveis e imveis); de outras pessoas, de direito pblico ou privado, para o

atendimento de despesas classificveis como de capital; transferncias de capital, outras

receitas de capital e o supervit do oramento corrente (par. 2 do art. 11). Voltam-se ao

escopo de atender as despesas de capital, que contribuem, diretamente, para a formao

ou aquisio de um bem de capital 71.

O par. 4 do art. 11 da Lei em exame72 define as fontes que compem cada

uma das duas categorias mencionadas (corrente e de capital). A classificao por natureza

da receita busca a melhor identificao da origem do recurso segundo o seu fundamento

econmico 73.

67 Par. 1o. So receitas correntes as receitas tributrias, de contribuies, patrimonial, agropecuria, industrial, de servios e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes.68 As receitas classificadas por sua natureza, com validade somente para a Unio Federal, encontram-se em Anexo Portaria SOF n 9, de 27/06/2001, atualizado e que reproduzido no Manual Tcnico de Oramento, p. 114-144.69 Manual Tcnico de Oramento 2009, p. 51. Portaria n 29, de 27 de junho de 2007, da Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Disponvel em http:// www.portalsof.gov.br.70 A receita classificar-se- nas seguintes categorias econmicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.(...).Par. 2o. So receitas de capital as provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos de constituio de dvidas; da converso em espcie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a atender despesas classificveis em Despesas de Capital e, ainda, o supervit do Oramento Corrente.71 Manual Tcnico de Oramento 2009, p. 51. Portaria n 29, de 27 de junho de 2007, da Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Disponvel em http:// www.portalsof.gov.br.72 Com a redao dada pelo Decreto-lei n 1.939/82.73 RUBINSTEIN, Flvio. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964 Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 55.

34

Conforme exposto, quanto terceira analisada classificao das receitas

pblicas, conclui-se tratar-se a CFEM, sob o prisma da categoria econmica, de receita

corrente e, sob o prisma da fonte desta, de receita patrimonial da Unio, porque vinculada,

necessariamente, explorao econmica do patrimnio deste ente pblico o recurso

mineral74.

Tambm pelo critrio da fonte, classifica-se a CFEM como receita de

transferncia corrente, para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (transferncia

financeira intergovernamental75), por ela no ser devida a estes entes em razo da

explorao de seu patrimnio, pois o recurso mineral bem de titularidade da Unio.

Se o recurso mineral no integra o patrimnio dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municpios, os montantes auferidos por eles, em razo do pagamento da

CFEM, efetuado pelas concessionrias do direito de lavra de minrio, no podem ser

classificados como receita patrimonial, pois aqueles so obtidos por estes entes pblicos

independentemente de qualquer explorao de seu patrimnio76. Portanto, as quantias

mencionadas no se classificam como receita originria patrimonial dos entes pblicos

menores. Trata-se de receita transferida intergovernamental, destinada ao ente estatal

federal e direcionada, obrigatoriamente, aos demais beneficirios fixados na CF e em lei77

(em vista de a CF assegurar-lhes esta receita).

A participao em importncias obtidas em decorrncia da explorao de

bem da Unio, em sistema de repartio de competncias legislativas e de receitas, consiste

em meio de realizao de transferncias intergovernamentais e tem como foco a autonomia

financeira dos entes federados.

E, no referido sistema, as citadas participaes, institudas a favor de

determinados beneficirios podem ser diretas (entregues diretamente aos entes menores

ou por eles apropriadas mediante mera transferncia oramentria) 78 ou indiretas

74 Se inocorrer a explorao econmica do recurso mineral, inexistir a obrigao de pagamento da CFEM.75 Por meio da qual um determinado ente arrecadador da Federao transfere receita a outro(s) ente(s) federado(s).76 Nem de qualquer atividade econmica empreendida pelos entes menores beneficirios.77 Fixados na legislao ordinria, em ateno ao preconizado no art. 20, par. 1o, CF, do qual se depreende tal regra de transferncia.78 SCAFF, Fernando Facury. Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM): natureza jurdica, competncia normativa e prescrio. So Paulo: Revista de Direito do Estado, ano 1, n. 3, jul - set 2006, p. 190, sobre os art. 157 e 158, CF: sobre situao de repartio indireta, diversamente do que se observa com a CFEM, aduz: Nestas duas hipteses, o que existe uma estrutura de fundos de repartio, atravs da qual algumas receitas so arrecadadas, mas no totalmente apropriadas pela Unidade da Federao que as arrecada, pois repartida com os demais entes federativos, caracterizando-se como um federalismo participativo ou cooperativo e que no se refere apenas ao sistema tributrio, mas ao financiamento do

35

(realizadas atravs de fundos de participao79 ou de destinao, disciplinados no art. 159

da Constituio Federal de 1988). Ambas caracterizam-se como instrumentos financeiros

que criam para os entes polticos menores o direito a uma parcela da arrecadao do ente

maior 80.

Sabendo-se que a participao em quantias arrecadadas por outro ente

pblico constitui mecanismo de transferncia financeira intergovernamental, o fato de a

Unio, por meio do DNPM, arrecadar a CFEM e transferi-la aos seus beneficirios no

retira a caracterstica de participao direta destes beneficirios na receita auferida pela

Unio, pois as importncias sero apropriadas pelos entes menores mediante mera

transferncia oramentria81.

2.5 Classificao oramentria por natureza de receita82

A classificao oramentria por natureza das receitas realizada pelo

Ministrio do Planejamento, por meio de Portarias emanadas da Secretaria de Oramento

Federal.

Inicialmente, a Portaria n 472, de 21/07/1993, classificou a Compensao

financeira pela explorao de recursos minerais no cdigo 1921.02.00, inserido em Outras

receitas correntes (cdigo 1900.00.00).

A Portaria seguinte, de n 3, de 05/08/1994, manteve a mencionada

classificao da CFEM, como Outras receitas correntes, com o cdigo 1921.02.00.

regime federativo brasileiro. Diferentemente, por meio da repartio direta, redistribui-se o que foi recebido diretamente por uma unidade federada a outra, tal como na arrecadao do ITR, IOF e IPVA.79 Cabe ao TCU realizar os clculos dos montantes a serem distribudos a cada ente da federao.80 RUBINSTEIN, Flvio. In: CONTI, Jos Mauricio de (coord.). Oramentos pblicos: a Lei 4.320/1964 Comentada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 53 e SCAFF, Fernando Facury. Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM): natureza jurdica, competncia normativa e prescrio. So Paulo: Revista de Direito do Estado, ano 1, n. 3, jul - set 2006, p. 188-191.81 O que existe a determinao de pagamento direto, e no atravs de fundos de participao, como acima referido para a distribuio do FPE ou do FPM. O rateio da CFEM possui uma relao direta de pertinncia com a extrao minerria, no devendo haver uma redistribuio dos valores arrecadados. O que a norma pretende reg