INDICADORES PARA O DILOGO

Jorge Kayano e

Eduardo de Lima Caldas

Os indicadores sociais e as metodologias paraa sua formulao voltaram a integrar a agenda dascincias sociais e a preocupao dos administradorespblicos. Dentre os motivos que justificam essa novatendncia, destacam-se, pelo menos, trs:

Exigncia de organismos internacionais quefinanciam programas e projetos em polticaspblicas, e que precisam medir, de certo modo, odesempenho dos referidos programas e projetos;

A necessidade de legitimar (com dadosempricos) tanto as polticas governamentaisquanto as denncias por parte da sociedade civil,como ocorreu no caso da Campanha contra afome, que utilizou indicadores produzidos peloInstituto de Pesquisa Econmica Aplicada(IPEA) sobre nveis de pobreza e misria: e

A necessidade de democratizar informaessobre as realidades sociais para possibilitar aampliao do dilogo da sociedade civil como governo, favorecendo um eventual aumentode participao popular nos processos deformulao (e definio) de agendas, bemcomo de monitoramento e avaliao depolticas pblicas.

Nota-se, pelos motivos que justificam essanova tendncia, que os objetivos e as finalidades daformulao e construo de indicadores so bemvariados, sendo necessria, portanto, certa cautela emtermos de clareza da funo e da utilidade dosindicadores, sob o risco de produzir informaesinadequadas sobre a realidade social na qual sepretende intervir. Em outras palavras, dado que osindicadores servem a vrios senhores, preciso cautelatanto na sua construo quanto na sua interpretao.A coleta e produo de dados para a formulao deindicadores j expressam os interesses de medio dosformuladores dos referidos indicadores, e nessamedida, o indicador a expresso. (sempre viesadae valorativa) de determinada realidade. Por outro lado,a leitura desses indicadores, tambm viesada e parcial,indica o interesse do leitor. Quando o leitor doindicador formador de opinio pblica, o referidoindicador, alm de expressar a realidade, passa tambma produzir e instituir a realidade.

Por exemplo, um indicador que mostra aomesmo tempo a reduo da pobreza e o aumento daconcentrao de renda, pode ser lido, por um lado,como expresso do sucesso da ao governamentalem reduzir a pobreza, e nessa medida, passa aapresentar uma realidade de menor pobreza emelhoria da qualidade de vida de determinadapopulao. Por outro lado, esse mesmo indicador podeser lido sob a tica da concentrao de renda, que fator determinante na perpetuao da pobreza, dadoque cria uma situao de excluso e "inacesso' a ativoseconmicos (seja terra, tecnologia, crdito, educaoou sade). Por essa leitura, percebe-se que a polticagovernamental, por exemplo, no logrou tantosucesso, mas pelo contrrio, deve ser reformulada, seo seu objetivo for realmente a reduo da pobreza,uma vez que esta determinada em grande medidapela concentrao de renda e riqueza.

Os problemas centrais, portanto, no que dizrespeito produo de indicadores, so:

clareza do que se pretende medir;

qualidade e preciso na produo dasinformaes que comporo os indicadores; e

cautela e cuidado na interpretao dasinformaes disponveis.

Outra preocupao presente, e que permeiaeste trabalho, diz respeito apropriao e compreenso dos indicadores por parte da sociedade.Nesta medida, devemos observar se a transfernciade conhecimento com relao aos indicadores, bemcomo a produo de bons indicadores, facilitam aapropriao das informaes e incentivam aparticipao da sociedade. No se pode perder de vistaque o foco central do debate sobre indicadores aquesto da informao enquanto direito que permiteo dilogo entre a gesto pblica e a sociedade civil.

Este trabalho, portanto, parte das seguintespremissas:

a) a produo de indicadores deve democratizaras informaes disponveis e possibilitar umaleitura da realidade social sob a tica dosgrupos organizados da sociedade civil; e

b) a apropriao das informaes por parte dasociedade civil deve possibilitar a ampliaodo dilogo desta com o governo, favorecendoum eventual aumento da participao popularnos processos de formulao (e definio) deagendas, bem como de monitoramento eavaliao de polticas pblicas.

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E os objetivos deste trabalho so procurarcompreender:

O que so indicadores;

Por que construir um indicador;

Em que tipo de ao possvel utilizarindicadores;

Quando importante construir um indicadore quando surgiram os principais indicadores(universais) utilizados atualmente.

O que so indicadores?

Diante dos limites e possibilidades deste trabalho,definiremos inicialmente indicadores enquantoinstrumentos importantes para controle gesto everificao e medio de eficincia e eficcia no apenasna administrao privada, mas tambm e principalmentena administrao pblica, por permitirem compararsituaes entre localidades (espaos territoriais) ou entreperodos diferentes de um mesmo municpio. Naadministrao pblica, a necessidade e importncia dosindicadores justificam-se, dentre outros motivos, poraumentarem a transparncia da gesto e facilitarem odilogo entre os mais diversos grupos sociaisorganizados. Em outras palavras, pode-se dizer que osindicadores so, por um lado, importantes ferramentasgerenciais de gesto para a administrao pblica; e poroutro, um instrumento fundamental para a fiscalizao,controle e acompanhamento da gesto pblica por partedos movimentos populares. Portanto, os indicadores soferramentas importantes tanto para a burocracia estatalquanto para a sociedade civil. Mais importante que adefinio, destacar algumas idias-chave que esto nelapresentes, dentre as quais:

Indicadores so um instrumento, ou seja, oindicador no um fim em si, mas um meio;

Indicadores so uma medida, uma forma demensurao, um parmetro, quer dizer, oindicador um instrumento que sintetiza umconjunto de informaes em um "nmero"e, portanto, permite medir determinadosfenmenos entre si, ou ao longo dedeterminado tempo;

Indicadores podem ser utilizados paraverificao, observao, demonstrao,avaliao, ou seja, o indicador permite observare mensurar determinados aspectos da realidadesocial: eles medem, observam e analisam arealidade de acordo com um determinadoponto de vista.

Uma vez definido o indicador e destacadas asidias-chave que permeiam a prpria definio deindicadores, para efeito de facilidade analtica, pode-se comparar os indicadores a fotografias dedeterminadas realidades sociais. Os indicadoresaplicados a determinados espaos territoriais(aplicados a uma localidade) podem ser comparadosao longo do tempo permitindo um acompanhamentodas alteraes de uma mesma realidade, do mesmomodo que as fotografias de uma mesma pessoa podemser comparadas ao longo do tempo. Por outro lado,pode-se tambm comparar localidades diferentes eestabelecer comparaes entre elas, do mesmo modoque se pode comparar fotos de pessoas diferentes paraobservar suas semelhanas e diferenas. o caso, porexemplo, de comparar fotografias de dois irmos aolongo do tempo para observar o quanto so parecidosou diferentes, ou ainda para comparar o processo deenvelhecimento dos dois.

Os indicadores, portanto, permitemacompanhar, por exemplo, as mudanas da qualidadede vida de determinado municpio num perodo dedez anos; mas tambm permitem comparar nummesmo perodo municpios com perfis semelhantes.

Os indicadores so a descrio por meio denmeros de um determinado aspecto da realidade,ou nmeros que apresentam uma relao entre vriosaspectos. Adotando-se tcnicas para ponderao dosvalores, pode-se criar ndices que sintetizem umconjunto de aspectos da realidade e representemconceitos mais abstratos e complexos, tais como ,qualidade de vida, grau de desenvolvimento humanode uma comunidade ou, ainda, nvel de desempenhode uma gesto. Estes indicadores esto sempre sujeitosa questionamento, pois a escolha dos aspectos darealidade a serem considerados influenciada poropes polticas e distintas vises da realidade. Paraum determinado grupo por exemplo, pode ser maisimportante considerar a oferta de transporte coletivodo que o nmero de telefones instalados. Alm destarestrio, h o problema de nem sempre se ter acessoa todas as informaes que gostaramos de ter, e nemtodas as informaes disponveis so lidas da mesmamaneira por todas as pessoas e grupos.

Um exemplo que ilustra nossa preocupaocom a leitura das informaes disponveis pode ser ode um municpio onde houve um aumento daquantidade de atendimentos em Pronto SocorroMunicipal. O aumento do nmero dessesatendimentos, por um lado, demonstra maior

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interveno pblica em termos de sade,maior disponibilidade de especialistas de planto, aampliao do atendimento populao e aumentode gastos nessa rea considerada prioritria para ogoverno. Por outro lado, esse aumento deatendimento pode ser interpretado como umcolapso do Sistema de Atendimento Mdico nasUnidades Bsicas de Sade, pode ser interpretadotambm como ausncia de polticas preventivas desade, inflacionando o nmero de atendimentos emPronto Socorro no municpio. Repare-se que o fato o mesmo: aumento da quantidade de atendimentosem Pronto Socorro Municipal. O indicador tambm o mesmo: nmero de atendimentos em ProntoSocorro Municipal. No entanto, a leitura do fato edo indicador muito diversa e condiciona porinteresses e perspectivas polticas distintas.

Esse exemplo tambm aponta para doisaspectos: o da prpria insuficincia dos indicadores,uma vez que revelam apenas uma faceta da realidade;e da dimenso poltica da construo e dainterpretao dos indicadores. Alm disso, reafirmaa idia de que o indicador um instrumento queauxilia na interpretao da realidade mas no substituiuma anlise e discusso qualitativa, minuciosa eparticular do fenmeno analisado.

Os indicadores, como todos os instrumentosque nos auxiliam a analisar a realidade, podem sersimples e compostos. Os indicadores simplesnormalmente so auto-explicativos: descrevemimediatamente um determinado aspecto darealidade,(nmero de leitos hospitalares implantados,por exemplo) ou apresentam uma relao entresituaes ou aes (como a relao entre o nmerode matrculas no 2 Grau sobre o nmero dematrculas do 1 Grau). So excelentes para realizaravaliaes setoriais e para a avaliao de cumprimentode pontos do programa de governo, permitindoconcluses rpidas e objetivas. Por exemplo, se ogoverno se comprometer a ampliar o nmero dedomiclios servidos por coleta de lixo, e este se reduz,conclui-se diretamente que a ao realizada no foieficaz.

Indicadores compostos, por sua vez,apresentam de forma sinttica um conjunto deaspectos da realidade(por exemplo, o ndice deinflao reflete a variao geral de preos de uma cestade bens pr-determinada). Estes ndices compostosagrupam, em um nico nmero, vrios indicadores

simples, estabelecendo algum tipo de mdia entre eles.Para isso, preciso definir uma forma de ponderao,ou seja, dizer que os indicadores tero importnciadiferenciada (peso) para a determinao doresultado final.

Para avaliar a gesto, os indicadorescompostos so importantes por permitirem fazercomparaes globais da situao do municpio e dodesempenho da gesto. Pode-se, por exemplo,construir um ndice de Qualidade de Vida doMunicpio' , incorporando variveis referentes a sade,transportes, educao, meio ambiente, renda, entreoutras. Calculando-se este ndice para vrios anos,pode-se analisar sua evoluo ao longo do tempo e,assim, avaliar como evoluiu a qualidade de vida doscidados (inclusive comparando a posio da gestoem curso com a de gestes anteriores). Tambm possvel construir indicadores de eficcia de gesto(que meam o quanto as aes da prefeiturainfluenciaram a qualidade de vida na cidade) ouindicadores de eficincia da gesto (que avaliem se ogoverno est utilizando os recursos disponveis damelhor forma possvel).

Mais uma vez, deve-se apontar para o aspectocomplementar dos indicadores. A leitura e ainterpretao dos indicadores devem estaracompanhados de uma anlise minuciosa dofenmeno analisado.

Amartya San, prmio Nobel de economia em1998, em diversas ocasies comenta no ver muitomrito no ndice de Desenvolvimento Humano, emsi, mesmo tendo ajudado a projet-lo. Sua crtica no no sentido de desqualificar a criao do ndice nemtampouco suas qualidades tcnicas e estatsticas, masa crtica refere-se ao seu alcance restrito enquantotentativa de captar num simples nmero a complexarealidade do desenvolvimento humano, das privaes,e de todo o contexto que circunscreve e determina asituao de vida das pessoas. Segundo o prprio Sem,em contraste com a idia grosseira do IDH, o restodo Relatrio de Desenvolvimento Humano contmuma extensa coleo de quadros, uma riqueza deinformaes sobre uma variedade de aspectos sociais,econmicos e polticos que influenciam a natureza ea qualidade da vida humana.

No entanto, o prprio Sem, reconhece aimportncia do ndice de Desenvolvimento Humano:

No debate ideolgico contraposto ao PIB: amesma forma que o Produto Interno Bruto

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(PIB) um ndice restrito que mede a renda produzidanum pas em determinado perodo, o IDHtambm o . Ao medir a renda produzida, esta colocada como objetivo final do indicador,como parmetro que merece destaque, quemerece ser mensurado e que, deste modopauta os debates e as discusses em torno daproduo de renda e riqueza. Ao medir oIDH, por outro lado, o desenvolvimentohumano colocado como objetivo final doindicador, no qual renda apenas umavarivel. O desenvolvimento humano,portanto, o fim para o qual a renda ummeio. O desenvolvimento humano ao sermedido por um indicador ainda que limitadopassa a disputar espao com outrosindicadores e a pautar as polticas pblicas eas discusses em torno do papel da renda eda riqueza nas sociedades humanas.

Como instrumento persuasivo: neste aspecto,salienta que os quadros e as anlises presentesno Relatrio de Desenvolvimento humanoso reconhecidos com muito respeito pelosformadores de opinio pblica e pelosresponsveis pela elaborao e execuo depolticas pblicas, mas ainda assim, quandoos mesmos formadores de opinio pblica eos responsveis pelas polticas pblicastivessem que usar uma medida sumria eextremamente sinttica, voltariam para o PIB.Portanto, ainda que limitado, o IDH exerceum importante papel persuasor.

Uma das caractersticas fundamentais dosindicadores que, necessariamente, estabelecem umcerto padro normativo (standard) a partir do qualavalia-se o estado social da realidade em que se querintervir, construindo-se um diagnstico que alimenteo processo de definio de estratgias e prioridades,ou; avalia-se o desempenho das polticas e programas,medindo-se o grau em que seus objetivos foramalcanados (eficcia), o nvel de utilizao de recursos(eficincia) ou as mudanas operadas no estado socialda populao alvo (impacto)

Alm do aspecto normativo, outrascaractersticas importantes de qualquer indicador so:

Simplicidade, ou seja, facilidade em seremcompreendidos;

Validade/Estabilidade relao entreconceito e medida

Seletividade/sensibilidade/especificidade expressar caractersiticas essenciais emudanas esperadas

Cobertura amplitude e diversidade

Independentes no condicionados porfatores externos (exgenos)

Confiabilidade qualidade dos dados (dacoleta, sistematizao e padronizao dosdados)

Baixo custo/fcil obteno/periodicidade/desagregao produo, manuteno efactibilidade dos dados

Por que construir um indicador?

Os indicadores so construdos geralmentepara medir, quantificar e qualificar determinadarealidade. Os objetivos prticos da construo de umindicador so, por um lado, analisar pesquisas decunho acadmico; por outro, avaliar desempenhos elegitimar determinada poltica pblica.

Quando criados com finalidades maispropriamente acadmicas, os indicadores, segundoAdauto Cardoso, possibilitam a identificao dedeterminados processos sociais e sua qualificao.Do ponto de vista metodolgico, a construo deindicadores tem como premissa bsica uma teoriapreviamente desenvolvida, que qualifica o problemae as hipteses relevantes e, ainda, uma adequaorigorosa entre o quadro conceitual e as informaesdisponveis.

Por outro lado, quando criados com afinalidade de avaliar desempenho e legitimar polticaspblicas, os indicadores so importantes instrumentospara disponibilizar informaes bsicas para aconstruo de diagnsticos sobre a realidade social,e, portanto, so criados no apenas para avaliar, masantes, para subsidiar e amparar o desenho dedeterminadas polticas e programas pblicos. Nestamedida, a construo dos indicadores depender douso especfico a que deve servir e deve adequar-secom preciso quilo que os gestores pretendem medir.

Avaliar a gesto importante para corrigirrumos indesejados que podem estar sendo tomadosdesapercebidamente. Avaliaes peridicas permitemidentificar e aproveitar oportunidades de ao parasolucionar problemas, reduzir desperdcios ou realizaraes para atingir compromissos de governo.

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A transparncia da administrao um pontofundamental para a democratizao da relao Estado-sociedade e para a consolidao da cidadania. As aesque dizem respeito maior transparncia no podemficar restritas simples divulgao dos atos dogoverno. Isso no necessariamente democratiza arelao Estado-sociedade. Deve-se, para alm dadivulgao das informaes, construir, em meio a umespao pblico de debate, indicadores que possibilitemuma melhor comunicao do governo com asociedade civil.

As informaes utilizadas para avaliao(tanto aquelas relativas s aes de governo quantoas relativas configurao espacial e socio-econmicada cidade), alm de se integrar ao sistema deinformaes para o Planejamento, podem serintegradas a um Sistema de Informaes para acidadania permitindo que a sociedade se apropriedelas. Rompe-se, portanto, o monoplio que tcnicose dirigentes municipais detm sobre a informao.Essa democratizao das informaes, alm de auxiliara sociedade a controlar as aes do governo municipal,permite tambm que os diferentes atores polticos esociais, como movimentos e organizaes, possamformular propostas pertinentes de prioridades e deinterveno, e proponham sua implantao por partedo poder pblico.

Em que tipo de ao possvel utilizarindicadores

A elaborao de um indicador pressupecritrios normativos para avaliao de determinadapoltica.Portanto, inicialmente, deve-se diferenciaravaliao poltica, avaliao da poltica, e construodo indicador, sendo que esta ltima exige a definioque normativa e valorativa de o que e como avaliar.

Para desenvolver a avaliao poltica, necessrio estabelecer critrios de avaliao, baseadosem alguma concepo de bem estar, o que permitiriaainda definir prioridades entre os critrios. A avaliaopoltica, como etapa anterior avaliao de polticas,coloca-se, ento, como a anlise e elucidao docritrio ou de critrios que fundamentam determinadapoltica: as razes que a tornam prefervel a qualqueroutra.

Ressalta-se que a avaliao poltica (normativa,por excelncia) pressupe a ocorrncia de um debatepblico como instncia de determinao das normase valores consensuais. Esse debate pode ocorrer numa

esfera ampliada como, por exemplo, num frummunicipal de desenvolvimento, ou ainda nosconselhos deliberativos setoriais (sade, educao,habitao e meio ambiente). De qualquer modo, oimportante destacar que a criao de indicadorespressupe a definio normativa de valores e normas,e que essas podem e devem, preferencialmente, serdefinidas em fruns ampliados de participaopopular.

Exemplo tpico de critrios normativos queorientam a criao de indicadores a idia de expansodas capacidades que permeiam o ndice deDesenvolvimento Humano (IDH). Antes da criaodo IDH, o principal critrio para avaliao dedesenvolvimento era o Produto Interno Bruto (PIB)ou PIB per capita. Em termos normativos, o que eravalorizado era a criao de riqueza, independente deseus fins. O IDH, por outro lado, no avalia odesenvolvimento por meio da obteno da riquezacomo finalidade mas como meio que propicia aexpanso das capacidades humanas.

Uma vez definido o critrio poltico que deveorientar a implantao de determinada poltica pblicaou apenas a sua avaliao, pode-se definir como avaliarpropriamente a poltica pblica.

A experincia clssica americana consagrouas anlises de desempenho a partir de critrios deeficcia comparao entre resultados alcanados eobjetivos propostos ou de eficincia, no qual osrecursos utilizados so parmetros para analisar osresultados, como por exemplo anlise de custo-benefcio.

Embora Figueiredo e Figueiredo acreditemque "a introduo da dimenso poltica complexifica a avaliaoe introduz uma irracionalidade que ir certamente reduzir aeficincia instrumental", esta dimenso absolutamentenecessria para definir com clareza e detalhamentoos objetivos a serem alcanados. Portanto, aintroduo da dimenso poltica condio necessriapara a definio precisa de metas e objetivos.

Alm da anlise de eficincia e eficcia quebuscam avaliar os processos de implementao eresultados das polticas pblicas, h tambm critriospara avaliao de impacto da poltica pblicaimplementada. Figueiredo e Figueiredo alertam parao fato de que a avaliao dos impactos extremamentecomplexa, j que no basta mostrar que ocorreram mudanas,mas preciso mostrar, tambm, que as mudanas registradasno ocorriam (total ou parcialmente), sem a ao poltica.

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QUADRO I

Objetivos da Objetivos da Tipos de Pesquisa Critrios de

Poltica/Programa Avaliao aferio

Atingir Metas Avaliar Processo Execuo das Metas Propostas Eficcia

Meios utilizados

Custo benefcio Eficincia

Mudar as condies Avaliar impacto Mudanas quantitativas nas condies sociais

sociais Mudanas subjetivas quanto ao bem estar Efetividade

Mudanas qualitativas nas condies sociais

Ainda neste aspecto, preciso qualificar a natureza do impacto: objetivo (mudanas quantitativas),subjetivo (estado de esprito) ou substantivo (qualitativo).

O mais conveniente para a consolidao deum sistema de avaliao de polticas pblicas seria queas aes pblicas sociais, administrativas ou de apoio fossem fruto de um diagnstico sobre a realidade.Uma vez realizado o diagnstico, seriam definidasmetas e objetivos de curto e longo prazos. A partirdesses dois elementos seria possvel:

1. definir a poltica pblica mais apropriada paraa interveno social e o alcance dos objetivosdefinidos e desenhar a poltica pblica deinterveno com metas e objetivos claros;

2. definir indicador (indicadores) que possibilitetanto a avaliao final de interveno realizada,quanto o acompanhamento e monitoramentoda implementao da referida poltica pblica.

J na dcada de 80, havia uma tendncia de secriar fruns polticos com ampla incorporao dosgrupos e atores sociais que apresentam interesseconcreto na implementao das polticas, emdetrimento de critrios e instituies de carter maistcnico.

Na medida em que os conselhos municipaistornam-se mais representativos e comeam a intervirmais intensamente na elaborao e implementaodas polticas pblicas municipais, mais especificamentenas polticas sociais, e os vrios grupos sociais emovimentos populares tambm se organizam paraintervir na realidade municipal, a utilizao deindicadores torna-se ferramenta fundamental parademocratizar informaes bsicas que orientaro a

discusso poltica. Figueiredo e Figueiredo chamama ateno para o fato de que os indicadores no soinstrumentos neutros, no respondem a tudo, e, paraserem efetivos, dependem muito de processos maisracionais de formulao e implementao da aopblica.

Para esses autores ainda, a possibilidade de maiorefetividade da participao popular, em conselhos ou outrostipos de fruns deliberativos depende, em grande medida, quese saiba exatamente sobre o que se est decidindo e quais asconseqncias de cada deciso.

Nesta medida, a utilizao de indicadores,como instrumentos de democratizao deinformao, fundamental para o fortalecimento daparticipao popular e controle social.

Antes de partirmos para uma abordagem maisprtica da elaborao de indicadores, cabe lembraruma reflexo feita pelo prof. Francisco de Oliveirasobre a dinmica interminvel de se construir, elaborare reelaborar os indicadores. Para ele, assim como aconstruo da cidadania e de sua imediata correlata, ademocracia, so interminveis, no sentido de que, no momentomesmo em que aquisies cidads e democrticas soconfirmadas, recomea o trabalho de ampliao dos limites jalcanados, a construo dos indicadores tambm deveser vista nesta perspectiva de construo contnua.Lembra-nos que Weber preferia falar de processo dedemocratizao, para dar uma idia de fluxo e deruptura dos limites, ao invs da impresso de umestatuto da democracia j consolidado e insupervel.O mesmo ocorre com os indicadores: o trabalho de

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QUADRO II

Indicadores de Eficcia Indicadores de Eficincia Indicadores de Efetividade

Relao entre metas propostas e Relao custo/Benefcio Relao Causal

metas realizadas

Relao entre meios utilizados e Interveno controlada

fins propostos

Grupo de Controle

construo permanente, no semelhante aotrabalho de Ssifo, na medida em que no recomeaeternamente do mesmo ponto inicial, mas umprocesso de acmulo no qual o ponto inicial semprese desloca para o ponto final definido na faseimediatamente anterior. Deste modo, a construode indicadores deve ser permanente como aconstruo de uma escada, degrau por degrau.

Voltando para os aspectos prticos daconstruo de um indicador, devemos observar algunsparmetros, dentre os quais:

Comparabilidade Os indicadores devempermitir a comparao temporal e espacial.Surge um problema: generalizao versusindividualizao dos indicadores. Quanto maisgeneralizado o indicador, maiores so aspossibilidades de comparaes com outrasrealidades. Por outro lado, quanto menosgeneralizados, maiores so as possibilidadesde individualizar e medir determinadasespecificidades locais. Neste caso, entretanto,haver maior dificuldade de comparao.

Disponibilidade da informao as bases dedados devem ser acessveis e, de preferncia,devem constituir sries histricas, parapermitir, ao mesmo tempo, a comparaoentre fatores (fotografias de pessoasdiferentes), e evoluo no tempo dodesempenho (fotografia de uma mesmapessoa em diferentes pocas);

Normalizados Os resultados dos indicadoresdevem ser traduzidos para uma escalaadimensional. Esse procedimento permite umamescla entre diferentes indicadores;

Quantificveis Os indicadores devem sertraduzidos em nmeros, sem o demrito daanlise qualitativa. Alis, os indicadoresquantitativos devem facilitar uma anlisequalitativa do desempenho da gesto;

Simplicidade O indicador deve ser de fcilcompreenso. Deve- se observar, entretanto,que os indicadores so tentativas atpretensiosas de retratar ou expressar demaneira muito sinttica determinadosfenmenos e processos complexos.

Do ponto de vista ainda mais prtico, e atoperacional, possvel esboar um fluxograma comtodo o processo de elaborao de um indicador.

1. Delimitar o quadro de referncia aabordagem da realidade fragmentada,levando em conta os objetivos das polticasou programas.

2. Delimitar o objeto e os objetivos da avaliao.Circunscrever o objeto quanto ao espao(unidade de observao); tempo (unidade ouintervalo); s medidas (se unidimensional,multidimensional ou relaes entredimenses); processamento e anlise dessasmedidas.

3. Escolher as variveis que comporo osindicadores.

4. Definir a composio dos indicadores.

5. Acessar ou criar sistema de informaes.

Esses indicadores podem ser elaborados, emtermos gerais, tanto por um corpo de tcnicos quantopor fruns e associaes. Tambm podem serelaborados conjuntamente (comunidade, tcnicos eburocratas). Como j foi comentado anteriormente,h uma tendncia a fortalecer a participao popularna elaborao e implementao de polticas pblicas.

Ainda do ponto de vista bastante prtico,apresentamos a seguir quadro com os principaisaspectos de trs grandes grupos de indicadorespadro: indicadores de eficcia, de eficincia e deefetividade.

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Chamamos a ateno, mais uma vez, que aeficcia, eficincia e a efetividade so conceitos quevo se alterando ao longo do tempo, na medida emque grupos beneficiados por polticas pblicasaumentam seus patamares de demanda.

Quando so elaborados os indicadores?

Os indicadores so elaborados principalmentequando h necessidade de formular agendas ou avaliarpolticas pblicas. Como j foi visto, esses indicadoresexpressam valores polticos de determinados perodoshistricos. Se hoje h uma valorizao dos espaospblicos ampliados para definio de polticas eelaborao de indicadores, no passado no era bemassim. Os indicadores eram criados por burocrataspreocupados com questes que passavam ao largo daincorporao de setores sociais e movimentospopulares organizados para implementao de polticaspblicas e elaborao de indicadores.

possvel, a grosso modo, fazer uma espciede genealogia dos indicadores, dividindo-os em trsgeraes:

Indicadores de primeira Gerao so osindicadores simples, como o Produto InternoBruto PIB e o PIB per capita, criados nosanos 50. Algumas das vantagens dessesindicadores mais simples so:

1. estarem disponveis praticamente emtodos os pases;

2. serem de fcil entendimento;

3. serem claramente comparveis

As desvantagens, por outro lado, so:

1. no considerarem a distribuio darenda interna de cada rea;

2. serem fortemente afetados pelavariao cambial;

3. serem unidimensionais;

4. no captarem outras dimensesimportantes, como, por exemplo,educao, sade, meio ambiente.

Indicadores de Segunda Gerao so osindicadores compostos, como o ndice deDesenvolvimento Humano (IDH), criadosnos anos 90, propostos por um organismointernacional, o PNUD, e fruto de um longoprocesso de consenso. Esse indicadorincorpora o PIB per capita, associando-o a

mais dois indicadores: longevidade e nveleducacional. As vantagens desses Indicadoresda Segunda Gerao so:

1. sinalizarem aos governantes epolticos dos diversos pases quedesenvolvimento no sinnimo decrescimento da produo;

2. serem multidimensionais;

3. serem produto de consenso dediversos atores.

Sua desvantagem que a opo por qualquerindicador composto cria problemas referentes necessidade de se atingir o consenso sobre os temasa serem includos, resumos de dados; estas decises,tomadas a priori, so mediadas por juzos de valor ecostumam afetar o ranking dos pases sujeitos classificao, com repercusses na mdia ou emprocessos polticos eleitorais. A maior limitao paraa utilizao do IDH tradicional sua falta desensibilidade para medidas de curto prazo e para temasgerados por aes puramente municipais. Alm dosresultados de polticas, preciso valorizar aes ligadas prpria forma de gesto, principalmente os esforosdespendidos nas reas de ao social e a valorizaoda participao comunitria.

Indicadores de Terceira Gerao soindicadores que consideram o trabalho comoum processo a ser aprimorado ao longo dotempo, com discusses permanentes ereavaliao de metas e objetivos. O ndicePaulista de Responsabilidade Social, elaboradopela Fundao Seade a pedido da AssembliaLegislativa de So Paulo, um exemplo.

Parte-se do suposto de que um indicador,ou um conjunto de indicadores, no mede etampouco reflete a riqueza e a complexidade darealidade social. No entanto, a criao de Indicadoresde Segunda Gerao pode, ao mesmo tempo,contrapor-se aos indicadores mais tradicionais, comoo PIB, e ainda servir de isca para que o conjunto dasociedade leia e conhea relatrios mais complexoscom descries e detalhamentos mais aprofundadosda realidade social.

Os Indicadores de Terceira Gerao, alm deincorporarem a idia da imperfeio dos indicadorese do seu potencial de isca, presentes na configuraodos Indicadores de Segunda Gerao, preocupam-setambm em medir, alm dos resultados de curto prazo,os esforos realizados pela gesto pblica na direo

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de melhorar alguns indicadores e avaliar acriao e consolidao de mecanismos institucionaisque favoream a participao da sociedade naimplementao e na avaliao das polticas pblicas,bem como a transparncia nas aes do governo.

A idia dos Indicadores de Primeira Geraoganhou fora no ps-guerra. Naquela poca, aelaborao de indicadores estava mais voltada para asquantificaes econmicas. Da destacam-se ossistemas de contas nacionais e a mensurao deagregados macroeconmicos que possibilitam umaavaliao quantitativa do produto da economia gera-do num determinado perodo de tempo, como, porexemplo, o Produto Interno Bruto PIB. O PIB considerado um importante indicador de desempenhoeconmico, uma vez que mostra a capacidade degerao de renda dessa economia. Essa medida denotatambm que a preocupao central da economianaquele perodo era muito mais o volume de riquezaproduzido que o uso feito da referida riqueza. Essaperspectiva caracteriza tambm uma forte inversode valores na elaborao do indicador, que media aquantidade de riqueza gerada com a fora de trabalhohumano, e no o como e o quem utilizava a riquezagerada.

Outro indicador usado nesse perodo era oProduto Interno Bruto per capita. Esse indicadorpermitia confrontar o volume de produto gerado como tamanho da populao de determinado pas em umcerto perodo de tempo.

Ainda nessa primeira gerao de indicadores,surgiram aqueles preocupados com o grau deconcentrao da renda e a desigualdade entre apopulao de determinado pas. Os mais conhecidosso os ndices de Gini e de Lorentz

Paulani e Braga, dizem que o perfil dedistribuio da renda constitui varivel de enorme importncia,j que um pas pode ser substancialmente rico e crescer a taxasrazoveis, mas reproduzindo padres de desigualdadeinaceitveis e carregando consigo, portanto, substantivoscontingentes de populaes miserveis, desprovidas das condiesmnimas de subsistncia.

Para responder preocupao de medir o graude misria que acompanha determinado pasconstruiu-se a linha de pobreza (com parmetrosque variam de US$ 1 a US$ 2 por dia, por pessoa).

Dada a preocupao de avaliar em que medidaa renda gerada pelo pas apropriada pela suapopulao nas mais diversas formas - renda, educao,

saneamento bsico, utilizao de energia eltrica,sade, infra- estrutura, dentre outras surgem, j nofinal do sculo XX, indicadores compostos (portanto,de Segunda Gerao), utilizando escolaridade emortalidade infantil, por exemplo, para medir aqualidade de vida da populao. Esses indicadoresconsideram no apenas os aspectos econmicos strictosensu, mas tambm aqueles aspectos ligados ofertade bens pblicos, como sade e educao,mencionados acima.

O ndice de Desenvolvimento Humano(IDH) um tpico ndice do que denominamosSegunda Gerao. A Criao do IDH deslocou adiscusso, tanto sobre criao de indicadores quantodo conceito de desenvolvimento econmico, de umaseara estritamente econmica para um mbito maispoltico e social.

Para alguns autores, como Adauto Cardoso,o principal problema que se coloca para o IDH ofato de este ndice estabelecer padres mnimosuniversais de qualidade de vida, vlidos para todos ospases e culturas, desrespeitando, portanto, aspeculiaridades regionais e desconsiderando certarelatividade concernente aos hbitos de consumo esatisfao. Outro problema apontado a adoo depadres ocidentais modernos como parmetros deanlise. Apesar disso, Cardoso reconhece aimportncia do ndice e a preocupao tico-filosficaque precedeu a formulao do IDH, para definiruniversalmente quais seriam os critrios normativosque orientariam sua criao, ou seja, a noo decapacidades, compreendida como ,tudo aquilo queuma pessoa est apta a realizar ou fazer.

Em torno do IDH surgiram vrios outrosndices, como, por exemplo, em So Paulo, o Mapada Excluso / Incluso; mapas de acessibilidade aosbens, servios e equipamentos Pblicos, e vriosoutros.

Alm desses, aparecem tambm, maisrecentemente, os Indicadores de Terceira Gerao,como por exemplo, o ndice Paulista deResponsabilidade Social (IPRS). Esse ndice umaespcie de instrumento de fortalecimento do dilogoentre os setores organizados da sociedade e o governo.Esse ndice tambm uma espcie de ferramentade fiscalizao poltica utilizado pela AssembliaLegislativa. Do ponto de vista metodolgico, o IRPSpossui trs dimenses: resultados de curto prazo;esforos advindos da gesto pblica municipal no

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sentido de melhorar os indicadores de educao esade; e participao, no sentido de efetiva criaoinstitucional que favorea a participao social e atransparncia do governo.

Deve-se ressaltar tambm que, de acordo comgarantia legal, o IPRS instrumento deranqueamento dos municpios paulistas, e que, deacordo com as regras de classificao dos municpios(metodologia), os Municpios que no apresentaraminformaes confiveis Fundao Seade (rgoresponsvel pela configurao do IPRS) serdesclassificado do ranqueamento. Nessa medida, oIPRS tambm serve de instrumento para ademocratizao de informaes e como ferramentade presso para que as administraes municipaisdisponibilizem informaes e submetam-se acomparaes entre seus pares.

Os indicadores de Terceira Gerao, como oIPRS, portanto, "representam um importante avanona construo de um melhor dilogo entre sociedadee governo e na melhor disponibilidade de informaesconfiveis.

Concluso

A discusso proposta neste texto, tem, naverdade, dois grandes eixos: alertar para a importnciada coleta e sistematizao de informaes quepermitam a incorporao dos mais amplos setoressociais nos debates e discusses acerca daimplementao e avaliao de polticas pblicas; emostrar que a formulao, bem como a leitura dosindicadores so, a priori, permeadas por um aspectofortemente normativo, o que absolutamente natural.

Com base nesses dois eixos, o que sepretendeu foi apresentar como a idia de formulaode indicadores se desenvolveu nos ltimos anos e quala sua importncia para interpretao da realidadesocial e para a avaliao das polticas pblicas.

O que se defendeu ao longo do tempo quea apropriao das informaes por parte dosmovimentos sociais e dos mais amplos e diversossetores sociais um direito e um instrumentofundamental para ampliar a possibilidade de dilogoentre o Estado e os referidos setores organizados.Complementando essa idia, a disponibilidade deinformaes confiveis tambm foi vista como umdever do poder pblico e direito da cidadania.

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