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POLTICAS SOCIAIS
Muitos avanos, mas ainda poucoConstituio de 1988 permitiu ao
Brasil criar uma ampla rede de proteo social, com forte impacto na
reduo da pobreza e na distribuio de renda. Mas ainda necessrio
melhorar a qualidade dos
servios oferecidos populao e facilitar o acesso a alguns
direitos
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O Brasil deu um grande salto nas pol-ticas sociais a partir da
Constituio de 1988. Mas falta muito ainda a fazer para reduzir as
desigualdades e acabar com a misria no pas. As conquistas
resultaram na consolidao de uma ampla rede de proteo, formada pela
Previdncia Social com cobertura para o trabalhador rural, seguro
desemprego, assistncia social e programas de transferncia de renda,
e tambm pela universalizao do acesso aos servios de sade e educao
bsi-ca. A Constituio de 1988 foi um marco ins-titucional muito
avanado na rea social, visu-alizando grandes possibilidades de
construo de um sistema de proteo e promoo social no pas. Ela
indicou possibilidades que o mo-vimento social e o Estado
brasileiro acabaram consagrando, afirma Jorge Abraho, diretor de
Estudos Sociais do Ipea. Em 20 anos, o Brasil estruturou um
eficiente sistema de transferncia de renda, que atinge a populao
mais pobre. Os pontos negativos recaem sobre a qualidade, ain-da em
muitos casos insatisfatria, dos servios oferecidos populao,
principalmente nas re-as da sade e da educao, e aos estreitos
limites estabelecidos pelos critrios de renda domiciliar per capita
que so utilizados como condio de elegibilidade aos benefcios. A
mais recente do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
apresenta uma avaliao da trajetria das polticas sociais brasileiras
aps a Constituio
de 1988. Fruto do trabalho dos tcnicos e pes-quisadores da
Diretoria de Estudos de Estudos Sociais do Ipea, a publicao aborda
12 reas de atuao do Estado brasileiro.
Para Jorge Abraho, um importante avan-o da Constituio foi
estabelecer princpios para assegurar o poder de compra do salrio
mnimo, que passou a ser referncia no s para os trabalhadores do
mercado formal, mas tambm o piso dos benefcios previdencirios e
assistenciais a idosos e portadores de deficincia carentes. Isso um
avano enorme, porque no permite que benefcios sociais sejam
vilipendia-dos na boca do caixa. Nos anos 80 isso foi feito sem
parcimnia, afirma Jos Aparecido, tcnico de planejamento e pesquisa
do Ipea, atualmen-te editor do peridico. O princpio permitiu ao
governo instituir a prtica de reajustes anu-ais acima da inflao,
consolidada na Poltica Nacional de Recuperao do Valor do Salrio
Mnimo. O dispositivo constitucional contri-buiu para manter e
recuperar - o valor real do salrio do trabalhador, com repercusso
direta nos benefcios previdencirios e assistenciais. Em 1991, o
salrio mnimo era de R$ 130,00, em valores corrigidos para 2009.
Hoje est em R$ 465,00, valor mnimo tambm dos mais de 22 milhes de
benefcios pagos mensalmente pela Previdncia Social e dos quase 3
milhes de benefcios de prestao continuada da As-sistncia
Social.
A combinao de polticas sociais e cresci-mento econmico refletiu
na reduo da desi-gualdade de renda no pas, embora as enormes
disparidades ainda persistam. O ndice de Gini caiu de 0,58 para
0,55, entre 1980 e 2007. Segun-do estudo do Ipea, a desigualdade
nas grandes regies metropolitanas continuou caindo em 2009: o ndice
de Gini para essas regies ficou em 0,49 no ms de junho deste ano,
9,5% abaixo do registrado em dezembro de 2002. Estima-se que a ao
da Previdncia Social contribua em 12% para a reduo da pobreza no
Brasil, comenta Jorge Abraho. Em 1980, a pobreza atingia 39% da
populao. Em 2007, 22%. Alm da Previdncia, o diretor ressalta a
importncia dos programas assistenciais e de transferncia de renda e
do prprio crescimento da economia nos ltimos anos. Outro avano
constitucional importante no mbito da Previdncia foi a nova regra
de incluso e de manuteno dos benef-cios dos trabalhadores rurais.
Atualmente, cerca de 8 milhes de trabalhadores rurais aposenta-dos
recebem mensalmente o valor de um salrio mnimo da Previdncia
Social. Antes da Cons-tituio, os trabalhadores rurais idosos eram
precariamente atendidos pelo Funrural, que pagava meio salrio mnimo
aos aposentados, ressalta Jos Aparecido. Alm disso, s tinha acesso
ao benefcio o trabalhador rural chefe de famlia as mulheres s
poderiam receber o benefcio como pensionistas em caso de
viuvez.
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Aps a Constituio, um enorme contingente de trabalhadoras rurais
passou a ter seu direito aposentadoria reconhecido.
Porm, mesmo com a incluso dos traba-lhadores rurais, ainda h um
grande nmero de trabalhadores sem cobertura previdenciria. So os
trabalhadores informais que no contribuem para a Previdncia Social
e, portanto, no tm direito a benefcio na velhice ou em caso de
necessidade, como no da perda temporria da capacidade de
trabalho, como doena ou mater-nidade. O condicionamento dos
benefcios contribuio prvia fragiliza muito a poltica de cobertura
previdenciria, afirma Jorge Abraho.
Paralelamente, na rea de assistncia, o bene-fcio de prestao
continuada (BPC) significou um avano para assegurar renda aos
deficientes e aos idosos pobres. O sistema existente antes de 1988,
a renda mensal vitalcia, impunha como condio para acesso ao
benefcio a comprova-o do pagamento de um mnimo de 12 contri-buies
Previdncia Social, o que exclua uma grande massa de trabalhadores
idosos, alm das crianas e jovens portadores de deficincia.. Com a
Constituio de 1988, a RMV substituda pelo BPC, que assistencial e
prescinde de contribui-es: o nmero de beneficirios salta de 800 mil
para 3 milhes. Jos Aparecido ressalta, entretan-to, que ainda h
problemas de cobertura: os par-metros para definir quem tem direito
ao BPC so muito excludentes, e muitos idosos e portadores de
deficincia que no so considerados pobres, pelos critrios legais,
esto desprotegidos.
Apesar dos problemas, o fato que a assis-tncia social teve uma
evoluo indita, afirma Luciana Jaccoud, tcnica de planejamento e
pes-quisa do Ipea. Antes da Constituio de 1988, a assistncia social
existia de forma marginal. A Constituio instituiu uma poltica
pblica de assistncia social, que est tendo um impacto importante,
acrescenta. A taxa de pobreza entre idosos, por exemplo, era de 12%
em 2007, con-
siderando os que vivem com menos da metade de um salrio mnimo. A
situao de indigncia atinge 1,4% dos idosos, uma das menores taxas
entre os pases em desenvolvimento, afirma Lu-ciana Jaccoud. So
resultados da combinao de previdncia e assistncia social, com o BPC
e programas como o Bolsa Famlia.
Do ponto de vista da estruturao institu-cional, o Brasil est
equiparado com os pases desenvolvidos, ressalta Jorge Abraho. Para
Luciana Jaccoud, o sistema tem a vantagem de envolver as trs
esferas de governo no cum-
primento da Poltica Nacional de Assistncia Social, instituda em
2004. Atualmente, h di-versas aes especficas para as faixas etrias
da populao. Temos assistido a uma efetiva regulamentao na oferta de
servios assisten-ciais, afirma. Entretanto, em algumas polticas no
chegamos a uma cobertura total. Em outras atingimos a
universalizao, mas com servios de baixa qualidade ou de forma
inadequada, comenta Jorge Abraho. Como mais da metade dos
trabalhadores brasileiros est na informali-dade, uma parcela
expressiva da populao no tem acesso a diversos benefcios. um n que
precisa ser desatado, afirma. O seguro desem-prego, por exemplo,
assegurado pela Constitui-o, limita-se, por definio, aos
trabalhadores com carteira assinada.
Embora tenha havido expanso da assistn-cia social e da
Previdncia, ainda h problemas de cobertura; as reas de educao e
sade convivem com a falta de qualidade no servio prestado e de
recursos. Na sade, temos um sis-tema para todos, mas que padece de
uma srie de problemas, principalmente de financiamento e de gesto.
Desta forma no consegue dar uma ateno satisfatria s pessoas, afirma
Abraho. No entanto, comparada com a situao anterior Constituio,
houve um grande avano: antes a assistncia mdica era vinculada ao
sistema previdencirio, o que significava que s tinham direito a ela
os trabalhadores com carteira as-sinada, contribuintes da
Previdncia Social. A partir da Constituio, houve a universalizao do
direito sade, com a ampliao do acesso a todos os brasileiros,
independentemente de condicionalidades. Outra grande vantagem,
segundo Jos Aparecido, foi a descentralizao dos servios de sade a
partir da implantao do Sistema nico de Sade (SUS). Enquanto existiu
o Inamps, a assistncia estava concentrada nos centros urbanos e
restrita aos contribuintes da Previdncia Social. Agora, o servio
chega cada vez mais aos pequenos municpios e zonas ru-rais, em
programas como o Sade da Famlia e Sade Bucal. Hoje temos mais de 29
mil equipes de atendimento sade da famlia no pas, co-menta
Abraho.
Com a universalizao da educao fundamental, o nmero de matrculas
saltou de 70% para 98% das crianas, em 20 anos. Na dcada de 1960,
45% da populao com mais de 15 anos era analfabeta
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Com o SUS, aumentou a preocupao em reforar a promoo da sade e as
ati-vidades preventivas por meio da estrat-gia da ateno bsica, de
forma a reduzir a assistncia hospitalar, mais cara. Tanto em termos
de custos quanto de qualidade de vida, preciso incrementar o
atendi-mento nos postos e centros de sade e em programas tipo mdico
de famlia para evitar a complicao da doena que leve a pessoa ao
hospital, afirma Aparecido. O caminho perseguido correto, mas falta
melhor articulao entre os programas de ateno bsica e os de alta
complexidade. O atendimento nos hospitais, com hon-rosas excees,
continua precrio, mas Aparecido ressalta a dificuldade para sair de
um sistema que atendia pouco mais da metade da populao, para outro
que pretende atender a todos. Com o SUS mi-lhes de brasileiros,
antes no atendidos, ou atendidos pela filantropia, passaram a ter
direito a atendimento, sem nenhuma discriminao, nos servios
pblicos. O fato que, apesar dos inmeros proble-mas, o nmero de
consultas per capita aumentou a proporo de mes atendi-das em
consultas pr-natal triplicou, por exemplo -, houve melhora nos
indicado-res de mortalidade infantil e de expecta-tiva de vida.
O Brasil avanou muito tambm na rea de educao, com a
universalizao da educao fundamental o nmero de ma-trculas salta de
70% para 98% das crianas, em 20 anos. No temos mais problema de
acesso educao fundamental, comenta Abraho. Na dcada de 1960, 45% da
popu-lao com mais de 15 anos era analfabeta e em todo o pas havia
apenas 60 mil estudan-tes universitrios. Hoje a criana pobre tem
acesso escola, diz. H ainda problemas de acesso a creches, no
ensino mdio e univer-sitrio, constata Aparecido. Apenas 13% da
populao chegam ao curso superior. Outra dificuldade o alto ndice de
evaso escolar e a defasagem entre idade do aluno e srie:
grande quantidade dos estudantes est cur-sando sries atrasadas
para sua idade. Alm disso, o pas ainda convive com enormes
dis-paridades regionais e intrarregionais na qua-lidade dos servios
pblicos de educao e sade, com prejuzo para a populao pobre.
Os mais pobres so os mais depen-dentes dos benefcios sociais,
das transfe-rncias e dos servios. Eles sofrem muito com o fato de
no ter uma escola de boa qualidade ou um acesso mais oportuno e
regular aos servios de assistncia sa-
de, afirma Abraho. As camadas de ren-da mais alta matriculam
seus filhos nas melhores escolas particulares, com bom padro de
ensino. Com isso, perpetua-se o modelo discriminatrio: quem teve
aces-so educao de qualidade ter melhores oportunidades no mercado
de trabalho. A promoo social dela (da criana pobre) vai ser mais
difcil. A expectativa que se consiga melhorar esses servios e
assegurar as mesmas oportunidades para todos, co-menta Abraho. A
questo que tambm
no adianta ter escola, se a criana est do-ente, subnutrida e no
tem o que comer.
Jos Aparecido aponta uma contradio no modelo institudo pela
Constituio, que deu ampla liberdade de ao inicia-tiva privada na
prestao de servios. De um lado, os investimentos do setor pblico
nesses servios ficaram aqum do necess-rio, enquanto o setor privado
expandiu sua oferta de servios de sade e educao. A participao
privada no ensino superior j era bastante forte antes da
Constituio, e aumenta enormemente nos ltimos anos, afirma. Na sade,
isso ainda mais grave do que na educao. Surgiram grandes re-des que
passaram a explorar a educao e a sade de forma empresarial. O
paradoxo,
A assistncia social teve uma evoluo indita: antes da Constituio
de 1988, ela existia de forma marginal. A Constituio a transformou
em uma poltica pblica de assistncia social, com resultados
significativos: a taxa e indigncia entre os idosos caiu para 1,4%
em 2007 .
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para ele, que o Estado co-financiador dos servios particulares
de sade e edu-cao: as pessoas que utilizam servios privados de sade
e educao abatem os gastos no imposto de renda, ento so
par-cialmente ressarcidas pelo fundo pblico. As instituies que
fornecem esses servios muitas vezes gozam de incentivos e isen-es
fiscais, com destaque para a questo da filantropia. Ao mesmo tempo,
o Estado pressionado pelos servidores pblicos a patrocinar
assistncia mdica e previdn-
cia privada para o funcionalismo. uma coisa esquizofrnica, tem
princpios pbli-cos que esto incoerentes. Mas o Estado tem que lidar
com isso. O desafio tentar tornar essa coexistncia entre sistemas
p-blicos e privados menos catica., comenta.
Enquanto a educao e a sade con-tabilizaram avanos, a poltica
social no saiu do lugar nas reas de habitao e sa-neamento bsico. A
estrutura urbana altamente problemtica, com ocupaes irregulares,
falta de saneamento bsico, dficit habitacional alto, e pouca ao do
Estado nas trs esferas de poder. Hoje se tem uma calamidade
habitacional. E uma estrutura residencial e sanitria precria,
afirma Jorge Abraho. S recentemen-
te, lembra, o governo comeou a adotar aes efetivas nessas reas.
H muita coi-sa a fazer porque a desigualdade brasileira muito
forte, comenta. Para Aparecido, a Constituio falhou ao no dar mais
ins-trumentos para uma desconcentrao na questo do patrimnio e da
propriedade, o que dificulta a reforma agrria e a insti-tuio de
poltica urbana mais ampla.
Outra questo no resolvida a da segurana pblica: mesmo depois da
democratizao, no houve ruptura e o
pas manteve estruturas policiais com os mesmos vcios da poca da
Ditadura, diz Aparecido. A segurana pblica est mais preocupada em
reprimir do que em pro-teger o cidado, em detrimento de uma
articulao necessria entre aes de re-presso e de preveno da
violncia. Isto deveria ocorrer dentro de uma perspecti-va de servio
pblico dirigido proteo dos cidados e da sociedade. O problema que a
perpetuao dessas idias focadas na represso e no uso excessivo da
fora para combater a criminalidade faz com que a prpria sociedade
sempre pea mais truculncia, como se isso fosse su-ficiente para
resolver o problema da vio-lncia e insegurana.
Na rea de igualdade racial e de g-nero, a Constituio abriu espao
para grandes avanos, um dos mais impor-tantes, para Luciana
Jaccoud, foi o reco-nhecimento pelo governo da necessida-de de um
conjunto de esforos para su-perar a desigualdade racial. O combate
ao racismo e s desigualdades raciais deve ser enfrentado com
polticas am-plas, defende. Embora a definio cons-titucional de
racismo como crime seja um marco, h uma grande dificuldade
na justia brasileira para condenar os in-fratores. O Brasil,
lembra ela, tem sido reiteradamente condenado nas instn-cias
internacionais por essa deficincia. Para ser superada, a
desigualdade racial exige medidas para uma melhor inser-o social do
negro. As polticas univer-sais cumpriram um papel importante nessa
questo. Reconhecer isso no sig-nifica achar que ser suficiente.
Polticas universais combatem as desigualdades de raa, de gnero,
regionais. Mas no esgotam a tarefa, afirma Jos Aparecido. Para alm
dessa base fundamental das polticas universais, defende ele,
perma-nece a necessidade de aliar polticas afir-mativas com as
universais.
Estima-se que a ao da Previdncia Social contribua em 12% para a
reduo da pobreza no Brasil. Em 1980, a pobreza atingia 39% da
populao. Em 2007, 22%
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