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Universidade de Coimbra
Faculdade de Direito Licenciatura em Administração Pública
Trabalho elaborado
para candidatura ao
“Prémio Jean Monnet
Administração Pública”
Trabalho elaborado pela discente: Andreia Marques de Oliveira
Universidade de Coimbra Faculdade de Direito
Licenciatura em Administração Pública – 5.ºAno Ano lectivo 2005/2006
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA,
CIÊNCIA, SOCIEDADE E INTEGRAÇÃO EUROPEIA:
Estrutura Comum de Avaliação
das Administrações Públicas da União Europeia
(Common Assessment Framework – CAF)
Discente: Andreia Marques de Oliveira
ÍNDICE
INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 1 I. Qualidade e eficiência dos Serviços Públicos ................................................. 3 III. Estrutura Comum de Avaliação (CAF) ............................................................. 9 Auto-avaliação das Organizações Públicas......................................................... 9
3.1 Origens da CAF ................................................................................................. 9 Figura 1 – Principais momentos da História da CAF....................................... 12
3.2 A CAF na Administração Pública Portuguesa ........................................ 12 Quadro 1 – Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho (SIADAP)... 13
3.3 O Modelo CAF – Caracterização ................................................................. 15 Figura 2 – A estrutura da CAF (baseada no modelo da EFQM):................... 17
3.3.1 Critérios e subcritérios dos Meios: .................................................... 17 3.3.2 Critérios e Subcritérios dos Resultados ........................................... 19
3.4 Fases do processo de Implementação da CAF ...................................... 20 3.4.1 1ªFase – Planeamento do processo ................................................... 20 3.4.2 2ªFase – Preenchimento da Grelha de Auto-avaliação ................. 22 3.4.3 3ªFase – Preparação dos resultados para divulgação .................. 23 3.4.4 Síntese das fases da Auto-avaliação ................................................. 24
IV. Para além da Auto-avaliação ............................................................................ 25 4.1 O Plano de Melhorias..................................................................................... 25 4.2 O Benchmarking ............................................................................................. 26
4.2.1 Benchmarking interno............................................................................ 26 4.2.2 Benchmarking externo ........................................................................... 26 4.2.3 Benchmarking Internacional ................................................................ 27
V. A EFQM (European Foundation for Quality Management) ........................ 27 5.1 O Modelo de Excelência da EFQM ............................................................. 28 5.2 Os Níveis de Excelência da EFQM ............................................................. 29
5.2.1 Committed to Excellence....................................................................... 30 5.2.2 Recognised for Excellence ................................................................... 30
VI. Os Factores de Sucesso para Implementar a CAF..................................... 30 6.1 O Perfil do Agente CAF ................................................................................. 30 6.2 O Papel da Liderança..................................................................................... 31 6.3 O Processo de Comunicação da equipa de auto-avaliação................ 32 6.4 O Envolvimento ............................................................................................... 33
VII. Análise SWOT...................................................................................................... 34 7.1 Forças ................................................................................................................ 34 7.2 Fraquezas.......................................................................................................... 34 7.3 Oportunidades ................................................................................................. 34 7.4 Ameaças ............................................................................................................ 35
VIII. Experiências de aplicação da CAF na Administração Pública portuguesa .................................................................................................................. 35
8.1 Uma experiência de aplicação na Administração Central: a experiência da Secretaria – geral do Ministério da Justiça (SGMJ) ........ 35
8.1.1 As razões que levaram à utilização da CAF na SGMJ................... 35 8.1.2 O processo de auto-avaliação ............................................................. 35 8.1.3 Obstáculos encontrados e formas de os ultrapassar ................... 35 8.1.4 O impacto da CAF na SGMJ ................................................................. 36
8.2 Uma experiência de aplicação da CAF na Administração Local: a experiência da Câmara Municipal de Espinho .............................................. 36
8.2.1 Constituição dos grupos de auto-avaliação .................................... 37 8.2.2 Critérios de selecção dos seus elementos....................................... 37 8.2.3 Desenvolvimento dos trabalhos.......................................................... 37 8.2.4 Principais sugestões de melhoria apontadas por critério ........... 39
IX. A Dinâmica da CAF na Administração Pública portuguesa, inserida num contexto europeu ............................................................................................. 40
9.1 Estudos Europeus de aplicação da CAF .................................................. 40 9.1.1 O 1.º Estudo .............................................................................................. 40 9.1.2 O 2.º Estudo .............................................................................................. 41
9.2 A CAF – Situação actual e passos seguintes ......................................... 43 X. Outros modelos de melhoria das organizações públicas através da auto-avaliação ............................................................................................................ 47
10.1 A experiência portuguesa de acreditação de hospitais..................... 47
Lista de figuras e quadros
Figura 1 – Principais momentos da História da CAF………………………………...p.12
Quadro 1 – Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho (SIADAP)……...........p.13
Figura 2 – A estrutura da CAF……………………………………………………….p.17
Quadro 2 – Avaliação dos Meios…………………………………………………….p.23
Quadro 3 – Avaliação dos Resultados………………………………………………..p.23
Quadro 4 – Demonstração quantitativa dos resultados da avaliação por departamento,
tendo por base os critérios CAF…………………………………………………...…p.37
Quadro 5 – Pontos Fracos diagnosticados relativamente às cinco dimensões da
qualidade dos serviços………………………………………………………………..p.38
Figura 3…………………………………………………………………………….…p.38
Lista de siglas e abreviaturas
CAF – Common Assessment Framework
SIADAP – Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho na Administração Pública
RCM – Resolução do Conselho de Ministros
A.P. – Administração Pública
SQSP – Sistema de Qualidade em Serviços Públicos
EFQM – European Foundation for Quality Management
IPSG – Innovative Public Service Group
EIPA – European Institute for Public Administration
UE – União Europeia
DGAP – Direcção Geral da Administração Pública
AA – Auto-avaliação
SGMJ – Secretaria-geral do Ministério da Justiça
1
INTRODUÇÃO
A complexidade e interdependência das questões socioeconómicas têm resultado
na abordagem de questões, a vários níveis, de forma cooperativa entre países, com vista
a resolver problemas comuns. De facto, a inabilidade para lidar com questões que
transcendem os Estados/Nações, ou a necessidade de reforçar a sua capacidade para
intervir na arena internacional tem sido apontada como a principal causa para a
integração regional, através de tratados formais, como é o caso da União Europeia. Na
verdade, o projecto da União Europeia está a ser construído à volta de políticas comuns,
que cada Estado membro deve adoptar e implementar.
As pressões de reforma provenientes da arena internacional, como por
exemplo, o processo de integração Europeia, estão a tornar-se cada vez mais fortes e a
desafiar a forma como as Administração Públicas funcionam. Na Europa Ocidental, a
construção Europeia tornou-se um desafio para a Administração de todos os países
membros. O processo de integração europeia foi uma fonte importante de mudança das
Administrações nacionais, como resultado da livre circulação de pessoas, bens, capitais
e serviços, com particular importância no caso português.
Os actuais esforços de modernização na Administração Pública remetem para
uma crescente preocupação com a satisfação das necessidades explícitas e implícitas
dos cidadãos. No âmbito da qualidade e modernização da Administração Pública
portuguesa, a Estrutura Comum de Avaliação das Administrações Públicas da União
Europeia – Common Assessment Framework (CAF) surge como um modelo de
diagnóstico organizacional que desencadeará mudanças organizacionais, no sentido da
melhoria contínua e da prestação de um melhor serviço público.
Ao longo do trabalho que se segue abordo a temática da avaliação dos
organismos e serviços públicos em geral, e a Estrutura Comum de Avaliação das
Administrações Públicas da União Europeia (CAF), em especial. A escolha do tema
“Administração Pública, ciência, sociedade e Integração Europeia”, no qual se integra a
CAF, tem o seu fundamento no interesse inquestionável da avaliação do desempenho,
no entusiasmo que me desperta, na actualidade do tema, na polémica, na complexidade.
A tudo isto acresce a experiência enriquecedora que pude acompanhar, na prática, ao
longo do meu estágio, neste ano lectivo, num organismo público: os Hospitais da
Universidade de Coimbra (HUC). Na verdade, acompanhei a aplicação do Sistema
2
Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública – o SIADAP – num
prestigiado hospital e, ao longo do processo, este despertou-me curiosidade pela
pesquisa, reflexão e até divulgação da tão falada avaliação dos serviços públicos, que se
prevê funcionar em paralelo com a avaliação do desempenho dos trabalhadores da
Administração Pública. Desta minha experiência de estágio resultou a elaboração do
meu Relatório de Estágio e, mais especificamente o Case Study: “Hospitais da
Universidade de Coimbra – SIADAP: uma experiência difícil”.
Ao longo do trabalho procuro dar resposta a algumas questões como: Avaliar os
serviços públicos, porquê? Para quê? Com base em que sistema de avaliação? Qual o
contexto em que surge? Avaliar em que momentos? Com que periodicidade? Qual o
processo a seguir? Qual o método de avaliação? Qual o impacto na sociedade? Quais os
reflexos da avaliação?
A metodologia que utilizei baseou-se na abordagem de alguns fundamentos
teóricos da temática da avaliação, contextualização da CAF, seu funcionamento e
regime, numa abordagem da dinâmica da CAF a nível europeu, para depois fazer um
confronto entre a teoria e a prática, enunciando algumas experiências de aplicação da
CAF em Portugal, no sentido de dar uma visão abrangente da temática escolhida.
Faço votos que o trabalho que se segue seja um contributo para a divulgação da
CAF em Portugal, nomeadamente em toda a Administração Pública e, para a sua
crescente utilização pelas Administrações Públicas da União Europeia.
3
I. Qualidade e eficiência dos Serviços Públicos
Face às exigências das sociedades modernas e à afirmação de novos valores
sociais, um pouco por todo o mundo, verificam-se alterações no âmbito das funções do
Estado e uma maior preocupação com a defesa dos direitos dos cidadãos e das suas
necessidades face à Administração Pública. Neste sentido, tem sido uma preocupação
dos Governos, o reforço das relações entre a Administração e a sociedade,
aprofundando a cultura de serviço público, orientada para os cidadãos e para uma gestão
pública eficaz, pautada pela eficácia, eficiência e qualidade da Administração.
Nos anos cinquenta começou a ser introduzido o conceito de Qualidade,
entendido como, o conjunto de propriedades e características dum produto ou serviço
que lhe confere aptidão para satisfazer necessidades explícitas e implícitas dos clientes.
Na década de oitenta, começou a ser estendido às Administrações Públicas mundiais.
Os cidadãos (pessoas singulares e colectivas) assumem aqui um papel de grande
destaque, enquanto contribuintes do Estado e destinatários de todos os serviços e bens
prestados e fornecidos, respectivamente, pela Administração, sendo-lhes legítimo exigir
que o seu dinheiro seja empregue da melhor forma, nomeadamente, através de
prestações de qualidade da sua Administração. Compete-lhes, portanto, avaliar a
performance da Administração, exigindo sempre que possível, níveis de qualidade e
eficiência adequados.
A Administração Pública é uma importante organização produtiva, que
influencia a vários níveis toda a economia. Ela estabelece, de facto, diversificadas
relações com os agentes económicos, é prestadora de serviços e fornecedora de bens em
várias áreas, tais como, a saúde, a justiça, a as obras públicas, a segurança social, o
ambiente, a segurança, entre outras. Neste sentido, urge que a nossa Administração
Pública faça uma aproximação ao movimento mundial da qualidade. A Qualidade nos
Serviços Públicos é, sem dúvida, a opção mais adequada para transformar a nossa
Administração Pública tradicional e tudo aquilo que a pode caracterizar, numa
Administração Pública prestadora de Serviços orientados para o cidadão, próximos
deste e da Sociedade em que se insere.
A Qualidade é “uma das mais recentes e acentuadas preocupações éticas da
Administração Pública. A gestão da qualidade surge como resposta à interrogação da
Administração como instituição eficaz, como organização prestadora de serviços a
cidadãos que esperam do conjunto das organizações públicas respostas para as suas
4
necessidades.”1A introdução da qualidade na A.P. portuguesa teve como origem uma
Carta para a Qualidade dos Serviços Públicos, dirigida aos vários organismos e serviços
da A.P., em 28 de Outubro de 1993, pelo Primeiro-Ministro do XII Governo
Constitucional. No entanto, já em 1992, tinha sido publicado um Caderno entitulado
“Administração Pública e Qualidade”, pelo Secretariado para a Modernização
Administrativa, cujo objectivo era explicitar o sentido da qualidade em Serviços
Públicos.
“Por Qualidade na Administração Pública, entende-se, no essencial, um
conjunto de iniciativas voltadas para a melhoria dos padrões de serviço da
Administração Pública, transportando para esta conceitos como o de cliente, de
certificação de qualidade e de auditoria de qualidade.” (CAUPERS, 2002)
Na verdade, a questão dos serviços prestados pela nossa Administração Pública,
ou que deveriam ser prestados gerarem directamente contraprestações pecuniárias
específicas dos seus utentes (cidadãos), e ainda o facto de, associado a estes serviços,
(ainda que não tenham sido da melhor forma prestados), não existir um risco de estes
serem rejeitados pelos seus utentes, não existem grandes incentivos para o investimento
na qualidade. No entanto, não podemos esquecer que a Administração Pública é paga
com os impostos de todos os cidadãos, logo não é gratuita, não tendo, por isso, os
cidadãos que se conformar com o mau funcionamento, mas sim exigir níveis de
qualidade, eficácia e eficiência, comparáveis aos do Sector Privado, ainda que, sem
esquecer, as especificidades, inerentes ao Sector Público.
A desburocratização, descentralização e aproximação da nossa Administração
Pública aos cidadãos, isto é, uma nova estruturação da máquina do Estado, que tem sido
levada a cabo nos últimos anos, é um imperativo que decorre da nossa Constituição da
República Portuguesa e de uma série de legislação que tem sido aprovada. Importa,
desde logo, que essa aproximação da Administração aos cidadãos envolva um
conhecimento mútuo aprofundado: sendo incrementadas e encorajadas a participação e
a audição dos utentes dos serviços. Segundo António Aníbal, “sem desertar da vertente
económica e do campo social, parece ser tendência do Estado moderno moderar a sua
presença e endereçar à sociedade as tarefas que esta poderá exercer com maior
1 VILLORIA, MANUEL, Modernización Administrativa y Gobierno Postburocrático, «in» La Nueva Administracion Pública, p.98.
5
agilidade”2. Os Programas dos últimos Governos têm dado alguma ênfase à necessidade
de uma modernização da Administração Pública, mais especificamente, à melhoria
da qualidade dos produtos e serviços prestados aos cidadãos. Neste sentido, tem sido
levado a cabo, um processo de modernização administrativa, com vista a colocar a
nossa Administração ao serviço do desenvolvimento do nosso País, ao nível das
necessidades da nossa sociedade em geral e dos cidadãos e agentes económicos em
particular. Com ela pretende-se aproximar a Administração dos utentes, a prestação de
melhores serviços, a desburocratização dos procedimentos e, por consequência, o
aumento da qualidade da gestão e funcionamento da máquina do Estado.
Em matéria de modernização administrativa, têm vindo, de há alguns anos a esta
parte, a ser publicados vários diplomas legais e sido tomadas algumas medidas. De entre
as mais recentes, destaque-se a Lei n.º24/96, de 31 de Julho, que nos diz que os bens,
serviços e direitos fornecidos, prestados e transmitidos pelos organismos da
Administração Pública, ficaram, a partir dessa data, sujeitos às mesmas regras que
disciplinam as relações de consumo entre privados. Nesse seguimento, vem a Resolução
do Conselho de Ministros n.º189/96, de 31 de Outubro, determinar que todos os
serviços e organismos da Administração Pública (A.P.) adoptem até determinada data,
as medidas adequadas a dar cumprimento ao disposto na Lei acima citada, em especial,
no que respeita à qualidade dos bens e serviços, à protecção da saúde, da segurança
física e dos interesses económicos dos consumidores e à informação. Esta RCM, no seu
n.º3, vem ainda tornar obrigatório, para toda a A.P., a adopção do livro de reclamações,
a partir de 1 de Janeiro de 1997, nos locais onde seja efectuado atendimento ao público.
Com estas medidas, espera-se garantir que os utentes dos serviços públicos tenham à
sua disposição um meio célere e eficaz de exercer o seu direito de reclamação, sempre
que entenderem que não foram devidamente acautelados os seus direitos, ou que não
foram satisfeitas as suas expectativas.
O Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de Abril, vem estabelecer medidas de
modernização administrativa, designadamente, sobre acolhimento e atendimento dos
cidadãos em geral e dos agentes económicos em particular, comunicação administrativa,
simplificação de procedimentos, audição dos utentes e sistema de informação para a
gestão.
2 ANSELMO ANÍBAL, ANTÓNIO, “O funcionário público: protagonista e agente da cidadania activa”, Seminário a face oculta da governança: Cidadania, Administração Pública e Sociedade, Lisboa, INA, 2003, p.187.
6
Seguiu-se a criação do Sistema de Qualidade em Serviços Públicos (SQSP),
pelo Decreto-Lei n.º166-A/99, de 13 de Maio. Nos termos do art.3.º deste diploma, a
qualidade em serviços públicos é uma filosofia de gestão que permite alcançar uma
maior eficácia e eficiência dos serviços, a desburocratização e simplificação de
processos e procedimentos e a satisfação das necessidades explícitas e implícitas dos
cidadãos. A trave mestra do SQSP é a certificação da qualidade: os certificados são
concedidos, após uma avaliação do preenchimento de certos requisitos, feita pela
entidade gestora [o Secretariado para a Modernização Administrativa]. A atribuição do
certificado de qualidade sujeita o serviço certificado a auditorias periódicas de
qualidade, destinadas a avaliar a manutenção de tais requisitos.3
No âmbito da Reforma da Administração Pública portuguesa, iniciada em 2003,
são de salientar dois dos seus eixos prioritários: a cultura de serviço e o Governo
Electrónico. A cultura de serviço visa a promoção de qualidade e de aproximação da
Administração ao cidadão descentralizando os centros de decisão, simplificando
procedimentos e assegurando transparência. Quanto ao Governo Electrónico, trata-se de
um processo suportado no desenvolvimento das tecnologias de informação, que coloca
o cidadão e as empresas no centro das atenções, melhora a qualidade e a comodidade
dos serviços e reforça os meios de participação activa no exercício da cidadania, e
ainda, aumenta a eficiência, reduz custos e contribui para a modernização do Estado.
Ele visa colocar o Sector Público entre os melhores prestadores de serviços do país,
caracterizados pela sua qualidade e eficiência, suportados por soluções tecnológicas
racionalizadas.
II. A Avaliação de Serviços Públicos
A Avaliação dos Serviços Públicos é considerada um elemento nuclear para a
modernização administrativa, actuando, neste sentido, como meio de garantir a
salvaguarda dos legítimos direitos dos cidadãos, bem como da satisfação das suas
necessidades e expectativas.
A avaliação pode ser entendida como uma ajuda ou apoio no processo de tomada
de decisões, estando-lhe, portanto, inerente o confronto entre os fins estabelecidos, os
meios (recursos) utilizados e os recursos obtidos, a identificação dos pontos críticos –
fortes e fracos e das mudanças/acções a empreender (medidas correctivas). Isto significa
que, se trata de um processo de análise dos desvios entre aquilo que estava previsto e o
3 CAUPERS, JOÃO, Introdução à ciência da Administração, Âncora Editora, 2002, pp.88 e 89.
7
que realmente se realizou, a necessária análise das causas de tais variações encontradas
e as consequentes propostas no sentido de solucionar as insuficiências detectadas ao
longo do processo de avaliação. Mais especificamente, a avaliação é uma actividade
com potencial para desempenhar um certo número de funções importantes, de entre
elas4: modificar e aperfeiçoar as políticas, programas ou projectos públicos; melhorar a
resposta dos serviços públicos aos seus utilizadores (centrando-se nas necessidades e
satisfação dos destinatários); fundamentar determinadas decisões; aperfeiçoar as
decisões de distribuição de recursos; evidenciar a responsabilidade perante a
comunidade; gerar conhecimento; reforçar a autoridade e os poderes de supervisão;
gerar trabalho interessante e bem remunerado; desviar ou obstruir pressões externas no
sentido da acção imediata; legitimar a Administração como actividade “moderna”.
Ora, em Portugal, e mais propriamente nos organismos e serviços da nossa
Administração Pública, por um lado, não existe uma cultura de avaliação dos mesmos,
nem se conhecem experiências muito relevantes nesta matéria; por outro lado, existem
algumas especificidades na nossa A.P. que devem ser consideradas e ponderadas no
processo de avaliação, conferindo-lhe alguma singularidade e complexidade acrescidas.
Com efeito, quando está em questão a possível aplicação de um modelo de avaliação
dos serviços públicos, há que ter em consideração o contexto em que o mesmo se vai
inserir. De entre todas as especificidades que caracterizam uma organização pública,
encontram-se, o seu sistema de finalidades e valores; a sua envolvente externa; a
estrutura interna e o modo de funcionamento; os recursos que utilizam; a natureza da
actividade que desenvolvem; o processo de avaliação da qualidade; a medição dos
resultados e a indispensável transparência e rigor em toda a sua gestão.
Mas, apesar de algumas especificidades, da diversidade e do vasto âmbito de
actuação dos organismos e serviços públicos, a sua avaliação é necessária, desejável e
possível. Ela apresenta-se como um importante contributo para a melhoria da qualidade
do funcionamento das organizações públicas e uma maior responsabilização dos seus
órgãos de gestão e dos seus dirigentes. Segundo Manuel Gameiro, a eficácia das
organizações mede-se pela sua capacidade de satisfação dos fins para que foi criada, ou
seja, ao definir-se a missão de um organismo a que, para o efeito, se afectam recursos
apropriados, gera-se ipso facto, a expectativa de que o produto final do esforço cumpra
a missão que o determinou. Na sua óptica, esta forma de perspectivar a avaliação de
4 POLLITT, CHRISTOPHER, “Papéis alternativos para a avaliação no processo de reforma da gestão pública”, I Encontro INA, 1998.
8
resultados é completamente aplicável aos serviços públicos. Com efeito, a
Administração Pública, como instrumento de realização de fins do Estado, está ao
serviço da sociedade, que constitui o seu meio envolvente e cujas necessidades lhe
compete satisfazer. Satisfá-las, basicamente, através da regulação e da prestação de
serviços. Cada um dos actos reguladores e cada um dos serviços prestados, eles próprios
também regulados, constituem a essência do produto final da actividade administrativa
pública5.
Acontece que, “durante anos, os caminhos do direito e da avaliação, dos juristas
e dos avaliadores, não só pareceram destinados a não se cruzarem como, nos países
onde a cultura administrativa dominante tem por matriz o direito público e os juristas
constituem parte significativa da elite burocrática, a avaliação conheceu um
desenvolvimento relativamente lento.”6
No entanto, o interesse pela temática da avaliação tem sido crescente. Na
verdade, em vários países tem-se assistido, nos últimos anos, à constituição de várias
organizações, designadamente, a Canadian Evaluation Association; a European
Evaluation Society e a American Evaluation Association.
Algumas iniciativas têm vindo a ser tomadas, no nosso País, nos últimos anos,
de entre as quais, a avaliação das Universidades Públicas. No âmbito da Gestão pela
Qualidade Total, têm vindo também a ser realizadas autoavaliações de empresas, em
Portugal, relacionadas com o Prémio de Excelência – Sistema Português da Qualidade
(PEX-SPQ).
Para além destas iniciativas, torna-se necessário e de grande importância, alargar
o processo de avaliação a todos os organismos e serviços públicos, no sentido de que
sejam conhecidos os custos e os resultados da sua actividade. No âmbito da
Administração Pública, importa, portanto, analisar as condições de desenvolvimento de
uma verdadeira e consistente prática de avaliação dos serviços públicos, tendo em
consideração todas as experiências de avaliação que até então tenham sido realizadas.
A Administração Pública deve ser avaliada para ser modernizada. O que se
pretende no fundo é que os bens produzidos e os serviços prestados sejam de melhor
qualidade.
5 GAMEIRO, MANUEL, “A Avaliação na Administração Pública: actores e papéis”, I Encontro INA, 1998. 6 GOMES, J.A., “A perspectiva jurídica na avaliação de políticas públicas”, I Encontro INA, 1998.
9
III. Estrutura Comum de Avaliação (CAF)
Auto-avaliação das Organizações Públicas A Estrutura Comum de Avaliação (CAF) é uma ferramenta de apoio à
implementação dos conceitos de Gestão da Qualidade na Administração Pública. A
CAF é um modelo de auto-avaliação, criado com base nos critérios do Modelo de
Excelência da EFQM (European Foundation for Quality Management), para as
organizações públicas da União Europeia (UE) conhecerem e melhorarem o seu
desempenho organizacional. Trata-se de uma ferramenta de gestão especificamente
criada com vista à introdução da qualidade nas organizações públicas.
A CAF é utilizada em toda a Europa como estrutura comum para a avaliação da
qualidade das Administrações Públicas e para as assistir na busca da excelência.
“Comum” significa que as mesmas estruturas e sistemas são empregues pelas
organizações de serviço público dos diferentes países, que se encontram em situações
socio-económicas diferentes e têm culturas administrativas diferentes. “Estrutura”
indica que esta consiste num conjunto de princípios de qualidade agrupados de uma
maneira lógica e coerente, englobando todas as características de funcionamento de uma
organização, no sentido de se confrontar com a realidade de uma organização eficaz e
de poder estabelecer um diagnóstico preciso do seu estado de saúde. Esta “avaliação”
deve conduzir às diligências nos domínios identificados como tendo necessidade de
melhorias.
3.1 Origens da CAF Nas reuniões informais dos Directores-Gerais das Administrações Públicas
Europeias, durante a Presidência Austríaca da UE, na segunda metade de 1998, foi
discutida a possibilidade de desenvolver uma estrutura comum europeia para auto-
avaliação organizacional no Sector Público. Esta estrutura deveria obedecer às seguintes
características: ferramenta simples, gratuita, que permitisse ajudar as Administrações
Públicas da UE a compreender e utilizar técnicas modernas de gestão da qualidade,
servisse como ponto de partida para melhoria contínua no caminho da excelência e que
possibilitasse fazer comparações com organizações similares na Europa.
A CAF foi desenvolvida por um grupo director, criado pelo Directores-Gerais, o
Innovative Public Services Group (IPSG), constituído por peritos nacionais, no sentido
de organizar a cooperação entre os 16 membros (os 15 e a Comissão) e ainda com
10
funções de supervisão do desenvolvimento dos trabalhos, levados a cabo pelo CAF
Working Group, na concepção e avaliação do modelo CAF.
A Estrutura Comum de Avaliação (CAF) resulta da cooperação desenvolvida
entre os Ministros da União Europeia responsáveis pela Administração Pública e da
cooperação de sucessivas Presidências da União Europeia. São elas: o Reino Unido e a
Áustria em 1998; a Alemanha e a Finlândia em 1999 e Portugal em 2000. A CAF
resultou ainda da colaboração conjunta entre a EFQM, a Academia Speyer, e o EIPA.7
Foram feitas algumas experiências piloto em organizações públicas, durante as
Presidências Finlandesa e Portuguesa.
No sentido de modernizar e desenvolver as Administrações Públicas da união
Europeia, têm vindo a ser realizadas Conferências da Qualidade ao nível europeu. Em
Maio de 2000, durante a 1ª Conferência da Qualidade para as Administrações Públicas
da UE –“Partilhar as melhores práticas”, foi apresentada a versão final da CAF. Em
2002 foi feita uma avaliação ao modelo, com base na experiência desenvolvida nos
Estados membros que aplicaram a CAF entre 2000/2001. A partir daí surgiu uma nova
versão CAF – CAF 2002, já com algumas alterações feitas, foi apresentada na 2ª
Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da UE, em Outubro de
2002.
Eventos e Conferências para a Qualidade das Administrações Públicas (UE):
• A Cimeira de Haia, em 1997 e a declaração para a competitividade e qualidade
das economias europeias;
• A Reunião de Londres em 1998, dos Ministros responsáveis pelas
Administrações Públicas da União Europeia e a criação do Quality Steering
Group;
• A Cimeira de Lisboa, em 2000, e o reconhecimento da Qualidade e
competitividade à luz da Sociedade do Conhecimento;
• A 1ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União
Europeia, em Lisboa, Maio de 2000 e aprovação da CAF;
• A 2ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União
Europeia, em Copenhaga – Dinamarca, Outubro de 20028, sobre o tema –
“Inovação, mudança e parcerias”;
7 Academia Speyer – Instituto Alemão de Ciências da Administração. EIPA – European Institute for Public Administration. 8 Consultar o site: www.2qconference.org.
11
• A 3ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União
Europeia, em Roterdão, Setembro de 2004. Nesta conferência, cada Estado-
Membro apresentou 3 “Boas Práticas Nacionais” (Workshops), havendo ainda
lugar à apresentação de sessões temáticas (Master Classes), Fóruns de discussão
(Agoras) e Sessões Plenárias. Nesta 3ª Conferência houve oportunidade para a
recolha de testemunhos de sucesso dos Serviços Públicos Europeus (ver Anexo
1), considerados fontes de aprendizagem para os serviços que pretendam
desenvolver projectos de melhoria.9 Os grandes objectivos da 3CQ eram:
partilhar as Melhores Práticas; transferência de instrumentos de conhecimento;
construir e facilitar redes de trabalho na União Europeia.10
• A 4ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União
Europeia realizar-se-á em Tampere, na Finlândia (de 27 a 29 de Setembro de
2006) onde será apresentada a nova versão CAF 2006. O tema principal da 4ª
Conferência é: “Building Sustainable Quality”. O programa da Conferência11é
constituído por quatro subtemas considerados como elementos-chave do tema
principal os quais formam a estrutura para as Sessões e Agoras: Estratégia;
Performance; Cidadão; Conhecimento. Todos os Países Membros e parceiros de
outras organizações cooperativas nomearam os seus respectivos casos de
“melhores práticas” através da utilização dos seus próprios processos e métodos
de selecção independentes. No caso de Portugal, foram seleccionados:
A Bolsa de Emprego Público (BEP);
O Programa de Compras Electrónicas;
O Sistema “Empresa na hora”.
9 Para ver as apresentações assistidas na Conferência e conhecer com mais detalhe as práticas apresentadas, consultar o site: www.3qconference.org/. 10 No processo de selecção das 3 melhores práticas nacionais, foram utilizados como critérios:
Apresentar resultados visíveis, significativos e irrefutáveis, resultantes de projectos inovadores e conducentes a melhorias reais de Qualidade;
Mostrar explicitamente a metodologia que permitiu o organismo alcançar os resultados desejados (CAF, EFQM, ou outras abordagens da Gestão para a Qualidade Total);
Apresentar elementos no projecto que possam ser transferíveis para outras organizações (processos de Benchmarking);
Domínio da língua inglesa (a comunicação é necessariamente apresentada em inglês). 11 Para ver o Programa da Conferência, consultar o site: www.4qconference.org/
12
Figura 1 – Principais momentos da História da CAF
Fonte: DGAP, “Seminário CAF: Metodologia de auto-avaliação para a melhoria dos serviços públicos”, Universidade do Porto, 3 de Nov. de 2005.
3.2 A CAF na Administração Pública Portuguesa Em Portugal, a aplicação da CAF integra-se no âmbito da Reforma da
Administração Pública, designadamente através do Sistema Integrado de Avaliação do
Desempenho (SIADAP), criado pela Lei n.º10/2004, de 22 de Março e Decreto
Regulamentar n.º19-A/2004 de 14 de Maio, o qual prevê para além da avaliação das
pessoas (funcionários), prevê a avaliação dos serviços e organismos públicos, através,
entre outros, da Auto-avaliação. O art.18.º, n.º 1, da Lei do SIADAP refere que “a
avaliação dos serviços e organismos pressupõe a informação sobre recursos humanos e
materiais afectos a cada unidade orgânica que o integra, bem como a apresentação de
resultados”.
13
AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO
Das pessoas
Das organizações
Funcionários e agentes
Dirigentes intermédios
AUTO-AVALIAÇÃO
Serviços de controlo e de
auditoria
Entidades Externas
Quadro 1 – Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho (SIADAP)
A avaliação dos funcionários na A.P. encontra-se integrada no ciclo anual de
gestão dos serviços e organismos públicos. Este novo sistema de avaliação de
desempenho das pessoas (trabalhadores) é constituído por três componentes: os
objectivos (de responsabilidade individual e partilhada); as competências
comportamentais e a atitude pessoal. Os objectivos são contratualizados entre o
avaliador e o avaliado e são fixados em cascata, isto é, os serviços e organismos fixam
os seus objectivos estratégicos anualmente, que por sua vez, são desdobrados em
objectivos operacionais para cada uma das Unidades Orgânicas dos Serviços e
Organismos, e a partir daí, são definidos os objectivos para cada um dos funcionários.
Uma vez que se trata de um sistema integrado (SIADAP), a avaliação das
pessoas nas organizações públicas é articulada com a avaliação dos Serviços e
Organismos, através de mecanismos de auto-avaliação, de serviços de controlo e
auditoria (Inspecções Gerais e Sectoriais, Tribunal de Contas, Direcção Geral do
Orçamento) e de entidades externas.
Decorridos seis anos após a apresentação da CAF (Common Assessment
Framework/Estrutura Comum de Avaliação) em Lisboa, na 1ª Conferência da
Qualidade das Administrações Públicas da União Europeia, é manifesto o interesse de
14
todos os Estados Membros em promover e aprofundar a aplicação deste modelo de
auto-avaliação como ponto de partida para a melhoria contínua das organizações
públicas.12
Em Portugal, o processo de implementação da CAF tem sido feito a diferentes
ritmos. Entre o ano 2000 e o ano de 2002, a sua implementação esteve a cargo de dois
organismos diferentes: SMA (Secretariado para a Modernização Administrativa); IIAE
(Instituto para a Inovação na Administração do Estado). As iniciativas mais relevantes
neste período foram pontuais e sem uma estratégia de enquadramento na Reforma da
Administração Pública, segundo a Direcção Geral da Administração Pública. De entre
essas iniciativas, destaca-se a utilização da CAF nos critérios de selecção do “Concurso
de Qualidade em Serviços Públicos” (2000) – SMA; e o posterior acompanhamento
pelo IIAE de uma experiência piloto de aplicação da CAF. Em Outubro de 2002, foram
transferidas as atribuições neste domínio para a DGAP.
Neste momento, a Direcção Geral da Administração Pública13 (DGAP), no
âmbito da Inovação, modernização e qualidade, é responsável pela coordenação,
acompanhamento e avaliação das iniciativas de divulgação e implementação da CAF na
Administração Pública Portuguesa e é ainda, representante de Portugal no Innovative
Public Service Group (IPSG). Em sintonia com o movimento europeu da Qualidade, a
DGAP, enquanto responsável pela promoção da Qualidade e Inovação na
Administração Pública, tem desenvolvido algumas iniciativas no sentido de promover a
utilização da CAF na nossa Administração Pública, como ferramenta de diagnóstico do
desempenho e Gestão da Qualidade.
A última versão da CAF foi apresentada na 2ª Conferência das Administrações
Públicas da União Europeia, em Copenhaga, nos dias 2,3 e 4 de Outubro de 2002. A
versão portuguesa existente foi traduzida pela DGAP14 e a versão em inglês, está
disponível no site do European Institute of Public Administration15.
A CAF foi desenhada para ser utilizada por toda a Administração Pública, pelos
vários sectores e pelos seus diversos níveis: Central, regional e local.
12 Melhoria contínua – Técnica de mudança organizacional que envolve toda a organização (colaboradores e dirigentes) no esforço de melhoria dos processos de trabalho tendo em vista a qualidade dos serviços, a economia de recursos e de tempo. 13 A DGAP é um serviço executivo, integrado na Administração Directa do Estado. 14 Encontra-se disponível no site: www.dgap.gov.pt. 15 Encontra-se disponível no site: www.eipa.nl.
15
3.3 O Modelo CAF – Caracterização Este modelo assenta na avaliação crítica desenvolvida por um grupo de pessoas
de um serviço, de constituição ad hoc, com base em critérios: os critérios dos meios e os
critérios dos resultados.
A CAF tem quatro objectivos principais:
• Apreender as características essenciais das organizações públicas;
• Servir como instrumento de melhoria do desempenho dos serviços e organismos
da A.P;
• Servir de “ponte” entre os vários modelos utilizados na Gestão da Qualidade
pelas Administrações Públicas da UE;
• Facilitar a utilização do benchmarking16 entre organizações públicas.
A CAF permite:
• Conhecer os pontos fortes e os pontos críticos (a melhorar) das organizações
públicas;
• A revelação das percepções das pessoas em relação à sua própria organização, o
aumento da mobilização da mesma para a mudança;
• Acrescentar mais-valias ao sentido de auto-responsabilização dos gestores
públicos;
• Conhecer o nível de satisfação dos diferentes públicos que se relacionam com as
organizações públicas (cidadãos, fornecedores, sociedade civil);
• Construir projectos de mudança sustentados, com base no conhecimento do
estado de saúde da organização;
• A avaliação baseada em evidências;
• A avaliação através de um conjunto de critérios aceites pelos países europeus;
• A ligação entre os objectivos definidos e as estratégias delineadas;
• A motivação das pessoas nas organizações públicas através do envolvimento
destas no processo de melhoria;
• A identificação dos progressos e dos níveis de melhoria alcançados;
• A promoção e a partilha de boas práticas entre diferentes departamentos de uma
organização (a nível interno) e com outras organizações (a nível externo). 16 Técnica ou processo sistemático de comparação de resultados e processos organizacionais entre duas ou mais organizações. Pode desenvolver-se dentro da mesma organização, entre alguns dos seus departamentos (benchmarking interno), ou entre diferentes organizações a nível nacional ou internacional.
16
Em síntese, a auto-avaliação através do modelo CAF, permite que a organização
pública que a aplique, aprenda a conhecer-se e tenha uma noção do seu desempenho.
Caso esta pretenda obter uma avaliação mais pormenorizada, deverá utilizar
modelos, tais como, o modelo Speyer e o modelo EFQM. A CAF é compatível com
estes modelos, podendo portanto, constituir o primeiro passo a tomar pela organização,
no sentido de implementar a gestão da qualidade na mesma.
Vantagens da CAF:
1. Modelo simples de aplicar;
2. Gratuito;
3. Mobiliza a organização para a Qualidade;
4. Cria indicadores de desempenho para utilização do benchmarking;
5. Conhecimento da evolução da organização, quando aplicado sistematicamente;
6. A possibilidade de aplicação, quer ao nível da macroestrutura (em toda a
organização), quer ao nível da microestrutura (departamento).
Pressupostos de aplicação da CAF:
1. Como qualquer processo de mudança, exige vontade e empenho da Direcção de
topo;
2. Implica a constituição de uma equipa de auto-avaliação, com formação sólida no
modelo e noutras metodologias da Qualidade: ISSO e TPS;
3. Pressupõe formação/sensibilização de todos os colaboradores no modelo, no
trabalho em equipa e nas áreas do comportamento organizacional (mudança,
inovação e clima organizacional);
4. Utiliza questionários, entrevistas e reuniões para aferir o estado de saúde da
organização.
17
Figura 2 – A estrutura da CAF17 (baseada no modelo da EFQM):
MEIOS RESULTADOS
As nove caixas identificam aqueles que são os principais aspectos a ter em conta numa
análise organizacional. Dentro de cada uma delas existe um critério. Os critérios
representam as dimensões da organização que devem ser consideradas durante a
avaliação.
Os critérios dos Meios: referem-se ao que a organização faz; modo como a
organização desenvolve as suas actividades.
Os critérios dos Resultados: referem-se ao que a organização atinge; mede os
resultados que estão a ser alcançados pela organização.
3.3.1 Critérios e subcritérios dos Meios: 1. Liderança
Como os dirigentes desenvolvem e prosseguem a missão, a visão e os valores
necessários para sustentar, a longo prazo, o sucesso da organização e os implementam
através de acções e comportamentos adequados e estão pessoalmente comprometidos
em assegurar o desenvolvimento e a implementação do sistema de gestão da
organização.
17 DGAP (2003) Estrutura Comum de Avaliação (CAF): melhorar as organizações públicas através da auto-avaliação, Lisboa (versão portuguesa).
Planeamento e Estratégia
Parcerias e Recursos
Liderança
Gestão das Pessoas
Resultados orientados
para os cidadãos/cliente
Impacto na
Sociedade
APRENDIZAGEM E INOVAÇÃO
Resultados relativos
às Pessoas
Gestão dos
Processos e da
Mudança
Resultados
de
desempenho-
chave
18
A avaliação deve procurar evidenciar o que a liderança do organismo faz
para (Subcritérios):18
1.1 Dar uma orientação à organização: desenvolvendo e comunicando a
visão, missão e valores;
1.2 Desenvolver e implementar um sistema de gestão da organização;
1.3 Motivar e apoiar as pessoas da organização e servir de modelo;
1.4 Gerir as relações com o nível político e com as outras partes
interessadas.
2. Planeamento e estratégia
Como a organização implementa a sua missão a visão através de uma estratégia clara
orientada para todas as partes interessadas, e suportada por políticas, planos, metas,
objectivos e processos adequados.
A avaliação deve evidenciar o que a organização faz para (Subcritérios):
2.1 Obter informação relacionada com necessidades presentes e futuras das
partes interessadas;
2.2 Desenvolver, rever e actualizar o planeamento e a estratégia;
2.3 Implementar o planeamento e a estratégia em toda a organização;
3. Gestão das Pessoas
Como a organização gere, desenvolve e liberta o conhecimento e todo o potencial das
pessoas que a compõem, quer ao nível individual, de equipa ou ao nível da organização
nos eu conjunto, e como planeia essas actividades de forma a prosseguir a política e a
estratégia definidas e a garantir a eficácia operacional do seu pessoal.
A avaliação deve evidenciar o que a organização faz para (Subcritérios):
3.1 Planear, gerir e melhorar os recursos humanos em sintonia com o
planeamento e estratégia;
3.2 Identificar, desenvolver e usar as competências das pessoas em
articulação com os objectivos e metas organizacionais, individuais e de
grupo;
3.3 Envolver as pessoas através do diálogo e da delegação de
responsabilidades;
18 Os parágrafos seguintes referem-se aos subcritérios. Cada um deles contém vários exemplos de práticas, exemplos concretos de acções, que podem ilustrar o sucesso na realização do subcritério.
19
4. Parcerias e Recursos
Como a organização planeia e gere as parcerias e os recursos internos de forma a
garantir a prossecução da política e da estratégia e o eficaz funcionamento dos
processos.
A avaliação deve considerar as medidas existentes na organização para
assegurar que (Subcritérios):
4.1 As relações de parceria sejam promovidas e implementadas;
4.2 As parcerias com cidadãos/clientes19;
4.3 O conhecimento seja gerido;
4.4 Os recursos financeiros sejam geridos;
4.5 A tecnologia seja gerida;
4.6 Os recursos materiais sejam geridos.
5. Gestão dos processos e da mudança
Como a organização concebe, gere e melhora ao seus processos de modo a apoiar e
inovar a política e a estratégia definidas, a garantir a plena satisfação e a gerar mais-
valias para os seus clientes e outras partes interessadas.
A avaliação deve evidenciar a forma como a organização:
5.1 Identifica, concebe, gere e melhora os processos;
5.2 Desenvolve e fornece produtos e serviços através do envolvimento dos
cidadãos/clientes;
5.3 Planeia e gere a modernização e a inovação.
3.3.2 Critérios e Subcritérios dos Resultados 6. Resultados orientados para os cidadãos/clientes
Que resultados a organização atinge em relação à satisfação dos seus clientes
internos e externos.
A avaliação deve ter em conta os resultados que a organização atingiu com
os seus esforços para conhecer as necessidades e expectativas dos cidadãos/clientes,
através de (Subcritérios):
6.1 Resultados de avaliações da satisfação dos cidadãos/clientes;
6.2 Indicadores20das medidas orientadas para os cidadãos/clientes;
19 Expressão utilizada para realçar o relacionamento duplo que existe com a Administração Pública: por um lado, enquanto utilizadores dos serviços (clientes), por outro lado, todas as pessoas, enquanto cidadãos e contribuintes, com interesse nos serviços e nos seus resultados. 20 Medida indicativa de algum fenómeno, isto é, não mede o fenómeno tal como se apresenta mas mede-o indirectamente.
20
7. Resultados relativos às pessoas
Que resultados a organização atinge em relação à satisfação das pessoas.
A avaliação deve considerar os resultados atingidos relacionados com
(Subcritérios):
7.1 Resultados da satisfação das pessoas e medição da motivação;
7.2 Indicadores dos resultados relativos às pessoas;
8. Impacto na sociedade
Que resultados a organização atinge na satisfação das necessidades e expectativas da
comunidade local, nacional ou internacional (conforme apropriado). Este critério inclui
a percepção em relação a questões como a qualidade de vida, a preservação do meio
ambiente e dos recursos globais e as medidas internas destinadas a avaliar a eficácia da
organização face à comunidade em que se insere. Inclui também as relações com as
autoridades administrativas competentes ou reguladoras da sua área de actividade.
A avaliação deve evidenciar os resultados da organização junto da
comunidade relativos a:
8.1 Desempenho social da organização;
8.2 Desempenho ambiental da organização;
9. Resultados de desempenho chave
Que resultados a organização atinge em relação ao desempenho planeado, quanto à sua
missão ou actividade principal, quanto a objectivos específicos e quanto à satisfação das
necessidades e expectativas de todos aqueles que têm interesse (financeiro ou outro) na
organização.
A avaliação deve evidenciar os resultados atingidos pela organização
relativamente a (Subcritérios):
9.1 Realização dos objectivos;
9.2 Desempenho financeiro;
3.4 Fases do processo de Implementação da CAF
3.4.1 1ªFase – Planeamento do processo 3.4.1.1 A iniciativa da Auto-avaliação
A realização de uma auto-avaliação organizacional com base na metodologia
CAF está dependente da decisão da gestão do topo. No entanto, a iniciativa pode partir
dos colaboradores da organização, mediante a apresentação de uma proposta à gestão de
topo, para que esta seja apreciada. Essa proposta deve conter uma série de informação,
21
nomeadamente: os objectivos da auto-avaliação; o âmbito da auto-avaliação (aplicação
da CAF em toda a organização ou em parte – um ou mais departamentos); os recursos
necessários (recursos humanos – constituição da equipa de Auto-avaliação – e recursos
materiais); a metodologia a adoptar (fases de aplicação da CAF); o papel dos diferentes
intervenientes (equipa de Auto-avaliação, gestores intermédios e colaboradores).
3.4.1.2 A preparação da Auto-avaliação
Com a apresentação da proposta à gestão de topo, terá que ser decidida a
constituição da equipa de auto-avaliação e quem será o respectivo líder (coordenador)
da mesma. Essa equipa designada será a responsável pela auto-avaliação desde a fase do
planeamento até à apresentação dos resultados à organização, ela deve ser representativa
da organização, isto é, é conveniente que nela estejam incluídas pessoas dos diferentes
sectores/níveis hierárquicos da organização. A estratégia de construção da equipa deve
ser ajustada à realidade concreta e actual de cada organização, tendo em consideração
factores como: a dimensão da organização; a complexidade da estrutura orgânica e
funcional; a dispersão geográfica dos departamentos; o grau de envolvimento dos
dirigentes de topo e dos dirigentes intermédios; a disponibilidade das pessoas, entre
outros.
Depois de aprovada a proposta de aplicação da CAF pela gestão de topo da
organização (planeamento estratégico) e constituída a equipa de auto-avaliação, esta
última deverá elaborar o planeamento que operacionaliza o processo de auto-avaliação.
Neste sentido, com base no cronograma de execução da auto-avaliação previamente
elaborado, deverá proceder à divisão de tarefas pelos elementos da equipa, de forma a
assegurar uma correcta gestão do tempo.
3.4.1.3 Apresentação da CAF à organização
Para que o exercício de auto-avaliação seja feito com sucesso, é imprescindível o
envolvimento e colaboração das pessoas dentro da organização. Isto significa que, no
processo de esclarecimento e de envolvimento, tanto aos gestores intermédios como aos
colaboradores, deve ser explicitado pela equipa a toda a organização, qual é o papel que
estes intervenientes têm e de que forma contribuem ou podem contribuir para o
processo de auto-avaliação. Para tal, é necessário que seja elaborado um Plano de
Comunicação, onde conste o cronograma de execução da CAF.
Além da apresentação da CAF aos gestores intermédios, ela deve ainda ser feita
aos colaboradores, com vista à sua sensibilização e envolvimento no processo,
facilitando assim, o trabalho da equipa de auto-avaliação na recolha de evidências.
22
3.4.2 2ªFase – Preenchimento da Grelha de Auto-avaliação Depois da fase do planeamento e da apresentação da CAF à organização, segue-
se o preenchimento da grelha de auto-avaliação, que constitui o cerne da auto-avaliação,
uma vez que, constitui a avaliação da organização. Esta é considerada a fase mais
importante de todo o processo, uma vez que, a aplicação do modelo CAF consiste, em
última análise, no preenchimento da grelha onde estão definidos os Critérios e os Sub-
critérios de Meios e de Resultados que compõem o Modelo de Auto-avaliação.
Nesta fase, a equipa terá que fazer uma análise e reflexão sobre aquilo que existe
na organização, tanto em termos de meios, como de resultados. No que diz respeito aos
cinco critérios de meios da CAF, a equipa terá que identificar iniciativas ou acções que
estejam planeadas ou a ser implementadas na organização, tendo em conta as áreas da
organização em análise: a liderança; o planeamento e estratégia; a gestão de pessoas; as
parcerias e recursos; e a gestão dos processos e da mudança. Relativamente aos
critérios de resultados, a equipa terá que procurar indicadores de percepção21 ou de
desempenho22 dentro das áreas específicas dos sub-critérios, nomeadamente: os
resultados orientados para os cidadãos/clientes; os resultados relativos às pessoas; o
impacto na sociedade; e os resultados de desempenho-chave.
Ao longo do preenchimento da grelha de auto-avaliação, a equipa deve basear a
avaliação em evidências e dados objectivos sobre as actividades e resultados da
organização, já que os resultados da mesma estão muito dependentes do rigor e
honestidade dos elementos que compõem a equipa.
A DGAP desenvolveu questionários de diagnóstico (de aplicação facultativa)
para colaboradores e gestores, que podem ser aplicados durante a fase do preenchimento
da grelha de auto-avaliação, com o objectivo de: conhecer a opinião das pessoas
relativamente a determinadas questões relacionadas com o modo de funcionamento da
organização (critérios de meios); envolver as pessoas no processo de mudança iniciado
com a auto-avaliação.
A grelha de auto-avaliação é, no fundo a ferramenta que testemunha os
resultados do processo de avaliação. É nela que constam os resultados de todo o
trabalho desenvolvido com base no modelo CAF. Esta grelha foi desenhada com base
21 Medida subjectiva sobre um fenómeno. Ex: nível de satisfação com o envolvimento das pessoas na organização. 22 Característica mensurável ou quantificável. Ex: número de acções de formação.
23
na grelha do modelo da EFQM, o modelo – origem do modelo CAF. Para cada um dos
sub-critérios existe um quadro de análise ou tabela com vários campos.
Depois de preenchida cada tabela da grelha de auto-avaliação, com a
identificação das iniciativas/indicadores, pontos fortes e fracos, a equipa terá de atribuir
uma pontuação para cada sub-critério. Cada critério tem seis níveis de avaliação
alternativos (0 a 5). A pontuação de cada um dos nove critérios é obtida através da
média das pontuações dos sub-critérios. A pontuação global da organização é obtida
através do somatório das pontuações dos nove critérios.
Quadro 2 – Avaliação dos Meios Nenhuma evidência ou apenas evidência de uma iniciativa sem expressão
= 0
Iniciativa planeada – P (plan) = 1 Iniciativa planeada e implementada – D (do) = 2 Iniciativa planeada, implementada e avaliada – C (check) = 3 Iniciativa planeada, implementada, avaliada e revista com base em dados retirados de acções de benchmarking e ajustada em conformidade – A (act)
= 4
Iniciativa planeada, implementada, avaliada e revista com base em dados retirados de acções de benchmarking e ajustada e integrada completamente na organização.
= 5
Quadro 3 − Avaliação dos Resultados Não há resultados avaliados = 0 Os resultados-chave estão avaliados e demonstram uma tendência estável ou negativa
= 1
Os resultados demonstram um progresso modesto = 2
Os resultados demonstram um progresso substancial = 3
São alcançados resultados excelentes e são feitas comparações com os resultados obtidos dentro da organização (benchmarking interno)
= 4
São alcançados resultados excelentes e são feitas comparações com os resultados obtidos dentro da organização, e com os resultados obtidos por outras organizações (benchmarking externo).
= 5
3.4.3 3ªFase – Preparação dos resultados para divulgação 3.4.3.1 Análise e divulgação dos resultados da Auto-avaliação
Depois de devidamente preenchida a grelha de auto-avaliação, a equipa fará uma
sistematização dos resultados do exercício de auto-avaliação, para posterior análise.
24
Para tal, é necessário preencher a grelha de resultados, também disponibilizada pela
DGAP, que identifica a situação da organização em cada um dos critérios do modelo
CAF, possibilitando o conhecimento dos pontos fortes e fracos da organização.
A visualização do desempenho da organização, nos diversos componentes,
possibilita a sistematização de informação útil para a elaboração posterior de um Plano
de Melhorias e ainda saber onde é que a organização não está a utilizar todo o seu
potencial.
A partir daqui, a equipa elaborará o Relatório Final (deve ser claro e conciso,
bem organizado e apelativo), depois de concluído o processo. Ele constitui o
depoimento, onde constam as informações relacionadas com o exercício da auto-
avaliação. O Relatório deve ser entregue ao gestor de topo e dado a conhecer
posteriormente aos gestores intermédios, antes dos resultados serem divulgados ao resto
da organização. Os resultados devem ser a base para a construção de uma estratégia de
mudança e esta deve ser conhecida no momento de divulgação dos mesmos à
organização.
Durante a apresentação dos resultados aos colaboradores, a equipa de auto-
avaliação ou o gestor de topo poderão desafiar as pessoas, com o objectivo de as
motivar para a mudança, através de várias formas, de entre as quais: interpretar os
resultados em termos de desafios para o futuro, encarando os pontos fracos como
oportunidades de melhoria; desafiar as pessoas para a implementação de um programa
de qualidade e a candidatura a prémios de excelência nacionais e internacionais; a
referência à responsabilização de cada elemento da organização no processo de
mudança, entre outras possíveis.
3.4.4 Síntese das fases da Auto-avaliação I – Planeamento da Auto-avaliação
Apresentação da proposta de aplicação da CAF ao gestor do topo;
Reunião com gestores intermédios e de topo para constituição da equipa de AA
(Auto-avaliação);
Reunião da equipa de AA para homogeneizar os conhecimentos da CAF entre os
elementos da equipa, elaboração do cronograma de tarefas, divisão de tarefas da
Fase II e esclarecimento de dúvidas;
Reunião com a gestão de topo para apresentação do cronograma de tarefas;
25
II – Apresentação da CAF à organização
Apresentação da CAF aos gestores intermédios;
Apresentação da CAF aos colaboradores;
III – Preenchimento da grelha de Auto-avaliação
IV – Apresentação dos resultados da Auto-avaliação
Análise dos resultados;
Elaboração do relatório final;
Elaboração do plano de melhorias;
Apresentação dos resultados aos gestores intermédios;
Apresentação dos resultados aos colaboradores.
IV. Para além da Auto-avaliação 4.1 O Plano de Melhorias
Com base nos resultados da auto-avaliação, segue-se a listagem das
oportunidades de melhoria para cada um dos nove critérios da CAF, no sentido de
elaborar um Plano de Melhorias.
A estrutura do Plano de Melhorias deve ser a seguinte, segundo recomendação da
DGAP:
1. Apresentação dos resultados da Auto-avaliação;
2. Descrição do critério de prioritização das Acções de Melhoria (definição de um
critério objectivo para a hierarquização das acções de melhoria a implementar na
organização);
3. Tabela com o ranking das Acções de Melhoria;
4. Visão geral do Plano de Melhorias (quadro geral que permite visualizar todo o
plano, onde constam: o ranking das AM; a identificação das AM; os
responsáveis; a data prevista para o desenvolvimento completo; as principais
actividades/acções associadas; o estado de implementação (revisões);
5. Descrição de cada Acção de Melhoria (elaboração de fichas para cada acção de
melhoria);
A equipa de auto-avaliação poderá identificar a realização de questionários de
satisfação como uma acção de melhoria, aplicando-os a colaboradores e clientes
(cidadãos). Durante a fase de realização da auto-avaliação, a sua aplicação poderá
26
contribuir para o envolvimento das pessoas no processo de mudança e para uma
avaliação mais abrangente da organização.
4.2 O Benchmarking “Improving ourselves by learning from others.”
Uma das grandes virtualidades do modelo CAF é a criação de parâmetros de
comparação entre organizações públicas. O benchmarking é um instrumento de
diagnóstico que permite à organização pública comparar-se com as restantes e tomar
conhecimento das melhores práticas. A finalidade de acções de benchmarking é a de
encontrar melhores formas de fazer as coisas, com base nos resultados alcançados por
outras organizações.
Em termos práticos, a organização que se encontra a aplicar a CAF, poderá
utilizar os seus resultados, para efectuar comparações com os resultados de outras
organizações que também tenham aplicado o modelo CAF, em termos globais e por
critério.
Existem vários tipos de benchmarking. Aqueles que estão referenciados na CAF
são os seguintes: o benchmarking interno, externo e internacional. Qualquer um deles
exige a realização de um processo de auto-avaliação com base no modelo CAF.
O tipo de benchmarking a ser utilizado é seleccionado com base nalguns
critérios de apoio ao processo de tomada de decisão, são eles:
• Objectivos a serem alcançados; • Aspectos organizacionais a serem estudados; • Tempo e recursos disponíveis; • Nível de experiência; • Fontes de boas práticas.
4.2.1 Benchmarking interno É utilizado quando os parceiros de comparação são aqueles que correspondem a
diferentes departamentos de uma organização.
4.2.2 Benchmarking externo Implica a selecção de parceiros fora da organização, conhecidos por
desenvolverem as boas práticas. Este processo exige a adaptação de tais práticas ao
contexto específico da organização. A DGAP está a desenvolver, no sentido de
promover este tipo de benchmarking, uma base de dados de boas práticas onde
constarão os casos a nível nacional, de aplicação da CAF.
27
4.2.3 Benchmarking Internacional Este tipo de benchmarking procura parceiros que estejam localizados fora do
país, ou seja, as melhores práticas estão localizadas noutros países. Para o apoiar foi
criada uma base de dados de casos de aplicação da CAF, em organizações públicas de
países europeus, localizada no Centro de Recursos da CAF, existente no site do EIPA.23
Para a realização do benchmarking, a gestão de topo deve constituir um grupo de
trabalho responsável pelo processo. O grupo pode ser constituído pelos elementos da
equipa de Auto-avaliação ou pode ainda ser constituído um novo grupo com pelo
menos, um dos seus elementos, uma vez que, o benchmarking com base na CAF,
implica conhecimentos ao nível do modelo e ao nível do desempenho da organização.
Grande parte da eficácia do benchmarking está dependente de uma etapa
considerada muito importante, aquele que é referente à selecção de bons parceiros.
A utilização da CAF, através do website do Instituto Europeu da Administração
Pública (EIPA), permite que uma organização preencha o formulário de avaliação,
disponível on-line, depois de ter realizado a auto-avaliação. Os resultados alcançados
pela organização permanecerão anónimos, mas a organização receberá como retorno, o
seu posicionamento em termos de perfil organizacional em comparação com a média de
outras organizações que têm utilizado a CAF, no mesmo país ou no mesmo sector de
actividade. Os resultados da auto-avaliação farão parte da base de dados europeia da
CAF, onde consta uma série de informação (sector de actividade, dimensão em termos
de pessoal, contactos das pessoas). Esta base de dados, através da disponibilização de
informação-chave, pode ajudar as organizações públicas a identificar os parceiros de
benchmarking mais adequados.
O número de utilizadores da CAF nos países europeus já ultrapassa os 500, ou
seja, já existem potenciais parceiros que as organizações podem seleccionar para
aprender com boas práticas desenvolvidas por outras organizações. A utilização deste
modelo, a nível europeu, é tendencialmente crescente.
V. A EFQM (European Foundation for Quality Management) A EFQM é uma fundação sem fins lucrativos, fundada em 1988 pelos
Presidentes de 14 grandes companhias europeias, com o apoio da Comissão Europeia.
Ela é responsável pela gestão do esquema de reconhecimento europeu dos Níveis de
23 Website: www.eipa.nl
28
Excelência (Committed to Excellence, Recognised for Excellence e European Quality
Award), e desenvolve várias actividades na área da melhoria do desempenho
organizacional.
O lançamento desta poderosa rede de gestão (hoje com mais de 800 membros,
grandes, médias e pequenas empresas de mais de 38 países) resultou da necessidade de
desenvolver uma estrutura europeia para a melhoria da qualidade, na linha do Modelo
Malcolm Bridge, nos EUA, e do Prémio Deming, no Japão. Qualquer destes galardões
tinha demonstrado melhorar a qualidade dos serviços nas organizações que os
utilizavam.
5.1 O Modelo de Excelência da EFQM O modelo de Excelência EFQM, modelo de gestão empresarial, foi introduzido
em 1991 e destina-se a permitir a auto-avaliação da qualidade organizacional e
constitui a base de apreciação das candidaturas ao European Quality Award (EQA) –
Prémio Europeu da Qualidade. Com a criação deste modelo, a EFQM pretendeu ajudar
a criar organizações europeias fortes que pratiquem os princípios da Gestão pela
Qualidade Total (GQT) no modo como conduzem os seus negócios e no relacionamento
que têm com seus empregados, accionistas, clientes e com as comunidades onde
operam. Muitas empresas de âmbito mundial e local assumiram modelos de Excelência
Empresarial, de entre elas, a Nokia, a Fagor, a Texas Instruments, a TNT, a Rank
Xerox, a Samsung, a Vodafone, a DHL, a Microsoft.
O Modelo EFQM assenta nos conceitos fundamentais da Excelência: orientação
para os resultados; focalização no cliente; liderança e constância de propósitos; gestão
por processos e por factos; desenvolvimento e envolvimento das pessoas;
aprendizagem, melhoria e inovação contínuas; desenvolvimento de parcerias e
responsabilidade social corporativa.
O modelo é constituído por um conjunto de 5 critérios “Factores” (como se faz)
– Liderança, Política e Estratégia, Pessoas, Parcerias e Recursos, Processos – e 4
critérios “Resultados” (o que se alcança) – Resultados dos Clientes, das Pessoas, da
Sociedade e Resultados Chave de Desempenho. Cada critério é ainda subdividido em
vários sub critérios, num total de 32 para o conjunto do Modelo. A avaliação do
desempenho da empresa (por auto-avaliação ou por uma entidade avaliadora como a
EFQM, a APQ, etc.) segundo este Modelo faz-se comparando a realidade da empresa
com o preconizado no Modelo. Neste processo cada sub critério do grupo “Factores” é
29
avaliado segundo a “abordagem (Plan) ” de seguida, o “Desdobramento (Do) ”
realizado, a “Avaliação (Check)” do que foi conseguido e a “Revisão (Act)” para
continuar a melhorar. Quanto aos sub critérios do grupo “Resultados” estes são
analisados relativamente aos valores alcançados, a sua tendência ao longo do tempo, a
lógica dos objectivos que se propunha alcançar, as comparações feitas com os
resultados obtidos por outros (benchmarking), as causas desses resultados e finalmente
a abrangência dos mesmos. Como resultado dessa comparação, é atribuído a cada sub
critério uma determinada pontuação variando entre 0 e 100%. A pontuação final que
estabelece o nível de Excelência em que se encontra a empresa é resultado do conjunto
de pontuações dos sub critérios afectado pela ponderação do peso relativo dos critérios a
que pertencem. Resta dizer, que toda esta avaliação é sempre feita por uma equipa
multidisciplinar (e no caso de avaliação externa, multi-empresas), de Assessores,
devidamente formados e treinados na aplicação do Modelo.
A EFQM tem Organizações Parceiras Nacionais (NPO) em 25 países europeus.
Estes parceiros estão autorizados a funcionar como Agentes EFQM para disseminação
de informação, produtos e serviços relacionados com o modelo de excelência da EFQM.
O parceiro nacional da EFQM em Portugal é a Associação Portuguesa para a Qualidade
(APQ).
Atendendo às especificidades do Sector Público, a EFQM criou uma versão do
modelo de excelência adaptado ao Sector Público e voluntário. Neste sentido, formou
um Grupo de Melhoria do Desempenho do Sector Público – o Improving Public Sector
Performance Group – cuja missão é promover e apoiar a melhoria do desempenho
através da utilização dos conceitos de excelência nas organizações do Sector Público.
5.2 Os Níveis de Excelência da EFQM A EFQM concebeu um esquema de reconhecimento em etapas que permite às
organizações optar pelo nível mais adequado à sua realidade e progredir para níveis
mais exigentes. No topo encontra-se o Prémio Europeu da Qualidade (European
Quality Award – EQA). O esquema é constituído por três níveis aos quais as
organizações se podem candidatar, correspondendo a cinco oportunidades de
reconhecimento.
Os níveis de excelência são geridos a nível europeu pela EFQM, sendo
desenvolvidos ao nível nacional, pelo respectivo Parceiro Nacional (NPO). Em Portugal
30
EQA
Recognised for
Excellence
Committed to Excellence
é à APQ que cabe a responsabilidade pela gestão deste esquema de reconhecimento para
os níveis Committed to Excellence e Recognised for Excellence.
Nível 1 – Committed to Excellence
Nível 2 – Recognised for Excellence
Nível 3 – EQA Finalist
Nível 4 – EQA Prizewinner
Nível 5 – EQA Winner
5.2.1 Committed to Excellence
Este nível destina-se a organizações ou unidades organizacionais que se encontram no
início do seu percurso para alcançar a excelência. O objectivo é ajudá-las a compreender
o seu nível de desempenho actual face aos critérios do Modelo e a estruturarem acções
de melhoria. A candidatura a este nível não depende de nenhum prazo de candidatura
específico e poderá ser efectuada junto da APQ antes, ou imediatamente após, a
realização da auto-avaliação das organizações.
5.2.2 Recognised for Excellence
Este nível destina-se a organizações ou unidades organizacionais já com alguma
experiência na aplicação dos princípios do Modelo de Excelência e em processos de
Auto-avaliação com base nas 32 partes de critério do Modelo. Os candidatos submetem-
se a um processo parecido com o da candidatura ao Prémio Europeu da Qualidade, mas
mais simples, menos moroso e exaustivo. As organizações poderão candidatar-se para
este nível ao longo dos 12 meses do ano, também não existem prazos. Se a pontuação
obtida pela organização candidata for igual ou superior a 400 pontos, é-lhe atribuído o
reconhecimento por este nível, válido por 2 anos, e o direito a utilizar a insígnia
correspondente nos seus contactos comerciais e promocionais.
VI. Os Factores de Sucesso para Implementar a CAF 6.1 O Perfil do Agente CAF
A equipa de auto-avaliação desempenha um papel muito importante no processo de
transformação e adaptação da organização às novas realidades, dando início a todo um
processo de aprendizagem e mudança organizacional.
31
No que se refere às funções a desempenhar pelos elementos da equipa, serão
consideradas duas categorias funcionais: as atribuições genéricas e as atribuições
específicas às várias fases de implementação da CAF24. De acordo com as orientações
do Innovative Services Group (IPSG), não são impostas quaisquer restrições de acesso à
função de avaliador da CAF, quer no que respeita à formação académica do avaliador,
quer do seu nível hierárquico ou grupo de pessoal. Apenas é recomendável que o agente
CAF possua conhecimentos profundos da organização, no que se refere à sua estrutura e
funcionamento. Para além disso, a equipa de auto-avaliação deve ser constituída por
elementos que possuam determinados conhecimentos, aptidões e capacidades, bem
como assumir determinados comportamentos e atitudes e possuir determinadas
qualidades pessoais. Todos os requisitos e competências são exigidos à equipa de auto-
avaliação como um todo e não a cada elemento em particular, para que assim, a equipa
seja bem sucedida no processo de auto-avaliação dos serviços. As competências de
liderança são específicas do líder da equipa e estão concretizadas em comportamentos
concretos desse domínio.
Assim sendo, e considerando a equipa de auto-avaliação no seu conjunto, as
exigências da equipa de auto-avaliação são equacionadas em três dimensões:
cognitiva; personalidade; deontológica.
Cognitiva: - Capacidades de análise e de síntese; - Criatividade e concepção; - Capacidades de compreensão e expressão verbal, oral e escrita; - Conhecimentos técnicos específicos; Personalidade: - Estabilidade emocional; - Flexibilidade intelectual; - Motivação; - Maturidade e sentido de responsabilidade; - Espírito de disciplina; Deontológica:
- Rigor e imparcialidade; 6.2 O Papel da Liderança
Uma das condições de sucesso na implementação da CAF está relacionada com
o empenhamento do líder de topo em todo o processo e constitui uma valorização do
processo de auto-avaliação. De facto, um determinado grau de dedicação e esforço por
parte da liderança de topo e dos dirigentes de nível intermédio, adquirem extrema
importância na valorização da ferramenta CAF. Estes deverão adoptar as atitudes e 24 As várias atribuições encontram-se enumeradas no Manual de Apoio para aplicação da CAF.
32
estratégias mais adequadas. Isto significa que, no processo de implementação da CAF, a
liderança organizacional atribui um sentido e um significado ao processo de auto-
avaliação dos serviços e uma coerência às formas de actuação da equipa de auto-
avaliação. Neste sentido, os papéis a desempenhar pelos líderes da organização no
processo CAF são: 1. Criação da visão organizacional;
2. Assumir claramente o processo de auto-avaliação;
3. Definir objectivos claros;
4. Iniciar o processo de auto-avaliação nos serviços onde existe um maior
controlo e onde se podem prever as consequências da avaliação;
5. Reconhecer que o processo de auto-avaliação, mesmo incidindo apenas
numa das partes, afecta o todo.
Todavia, a tarefa mais importante dos líderes organizacionais é a de criar uma
cultura que seja conivente com a implementação da CAF.
O líder constitui ainda, uma importante fonte de motivação do colaborador. É
importante que os líderes organizacionais estejam preparados para serem os agentes da
mudança, desenvolvendo e aperfeiçoando as competências humanas, motivando talentos
e influenciando positivamente o comportamento dos seus colaboradores.
A eficácia da liderança depende da situação, do grupo, dos colaboradores
individualmente e do líder, em si. Torna-se necessário que o líder tenha em conta as
características e competências individuais e do grupo, os objectivos organizacionais e os
recursos de que dispõe, para adequar o estilo de liderança que lhe parecer mais
apropriado.
6.3 O Processo de Comunicação da equipa de auto-avaliação No âmbito da implementação da CAF, a equipa de auto-avaliação deverá realizar
um plano de comunicação que, à luz da política e dos objectivos estabelecidos, integre
os suportes de comunicação adequados e relevantes para a organização. O plano de
comunicação deverá ser adequado a cada uma das fases de desenvolvimento da CAF e
prever múltiplos métodos de comunicação, no sentido de, que haja maior aceitação por
parte de todos, eliminar resistências e, acima de tudo, conseguir uma maior eficácia na
implementação da ferramenta CAF na organização. São consideradas vantagens de um
planeamento da comunicação organizacional:
Maior aceitação e valorização das mensagens transmitidas pela equipa;
33
Maior abertura dos colaboradores à necessidade de implementação de um
processo de auto-avaliação;
A informação adequada relativa ao processo CAF;
Maior compreensão e disseminação das mensagens, tendo como resultado um
sistema de comunicação coerente e consistente;
Maior receptividade à própria mudança.
Assim, a equipa de auto-avaliação deverá construir um plano de comunicação que
tenha em consideração, simultaneamente, a coerência e a pertinência entre os objectivos
de cada uma das fases de implementação da CAF e os suportes comunicacionais.
6.4 O Envolvimento A introdução da ferramenta CAF deverá, desde logo, envolver todos os que
trabalham na organização. Na verdade, será através da comunicação e da participação
directa do colaborador, que se incrementa o envolvimento e que, por sua vez, se
contribui para o aumento da eficácia organizacional. A CAF, ao desencadear,
necessariamente algum tipo(s) de mudança(s) organizacionais, poderá suscitar
resistências por parte do colaborador. Quando se fala de adesão à mudança, está
implícito o fenómeno inverso que tem a ver com a resistência à mudança, que pode
assumir uma componente mais activa ou mais passiva.
Considera-se por um lado, que a resistência é natural e generalizada a qualquer
processo de mudança. Por outro lado, a resistência poderá diminuir se a mudança deixar
de ser percebida como ameaçadora;
• Se os colaboradores estiverem envolvidos;
• Se os mesmos colaboradores perceberem a mudança como benéfica.
A questão essencial, numa abordagem do processo de mudança, reside em conhecer
as verdadeiras razões que levam o colaborador a resistir e estabelecer uma estratégia de
envolvimento.
Como factores críticos de sucesso no envolvimento dos colaboradores destacam-se os
seguintes:
Forte compromisso da gestão de topo;
Boa comunicação dos objectivos organizacionais;
Relacionamento estreito entre chefias e colaboradores;
Clarificação dos objectivos da Avaliação.
34
Como factores críticos de insucesso:
Chefias não assumirem os objectivos que a gestão do topo se propõe atingir;
Gestores e supervisores da primeira linha não terem as competências
necessárias;
Os programas de envolvimento não abrangerem a totalidade dos
colaboradores, acabando por se manter a cultura e a prática de gestão
tradicionais;
VII. Análise SWOT Fazendo uma análise SWOT da avaliação das organizações públicas com base
no modelo de Auto-avaliação CAF, ou seja, uma análise dos pontos fortes (forças), dos
pontos fracos (fraquezas), das oportunidades (vantagens potenciais) e das ameaças
(dificuldades potenciais) inerentes ao processo de implementação da CAF nas
organizações públicas, as conclusões são as que se seguem.
7.1 Forças Os cidadãos exigem qualidade na prestação dos serviços públicos;
A auto-avaliação através do modelo CAF: identifica oportunidades de melhoria;
introdução à gestão pela qualidade;
A adopção da CAF é um compromisso assumido ao nível dos Ministros das
Administrações Públicas da União Europeia.
7.2 Fraquezas
Recursos materiais e humanos escassos para apoiar a implementação da CAF na
Administração Pública; Apesar das iniciativas de qualidade em serviços públicos lançadas pelo
Secretariado para a Modernização Administrativa (SMA) – Anos 90 –
permanece incipiente uma cultura de qualidade na Administração Pública. 7.3 Oportunidades
Vontade política para adoptar a CAF na auto-avaliação dos serviços públicos
(SIADAP);
A avaliação é entendida pelo Governo como um dos vectores do processo de
Reforma da Administração Pública;
35
7.4 Ameaças
Processos de auto-avaliação enviesados e sem rigor que poderão conduzir ao
descrédito da CAF; Planos de Melhorias “metidos na gaveta” – pode conduzir à frustração.
VIII. Experiências de aplicação da CAF na Administração
Pública portuguesa
8.1 Uma experiência de aplicação na Administração Central: a
experiência da Secretaria – geral do Ministério da Justiça (SGMJ)
8.1.1 As razões que levaram à utilização da CAF na SGMJ Em 2001/2002 realizou-se uma reestruturação orgânica e estabilização da
estrutura. É neste período que surge a nova Lei orgânica e é feita uma alteração
profunda ao nível das competências, da estrutura e dos meios.
O ano de 2003 foi o ano da formação na SGMJ e 2004, o ano da Qualidade.
8.1.2 O processo de auto-avaliação A decisão de utilizar a CAF como ferramenta de auto-avaliação surgiu
naturalmente, na sequência do projecto traçado para a Secretaria-geral.
O processo de auto-avaliação teve início em Abril de 2003, com a formação de
um elemento do Ministério da Justiça, no âmbito do projecto desenhado pela DGAP.
Entretanto, foi objecto de maturação ao nível da direcção de topo, até ser apresentado
aos restantes dirigentes em reunião de direcção específica para o efeito, em Outubro de
2003.
Aos dirigentes foram apresentados: a metodologia CAF; as linhas de orientação
a adoptar internamente; o cronograma de trabalhos (Anexo 2). Foi ainda criado o
núcleo agregador de informação.
8.1.3 Obstáculos encontrados e formas de os ultrapassar 1. Envolvimento das pessoas:
Cepticismo quanto à utilidade do trabalho;
Dúvidas quanto ao anonimato;
2. Criação da equipa de auto-avaliação:
Voluntariado;
Designação dos elementos;
36
3. Concepção/utilização de instrumentos:
Guia da DGAP – terminologia diferenciada da habitualidade usada na A.P.
portuguesa, v.g. “competências”;
Questionários adaptados – pré-teste.
4. Critério 6: “Resultados orientados para os cidadãos/clientes:
Instrumentos de notação;
Desenho de novos instrumentos – próximo processo de auto-avaliação;
5. Avaliação quantitativa:
Dificuldade de aplicação;
Resultados incompletos por via do critério 6;
6. Apresentação dos resultados e objectivos de melhoria.
8.1.4 O impacto da CAF na SGMJ 1. Plano de melhoria:
Reuniões de direcção para debate dos resultados e sugestão de medidas
calendarizadas;
Divulgação completa aos funcionários;
Desenvolvimento de instrumentos de avaliação da satisfação dos clientes;
Adaptação dos questionários a todos os critérios e redução do número de
perguntas;
2. Monitorizar os progressos e repetir a auto-avaliação.
8.2 Uma experiência de aplicação da CAF na Administração Local: a
experiência da Câmara Municipal de Espinho “O Modelo CAF na perspectiva do Sistema Integrado de Avaliação dos Serviços
Públicos”25
Hipótese de trabalho:
“A implementação das sugestões de melhoria no Departamento de Administração e
Finanças da Câmara Municipal de Espinho, no âmbito da qualidade dos serviços,
conduzirá a níveis mais elevados de excelência no seu funcionamento”.
Área de interesse para o desenvolvimento da investigação: Como reestruturar e modernizar o funcionamento da Câmara de modo a prestar
melhores serviços aos Munícipes, fim último para os quais as políticas municipais se
devem dirigir? 25 Uma dissertação de Mestrado de Alexandre Tomás Silva Carneiro Nunes de Sousa (29 de Março de 2004).
37
Perguntas de investigação:
Quais são os aspectos mais importantes para os utentes na qualidade dos
serviços que lhes são prestados?
Serão obtidos os mesmos resultados com a utilização da Norma e o Modelo
CAF?
8.2.1 Constituição dos grupos de auto-avaliação26
8.2.2 Critérios de selecção dos seus elementos Reputação quanto à eficiência e cooperação; Confiança e respeito por parte dos colegas na organização; Capacidade de análise; Experiência na organização.
8.2.3 Desenvolvimento dos trabalhos Uma primeira reunião com cada um dos grupos, num total de 4 manhãs; Uma 2ª reunião com todos os grupos para colocação de dúvidas; Na 3ª reunião, foram utilizados 4 dias para que cada um dos grupos trabalhasse
com a ferramenta e procedesse à respectiva avaliação. Quadro 4 – Demonstração quantitativa dos resultados da avaliação por
departamento, tendo por base os critérios da CAF
Fonte: DGAP, “O Modelo CAF na perspectiva do Sistema Integrado de Avaliação dos Serviços
Públicos”, Evento CAF – Universidade Católica, 29 de Março de 2004.
26 Para ver a constituição dos grupos de auto-avaliação, consultar o Anexo 3.
Critérios DAF DEB DPU DDL Autarquia
Liderança 2,5 2,1 1,8 2,5 2,2
Política e Estratégia 1,4 2,1 2,1 1,5 1,8
Gestão das Pessoas 3,8 2,7 2,7 2,7 3
Recursos e Parcerias 2,6 2,1 1,8 2,6 2,3
Gestão dos Processos e da Mudança 2 2,1 2,1 1,9 2
Cidadãos/Clientes 1 1 1 1 1
Pessoas 2,3 2,5 2,5 2,3 2,4
Sociedade 2,5 2,8 2,7 2,4 2,6
Desempenho Chave 1,6 1,5 1,5 1,7 1,6
Total 19,7 18,9 18,3 18,6 18,9
38
0
20
40
60
nº d
e re
spos
tas
Aspectos mais importantes no atendimento em geral para os utentes
Simpatia Igualdade de TratamentoRapidez de resposta Compreensão das necessidadesCentralização dos serviços Informação via netAviso conclusão dos processos Atendimento c/ marcaçãoInstalações confortáveis
Quadro 5 – Pontos Fracos Diagnosticados relativamente às cinco
dimensões da qualidade dos serviços
Fonte: DGAP, “O Modelo CAF na perspectiva do Sistema Integrado de Avaliação dos Serviços
Públicos”, Evento CAF – Universidade Católica, 29 de Março de 2004. Figura 3
Fonte: DGAP, “O Modelo CAF na perspectiva do Sistema Integrado de Avaliação dos Serviços
Públicos”, Evento CAF – Universidade Católica, 29 de Março de 2004.
Dimensões da Qualidade Pontos Fracos
Tangibilidade Instalações antiquadas, pouco
confortáveis e de pequena dimensão;
Instalações eléctricas de má qualidade.
Fiabilidade e Capacidade de Resposta
Foi considerada para os três serviços, a “rapidez de resposta” como o aspecto essencial a melhorar;
Segurança e Empatia
As soluções de melhoria apontaram, essencialmente, para a simplificação da orgânica, a desburocratização dos serviços, a necessidade dos funcionários serem mais simpáticos, prestativos, disponíveis, autónomos; com mais formação e responsabilização.
39
8.2.4 Principais sugestões de melhoria apontadas por critério LIDERANÇA
A definição da missão, visão, dos princípios de acção e padrões de qualidade, através da elaboração de uma Carta da Qualidade;
POLÍTICA E ESTRATÉGIA
Avaliação constante da Política e da Estratégia, incluindo processos e planos, definindo previamente indicadores de medida;
Avaliação sistemática da satisfação e das necessidades dos utentes, incentivando-os a apontar melhorias.
GESTÃO DAS PESSOAS
Descrição e Análise das funções existentes no Departamento; Criação uma metodologia de monitorização da eficácia da formação; Garantir o envolvimento dos funcionários nas actividades de melhoria, Credibilizar o sistema de avaliação de desempenho.
RECURSOS E PARCERIAS
Criação de uma estrutura que assegure um processo contínuo e sistemático de Benchmarking;
Aproveitar os canais de comunicação internos existentes (intranet) para partilhar de forma extensiva pelos colaboradores, informação financeira e do desempenho da organização;
Criação de um portal informático que garanta a eficácia interna e externa da informação.
GESTÃO DOS PROCESSOS E DA MUDANÇA
Levantamento semestral dos fluxos produtivos do departamento; Avaliação sistemática dos fornecedores; Estudos prévios de viabilidade económica, financeira e social dos projectos; Criação de um Gabinete de Apoio ao Munícipe, Colocação de uma caixa de sugestões destinada aos funcionários; Publicitar a existência de um Livro de Reclamações junto dos utentes,
RESULTADOS ORIENTADOS PARA O CIDADÃO/CLIENTE
Recomenda-se a procura de espaços alternativos noutros edifícios, ou, se não for possível, a realização de obras, no intuito de tornar os locais de atendimento mais confortáveis e mais modernos. Por outro lado, a remodelação das instalações, poderia passar pela centralização do atendimento do Departamento (ou de outros Departamentos), localizado no rés-do-chão do edifício;
Para melhorar a capacidade de resposta dos serviços, recomenda-se a subdelegação de competências por parte do Vereador no Director do Departamento;
40
A autarquia deve apostar na formação em Atendimento ao Público, mas tendo por base, um prévio levantamento das competências e requisitos essenciais à sua execução.
IX. A Dinâmica da CAF na Administração Pública
portuguesa, inserida num contexto europeu
9.1 Estudos Europeus de aplicação da CAF27
9.1.1 O 1.º Estudo No segundo semestre de 2003, a Presidência Italiana, solicitou um estudo ao
EIPA, com o objectivo de analisar as experiências de aplicação da CAF ao nível
europeu e conhecer as estratégias adoptadas para a disseminação da ferramenta usadas
nos diferentes países. O estudo foi desenvolvido durante o segundo semestre de 200328,
intitulado “The use of the Common Assessment Framework in European Public
Administration” e os seus resultados foram divulgados durante o Evento Europeu sobre
a CAF “Self-Assessment and Beyond”, organizado pela Presidência Italiana, em
Novembro de 2003. O objecto deste estudo era: ajudar a desenvolver uma melhor
compreensão das condições nas quais a CAF pode ser uma ferramenta útil par a análise
e a melhoria das administrações públicas, além de compreendidas as questões ligadas ao
processo de auto-avaliação; identificar o papel das agências nacionais para a promoção
da CAF e formular as linhas directrizes para a promoção da CAF nos novos Estados
membros. Além disso, visava obter informações susceptíveis de serem utilizadas para o
lançamento de projectos de benchmarking, entre as administrações europeias que
tenham utilizado a CAF.
Neste estudo, no sentido de oferecer um panorama da situação da CAF nos antigos
e novos Estados membros, os países foram classificados em cinco grupos, reflectindo
cada um, de forma aproximada, o apoio acordado na CAF, no momento preciso da
investigação. Neste sentido, Portugal, ficou classificado no Grupo 3, no Nível 2,
partilhando o patamar com países como: Estónia, Hungria, Itália, Eslováquia, Eslovénia,
entre outros, onde a utilização da CAF é recomendada e apoiada por actividades
correspondentes. Em termos de recursos humanos ou financeiros afectos à CAF,
Portugal encontra-se reunido no grupo de países (o segundo grupo) que afectou à CAF
uma quantidade limitada de recursos específicos. Quanto a actividades e estratégias 27 Estudos disponíveis nos websites: www.dgap.gov.pt e www.eipa.nl 28 Responsáveis pelo estudo: Dr. Christian Engel e Seán Fitzpatrick (EIPA).
41
desenvolvidas e adoptadas para a promoção da CAF, em Portugal, destacam-se: a
aprendizagem electrónica; as redes e parcerias; projectos-piloto; prémios/concursos
sobre qualidade; questionários; linhas directrizes específicas e, fichas de trabalho.
Com base nas informações recolhidas para e até à elaboração do estudo, no que se
refere ao estado de aplicação da CAF, os resultados apurados revelam um número de
utilizações muito mais elevado (cerca de 500) que as registadas na base de dados do
EIPA29 (cerca de 200), foram distinguidos diferentes grupos de países – seis no total – e
Portugal encontra-se no Grupo 3, com seis a dez utilizações da CAF em toda a sua
Administração Pública.
9.1.2 O 2.º Estudo Em Novembro de 2005, ficou concluído um novo Estudo sobre a aplicação da
Estrutura Comum de Avaliação das Administrações Públicas da União Europeia
(CAF) e foram divulgadas apresentações/conclusões sobre o 2.º Evento europeu
CAF, que decorreu em Luxemburgo, a 1 – 2 de Junho de 2005. Este estudo ocorreu
cerca de um ano e meio depois do anterior e, foi solicitado ao EIPA pela Presidência
Luxemburguesa. Com a finalidade de poder inteirar-se da coerência da evolução da
utilização da CAF nos Estados membros e em muitos outros países desde Outono de
2003, o novo estudo alinha-se nos objectivos principais e na estrutura global do
precedente. Tal como se passou em 2003, foi preparado um questionário em
colaboração com os correspondentes CAF e aos membros do IPSG (Grupo dos Serviços
Públicos Inovadores), no sentido de recolher informações sobre a difusão da CAF em
cada país. No que diz respeito a actividades e iniciativas ligadas à CAF, segundo o que
este estudo conseguiu apurar, no âmbito do recurso a utensílios suplementares de ajuda
à difusão da CAF, Portugal produziu um manual de 235 páginas para apoiar a aplicação
da CAF. Além disso, concebeu, com o parceiro EFQM, um projecto-piloto que eleva a
aplicação da CAF ao primeiro nível de excelência do programa EFQM. Ao nível da
formação sobre a CAF, na maior parte dos países, esta está organizada ao nível do
Ministério (Bélgica, República Checa, Estónia, Grécia, França, Itália, Polónia, Portugal,
Eslovénia), por organizações responsáveis pela CAF (SKCC na Dinamarca) ou pelos
Institutos de Administração Pública (Hungria, Lituânia, Portugal, Espanha).
29 European Institute of Public Administration.
42
Em Maio de 2005, Portugal terminou a sua primeira edição de e-learning CAF
em proveito de 29 participantes. Os responsáveis por este projecto são: a DGAP e o
INA. O INA (Instituto Nacional de Administração) é um instituto público inserido na
Administração Indirecta do Estado, integrado na Ministério das Finanças e da
Administração Pública. O instituto é responsável pelo desenvolvimento do
conhecimento, inovação e processos de mudança no Sector Público português, através
do ensino, actividades de consulta e investigação. A formação consistiu num programa
de formação, com vista à atribuição do Diploma de Especialização CAF – DECAF –
combinando e-learning e sessões de participação pessoal e, visava preparar agentes CAF
e disseminar a ferramenta na Administração Pública portuguesa. Em cerca de 200 horas
de formação, os participantes possuíram um conhecimento aprofundado da CAF e
receberam um diploma (DECAF). Como razões apontadas no estudo europeu para a
existência desta formação especializada, encontra-se a integração da CAF, enquanto
modelo de auto-avaliação a ser utilizado no âmbito da avaliação dos serviços públicos e
organismos; o facto dos funcionários públicos não terem muitas competências em
matéria de Qualidade; e ainda o facto da estratégia da DGAP na disseminação da CAF
visar prover linhas de orientação para garantir uma satisfatória aplicação da CAF.
Em matéria de troca de experiências, o estudo revela que, a maioria dos
correspondentes reconhecem que as conferências sobre qualidade e prémios de
qualidade, continuam a desempenhar um papel importante na promoção de trocas de
experiências mas também, na difusão da CAF. Neste sentido, Portugal organizou um
concurso de boas práticas, em 2004, para as autoridades locais.
Quando se tratam de informações sobre a aplicação da CAF, é referenciada a plena
expansão da aplicação da CAF que, associada à troca de experiências e de boas práticas
(um dos objectivos-chave desta ferramenta), a recolha sistemática de informações sobre
a utilização da CAF está na ordem do dia, em vários países. Na verdade, actualmente
oito países possuem uma base de dados das aplicações CAF e quatro outros, Itália,
Lituânia, Portugal e Eslováquia, planeiam criar uma. No caso de Portugal, segundo este
estudo, foi aprovado um projecto de criação de um banco de dados numéricos de boas
práticas na Administração Pública, financiado pelo Fundo social Europeu. Esta base de
dados incluirá exemplos de êxitos em matéria de qualidade e inovação nos serviços
públicos, assim como, aplicações da CAF, caso estas sejam consideradas como boas
práticas. Está previsto o desenvolvimento desta base de dados em 2005/2006.
43
Este estudo classifica os países em apenas dois grupos quanto à aplicação da CAF.
Os países que contam mais de 30 aplicações podem ser considerados como tendo
estabelecido uma base sólida para a utilização da CAF, enquanto que aqueles que
registam menos de 30 aplicações adquiriram uma experiência base do modelo. No caso
de Portugal, segundo o apurado, regista mais de 30 aplicações e está inserido, portanto,
no primeiro grupo de países, juntamente com a Bélgica, a Dinamarca, a Finlândia, a
Itália, Áustria, República Checa, entre outros.
As ferramentas TQM (Total Quality Management) e CAF encontraram o seu lugar
na maior parte dos países europeus. Em 2003, EFQM, ISSO, BSC e CAF eram as
ferramentas de Gestão pela Qualidade Total mais largamente utilizadas na Europa em
geral, se forem excepcionadas as ferramentas nacionais específicas como VIC (Itália),
INK (Países Baixos) e o Modelo de Qualidade Sueco. A utilização da CAF está em
crescimento constante. No Outono de 2003, 22 países estimavam ter realizado cerca de
885 aplicações, ou seja, um aumento um aumento de 75%. Dezassete países estimaram
em 990, as potenciais aplicações suplementares para o fim de 2006, num total de 1875
aplicações da CAF nos países europeus.
Com base neste estudo, é possível concluir, que se verifica um aumento das
iniciativas e actividades nos Estados-Membros para promover a CAF (formação, linhas
de orientação, etc.); a CAF é mais usada, nos serviços da Administração Central e no
tipo de organismos de Administração descentralizada.
Quanto a projectos para o futuro, Portugal, no sentido de apoiar a Comunidade de
utilizadores CAF, decidiu criar o “correio CAF”, no site da DGAP e criar uma ficha de
trabalho electrónica para o processo de auto-avaliação que os utilizadores da CAF
deverão respeitar. Está ainda programado o desenvolvimento de um estudo sobre os
utilizadores da CAF, os projectos-piloto ou os estudos de casos sobre a colocação no
terreno da CAF, assim como, sobre a CAF por oposição a outros modelos de TQM.
9.2 A CAF – Situação actual e passos seguintes A estratégia da DGAP, nesta matéria, tem como ponto de partida, um esforço inicial
na generalização do uso da CAF pela Administração Pública portuguesa; o facto dos
serviços da Administração Pública estarem interessados em conhecer e aplicar a CAF
(necessitarem de know how); o apoio do Governo para promover a adopção da CAF na
Administração Pública; o compromisso no âmbito dos Estados Membros da União
Europeia.
44
Os interlocutores privilegiados da DGAP são: as Secretarias-gerais (serviços do
Ministério e DGAP); as CCDR’s e a DGAL (Administração central e Local; os
Departamentos competentes dos Governos Regionais (Administração Central e
Regional). O grande eixo desta estratégia, desenvolvida em dois anos (2004/2005),
assentava na sustentabilidade, no rigor e na universalidade, permitindo que todos os
serviços sejam capazes de forma autónoma e munidos de know-how, desenvolver uma
cultura de melhoria contínua. Os eixos do plano de acção CAF 2004/2005 da DGAP
foram os seguintes: Parcerias públicas com a Administração central, regional e local;
Formação; Informação útil; Partilha de boas práticas; Reconhecimento público
(nacional/europeu); Avaliação.
No sentido de ajudar os organismos e serviços públicos na aplicação da CAF, a
DGAP disponibiliza no seu site30um conjunto de documentos de apoio:
Versão Portuguesa da CAF (CAF 2002) – documento de referência com base no
qual é feita a avaliação;
Manual de Apoio para aplicação da CAF – Manual de apoio ao utilizador no
processo de avaliação e melhoria da organização, com base na CAF.
Outras informações, documentos, notícias, etc.
Neste momento, segundo informação disponibilizada pela DGAP, está em curso a
elaboração do 1º Estudo sobre a Aplicação da CAF em Portugal. Esse estudo tem
como objectivo conhecer o universo dos utilizadores da CAF na Administração Pública
portuguesa, bem como as estratégias de implementação e o impacto na qualidade dos
serviços. A recolha dos contactos dos utilizadores está a ser feita por intermédio das
Secretarias-Gerais dos Ministérios, dos Governos Regionais e das Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional.
Está disponível no Centro de Recursos CAF um questionário (Anexo 4) onde as
organizações são convidadas a comentar a sua experiência com a utilização da CAF e
sugerir melhorias na implementação e uso da ferramenta, servindo como contributos
para desenvolver a nova versão CAF 2006.
Está em curso a edição de 2006 do Prémio de Serviço Público das Nações
Unidas que será atribuído em três categorias:
30 Website: www.dgap.gov.pt O Centro de Recursos CAF do EIPA disponibiliza uma Base de Dados, informação, registo de utilizadores, entre outras coisas (Website: www.eipa.nl) .
45
1. Melhoria da transparência, responsabilidade e capacidade de resposta do serviço
público;
2. Melhoria na prestação dos serviços;
3. Uso das tecnologias de informação e comunicação no Governo (e-Government).
Os candidatos serão seleccionados pelo Comité de Especialistas em Administração
Pública das Nações Unidas. Os vencedores do Prémio de 2006 recebem um certificado
de reconhecimento no dia 23 de Junho de 2006, dia em que se comemora oficialmente o
Dia do Serviço Público das Nações Unidas.
Em Novembro de 2005, a Direcção Geral da Administração Pública distinguiu a
implementação da CAF no Município de Cantanhede para integrar uma publicação da
União Europeia. Pioneiro na implementação da CAF na Região Centro, o Município de
Cantanhede tem vindo a aplicar o sistema desde Janeiro de 2005, tendo em vista uma
acção mais vasta ao nível da inovação e modernização administrativa e da
implementação do sistema de qualidade dos serviços. O Município de Cantanhede foi
uma das seis entidades nacionais indicadas pela Direcção Geral da Administração
Pública para representar Portugal no processo de selecção de casos de sucesso europeus
na aplicação da CAF – Common Assessment Framework a incluir numa publicação
editada pela Presidência Austríaca da União Europeia. O relatório sobre a
implementação da CAF no Município de Cantanhede e o seu impacto na instituição foi
enviado ao European Institute for Public Administration, no sentido de poder ser
incluído na publicação “Trabalhos CAF – Melhores Resultados para Cidadãos
Usando CAF”, com edição da Presidência Austríaca da União Europeia, no primeiro
semestre de 2006. Trata-se de uma iniciativa da Presidência Austríaca em cooperação
com o Centro de Recursos CAF do EIPA. A referida publicação trata-se de uma
compilação sobre “casos de aplicação da CAF que atingiram resultados notáveis em
diversos países europeus”.31 Esta publicação apresenta uma selecção entre os 900
utilizadores actuais da CAF nos diferentes países da Europa, que obtiveram resultados
notáveis graças à sua utilização. Propõe-se ainda fornecer exemplos representativos da
maneira como a CAF é utilizada na Europa. Foram seleccionados 29 casos de aplicação
31 Relativamente a Portugal, juntamente com a Câmara Municipal de Cantanhede, foram indicadas a Câmara Municipal do Porto, o Instituto da Segurança Social, o Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, a Direcção Regional do Comércio, Indústria e Energia da Região Autónoma da Madeira e o Instituto Politécnico do Cávado e do Ave.
46
em 15 países diferentes. As 29 descrições de casos são o elemento central deste estudo.
No caso português, a organização pública escolhida foi o Instituto de Segurança Social.
O objectivo do trabalho é, por um lado, dar uma perspectiva das administrações
públicas que atingem melhores resultados na sua performance depois da aplicação da
CAF, por outro lado, criar uma rede de utilizadores do sistema e, por último, fornecer
dados sobre casos de inovação no processo. A compilação dos relatórios seleccionados
foi apresentada em Viena, em Maio de 2006 e será apresentada na IV Conferência
Europeia da Qualidade, em Tampere (Finlândia), no mês de Setembro. A publicação
será também distribuída por todos os países da União Europeia e fará parte da base de
dados das boas práticas da administração no centro de investigação do EIPA.
O Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social
(IGFSS) recebeu no dia 15 de Maio de 2006 o reconhecimento europeu “Committed to
Excellence” (C2E), o 1.º nível no Esquema de Reconhecimento da EFQM.32Um dos
requisitos para os organismos se candidatarem ao reconhecimento C2E é terem
procedido previamente a um processo de auto-avaliação, utilizando uma ferramenta
reconhecida pela EFQM. No caso do IGFSS, a ferramenta utilizada foi a CAF,
decorrente do protocolo existente entre a DGAP e a APQ (Associação Portuguesa para a
Qualidade). As três acções de melhoria implementadas pelo IGFSS no âmbito do C2E
foram as seguintes33:
Implementação de acções no âmbito da segurança do Sistema de Informação, em
conformidade com a norma ISSO/IEC 27001:2005;
Levantamento de processos-chave do IGFSS;
Implementação de um processo de Planeamento Anual.
Para concluir, na verdade, a CAF vê a sua utilização progredir no plano Europeu
e existe um desejo crescente de obter mais informações detalhadas respeitantes à sua
utilização e aos resultados obtidos. Através dos estudos realizados e das publicações
feitas, é possível concluir que a CAF funciona, conduzindo a melhorias tangíveis nas
organizações.
32 Consultar o site: www.efqm.org 33 Para visualizar a apresentação do Projecto Qualidade do IGFSS consultar o site: www.dgap.gov.pt → Inovação e Qualidade (Actualidades).
47
X. Outros modelos de melhoria das organizações públicas
através da auto-avaliação 10.1 A experiência portuguesa de acreditação de hospitais
Sendo a CAF uma ferramenta de gestão pela qualidade total (TQM),
especificamente criada com vista à introdução da qualidade nas organizações públicas a
nível europeu, incitando-as a fornecer melhores serviços aos cidadãos, considero de
alguma importância nesta matéria, fazer referência, de uma forma breve, neste trabalho,
à experiência de acreditação utilizada na área da saúde, uma vez que estes processos de
Acreditação partilham de alguns objectivos e ideologias com a CAF.
Na actualidade assiste-se a um grande interesse e motivação pela Acreditação de
unidades de saúde a nível internacional. A Acreditação afirmou-se nos últimos anos
como um meio por excelência de monitorização da melhoria contínua, sendo que a sua
crescente popularidade tem resultado da consciencialização geral das questões da
avaliação e da melhoria da qualidade na área da saúde. De facto, a Acreditação é vista
como um instrumento de motivação para a garantia de qualidade nos hospitais que um
sistema de saúde pode introduzir.
Nos dias de hoje, o valor dos serviços prestados interessa cada vez mais ao poder
político; a oportunidade e a adequação dos cuidados de saúde têm um interesse
crescente para os utentes; a qualidade dos mesmos interessa a todos os intervenientes no
sistema; ao que acresce, a necessidade de introduzir uma maior responsabilização dos
prestadores de cuidados de saúde, ao qual tem por inerência a compensação dos bons
desempenhos pela promoção da melhoria e divulgação externa. Neste contexto, uma das
formas de dar resposta encontradas foi a Acreditação das unidades de saúde.
O Sistema Português da Qualidade na Saúde, apresentado no final do ano de
1998, previa a implementação de um sistema de Acreditação das unidades de saúde. Em
17 de Março de 1999, foi então assinado um protocolo de colaboração para o
desenvolvimento do Sistema Português da Qualidade na Saúde, entre o Ministério da
Saúde e o King's Fund Health Quality Service (KFHQS), com a duração de cinco anos.
Este documento previa, como objectivos, a cooperação no desenvolvimento de projectos
de investigação da qualidade na saúde e de metodologias e instrumentos para a melhoria
contínua da qualidade, o desenvolvimento e validação para a realidade portuguesa da
metodologia e normas hospitalares do KFHQS e a gestão e apoio da participação neste
programa, no primeiro ano, de um máximo de cinco hospitais nacionais. Em Setembro
48
de 1999, cinco hospitais celebraram contratos de participação no programa de
Acreditação do KFHQS, nomeadamente: os Hospitais do Barlavento Algarvio, em
Portimão; Doutor José Maria Grande, em Portalegre, Santa Marta, em Lisboa, Fernando
da Fonseca, na Amadora e S. Teotónio, em Viseu. No início do ano 2000, o Hospital
Garcia de Orta, em Almada e a Unidade Local de Saúde de Matosinhos aderem ao
programa de Acreditação, completando o primeiro grupo de sete hospitais piloto que
aderiram a este processo de Acreditação de hospitais.
Os benefícios do processo de Acreditação são os seguintes:
Introdução da qualidade na agenda interna dos hospitais de uma
forma permanente;
Competição entre/dentro dos hospitais;
Promoção da mudança organizacional e atitudes;
Promoção do trabalho em equipa e do envolvimento multidisciplinar;
Promoção de atitudes de planeamento;
Normalização de procedimentos e acções;
Promoção do impacte positivo exterior/media;
Promoção da responsabilização interna e pública.
O programa do King’s Fund Health Quality Service (HQS) é, basicamente, um
processo de auto-avaliação usando como referência uma estrutura de normas
organizativas, reconhecidas como constituindo determinados patamares de
desenvolvimento da qualidade dos serviços de saúde. Os vários critérios dessas normas
estão classificados em três níveis: A, B e C, correspondendo cada um deles a um nível
de desenvolvimento da qualidade que se poderá designar, respectivamente, de: prática
indispensável (A), boa prática (B) e prática excelente (C). Na primeira fase de
implementação do programa, o objectivo pretendido é actuar no sentido de obter a
conformidade com todos os critérios “A”. As normas King’s Fund abarcam e aplicam-
se a toda a estrutura organizativa do hospital em questão.
O processo de Acreditação das unidades de saúde desdobra-se em alguns passos:
Introdução aos padrões desdobrados por critérios de níveis diferentes com
orientações d apoio ao seu cumprimento;
49
Auto-avaliação e desenvolvimento organizacional, o qual deverá envolver o
pessoal de toda a organização e suportar o desenho dos planos de acção para
cumprimento dos padrões e definição de prioridades;
Revisão por pares, a realizar por uma equipa independente de profissionais da
saúde, com prévia formação e selecção no processo de Acreditação;
Relatório final e decisão de Acreditação, que se compõe de uma avaliação
compreensiva do cumprimento da organização face aos padrões.34
Quanto a um outro sistema de acreditação dos hospitais, a Joint Commission
International, trata-se de uma entidade americana não governamental que realiza
Acreditações desde 1953, actuando nos E.U.A. e em mais de 40 países, entre eles a
Alemanha, Espanha, Dinamarca, Hungria, Rússia, Turquia, África do Sul, Brasil, e
também Portugal, através de normas internacionalmente testadas e aprovadas. As
normas estão organizadas em funções (grandes grupos) de dois tipos: 5 funções
orientadas para o Doente; 6 funções orientadas para a Gestão e Organização. Por
exemplo, o Hospital São Gonçalo, EPE, em Amarante, encontra-se actualmente em
processo de Acreditação pela Joint Commission International.
Actualmente, como sistemas consolidados e testados, existe: a Joint Commission,
dos EUA, o Canadian Council on Health Services Accredi-tation, The Australian
Council on Healthcare Standards e o King's Fund Health Quality Service, do Reino
Unido.
34 A Acreditação é válida pelo período de três anos da data da avaliação final, sendo exigida avaliação contínua para a sua manutenção.
50
CONCLUSÃO As organizações, designadamente as organizações públicas, face às constantes
mudanças do exterior, deverão predispor-se a aprender novos conceitos e novas
práticas, procurando assim a melhoria contínua da sua actuação e dos serviços que
prestam. Além disso, a própria sociedade reivindica mudanças e, como tal, as
Administrações Públicas têm de evoluir. A Administração Pública, como instrumento
de realização dos fins do Estado, está ao serviço da sociedade, que constitui o seu meio
envolvente e cujas necessidades lhe compete satisfazer.
Uma Administração Pública de Qualidade será aquela que estiver apta a assumir
uma atitude de receptividade favorável face ao Cidadão, que encorajar as iniciativas da
sociedade, que assumir os requisitos exigidos pelos seus utentes/clientes, que facilitar o
progresso e o desenvolvimento, que usar cada vez mais métodos gestionários orientados
para resultados e que simplificar as relações com os agentes económicos geradores de
riqueza para o País. A Qualidade deve-se tornar, portanto, cada vez mais, o primeiro
objectivo estratégico de uma organização de serviço público.
A avaliação é um auxiliar valioso e, tem um papel irrefutável, neste contexto de
mudança e de afirmação de uma renovada Administração Pública, não apenas para o
gestor eficiente, mas potencialmente também para o cidadão vigilante, embora muitas
vezes esse papel seja menosprezado ou, até desprezado.
A avaliação das organizações públicas, sendo um meio de capital importância
para a aprendizagem organizacional, constitui condição necessária para a prestação de
um melhor serviço público. Na verdade, a eficácia de uma organização mede-se pela
sua capacidade de satisfação dos fins para que foi criada.
As Administrações Públicas Europeias devem fazer face às situações
problemáticas, comparáveis e comuns e, cujas preocupações de melhoria da eficiência,
da performance e da transparência são largamente partilhadas pelos diferentes Países
Membros.
A CAF enquanto instrumento de cooperação europeu e, ferramenta de gestão
pela Qualidade Total, incita as organizações públicas a fornecer melhores serviços, sob
a forma de prestações cada vez mais homogéneas.
51
BIBLIOGRAFIA Legislação
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Decreto-Lei n.º135/99, de22 de Abril;
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