Tribunal de Contas da União

Dados Materiais:

(c/ 03 volumes)

Assunto:

Auditoria de Natureza Operacional

Colegiado:

Plenário

Classe:

Classe V

Sumário:

Auditoria de Natureza Operacional na Secretaria Federal de Controle Interno.

Determinações à SFC e à SEGECEX. Recomendação à Casa Civil da Presidência da

República. Inclusão de trabalho de auditoria de natureza operacional na SFC no Plano de

Auditoria do 2º semestre de 2002.

Natureza:

Auditoria de Natureza Operacional

Data da Sessão:

08/08/2001

Relatório do Ministro Relator:

Este processo tem por objeto o Relatório de Auditoria Operacional realizada na Secretaria

Federal de Controle Interno - SFC, no período de 16/09 a 12/12/2000, em decorrência de

requerimento do Ministro Humberto Guimarães Souto, aprovado pelo Plenário na Sessão de

30/08/2000, com o objetivo de avaliar o cumprimento da missão institucional daquele órgão,

relativa às atribuições previstas no art. 74 da Constituição Federal, em especial no que se

refere à comprovação da legalidade da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos

órgãos e entidades (inciso II), ao apoio prestado ao Controle Externo (inciso IV) e à

comunicação de irregularidades a este Tribunal (§ 1º).

Parecer da Unidade Técnica

2. Após a análise dos comentários e sugestões da SFC a respeito da versão preliminar do

relatório, cuja cópia foi remetida àquela secretaria por força da Portaria/TCU nº 144/2000, a

Equipe de Auditoria apresentou o seguinte trabalho (fls. 248/355):

“.................................................................................................

1.3 Estrutura e competência da SFC

...................................................................................................

Atual estrutura

...................................................................................................

1.3.11 (...) foi editado o Decreto nº 3.366, de 16.02.2000, que aprovou a estrutura

regimental do Ministério da Fazenda. Esse ato consolidou a reforma organizacional do SCI e

alterou sua denominação de Secretaria Federal de Controle para Secretaria Federal de

Controle Interno - SFC.

1.3.12 Desde então, a Secretaria apresenta a seguinte organização: um órgão central e 26

unidades regionais, as denominadas Gerências Regionais de Controle Interno - GRCI.

Compõem a estrutura do órgão central: a) a Diretoria de Gestão do Sistema de Controle

Interno, que concentra todas as atividades de planejamento das ações de controle interno e

elaboração de normas; b) três diretorias temáticas, sendo: b.1) a Diretoria de Auditoria de

Programas na Área Social, abrangendo as áreas de segurança pública e direitos da

cidadania, previdência e assistência social, saúde, trabalho e emprego, educação, cultura,

desporto e turismo; b.2) a Diretoria de Auditoria de Programas na Área de Infra-estrutura,

relacionada às áreas de gestão ambiental, ciência e tecnologia, minas e energia,

comunicações e transporte; e b.3) a Diretoria de Auditoria de Programas na Área

Econômica, contemplando as áreas de programas fazendários, instituições financeiras,

agricultura e abastecimento, integração nacional e indústria e comércio. Conta, ainda, em

sua estrutura com a Diretoria de Auditoria de Programas na Área de Administração,

responsável pelas áreas de programas de administração, pessoal e tomada de contas

especial.

1.3.13 As então Cisets foram extintas e suas atribuições foram absorvidas pelas diversas

coordenações-gerais das diretorias de auditorias de programas da SFC.

1.3.14 Salientamos, por oportuno, que a minuta de decreto de reestruturação da SFC,

proposta pelo grupo de trabalho instituído pela Portaria/MF nº 271, de 13.10.98, mantinha

as Cisets na estrutura e organização do Sistema de Controle Interno, como unidades

setoriais (artigos 8º e 10). A proposta apresentada firmou entendimento de que as Cisets

deveriam estar centradas no assessoramento aos dirigentes, concentrando seus esforços na

formulação de estratégias de avaliação de execução dos programas de governo.

1.3.15 Instada a esclarecer a dúvida, a SFC informou que entre a proposta e a edição do

Decreto nº 3.366/2000 ocorreram fatos que causaram impacto na concretização do plano,

mencionando a situação econômica do País, em especial no que diz respeito ao orçamento

executado pela União e ao enxugamento da estrutura dos órgãos que compõem o Ministério

da Fazenda. Acrescentou que as diretrizes do Ministério sobre o modelo de funcionamento

estão dispostas na Nota nº 17/SFC, de 26.07.99. Dessa forma, coube à SFC cumprir

determinação do Ministério da Fazenda no sentido de reduzir 50% os cargos comissionados

então existentes, o que levou a se repensar completamente a forma de organização da

Secretaria. A reorganização decorreu, portanto, segundo a Unidade, de ‘um fato

superveniente, posterior e fora da governabilidade tanto do GT quanto da SFC’.

1.3.16 No presente momento, existe proposta da Secretaria Federal de Controle Interno no

sentido de alterar alguns aspectos do Decreto nº 3.366/2000, dos quais se destacam as

seguintes adaptações à estrutura do órgão: criação da Diretoria de Auditoria de Contas,

composta por quatro coordenações-gerais, cuja função precípua seria proceder às auditorias

de gestão, bem assim a Diretoria de Auditoria de Programas da Área de Administração

passaria a denominar-se Diretoria de Auditoria de Pessoal e de Tomadas de Contas

Especiais, voltada, prioritariamente, para essas atividades.

1.3.17 Entende-se que com a reestruturação da Secretaria Federal de Controle o

relacionamento com o Tribunal tende a ficar mais ágil. Todos os processos, bem como

documentos e diligências relativos à análise da legalidade dos atos da admissão,

desligamento, aposentadoria e pensões dos órgãos sob jurisdição da SFC deverão estar a

cargo da Diretoria da área de Administração (DA). Os processos de tomadas de contas

especiais e os da área de pessoal estarão sob responsabilidade da Diretoria de Pessoal e

TCE. As diligências, vinculadas às unidades técnicas do TCU e relacionadas com a área de

competência de uma determinada coordenação-geral da SFC, deverão ser de

responsabilidade do respectivo diretor da área de atuação da coordenação responsável.

1.3.18 Por fim, no bojo das reformas estruturais implementadas, foram publicados os

Decretos nºs 3.589, 3.590 e 3.591, todos de 6 de setembro de 2000, os quais dispõem,

respectivamente, sobre os Sistemas de Contabilidade Federal, de Administração Financeira

Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

1.3.19 Nos termos do Decreto nº 3.591/2000, integram o Sistema de Controle Interno do

Poder Executivo Federal:

1.a Secretaria Federal de Controle Interno, como órgão central, incumbida da orientação

normativa e supervisão técnica dos órgãos que compõem o sistema, sem prejuízo da

subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados;

2.as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União,

do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais;

3.as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da

Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa; e

4.as Gerências Regionais de Controle Interno (GRCI), nos Estados, como unidades

regionais do órgão central.

Situação orçamentária

...................................................................................................

1.3.21 A SFC, em atendimento a solicitação formulada pela Equipe de auditoria, argumentou

(Ofício n° 5393/SFC) que suas atividades, especialmente nos exercícios de 1998 e 1999,

não foram realizadas no nível desejado, em vista das restrições orçamentárias impostas ao

setor público. Para tanto, demonstrou que as dotações e provisões recebidas estão aquém

da demanda apresentada. Alegou, também, que parte da dotação não teve condições de ser

gasta, tendo em vista que parte dos créditos foram descontingenciados nos últimos meses

do ano, quando ocorre saturação da força de trabalho.

1.3.22 Apesar dessas restrições, a Secretaria informou que desde 1998 vem cumprindo

suas metas anuais, mas o escopo das auditorias e a malha da fiscalização vêm sendo

adaptados para aumentar a eficiência das ações, com diminuição da relação ação/custo.

Ressalta que a SFC não estava tendo condições de realizar a contento todos os trabalhos

programados, devido à falta de recursos humanos, financeiros e materiais, o que vinha

comprometendo o atendimento dos compromissos junto aos clientes.

1.3.23 No exercício de 2000 a insuficiência de recursos ficou patente tanto para atender as

metas previstas nas ações da SFC, no âmbito do PPA 2000-2003, quanto para a

manutenção do contrato firmado com o SERPRO, relativo ao complexo Ativa.

1.3.24 Lembra que o Tribunal, ao apreciar a tomada de contas da Secretaria relativa ao ano

de 1998, já havia afirmado que os cortes orçamentários para o controle interno do Ministério

da Fazenda prejudicaram o auxílio a esta Corte.

1.3.25 Informa que tais problemas vêm sendo abordados objetivamente quando da

solicitação de expansão para limites orçamentários concedidos à Secretaria, tendo obtido

informações da SPOA/MF que o orçamento da Secretaria para o ano de 2001 será da ordem

de R$ 12.200.000,00, o que deverá mudar a atual situação.

1.3.26 Ressalvadas as despesas com pessoal e encargos sociais (de natureza rígida), e

mais especificamente em relação ao grupo das despesas correntes, acrescidas dos valores

de investimentos, incluindo os dispêndios com informática (serviços de terceiros - pessoa

jurídica, pagos, basicamente, ao SERPRO), vê-se, de modo inequívoco, que as propostas

orçamentárias da unidade têm sofrido, ao longo dos anos, acentuadas limitações, como

mostra a tabela a seguir:

Valores em R$

VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL

Fonte: DITEC/SFC

1.3.27.Ao longo do período de 1995 a 2000, a relação entre as propostas orçamentárias

versus provisões recebidas e despesas executadas é descrita na tabela seguinte.

VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL

Fonte: DITEC/SFC * dados até outubro de 2000.

Recursos Humanos

...................................................................................................

1.3.30 Apesar do esforço para dotar a Secretaria Federal de Controle Interno de recursos

humanos necessários ao cumprimento de suas atribuições constitucionais, a evasão de

funcionários ainda permanece. Entre 1995 e 1999, o efetivo de servidores da carreira, em

exercício na SFC, sofreu um decréscimo de 22,1%. O aumento dos pedidos de

aposentadoria proporcional, provocado pelo receio da perda de benefícios com a Reforma

da Previdência, e as diferenças salariais entre carreiras da Administração Pública com

similares exigências de conhecimento são apresentadas como as principais causas da

evasão.

1.3.31 No que diz respeito à questão remuneratória, somente com a adoção da Medida

Provisória nº 2.048-26, de 29.06.2000 - reedição da Medida Provisória nº 1.705, de

30.06.1998 - e cuja edição atualmente em vigor encontra-se consubstanciada na Medida

Provisória nº 2.136-35, de 23.02.2001, a questão veio a ser tratada a contento, ocasião,

inclusive, em que se deu a total reestruturação dos vencimentos da carreira, fato que a torna

sensivelmente mais atrativa. A mesma norma extinguiu a GDP (Lei nº 9.625/98), instituindo

a GCG - Gratificação de Desempenho de Atividades do Ciclo de Gestão, no percentual de

até 50% incidente sobre o vencimento básico, dos quais vinte pontos percentuais são

relacionados ao atingimento de metas da instituição.

2 - A SFC E O CONTROLE DA LEGALIDADE

...................................................................................................

2.4 A nova filosofia de trabalho da SFC

2.4.1 A partir dos estudos desenvolvidos pelo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria/MF

nº 271, de 13.10.98, definiu-se que as atividades do novo sistema de controle interno

deveriam deter-se ao expressamente definido no texto constitucional.

2.4.2 A SFC esclareceu à Equipe (Ofício n° 5393 SFC) que a Constituição de 1988 foi

extremamente ousada e inovadora em termos de expectativa a respeito das funções do

controle interno e externo. Mencionou-se que a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964,

introduziu a noção de controle interno como uma atividade de caráter administrativo,

vinculada ao próprio processo gerencial. Acrescentou que o apoio à supervisão ministerial,

incorporado pelo Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, traduziu essa noção. Aduz-

se que a Constituição Federal identificou para a função de controle governamental um

caráter avaliativo, com foco não só no agente público, como na ação governamental.

2.4.3 O Grupo de Trabalho entendeu que as ações de auditoria das tomadas e prestações

de contas preencheriam o estabelecido no inciso II do art. 74 da Constituição Federal, visto

que tais auditorias têm caráter avaliativo, de largo espectro, com o intuito de opinar sobre a

legalidade dos atos de gestão e sobre a eficiência e eficácia com que os gestores atuam. Os

produtos dessas ações seriam, então, as avaliações de gestão.

2.4.4 Assim, as atividades de Controle Interno transformaram-se substancialmente.

Apoiando os gestores públicos na realização dos programas governamentais e estimulando

a discussão sobre os resultados efetivos da gestão de recursos públicos, o controle interno

almeja ser, então, um instrumento de mudança (cf. site da SFC, página ‘Institucional/Criação

da SFC’).

2.4.5 A Secretaria Federal de Controle, em conseqüência da mudança de estrutura e,

principalmente, de sua postura em frente de sua missão, objetiva, atualmente, abandonar a

base legalista e formal de atuação, elegendo como parâmetros aspectos como a eficiência e

a eficácia da gestão pública.

2.4.6 Considerando que as auditorias eram feitas somente sobre a gestão relativa ao

exercício anterior, com postura punitiva e enfoque na legalidade e freqüentemente sobre as

contas de ex-dirigentes, a SFC alterou a sua oportunidade do controle, assumindo uma

postura preventiva, voltada para o presente e futuro, com enfoque na gestão, sem, contudo,

desconsiderar os princípios da legalidade (cf. site da SFC, página ‘Institucional/Filosofia de

trabalho’).

2.4.7 Assim, a Secretaria elegeu seu foco de atenção para as ações desenvolvidas pelo

Governo, por meio de acompanhamento de programas de governo a seu cargo e da gestão

dos seus administradores. Argumenta-se que as atividades devam estar voltadas para a

orientação e não mais para constatação de situações consumadas.

2.4.8 Ainda segundo a SFC, o controle preventivo, orientador e voltado para aferição de

resultados, é capaz de identificar uma irregularidade a tempo de contê-la, evitando possíveis

desvios e desperdícios, ao mesmo tempo em que auxilia o agente público a cumprir seus

objetivos. No entanto, ressalta que o sistema de controle interno não deve mais atuar como

controle prévio (ex: apreciação de minutas de contratos etc.) por entender que essa ação

poder implicar, na maior parte dos casos, co-gestão, e comprometer sua independência de

atuação.

2.4.9 Aduz que as ações de controle passarão a ter um maior alcance, transcendendo aos

aspectos antes predominantes da legalidade e transformando-se em ações auxiliares na

mudança da gerência dos recursos públicos, e não apenas em identificadores de erros.

2.4.10 Com esse novo enfoque - que dá prioridade à qualidade do gasto e não apenas à

sua legalidade - entende que o sistema de controle interno passará a contribuir para a boa

realização das ações governamentais e para a discussão sobre a necessidade de resultados

efetivos na gestão dos recursos públicos, favorecendo o aprimoramento desse processo

gerencial.

2.5 Atuação da SFC no período de 1995 a 1999

2.5.1 As atividades auditoriais da SFC já eram voltadas para o atingimento dos resultados

sociais perseguidos pelas políticas públicas instituídas no âmbito do Governo Federal.

2.5.2 Desde 1995, o enfoque preventivo era prioridade da SFC, quando se desenvolviam

ações de orientações financeiras, contábeis, análise da folha de pagamentos e treinamentos

aos gestores públicos.

2.5.3 Nota-se que o controle preventivo então desenvolvido tinha, sobretudo, um enfoque

de controle prévio.

2.5.4 O Relatório de Gestão de 1995/1998/1999 aponta redução significativa dos

certificados de auditoria pela irregularidade e, conseqüentemente, uma crescente

certificação pela regularidade.

2.5.5 Em 1999, apenas 1% dos certificados de auditoria foram pela irregularidade, 61% pela

regularidade plena e 38% ressalvados. O quadro a seguir, transcrito do Relatório de Gestão,

informa o quantitativo de contas certificadas pela SFC no período e a sua evolução

percentual.

VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL

2.5.5.1 A SFC, em sua manifestação quanto aos termos do relatório preliminar, solicitou

fosse destacado nesse documento que o texto legal que trata do sistema de controle interno

estabeleceu a aplicação de demissão aos gestores cujas contas forem julgadas irregulares

por este TCU e o impedimento de nomeação pelo interregno de cinco anos. Prossegue,

asseverando que o texto da norma de regência levou a Secretaria a enquadrar a

‘irregularidade’ em um nível de atenção maior que o mero erro ou descumprimento de norma

de execução. Por último, a unidade auditada aduz esperar que os julgamento pela

irregularidade também considere a demissão do gestor, pelo que restaria caracterizada uma

nova dimensão para o controle.

2.5.5.2.A título de informação, o art. 29 da Lei nº 10.180/2001 dispõe, verbis:

‘Art. 29. É vedada a nomeação para o exercício de cargo, inclusive em comissão, no âmbito

dos Sistemas de que trata esta Lei, de pessoas que tenham sido, nos últimos cinco anos:

I - responsáveis por atos julgados irregulares por decisão definitiva do Tribunal de Contas da

União, do tribunal de contas de Estado, do Distrito Federal ou de Município, ou ainda, por

conselho de contas de Município;

II - punidas, em decisão da qual não caiba recurso administrativo, em processo disciplinar

por ato lesivo ao patrimônio público de qualquer esfera de governo;

III - condenadas em processo criminal por prática de crimes contra a Administração Pública,

capitulados nos Títulos II e XI da Parte Especial do Código Penal Brasileiro, na Lei no 7.492,

de 16 de junho de 1986, e na Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992.

§ 1o As vedações estabelecidas neste artigo aplicam-se, também, às nomeações para

cargos em comissão que impliquem gestão de dotações orçamentárias, de recursos

financeiros ou de patrimônio, na Administração direta e indireta dos Poderes da União, bem

como para as nomeações como membros de comissões de licitações.

§ 2o Serão exonerados os servidores ocupantes de cargos em comissão que forem

alcançados pelas hipóteses previstas nos incisos I, II e III deste artigo.’

2.5.6 De acordo com o Relatório de Gestão da SFC 1995/1998 (página da internet), dos

certificados de irregularidade emitidos em 1996, a maioria referia-se a problemas na área de

pessoal. Dos relatórios irregulares, cerca de 48% apresentavam problemas apenas na área

de pessoal e 21% em pessoal e outros. As principais constatações são pagamentos

cumulativos de vantagens, pagamentos indevidos de gratificações, de adicionais e de cargos

comissionados.

2.5.7 Ainda na área de pessoal, a SFC atua sob um universo extenso, cerca de um milhão

de servidores públicos federais. Entre 1995 e 1998, foram analisados 8.569 processos do

Programa de Desligamento Voluntário - PDV e atualizados os cadastros de 27.807

servidores ativos.

2.5.8 A análise da consistência da folha de pagamento, trabalho de fiscalização da

regularidade das despesas com o pagamento de pessoal civil da União, representou nos

últimos três anos o exame de 1.329.016 contracheques. A abrangência da análise tem sido

possível devido ao aperfeiçoamento de ferramentas como o Winsape e a implementação de

trilhas fixas de fiscalização no Ativa.

2.5.9 Na área de fiscalização contábil, financeira e orçamentária as ações da SFC eram

voltadas para suprir os gestores públicos de informações, como forma de subsidiar a tomada

de decisão gerencial.

2.5.10 Nessa linha de atuação, a SFC realizou a contabilidade analítica de seiscentas

unidades gestoras, integrou no SIAFI o balancente mensal dos estados e municípios das

capitais e anual de mais de 5.000 municípios no interior, expediu orientações e supervisões

contábeis e promoveu ações de controle de inadimplência de convênios.

2.5.11 Desde 1992, o controle interno vem avaliando o uso do processo licitatório no gasto

público federal.

2.5.12 Ressalte-se que, diante dos estudos apresentados pelo Grupo de Trabalho (Port.

271/98), e com as ações de contabilidade analítica extraídas das atividades da SFC, restou

definido que a orientação técnico-normativa ficaria a cargo da Secretaria do Tesouro

Nacional, órgão central dos sistemas de Administração e Finanças e de Contabilidade

Federal.

2.5.13 Na área de auditoria, o Relatório de Gestão da SFC 1995/1998 destaca a

aproximação com os Gestores Públicos e o incremento das auditorias que avaliam o

funcionamento dos órgãos do governo. O enfoque de controle voltado para resultados teve

por conseqüência a implementação das auditorias de acompanhamento da gestão.

2.5.13.1 A Secretaria Federal de Controle, ao se pronunciar a respeito da versão preliminar

do Relatório, esclareceu que as auditorias de acompanhamento visaram mais aos aspectos

de atuação preventiva e concomitante, porém com escopo de trabalho muito semelhante ao

das auditorias de gestão de final de exercício, que incluem, entre outros aspectos

importantes, o atendimento às recomendações e determinações emanadas dos controles

interno e externo. Acrescentou que o enfoque para resultados está muito mais relacionado à

metodologia de controle adotada, que considera todas as variáveis envolvidas com o

processo de controle.

2.5.14 Dentro da linha de acompanhamento da gestão, desde 1996 a SFC vem realizando

auditorias operacionais de análise da missão institucional, com objetivo principal de oferecer

aos gestores indicativos sobre os aspectos gerenciais que poderiam ser melhorados. Dessa

forma, propõe-se analisar os aspectos qualitativos dos resultados que os órgãos oferecem à

sociedade, sua importância e a adequação dos procedimentos e dos recursos.

2.5.15 A SFC buscou desenvolver progressivamente as ações na área de avaliação de

programas de Governo; atua com um conjunto de procedimentos que monitora o

desenvolvimento das programações governamentais de forma sistemática e concomitante

às execuções de suas diversas etapas. Aduz-se que essa geração contínua de informações

gerenciais permite que eventuais distorções sejam detectadas, e as providências, no sentido

de garantir a realização dos programas de governo, adotadas oportunamente.

2.5.16 O percentual do valor do orçamento acompanhado pela SFC em 1995, ano em que a

Secretaria deu início a essa atividade, foi de 37%, subindo para 84% em 1998.

2.5.17 Por fim, lembramos que a SFC realiza, ainda, auditorias anuais na área de recursos

externos (BID e BIRD), para examinar aspectos como a organização e estrutura dos órgãos

executores, as demonstrações financeiras, licitações, documentação da despesa e

andamento das obras.

2.6 Avaliação dos relatórios de gestão elaborados pela SFC

2.6.1 Nos exames realizados (Anexo II), observamos a ocorrência dos seguintes pontos

que, pela sua recorrência, podem ser extrapolados para o universo amostral, não obstante

as limitações metodológicas já mencionadas:

a avaliação sintética dos controles internos não se encontra refletida na avaliação detalhada

das gestões. A título exemplificativo, pode-se mencionar que, na avaliação da gestão

orçamentária do exercício de 1998 do DNER, considerou-se que os controles internos da

entidade apresentavam-se ‘adequados, porém aprimoráveis’, embora um dos pontos

levantados tenha concorrido pela irregularidade daquelas contas (subitem 2.2.2 - Execução

em Rubrica Imprópria). Na gestão orçamentária de 1999, por sua vez, os controles internos

foram classificados como ‘inadequados’, conquanto os fatos apontados (subitens 2.2.1/2.2.6)

tenham contribuído apenas para a ressalva das referidas contas;

apesar de, muitas vezes, constar informação de que o relatório está constituído das peças

básicas a que se refere a IN/TCU nº 12/96 e IN/SFC nº 04/96, observamos não conter, em

títulos específicos, análises e avaliações dos tópicos indicados na instrução normativa do

Tribunal, notadamente informações quanto à ocorrência de irregularidades que resultaram

em danos ao erário;

falta de verificação, no exercício seguinte, de subárea/assunto onde se identificou

irregularidade no exercício anterior;

não se explicita o tamanho da amostra avaliada em nenhuma gestão e, relativamente à

gestão de suprimentos e serviços, não são identificados os processos licitatórios e contratos

analisados, constando informação, apenas, daqueles que apresentaram alguma

impropriedade/irregularidade. Essa falha pode levar à ocorrência de retrabalho, uma vez que

o Tribunal realiza com freqüência auditorias na área de licitações e contratos;

pouca representatividade de contratos/processos licitatórios relacionados à atividade-fim do

órgão/entidade. Impende destacar que, por não ser o Tribunal informado dos critérios

utilizados pelo Controle Interno para escolha de sua amostra, nem serem fornecidos os

números/objetos de todos os contratos/processos analisados, não nos é possível afirmar se

e s s a p e q u e n a r e p r e s e n t a t i v i d a d e é c o n s e q ü ê n c i a d a a u s ê n c i a d e

irregularidades/impropriedades ou se, na verdade, o foco dos exames não se dirigiu para a

atividade-fim.

reincidência de irregularidade não é considerada como fato relevante que pudesse influir no

mérito das contas, ainda que no exercício anterior tal constatação tivesse pesado o bastante

para macular a gestão examinada;

impropriedades/irregularidades verificadas em auditoria de acompanhamento realizada pelo

Controle Interno não são consideradas como ressalvas/irregularidades, para efeito do

comprometimento da gestão em análise;

dificuldade de identificação dos critérios utilizados para consideração de um fato apontado

como ressalva ou irregularidade, haja vista que, em muitos casos, houve grave infração à

norma legal, mas essa infringência ou só foi considerada como ressalva à gestão

examinada, ou não refletiu no mérito da gestão;

na análise do controle da gestão, constam informações apenas sobre o atendimento das

determinações/diligências do TCU e recomendações da SFC, sem, contudo, identificá-las.

Ademais, o descumprimento ou não atendimento às mesmas não são considerados como

restritivos ao mérito das contas;

identificação de pontos de auditoria, descrição da situação sem, contudo, serem emanadas

quaisquer recomendações para correção do fato;

quanto à avaliação da gestão operacional, muitas vezes essa não é realizada ou, quando

feita, restringe-se a registros sobre os resultados alcançados pela Unidade, os quais, em sua

grande maioria, já constam do Relatório do Gestor que compõe a tomada/prestação de

contas;

pouco aprofundamento de questões levantadas pelo Controle Interno. Assim, ante a

ausência de elementos que possibilitem uma análise mais acurada do assunto, a Unidade

Técnica vê-se obrigada a realizar diligências/inspeções para saneamento dos autos;

nos processos de prestação e tomada de contas simplificadas, poucas gestões são

avaliadas. Geralmente, constam deles informações sobre controles da gestão (cumprimento

de determinações/diligências do TCU e recomendações do SFC) e acerca das gestões

orçamentária e Financeira. Em um caso analisado, além de não terem sido examinadas

quaisquer gestões, o processo carecia de peças elementares. Mesmo diante de todas essas

limitações, concluiu-se que os resultados gerenciais ‘não apresentaram condições

indesejadas’, e a certificação foi pela ressalva das contas;

em muitas ocasiões, o Relatório só reproduz a informação repassada pelo órgão/entidade,

sem, contudo, realizar-se verificação in loco, checagem ou teste da veracidade/qualidade da

informação disponibilizada. Como ilustração, podemos citar que, na análise da gestão

orçamentária da Fundação Universidade de Brasília - FUB (exercício de 1998), no tocante à

formalização legal de convênios/subvenções, a entidade informou que vários convênios de

receita que se encontravam na situação de ‘a comprovar e de vencidos’ haviam sido

comprovados por meio de ‘Prestações de Contas encaminhadas às (sic) respectivas

entidades concedentes’. O Controle Interno, por sua vez, não registrou ter realizado

qualquer teste para checar a veracidade da informação disponibilizada pela FUB;

no item referente à avaliação da Auditoria Interna, a falta de disponibilização dos relatórios

desse setor não é considerada ressalva no mérito das contas, não obstante esse fato

constituir infringência a dispositivo legal. Quando noticiadas as atividades da Auditoria

Interna, em geral as informações restringem-se às ações realizadas consoante o plano de

trabalho para o exercício (PAAAI), sem, contudo, realizar uma avaliação qualitativa delas;

em várias ocasiões, o Controle Interno solicita documentos/elementos à unidade, a fim de

que possa realizar sua análise segundo orientações constantes dos manuais. Todavia,

quando a unidade não disponibiliza o material solicitado, apenas registra-se o não-

atendimento do pedido, sem notícia de qualquer ação para suprir a ausência de

atendimento, nem a falta de cumprimento pela entidade é considerada para a ressalva das

contas. Como exemplo, pode-se mencionar que, no exame da gestão orçamentária do

FNDE no exercício de 1998, relativamente à formalização legal de convênios/subvenções,

foi mencionado que ‘apesar de solicitado, não foi apresentado o demonstrativo contendo, por

programa, a situação no SIAFI dos convênios vigentes em 1998, contemplando os valores e

quantidades na referidas situações’;

em alguns relatórios analisados consta informação de que não foi demandada justificativa do

gestor em relação ao ponto levantado, embora seja orientação expressa do manual a sua

solicitação. A não-apresentação desse item redunda, obrigatoriamente, em realização de

diligência/inspeção por parte do TCU, para saneamento dos autos;

falta de definição de quem são os responsáveis por cada falha ou irregularidade apontada.

Não há informação se o assunto tratado foi levado à apreciação prévia, ou mesmo a

posteriori, às instâncias superiores da instituição;

não se aponta em que período (data) ocorreu a irregularidade levantada. Muitas vezes, a

SFC faz extensa imputação de fatos aos responsáveis sem definir em que data teve início

efetivamente a ocorrência. Há casos em que chegamos a fazer audiência de fatos que

revertiam a contas de exercícios anteriores, procedimento esse motivado por informação

incompleta da SFC. Entendemos que a obrigação de quem levanta um fato é informar

corretamente a data de sua ocorrência;

não-identificação, quando apontadas impropriedades/irregularidades nas avaliações das

gestões, das leis e normas infringidas;

2.6.1.1 A SFC, ao comentar a versão preliminar do relatório, informou que muitos desses

aspectos serão corrigidos à medida que a metodologia de controle se consolide e os

sistemas operacionais informatizados (ATIVA) atinjam um grau de amadurecimento

desejável.

2.6.2 Em face dos pontos acima levantados, acreditamos que a sua correção ou

aprimoramento em muito contribuirá para a melhoria do produto a ser enviado pelo Controle

Interno ao TCU, tornando mais ágeis as análises das tomadas/prestações de contas no

âmbito desta Corte.

2.6.3 Um ponto a se ressaltar, em relação à análise do relatório de gestão da BRASOIL

BOLÍVIA S.A - BRASBOL, diz respeito à informação de que, tendo em vista a localização da

empresa (Bolívia), os trabalhos de auditoria foram realizados na então Secretaria de

Controle Interno no Ministério das Minas e Energia - MME, por meio de análise documental.

Em contato com a Unidade Técnica desta Corte à qual a entidade se encontra vinculada (1ª

SECEX), obtivemos informação de que esse procedimento é usual quando se analisam as

prestações de contas de outras subsidiárias da PETROBRAS.

2.6.4 Saliente-se que, em princípio, a holding PETROBRAS é constituída por uma série de

empresas (muitas delas na qualidade de subsidiária integral). A área internacional da

PETROBRAS é conduzida pela empresa Braspetro, que possui várias subsidiárias

localizadas no exterior. Algumas dessas empresas são apenas escritórios, representações

ou ‘empresas de papel’, com função precípua de agilizarem alguns procedimentos

burocráticos nos países de suas atuações.

2.6.5 Desconhece-se, no âmbito do Tribunal, a realização, pelo Controle Interno, de

qualquer auditoria ‘in loco’ (no exterior) nessas empresas, nos últimos anos. O motivo talvez

esteja no custo x benefício dessa ação. Todavia, a análise das contas feita [pela] SFC tem

deixado a desejar, tendo em vista que em vários processos não se verifica sequer o

cumprimento das exigências contidas na IN/TCU n° 12/96 e a avaliação de qualquer tipo de

gestão, não obstante sejam cumpridos os prazos de encaminhamento das contas ao TCU.

Como agravante, a SFC certifica e encaminha para pronunciamento ministerial esses

processos incompletos.

2.6.6 No âmbito do TCU, o problema torna-se mais grave na medida em que se realiza o

julgamento dessas contas com base nos elementos constantes do Relatório de Gestão,

especialmente pela pequena ou nenhuma confiabilidade dos dados apresentados. Assim, a

análise pelo TCU das contas das subsidiárias internacionais da PETROBRAS não traz, por

si, maiores benefícios. Além dos documentos serem singelos, o Tribunal, como a SFC,

considerando a restrição orçamentária para realização de auditorias tanto no território

nacional quanto no exterior, também não as audita in loco.

2.6.7 Dessa forma, entendemos oportuno estudar-se uma forma de consolidar as contas

das subsidiárias internacionais nas próprias contas da BRASPETRO. Acabar-se-ia, então,

com a remessa, instrução, análise e julgamento das seguintes contas: Petrobras Argentina,

Petrobras América, Petrobras Bolívia, Petrobras United Kingdom, Petróleo Brasileiro Nigéria

Limited, Petrobras Trinidad Limited, Braspetro Oil Services Company (Brasoil), Catleia Oil

Company, Brasoil Oil Services Co. Nigéria, Braspetro Algerie, Brasoil Bolivia, Bear

Insurance, Petrobras Internacional Finance. Ressalte-se que esse rol aumenta ano a ano,

pois é objetivo definido no programa estratégico da holding incrementar suas ações no

exterior. O mesmo procedimento poderia ser adotado em relação aos setores de transporte

e de gás da PETROBRAS, reduzindo-se, sensivelmente, o número de processos de contas

dessa natureza no âmbito desta Corte.

2.6.7.1 A SFC, ao comentar a versão preliminar do relatório, concordou com a sugestão de

consolidar as contas da holding BRASPETRO. Adicionalmente, posicionou-se no sentido de

que outros processos de contas também poderiam ser consolidados, a exemplo do sistema

‘S’, e das unidades da administração direta que guardam unicidade operacional (CEPLAC,

INMET, SRF, DPF, DPRF etc.). No mesmo sentido, acrescentou que tanto o controle

interno, quanto o externo, ganhariam, qualitativamente, caso a avaliação de gestão

estivesse concentrada na sede administrativa e gerencial do órgão ou entidade.

2.6.8 Com vistas a subsidiar a presente Auditoria Operacional na Secretaria Federal de

Controle Interno - SFC, foi realizada inspeção no Departamento Nacional de Produção

Mineral - DNPM. O trabalho objetivou relacionar as informações contidas no Relatório de

Gestão n° 044870/2000 (fls. 126/142 do Processo de Contas do DNPM, TC 008.742/2000-5,

referente ao exercício de 1999), com as observações/informações in loco obtidas no referido

Departamento, a fim de verificar a aderência e a suficiência dos registros apresentados pela

SFC. Ressalte-se que o Relatório de Inspeção encontra-se anexado a este Relatório de

Auditoria Operacional.

2.6.9 Para fins de realização do teste, foram escolhidos 5 (cinco) pontos levantados pela

SFC em seu relatório, a saber:

a)ausência de acompanhamento da execução física e financeira dos contratos, implicando

pagamentos indevidos;

b)existência de cláusula de rescisão não prevista no art. 79 da Lei nº 8.666/93;

c)revisão de preços contratuais em base superior à da variação dos insumos;

d)adoção, como critério de julgamento, do menor valor percentual do insumo ‘encargos’

incidentes sobre os salários, os quais não foram identificados, inviabilizando a seleção da

proposta mais vantajosa (contrato n° 02/98 firmado com a FUBRAS);

e)processos de sindicâncias disciplinares com inexistência de determinações expressas da

Diretoria-Geral do Departamento para que haja comprometimento da comissão na apuração

dos fatos, descontrole nas prorrogações dos prazos para conclusão dos processos, falta de

pronunciamento da Procuradoria-Geral da entidade sobre o resultado dos trabalhos das

comissões de sindicância e emissão de relatórios não conclusivos e inconsistentes.

2.6.10 Do exame realizado, concluiu-se que, excetuando-se o contido na alínea ‘d’ supra,

todos os pontos levantados pela SFC e que foram objeto da inspeção mostraram-se

materialmente pertinentes e condizentes com a realidade do Departamento Nacional de

Produção Mineral - DNPM. Ressaltou-se, porém, que a maioria dos pontos levantados pela

SFC sofrem com a falta de informações e com o pouco detalhamento das falhas apontadas,

dificultando a análise desses pontos e fazendo que o exame no âmbito do Tribunal só possa

ser concluído com pedido de informações adicionais, como diligências e/ou inspeções.

2.6.10.1 A SFC, em seu comentário à versão preliminar do relatório, sugeriu que haveria

um ganho substantivo com o acesso do TCU ao sistema ATIVA, que contempla parte das

informações dos papéis de trabalho, tais como: escopo, tipo de exame, listagem da

documentação examinada etc.

2.7 Áreas abordadas nos relatórios de gestão

2.7.1 Da amostra selecionada, verificamos que, no exercício de 1999 (contas relativas ao

exercício de 2000), 96% dos relatórios abordaram o assunto atuação do TCU/Secex, o qual

tem por objetivo aferir e informar o atendimento das diligências, recomendações,

determinações e solicitações efetuadas pelo Tribunal.

2.7.2 Na Gestão Orçamentária o maior enfoque recaiu sobre o assunto fixação de despesas

correntes-subárea Análise da Programação, com incidência de 44%, e no assunto execução

das despesas correntes/análise da execução, representando 52% da amostra.

2.7.3 Na Gestão Financeira não foi verificada concentração em um determinado assunto,

apenas destacamos que foram abordados, com maior freqüência os assuntos Suprimento de

Fundos Rotativos/Recursos Disponíveis (28%) e Diversos Responsáveis apurados/Recursos

Realizáveis (16%).

2.7.4 Verificamos que na Gestão Recursos Humanos os assuntos Quantitativo de Pessoal e

Movimentação por Cessão e Requisição foram os mais abordados, representado 52% e

56%, respectivamente. No entanto, foi verificada atuação em diversas subáreas, como

remuneração, benefícios e vantagens (adicionais 20%, gratificações 20%, benefícios

assistenciais e pecuniários 16%), subárea Indenizações (diárias 16%), subárea Capacitação

e Desenvolvimento (treinamento e capacitação 12%, aposentadorias 16%) e Regime

Disciplinar (sindicâncias 24%).

2.7.5 Na Gestão Patrimonial, verificamos que foram abordados com maior freqüência os

assuntos Existências Físicas/Inventários Físicos e Financeiros (36%), Conservação de

Meios de Transporte (24%) e Utilização de Bens Móveis e Equipamentos (20%).

2.7.6 Na Gestão Suprimento de Bens e Serviços foi verificada maior freqüência de

abordagem na subárea Processos Licitatórios/assunto Formalização Legal (52%), na

subárea Contratos de Obras Compres e Serviços/assuntos Formalização Legal (36%),

Contratos sem Licitação (40%), Alterações Contratuais (24%), e na subárea Convênios

Obras e Serviços/assuntos Formalização Legal (36%) e Prestação de Contas (28%).

2.7.7 Na Gestão Operacional foi verificada abordagem mais significativa na subárea

Avaliação de Resultados, assuntos Eficácia dos Resultados (36%) e Eficiência dos

Resultados (28%).

2.7.8 Cumpre salientar que foi verificada nesse tópico apenas a abordagem dos assuntos,

subáreas e gestões, sem se considerar a avaliação do conteúdo. Cabe destacar, também,

que esse levantamento não considerou a natureza jurídica da entidade/unidade.

2.7.9 Verificamos, ainda, haver pouca rotatividade das subáreas/assuntos na avaliação da

gestão de uma unidade, bem como a não-verificação, no exercício seguinte, de

subárea/assunto que tenha apontado irregularidades no exercício anterior. Diante dessas

constatações, julgamos prudente sugerir ao Controle Interno que o rotacionamento de áreas,

subáreas e assuntos seja realizado de forma sistematizada, levando-se em conta tanto as

áreas/subáreas/assuntos que ainda foram apreciados recentemente, bem como a detecção

de irregularidade em determinado ponto no exercício anterior, a fim de que se averigúe, no

novo exame, a sua reincidência ou extinção. Seria interessante, também, se a SFC

informasse ao Tribunal, mediante quadro sintético, quais as áreas a serem analisadas no

exercício em exame e as mudanças ocorridas em relação ao exercício anterior.

2.7.10 A SFC, ao comentar o relatório preliminar, entendeu adequada a sugestão,

lembrando que tais informações de planejamento e escopo dos trabalhos já estariam

disponíveis no ATIVA.

...................................................................................................

2.8 Análise Crítica

2.8.1 É inegável que, ao se realizar a verificação dos resultados, em alguma medida faz-se

a verificação da legalidade dos atos de gestão. Porém, o produto a ser enviado ao Tribunal,

o Relatório de Auditoria de Gestão, demanda que os focos nos resultados das ações e no

controle da legalidade dos atos sejam, no mínimo, equivalentes, posto que se deseja

alcançar, a partir do conteúdo desse Relatório, uma visão abrangente da gestão. Não se

questiona, aqui, a forma de organização e operacionalização dos trabalhos da SFC, até

porque o acompanhamento de programas de governo constitui a tendência atual do controle,

mas se espera que o principal produto do Controle Interno para o TCU atenda as suas

necessidades, ou seja, que os Relatórios de Gestão tragam elementos suficientes,

qualitativa e quantitativamente, para uma análise percuciente, tanto em relação aos

resultados alcançados pelo órgão/entidade/unidade, quanto no tocante à legalidade dos atos

praticados.

2.8.2 Observamos que o controle das ações voltadas com maior ênfase para a aferição de

resultados poderá influir negativamente no controle da legalidade dos atos de gestão.

Entendemos que a alegação de que o controle da legalidade dos atos de gestão é

conseqüência da avaliação da gestão pelos resultados alcançados deve ser recebida com

cautela, pelas seguintes razões:

a)no documento enviado pelo Secretário de Controle Interno (Ofício nº 5849/GAB/DG/SFC)

enfatizou-se que, metodologicamente, são escolhidos os programas que apresentam maior

relevância no âmbito e, dentro desses, as ações que constituem os pilares daqueles

programas. A partir dessa escolha, faz-se um exame mais minucioso das ações, nos seus

aspectos operacional e finalístico, averiguando-se, então, o cumprimento dos aspectos

legais a elas inerentes. Todavia, lembremos que esse tipo de acompanhamento não

abrange, de modo relevante, todos os aspectos legais da gestão em exame, posto que

outros programas/ações desenvolvidos pela unidade não são priorizados, dificultando, por

conseguinte, a obtenção de uma visão abrangente da gestão em foco, no âmbito do TCU;

b)embora nesse documento afirme-se que, na prática, ‘as auditorias de gestão incorporam

os resultados das auditorias de acompanhamento, havendo apenas uma atualização quanto

a eventuais correções ocorridas antes do fechamento do exercício’, não foi o que se

observou quando da análise do conteúdo de vários relatórios relativos ao exercício de 1999.

Constatou-se que, na grande maioria dos casos, a avaliação de determinada gestão fora

efetuada no período de execução dos trabalhos de campo para elaboração do Relatório de

Auditoria de Gestão, sem que se tenha evidenciado a ocorrência de avaliação concomitante

da gestão no decorrer do exercício. Não obstante, em alguns relatórios, verificar-se que são

apresentadas notícias inerentes à realização de auditorias operacionais, a constatação da

ocorrência de irregularidades não reflete na certificação da gestão, como se essa não fosse

una e tivesse de ser analisada sob todos os aspectos que a envolvem. Assim, teme-se que,

se o foco de atenção das atividades do controle interno for demasiadamente voltado para as

ações desenvolvidas no âmbito dos Programas de Governo, a verificação da legalidade e a

apuração de irregularidades e desvios ocorridos em determinada gestão possam ser

consideradas apenas uma formalidade, cumprida com a apresentação das prestações e

tomadas de contas dos gestores ao TCU.

2.8.3 Não sendo as auditorias de gestão consideradas atividades prioritárias, os relatórios a

serem enviados ao Tribunal poderão ter seu grau de abrangência reduzido, o que poderá

comprometer a qualidade e a profundidade da atuação do Tribunal. Assim, para suprir essa

deficiência, o Tribunal terá, cada vez mais, que se dedicar a trabalhos de fiscalização, que,

ordinariamente, deveriam ser realizados pelo Controle Interno

2.8.4 Entendemos que a elaboração dos relatórios de gestão não pode ser apenas

conseqüência das auditorias de programa. A avaliação da gestão deve ser específica e

sistemática, com a abrangência e profundidade necessárias, verificando-se tanto a

legalidade dos atos quanto a avaliação dos resultados.

2.8.5 Assim, terá de se buscar a conciliação das duas espécies de auditoria, para que, no

Relatório de Auditoria de Gestão, esteja refletida a avaliação mais ampla e precisa da

unidade auditada.

3 - ACOMPANHAMENTO DAS DETERMINAÇÕES DO TCU

...................................................................................................

3.4 Constatações

3.4.1 O acompanhamento pela SFC, nas contas anuais, quanto ao cumprimento das

determinações formuladas pelo Tribunal, objetiva assegurar que as medidas adotadas para

correção das impropriedades ou faltas anteriormente identificadas nos processos já

apreciados sejam adequadamente cumpridas, bem como prevenir a ocorrência de outras

semelhantes.

3.4.2 Sendo atribuição do Controle Interno realizar auditoria nas contas dos responsáveis,

como atividade de apoio ao controle externo, à Secretaria caberia avaliar a extensão das

determinações do Tribunal e considerá-las como subsídio para o planejamento de seus

trabalhos de auditoria de gestão, além de buscar examinar as medidas adotadas pelas

entidades para correção dos fatos ressalvados.

3.4.3 No entanto, não obstante tenhamos verificado que as determinações do Tribunal à

SFC são, usualmente, arquivadas em pastas específicas para cada entidade nas

coordenações-gerais das respectivas áreas, os procedimentos adotados pela Secretaria

para acompanhamento dessas determinações restringem-se à verificação do seu

cumprimento quando da auditoria de gestão. Assim, não importando o nível de gravidade

das irregularidades e impropriedades apontadas, não é realizado o exame da

tempestividade na adoção das providências necessárias à correção dos fatos ressalvados,

tampouco observamos qualquer vinculação entre o teor da determinação e o escopo dos

trabalhos de auditoria por ela realizados, ou seja, a ‘Atuação do TCU/SECEX’ constitui um

tópico do item ‘Controle de Gestão’ do Relatório apresentado nas contas anuais, limitando-

se ao relato sucinto das medidas adotadas pela entidade, sem a avaliação de sua

efetividade.

3.4.4 Ressalte-se que nem sempre o acompanhamento é realizado nas contas do exercício

em que foi proferida a decisão do TCU. Como conseqüência, pode ocorrer que o Tribunal só

venha a ser comunicado sobre o cumprimento da determinação de um ano e meio a dois

anos após exarada a respectiva decisão.

3.4.5 No que diz respeito à qualidade das informações sobre o acompanhamento das

determinações do Tribunal, reportadas nos relatórios de auditoria das contas anuais,

constatamos que são genéricas, dificultando assegurar a efetividade das medidas adotadas

pelas entidades para regularização das falhas apontadas por este Tribunal.

3.4.6 Tal constatação é reforçada pelas respostas encaminhadas pelos secretários deste

Tribunal, em atenção a questionamento que lhes fora enviado, que evidenciam os resultados

apresentados neste relatório, quanto ao aspecto ora tratado.

...................................................................................................

3.4.7 Por outro lado, nas coordenações-gerais existe controle rigoroso quanto ao

cumprimento dos prazos fixados nas determinações. Entretanto as ações da Secretaria são

restritas à troca de expedientes entre ela e a entidade responsável pela implementação da

providência determinada.

3.4.8 Quanto à forma em que é operacionalizado o controle dos expedientes encaminhados

pelo Tribunal, verificamos que os procedimentos não são uniformes, evidenciando, assim,

algumas deficiências. Diversas coordenações-gerais mantêm somente o sistema de pasta

temporária da entidade. Outras, sistemas informatizados próprios, desenvolvidos nas então

CISETs de origem. Algumas utilizam-se do ATIVA-SS, sistema informatizado criado

originalmente para controle dos processos de tomadas de contas especiais, e outras

coordenações valem-se de planilhas atualizadas periodicamente.

3.4.9 Constatamos, ainda, que algumas coordenações-gerais não tinham conhecimento das

determinações selecionadas pela equipe de auditoria. Nessas circunstâncias, atribuiu-se o

não-recebimento da comunicação à reestruturação da Secretaria.

3.4.10 A fim de evidenciar as constatações acima, apresentamos, sinteticamente, a situação

encontrada em cada uma das diretorias que compõem a estrutura da Secretaria Federal de

Controle Interno. A íntegra dessas constatações encontra-se no Anexo VII.

DIRETORIA DE AUDITORIA DE PROGRAMAS DA ÁREA SOCIAL

a) Coordenação-Geral de Auditoria de Programas das Áreas de Previdência e Assistência

Social

A Coordenação mantém controle adequado das comunicações encaminhadas pelo Tribunal,

em pastas especificas para cada unidade sob sua jurisdição. No entanto, a verificação do

cumprimento das determinações restringe-se ao questionamento ao gestor quanto ao seu

cumprimento, transcrevendo-se nas contas as providências por ele adotadas, sem qualquer

ponderação quanto ao seu mérito. E nem sempre as providências implementadas são

efetivas.

b) Coordenações-Gerais de Auditoria de Programas das Áreas de Educação Básica e

de Ensino Superior

Quanto ao controle das determinações, constatamos que da amostra selecionada,

consistente em dezesseis pontos de verificação, relativos às unidades sujeitas a jurisdição

dessas coordenações, cinco não foram encontrados: Ofício 121/2000-6ª SECEX - FNDE;

Decisão 146/2000-1ª Câmara - Escola Agrotécnica Federal de São Cristóvão/SE; Acórdão

102/1999-Plenário - Escola Agrotécnica Federal de Cuiabá/MT; Acórdão 260/2000-2ª

Câmara - Universidade Federal do Rio de Janeiro; e, Decisão 457/2000-Plenário -

Universidade Federal Fluminense, representando 31% do total da amostra e demonstrando,

assim, falhas no trâmite dos expedientes, como também deficiência no controle.

c) Coordenação-Geral de Auditoria de Programas da Área de Trabalho e Emprego

Dos nove pontos de verificação selecionados, cinco serão objeto de análise quando das

auditorias de gestão, conforme nos foi informado, e quatro foram cumpridos. Desses,

analisando o relatório apresentado, constatamos a forma pouco elucidativa como são

reportados pela Secretaria o atendimento às demandas do TCU.

DIRETORIA DE AUDITORIA DE PROGRAMAS DA ÁREA ECONÔMICA

a) Coordenação-Geral de Auditoria dos Programas Fazendários

Foram selecionadas três decisões relativas a essa coordenação, sendo duas referentes à

Secretaria da Receita Federal-SRF (Ofício 035/99-7ª SECEX, de 01.03.1999 e Acórdão

436/1999 - 1ª Câmara) e uma à Subsecretaria de Planejamento e Orçamento do Ministério

da Fazenda (Ofício nº 155/2000-8).

No que diz respeito à SRF, verificamos que no Relatório de Auditoria da Tomada de Contas

da Unidade, exercício de 1999, constam parcialmente as informações objeto das

mencionadas decisões, restando sem atendimento as alíneas ‘a’ (parte) e ‘c’ do Ofício

035/99-7ª SECEX.

b) Coordenação-Geral de Auditoria dos Programas de Instituições Financeiras

Essa coordenação ainda não foi transferida para o edifício-sede da Secretaria. As

comunicações do TCU são arquivadas em pastas temporárias, específicas para cada

unidade; no entanto, constatamos que, das nove determinações selecionadas, três não

foram encontradas nas referidas pastas, quais sejam, as Decisões nº 192/2000-Plenário

(CEF), nº 494/2000-Plenário (BACEN) e o Acórdão nº 089/2000-Plenário (CEF),

demonstrando falhas na tramitação de expedientes, bem como deficiências no controle.

Examinando a documentação relativa ao cumprimento das determinações formuladas pelo

Tribunal, as inerentes ao BNDES foram tratadas de forma bastante genérica nas contas da

entidade, dificultando a compreensão dos trabalhos de auditoria realizados e evidenciando a

aceitação passiva de informação da entidade.

c) Coordenação-Geral de Auditoria dos Programas de Integração Nacional

Quanto à amostra selecionada, verificamos que a Coordenação mantém controle adequado

das comunicações; no entanto, muito embora tenhamos sido informados de que as

determinações serão objeto de análise no relatório de gestão das próximas contas, não

identificamos evidências de que no planejamento de auditoria foram de fato incluídos os

pontos levantados pelo TCU.

d) Coordenação-Geral de Auditoria dos Programas de Agricultura e Abastecimento

Essa Coordenação ainda não foi transferida para o edifício-sede da SFC e, com a

reestruturação, tendo sido extinto o setor responsável pelo controle dos expedientes

recebidos, tal atribuição foi repassada para os setores diretamente responsáveis pelas

unidades e entidades. No exame in loco verificamos que, das sete comunicações

encaminhadas pelo Tribunal, quatro não foram sequer localizadas (Decisão nº 1442000-

Plenário - Secretaria de Desenvolvimento Rural, Ofício nº 058/2000-7ª SECEX - Secretaria

da Defesa Agropecuária, Decisões nº 426/2000-Plenário e nº 311/2000-Plenário, relativas ao

INCRA), demonstrando deficiências no controle dos expedientes encaminhados pelo

Tribunal.

DIRETORIA DE AUDITORIA DE PROGRAMAS DA ÁREA DE INFRA-ESTRUTURA

Na amostra selecionada foram incluídas determinações para as Coordenações das Áreas de

Gestão Ambiental (cinco), Minas e Energia (quatro), Comunicações (duas) e Transporte

(três), sendo que nove serão objeto de verificação nas auditorias de acompanhamento de

gestão programadas (...).

No entanto, a determinação à então CISET/MME, objeto do Acórdão nº 111/99-TCU-

Plenário, relativo a Furnas Centrais Elétricas S.A., não foi atendida, tendo em vista que a

Secretaria não relatou nas respectivas contas da entidade, conforme determinado, o

acompanhamento da execução do cronograma físico-financeiro do Contrato de

Arrendamento celebrado entre Furnas e a Energisa. Todavia, a Coordenação-Geral de

Auditoria de Programas da Área de Minas e Energia informou que o acompanhamento será

realizado no próximo trabalho de auditoria na entidade.

3.4.11 Dos exames realizados podemos inferir que o acompanhamento das determinações

do Tribunal pela Secretaria Federal de Controle Interno carece de aperfeiçoamento, sendo

as principais deficiências encontradas:

a)a ausência de avaliação das medidas adotadas em cumprimento às determinações do

Tribunal, como forma de monitorar a execução dos atos administrativos praticados pelos

gestores sujeitos ao seu controle;

b)o tratamento uniforme às decisões, independentemente da gravidade dos fatos apontados;

e

c)a ausência de interação de ações com o resultado dos trabalhos do TCU, ou seja, entre o

julgamento dos processos, materializado em suas decisões e acórdãos, e o planejamento

dos trabalhos da SFC, no que diz respeito às auditorias de gestão;

3.4.12 Seria desejável que a SFC procedesse à análise e avaliação, nos relatórios de

auditoria de gestão, das medidas adotadas pelas entidades em cumprimento às

determinações, de forma a possibilitar às demais instâncias a exata compreensão dos fatos

e seus impactos, ressalvando no relatório e no certificado quando do seu não-atendimento

ou do cumprimento parcial.

3.4.13 A SFC, ao comentar a versão preliminar do relatório, informou, quanto a esse item

3.4, que está buscando maior integração com as unidades de auditoria interna da

administração indireta, de modo a envolvê-las tanto na cobrança quanto no

acompanhamento da implementação das ações corretivas objeto das determinações do

Tribunal, como também está disponibilizando o sistema ATIVA para ser diretamente

alimentado pelos gestores.

3.4.14 Acrescenta, ainda, aquela Secretaria, no que diz respeito à falta de uniformidade no

controle de diligência por suas subunidades, que essa questão será solucionada com a

adoção de um único sistema informatizado (ATIVASS), que será interligado ao ATIVA. Além

disso, encontra-se em elaboração norma de execução disciplinando o trâmite e tratamento

das diligências originárias do TCU.

3.4.15 Entende a SFC que o Tribunal se beneficiará diretamente das medidas que serão

implementadas mediante a utilização do sistema ATIVA. No entanto, entendemos

necessário ressaltar que a utilização desse sistema ainda não foi difundida no Tribunal,

sendo seu acesso bastante restrito. Uma das conclusões da equipe aponta para a

necessidade de que, internamente, sejam adotadas as providências para disseminação do

uso do referido sistema.

4 - A SFC E AS UNIDADES DE AUDITORIA INTERNA

...................................................................................................

4.2 Normas aplicáveis

4.2.1 Procedemos ao estudo das normas aplicáveis à atuação do Sistema de Controle

Interno na orientação normativa, acompanhamento, fiscalização e avaliação da gestão das

entidades vinculadas aos Ministérios, contemplando os antecedentes regulamentadores da

matéria, com vistas a identificar as alterações introduzidas pelo Decreto nº 3.591/2000 e

seus reflexos nas atividades desenvolvidas pela SFC e unidades de auditoria interna das

entidades da administração indireta.

4.2.2 Desde a edição do Decreto nº 93.874, de 23 de dezembro de 1986, revogado pelo

Decreto nº 3.591/2000, as unidades da administração indireta incumbidas das atividades de

auditoria estavam subordinadas tecnicamente ao Sistema de Controle Interno, sendo

competência das então CISETs orientar normativamente, coordenar, acompanhar e avaliar

as atividades dessas unidades .

4.2.3 Posteriormente, a Instrução Normativa nº 16, de 20 de dezembro de 1991, do

Departamento do Tesouro Nacional, que dispõe sobre conceitos, diretrizes e normas de

auditoria do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, definiu que os órgãos de

auditoria das entidades sob supervisão dos Ministérios são as unidades de auditoria interna.

4.2.4 A mesma Instrução Normativa contemplou outras exigências, objetivando a interação

de ações entre as unidades de auditoria interna das entidades supervisionadas e o Sistema

de Controle Interno, como por exemplo, a obrigatoriedade da elaboração, pelas unidades de

auditoria interna, do Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna - PAAAI e do Relatório

anual de Atividades de Auditoria Interna - RAAAI, com a finalidade de que as atividades

planejadas fossem acompanhadas pelo controle interno, servindo de subsídio para

programação dos trabalhos de auditoria do órgão setorial então responsável, além de servir

de base para avaliação daquelas unidades.

4.2.5 A Medida Provisória nº 480, de 27 de abril de 1994, instituiu que caberia ao Sistema

de Controle Interno avaliar as técnicas e os resultados dos trabalhos de auditoria das

entidades da administração indireta (artigo 9º, inciso VI). Edições posteriores dessa norma

alteraram a redação desse dispositivo, passando a contemplar a seguinte competência:

avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administração indireta federal.

4.2.6 Finalmente, o Decreto nº 3.591, de 06 de setembro de 2000, que regulamenta o

Sistema de Controle Interno, determinou que as entidades da administração indireta, além

de estarem obrigadas a organizar a respectiva unidade de auditoria interna, com o objetivo

de fortalecer a gestão e racionalizar as ações de controle (art. 14), passam a ter as

seguintes atribuições:

a)apresentar ao órgão ou à entidade de controle interno a que estiverem jurisdicionadas,

para efeito de integração das ações de controle, seu plano de trabalho do exercício seguinte

(§ 1º, art. 15); e

b)examinar e emitir parecer sobre a prestação de contas anual e tomadas de contas

especiais (§ 5º, art. 15).

4.2.7 Estabelece ainda o mencionado Decreto que as unidades de auditoria interna

sujeitam-se à orientação normativa e supervisão técnica do Sistema de Controle Interno,

prestando apoio aos órgãos e às unidades que o integram, conforme disposto no caput do

seu artigo 15.

4.2.8 Analisando os dispositivos legais acima mencionados, constatamos que as

inovações introduzidas pelo Decreto nº 3.591/2000 referem-se, basicamente, à

obrigatoriedade de constituição de unidades de auditoria interna para todas as entidades da

administração indireta e à emissão de parecer sobre a prestação de contas anual da

entidade. Relativamente a essas questões, cabe ainda examinar a tendência de atribuição,

às unidades de auditoria interna, de competências inerentes à SFC. Esses temas serão

abordados a seguir.

4.3 Constituição de unidades de auditoria interna na administração indireta

4.3.1 Dispondo sobre o controle e a fiscalização das empresas estatais, o Decreto nº

93.216, de 03 de setembro de 1986, também revogado pelo Decreto nº 3.591/2000,

estabeleceu que todas as empresas públicas, sociedades de economia mista, suas

subsidiárias e as demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela União

deveriam promover a alteração dos seus atos constitutivos, estatutos ou contratos sociais,

visando a que essas entidades dispusessem, em sua estrutura organizacional, de unidade

de auditoria interna.

4.3.2 Assim, a exigência de constituição de unidade de auditoria interna só virá a afetar as

autarquias e fundações públicas, as quais não estavam sujeitas ao comando do Decreto nº

93.216/1986, e que porventura não contarem com essa obrigatoriedade em seus atos

constitutivos.

4.3.3 O levantamento, procedido pela SFC, das unidades de auditoria interna das entidades

federais, conforme Nota Técnica nº 45 MF/SFC/SEAUS/CPLAR/DIRES, de 26 de junho de

1998, revela que essa exigência do Decreto nº 3.591/2000 será um desafio para as 172

entidades que não possuem tais unidades. Esse desafio será ainda maior no âmbito do

Ministério da Educação, que se mostrou o mais deficitário, conforme a tabela apresentada

no subitem 4.6.4.

4.4 Segregação das atribuições da SFC e da auditoria interna

4.4.1 Conforme tratado no Capítulo 7 deste relatório, encontra-se em discussão a minuta de

Instrução Normativa nº 01/2001 (novo manual de auditoria). Em seu capítulo 14, essa IN

disciplina o funcionamento das unidades de auditoria interna das entidades da administração

indireta, estabelecendo as finalidades básicas dessas unidades, em consonância com os

dispositivos do Decreto nº 3.591/2000. Constam, entre outras, as seguintes orientações:

a) As entidades da Administração Pública Federal indireta, bem assim os serviços sociais

autônomos, deverão organizar suas respectivas unidades de auditoria interna, as quais terão

como finalidades básicas fortalecer a gestão e racionalizar as ações de controle, bem como

prestar apoio aos órgãos do Sistema de Controle Interno;

b) A racionalização das ações de controle objetiva eliminar atividades de auditorias em

duplicidade, nos órgãos que integram o Sistema de Controle Interno, bem como gerar novas

atividades de auditoria que preencham lacunas por meio de uma pauta de ações articuladas.

Essa racionalização visa otimizar a utilização dos recursos humanos e materiais

disponíveis;

c) O apoio ao Sistema de Controle Interno consiste no fornecimento periódico de

informações sobre os resultados dos trabalhos realizados, bem como no atendimento das

solicitações de trabalhos específicos;

d) As entidades da Administração Pública Federal indireta, bem como os serviços sociais

autônomos, deverão organizar a respectiva unidade de auditoria interna com o suporte

necessário de recursos humanos e materiais. Caso se verifique que o volume de trabalho da

entidade não justifica a estruturação de uma unidade organizacional de auditoria interna,

deverá haver previsão no ato de regulamentação da entidade que o desempenho das

funções de auditoria interna será realizado por auditor interno;

e) Quanto à vinculação, a unidade de auditoria interna ou o auditor interno deverá estar

subordinado ao conselho de administração ou a órgão de atribuições equivalentes. Quando

a entidade não contar com conselho de administração ou órgão equivalente, a auditoria

interna ou o auditor interno será subordinado diretamente ao dirigente máximo da entidade,

vedada a delegação a outra autoridade. Essa vinculação tem por objetivo proporcionar à

auditoria interna um posicionamento suficientemente elevado de modo a permitir-lhe

desincumbir-se de suas responsabilidades com abrangência e maior independência;

f) A unidade de auditoria interna sujeita-se à orientação normativa e supervisão técnica do

Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, prestando apoio aos órgãos e às

unidades que o integram;

g) A nomeação ou exoneração do titular de unidade de auditoria interna será submetida,

pelo dirigente máximo da entidade, à aprovação do conselho de administração ou órgão

equivalente, quando for o caso, e informada ao órgão ou unidade de controle interno que

jurisdiciona a entidade. Essa vinculação técnica visa garantir a efetividade nos resultados

dos trabalhos de auditoria.

h) A independência deverá ser garantida à medida que as atividades dos auditores estejam

sob a supervisão tanto do dirigente da entidade, bem como do Sistema de Controle Interno.

Sob o ponto de vista da alta administração da entidade, o desempenho da unidade de

auditoria interna será avaliado de acordo a pertinência e tempestividade de suas propostas

de correção de desvios. Sob o ponto de vista do Sistema de Controle Interno, suas

atividades serão supervisionadas com o objetivo de avaliar se os trabalhos atendem aos

requisitos técnicos estabelecidos nessa norma.

4.4.2 Dispõe, ainda, a minuta da IN/SFC nº 01/2001 que:

a) as atividades das unidades de auditoria interna devem guardar similitude com aquelas

exercidas pelos órgãos integrantes do Sistema de Controle Interno; contudo, por estarem

inseridas na estrutura organizacional da entidade e da alta especialização, deverão incluir

ações específicas e tempestivas.

b) de forma a garantir a legalidade e a legitimidade dos atos e o alcance dos resultados

quanto à economicidade, à eficácia e à eficiência da gestão, aspectos abordados pelo

Sistema de Controle Interno quando dos trabalhos de avaliação da gestão, a unidade de

auditoria interna deverá pautar suas atividades antecipadamente nesses critérios. Dessa

forma, a unidade de auditoria interna poderá contribuir, propondo ações corretivas para

melhoria da gestão.

4.4.3 Das propostas da SFC, constata-se a tentativa de agregar às unidades de auditoria

interna atribuições e diretrizes de atuação que não lhes são especificamente afetas, o que

pode comprometer o desempenho dessas unidades, na medida em que funções típicas do

Controle Interno lhes estão sendo conferidas.

4.4.4 Nessa discussão, é preciso considerar que às unidades de auditoria interna das

entidades da administração indireta compete, essencialmente, assistir a organização a que

pertencem. Segundo estabelecido nas Normas Brasileiras para o Exercício da Auditoria

Interna, editadas pelo Instituto dos Auditores Internos do Brasil:

‘100.02. A Auditoria Interna é uma atividade de avaliação que deve atuar de forma

independente, dentro da organização da qual faz parte. Seu objetivo é distinto do dos

demais setores da organização, na medida que se dedica ao exame e avaliação da

adequação, eficiência e eficácia dessa organização; de seus sistemas de controle, registro,

análise e informação e do desempenho das áreas em relação aos planos, metas e objetivos

organizacionais.

Assim, agindo de maneira autônoma e independente, com a necessária credibilidade e

adequadamente posicionada na estrutura funcional, a Auditoria Interna deverá contribuir

para os resultados da organização, cumprindo sua missão básica de:

- emitir opinião conclusiva ou considerações a respeito das operações examinadas;

- avaliar os fluxos, sistemas, plano de controle interno e desempenho da organização ou de

qualquer de seus segmentos;

- auxiliar a Alta Administração e demais membros do corpo gerencial da organização a se

desincumbirem de maneira eficaz de suas responsabilidades.’

4.4.5 Ressaltamos, ainda, que muito embora o Decreto nº 3.591/2000 tenha estabelecido

que as unidades de auditoria interna sujeitam-se à orientação normativa e à supervisão

técnica do Sistema de Controle Interno (art. 15, caput), esse dispositivo não atribui àqueles

entes a mesma competência. Apenas visa permitir à SFC a faculdade de orientar

normativamente, coordenar, acompanhar e avaliar o desempenho das unidades de auditoria

interna das entidades supervisonadas. É o que se demonstra a seguir.

4.4.6 No que diz respeito à orientação normativa, resgatamos, para efeito de análise, a

definição então constante do Decreto nº 93.874/1986, que compreende o estabelecimento

de normas, a fixação de padrões, o desenvolvimento e a manutenção de fluxo de

informações, notadamente por meio de sistemas eletrônicos de processamento de dados, e

outras atividades, visando à racionalização da execução da despesa pública, à eficácia, à

eficiência e à efetividade dos atos de gestão.

4.4.7 Quanto à supervisão técnica, utilizamos por analogia a definição de supervisão

ministerial tratada no Decreto-lei nº 200/1967, a qual é exercida mediante a orientação,

coordenação e controle das atividades dos órgãos subordinados ou vinculados ao Ministério.

De onde podemos inferir que a supervisão técnica a que se refere o Decreto será

desempenhada por meio das aludidas funções clássicas da administração (orientação,

coordenação e controle).

4.4.8 Não cabe, portanto, deduzir que as funções de orientação normativa e supervisão

técnica atribuídas à SFC no Decreto n° 3.591/2000 lhe faculte intervir na estratégia de

atuação das unidades de auditoria interna, direcionando seus trabalhos para adequá-los às

necessidades do Controle Interno.

4.4.9 Dessa forma, não obstante a previsão legal visando otimizar e fortalecer as ações de

controle, entendemos que devem ser respeitados os limites de atuação e independência de

cada uma das instâncias envolvidas nesse processo - controle interno e auditoria interna -,

de forma que a congruência almejada não venha a intervir na estratégia de atuação das

entidades supervisionadas, no que se referir às suas unidades de auditoria interna.

4.4.10 Sobreleva acrescentar que as disposições em comento não têm o condão de tornar

as unidades de auditoria interna das entidades da administração indireta partes integrantes

do Sistema de Controle Interno, tendo em vista que não existe previsão legal que ampare

essa vinculação.

4.5 Emissão, pela auditoria interna, de parecer sobre as contas da entidade

4.5.1 O Decreto nº 3.591/2000 dispõe, em seu art. 15, § 5º, que a auditoria interna

examinará e emitirá parecer sobre a prestação de contas anual da entidade.

4.5.2 Essa questão já foi objeto de apreciação por parte deste Tribunal, conforme Decisão

nº 229/93 - Plenário de 02/06/1993, publicada na Ata nº 21/93. Naquela assentada, ao julgar

consulta versando sobre a obrigatoriedade das auditorias internas das empresas estatais

emitirem relatório e parecer sobre as contas anuais, o Tribunal firmou o entendimento de

que não prevalecia a exigibilidade da emissão das referidas peças pelos órgãos de auditoria

interna, devendo ser respeitadas as disposições estatutárias e contratuais das entidades

paraestatais. Naquela época, entretanto, as normas vigentes não estabeleciam tal

obrigatoriedade, ao contrário do que hoje disciplina o § 5° do art. 15 do Decreto nº

3.591/2000.

4.5.3 A avaliação desse dispositivo foi considerada relevante pela equipe ante a

possibilidade de vir a ser transferida às auditorias internas a competência do Controle

Interno de avaliar a gestão das entidades da administração indireta, fato que pode vir a

comprometer o mérito das certificações das contas e, conseqüentemente, o julgamento pelo

Tribunal.

4.5.4 Nossa preocupação não se revelou infundada, tendo sido essa, também, a

inquietação de algumas empresas, as quais consideraram que, tanto a sujeição da unidade

de auditoria interna à orientação normativa e supervisão técnica do Sistema de Controle

Interno, quanto a imposição à auditoria interna de exame e emissão de parecer sobre a

prestação de contas anual da entidade, constituem desdobramentos que virão a afetar a

vida interna das empresas, principalmente aquelas que desempenham atividade econômica,

tendo em vista que a unidade de auditoria interna não tem função administrativa ou

fiscalizadora das instituições. Trata-se de órgão técnico, cuja função é exatamente a de

exercer o controle interna corporis da empresa, permitindo a correção de rumo em

decorrência das análises dos atos praticados pelos administradores em geral.

4.5.5 Durante a elaboração deste Relatório ocorreu, no período de 30.11 a 01.12.2000, o ‘I

Encontro do Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal com

as Auditorias Internas das Entidades da Administração Indireta’. O evento objetivou estreitar

o relacionamento da Secretaria Federal de Controle Interno com as Auditorias Internas das

Entidades da Administração Indireta, definir a extensão e delimitar as áreas de atuação da

SFC e Auditorias Internas. Para tanto, foram analisados os artigos do Decreto n° 3.591/2000

e os capítulos da minuta da nova Instrução Normativa (IN/SFC 01/2001), que tratam da

auditoria interna.

4.5.6 No mencionado evento foram debatidos oito temas em grupos, mediante a

apresentação de cinco questões para cada um deles. O grupo encarregado de discutir o

tema ‘Conteúdo do Parecer de Auditoria Interna a ser emitido sobre as contas da entidade’

concluiu que o parecer da auditoria interna deve refletir a visão do órgão em relação a

situação dos sistemas de controle interno da entidade. A abrangência do parecer deve,

segundo o grupo, ficar limitada aos resultados dos trabalhos de auditoria previamente

incluídos no PAAAI ou decorrentes de solicitações da alta administração da entidade.

4.5.7 Na análise desse tema também não podem ser desconsideradas questões como o

grau de isenção e independência das unidades de auditoria interna para emitirem parecer

sobre sua própria gestão, já que não se vislumbra a auditoria interna como ente

desvinculado da organização a que pertence.

4.5.8 Assim, parece-nos prejudicial à efetividade do controle das entidades da

administração indireta repassar às respectivas unidades de auditoria interna atribuições de

examinar e emitir parecer sobre as contas anuais. Além das questões já examinadas, é

preciso considerar as deficiências estruturais que as unidades de auditoria interna

apresentam, conforme demonstraremos a seguir.

4.6 Situação das unidades de auditoria interna

4.6.1 A SFC procedeu ao levantamento das unidades de auditoria interna das entidades

federais, conforme Nota Técnica Nº 45 MF/SFC/SEAUS/CPLAR/DIRES, de 26 de junho de

1998, visando contribuir, como fonte subsidiária de dados e informações para o projeto

‘Interfaces com Auditorias Internas’. Esse projeto deverá ser elaborado pela Secretaria com

o objetivo de estreitar o nível de inter-relação entre as Unidades de Controle da Secretaria e

as Unidades de Auditoria Interna da Administração Pública Federal.

4.6.2 O trabalho contemplou 272 unidades gestoras da administração indireta,

apresentando informações para cada entidade quanto: à quantidade de auditores internos; à

existência de conselhos fiscal e de administração; à contratação de empresas de auditoria

independente; à apresentação do PAAAI e RAAAI; e à quantidade de unidades regionais.

...................................................................................................

4.6.3 Da análise procedida pela SFC, dois tipos de entidades mereceram comentários

especiais em face dos problemas diagnosticados: as autarquias do MEC e as instituições

financeiras vinculadas ao MF.

4.6.4 Constatou-se que das 102 autarquias sob a supervisão do MEC, apenas 41 dispõem

de unidades de auditoria interna, contando com 54 auditores. Dessas, somente o FNDE e as

Universidades Federais do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Alagoas apresentaram o PAAAI.

E, com relação ao RAAAI, somente a Universidade Federal Fluminense teve a iniciativa de

prepará-lo.

4.6.5 No que diz respeito às empresas públicas, foram identificadas treze unidades de

auditoria interna que fazem a cobertura de 29 unidades gestoras, haja vista que a unidade

de auditoria interna da Caixa Econômica Federal audita, além da própria CEF, dois

programas e oito fundos, e a do BNDES, o próprio Banco e as seguintes unidades gestoras:

FND, FINAME, FMM, FND/BNDES, FINSOCIAL e BNDESPAR.

4.6.7 Concluindo, o estudo revela uma situação preocupante, ou seja, das 272 entidades

federais, apenas cem possuíam unidades de auditoria interna, sendo que somente 58 delas

apresentaram o Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna - PAAAI e dezessete

prepararam o Relatório Anual - RAAAI, refletindo o baixo nível de estruturação dessas

unidades e profunda fragilidade organizacional.

4.6.8 Constatou-se, conforme mencionado na nota técnica, que quatro empresas públicas e

duas sociedades de economia mista não tiveram as demonstrações financeiras auditadas

por auditores independentes, o que representa descumprimento da Lei nº 6.404/76.

4.6.9 E, ainda, apesar de existirem 1930 profissionais atuando nas auditorias internas, esse

quantitativo mostrou-se insuficiente particularmente em algumas unidades como a Caixa

Econômica Federal, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e o Banco

Central, que são responsáveis pela gestão de diversos fundos e programas de enorme

materialidade e pulverização em termos espaciais.

4.6.10 A Secretaria considerou que para cada R$ 100 milhões geridos deveria haver pelo

menos um auditor. Com base nesse critério, o quantitativo mínimo necessário seria de 2250

auditores, o que implicaria déficit de pelo menos trezentos profissionais.

4.6.11 A nota destaca, também, que 21 unidades de auditoria interna possuem apenas um

profissional (a própria chefia da unidade) que atende, fundamentalmente, às diligências dos

controles externo e interno, não realizando nenhum trabalho de natureza investigativa dentro

da entidade.

4.6.12 Do exame dessa nota técnica depreendemos, salvo algumas exceções, que a

situação das unidades de auditoria interna das entidades supervisionadas da administração

pública é precária, sendo a principal deficiência o fato de que apenas 37% das entidades da

administração indireta dispõem em suas estruturas organizacionais de unidades de auditoria

interna, das quais 21% dessas contam somente com um auditor.

4.6.13 Constatamos, também, que nem todas as unidades de auditoria interna dispõem da

adequada estrutura organizacional e mão-de-obra suficiente para dar cumprimento às suas

atribuições, além do que algumas unidades são responsáveis por atividades de correição, as

quais não são compatíveis com as funções de auditoria. Os seguintes exemplos evidenciam

essa situação:

DNER:

Segundo informações constantes do PAAAI - versão 2000, a malha rodoviária do País é

mapeada em 1.649.459km, distribuída em 192.805km nos Estados, 1.391.238km nos

Municípios e 65.416km na esfera federal. Não obstante a magnitude desses números, a

equipe técnica responsável pela execução e coordenação do PAAAI 2000 conta com nove

servidores.

BNDES:

A unidade de auditoria interna do Banco conta com 18 pessoas, para um campo de atuação

que abrange, além do próprio Banco, a Agência Especial de Financiamento Industrial, a

BNDES Participações S.A, cinco Fundos ou Programas Administrados e a Fundação de

Assistência e Previdência Social (FAPES).

INCRA:

De acordo com o Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna - PAAAI, as atividades

finalísticas do INCRA, até o exercício de 1999, vinham sendo auditadas pela CISET/MA e

MEPF, ficando a Coordenadoria de Inspeção e Controle - PC com a realização de auditorias

sobre as atividades da área meio. Essa Coordenação é composta por um coordenador,

quatro inspetores e três assistentes, sendo a instituição formada por 67 unidades gestoras,

sendo 28 Superintendências e 36 unidades avançadas.

EMBRATUR:

Além dos trabalhos específicos, a unidade de auditoria interna da EMBRATUR é

responsável pelo exame prévio dos processos de licitação, contratos, convênios,

pagamentos e ressarcimento de despesas, contando para tanto com três servidores e dois

estagiários.

4.6.14 Esse quadro reforça nossas preocupações com a atribuição, às unidades de

auditoria interna da administração indireta, de competências específicas da SFC (item 4.4),

inclusive a de examinar e emitir parecer sobre as contas anuais (item 4.5).

4.7 Atuação da SFC nas unidades de auditoria interna

4.7.1 À SFC compete, de acordo com o inciso IX do art. 24 da Lei nº 10.180, de 06.02.2001,

avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administração indireta.

4.7.2 No entanto, conforme mencionado anteriormente, desde a edição do Decreto nº

93.874/1986 competia às Secretarias de Controle Interno as funções de orientar

normativamente, coordenar, acompanhar e avaliar as atividades das unidades de auditoria

interna das entidades vinculadas ao Ministério e das fundações supervisionadas. Tal

atribuição está contemplada, também, nas medidas provisórias posteriores ao mencionado

decreto, que organizaram e disciplinaram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo.

4.7.3 Verificamos que o instrumento de coordenação e acompanhamento das atividades

das unidades de auditoria interna utilizado tanto pelas então CISETs, como pela SFC, é o

Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna - PAAAI, e o de avaliação, o Relatório Anual

de Atividades da Auditoria Interna - RAAAI, conforme disposto na IN/DTN nº 16/91.

4.7.4 Da análise dos planos relativos ao exercício de 2000, das entidades selecionadas na

amostra, constatamos que foram eles apresentados por todas as treze entidades. No

entanto, verificamos, nas entrevistas realizadas, que o Controle Interno não forneceu, com

exceção do INSS, qualquer orientação para a elaboração dos planos, em desacordo,

portanto, com o disposto na instrução normativa.

4.7.5 Quanto aos relatórios de atividades, solicitamos o sumário trimestral das atividades de

auditoria, com vistas a avaliar o cumprimento dos planos de auditoria para 2000. Foram

apresentado apenas sete, três dos quais somente encaminhados à SFC após a solicitação

da equipe. Demonstra-se, assim, que não existe no âmbito da Secretaria o

acompanhamento sistemático dos resultados obtidos pelas auditorias internas, e tampouco é

monitorado o cumprimento do plano, conforme dispõe a norma.

4.7.6 A avaliação das atividades das unidades de auditoria interna é realizada quando da

auditoria de gestão, cujo relatório compõe o processo de contas anual. No entanto, dos

exames realizados, verificamos que a avaliação restringe-se à: transcrição das metodologias

utilizadas pelas unidades de auditoria interna; comparação entre as atividades planejadas e

executadas; e, em alguns casos, avaliação da força de trabalho disponível.

4.7.7 Ante todo o exposto, podemos concluir que as ações da SFC, no que diz respeito à

orientação normativa, supervisão técnica e avaliação das atividades das unidades de

auditoria interna das entidades da administração indireta, são insuficientes para garantir a

efetividade do controle.

4.7.8 No Anexo VIII, apresentamos o resultado dos exames procedidos nas entidades

selecionadas, que subsidiaram a análise dessa questão.

4.8 Comentários da SFC

4.8.1 Ao comentar a versão preliminar do relatório, a SFC esclareceu que:

‘O propósito do Decreto 3.591/2000 foi o de fortalecer os controles, na medida em que:

obriga que todas as entidades da administração indireta tenham uma unidade de auditoria

interna; estabelece que a vinculação hierárquica das unidades de auditoria interna seja no

nível mais elevado da organização; e que os trabalhos sejam feitos com adequada

consistência técnica e independência. O parecer a ser emitido pelas unidades de auditoria

interna versará sobre a fidedignidade das peças constantes do processo de prestação de

contas e sobre os trabalhos por elas realizados, não sendo prevista nenhuma conclusão de

caráter meritório sobre a regularidade ou não das contas da entidade. Esta, temos absoluta

consciência, é atribuição indelegável do Sistema de Controle Interno. Temos plena

convicção que o fortalecimento das unidades de auditoria interna interessa tanto ao sistema

de controle interno quanto ao controle externo, por tratar-se de instrumento de melhoria

efetiva da gestão pública. Em nenhum momento houve ou haverá qualquer limitação quanto

às responsabilidades e atribuições do sistema de controle interno. Trata-se de criar uma

rede de controle que funcione de forma integrada e complementar dentro das

responsabilidades e prerrogativas de cada órgão.’

4.8.2 Não obstante esses esclarecimentos, entendemos que essa matéria deve ser objeto

de acompanhamento pelo Tribunal, considerando-se a relevância do tema; a precária

situação das unidades de auditoria interna, comentada anteriormente; as dúvidas existentes

quanto ao grau de independência da auditoria interna para desempenhar a função que lhe

está sendo delegada; e o atual cenário de redefinição da divisão de atribuições e

competências entre a SFC e as auditorias internas (as propostas apresentadas pela

Secretaria encontram-se em discussão e, conseqüentemente, vários aspectos relevantes

podem vir a ser modificados).

5 - A SFC E A AVALIAÇÃO DE EFICIÊNCIA E EFICÁCIA

...................................................................................................

5.2. A avaliação da eficiência e eficácia das entidades

...................................................................................................

Constatações

5.2.4 Como resultado, a primeira constatação é que nem todas as entidades têm seu

desempenho operacional avaliado nas contas anuais. Do total de 128 relatórios examinados,

em 25 (19,5%) essa área não foi objeto de exame. Para o conjunto das contas relativas ao

exercício de 1999 é possível inferir, respeitando-se o nível de confiança estabelecido, que

entre 136 a 327 unidades examinadas pela SFC não sofreram análises específicas quanto à

gestão operacional. Todavia, não nos sentimos estimulados a propor ampliação desses

números, pelo menos até que se tenham condições instrumentais e metodológicas

necessárias a minimizar as restrições que serão expostas ao longo deste capítulo, quase

nenhuma delas, contudo, atribuível diretamente ao controle interno

5.2.5 Ao contrário do que ocorre na avaliação de programas, em que a SFC age na

eficiência e eficácia das ações por intermédio da otimização de procedimentos operacionais,

como será visto adiante, na análise das entidades o controle interno busca medir

diretamente os níveis de eficiência e eficácia do órgão examinado, sempre que esse cálculo

é possível.

5.2.6 Para tanto, os conceitos adotados exigem três classes de parâmetros: metas, prazos

e custos (previstos e realizados). Pelo que pudemos verificar, raramente se obtêm dados

pertinentes, confiáveis e suficientes sobre esses parâmetros, não obstante a qualidade e até

mesmo a validade de todo o trabalho de análise feito depender da disponibilidade de dados

com tais atributos.

ausência de dados

5.2.7 A total ausência de dados que viabilizassem a avaliação da entidade foi apontada pela

SFC em 17,9% dos relatórios examinados. Quando extrapolado para o conjunto de

entidades sob sua jurisdição, esse percentual permite inferir, com o nível de confiança

adotado, a existência de um universo de 115 a 306 unidades nessa situação.

5.2.8 Nota-se que ainda são muitas as unidades prestadoras de contas que sequer dispõem

de dados sobre o próprio desempenho institucional, não obstante as normas de organização

de prestações de contas estabelecidas pelo Tribunal há muito exigirem do administrador

público que evidencie, em seu relatório de gestão, ‘indicadores que permitam aferir a

eficiência, eficácia e economicidade da ação administrativa’.

5.2.9 A ausência de dados preocupa na medida em que a mensuração é um elemento

importante no gerenciamento das organizações. O uso de bons indicadores torna mais

racional o processo decisório e viabiliza o monitoramento permanente dos resultados

obtidos. Permite, assim, evidenciar os efeitos das decisões tomadas, tornando possível ao

controle avaliar de modo mais objetivo a qualidade da gestão.

5.2.10 É preciso, pois, acompanhar com interesse os resultados das recentes

preocupações do Governo Federal com a utilização de indicadores de desempenho no

serviço público, concretizadas em ações como as decorrentes do Plano Diretor da Reforma

do Aparelho do Estado e as mudanças nas formas de elaborar e executar os planos e

orçamentos públicos, tema que será retomado adiante.

desconsideração do fator ‘tempo’

5.2.11 Em relação àquelas entidades que dispunham de dados gerenciais, pudemos

verificar, da análise dos exames feitos pelo controle interno, que, em regra, não há

preocupação com o fator ‘tempo’, um dos parâmetros usados no cálculo de eficiência e

eficácia. Normalmente se adota o próprio exercício financeiro como referência.

5.2.12 Essa prática tem o inconveniente de tornar neutra a relação entre o tempo

efetivamente gasto para o alcance de determinada meta e aquele previamente definido para

fazê-lo. Em muitos casos esse fato não traz conseqüências mais sérias. Há determinadas

ações, porém, que se acham sujeitas a cronogramas rigidamente definidos, cujo

cumprimento deve ser verificado. É o exemplo do censo escolar, do qual depende a

programação tempestiva de uma série de políticas educacionais; da distribuição dos livros

didáticos, cujo atraso pode trazer graves prejuízos pedagógicos para os alunos; dos

programas de imunização, cuja efetividade porventura dependa da observância de intervalos

máximos de tempo entre aplicações sucessivas de vacinas, e diversos outros.

5.2.13 Uma análise mais completa de eficiência e eficácia exigirá, portanto, um controle

mais refinado desse parâmetro.

controle assistemático de custos

5.2.14 No que se refere a custos, há também sérias restrições a enfrentar. O setor público

sempre se ressentiu de um acompanhamento sistemático nessa área, faltando-lhe tanto a

adaptação dos conceitos já tradicionalmente empregados na esfera privada quanto a

disponibilidade de um instrumental adequado à correta apropriação de despesas. (...)

5.2.15 Em resposta, algumas ações concretas já podem ser notadas. O projeto ‘SIAFI

Século XXI’, por exemplo, objetiva resgatar o papel da contabilidade como instrumento

efetivo de informação e de gerência. Uma das motivações desse projeto é justamente a

convicção de que ‘é preciso que a contabilidade seja instrumento de controle de custo e

fonte de informações gerenciais’. Para isso, o SIAFI deve ser aperfeiçoado com vistas a

‘subsidiar o ciclo de gestão dos recursos públicos, no âmbito do Governo Federal, com a

implantação de um sistema de apuração de custos e a disseminação da contabilidade

gerencial por unidade administrativa e por programa’ (Página ‘Brasil Transparente’, do Portal

de Serviços e Informações do Governo Brasileiro - www.redegoverno.gov.br.).

5.2.16 Novamente, sobre esse aspecto também é preciso acompanhar os resultados das

medidas recém anunciadas, que deverão ter impactos positivos na mensuração dos

indicadores de eficiência.

restrições relacionadas às metas e indicadores

5.2.17 As restrições mais sérias aos cálculos de eficiência e eficácia, todavia, parecem ser

aquelas relacionadas às metas e aos indicadores de desempenho. Nem sempre as

entidades têm um plano de ação claro, com objetivos definidos ou quantificáveis. Em muitos

casos, a fixação de metas é um exercício arbitrário, não se podendo esperar delas a

qualidade necessária para validar as análises feitas. Diversos exemplos foram verificados no

exame das contas de 1999, como se relata a seguir.

inconsistência de dados

5.2.18 O primeiro aspecto diz respeito à própria consistência dos dados. Nos relatórios

examinados verificamos que nem sempre a SFC demonstra realizar, por ocasião do

levantamento das contas, análises da confiabilidade das informações apresentadas pelo

gestor. Isso pode ocorrer até mesmo pelo excessivo número de entidades a avaliar, o que

torna os prazos sempre exíguos. Nas poucas situações em que essa análise foi relatada,

porém, os dados utilizados pelos gestores não atendiam a requisitos essenciais de validade.

5.2.19 A situação detectada no IBAMA é ilustrativa. O órgão dispõe de sistemas

informatizados para acompanhar seus resultados operacionais. O controle interno analisou

dois desses sistemas - o SISARR, relativo à arrecadação, e o SIREF, voltado à fiscalização -

encontrando inconsistências em ambos. No SISARR, por exemplo, foi verificada uma série

de autos de infração lavrados em 1994, antes da adoção do Real, e só posteriormente

lançados no sistema, sem qualquer conversão de valores para a moeda então vigente.

Esses lançamentos geraram uma distorção significativa nos dados, segundo o controle

interno, já que aqueles autos ‘alcançavam milhões de reais’.

5.2.20 Outro exemplo pode ser visto na área de saúde. Segundo a Nota Técnica de

Auditoria n° 63/2000, relativa ao programa Alimentação Saudável, a SFC planejou

fiscalizações em 350 municípios para aferir a efetividade da execução do programa e a

confiabilidade das metas planejadas e realizadas. No entanto, as fiscalizações tiveram que

ser suspensas, entre outras razões pela inexistência de dados gerenciais confiáveis

necessários à realização dos trabalhos. De acordo com as análises feitas, o ‘SISVAN

(Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional) existe desde os anos 90, [mas] não vem

sendo alimentado corretamente e está desatualizado por falha de gerenciamento e

monitoramento’.

problemas com os indicadores

5.2.21 Outro fator que compromete a qualidade das análises de eficiência e eficácia é a

adoção de indicadores sem a sensibilidade necessária para refletir as mudanças ocorridas

na realidade observada. Ou, ao contrário, indicando mudanças quando a realidade

permanece exatamente a mesma. A principal causa é a desconsideração, na definição do

indicador, de variáveis conceitualmente importantes para dar significado à medição que se

pretendia realizar.

5.2.22 Veja-se, por exemplo, o caso do Hospital de Cardiologia de Laranjeiras. Registrou-se

que no exercício de 1999 houve um aumento, em relação ao exercício anterior, de 16% no

número de internações e de 20% no total de consultas. Como a SFC aponta, esses

indicadores ‘não estão associados a outros dados que exercem influência nas variações

percentuais verificadas, tais como número de leitos e médicos’. Como valorar um acréscimo

ocorrido no número de internações e de consultas sem considerar as variações na

capacidade operacional da instituição? O acréscimo observado nos produtos é menor, igual

ou maior que a variação observada nos fatores de produção? Ou seja, o rendimento do

Hospital aumentou, diminui ou permaneceu exatamente o mesmo nesses dois anos? É difícil

avaliar apenas com as informações disponíveis.

5.2.23 Também não é possível fazer análise de eficiência e eficácia quando os dados

disponibilizados pelo gestor não puderem ser confrontados com um referencial adequado.

Muitas vezes o relatório de gestão, ou a análise feita, limita-se a transcrever quantitativos de

ações realizadas, sem qualquer atributo de comparabilidade quer com quantidades que se

pretendia realizar, quer com realizações de entidades similares, quer com a evolução

histórica das próprias realizações ou com qualquer outro critério que permita uma

apreciação mais racional do desempenho do gestor.

5.2.24 É o que se observa na análise das contas da Fundação IBGE, onde se lista uma

série de realizações como as seguintes: 1ª) área temática: pesquisa e análise estatísticas;

descrição da meta: pesquisas conjunturais (mensais/trimestrais nas áreas de indústria,

comércio, preços etc.); unidade de medida: resultado divulgado; executado: 110; ou 2ª) área:

pesquisa geográfica, geodésica, recursos naturais e meio ambiente; meta: estudos

ambientais; unidade de medida: relatório; executado: três. O que esses dados significam em

termos de desempenho? Como avaliá-los?

5.2.25 Também nas contas da Divisão de Polícia Federal em Foz do Iguaçu a análise se

mostrou inviável. Nessas, a SFC foi direta: ‘em face da ausência de um Plano de Trabalho

programado e da presença apenas de informações sobre os trabalhos executados no

Relatório de Atividades do Gestor, não pôde ser feita uma avaliação de eficácia dos

resultados da unidade’.

5.2.26 Outra situação que compromete a qualidade das análises está ligada à insuficiência

de indicadores. Há casos em que a análise feita toma por base um número muito restrito de

indicadores, incompatível com as características da entidade examinada. Em conseqüência,

mesmo que cada indicador seja consistente se analisado individualmente, o conjunto das

informações, por sua pouca abrangência, não leva a um grau razoável de convencimento

quanto ao juízo feito acerca da entidade examinada.

5.2.27 É o que se pode verificar no relatório de auditoria de gestão da Alfândega do Porto

de Paranaguá. A análise limitou-se a constatar que ‘a arrecadação da unidade cresceu 4%

em relação ao exercício anterior. Contudo, a unidade registra que em razão do aumento do

dólar no ano e tendo em vista o não-crescimento do IPI dos veículos, não foi atingida a meta

de 10% de aumento na arrecadação. Houve observância ao princípio da eficácia na

aplicação dos recursos alocados à disposição do gestor’. Sem entrar no mérito dos números

apresentados, seria o volume de receitas arrecadadas parâmetro único ou mesmo o mais

adequado para avaliar a eficiência operacional desse tipo de unidade?

5.2.28 Outro exemplo tira-se das contas da Escola Agrotécnica Federal de Uberlândia.

Foram apresentadas metas relacionadas a aquisição de móveis e equipamentos, realização

de serviços de engenharia e obras, e oferta de cursos (não regulares) no setor agropecuário

e de informática. No entanto, como a SFC registra, ‘não foram estipuladas metas para a

principal atividade da escola, que é o ensino de segundo grau profissionalizante, na sua

forma regular e na habilitação de técnico em agropecuária’.

5.2.29 As análises de eficiência e eficácia também ficam comprometidas se os indicadores

adotados não forem pertinentes à finalidade da instituição examinada. Nessas situações,

fixar metas passa a ser um apenas um exercício formal, já que as metas fixadas não têm

relação com o que se espera da entidade e não representam seus principais processos

finalísticos e operacionais.

5.2.30 Como exemplo pode-se voltar à Escola Agrotécnica Federal de Uberlândia. Qual a

pertinência de metas como aquisição de 22 microcomputadores, aquisição de 300 poltronas

estofadas para o anfiteatro, de 60 cadeiras para o refeitório, de 12 mesas para a biblioteca e

de 156 carteiras universitárias? Qual a validade de tais metas para fins de julgamento do

desempenho do gestor?

divulgação seletiva de resultados

5.2.31 Também é preciso atentar para o fato de que o relatório de gestão de cada entidade,

elaborado quando da prestação de contas, é adotado, em regra, como única fonte de dados

sobre suas metas e realizações. Isso é particularmente verdadeiro para aquelas unidades ou

subunidades prestadoras de contas, mas não contempladas diretamente na Lei

Orçamentária (note-se que cada órgão pode ter um conjunto grande de UGs executoras, a

depender de suas conveniências administrativas, não raro cada uma delas prestando contas

individualmente).

5.2.32 Nessas situações, não se detectou registro, na amostra examinada, de casos em

que o relatório de gestão passasse por mecanismos de consistência, com o fim de verificar a

correlação entre os indicadores divulgados e os compromissos previamente assumidos pela

unidade em sua programação inicial, se é que foram explicitados.

5.2.33 Essa praxe tem o inconveniente de viabilizar a aplicação de um filtro nas informações

a serem divulgadas pelo gestor, que poderá selecionar, dentre os indicadores e metas

previamente definidos, somente o subconjunto pelo qual deseja ser avaliado. A divulgação

seletiva de resultados é fator que pode comprometer a integridade das análises de eficiência

e eficácia, devendo ser, portanto, objeto de atenção.

caráter subjetivo das análises

5.2.34 Há ainda casos em que a análises feitas assumem um caráter bastante subjetivo, na

medida em que o juízo quanto à gestão examinada não é acompanhado de elementos de

convicção para que o Tribunal possa rever, em processo decisório posterior, as conclusões

originais. Afirma-se que a entidade foi eficiente e eficaz, sem, no entanto, ficarem explícitos

os elementos que embasaram essa percepção.

5.2.35 Esse fato está associado, na maioria das vezes, às situações para as quais os

aspectos relacionados ao desempenho não puderam ser mensurados diretamente e

quantificados com facilidade, como se verificou, por exemplo, nas contas da Fundação

Biblioteca Nacional, do Banco Central e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação. Nessa última entidade, por exemplo, a análise foi centrada na adequação da

estrutura organizacional. Sem embargo de reconhecer a importância de uma estrutura bem

definida para o bom desempenho de qualquer organização, a suficiência dessa premissa

deve ser bastante relativizada.

inconsistência entre análise e julgamento

5.2.36 Por fim, cabe registrar que nos relatórios de auditoria há um campo específico, no

item ‘avaliação dos controles internos’, destinado a sintetizar o resultado dos exames de

cada gestão examinada (financeira, orçamentária, patrimonial etc.), segundo categorias

predefinidas: ‘adequados’, ‘adequados, porém aprimoráveis’, ‘adequados com fraquezas’, e

assim por diante (cf. item 7.1). Essa informação não influencia de modo direto o julgamento

do TCU, que se serve mais propriamente dos relatos feitos. A informação pode ter, porém,

um caráter gerencial relevante. Pode-se, por exemplo, planejar fiscalizações específicas

para determinada gestão e executá-las naquelas entidades que apresentarem situações

indesejadas na área a ser examinada.

5.2.37 Não há, todavia, uma categoria própria para o registro da negativa de opinião. Pelo

menos na gestão operacional essa categoria nos parece conveniente, dadas as diversas

restrições mencionadas nos itens anteriores deste capítulo. Sempre que não for possível

uma manifestação conclusiva, é importante que esse fato fique claramente expresso na

chamada avaliação dos controles internos. Tal procedimento evitaria situações como as

verificadas nas entidades em que se considerou inviável realizar a análise da gestão

operacional, pela ausência dos dados necessários, e ainda assim a avaliação dos controles

internos nessa gestão ou foi simplesmente omitida - como nas contas do Hospital

Cardiológico de Laranjeiras e da Delegacia Regional do Trabalho no Paraná -, perdendo-se

a informação gerencial decorrente, ou, o que é pior, foi considerada ‘adequada’ - como

ocorreu nas contas da Faculdade de Medicina do Triângulo Mineiro, da Delegacia do

Patrimônio da União em Curitiba, da Divisão de Polícia Federal em Foz do Iguaçu e do

Centro Tecnológico de Informática do SUS -, gerando-se assim uma síntese gerencial

incoerente com a situação examinada. É provável que esse problema seja eliminado quando

implementadas modificações já em discussão na SFC, como será tratado no item 7.2.

5.2.38 Como se vê, são várias as restrições que os órgãos de controle enfrentam para

desempenhar a contento a missão de avaliar os níveis de eficiência e eficácia das entidades

públicas. Parte dessas restrições poderão ser superadas se surtirem efeitos as modificações

decorrentes do novo processo de planejamento e orçamento do governo federal. Esse

assunto será retomado adiante, após verificada a forma como vem sendo feita a avaliação

de programas pela SFC.

5.2.39 Apenas antecipando um pouco a discussão que ocorrerá no item 5.4, cabe registrar

os comentários da SFC à versão preliminar do relatório. Segundo aquela Secretaria, ‘como

as unidades gestoras da administração direta se constituem, em geral, em unidades

administrativas, praticamente nenhuma delas possui um planejamento associado a metas

específicas e resultados globais a alcançar. Em muitos casos isso é inviável, dado que é o

conjunto de intervenções de várias unidades de um mesmo órgão que contribui para o

resultado como um todo. Conseqüentemente, a questão da análise da eficiência e eficácia

fica comprometida na medida em que não há como comparar as atividades operacionais de

forma segmentada e pulverizada e concluir-se sobre o nível de contribuição que cada

parcela tem sobre o todo. A alternativa mais adequada seria considerar a unidade gestora

como aquela que detém a capacidade de planejamento global e de mobilização dos meios

para o alcance dos resultados. Assim, a melhor forma de avaliar a gestão seria com relação

ao órgão como um todo e não suas divisões administrativas’.

5.3 Avaliação de eficiência e eficácia dos programas governamentais

5.3.1 Com a reestruturação da SFC, houve mudanças significativas na forma de planejar e

executar avaliações dos programas públicos, segundo observamos.

o planejamento

5.3.2 De início, destaca-se a consistência do planejamento. Observa-se uma seqüência de

trabalho que parte da visão geral das políticas públicas, traduzidas nos orçamentos e nos

objetivos estratégicos da ação do estado, para a específica: iniciando-se com o mapeamento

das políticas públicas afetas a cada ministério, buscando-se identificar seus macro objetivos

e levantando-se elementos caracterizadores de modo a evidenciar a sua importância

político-estratégica, inclusive em relação ao projeto global de governo.

5.3.3 A partir dos elementos levantados, é promovida a hierarquização dos diversos

programas/programações governamentais, baseada em critérios políticos e estratégicos

definidos. Na atual classificação orçamentária, essa hierarquização se faz no nível de

programa, por ser o elemento organizador do Plano Plurianual e Orçamento Anual. São

eleitas as ações que representam a essência do programa, e identificados (relatório de

situação) os objetivos e metas, órgãos responsáveis, documentação legal, razões da

implementação, formas de execução e mecanismos de implementação, clientela e público

alvo, existência de recursos externos e critérios para seleção de beneficiários.

5.3.4 Conhecendo-se detalhadamente a ação, elabora-se o Plano Estratégico da Ação, que

deve incluir levantamento dos pontos críticos e frágeis, os quais podem impactar a

execução, e a definição da abordagem de controle a ser adotada, que terá como foco os

pontos críticos identificados. Já na fase seguinte - Plano Operacional - são identificadas as

ações a serem realizadas, os instrumentos a serem utilizados e o período da realização.

os objetivos

5.3.5 Ao planejar os trabalhos, a preocupação básica da Secretaria não é propriamente a

mensuração dos resultados, ou impacto, das ações. Objetiva-se, principalmente, estudar os

componentes do programa avaliado, para detectar dificuldades que ocorrem na

programação, administração, controle etc., visando a sua correção tempestiva. Com isso,

busca-se tanto elevar os níveis de eficácia da ação, já que o diagnóstico feito detecta fatores

que limitariam a possibilidade de o programa atingir seus objetivos, como evitar os

desperdícios resultantes de uma execução ineficiente.

5.3.6 Esse modo de atuar coaduna-se com as preocupações formuladas quando da

instauração do grupo de trabalho instituído pela Portaria/MF n° 271/98, no sentido de ser

necessário elevar a qualidade do gasto público.

os resultados

5.3.7 Nessa linha, foram vários os trabalhos realizados. Na área de formação de estoques

públicos, por exemplo, a SFC desenvolveu auditoria buscando avaliar a situação cadastral

dos armazéns, a ocorrência de desvios, o pagamento de sobretaxas de armazenagem, o

estado físico dos armazéns e o estado qualitativo dos produtos. Constatou-se, entre outras

ocorrências, o desvio de alimentos em cerca de 10% dos armazéns investigados, o

pagamento de sobretaxas em 5% deles e a precária situação de guarda e conservação dos

produtos em cerca de 20% das unidades, inclusive com risco de perda dos produtos

armazenados. Essas conclusões foram encaminhadas ao Presidente da Conab e ao

Assessor Especial de Controle Interno do Ministério da Agricultura e Abastecimento, para as

providências necessárias, inclusive instauração de tomadas de contas especiais.

5.3.8 Outro exemplo é o relacionado ao Programa Nacional Biblioteca da Escola, que

distribui acervos para as escolas de ensino fundamental da rede pública. A SFC avaliou uma

amostra estatisticamente representativa das bibliotecas beneficiárias. Nem todos os

relatórios de fiscalização já haviam sido consolidados, mas os resultados parciais,

encaminhados ao gestor do programa para as providências devidas, indicam que 44,8% das

bibliotecas não possuem sala própria; 48,3% não têm estantes ou prateleiras próprias para

abrigar as obras recebidas; 41,4% das bibliotecas não possuem mesas e cadeiras

apropriadas para consulta; em 13,8% dos casos, as obras podiam ser emprestadas, mas

não existia o necessário controle de empréstimos.

5.3.9 Ainda na área de educação também foi avaliado o Programa Nacional de

Alimentação Escolar. A amostra investigada abrangeu 2.523 escolas; já havia dados

consolidados para 1.352 delas. Os resultados preliminares, encaminhados ao gestor,

apontam diversas ocorrências, entre elas significativa falta de merenda nas escolas (foram

detectados 10,7% de casos de falta por até 10 dias; 6,2% entre 10 e 20 dias e 8,5% por

mais de 20 dias). Entre os motivos para a falta, 9% dos casos eram decorrentes de total

ausência de condições de preparo (falta de equipamentos, de merendeiras etc.).

5.3.10 Em nosso juízo, os resultados dos trabalhos da SFC, sob as novas diretrizes,

mostram-se bastante promissores. Diversos outros exemplos, além dos citados, podem ser

vistos no site da Secretaria (www.sfc.fazenda.gov.br). Neles, fica patente a preocupação

com a qualidade do gasto público.

5.3.11 Não se pode afirmar, pois, que a atuação da SFC no acompanhamento dos

programas governamentais se dá necessariamente em detrimento da apuração de

irregularidades e desvios, já que os trabalhos realizados não são, na essência, avaliações

de resultados, e sim de processos operacionais. Com isso, busca-se coibir não só a

irregularidade e o desvio, mas também o desperdício de recursos, ao se identificar e

controlar em cada programa os pontos propícios à ocorrência desses eventos.

baixo nível de conhecimento pelo Tribunal

5.3.12 Há, todavia, um aspecto preocupante: a comunicação dos resultados ao Tribunal é

ainda muito precária. Em alguns documentos vigentes na SFC à época do início desta

auditoria, o TCU sequer era visto como cliente dessas informações.

5.3.13 O Manual de Auditoria da SFC (examinado no item 7), por exemplo, elencava três

produtos básicos do controle da gestão pública. Para o primeiro - ‘soluções visando à

eliminação ou redução de gargalos nos processos gerenciais das políticas públicas’ - os

clientes identificados foram os agentes gestores e a ‘supervisão ministerial’. Esses são os

mesmos clientes do segundo produto - os ‘demonstrativos gerenciais do status das políticas

públicas’. O TCU aparece como cliente da informação apenas no terceiro produto, a

‘avaliação dos agentes gestores de políticas públicas’, que corresponde basicamente aos

processos de prestação de contas.

5.3.14 A mesma postura esteve presente no relatório do grupo de trabalho responsável

pelas propostas de redefinição das atividades afetas ao Sistema de Controle Interno do

Poder Executivo (Portaria MF n° 271/98). Nas etapas preliminares do trabalho, o grupo

elaborou uma matriz com todos os produtos do sistema de controle interno do executivo

federal, associados aos respectivos clientes. Um dos produtos era o ‘relatório de avaliação

de programas de governo elaborado’, com os seguintes clientes: Presidência da República,

Ministro Supervisor, Ministério do Planejamento e Orçamento e a unidade gestora

responsável pelo programa. O TCU não foi visto como parte interessada nesses trabalhos.

5.3.15 Como resultado, o controle exercido sobre os programas de governo gera uma

situação de certo modo paradoxal: o ponto em que a atuação da SFC apresenta os avanços

mais significativos e os resultados mais promissores é também o que menos o Tribunal

conhece. Essa situação pode ter contribuído, inclusive, para o surgimento de dúvidas como

as presentes no requerimento que deu origem a esta auditoria.

5.3.16 Para confirmar essas e outras situações de interesse dos trabalhos, estudamos as

avaliações mencionadas pela SFC em seu Relatório de Gestão relativo a 1999. O universo

considerado correspondeu a 60 trabalhos específicos de avaliação de programas, elencados

no Anexo X. Com base nas sínteses constantes do relatório de gestão da SFC,

encaminhamos questionários às diretorias técnicas das secretarias do Tribunal responsáveis

pela área avaliada, indagando acerca do nível de conhecimento em relação ao trabalho

descrito, da forma como se chegou a esse conhecimento, das implicações práticas do

eventual desconhecimento e da relevância, na visão da Diretoria, do acesso ao relatório

consolidado dos trabalhos (normalmente uma nota técnica, que sintetiza os resultados das

várias fiscalizações feitas em cada auditoria).

5.3.17 Os resultados deixam visível a existência de problemas de comunicação entre os

órgãos de controle interno e externo. O nível de conhecimento acerca das 60 avaliações

contempladas no questionário revelou-se muito baixo. Em 38 casos (63,3%), desconhecia-

se a existência do trabalho feito. Em outros 6 (10%), sabia-se que o trabalho foi feito ou que

estava planejado, mas suas conclusões não eram conhecidas. Apenas em relação a 10

trabalhos (16,7%) as diretorias técnicas afirmaram conhecer as conclusões obtidas pelo

controle interno. Não houve respostas acerca de 6 programas.

5.3.18 Em relação à forma como se tomou conhecimento da existência dos trabalhos, das

16 avaliações cuja existência era conhecida, em 4 o conhecimento se deu em decorrência

de contatos mantidos com a SFC por equipe de auditoria do Tribunal atuando na área

avaliada. Outras 7 foram conhecidas mediante menções em processos oriundos do controle

interno e 3 foram oficialmente encaminhadas ao TCU. Não obtivemos respostas para os dois

casos restantes.

5.3.19 Na expressiva maioria das situações (83,3%), a diretoria técnica considerou ser de

alta relevância ter acesso ao relatório consolidado dos trabalhos da SFC.

5.3.20 Quanto às implicações advindas do desconhecimento dos trabalhos, cabe destacar

que em quatro situações a unidade técnica do Tribunal afirma ter desenvolvido trabalhos

com objetivos similares, o que pode indicar sobreposição de esforços. Foram ainda

constatados outros cinco trabalhos que, na visão da diretoria técnica, poderiam ter

subsidiado a instrução de processos em curso no Tribunal, o que, sem dúvida, prejudica a

racionalização e otimização dos esforços do controle como um todo.

5.3.21 No levantamento dessas informações não se requereu das diretorias técnicas

pesquisas exaustivas em processos de prestação de contas ou outros procedimentos que

não a própria memória dos trabalhos, resultante da convivência diária com os temas de sua

clientela. Assim, muito embora grande parte das diretorias tenham realizado pesquisas mais

detalhadas, consideramos necessário examinar, por amostragem, alguns dos trabalhos, com

o objetivo de verificar o reflexo das avaliações de programas nas contas anuais do gestor

responsável pelo programa, bem como a existência de encaminhamento específico de

resultados ao Tribunal.

5.3.22 Foram examinadas as avaliações de dezessete programas, elencados no Anexo XII.

Nesse exame, observamos a mesma tendência já apontada pelas diretorias técnicas no que

se refere ao nível de conhecimento dos trabalhos pelo Tribunal.

ausência de comunicação específica

5.3.23 Primeiro, não foram constatadas propostas específicas de encaminhamento ao

TCU, para ciência. O destinatário das conclusões é sempre o gestor da unidade executora

do programa e, em determinados casos, a secretaria-executiva do ministério supervisor ou o

próprio ministro. Esse procedimento corrobora os registros constantes do então vigente

Manual de Auditoria da SFC, que, conforme já relatado, não via o TCU como cliente das

avaliações das políticas públicas.

5.3.24 É certo que existe sempre a possibilidade do encaminhamento indireto, mediante

processos constituídos em decorrência do trabalho original, como acontece, por exemplo,

com aquelas que resultaram em tomadas de contas especiais. Esse caminho, entretanto, é

sempre lento, devido à série de medidas preparatórias necessárias. Além disso, o foco é

diverso. Na TCE, trata-se sempre de questões pontuais; a preocupação é com o caso

isolado, não se podendo extrair dele conclusões de caráter geral acerca do programa.

pouco reflexo nas contas

5.3.25 Do mesmo modo, o reflexo das avaliações nas contas anuais do gestor responsável

é deficiente no que se refere à menção da existência da auditoria ou à extensão dos relatos.

Corroborando uma das observações das diretorias técnicas do Tribunal, verificamos que,

quando existem, esses registros são muito concisos, aquém do necessário para propiciar

uma compreensão adequada da situação detectada pela SFC e até mesmo incompatível

com a magnitude e importância dos trabalhos que aquela Secretaria vem desenvolvendo.

5.3.26 Embora constatada essa deficiência, questão mais complexa, porém, é saber se a

reduzida menção das auditorias nas contas é intencional ou se, ao contrário, pode ser

explicada pelas circunstâncias em que os trabalhos se realizam. Senão, vejamos.

5.3.27 Em termos de diretrizes, a SFC destaca, com relação aos relatórios de contas

anuais, que ‘sempre foi orientação do órgão central para as unidades seccionais e regionais

que todas as informações levantadas durante o exercício realizadas nos trabalhos de

auditorias operacionais, fiscalizações, pessoal e contabilidade deveriam ser incorporados

aos relatórios de gestão de forma a espelhar o conjunto de atividades de controle realizadas’

(Ofício nº 4836/Gab/SFC, 16.10.2000).

5.3.28 Para avaliar o cumprimento dessa orientação, no entanto, é preciso levar em

consideração que nem sempre é possível sincronizar a conclusão das auditorias com o

levantamento das contas anuais dos gestores. É comum as auditorias terem início em um

exercício e adentrarem o seguinte, dependendo da data de início e extensão dos trabalhos,

da disponibilidade de pessoal e de diversas outras variáveis relevantes.

5.3.29 Além disso, é praxe da SFC encaminhar as conclusões do trabalho para que o

gestor adote as providências corretivas que entender necessárias. Segundo constatamos,

essa comunicação é sempre acompanhada do alerta de que a efetividade das providências

será posteriormente verificada e irá refletir-se na próxima prestação de contas do gestor

(note-se que a observância desse procedimento somente será avaliável a partir das contas a

serem apresentadas em 2001. Como a reestruturação da SFC é bastante recente, as contas

apresentadas em 2000, referentes a 1999, ainda não refletem esse modo de proceder).

5.3.30 Além desses argumentos, a SFC lembra, nos comentários à versão preliminar do

relatório, que ‘em alguns casos, há unidades de governo que não são unidades gestoras, ou

seja, ainda existem alguns agentes públicos que comandam a política, porém não executam

as despesas. Desse modo, não foi possível em todos os casos fazer uma vinculação direta

entre a avaliação do programa e o gestor responsável pela execução dos recursos

financeiros. Nesse aspecto, deveria ser estudada esta questão da responsabilidade pela

prestação de contas, que não deveria se cingir apenas aos aspectos financeiros, mas,

também, às motivações básicas dos gastos, isto é, aos programas e ações que as

contextualizem, relacionando-as, inclusive, ao responsável pelo planejamento estratégico e

pelas definições políticas’.

comunicação específica e controle tempestivo

5.3.31 Existe, assim, um certo descompasso entre a realização da auditoria no programa, a

avaliação das contas do gestor no exercício em que a auditoria foi feita ou a que se referia, o

prazo para o gestor adotar as providências cabíveis, o momento em que os resultados

dessas providências serão acompanhados e o levantamento da futura prestação de contas

em que esses resultados irão refletir-se.

5.3.32 Não se discute que a SFC deve incorporar aos relatórios de gestão todas as

informações levantadas sobre a entidade durante o exercício. Todavia, parece-nos mais

efetivo que, independentemente das considerações feitas nas prestações de contas, os

resultados dos trabalhos de auditorias sejam encaminhados ao Tribunal tão logo estejam

disponíveis, a exemplo do encaminhamento feito ao gestor do programa avaliado. Com isso,

o TCU poderá avaliar, caso a caso, não só as implicações dos trabalhos nas contas da

entidade, como também as repercussões no curso de outros processos (de denúncias,

representações etc.), no planejamento de suas próprias auditorias ou na adoção de outras

medidas que considerar necessárias, sempre com o objetivo de potencializar, em benefício

da sociedade, os resultados do significativo esforço já despendido pela SFC.

5.3.33 Aquela Secretaria, todavia, discorda desse entendimento. Nos comentários ao

relatório preliminar, a SFC cita o caso de trabalho desenvolvido que demandou considerável

tempo para ser executado. Durante esse tempo, ‘é verdade que muitas informações foram

geradas para os gestores do programa, porém sempre de forma parcial. Nesse aspecto,

surgiram dúvidas quanto ao melhor momento de enviar as informações ao TCU, dado que a

dinâmica troca de informações entre o controle interno e [o órgão auditado] poderia transferir

ao TCU uma sucessão de quadros parciais que, para o gestor, são importantes, mas que

pudessem não agregar valor ao processo de controle exercido pelo Tribunal. Essa é uma

questão que precisa ser melhor discutida na medida em que talvez não seja desejável para

o TCU receber um fluxo de informações ainda não conclusivas que se acrescentará ao

extenso volume de informações que já são recebidas pela Corte de Contas’.

5.3.34 Não vemos assim a questão, principalmente considerando o tempo que as

conclusões finais dos trabalhos de avaliação de programas podem requerer, como no

exemplo dado pela SFC, em que determinada auditoria teve início em 1999 e ainda hoje (...)

encontra-se com fiscalizações em execução. Isso pode comprometer a oportunidade das

informações.

5.3.35 Também é preciso ressaltar que a proposta feita não contempla todo o universo da

‘dinâmica troca de informações entre o controle interno’ e o órgão auditado. Seu objeto

restringe-se àqueles relatórios que consolidam as séries de fiscalizações feitas e que,

embora ainda não concluídas todas as etapas da auditoria ou abrangido todo seu plano

amostral, retratam bem os pontos e questões até então investigados, o que, inclusive,

justifica seu encaminhamento ao gestor, para as providências devidas.

5.3.36 Pensamos que não necessariamente o Tribunal deverá adotar de imediato qualquer

medida em decorrência do conteúdo dos relatórios que receber. O objetivo da proposta não

é o de usar os relatos para desenvolver uma atuação concorrente, ou mesmo paralela,

àquela que num primeiro momento cabe ao controle interno. Ao contrário, a principal

motivação é o intercâmbio tempestivo de informações, sendo inegável que o conhecimento

da realidade detectada pela SFC pode contribuir para um melhor diagnóstico da situação

dos programas governamentais e de seus órgãos executores, tema que interessa de perto

ao TCU e perpassa por várias das atividades a seu cargo. Daí o grande interesse e

expectativa que os trabalhos desenvolvidos pela SFC suscitaram nas divisões técnicas das

secretarias do Tribunal entrevistadas durante a realização desta auditoria.

5.3.37 Por essas razões, mantemos a sugestão inicialmente formulada.

conveniência de disseminar o acesso ao ATIVA

5.3.38 Também é importante ressaltar que parte do problema de desconhecimento da

programação dos trabalhos da SFC poderia ser resolvida com a ampliação do uso, pelo

Tribunal, do sistema de planejamento e acompanhamento das atividades da SFC - o ATIVA.

5.3.39 Além do planejamento propriamente dito, esse sistema oferece diversas outras

informações de interesse do TCU, como dados sistematizados sobre várias ações do

governo, incluindo fluxo de procedimentos e forma de execução do programa, seu público-

alvo, as metas segundo a lei orçamentária e segundo o gestor, os critérios para seleção dos

beneficiários e a execução físico-financeira das ações.

5.3.40 O ATIVA abrange também as atividades de auditoria de gestão. Na nova versão do

sistema, que a SFC pretende disponibilizar ainda este ano, será possível o acesso inclusive

aos papéis de trabalho das auditorias. Essa facilidade permitirá, por exemplo, o acesso ao

registro de todas as evidências que suportaram o exame das contas, como o rol de

processos examinados, a representatividade da amostra avaliada no conjunto da instituição

etc. Com isso, espera-se seja possível reduzir significativamente a realização de diligências

para saneamento dos autos, tornando as instruções mais tempestivas.

5.3.41 É preciso, todavia, disseminar o uso desse sistema. Por ocasião do término de

nossos trabalhos, apenas 29 servidores, em todo o Tribunal, estavam habilitados a acessá-

lo.

5.4 Como aprimorar as análises de eficiência e eficácia

5.4.1 Neste capítulo foram apontadas diversas restrições às análises de eficiência e

eficácia apresentadas nas contas dos órgãos e entidades sujeitos ao controle da SFC. As

restrições são de tal ordem que é possível concluir pela inviabilidade, atualmente, de falar-se

em responsabilização do gestor por ineficiência ou ineficácia de sua atuação, pelo menos

atendo-se ao conteúdo das prestações de contas. Há considerável imprecisão nesses

resultados.

5.4.2 A problemática, contudo, é de ordem estrutural, extrapolando os limites de atuação

daquela secretaria de controle interno. Discutir essa temática implica rediscutir modelos

gerenciais, estruturas organizacionais, sistemas de informação, mecanismos de

contabilidade e apuração de custos, e assim por diante. Esse escopo extrapola em muito os

objetivos desta auditoria.

5.4.3 Ao longo dos trabalhos, contudo, pareceu-nos cada vez mais evidente a necessidade

de abordar o tema, ainda que apenas para suscitar uma discussão que poderá ser

aprofundada em momento oportuno. A nosso ver, só será possível à SFC cumprir

adequadamente sua missão constitucional no que se refere à avaliação de eficiência e

eficácia, quando, de fato, existirem condições para o exercício regular dessa tarefa, ou seja,

quando as programações forem realistas, as metas corresponderem às capacidades

operacionais dos órgãos executores ou às próprias dotações, os custos forem apurados com

maior rigor, os prazos de conclusão das ações forem definidos, entre outros.

5.4.4 Assim, de modo a conciliar os objetivos específicos da auditoria com essa discussão,

que tende a ser ampla e bastante polêmica, não faremos propostas conclusivas. Optamos

por nos restringir a relatar alguns pontos que, em nosso juízo, precisam ser discutidos antes

que se possa falar em avaliação de resultados, eficiência, eficácia e prestação de contas por

desempenho. São eles:

a) foco nos programas

5.4.5 No Decreto n° 2.829, de 29 de outubro de 1998, foram estabelecidos os princípios que

orientaram tecnicamente a reorganização do processo de planejamento do governo federal.

O Plano Plurianual 2000-2003 e os orçamentos para o exercício fiscal de 2000 foram

formulados de acordo com a nova orientação.

5.4.6 Entre os aperfeiçoamentos introduzidos está a organização das ações de governo em

programas, que deverão ter objetivos claros, voltados a ‘dar solução a um problema ou

atender a uma demanda da sociedade’, segundo o Manual do PPA. A cada programa é

associado um indicador, mediante o qual são mensurados os resultados pretendidos. Os

programas contam ainda com horizonte temporal definido e valores das ações que o

compõem. Cada ação (projeto ou atividade) está vinculada a um único produto, sua unidade

de medida, as metas físicas previstas e as respectivas estimativas de custos. Os programas

de apoio administrativo têm tratamento diferenciado, mas também possuem metas de

desempenho, padronizadas e anualizadas.

5.4.7 Ainda segundo o Manual do PPA, ‘a visão voltada para resultados pressupõe a

adoção de um modelo de gerenciamento onde a responsabilidade e os objetivos estejam

claramente definidos, e sejam aferidos os processos de trabalho, os produtos, seus custos,

prazos, bem como o grau de satisfação das populações atendidas’.

5.4.8 Essa nova forma de gestão do gasto público contempla vários aspectos essenciais

para que se superem as restrições anteriormente apontadas neste capítulo. Ao procurar

melhorar o desempenho gerencial da administração pública mediante o compromisso com

custos e resultados, essa concepção do planejamento também cria condições necessárias a

elevar a qualidade das análises de eficiência e eficácia a cargo dos órgãos de controle

interno e externo, fornecendo-lhes os subsídios necessários.

5.4.9 Persiste, porém, o dilema de que o programa não é a unidade básica de controle no

que se refere à prestação de contas e conseqüente responsabilização pela gerência de

recursos públicos. Aqui ainda prevalece a visão de unidade administrativa, muito embora

nos pareça que os programas permitem uma abordagem mais objetiva e até mesmo mais

completa, pois seus gastos podem ser avaliados tanto sob o aspecto da legalidade quanto

sob o foco da efetividade, da eficácia, da eficiência, da economicidade.

5.4.10 Nesse sentido, a minuta de anteprojeto de Lei Complementar que institui normas

gerais de direito financeiro para o controle dos orçamentos e balanços da União, posta em

discussão pelo Poder Executivo (DOU de 22.08.2000), inova ao estabelecer que o exame da

gestão também ‘adotará como referência o desempenho e o padrão fixados para os

respectivos agentes na execução dos programas, projetos e atividades governamentais sob

sua responsabilidade’.

5.4.11 Mas de que agentes se fala? Ou seja, qual a unidade básica de controle? Nossa

preocupação não é com as grandes entidades da administração indireta, de natureza

bastante peculiar e responsáveis por atividades atípicas do Estado. Essas instituições têm

papel e responsabilidades específicas, de modo que avaliar a instituição é também avaliar o

cumprimento da missão para a qual ela foi criada.

5.4.12 Não é o que ocorre na gestão de grande parte dos órgãos responsáveis pelos

programas finalísticos do governo. Em certos casos, há considerável capilaridade dos

recursos e procedimentos entre as diversas UGs de um mesmo órgão, cada uma delas

prestando contas individualmente da parcela de recursos que lhe coube. A visão do conjunto

acaba se perdendo entre as diversas contas, sendo inviável falar-se em avaliar a unidade

prestadora de contas quanto a metas, prazos, custos ou mesmo ‘desempenho na execução

dos programas, projetos e atividades governamentais sob sua responsabilidade’. A definição

clara de compromissos e responsabilidades não chega a esse nível.

5.4.13 A situação oposta, igualmente comum, ocorre quando a execução financeira de

diversas ações aglutinam-se em uma unidade meramente pagadora ou repassadora de

recursos, como as coordenações de finanças e de serviços gerais. Esses gestores, embora

prestem as contas, raramente têm condições de responder pelos resultados dos programas,

sua efetividade, modo de execução, definição do público-alvo ou quaisquer outros atributos

ligados à essência dos projetos e atividades executados.

5.4.14 Para entes como esses, o processo de definição de metas dificilmente terá

condições práticas de superar as restrições postas no tópico anterior deste capítulo. É no

plano de programas e ações que as metas, prazos e custos podem ser definidos com maior

racionalidade, e assim igualmente avaliados.

b) ênfase na qualidade da programação

5.4.15 Os parâmetros que orientaram a definição e execução das ações públicas são de

fundamental importância para as avaliações de eficiência e eficácia. Não basta que os

programas sejam claros quanto a seus propósitos, o que normalmente se observa. Também

devem ser precisos quanto aos padrões que determinaram os indicadores, as metas, os

custos e todos os demais requisitos necessários a sua adequada avaliação.

5.4.16 Metas superestimadas, por exemplo, podem levar à falsa conclusão de ineficiência e

ineficácia de determinado projeto, do mesmo modo que um aparente bom desempenho

pode simplesmente decorrer da subestimação das metas estabelecidas. Os efeitos da

inadequada programação de custos e prazos são similares.

5.4.17 Há, portanto, um risco em desenvolver as análises partindo-se do pressuposto que a

programação das ações está corretamente realizada. Se essa premissa não for verdadeira,

o resultado das análises decorrentes não terá a menor validade.

5.4.18 O problema é que os órgãos de controle não têm condições efetivas de analisar a

qualidade das inúmeras programações que institucionalmente lhes cabem avaliar. Essa é

uma tarefa manifestamente inexeqüível, quer seja vista sob o ângulo de programas, quer

sob a ótica tradicional de entidades. Também aqui se manifesta o dilema entre

universalidade e seletividade de atuação.

5.4.19 Daí a importância de se criar mecanismos que estimulem maior cautela dos agentes

responsáveis pela elaboração das programações governamentais, inclusive incutindo-lhes

maior expectativa de controle. Nesse sentido, parecem-nos oportunas as medidas propostas

na minuta do anteprojeto de lei complementar que institui normas gerais para o controle dos

orçamentos e balanços, apresentada pelo Executivo, com vistas a:

1º) explicitar que a jurisdição do Tribunal abrange todos os responsáveis pela elaboração de

propostas orçamentárias nos órgãos e entidades sujeitos a lhe prestar contas;

2º) deixar claro que a fiscalização a ser exercida pelo Tribunal, de que pode resultar a

instauração de tomadas de contas especiais motivadas por desfalques, desvio de bens ou

outra irregularidade de que resulte dano ao Erário (art. 47), também compreende o exame

da veracidade dos dados utilizados na elaboração dos orçamentos pelas UGs responsáveis;

e

3º) tipificar como ato sujeito à aplicação de multa (e, portanto, às conseqüências

decorrentes), a elaboração de propostas orçamentárias cujos dados sejam falsos ou irreais.

c) sistematização de informações gerenciais confiáveis

5.4.20 Avaliações rigorosas de eficiência e eficácia são muito exigentes quanto à

disponibilidade de dados gerenciais. E não é uma tarefa trivial ter controle preciso de metas,

custos e prazos de uma gama de projetos e atividades como a de responsabilidade dos

órgãos públicos.

5.4.21 Diante disso, o Decreto n° 2.829/98 estabeleceu que todo programa deverá dispor

de um sistema informatizado de apoio ao gerenciamento. Segundo o Manual do PPA, esse

sistema deve ser compatível com o sistema de informações do Plano Plurianual e tem como

finalidade prover os dados necessários para melhorar a qualidade e a rapidez das decisões

relativas ao gerenciamento do programa.

5.4.22 Nessa mesma linha, uma das diretrizes do grupo de trabalho instituído para

aperfeiçoamento da gestão dos recursos públicos no âmbito do Executivo Federal foi o

‘desenvolvimento de sistemas de controle gerencial, por meio de indicadores de custo e de

desempenho e da avaliação de resultados dos programas governamentais’ (Decreto de 21

de agosto de 2000).

5.4.23 Fica bem evidenciada, assim, a preocupação já existente com os meios necessários

a resolver as restrições relacionadas à ausência de dados, apontadas anteriormente. Quanto

à fidedignidade desses dados, contudo, é preciso a atenção contínua dos órgãos de controle

para que sejam evitadas situações como as descritas nos itens 5.2.19 e 5.2.20 deste

relatório.

d) responsabilização dos gerentes de programas

5.4.24 Um dos princípios que nortearam o novo modelo de planejamento e orçamento

governamental foi o da responsabilização. Segundo o Manual do PPA, ‘a visão voltada para

resultados pressupõe a adoção de um modelo de gerenciamento onde a responsabilidade e

os objetivos estejam claramente definidos’.

5.4.25 Para viabilizá-lo, definiu-se que ‘cada programa terá um único gerente, mesmo no

caso de programas multissetoriais cuja execução seja realizada em vários ministérios’, e que

‘o papel do gerente (...) é fator crítico de sucesso na implantação e execução do programa’

(Manual do PPA).

5.4.26 Nesse ponto, há uma importante questão a ser resolvida: ‘o gerente promove a

cooperação entre os parceiros, articulando recursos, esforços e informações; busca a

eficácia e a eficiência das ações do programa e o seu aperfeiçoamento; garante a qualidade;

administra restrições, incertezas e compromissos (...); contribui para maior integração e

coordenação com os demais programas de governo’, mas não presta contas - nem

autônomas, nem como componente do rol de responsáveis da entidade a que se vincula -

até mesmo dado o caráter multissetorial da maior parte dos programas e a dissociação, já

discutida, entre as unidades que decidem as políticas, mas não realizam as despesas, e

aquelas meramente responsáveis pela execução financeira das ações.

5.4.27 O gerente também não tem sido destinatário das determinações dos órgãos de

controle. Nas auditorias de programas - sejam as desenvolvidas pelo Tribunal, sejam

aquelas realizadas pela SFC (limitando esse julgamento à amostra examinada pela equipe) -

não é usual dirigir-lhe a comunicação dos achados, para o exercício da competência advinda

com o novo modelo de gerenciamento adotado pelo governo

5.4.28 Parte desses dois problemas pode ser explicada por indefinições ainda existentes no

novo modelo gerencial, que tornam pouco efetivo o papel dos gerentes.

5.4.29 A primeira diz respeito à escala do programa, às vezes incompatível com seu

gerenciamento eficaz. Segundo o Manual do PPA (item 5.2.2.e), o programa não deve ser

tão restrito a ponto de seu impacto na sociedade não justificar a criação de um programa no

âmbito do governo, mas também ‘não deve ser tão amplo que torne difícil seu

gerenciamento’.

5.4.30 Alguns programas, porém, têm tal dimensão que torna inviável a seu gerente

responder adequadamente por todas as ações que o integram.(...)

..................................................................................................

5.4.31 Outro aspecto que compromete a efetividade do papel do gerente é a absorção da

gerência pela estrutura organizacional das várias entidades executoras dos projetos e

atividades vinculadas ao Programa. É o que ocorre, por exemplo, com o Programa

Aceleração da Aprendizagem: o FNDE responde, entre outros, pelo Livro Didático,

Alimentação Escolar, Transporte Escolar; a Secretaria de Educação a Distância do MEC,

pelo TV-Escola; a Secretaria de Ensino Fundamental, pelo FUNDEF; e assim por diante.

5.4.32 Por fim, também é preciso considerar que não são os programas, e sim suas ações

(projetos, atividades e operações especiais constantes do Orçamento), a unidade básica de

programação, alocação de recursos e gestão. Ao lado da figura do gerente do programa há,

portanto, os condutores dos projetos e atividades, quem de fato exercita a gestão estratégica

das ações governamentais, embora não tenham seu papel regulamentado.

5.4.33 Ora, a efetiva possibilidade de responsabilizar gestores pela ineficiência ou ineficácia

de sua atuação depende em grande parte da definição inequívoca de toda a cadeia de

responsabilidades pelo gasto. Essa é uma questão ainda não claramente resolvida, como se

vê.

5.4.34 Mas, uma vez superados esses pontos e consolidadas as mudanças introduzidas

pelo novo modelo de gestão, ‘todos os programas terão um gerente responsável pelos

custos e pelos resultados a serem obtidos. Caberá a cada um deles organizar ações em

várias áreas, mobilizar recursos fora do governo federal por meio de parcerias, superar

obstáculos para a consecução das metas definidas. A tarefa exige pessoas com alta

capacidade de negociação e de iniciativa, além de grande dinamismo e autonomia para

resolver os problemas que surgem na condução das polít icas públicas’ (site

www.abrasil.gov.br).

5.4.35 Nada mais natural, portanto, que esses gerentes sejam chamados a responder por

seus atos e a prestar contas dos resultados de sua administração.

5.4.36 A SFC comentou esse tópico da versão preliminar do relatório nos seguintes termos:

‘concordamos com as posições apontadas pelos auditores no correr do item 5.4. Apenas

para reforçar a idéia, entendemos que deva ser repensada a definição de unidade gestora,

sugestão que deve incorporar, também, a questão dos agentes responsáveis pelo

planejamento, concepção e gerenciamento dos programas de governo mesmo que,

eventualmente, não manipulem diretamente os recursos financeiros. Nesse particular, é

importante lembrar que a filosofia do Plano Plurianual pauta-se na responsabilização do

gerente do programa, que tem papel importante na gerência das ações de governo. Assim, a

prestação de contas a nível de programa seria mais uma possibilidade a ser considerada

nessa questão’.

6 - A SFC E O TRATAMENTO DISPENSADO ÀS TOMADAS DE CONTAS ESPECIAIS

6.1 Metodologia

6.1.1 Conforme apresentado na Matriz de Planejamento - questão 6.1, os trabalhos de

auditoria objetivaram verificar o tratamento dispensado pela SFC às Tomadas de Contas

Especiais - TCE, visando identificar as causas que comprometem a celeridade do

encaminhamento desses processos ao Tribunal.

6.1.2 Selecionamos uma amostra de 77 processos, dentre os 774 que se encontravam em

estoque na Secretaria. Dessa amostra, levantamos os dados relativos ao órgão instaurador

e as datas da ocorrência do fato gerador e do envio do processo à SFC.

6.1.3 Para a estimativa do prazo de permanência das TCEs na Secretaria, adotamos a

posição existente na dia 10.11.2000.

6.2 Análise dos dados

6.2.1 Os processos de TCE são encaminhados à SFC para emissão de relatório e

certificado, ficando a cargo da Coordenação-Geral de Auditoria de Tomadas de Contas

Especiais, subordinada à Diretoria de Auditoria de Programa da Área de Administração, cuja

força de trabalho é de 25 servidores.

6.2.2 O volume de processos encaminhados à SFC em 2000 está demonstrado no gráfico a

seguir.

6.2.3 As inconsistências referem-se aos processos cadastrados com data de recebimento

posterior à edição do arquivo (10.11.2000).

6.2.4 A atividade de elaboração de relatório e certificado para tomada de contas especial é

denominada Auditoria de Tomada de Contas Especial.

6.2.5 Ressaltamos que, após a reestruturação da Secretaria, a competência para instaurar

TCE é do órgão setorial de contabilidade subordinado a cada ministério, em se tratando de

unidades da administração direta, e das próprias entidades, quando se referir a

administração indireta.

6.2.6 Apresentamos na tabela abaixo a evolução do estoque de processos de tomada de

contas especial dos últimos seis exercícios, atualizado até 24/10/2000:

VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL

6.2.7 Constatamos que o volume de processos encaminhados ao Tribunal nos últimos

exercícios tem sido decrescente, em especial, em 2000, em função, segundo informações

da SFC, da IN/TCU nº 35/2000, que alterou a IN/TCU nº 13/97, passando a exigir as

comprovações de notificação do responsável e inscrição no CADIN, haja vista que o § 2º do

art. 2º da Medida Provisória nº 1.973-68, de 23.11.2000, determina o prazo de 75 dias,

contados da comunicação ao devedor, para a sua inclusão no supra-referido cadastro. Essa

é também uma das principais razões para o expressivo volume de devolução de processos à

origem.

6.2.8 Para reduzir o estoque de processos de tomada de contas especial, a Secretaria

constituiu grupo de trabalho formado por quinze servidores da área e outros cinco da

Gerência Regional de Controle Interno do Rio de Janeiro, que durante o período de 25/09 a

01/11/2000 permaneceram em Brasília com a finalidade de:

analisar/auditar 1.350 processos de TCE em estoque;

garantir que as exigências previstas nas normas do TCU fossem atendidas na fase interna

da TCE, evitando-se diligências do Tribunal;

garantir que as TCEs fossem devidamente instruídas e contivessem a caracterização do

dano ao Erário, exigindo-se relatório de inspeção in loco, quando necessário;

constituir equipe e alavancar as atividades de auditoria de TCE, em virtude do momento de

transição com a criação da Diretoria de Contas;

6.2.9 O grupo de trabalho apresentou o seguinte resultado:

646 processos diligenciados (devolvidos);

91 processos com valor abaixo de 6.000 UFIRs;

53 processos com prestação de contas aprovada ou recursos devolvidos ou não-

implementação da contrapartida para convênios firmados antes da IN/STN nº 01/97;

257 processos auditados a serem encaminhados ao TCU;

8 processos devolvidos por duplicidade;

6.2.10 Esse resultado totaliza 1.055 processos de TCE, correspondendo a 89,7% da meta

inicialmente fixada para o grupo.

6.2.11 Analisando os resultados apresentados pelo grupo e comparando-os com os dados

da tabela anterior, depreendemos que em 2000, a análise das TCEs concentrou-se nos

trabalhos do grupo, ou seja, até 24/10/2000. A Secretaria encaminhou ao Tribunal 286

processos e o grupo auditou 237 no período de 25/09 a 27/10/2000, significando que até

aquela data a SFC só havia remetido ao Tribunal 49 processos.

6.2.12 Ante essa constatação, entendemos que caberia à SFC adotar providências com

vistas a manter um fluxo regular e contínuo de análise dos processos de tomadas de contas

especiais durante o exercício, com vistas a agilizar o encaminhamento desses processos ao

Tribunal, contribuindo assim para reduzir o prazo entre a ocorrência dos fatos irregulares e

seu julgamento.

6.2.13 Cabe destacar que o Ministro Humberto Guimarães Souto, no requerimento que deu

origem a esta auditoria, ressaltou, no aspecto relativo às TCEs, que ‘freqüentemente

recebemos processos cujos fatos geradores ocorreram há anos, dificultando o ressarcimento

dos recursos aos cofres públicos e imputando injustamente a esta Casa a pecha de

ineficiente.’

6.2.14 Do exame realizado na amostra selecionada (77 processos), constatamos que o

prazo médio entre a ocorrência dos fatos e a instauração da TCE é de 36 meses; da

instauração até a remessa à SFC, oito meses. A análise dos dados permitiu, ainda,

demonstrar que os processos encontravam-se na Secretaria, em média, há seis meses.

6.2.15.Dessa forma, podemos inferir que os processos são encaminhados ao Tribunal, em

média, quatro anos após a ocorrência dos fatos motivadores da instauração das TCEs. No

entanto, o principal agente causador desse atraso é o órgão repassador ou concedente dos

recursos, responsável pela apuração dos fatos e instauração da TCE.

6.2.16.A fim de visualizar o universo de processos de TCE em estoque na SFC em 2000,

apresentamos o gráfico a seguir:

6.2.17 O maior número de processos de TCE em estoque na SFC é oriundo do Ministério

da Saúde: são 254 no total, representando 32,81% do estoque. A Fundação Nacional de

Saúde (FUNASA) e o Fundo Nacional de Saúde (FNS) são as principais unidades

responsáveis pelos recursos impugnados.

6.2.18 O segundo maior número de TCEs é o do Ministério da Educação: são 127

processos, sendo que o FNDE é a unidade de maior representatividade, responsável por

79% do total.

6.2.19 Cabe destacar, ainda, o número de TCEs da Caixa Econômica Federal: são 58

processos, correspondentes a 85% do total de tomada de contas especiais do Ministério da

Fazenda.

6.2.20 A SFC registrou a seguinte posição, relativamente aos assuntos tratados neste item:

‘estamos preparando norma de execução estabelecendo os fluxos operacionais de

tramitação e controle das Tomadas de Contas Especiais e implementando melhorias nos

sistemas ATIVA e ATIVASS, de modo a facilitar a consulta e busca das informações sobre

os processos’.

7 - INSTRUMENTOS DE CONTROLE DA SFC

7.1 Manual de auditoria em vigor

7.1.1 A partir da criação da SFC, em 1994, intensificou-se o processo de desconcentração

dos trabalhos de execução. Na área da auditoria, foi elaborado o Manual de Auditoria da

SFC, o qual busca definir procedimentos e estabelecer bases adequadas para permitir aos

integrantes da área amplos conhecimentos das políticas, responsabilidades, métodos e

enfoques dos trabalhos. Tem por finalidade disciplinar procedimentos, filosofias e padrões

de auditoria, no âmbito da SFC, e contribuir para a uniformidade de tratamento no

desempenho das atividades, adequando as normas às necessidades e padrões típicos do

Serviço Público Federal.

7.1.2 É importante ressalvar que, diante da nova estrutura da SFC, o Manual de Auditoria

da SCF (Instrução Normativa MEFP/DTN/COAUD/nº 16, de 20 de dezembro de 1991)

encontra-se em processo de revisão.

7.1.3 No entanto, nossa análise abordará, também, esse Manual, não só porque é o

instrumento atualmente em vigor e disponibilizado formalmente à equipe, mas também por

ter sido utilizado na elaboração dos relatórios de auditoria objeto da amostra por nós

examinada.

7.1.4 São tipos de clientes da função Auditoria a clientela efetiva, potencial, mediata e

imediata. Além do Tribunal de Contas da União, destacam-se como clientelas efetivas as

unidades gestoras, assessorias ministeriais, Casa Civil da Presidência da República e

organismos internacionais co-financiadores de Programas/projetos.

7.1.5 No Manual em vigor, consta que a então estrutura da SFC permitia identificar duas

vertentes da função Auditoria: a de fiscalização dos resultados sociais e a de auditoria da

gestão pública. Entende-se como ‘fiscalização de resultados sociais’ o acompanhamento

das execuções de políticas públicas pelo produto, atuando sobre os resultados sociais dos

programas do Governo Federal. A ‘auditoria da gestão pública’ refere-se ao

acompanhamento e avaliação das execuções de políticas públicas pelos processos

gerenciais, atuando sobre as unidades gestoras dos programas de governo.

7.1.6 Nesse sentido, a ênfase do sistema de controle interno estabelecida é sempre sobre

os resultados das ações de governo e com intervenção durante sua implementação; desse

modo aduz-se que o controle possa ser essencialmente preventivo e concomitante.

7.1.7 No item interfaces institucionais/TCU-Secex do Manual em vigor, já se questionava

como atender aos interesses da Corte de Contas, tendo em vista o processo de transição de

uma postura burocrática para uma visão gerencial, com uma atuação no ambiente

operacional do Poder Executivo, o qual pretende desenvolver uma administração

marcadamente gerencial.

7.1.8 A função Auditoria agrupava a seguinte tipologia:

auditoria de avaliação de gestão: refere-se aos trabalhos de auditoria realizados com o

objetivo de emitir opinião sobre a legalidade, a eficiência, a eficácia, a economicidade, a

qualidade e a efetividade dos atos e fatos da gestão de uma unidade. Esse tipo de auditoria

enfatiza os resultados de gestão, e compreende, ordinariamente, os trabalhos realizados

para compor os processos de tomadas e prestações de contas, atendendo os preceitos

constitucionais e as exigências do Tribunal de Contas da União. Seu escopo deve ser o mais

abrangente possível por se tratar da gestão como um todo;

auditoria de acompanhamento de gestão: trata-se de auditorias realizadas nos processos de

gestão com o objetivo de se atuar em tempo real sobre atos e fatos efetivos, potenciais e

negativos de uma unidade, evidenciando melhorias e economias existentes no processo ou

prevenindo gargalos no desempenho da sua missão institucional;

auditoria operacional ou previsional: trata-se de auditorias realizadas com o objetivo de se

oferecer propostas alternativas de soluções e montagem de cenários possíveis sobre

processos e resultados em linhas de atuação/atividades;

auditoria contábil: refere-se a trabalhos de auditoria realizados com o objetivo de se emitir

opinião sobre a adequação e fidedignidade das demonstrações financeiras.

7.1.9 É importante ressaltar que essa tipologia sofreu alterações, como veremos no tópico

correspondente ao novo manual.

7.1.10 No tocante à padronização dos exames (auditoria de avaliação de gestão), formata-

se a estruturação com escopo genérico (segmentos macros de uma gestão), a saber:

Gestão Operacional, Gestão de Suprimento de Bens e Serviços, Gestão de Recursos

Humanos, Gestão Patrimonial, Gestão Financeira e Gestão Orçamentária, além dos

controles de gestão. Compõem as referidas gestões de áreas, subáreas e assuntos

(situações micro).

7.1.11 Para efeito dos exames de auditoria de gestão pública, utiliza-se o critério de rotação

de pontos de controle, que é um processo sistematizado de escolha alternada de pontos

para análise, em um definido horizonte temporal, com base no planejamento de médio e

longo prazos de cobertura dos exames.

7.1.12 O rotacionamento dos pontos de controle (rodízio da abrangência do escopo)

estrutura-se na seguinte composição hierárquica: âmbito, unidade, área, subárea e assunto.

7.1.13 Para conclusão dos Relatórios de Gestão, definiam-se como falhas atitudes

praticadas de maneira involuntária, ou suspeito de intencional, por desatenção,

desconhecimento ou má interpretação de fatos, que não seguem os parâmetros de

legalidade, eficiência, eficácia, economicidade, efetividade ou qualidade. Classificam-se

como graves, médias e formais.

7.1.14 Os gastos evitáveis referiam-se a situações potencialmente danosas ao Erário,

passíveis de serem evitadas.

7.1.15 Os excessos e desperdícios seriam os decorrentes de omissões, negligências,

imperícias ou imprudências, caracterizadoras da ineficiência da gestão, assim como os

prejuízos, desvios e fraudes.

7.1.16 Assim, consideravam-se conclusões possíveis nos relatórios de auditorias de

avaliação os seguintes conceitos:

Legalidade: aderência às normas legais (extremamente, bastante e levemente aderente;

levemente, bastante e extremamente não-aderente);

Eficácia/eficiência/economicidade/efetividade do resultado: extremamente, bastante e

levemente eficaz/eficiente/econômico/efetivo; levemente, bastante e extremamente

ineficaz/ineficiente/antieconômico/inefetivo;

Qualidade do resultado: extremamente, bastante e levemente aderente à qualidade;

levemente, bastante e extremamente não-aderente à qualidade.

7.1.17 Para efeito de certificação, considerava-se a gestão:

Regular: quando os objetivos e metas previstos pelos gestores da unidade foram atingidos,

considerando-se os aspectos da legalidade, eficácia, eficiência, economicidade, qualidade e

efetividade. Tem-se como regularidade os impactos positivos ou irrelevantes, tais como

melhorias, economias e falhas formais;

Regular com ressalva: quando os objetivos e metas não foram integralmente atendidos, por

negligência, imprudência ou imperícia dos gestores, considerando-se os aspectos da

legalidade, eficácia, eficiência, economicidade, qualidade e efetividade. Tem-se como

ressalva os impactos negativos de baixa materialidade, ou pouca relevância, tais como

falhas médias, gastos evitáveis, excessos/desperdícios e prejuízos pouco materiais;

Irregular: quando os objetivos e metas não foram atingidos, considerando-se os aspectos da

legalidade, eficácia, eficiência, economicidade, qualidade e efetividade. Considera-se

irregularidade as falhas graves, gastos excessos/desperdícios e prejuízos, desvios e

fraudes.

7.1.18 Verifica-se que a certificação deveria levar em consideração, além das

ilegalidades/irregularidades, os aspectos da eficácia, eficiência, economicidade, qualidade e

efetividade.

7.1.19 Os critérios e metodologia adotados pela Secretaria para verificação de tais aspectos

foram analisados pela equipe conforme informado no item 5 deste relatório.

7.2 Minuta da nova versão do Manual de Auditoria

7.2.1 Tendo em vista o pouco tempo disponibilizado para análise da minuta do novo manual

de auditoria do Sistema de Controle Interno (site da SFC), optou-se por destacar os pontos

de interesse para o controle da legalidade dos atos de gestão, especificamente quando

direcionados ao cumprimento da missão constitucional de apoio ao Controle Externo,

mencionando-se as normas e técnicas adotadas para esse fim. Apresentamos, a seguir,

breve resumo desse estudo.

7.2.2 No capítulo referente às Finalidades, Organização e Competências do Sistema de

Controle Interno do Poder Executivo Federal, dispõe-se que esse ‘prestará apoio ao órgão

de controle externo no exercício de sua missão institucional. O apoio ao controle externo,

sem prejuízo do disposto em legislação específica, consiste no fornecimento de informações

e dos resultados das ações do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal’.

7.2.3 Para execução de suas atribuições, o Sistema de Controle Interno vale-se dos

seguintes elementos: auditoria, fiscalização e levantamento de informações. Constituem

tipos de auditoria: Auditoria de Regularidade da Gestão, subdividida em Auditoria de

Avaliação da Gestão e Auditoria de Acompanhamento da Gestão; Auditoria Contábil; e

Auditoria Operacional, consubstanciada nas formas de Auditoria Operacional de Programas

Governamentais, Auditoria Operacional da Gestão, Auditoria Operacional de Sistema

Informatizados, Auditoria Especial, Auditoria de Tomada de Contas Especial.

7.2.4 Quanto às normas relativas à opinião e à forma de comunicação do Sistema de

Controle Interno, define-se que esta deve ser expressa pela chefia da unidade de controle

responsável por sua execução por meio de relatório, parecer, certificado ou nota. Para efeito

de certificação mantiveram-se os mesmos critérios do manual em vigor, à exceção dos

princípios de eficiência, eficácia, qualidade e efetividade, acerca dos quais a nova versão é

silente.

7.2.5 Consta do Manual que ‘o sistema de controle interno deve emitir o certificado de

gestão levando em consideração a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, suas

súmulas e situações julgadas em casos semelhantes, de modo a procurar garantir uma

adequada uniformidade de entendimento’.

7.2.6 Enfatiza-se que, ‘quando o sistema de controle interno não obtiver elementos

comprobatórios suficientes e adequados, de tal modo que o impeça de formar opinião

quanto à regularidade da gestão, a opinião decorrente dos exames fica sobrestada, por

prazo previamente fixado para o cumprimento de diligência pelo órgão ou entidade

examinado, quando então, mediante novos exames, o sistema de controle interno emitirá o

competente Certificado’. Nesse caso, quando sobrestado o exame, o órgão do sistema de

controle interno deve dar ciência da ocorrência ao Tribunal de Contas da União.

7.2.7 Outro ponto ressaltado é que, ‘na hipótese da ocorrência de eventos ou transações

subseqüentes, que, pela sua relevância, possam influir substancialmente na posição

financeira e patrimonial do órgão ou da entidade examinada, é indispensável que esses

fatos sejam considerados em seu Certificado’.

7.2.8 Para definição do certificado a ser emitido, estipula-se que ‘o sistema de controle

interno deve usar de toda acuidade e prudência no momento de definir o tipo de Certificado

que emitirá como resultado do conjunto dos trabalhos realizados’. Para tanto, ‘deve levar em

conta, principalmente, que determinadas constatações relacionadas com falhas, omissões e

impropriedades encontradas podem significar, ao mesmo tempo, situações simplesmente

impróprias (quando caberá a emissão de Certificado de Regularidade ou de Regularidade

com Ressalvas) ou até mesmo irregular (quando caberá a emissão de Certificado de

Regularidade com Ressalvas ou de Irregularidade). Tudo dependerá do acurado exame de

todas as circunstâncias envolvidas na situação em julgamento, quando o sistema de controle

interno terá de avaliar, em conjunto, fatores tais como: freqüência da incidência ou da

reincidência da constatação; descumprimento a recomendações anteriores formuladas;

evidência da intenção, ou não, de efetivo prejuízo à Fazenda Nacional; da jurisprudência do

Tribunal de Contas da União na apreciação de casos semelhantes; e outros fatores que

possam contribuir para a adequada definição do tipo de Certificado a ser emitido’.

7.2.8 Por fim, evidencia-se que ‘quando o sistema de controle interno não puder opinar,

conclusivamente, sobre o estado das contas, em virtude de a entidade examinada não ter

apresentado ou não possuir registros contábeis e demonstrações financeiras compatíveis ou

em razão da ocorrência de outros fatores determinantes, será emitido circunstanciado

relatório abordando objetivamente as razões impeditivas’. Além disso, o chefe da unidade do

sistema de controle interno deverá estabelecer e manter programa de supervisão e revisão

dos trabalhos, a fim de aperfeiçoar e assegurar a qualidade dos relatórios, cabendo ao chefe

de unidade do sistema de controle interno certificar-se de que foram tomadas providências e

alcançados os resultados esperados a respeito das recomendações formuladas’.

7.2.10 No tocante às normas relativas à auditoria de Tomada de Contas Especial, enfatiza-

se a necessidade de registro dos processos de TCE, quanto a sua entrada e saída,

consignando-se que o tempo médio desejável para a análise desse tipo de processo é de 16

(dezesseis) homens x hora. Devem merecer realce, ainda, as diligências oriundas do

Tribunal de Contas da União. São descritos, no Manual, os procedimentos básicos para

análise processual, as peças exigidas pela IN/TCU nº 13/96, salientando-se que a ausência

de qualquer dos elementos indicados nesse item enseja a restituição do processo à origem,

para complementação.

7.2.11 Nos anexos da instrução normativa, encontram-se modelos e instruções para

elaboração de Nota de Auditoria, Relatório de Auditoria de Gestão e Certificados, entre

outros.

7.3 Análise crítica quanto aos manuais

7.3.1 Preliminarmente, há de se ressaltar que a nova versão do Manual de Auditoria ainda é

um texto disponibilizado para discussão, não se tratando, portanto, de documento já

aprovado.

7.3.2 Não obstante a dificuldade já ressaltada para realização de uma análise mais acurada

de seu conteúdo, considera-se que, em relação ao manual em vigor, o texto da minuta

apresenta-se mais conciso, claro e objetivo, especificamente quanto aos temas de maior

interesse para o Tribunal, conquanto alguns pontos ainda careçam de maior detalhamento.

Segundo os comentários da SFC ao relatório preliminar, o detalhamento será posteriormente

implementado em normas de execução.

7.3.3 A minuta, muitas vezes, apenas lança conceitos, sem, no entanto, descrever de forma

mais minuciosa a forma de operacionalizá-los. A título exemplificativo, podemos citar o ponto

em que o manual trata da técnica de amostragem, em que são abordados seus aspectos

teóricos, mas não se faz referência a sua aplicação em trabalhos práticos realizados pelo

Controle Interno, especialmente na Auditoria de Avaliação de Gestão, cujo escopo reside

nas tomadas e prestações de contas anuais dos órgãos/entidades públicas. Tanto no

modelo antigo de relatório, quanto no modelo proposto, consta ‘informação de que os

exames foram efetuados por amostragem, na extensão julgada necessária nas

circunstâncias apresentadas, de acordo com as normas de auditoria aplicáveis ao Serviço

Público Federal...’. Contudo, uma dificuldade encontrada na análise dos Relatórios de

Gestão, para avaliar a contribuição das informações neles contidas para formação de juízo

de mérito das contas, consiste na falta de informação quanto ao tamanho da amostra

selecionada, uma vez que, em geral, só são trazidos para o relatório os pontos que

mostraram fragilidades (impropriedades/irregularidades), não sendo possível identificar qual

a representatividade do universo examinado, especialmente em relação à análise de

contratos e convênios, áreas que tradicionalmente apresentam problemas.

7.3.4 Cabe salientar que, uma vez questionado sobre os critérios utilizados para definição

da amostra a ser examinada quando da realização de auditoria de gestão, especialmente

com relação à gestão de suprimento de bens e serviços, o Secretário Federal de Controle

Interno, mediante Ofício nº 5849/GAB/DG/SFC-MF, respondeu que ‘o critério estatístico

adotado consta dos programas de auditoria de gestão na forma padronizada (ver anexo III) e

foi baseado nos critérios de controle de qualidade utilizados na indústria manufatureira’. Mais

adiante, ressalta que ‘no sistema ATIVA já estarão disponíveis as informações dos papéis de

trabalho referentes aos campos escopo e extensão dos exames. Como o TCU tem acesso

ao sistema, essas informações poderão ser facilmente acessadas’. Entretanto, seria mais

produtivo o envio dessas informações já no corpo do Relatório de Gestão, mormente por já

ser habitual aos servidores daquele órgão o manuseio do Sistema Ativa. Ressalte-se que o

‘Anexo III’ dos procedimentos de auditoria será examinado oportunamente em item

específico, que trata da existência de manuais de auditoria a distância no âmbito da SFC.

7.3.5 Outra ausência observada na minuta do novo manual consiste na orientação quanto

às gestões que constarão do relatório, à ênfase/rotacionamento das gestões e às

subáreas/assuntos a serem abordados. A SFC esclareceu que o sistema Auditar classifica a

gestão em sete áreas, mantendo-se, assim, a abordagem das gestões indicadas no manual

em vigor.

7.3.6 Questionado sobre a existência de orientação para elaboração dos relatórios de

gestão inerentes ao exercício de 2000 e sobre a utilização, para esse fim, da versão

atualizada do manual, o Secretário Federal de Controle Interno esclareceu que ‘já foram

elaborados os programas de auditoria padrão para serem aplicados sobre os exames das

tomadas e prestações de contas do exercício 2000. Esses programas foram feitos para: a)

administração direta, autarquias e fundações; b) serviços sociais autônomos; c) empresas

públicas e sociedades de economia mista da área de minas e energia e comunicações; d)

empresas públicas e sociedades de economia mista das áreas de fazenda, ciência e

tecnologia, agricultura e saúde; f) instituições financeiras e fundos; e g) contratos de gestão.

Serão utilizadas as normas do novo Manual e dos sistemas ATIVA e AUDITAR’. Expõe,

ainda, que os critérios adotados para escolha das áreas a serem auditadas, no modelo de

relatório de gestão proposto na minuta, são aqueles que constam dos respectivos

programas de auditoria padrão. Ressalta que ‘é preciso ter em mente que

independentemente do tipo de gestão a estrutura em área/subárea/assunto é a mesma. O

que diferencia as atividades de auditoria diz respeito aos procedimentos específicos a serem

observados. Para cada tipo de gestão existem procedimentos específicos em função da

legislação de cada órgão’.

7.3.7 No tocante aos critérios utilizados na rotação das auditorias de gestão, em todos os

âmbitos, unidades, gestões, subáreas e assuntos, o representante da SFC informou que ‘o

critério é o de relevância relativa dos assuntos em função das situações evidenciadas

durante o exercício, inclusive levando-se em consideração situações consideradas

inadequadas pelo TCU. Por exemplo, o programa-padrão adotado em 1999 cobriu as áreas

de veículos e de informática (bug 2000). No exercício de 2000, esses assuntos foram

substituídos pelos convênios e contratos. Em todos os casos houve alteração dos assuntos

cobertos a fim de que gradualmente todas as áreas sejam cobertas em um período razoável

de tempo (de 3 a 5 anos). Algumas áreas, dada a sua relevância, são repetidas em todos os

exercícios’. Assim, consideramos esclarecida a dúvida relacionada a esse ponto.

7.3.8 Do novo manual, um ponto positivo a se destacar repousa no tratamento a ser dado

às falhas/irregularidades constatadas, no momento da certificação, tendo sido salientado

que tudo dependerá do exame das circunstâncias envolvidas na situação em julgamento,

quando se terá de avaliar, conjuntamente, vários fatores, tais como freqüência e reincidência

da recomendação, descumprimento de recomendações, jurisprudência do Tribunal de

Contas da União na apreciação de casos semelhantes etc. O que se observa, nos relatórios

de avaliação de gestão ora enviados ao Tribunal, é que o exame da gestão é feito muitas

vezes de forma isolada, não sendo levados em consideração os fatores retromencionados

no momento da certificação, como se a gestão não fosse avaliada por inteiro, mas apenas a

partir das amostras examinadas. Como exemplo, podemos citar o tratamento dado às

auditorias de acompanhamento realizadas pelo Controle Interno: embora em alguns

relatórios se verifique o registro de sua realização, as impropriedades/irregularidades

verificadas não refletem no mérito das contas, quando da certificação.

7.3.9 Outro aspecto que, a nosso ver, foi aperfeiçoado no modelo de relatório proposto, diz

respeito à avaliação dos controles internos da unidade auditada. Segundo a orientação

apresentada, deverão ser descritos, examinados e testados os controles internos existentes,

avaliando-os quanto aos aspectos da eficiência e eficácia e mencionando-se os que

necessitam ser implementados ou aperfeiçoados, para que o órgão/entidade possa obter

melhor desempenho naquela área auditada. No relatório anterior, essa informação era

apresentada de forma sintética, apenas classificando-se os controles internos da gestão,

sem, contudo, apontar-se as fraquezas identificadas e soluções para melhoria do

desempenho verificado. Parece-nos que esse item tencionava constituir um resumo da

avaliação analítica das gestões, feita na seqüência, sendo que, em várias ocasiões, a

classificação anteriormente apresentada não correspondia ao exame pormenorizado da

gestão, ou seja, os elementos disponibilizados não refletiam a classificação antes expressa.

7.3.10 Não obstante as salutares inovações trazidas pelo novo manual, julgamos que uma

mudança dessa envergadura não se faz de imediato, demandando treinamento de pessoal e

mudança de cultura institucional. Considerando que, em princípio, as mudanças propostas

passarão a vigorar a partir de 2001, é aconselhável a aceleração do processo de adaptação

a elas, a fim de preservar a qualidade das informações a serem remetidas ao Tribunal.

7.3.11 Por fim, consideramos de fundamental importância a maior interação dos órgãos de

controle para o aperfeiçoamento de suas ações, com o intuito de cumprir, da melhor forma

possível, sua missão institucional. Considerando que, em última análise, todos tencionam

zelar para que os recursos públicos sejam bem aplicados, com observância das disposições

legais atinentes a cada um, a troca de informações entre TCU e SFC faz-se necessária para

que seja evitada a duplicidade de ações, a ausência de controle em áreas essenciais,

realização de ações de controle apenas a posteriori, entre outros. No caso do Manual de

Auditoria, entendemos que, para maior satisfação das necessidades da Corte de Contas,

faz-se necessária a realização de ajustes no Relatório de Auditoria de Gestão, como descrito

nos subitens precedentes, bem como aqueles sugeridos em outros itens/subitens deste

Relatório.

7.4.Procedimentos de auditoria aplicáveis em 1999

7.4.1 Foi disponibilizado à equipe, também, manuais de Programa Padrão de Auditoria da

Área Administrativa, Programa Padrão de Auditoria e Manual de Relatório Final de

Procedimentos - padrão de auditoria a distância (Grupo de Trabalho da Portaria/SFC nº

417/99), Manual de Procedimentos de Auditoria a serem adotados na apreciação das contas

dos Serviços Sociais Autônomos (Portaria/SFC nº 382/00), e Programa Padrão de Auditoria

das Instituições Financeiras.

7.4.2 Entende-se por Programa de Auditoria a distância o estabelecimento de rotinas-

padrão que possibilitem, com nível aceitável de risco, a emissão de Certificados de Auditoria

de Gestão, em relação às contas de algumas unidades gestoras específicas, sem

necessidade de visitas às mesmas. Destaca-se que o controle interno deverá funcionar

permanentemente monitorando a evolução da execução das unidades e seus respectivos

programas, e consolidar os diversos trabalhos realizados.

7.4.3 As unidades gestoras a serem enquadradas na situação serão definidas por limite

anual a ser estabelecido pela SFC. Para o exercício de 1999 foi considerado como universo

do trabalho o conjunto das unidades gestoras que, no exercício de 1998, realizaram

despesas em montante inferior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais). Destacou-se que a

racionalização em referência encontra respaldo no tratamento semelhante dispensado pelo

Tribunal, que, por meio da Decisão Normativa nº 027, de 1º de dezembro de 1999, elevou

de R$ 30.000.000,00 para R$ 100.000.000,00 o limite de despesas realizadas no exercício

no qual as contas deverão ser apresentadas de forma simplificada.

7.4.4 Entende-se que o trabalho deverá ser orientado de forma a contemplar três fases:

procedimentos preliminares, gerais e complementares.

7.4.5 A execução dos procedimentos preliminares consiste no tratamento dos dados e

informações disponíveis nos sistemas corporativos e realizado por trilhas.

7.4.6 Consideram-se procedimentos gerais o desenvolvimento de rotinas visando à

determinação de critérios objetivos para análise das despesas das unidades gestoras,

levando em consideração critérios como identidade/seletividade, materialidade,

comparatividade e singularidade. Esses procedimentos envolvem o levantamento de

dados/informações para definição de parâmetros necessários para formação de índices.

7.4.7 Saliente-se, todavia, que o processo de prestação de contas deverá conter,

obrigatoriamente, os elementos exigidos para apresentação de contas de forma simplificada,

indicados na IN/TCU nº 12/96.

7.4.8 Atendendo solicitação da equipe, a SFC informou que o termo auditoria a distância já

havia sido eliminado. Esclareceu que houve orientação para se adotar um procedimento

simplificado que examinasse as demonstrações financeiras e contábeis e as demais peças

do processo, no caso das unidades gestoras que tivessem gerido recursos abaixo de R$ 1

milhão em 1999, para as unidades da administração direta, autarquias e fundações, e R$

100 milhões para unidades do sistema S. Acrescentou que deveriam ser analisadas

informações obtidas por meio dos sistemas SIAFI e SIAPE, podendo os auditores diligenciar

ou deslocarem-se para a unidade a fim de realizar exames adicionais.

7.4.9 O Programa Padrão de Auditoria da Área Administrativa tem por objetivo a

harmonização de procedimentos de auditoria a serem utilizados pelas unidades de controle

interno, visando levantar elementos para avaliação da gestão. Deve consolidar os resultados

dos Programas de Apoio Administrativo, por área de exame, dentro de cada ministério e dos

órgãos e entidades como um todo. É auditoria do tipo acompanhamento, com âmbito nos

órgãos da administração direta, autarquias e fundações, e deve ser procedida mediante

verificação dos assuntos indicados no manual, para cada área de gestão (orçamentária e

financeira, patrimonial, pessoal, suprimento de bens e serviços).

7.4.10 Considera-se que o trabalho deve ser feito por amostragem, dentro de cada área,

somente quando existirem acima de dez contratos ou ocorrências por UG (...). Estabelece-

se um índice de problemas, o qual é o número máximo abaixo do qual os controles da área

são considerados aceitáveis, ou seja, se o quantitativo de problemas for acima do índice, a

unidade de controle deve indicar que os controles internos não são adequados.

...................................................................................................

7.4.11 Os procedimentos de auditoria padrão - Serviços Sociais Autônomos são

apresentados para os tipos de processo simplificado e não-simplificado.

7.4.12 Para os processos não simplificados, estabeleceram-se procedimentos do Auditar,

fazendo-se constar as áreas de controle de gestão e definindo-se as subáreas e assuntos a

serem examinados. O relatório deverá ser realizado a distância, ou seja, apenas com análise

documental relativa às peças processuais.

Análise Crítica

7.4.13 A assertiva de que as informações a respeito da amostra e índice de problemas

podem ser facilmente acessadas no ATIVA deve ser analisada com cautela tendo em vista

as várias limitações ora existentes para o acesso pleno ao sistema Ativa, como, por

exemplo, a necessidade de credenciamento e de treinamento para sua utilização, bem como

as dificuldades inerentes aos sistemas de grande porte.

7.4.14 Verificamos os Relatórios de Gestão relativos ao exercício de 1999, de unidades

componentes do sistema S, apresentados de forma simplificada, e constatamos que de sete

processos verificados, seis foram apresentados na forma prevista nos procedimentos, ou

seja, foram abordadas apenas as áreas de controle de gestão (controles exteriores - TCU e

SFC - e controles internos) e operacional (assunto: eficácia dos resultados), e apenas um

abordou as outras gestões. Nas informações apresentadas no Relatório de Gestão não há

indicação se foram analisados ou não os assuntos pertinentes às demais gestões (Anexo

VI).

7.4.15 Observamos que a apresentação do relatório na forma estabelecida para os

procedimentos simplificados trará dificuldades ao exame das respectivas contas no Tribunal,

posto não apresentarem os elementos essenciais exigidos na IN/TCU 12/96 para

apresentação de contas na forma simplificada (art. 24, inciso IV), notadamente a sinopse

das falhas detectadas, medidas saneadoras adotadas e justificativa dos responsáveis

7.4.16 O procedimento para elaboração de relatórios de gestão das entidades componentes

do sistema S, na forma simplificada, apresenta uma redução significativa das áreas a serem

examinadas, as quais enquadram apenas as áreas de controle de gestão (subárea controles

externos - assuntos: atuação do TCU/Secex e atuação das unidades da SFC; subárea

controles internos - assuntos: sistema de informações contábeis e formalização da prestação

de contas) e operacional. Apresenta procedimentos específicos para utilização da conta

Escrituração Contábil - Principais, exclusivamente para atender a análise de situações ali

indicadas.

7.4.17 Ressaltamos que procedeu-se ao exame do Relatório de Gestão do Sebrae/Direção

Nacional (OS 044904) e constatou-se que o referido Relatório fora elaborado nos termos do

Programa Padrão de Auditoria Serviços. No entanto, verificamos que não foram abordados

todos os assuntos previstos, conforme análise pormenorizada no Anexo II. As informações

apresentadas no relatório têm pouca abrangência, o que poderá a vir a dificultar os trabalhos

do Tribunal.

7.5 Novas versões dos procedimentos-padrão auditoria

7.5.1 Posteriormente, em atenção à solicitação de esclarecimentos apresentada pela equipe

de auditoria (Ofício AOP nº 01/2000), foram encaminhadas cópias dos Programas de

Auditoria Descentralizados Padrão - PAD/PADRÃO para serem aplicados nos exames das

tomadas e prestações de contas do exercício de 2000, estruturados de forma a considerar

as peculiaridades de cada clientela, e direcionados para: a) órgãos da administração direta,

autarquias e fundações; b) Serviços Sociais Autônomos - sistema S; c) Fundos; d)

instituições financeiras; d) entidades regidas por Contratos de Gestão; e) empresas públicas

e sociedades de economia mista vinculadas ao Ministério das Minas e Energia e das

Comunicações; f) empresas públicas e sociedades de economia mista vinculadas ao

Ministério dos Transportes; g) empresas públicas e sociedades de economia mista

vinculadas ao Ministério da Fazenda, da Ciência e Tecnologia, da Agricultura e da Saúde.

7.5.2 Os Programas de Auditoria Descentralizada - PAD/PADRÃO têm como objetivos

gerais ‘permitir a padronização de procedimentos de auditoria a serem utilizados pelas

unidades do controle interno, visando levantar elementos para a avaliação da gestão. Além

disso, facilitar a consolidação de resultados por área de exame, dentro de cada entidade

como um todo’. Consta orientação de que a Gerência Regional ou Seccional de Controle

Interno poderá acrescentar outros procedimentos em função das particularidades de cada

entidade; porém, os procedimentos relacionados nos PAD/PADRÃO não poderão deixar de

ser executados. Esses programas têm por base os procedimentos de auditoria constantes

do Sistema AUDITAR, com vistas a atender ao disposto no Capítulo VI da Instrução

Normativa nº 12/96 - TCU e às normas do novo Manual e do sistema ATIVA.

7.5.3 Os trabalhos deverão ser realizados por amostragem dentro de cada área

examinada, caso existam acima de dez contratos ou ocorrências por UG, de acordo com o

critério de amostragem adotado pela SFC (vide subitem deste Relatório). De forma geral,

os PAD/PADRÃO encontram-se estruturados da seguinte forma: inicialmente, faz-se a

identificação dos procedimentos a serem utilizados por área, subárea e assunto, sendo que,

nesse ponto, descreve-se o objetivo a ser alcançado com a verificação, muitas vezes

detalhando-se minuciosamente a legislação pertinente e procedimentos específicos a serem

adotados; a seguir, são apresentados os questionários/check-list a serem aplicados em cada

área/subárea da gestão, para obtenção dos dados almejados.

7.5.4 Ilustrativamente, não olvidando que os PAD/PADRÃO trazem o conteúdo mínimo a

constar do Relatório de Auditoria de Gestão e que a equipe responsável pela sua confecção

tem liberdade para incluir no exame as subáreas/assuntos que considerar necessários para

atender às peculiaridades de cada unidade, comparamos o PAD/PADRÃO - âmbito de

atuação da Administração Direta, Autarquias e Fundações com o Relatório de Auditoria de

Gestão da Fundação Universidade de Brasília - 1999, e observamos, no tocante à rotação

das subáreas/assuntos a serem obrigatoriamente abordados no Relatório de Auditoria de

Gestão - 2000, a seguinte situação:

Controles da Gestão - serão tratados, do mesmo modo que no exercício anterior, os

assuntos Atuação do TCU/SECEX e Atuação das Unidades da SFC. No primeiro, o

procedimento consiste em identificar e relacionar as diligências e/ou recomendações

formuladas pelo TCU que digam respeito à unidade auditada para verificar, em campo, o seu

cumprimento. No segundo, o procedimento visa à verificação da existência de diligências

e/ou solicitações de esclarecimentos formuladas pelo Controle Interno, para

acompanhamento e análise das providências adotadas pela unidade auditada;

Gestão Patrimonial - Como no Relatório anterior, será avaliada a subárea Bens Imobiliários,

e os assuntos Utilização de Bens Imobiliários e Avaliação de Bens Imobiliários, com o

objetivo de verificar a fidedignidade dos registros quanto aos contratos em que conste a

União como locadora e/ou locatária. Foi incluída, para análise, a subárea Meios de

Transporte, em que serão verificados danos não considerados, contratos de manutenção e

custo operacional. Ressalte-se que, no exercício anterior, também foi abordada a subárea

Inventários Físicos e Financeiros, assunto Existências Físicas;

Gestão de Pessoas - observou-se repetição das subáreas/assuntos a serem analisados,

com decréscimo de uma subárea e substituição de alguns assuntos, a saber:

Subárea Movimentação - permanecem os assuntos ‘Quantitativo de Pessoal, Movimentação

por Cessão/Requisição, tendo sido incluído o assunto Recrutamento, Seleção e Admissão,

cujo procedimento terá como foco ‘relação de anistiados’;

Subárea Remuneração Benefícios e Vantagens - foram abordados novamente os assuntos

Consistência de Registros e Adicionais, tendo sido retirado do exame os assuntos

Gratificações e Benefícios Assistenciais e Pecuniários;

Subárea Indenizações - Houve rotação do assunto Diárias pelo assunto Indenizações

Judiciais, para verificação de participação em processo judicial e conhecimento de

notificações e intimações;

Subárea Seguridade Social - será avaliado novamente o assunto Auxílios e Licenças

Securitárias, deixando de ser tratados os assuntos Aposentadorias e Pensões;

Subárea Regime Disciplinar - não consta do PAD/PADRÃO-2001. Saliente-se, todavia, que

no caso específico da FUB, o exame desta subárea - assunto Processos de Sindicâncias -

no exercício anterior, apresentou indícios de dano ao Erário, o que, em tese, deve pesar

para sua inclusão no exame das contas relativas ao exercício de 2000.

Gestão de Suprimento de Bens e Serviços - em relação a essa gestão, foi solicitada ação

que consiste na realização de auditoria nas áreas de vigilância, limpeza, publicidade e

informática. Assim, embora tenha-se verificado pouca rotação de subáreas/assuntos, o

enfoque deverá ser nos contratos referentes a bens e serviços da áreas retrocitadas. Cabe

mencionar, contudo, que não há previsão de exame da subárea Convênios de Obras e

Serviços, a qual, se não abordada no exame das contas de determinados órgãos/entidades,

pode comprometer a qualidade dos trabalhos desenvolvidos, em face da utilização freqüente

desse instrumento para o desenvolvimento de suas atividades finalísticas. Como informação,

expõe-se as subáreas/assuntos que devem merecer a avaliação da SFC, bem como as

rotações ocorridas relativamente ao relatório da FUB de 1999:

Subárea Processos Licitatórios - permanece o assunto Formalização Legal;

Subárea Contratos de Obras, Compras e Serviços - permanecem os assuntos Formalização

Legal, Contrato sem licitação, Fiscalização Interna, Alterações Contratuais e Pagamentos

Contratuais;

Subáreas Convênios de Obras e Serviços e Gerenciamento de Estoques- não foram

selecionadas

Gestão Operacional - no PAD/PADRÃO-2001 analisado (âmbito de atuação da

Administração Direta, Autarquias e Fundações), não há previsão de exame dessa gestão.

Gestão Orçamentária - Embora a orientação para exame dessa gestão não tenha sido

apresentada nos moldes das anteriores, entendemos que tópicos referentes à ‘Análise

Contábil, Análise das Conformidades, Adequação da despesa à Lei Orçamentária Anual -

LOA, Contas Contábeis, Verificação dos Pagamentos, Verificação de Pagamentos sem

respaldo Orçamentário’ servirão de base para análise dessa gestão. No entanto, não se

encontram discriminadas as subáreas/assuntos que serão objeto de avaliação.

7.5.5 Em síntese, no caso analisado, evidenciou-se pouca rotatividade de

subáreas/assuntos. Se, por um lado, essa pequena rotatividade pode ser vista

positivamente, no sentido de que é possível averiguar a correção das falhas dantes

identificadas, por outro, pode significar uma certa acomodação, podendo dar ao gestor certa

margem de segurança em relação às áreas de sua gestão que são usualmente objeto de

controle.

7.5.6 Registre-se que, ao tratar-se do assunto atuação do TCU/SECEX, a orientação é para

que se verifique, junto à unidade auditada, se as diligências e/ou solicitações formuladas

pelo TCU foram atendidas. No tocante ao assunto Atuação das Unidades da SFC, todavia, a

orientação é para que se verifique a existência solicitações de esclarecimentos ou

recomendações formuladas pelo Controle Interno, para acompanhamento e análise das

providências adotadas pela unidade auditada. O que se observa, ao confrontarmos as duas

orientações, é que no tocante à Atuação do TCU/SECEX não se exige a avaliação

qualitativa das providências adotadas, enquanto em relação às solicitações recomendações

da SFC este comando é explícito.

7.5.7 Interessante notar que, na versão atual do Manual de Auditoria, ao tratar do assunto

Atuação do TCU/SECEX, o objetivo consiste em aferir e informar o atendimento às

diligências, recomendações, determinações e solicitações efetuadas pelo TCU, assim como

suas conseqüências na gestão da unidade. Demonstrar o(s) resultado(s) da atuação da

Corte de Contas junto à Unidade, identificando os aspectos de prevenção, normalização,

orientação, assim como a ação corretiva. Todavia, em nenhum dos Relatórios de Avaliação

de Gestão selecionados para análise nesse trabalho de auditoria verificou-se avaliação

qual i tat iva das providências adotadas pela unidade para cumprimento das

decisões/determinações emanadas do TCU, falha que, a nosso ver, compromete a

qualidade dos Relatórios de Avaliação de Gestão. Como nos PAD/PADRÃO - 2001 não

consta orientação para que se efetue essa análise qualitativa, consideramos oportuno propor

que a SFC oriente seu corpo técnico para que adote esse procedimento.

7.5.8 Não obstante, merece realce a tentativa de uniformização dos processos de trabalho,

com uma padronização mínima de procedimentos de auditoria, sem contudo limitar os

trabalhos do corpo técnico, que pode extrapolar o escopo de acordo com as peculiaridades

da unidade a ser auditada. Se o objetivo realmente for alcançado, trará como conseqüência

a melhoria da qualidade dos Relatórios de Auditoria de Gestão, com a diminuição da

necessidade de serem feitas diligências e inspeções para complementação de informações

apresentadas nesses Relatórios, situação com que comumente nos deparamos. Tal

resultado constituirá, por conseguinte, um ganho para o Tribunal, que poderá ver agilizada a

análise das prestações/tomadas de contas.

7.6 Sistemas informatizados

7.6.1 Há de se ressaltar que a SFC também concentrou esforços no desenvolvimento de

sistemas que auxiliam as unidades de controle no cumprimento de sua missão, notadamente

os sistemas de planejamento e execução Ativa e Auditar.

ATIVA - O Sistema de Planejamento e Acompanhamento das Atividades tem como objetivo

principal permitir o acompanhamento das ações da SFC. Concebido pela Secretaria e

desenvolvido pelo Serpro - Serviço Federal de Processamento de Dados, o sistema foi

implementado em julho de 1995 em ambiente de grande porte.

Ativa SS - Sistema informatizado desenvolvido pela SFC para registro, controle e

acompanhamento dos expedientes por ela recebidos.

AUDITAR - O sistema permite o registro de todo o processo auditorial (pré-auditoria,

planejamento, execução, comunicação de resultados e avaliação) e identifica, de forma

objetiva, os pontos de controle por área de atuação (controle da gestão orçamentária,

financeira, patrimonial, de pessoas, do suprimento de bens e serviços e operacional), e deve

estar totalmente implementado na Secretaria até 1999.

SIGECONV - A fim de otimizar a fiscalização dos convênios, no ano de 1997, a SFC

desenvolveu o Sistema de Gerenciamento do Cadastro de Convênios - Sigeconv, que

fornece informações gerenciais com base nos dados do cadastro de convênios do Sistema

Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI. O sistema possibilita às

unidades de Controle Interno e aos gestores públicos ter respostas ágeis às consultas e

informações gerenciais sobre os convênios da União. Além disso, colabora para a

identificação de omissões ou falhas nos dados do cadastro e aponta indicadores sobre a

situação dos convênios nas unidades em análise. O Sigeconv é muito demandado por

aqueles que necessitam conhecer a situação de determinada prefeitura e os diversos

convênios federais firmados na região.

SIAR - Sistema Informatizado de Análise de Risco - tem como objetivo, por meio do

processo de análise matricial, otimizar a alocação dos recursos humanos e materiais da

SFC. O programa apóia o processo decisório de priorização de atividades, pois ajuda a

identificar as áreas cujo risco e a possibilidade concreta do Controle Interno contribuir

efetivamente para o aperfeiçoamento da gestão pública são mais relevantes. Os aspectos

analisados são: materialidade, adequabilidade, certificação, eficiência, eficácia e visibilidade

dos órgãos e programas governamentais.

WINSAPE - Foi desenvolvida, em 1997, a versão para Windows do Sistema de

Acompanhamento de Pessoal - Sape, criado em 1995. O Winsape fornece informações

gerenciais sobre os dados do cadastro do Siape e permite ao usuário montar sua própria

trilha de fiscalização. O Sistema foi distribuído para todas as unidades da SFC e, conforme

orientação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE, a todos os

órgãos de recursos humanos dos ministérios civis.

PRESTACONTA - faz parte do processo de informatização das atividades da SFC e contém

Relatórios e Certificados de Auditoria, Pareceres dos Dirigentes das unidades de Controle

Interno e pronunciamentos ministeriais, e visa subsidiar o Tribunal de Contas da União na

avaliação dos gestores públicos. O primeiro CD-ROM contemplou 1.122 unidades gestoras

da administração direta e indireta de dezessete ministérios.

7.6.2 A SFC disponibilizou à Equipe de auditoria os sistemas Auditar e Ativa, os quais foram

importante instrumento de trabalho e fonte de informações. Utilizamos tais sistemas para,

entre outros, delimitar a amostra, identificar e selecionar relatórios de auditorias,

certificações, papéis de trabalho e força de trabalho empregada.

8 - COMENTÁRIOS DO GESTOR

8.1 Além das considerações incorporadas diretamente nos tópicos específicos deste

Relatório, os seguintes pontos foram objeto de comentários pela SFC:

8.1) apoio do controle interno ao externo

8.1.1 A SFC discorda ‘da afirmação do item 2.1.4 que afirma que o apoio do controle interno

consubstancia-se, em grande medida, nos relatórios de auditoria de gestão. Na nossa

opinião esta é uma visão um pouco reducionista de nossas atividades, dado que realizam

milhares de exames de processos de pessoal, de processos de tomadas de contas especial,

diligenciamos órgãos e entidades para realizarem correções diversas, preparamos o

relatório das contas do Presidente da República, realizamos milhares de fiscalizações, entre

outras atividades. Assim, entendemos que seria desejável que esses outros aspectos

também fossem contemplados. O que nos parece mais relevante, na verdade, é passar a

idéia de que estamos procurando desenvolver uma metodologia de controle que seja global

e integrada, de modo a contemplar, em uma grande estratégia de intervenção das ações de

controle, todas as atividades necessárias para atender os incisos de I a III do art. 74 da

Constituição e, com isso, cumprir o inciso IV. Na nossa visão, essas atividades não devem

ser vistas de forma isolada e desconectadas. Elas fazem parte de um todo, constituindo-se

as diferentes atividades uma opção de organização dos trabalhos. Dessa forma,

entendemos que ao cumprirmos cada um dos incisos do art. 74 estamos apoiando o controle

externo na medida em que compartilhamos as mesmas responsabilidades. Assim, todas as

atividades que realizamos convergem no sentido de dar cumprimento ao inciso IV.’

8.1.2 Apesar de reconhecermos a relevância das outras atividades realizadas pelo controle

interno em apoio ao controle externo, neste trabalho ativemo-nos ao exame dos relatórios de

gestão, posto constituírem o objeto de nossa análise. Dessa forma, mantemos a redação

inicialmente apresentada.

8.2) nova filosofia de trabalho da SFC

8.2.1 Do mesmo modo, a SFC considera ‘que a expressão ‘abandonar a base legalista e

formal’, constante do item 2.4.5, é inadequada. Talvez a melhor redação fosse ‘acrescentar

aos aspectos legais e formais, os aspectos da eficiência....’. Não se trata e nunca se tratou,

portanto, de desprezar a questão da legalidade e sim avançar nas questões substantivas de

resultados, custos e eficiência da ação governamental. De fato, ao focarmos a questão da

avaliação de resultados da ação e dos agentes públicos federais estamos contextualizando

o cumprimento da legalidade aos princípios da eficiência e eficácia, sendo que nenhum

desses aspectos é analisado isoladamente’ .

8.2.2 Ressaltamos que a expressão questionada foi extraída da página da Secretaria

Federal de Controle na Internet, item ‘Filosofia de Trabalho’. Portanto, não vemos razões

para alterar a redação apresentada.

8.3) auditoria de recursos externos

8.3.1 Ao comentar o item 2.5.17, a SFC alude à questão das auditorias de recursos

externos. Segundo ela, essa é uma área que deveria merecer maior reflexão por parte dos

órgãos de controle.

8.3.2 Apesar de reconhecermos a relevância das várias atividades realizadas pelo controle

interno, algumas, como a matéria em questão, não foram tratadas neste relatório por

estarem fora do escopo da presente auditoria.

8.4) força de trabalho dedicada às ações de controle

8.4.1 No item 2.8 da versão preliminar do relatório foi feita uma análise da força de trabalho

da SFC alocada às atividades de auditoria em confronto com aquela destinada à realização

das avaliações de programa. Para tanto, a equipe solicitou à SFC, por intermédio do Ofício

EAOp 01/2000, de 10 de outubro, os quantitativos de servidores alocados e de horas

trabalhadas em cada atividade de controle a seu cargo, no período de 1995 a 2000.

8.4.2 Os demonstrativos fornecidos em resposta não discriminaram quanto das ações da

atividade ‘fiscalização’ foi voltada para avaliação de programas e quanto para as demais

auditorias. Por essa razão, ao analisarmos os dados, a força de trabalho correspondente às

fiscalizações foi incorporada ao grupo ‘outras atividades’, apesar de bastante representativa.

Essa metodologia foi devidamente explicada no relatório preliminar, até porque se tinha a

preocupação de que o procedimento poderia causar distorções na análise.

8.4.3 Ao comentar esse tópico, a SFC considerou inadequada a abordagem. Segundo ela,

as auditorias e as fiscalizações são instrumentos distintos, mas de mesma natureza, usados

em função de considerações de ordem operacional. Acrescentou que em alguns momentos

faz sentido realizar mais auditorias; em outros, mais fiscalizações, variando-se o instrumento

conforme mais adequado às necessidades. Assim, no confronto feito no relatório, o correto,

a seu ver, seria considerar o ‘somatório das horas dedicadas às auditorias e fiscalizações,

que formam, de fato, o conjunto apuratório das ações de controle’.

8.4.4 Essa medida não é possível, por duas razões básicas: primeiro, porque grande parte

das fiscalizações referem-se à avaliação de programas. Se todo o esforço nelas despendido

fosse simplesmente adicionado ao grupo de ‘demais auditorias’, como defende a SFC, a

superestimação desse resultado não seria fiel à realidade que se quis retratar. Depois,

porque não é viável considerar em cada grupo de atividades (avaliação de programas e

outras auditorias) o quantitativo das chamadas ‘fiscalizações’ a ele alocado, já que a

informação fornecida não tem esse nível de detalhe, apesar de solicitado pela equipe.

8.4.5 Dessa forma, a análise da alocação da força de trabalho pela SFC ficou prejudicada e,

em decorrência, foi excluída desta versão do Relatório. Cabe registrar que, embora

solicitados no início da auditoria, os demonstrativos só foram entregues à equipe na fase de

elaboração do relatório, quando não mais era possível solicitar e aguardar a confecção de

outros dados, com as discriminações necessárias e solicitadas no primeiro momento.

8.5) controle da legalidade como decorrente da avaliação dos resultados da gestão

8.5.1 No item 2.9.2 entendeu-se que deveria ser recebida com cautela a alegação de que o

controle da legalidade dos atos de gestão é conseqüência da avaliação dos resultados

alcançados na gestão, pelas razões que estão explicitadas nos subitens a e b.

8.5.2 Ao comentar esse tópico, o controle interno fez as seguintes observações:

‘Nos itens 2.9.2 a e b, está afirmado que ‘todavia, lembremos que esse tipo de

acompanhamento não abrange, de modo relevante, os aspectos legais da gestão em

exame, posto que outros programas/ações desenvolvidos pela unidade não são priorizados,

dificultando, por conseguinte, a obtenção de uma visão abrangente da gestão em foco, no

âmbito do TCU’. Discordamos desse posicionamento na medida em que a técnica básica

sobre a qual os controles trabalham é a de amostragem, com controle dos níveis de

representatividade da população amostrada, caso esse em que a verificação das diversas

situações é, portanto, significativa. O que a hierarquização faz, assim como a definição do

escopo de qualquer trabalho de controle, é atuar naquelas áreas cuja importância política,

estratégica, social ou econômica, ou que represente riscos acentuados, seja mais

fortemente contemplada. Além disso, a classificação dos programas em essenciais,

relevantes e coadjuvantes identifica o grau de intensidade da ação de controle e não a

eliminação pura e simples de qualquer atividade. Como os assuntos são variados, é

evidente que é necessário estabelecer uma classificação de prioridades e intensidades de

abordagem, sob o risco de deixar de cobrir aspectos absolutamente imprescindíveis, em

detrimento de situações de menor impacto ou repercussão. O próprio desenvolvimento dos

trabalhos, com a visão continuada do processo, a adoção de ciclos de cobertura e a

possibilidade de aperfeiçoar o planejamento à medida que fatos novos aconteçam, tende a

minimizar consideravelmente os eventuais aspectos indesejáveis do processo de

classificação. Em todos eles, é importante frisar, o aspecto da legalidade é sempre

observado, porém de forma contextualizada com relação ao alcance dos objetivos

pretendidos pela ação pública.’

8.5.3 De fato, a técnica de amostragem é inerente aos trabalhos de auditoria, não tendo

sido esse o aspecto levantado pela equipe em seu posicionamento. O que observamos, no

caso vertente, é que vários trabalhos desenvolvidos pelo controle interno no âmbito da

avaliação dos programas de governo não eram incorporados e levados em consideração no

momento da avaliação da gestão como um todo. Por conseguinte, muitas das

irregularidades identificadas não se refletiam na gestão, até porque, de acordo com a

metodologia de avaliação das ações dos programas, identifica-se a impropriedade,

comunica-a ao gestor, que se encarrega de encontrar as soluções para o problema

verificado, sem que sejam feitas quaisquer recomendações pela SFC. Não se pretendeu

questionar a metodologia adotada pela SFC para escolha dos programas a serem

acompanhados, mas ressaltar o fato de os relatórios de gestão ora apresentados ao Tribunal

muitas vezes carecerem de aperfeiçoamento, no sentido de espelhar essa visão ampla da

gestão que o controle interno almeja alcançar, como exposto na manifestação do gestor no

item em comento. É inegável que esforços vêm sendo despendidos para o alcance desse

objetivo, mas não podemos deixar de registrar as deficiências ainda encontradas.

8.5.4 Assim, a equipe mantém o posicionamento inicialmente apresentado no Relatório

Preliminar de Auditoria.

8.6) complementaridade das auditorias de programa e das avaliações da gestão

8.6.1 A SFC observa que:

‘os itens 2.9.3 a 2.9.5 consideram que há uma dicotomia entre a avaliação da gestão e a

avaliação da execução dos programas quando, na verdade, a visão que a SFC está

procurando alcançar é a da complementaridade e integração das ações de controle. Em

resumo, não há gestão sem ação governamental, não há ação sem gestão. Uma está

diretamente relacionada à outra. O que ocorre é que a denominação de ‘unidade gestora’

acabou incorporando algumas unidades de mera execução administrativa (e que, portanto,

não deveriam ter esse status), em que praticamente é inviável fazer uma associação direta

entre suas atividades e os resultados dos programas. O caso mais marcante é o da

Secretaria da Receita Federal que possui mais de 130 unidades gestoras, desde Inspetorias,

Delegacias, Superintendências, Alfândegas, Coordenações-Gerais, etc., que realizam cada

uma apenas um pequeno conjunto de ações, mas que contribuem para o sucesso da

administração tributária como um todo. Não é viável, assim, querer saber quanto cada

unidade contribuiu para o alcance dos resultados, mesmo porque os processos costumam

perpassar mais de uma unidade. Dessa maneira, entendemos que seria benéfico se ao

invés de avaliarmos a denominada gestão de cada unidade administrativa, realizássemos

uma avaliação do órgão como um todo, ficando eventuais visitas às unidades administrativas

vinculadas à elaboração de uma amostragem estatística. Outro aspecto a ser considerado,

refere-se ao avanço do uso das técnicas de geração de indicadores de desempenho por

meio dos sistemas informatizados existentes (SIAFI, SIAPE, SIASG, SIDOR, etc.) a fim de

melhor direcionar as ações de controle para as áreas em que fossem identificadas

distorções com relação a um conjunto de parâmetros considerados adequados. Todas essas

formas de otimizar e racionalizar as ações de controle devem ser vistas de forma conjunta,

dado que cada uma é desenhada para cumprir um papel específico, mas que, se visto de

modo separado, pode levar a conclusões distorcidas. Assim, eventuais falhas ainda

existentes referem-se muito mais a questões de caráter operacional e não ao modo como o

controle interno está estruturado e desenvolvendo seus instrumentos de trabalho.’

8.6.2 Ratificamos a posição adotada no item em comento no sentido de que, embora a

SFC reafirme constantemente que a visão que está procurando alcançar é a da

complementaridade e integração das ações de controle, nos relatórios de auditoria de

gestão que fizeram parte da amostra analisada não vislumbramos essa interação, não

obstante esperemos que brevemente o objetivo a que se propõe seja atingido. Quanto à

problemática levantada em relação à denominação ‘unidade gestora’ para unidades de mera

execução administrativa, o assunto foi tratado no tópico 5 do relatório.

9 - CONCLUSÃO

9.1 Das análises feitas no presente trabalho, destacamos os seguintes aspectos relevantes:

I.A SFC tem sofrido, desde a sua criação, sérias limitações operacionais, em virtude dos

sucessivos cortes das propostas orçamentárias encaminhadas à instância competente.

Referido fato, por certo, implica reflexos desfavoráveis na atuação do órgão;

II.Por outro lado, a questão remuneratória do pessoal, motivadora, em período recente, de

altos índices de evasão e rotatividade do corpo funcional, pareceu-nos, em princípio, ter

recebido tratamento mais adequado a partir da edição da Medida Provisória nº 2.048-26, de

29.06.2000, que poderá vir a produzir reflexos positivos na ação da SFC no curto prazo, haja

vista o maior grau de motivação do quadro funcional;

III.Relativamente às questões objeto de análise na auditoria, a equipe enfatiza os seguintes

pontos:

1.o exame da legalidade nos relatórios de avaliação de gestão demanda aperfeiçoamento

quanto à abrangência e profundidade dos assuntos abordados, de forma que os relatórios

tragam elementos suficientes, qualitativa e quantitativamente, para a adequada formação do

juízo de mérito pelo Tribunal;

2.o acompanhamento das determinações do Tribunal pela Secretaria Federal de Controle

Interno carece de aperfeiçoamento, ante as seguintes verificações:

ausência de avaliação das medidas adotadas em cumprimento às determinações;

tratamento uniforme às decisões independentemente da gravidade dos fatos apontados; e

ausência de interação de ações entre o resultado dos trabalhos do TCU objeto das

determinações e o planejamento das auditorias de avaliação da gestão.

3.as informações contidas nos relatórios de auditoria de gestão são insuficientes para que

seja avaliado o desempenho das unidades de auditoria interna das entidades da

administração indireta. Além disso, os exames conduzidos levaram a concluir pela

insuficiência das ações da SFC no tocante à orientação normativa, supervisão técnica e

avaliação das atividades deferidas a essas unidades, no sentido de garantir a efetividade do

controle;

4.o prazo médio entre a ocorrência dos fatos e a instauração da tomada de contas especial

é de 36 meses; e da instauração até a remessa à SFC, oito meses. Dessa forma, podemos

inferir que os processos de TCE são encaminhados ao Tribunal, em média, quatro anos

após a ocorrência dos fatos motivadores de sua instauração. No entanto, o principal agente

responsável por esse atraso é o órgão repassador ou concedente dos recursos;

5.os resultados da avaliação da eficiência e eficácia das entidades públicas são bastante

precários, embora por fatos alheios à ação da SFC. Há sérias restrições relacionadas à

programação de metas, prazos e custos que tornam imprecisas as análises feitas;

6.os resultados advindos da avaliação de programas mostram-se bastante promissores. No

entanto, a comunicação das conclusões ao Tribunal é deficiente. A clientela dessa

informação, na visão da SFC, é o próprio agente executor do programa avaliado, o que gera

certo paradoxo: o ponto em que a atuação da Secretaria apresenta os avanços mais

significativos é também o que menos o Tribunal conhece;

9.2 Por fim, consideramos de fundamental importância maior interação dos Órgãos de

Controle para o aperfeiçoamento de suas ações, com o intuito de cumprirem, da melhor

forma possível, sua missão institucional. Considerando que, em última análise, todos

tencionam zelar para que os recursos públicos sejam bem aplicados, com observância das

disposições legais atinentes, a troca de informações entre TCU e SFC faz-se necessária

para que seja evitada a duplicidade de ações, a ausência de controle em áreas essenciais,

realização de ações de controle apenas a posteriori, entre outros.

9.3 Assim sendo, propomos que sejam feitas as seguintes determinações:

I.À Secretaria Federal de Controle Interno:

a)quanto às auditorias de gestão, que:

a.1) efetue, de forma sistematizada, o rotacionamento de áreas, subáreas e assuntos,

levando-se em conta as áreas/subáreas/assuntos que não foram apreciados recentemente,

bem como a detecção de irregularidade em determinado ponto no exercício anterior, a fim

de que se averigúe, no novo exame, a sua reincidência ou correção;

a.2) informe ao Tribunal, mediante quadro sintético, quais as áreas áreas/subáreas/assuntos

a serem analisadas no exercício em exame e as mudanças ocorridas em relação ao

exercício anterior;

a.3) faça constar, nos PAD/PADRÃO, orientação para que se efetue análise qualitativa do

assunto ‘atuação do TCU/SECEX’, identificando os aspectos de prevenção, normalização,

orientação, assim como a ação corretiva adotada pela unidade em cumprimento das

deliberações expedidas pelo TCU;

a.4) informe, nos relatórios de auditoria de gestão, os critérios utilizados para definição da

amostra analisada, sua composição e identificação;

b)mantenha fluxo regular e contínuo da análise dos processos de tomadas de contas

especiais, com vistas a agilizar o encaminhamento dos feitos para apreciação do TCU,

contribuindo, dessa forma, para a redução do interregno entre a ocorrência dos fatos

eivados de irregularidade e o seu julgamento;

c)encaminhe ao Tribunal, tão logo esteja disponível, a síntese dos resultados das avaliações

de programas realizadas, a exemplo do encaminhamento já feito ao gestor responsável pela

ação avaliada;

II.À Unidade Técnica competente da Secretaria do Tribunal, que:

a)avalie a conveniência e oportunidade de realizar estudo para apresentação consolidada

das contas das subsidiárias internacionais da PETROBRAS, tendo em vista as restrições

orçamentárias que dificultam a realização anual de auditoria in loco, tanto pelo Controle

Interno quanto pelo Controle Externo, em entidades localizadas no exterior;

b) adote as providências necessárias a uma maior disseminação do uso do sistema de

planejamento e acompanhamento das atividades da SFC - o Ativa.”

3. Por sua vez, o titular da 2ª SECEX emitiu o seguinte parecer (fls. 357/361):

“................................................................................................

Necessário esclarecer que em vista do exame das informações colacionadas pela SFC, a

equipe incorporou, diretamente, à versão final, os pontos que não ensejaram maiores

discussões. Por outro lado, aspectos considerados polêmicos foram tratados no tópico 8

‘Comentários do Gestor’.

Destarte, enfatizo, entre os diversos pontos analisados, a exclusão do subitem 2.8 da versão

preliminar (fls. 162/166), onde se efetuou o cotejo das atividades de natureza fiscalizatória

da SFC, divididas em três espécies básicas: ‘auditoria’, ‘fiscalização’ e ‘avaliação de

programas de governo’. A conclusão da equipe propugna pela impossibilidade de se

implementar a sugestão do titular daquela Secretaria (fl. 241), dado que o quantitativo das

‘ações de controle’, sob esta ótica, resultaria do somatório de ‘auditorias’ e ‘fiscalizações’. O

ponto de vista defendido pela equipe assenta-se no fato de que as ‘fiscalizações’ constituem

instrumento de auxílio tanto aos trabalhos designados ‘auditoria’, quanto à ‘avaliação de

programas de governo’, sendo necessário, a rigor, ponderar quanto de ‘fiscalização’ estaria

encerrada em cada uma dessas atividades (‘auditoria’ e ‘avaliação de programas de

governo’). Manter o item, sem dissociar o montante de ‘fiscalização’ eventualmente contido

nos demais grupos, induziria à discutível conclusão de que, no período contemplado,

ocorrera elevação de ‘auditoria’, se comparada à ‘avaliação de programas de governo’.

Sobreleva mencionar o fato de a equipe, em vista das restrições ponderadas às fls. 251/252,

não ter se posicionado quanto à necessidade de integração dos organismos de controle

interno.

Outrossim, destaca-se que, conforme já frisado no corpo do relatório, os trabalhos levados a

termo na Secretaria Federal de Controle Interno/MF foram conduzidos em meio a amplas

reformulações no modus operandi da unidade, as quais, em que pese terem sido iniciadas já

a partir de 1998, só vieram a ser efetivamente postas à prova com a implantação da nova

estrutura organizacional do Decreto n. 3.366, de 16.02.2000, bem assim em vista dos

recentes incentivos ao corpo funcional implementados a partir de junho/2000, atualmente

normatizados pela Medida Provisória nº 2.136-35, de 23.02.2001. A teor de informações

obtidas junto aos dirigentes do órgão, e reportadas pela equipe, restariam pendentes ajustes

no retromencionado decreto (já em fase de discussão). Posto isso, ressalto que a equipe

não logrou avaliar os produtos obtidos, na inteireza e abrangência necessárias, haja vista

que incompletos à época dos trabalhos in loco, vistos sob o prisma desse novel modo de

atuação, cujos frutos, reitero, somente poderiam vir a ser efetivamente colhidos no presente

exercício de 2001, pela conclusão, por exemplo, das auditorias de gestão nas unidades da

administração direta e indireta.

Em face das evidentes limitações realçadas alhures, é que este Secretário sugere a

realização de trabalho com idêntico objeto, a ser conduzido no segundo semestre de 2002,

ocasião em que, salvo melhor juízo, já se terá um produto mais lapidado com respeito à

atuação desse novo conceito de Controle Interno do Poder Executivo, posto já se passarem

dois exercícios completos, pelo que seriam avaliadas, inclusive, as medidas tomadas a partir

de análise crítica da SFC visando à correção das disfunções eventualmente apuradas. Esse

poderá, ademais, vir a ser um dos tópicos do levantamento de auditoria a ser realizado

previamente a esta auditoria de natureza operacional, pelo que seriam sopesadas as

correções implementadas em vista das distorções encontradas, tendo-se por eixo, como não

poderia deixar de ser, o cumprimento da missão constitucional do Controle Interno

entabulada no art. 74 da Lei Maior.

Tradicionalmente, o órgão de Controle Interno do Poder Executivo, pela notória relevância

material desse segmento na gestão de recursos públicos colocados à disposição da

administração, apresenta maior destaque no âmbito da instituição Controle Interno dentre os

três poderes. Voltando no tempo, conforme foi realçado na parte introdutória deste trabalho,

foram diversas as estruturas do Controle Interno do Poder Executivo desde a organização

estabelecida pelo Código de Contabilidade da União (Decreto nº 4.536, de 28.01.1922), que

dispunha acerca das atividades contábeis da União, ‘compreendendo todos os atos relativos

às contas de gestão do patrimônio nacional, à inspeção e registro de receita e despesas

federais, sendo centralizada no Ministério da Fazenda, sob imediata direção da Diretoria

Central de Contabilidade da República...omissis...’. Necessário destacar a sempre tradicional

inserção na estrutura do Ministério da Fazenda ou, mais recentemente, na pasta do

Planejamento, incluídos aí os respectivos sucedâneos. Máxime com o advento da Carta

Política de 1988, ocasião em que se atribuiu estatura constitucional às atividades do sistema

de controle interno no âmbito dos três poderes da República, foram encetadas variadas

mudanças organizacionais, todas elas buscando o melhor desempenho institucional dentro

das limitações presentes.

O período a partir de 1994, com a criação da Secretaria Federal de Controle por meio da

Medida Provisória n. 480, de 27.04.1994, vem caracterizando-se por sucessivos ganhos

qualitativos na atividade, que, a partir de um sistema incipiente e errático, atinge, no

presente momento, fase de notória e robusta consolidação institucional, que ora se mostra

aos olhos de observadores mais atentos.

Com efeito, enfatizando a escassez literária acerca do tópico, passarei a tecer

considerações de ordem analógica entre as estruturas organizacionais de auditoria no setor

público e aquelas existentes nas empresas privadas.

De início, é necessário destacar o paralelo existente entre a noção de ‘auditoria interna’ no

setor privado, e o seu correspondente no setor público, o ‘controle interno’. Nesse particular,

transcrevo excerto da obra ‘Auditora Governamental’, da autoria de Flávio da Cruz, Ed.

Atlas, 1ª edição, 1997, p. 158, verbis:

‘Para o setor governamental, a auditoria interna, conforme já mencionado neste capítulo,

está garantida pela via constitucional, em meio ao controle interno’

Com respeito ao requisito da independência da auditoria interna do setor privado, William

Attie, in ‘Auditoria Interna’, Ed. Atlas, 1ª edição, 1988, pp. 30/31, assim discorreu sobre o

tema:

‘Auditoria interna é uma atividade profissional e seu propósito é fazer julgamentos

profissionais. Portanto ela necessita do mais alto grau de imparcialidade, integridade e

objetividade, os quais se atrofiam na ausência de independência prática.

Assim a necessidade de o auditor ser imparcial e de se manter numa condição que o

permita agir íntegra e objetivamente exige que seja colocado separadamente das pessoas

cujas atividades examina.

A administração está começando a reconhecer a necessidade de independência. Isto é

demonstrado pelos resultados práticos atuais que mostram a auditoria interna subordinando-

se a níveis cada vez mais elevados. O nível supremo de subordinação desejável é o

Conselho de Administração, mas, com raras exceções de grandes empresas e

conglomerados financeiros, isto nem sempre é exeqüível.’

Volvendo ao setor público, entre os predicamentos que entendo necessários a organismo

incumbido do controle interno, ressalto o posicionamento na estrutura hierárquica da

organização, em nível adequado e suficiente, a partir do que, regra geral, haverá de se obter

o necessário grau de independência nas ações.

Importa destacar, que a obra ‘Contabilidade Pública’, da autoria de Roberto B. Piscitelli et

allii, Ed. Atlas, 6ª edição, p. 324, traçou interessante comentário ao abordar questão relativa

à estrutura de controle interno, implantada com a edição dos Decretos de números

93.612/1986 e 93.874/1986, verbis:

‘Os órgãos setoriais, embora sujeitos à coordenação, orientação, supervisão e fiscalização

do órgão central, continuaram subordinados hierarquicamente ao órgão a cuja estrutura

administrativa pertençam. Não foi, portanto, ainda desta vez que a auditoria obteve a tão

desejada autonomia diante das próprias autoridades cujo controle das contas lhe está afeto

... omissis...’

A busca dessa maior independência na atuação do Controle Interno deve ser incessante, e

materializa-se tanto sob o aspecto operacional, quanto pelo orçamentário. Dito isso, vista

sob o prisma atual, a SFC é apenas mais uma unidade de alocação de recursos do

Ministério da Fazenda concorrendo, por exemplo, com a Secretaria da Receita Federal -

SRF, Secretaria do Tesouro Nacional - STN, Procuradoria da Fazenda Nacional - PFN. Sob

esse prisma, o Controle Interno do Poder Executivo estaria a concorrer, particularmente em

momentos mais críticos da economia do setor público federal como foi o da crise

internacional 1998/1999, na demanda por recursos públicos com organismos

tradicionalmente contemplados com maior alocação desses, a exemplo da SRF, que se trata

da unidade incumbida da arrecadação de parcela substancial da receita pública federal, fato

que, à primeira vista, influiria, de sobremaneira, nessa distribuição de recursos financeiros.

O posicionamento junto à maior unidade no organograma da entidade, ademais, já é prática

nos seguintes organismos a exemplo desta Corte de Contas, da Procuradoria-Geral da

República e do Tribunal Superior Eleitoral.

Nesse sentido, esta unidade técnica sugere ao I. Relator que solicite à Casa Civil da

Presidência da República promover estudos técnicos acerca da conveniência e oportunidade

do reposicionamento hierárquico da Secretaria Federal de Controle Interno, de modo a se

prestigiar a independência funcional da entidade, em face da busca de maior eficiência no

desempenho das competências arroladas no art. 74 da Constituição Federal.

Com efeito, a sugestão colocada parece-me coerente com as medidas já implementadas

em face do advento do Decreto nº 3.366, de 16.02.2000, o qual extinguiu as estruturas

setoriais (Cisets) dos ministérios, mantendo apenas aquelas inerentes à Casa Civil da

Presidência da República, Ministério das Relações Exteriores, Advocacia-Geral da União e

Ministério da Defesa, posto que, segundo a linha de raciocínio exposta, o organismo central

do Controle Interno não ficaria inserido em qualquer organismo ministerial, mas vinculado,

diretamente, à Presidência da República, mantidos os critérios, hoje em prática, de

atribuições por função de governo.

Outrossim, importa destacar que a estrutura organizacional do Poder Executivo da União

encontra-se, no presente momento, gizada na Lei nº 9.649, de 27.05.1998, com a redação

estabelecida pela Medida Provisória nº 2.123-29, de 23.02.2001.

Ante todo o exposto, acatando, no essencial, as propostas alvitradas às fls.353/354, elevo os

autos à consideração do Relator, Exmo. Sr. Ministro Marcos Vilaça, sugerindo a adição dos

seguintes tópicos:

I)‘III. À Casa Civil da Presidência da República que promova estudos técnicos no sentido de

avaliar a conveniência e oportunidade do reposicionamento hierárquico da Secretaria

Federal de Controle Interno - SFC junto ao órgão máximo do Poder Executivo, retirando-a do

Ministério da Fazenda, de modo a prestigiar-se o aumento no grau de independência

funcional da entidade, em face da busca de maior eficiência no desempenho das

competências arroladas no art. 74 da Constituição Federal’;

II) ‘IV. A inclusão, no Plano de Auditoria para o segundo semestre de 2002, de novo trabalho

de auditoria de natureza operacional a ser realizado junto à Secretaria Federal de Controle

Interno/MF, ou seu sucedâneo, visando a avaliar o exercício de suas atribuições como

organismo de Controle Interno, entabuladas no art. 74 da Constituição Federal’.”

Voto do Ministro Relator:

Na qualidade de Relator deste processo, autorizei a realização de auditoria operacional na

Secretaria Federal de Controle Interno - SFC, por meio de despacho proferido em

18/10/2000.

No dia 04/04/2001, os autos foram encaminhados ao meu Gabinete com proposta de mérito,

estando, portanto, em condições de ser submetido à apreciação deste Colegiado.

Feitas essas considerações, destaco a qualidade do trabalho realizado pelos analistas André

Luiz Furtado de Pacheco, Edvan Galdino Marques, Marco Antonio Gomes da Silva, Marco

Aurélio de Souza, Marinês Andrade de Lucena, Symone Maria Bonfim Maciel da Rosa e

Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa.

2. O presente relatório mostra que a equipe de auditoria procurou avaliar a atuação da SFC

relativamente ao controle da legalidade, ao acompanhamento das determinações do TCU,

às unidades de auditoria interna, à avaliação de eficiência e eficácia, ao tratamento

dispensado às tomadas de contas especiais e aos instrumentos de controle, bem como

dispensou atenção especial aos comentários do gestor sobre o relatório preliminar.

3. Nesses tópicos, os auditores apresentaram, em síntese, a seguinte situação:

3.1. os cortes feitos nas propostas orçamentárias têm causado sérias limitações

operacionais da SFC, com reflexos negativos na sua forma de atuação. Em conseqüência, a

Secretaria decidiu adaptar o escopo das auditorias e a malha da fiscalização para aumentar

a eficiência das ações, com diminuição da relação ação/custo;

3.2. o exame da legalidade nos relatórios de avaliação de gestão precisa ser aperfeiçoado

quanto à abrangência e profundidade dos assuntos abordados, de forma a incluir elementos

que possibilitem a adequada formação do juízo de mérito pelo Tribunal. Geralmente, esses

relatórios apresentam falhas, a exemplo das descritas a seguir, que dificultam a análise dos

processos e obrigam as unidades técnicas a realizar diligências/inspeções para sanear os

autos:

3.2.1. a reincidência de irregularidade não é considerada como fato grave e capaz de influir

no mérito das contas, mesmo que a ocorrência tenha maculado a gestão no exercício

anterior;

3.2.2. as impropriedades/irregularidades verificadas em auditoria de acompanhamento não

são consideradas para efeito do comprometimento da gestão em análise;

3.2.3. dificuldade de identificação dos critérios utilizados para consideração de um fato

apontado como ressalva ou irregularidade, tendo em vista que, em muitos casos, houve

grave infração à norma legal, mas a ocorrência foi considerada como ressalva ou não refletiu

no mérito da gestão;

3.2.4. reprodução da informação repassada pelo órgão/entidade, sem que tenha ocorrido

verificação in loco, checagem ou teste da veracidade/qualidade dos dados; e

3.2.5. indefinição dos responsáveis pela falha ou irregularidade apontada, da data de

ocorrência e das normas infringidas;

3.3. o acompanhamento das determinações do Tribunal precisa ser aperfeiçoado, de modo a

corrigir as seguintes distorções: não-avaliação das medidas adotadas pelos órgãos

envolvidos; tratamento uniforme às decisões independentemente da gravidade dos fatos

apontados; e não-utilização do resultado dos trabalhos do TCU no planejamento das

auditorias de avaliação da gestão;

3.4. “as informações contidas nos relatórios de auditoria de gestão são insuficientes para

que seja avaliado o desempenho das unidades de auditoria interna das entidades da

administração indireta. Além disso, os exames conduzidos levaram a concluir pela

insuficiência das ações da SFC no tocante à orientação normativa, supervisão técnica e

avaliação das atividades deferidas a essas unidades, no sentido de garantir a efetividade do

controle”;

3.5. os processos de tomada de contas especial são encaminhados ao Tribunal, em média,

quatro anos após a ocorrência dos fatos motivadores de sua instauração, sendo o órgão

repassador ou concedente dos recursos o principal responsável por esse atraso;

3.6. os resultados da avaliação da eficiência e eficácia das entidades públicas são precários,

pois o controle interno enfrenta sérias dificuldades que tornam imprecisas as análises

realizadas, tais como ausência de dados, desconsideração do fator “tempo”, controle

assistemático de custos, restrições relacionadas às metas e indicadores, inconsistência de

dados, problemas com os indicadores, divulgação seletiva de resultados, caráter subjetivo

das análises e inconsistência entre análise e julgamento;

3.7. os resultados da avaliação de programas mostram-se bastante promissores, mas a

comunicação das conclusões ao Tribunal é deficiente. O fato de a SFC considerar como

clientela dessa informação o próprio executor do programa avaliado gera o paradoxo de que

o ponto em que a atuação da Secretaria apresenta os avanços mais significativos é também

o que o Tribunal menos conhece;

3.8. deve haver maior interação dos órgãos de controle para o aperfeiçoamento de suas

ações, com o objetivo de cumprir sua missão institucional. Portanto, faz-se necessária a

troca de informações entre TCU e SFC, a fim de evitar a duplicidade de esforços, a ausência

de controle em áreas essenciais e a realização de atividades de controle apenas a posteriori;

3.9. a utilização do Sistema de Planejamento e Acompanhamento das Atividades da SFC -

ATIVA ainda não foi difundida no Tribunal;

3.10. a remuneração do pessoal, causadora de evasão e rotatividade de servidores, parece

ter recebido tratamento adequado a partir da edição da Medida Provisória nº 2.048-26, de

29/06/2000, que poderá produzir reflexos positivos na ação da SFC no curto prazo;

3.11. faz-se necessário avaliar a conveniência da apresentação consolidada das contas das

subsidiárias internacionais da Petrobras, tendo em vista as restrições orçamentárias que

dificultam a realização de auditoria em entidades localizadas no exterior; e

3.12. “existe pouca rotatividade das subáreas/assuntos na avaliação da gestão de uma

unidade, bem como a não-verificação, no exercício seguinte, de subárea/assunto que tenha

apontado irregularidades no exercício anterior”.

4. Ao se manifestar sobre a matéria, o Secretário Eduardo Duailibe Murici ratificou as

conclusões do relatório e dedicou atenção especial a duas questões. A primeira mostra que

a avaliação ocorreu em um órgão em fase de mudanças, de modo que a estrutura

organizacional então examinada ainda não produzira resultados que possibilitassem a

análise conclusiva da nova forma de atuação da SFC. A segunda consiste na reflexão

acerca da necessidade de o setor público garantir maior independência do controle interno

nos aspectos operacional e orçamentário.

5. Ante a relevância das questões, o Secretário acrescentou duas medidas à proposta

formulada pelos analistas, as quais consistem na sugestão de que o Tribunal realize novo

trabalho de auditoria de natureza operacional na SFC no segundo semestre de 2002 e a

Casa Civil da Presidência da República promova estudos para avaliar a conveniência e

oportunidade do reposicionamento hierárquico daquela secretaria.

6. Outro ponto crucial do trabalho é o alerta de que a SFC, em seu pronunciamento sobre o

relatório preliminar, solicitou à equipe de auditoria que destacasse na versão final que a

norma relativa ao sistema de controle interno (Lei nº 10.180/2001) prevê a demissão dos

gestores cujas contas forem julgadas irregulares pelo Tribunal e o impedimento de

nomeação pelo prazo de cinco anos, assim como afirmou que o texto legal levou aquela

secretaria a enquadrar uma irregularidade em um nível de atenção maior que o erro ou

descumprimento de norma de execução. Esse dado torna-se ainda mais relevante se

considerarmos que as mesmas punições já haviam sido definidas no art. 15 da Medida

Provisória nº 480, de 27/04/1994.

7. Com base nessas informações, pode-se afirmar que a atitude cautelosa da SFC, motivada

pelas referidas sanções, é a principal causadora da redução significativa dos certificados de

auditoria pela irregularidade e da crescente certificação pela regularidade nos processos

remetidos ao Tribunal. Inclusive, o quadro transcrito pelos auditores no item 2.5.5 do

relatório mostra que os certificados pela irregularidade passaram de 115 em 1995 para 11

em 1999.

8. Concordo com a observação do Ministro Humberto Souto, em seu requerimento, de que

os trabalhos do Tribunal e as notícias veiculadas pela imprensa sugerem que as

irregularidades e fraudes não tenham decrescido na mesma proporção. Considerando que o

Tribunal está arcando com o ônus adicional de realizar fiscalizações de competência do

controle interno, cabe determinar à SFC que reavalie os critérios de emissão de certificados

de auditoria.

9. Quanto às providências desta Corte para garantir o cumprimento de suas decisões, vale

lembrar que o Ministro Humberto Souto, na Sessão Plenária de 11/04/2001, alertou que está

em desenvolvimento o Sistema de Registro de Apreciações e Deliberações e

Acompanhamento de Resultados do TCU - RADAR e solicitou “a colaboração dos senhores

relatores para que nas decisões submetidas aos colegiados, sempre que a relevância da

matéria recomendar, estipulem prazo para que o Controle Interno se reporte ao Tribunal

para informar sobre o acompanhamento das determinações, ou mesmo direcionar esse

acompanhamento para unidades técnico-executivas da Segecex.”

10. Por fim, esclareço que a SFC, em decorrência desta auditoria, incluiu o Tribunal entre os

destinatários do Relatório de Auditorias Operacional e Especial, conforme o previsto no

Capítulo V, item 4, inciso III, alínea “b”, da Instrução Normativa nº 1, de 06/04/2001.

11. Diante do exposto, acolho o parecer da 2ª SECEX e Voto por que o Tribunal adote a

Decisão que ora submeto ao Plenário.

T.C.U., Sala das Sessões, em 08 de agosto de 2001.

Marcos Vinicios Vilaça

Interessados:

Responsável: Domingos Poubel de Castro

Decisão:

O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:

8.1. determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que:

8.1.1. quanto às auditorias de gestão:

8.1.1.1. efetue, de forma sistematizada, o rotacionamento de áreas, subáreas e assuntos,

levando-se em conta as áreas/subáreas/assuntos que não foram apreciados recentemente,

bem como a detecção de irregularidade em determinado ponto no exercício anterior, a fim

de que se averigúe, no novo exame, a sua reincidência ou correção;

8.1.1.2. informe ao Tribunal, mediante quadro sintético, quais as áreas/subáreas/assuntos a

serem analisadas no exercício em exame e as mudanças ocorridas em relação ao exercício

anterior;

8.1.1.3. faça constar, nos Programas de Auditoria Descentralizados Padrão - PAD/PADRÃO,

orientação para que se efetue análise qualitativa do assunto “atuação do TCU/SECEX”,

identificando os aspectos de prevenção, normalização, orientação, assim como a ação

corretiva adotada pela unidade em cumprimento das deliberações expedidas pelo TCU;

8.1.1.4. informe, nos relatórios de auditoria de gestão, os critérios utilizados para definição

da amostra analisada, sua composição e identificação;

8.1.2. mantenha fluxo regular e contínuo da análise dos processos de tomadas de contas

especiais, com vistas a agilizar o encaminhamento dos feitos para apreciação do TCU,

contribuindo, dessa forma, para a redução do interregno entre a ocorrência dos fatos

eivados de irregularidade e o seu julgamento;

8.1.3. encaminhe ao Tribunal, tão logo estejam disponíveis, as sínteses dos resultados das

avaliações de programas realizadas, a exemplo do encaminhamento já feito ao gestor

responsável pela ação avaliada;

8.1.4. reavalie os critérios de emissão de certificados de auditoria, de modo a evitar que as

penalidades previstas no art. 29 da Lei nº 10.180/2001 influenciem o pronunciamento sobre

as irregularidades detectadas nos processos a serem encaminhados ao Tribunal;

8.2. determinar à SEGECEX que:

8.2.1. avalie a conveniência e oportunidade de realizar estudo para apresentação

consolidada das contas das subsidiárias internacionais da PETROBRAS, tendo em vista as

restrições orçamentárias que dificultam a realização anual de auditoria in loco, tanto pelo

Controle Interno quanto pelo Controle Externo, em entidades localizadas no exterior; e

8.2.2. adote as providências necessárias a uma maior disseminação do uso do Sistema de

Planejamento e Acompanhamento das Atividades da SFC - Ativa;

8.3. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que promova estudos técnicos no

sentido de avaliar a conveniência e oportunidade do reposicionamento hierárquico da

Secretaria Federal de Controle Interno - SFC junto ao órgão máximo do Poder Executivo,

retirando-a do Ministério da Fazenda, de modo a prestigiar-se o aumento no grau de

independência funcional da entidade, em face da busca de maior eficiência no desempenho

das competências definidas no art. 74 da Constituição Federal;

8.4. determinar a inclusão, no Plano de Auditoria para o segundo semestre de 2002, de novo

trabalho de auditoria de natureza operacional a ser realizado junto à Secretaria Federal de

Controle Interno/MF, ou sucedânea, visando a avaliar o exercício de suas atribuições como

organismo de Controle Interno, previstas no art. 74 da Constituição Federal; e

Grupo:

Grupo I

Indexação:

Relatório de Auditoria; Auditoria Operacional; Competência; Controle Interno; Tomada de

Contas Especial; Estrutura Organizacional; Acompanhamento;

Data da Aprovação:

22/08/2001

Unidade Técnica:

SECEX-2 - 2ª Secretaria de Controle Externo;

Quorum:

Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Marcos Vinicios Rodrigues

Vilaça (Relator), Iram Saraiva, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme

Palmeira, Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos José Antonio Barreto de Macedo e

Lincoln Magalhães da Rocha.

Ementa:

Auditoria Operacional. Secretaria Federal de Controle Interno. Estrutura e competência.

Controle da legalidade. Acompanhamento das determinações do TCU. Unidades de

auditoria interna. Avaliação de eficiência e eficácia. Tratamento dispensado às tomadas de

contas especiais. Instrumentos de controle. Comentários do gestor. Determinação.

Data DOU:

05/09/2001

Número da Ata:

32/2001

Entidade:

Unidade: Secretaria Federal de Controle Interno - SFC

Processo:

013.103/2000-5

Ministro Relator:

MARCOS VINICIOS VILAÇA;