TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO€¦ · face do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário (peça 492), de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, com o seguinte teor: ACORDAM os Ministros

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 021.643/2014-8

1

GRUPO __ – CLASSE I – Plenário TC 021.643/2014-8 [Apensos: TC 014.781/2015-8, TC

006.179/2016-9, TC 033.671/2015-0, TC 001.738/2018-6, TC 018.051/2015-4, TC 035.156/2015-5, TC 015.891/2014-3, TC 025.390/2016-3, TC 026.056/2017-8, TC 011.777/2016-8, TC

020.228/2017-1, TC 029.975/2017-4, TC 029.938/2014-7] Natureza: Pedidos de Reexame em Representação

Órgãos/Entidades: Banco Central do Brasil; Banco do Brasil S.A.; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; Caixa Econômica Federal; Secretaria do Tesouro Nacional.

Responsáveis: Adriano Pereira de Paula (743.481.327-04); Aldemir Bendine (043.980.408-62); Alexandre Antonio Tombini

(308.444.361-00); Arno Hugo Augustin Filho (389.327.680-72); Carlos Antonio Vieira Fernandes (274.608.784-72); Dyogo Henrique de Oliveira (768.643.671-34); Gilberto Magalhães Occhi

(518.478.847-68); Guido Mantega (676.840.768-68); Jorge Fontes Hereda (095.048.855-00); Luciano Galvão Coutinho (636.831.808-

20); Manoel Dias (007.829.719-20); Marcelo Pereira de Amorim (821.337.191-72); Marcus Pereira Aucélio (393.486.601-87); Nelson Henrique Barbosa Filho (009.073.727-08); Tereza Helena

Gabrielli Barreto Campello (491.467.346-00); Túlio José Lenti Maciel (527.746.946-04)

Representação legal: Edinei Silva Teixeira (185415/OAB-SP) e outros, representando Banco do Brasil S.a.; Raquel Cristina de Carvalho e Silva (133.596/OAB-RJ) e outros, representando Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e Luciano Galvão Coutinho; Gabriel Barbosa Rocha (15.808E/OAB-DF) e

outros, representando Marcus Pereira Aucélio; Cristiano de Oliveira Lopes Cozer (16400/OAB-DF) e outros, representando Alexandre Antonio Tombini; Carlos Henrique Bernardes Castello

Chiossi (40915/OAB-DF) e outros, representando Caixa Econômica Federal; Rodrigo Fontenelle de Araujo Miranda e

outros, representando Banco Central do Brasil; Janes Jose de Almeida Silva, representando Carlos Antonio Vieira Fernandes; Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (6.546/OAB-DF), representando

Marcelo Pereira de Amorim; Cristiana Muraro Fracari (48.254/OAB-DF) e outros, representando Secretaria do Tesouro

Nacional; Maury Gonzaga Farias, representando Dyogo Henrique de Oliveira; Jailton Zanon da Silveira (77366/OAB-RJ) e outros, representando Jorge Fontes Hereda; Vilmon Malcorra Villagran

(43181/OAB-DF), representando Aldemir Bendine.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. ATRASOS NOS REPASSES DO GOVERNO FEDERAL A INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS E AO ENTES FEDERADOS. AUSÊNCIA DE REGISTRO DE

DÍVIDAS E DESPESAS PRIMÁRIAS NAS ESTATÍSTICAS FISCAIS. OPERAÇÕES DE CRÉDITO EM

DESCONFORMIDADE COM A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. PEDIDOS DE REEXAME INTERPOSTOS POR

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 59497062.


2

MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU, POR INTERMÉDIO

DO PROCURADOR JÚLIO MARCELO DE OLIVEIRA, MARCUS PEREIRA AUCÉLIO, TÚLIO JOSÉ LENTI MACIEL,

ALDEMIR BENDINE, GUIDO MANTEGA, ALEXANDRE ANTONIO TOMBINI, LUCIANO COUTINHO, JORGE FONTES HEREDA E ARNO HUGO AUGUSTIN FILHO.

PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO INTERPOSTO PELO MP/TCU. PROVIMENTO DO RECURSO INTERPOSTO POR

JORGE FONTES HEREDA, ALEXANDRE ANTONIO TOMBINI E TÚLIO JOSÉ LENTI MACIEL. NEGATIVA DE PROVIMENTO AOS DEMAIS RECURSOS.

RELATÓRIO

Adoto, como parte do relatório, instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Recursos

(peça 696):

INTRODUÇÃO

1. Versa a espécie sobre Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao

Tribunal de Contas da União, por meio do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira (peça 504), em face do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário (peça 492), de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, com o seguinte teor:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, e diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 28, inciso II, 58, inciso II, e 60 da Lei 8.443/1992 e 169, inciso V, 235, 237, inciso I e parágrafo único, 268, inciso II, e 270 do Reg imento Interno do Tribunal, em:

9.1. indeferir os pedidos formulados às peças 445, 459 e 460 por Marcus Pereira Aucélio, atinentes à suspensão do processo e à formação de autos apartados;

9.2. conhecer da presente representação e considerá-la procedente;

9.3. acatar as razões de justificativa apresentadas por Tereza Helena Gabrielli Barreto Campello, Manoel Dias, Gilberto Magalhães Occhi, Carlos Antonio Vieira Fernandes, Laércio Roberto Lemos de Souza, Adriano Pereira de Paula, Marcelo Pereira de Amorim, Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira;

9.4. acatar as razões de justificativa apresentadas por Guido Mantega quanto ao item 9.4.3 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, rejeitando-as quanto aos itens 9.2.4, 9.3.4, 9.5.3 e 9.6.3;

9.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Aucélio, Alexandre Antonio Tombini, Tulio José Lenti Maciel, Jorge Fontes Hereda, Luciano Galvão Coutinho e Aldemir Bendine;

9.6. aplicar multa de R$ 54.820,84 (cinquenta e quatro mil, oitocentos e vinte reais e oitenta e quatro centavos), individualmente, a Arno Hugo Augustin Filho e Guido Mantega, de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), individualmente, a Marcus Pereira Aucélio, Alexandre Antonio Tombini, Jorge Fontes Hereda, Luciano Galvão Coutinho e Aldemir Bendine e de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) a Tulio José Lenti Maciel, fixando-lhes o prazo de 15 dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

9.7. autorizar o desconto das dívidas na remuneração daqueles que mantenham vínculo funcional com a União, observado o disposto no art. 46 da Lei 8.112/1990;



3

9.8. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações e não seja possível o desconto determinado;

9.9. considerar graves as infrações cometidas e inabilitar para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal os responsáveis Arno Hugo Augustin Filho, pelo prazo de 8 (oito) anos, e Guido Mantega, pelo prazo de 5 (cinco) anos;

9.10. dar ciência desta deliberação ao representante, aos responsáveis, ao Ministério Público Federal e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;

9.11. arquivar o presente processo.

2. Haja vista a multiplicidade de peças nos presentes autos, impõe-se apresentar um

quadro com as principais petições ou documentos que integram os autos, a fim de possibilitar melhor visualização e acesso, conforme a seguir sintetizado:

Peça Responsável/Interessado Fato

1 MP/TCU – Procurador Júlio Marcelo de Oliveira

Possíveis irregularidades do Tesouro Nacional e repasses financeiros

504 MP/TCU – Procurador Júlio Marcelo de Oliveira

Pedido de Reexame em face do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário

492 Relator Ministro José Múcio

Monteiro Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário


Monteiro Voto condutor do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário


Monteiro Relatório do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário

494 Ministro Bruno Dantas Declaração de Voto no Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário

493 Ministro Raimundo Carreiro Declaração de Voto no Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário

161 Relator Ministro José Múcio Monteiro

Acórdão 992/2015–TCU–Plenário. Rejeita embargos de declaração em face do Acórdão 825/2015-TCU-

Plenário


Monteiro

Acórdão 825/2015–TCU–Plenário. Determina

audiência de diversos responsáveis


Monteiro Voto condutor do Acórdão 825/2015–TCU–Plenário

137 Relator Ministro José Múcio Monteiro

Relatório do Acórdão 825/2015–TCU–Plenário

514, 539,

551

Marcelo Pereira de Amorim Notificação do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário

417,

418 Marcelo Pereira de Amorim Procuração



4

666 Nelson Henrique Barbosa Filho

Contrarrazões

640

641

Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social

Procuração

606 607

631

Caixa Econômica Federal Procuração

667 Dyogo Henrique de Oliveira Contrarrazões

601

Recorrentes: Ministério Público junto ao Tribunal de

Contas da União, Marcus Pereira Aucélio, Aldemir

Bendine, Túlio José Lenti Maciel, Arno Hugo Augustin Filho, Luciano Galvão

Coutinho, Jorge Fontes Hereda, Guido Mantega e

Alexandre Antonio Tombini

Despacho de conhecimento dos recursos interpostos

pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, Marcus Pereira Aucélio, Aldemir Bendine, Túlio José Lenti Maciel, Arno Hugo Augustin Filho,

Luciano Galvão Coutinho, Jorge Fontes Hereda, Guido Mantega e Alexandre Antonio Tombini.

Determinação de notificação prévia dos interessados. Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues

588 Tereza Helena Gabrielli Barreto Campello

Comunica novo endereço para fins de comunicações

processuais: SQN 115, bloco B, Apto. 505, Brasília-DF, CEP 70.772-020

559 Marcus Pereira Aucélio Pedido de Reexame

423 Marcus Pereira Aucélio Procuração

610,

612 Marcus Pereira Aucélio

Oitiva prévia em face do recurso interposto pelo

MP/TCU (peça 601)

647, 660, 655

Advogada Liana Claudia Hentges Cajal, representando Marcus Pereira Aucélio

Fixa prazo de 15 dias para apresentar contrarrazões

recursais em face do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, se for o caso. Ciência. Apresentação

de contrarrazões

562 Túlio José Lenti Maciel Pedido de Reexame

564 Aldemir Bendine Pedido de Reexame

118 Aldemir Bendine Procuração

611 Aldemir Bendine Oitiva prévia em face do recurso interposto pelo MP/TCU (peça 601)

651, 662, 679,

681, 682

Aldemir Bendine

Fixa prazo de 15 dias para apresentar contrarrazões recursais em face do Pedido de Reexame interposto

pelo MP/TCU, se for o caso. Ciência. Não apresentou contrarrazões.

629, Aldemir Bendine Oitiva prévia em face do recurso interposto pelo



5

630 MP/TCU (peça 601)

565 Guido Mantega Pedido de Reexame

653, 668,

671

Guido Mantega

Fixa prazo de 15 dias para apresentar contrarrazões recursais em face do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, se for o caso. Ciência. Apresentação

de contrarrazões

616,

620 Guido Mantega


MP/TCU (peça 601)

596 Alexandre Antonio Tombini Oitiva prévia em face do recurso interposto pelo MP/TCU

617, 624

Alexander Antonio Tombini Oitiva prévia em face do recurso interposto pelo MP/TCU (peça 601)

652, 661,

676

677

Alexandre Antônio Tombini


recursais em face do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, se for o caso. Ciência. Apresentação de contrarrazões

566 Alexandre Antonio Tombini Pedido de Reexame

569,

641 Luciano Galvão Coutinho Procuração

614,

622 Luciano Galvão Coutinho


MP/TCU (peça 601)

649,

659, 673,

674, 680

Luciano Galvão Coutinho

Fixa prazo de 15 dias para apresentar contrarrazões recursais em face do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, se for o caso. Ciência. Apresentação

de contrarrazões

567 Luciano Galvão Coutinho Pedido de Reexame

568 Jorge Fontes Hereda Pedido de Reexame

237,

607 Jorge Fontes Hereda Procuração

615,

623 Jorge Fontes Hereda


MP/TCU (peça 601)

648,

678,

650

Jorge Fontes Hereda


recursais em face do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, se for o caso. Ciência. Apresentação

de contrarrazões

573 Arno Hugo Augustin Filho Pedido de Reexame



6

613, 619

Arno Hugo Augustin Filho Oitiva prévia em face do recurso interposto pelo MP/TCU (peça 601)

644,

663, 666

Nelson Henrique Barbosa Filho


recursais em face do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, se for o caso. Ciência. Apresentação de contrarrazões.

645,

665, 667

Dyogo Henrique De Oliveira,



646,

658, 670

Marcelo Pereira de Amorim

Fixa prazo de 15 dias para apresentar contrarrazões recursais em face do Pedido de Reexame interposto

pelo MP/TCU, se for o caso. Ciência. Apresentação de contrarrazões

417 418

Marcelo Pereira de Amorim Procuração

654,

664, 675

Túlio José Lenti Maciel



640 641

692

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico

e Social

Procuração

118 Banco do Brasil Procuração

12

631 606 607

Caixa Econômica Federal Procuração

3. O Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU não decorre de

sua atuação como custos legis, na forma prevista no art. 81, II, da Lei 8.443/1992, Lei Orgânica do TCU (LO/TCU). De outro lado, deflui de competência legal (art. 81, IV, da LO/TCU) para interpor os recursos previstos nesse Diploma, motivo por que atua como parte a requerer sanções ou

agravamento das punições impostas pelo TCU, por meio do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário (peça 492).

4. A parte dispositiva do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, assim está descrita (peça 504, p. 23):

Por todas as razões expostas, o Ministério Público de Contas junto ao TCU requer que o presente pedido de reexame seja conhecido e provido, para que, após o devido contraditório, mediante a notificação dos recorridos para apresentação de contrarrazões, o Tribunal, reformando parcialmente o Acórdão 2.575/2016-Plenário:

a) aplique aos srs. Nelson Henrique Barbosa Filho, Dyogo Henrique de Oliveira e Marcelo Pereira de Amorim as sanções dos arts. 58, II, e 60 da Lei 8.443/1992;

b) aumente para o máximo o prazo da sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal aplicada ao sr. Guido Mantega;



7

c) aumente os valores das multas aplicadas aos srs. Marcus Pereira Aucélio, Jorge Fontes Hereda, Luciano Galvão Coutinho, Aldemir Bendine, Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel e aplique-lhes a sanção do art. 60 da Lei 8.443/1992;

d) dê ciência da deliberação que vier a ser proferida aos recorridos.

5. A partir da atuação do MP/TCU como parte no presente processo, do pedido e da possibilidade de agravamento do julgado por esta Corte de Contas, é imperioso estabelecer o

devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, nos exatos termos da garantia fundamental prevista no art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal, bem como no art. 11, da LO/TCU.

6. Verifica-se, neste processo, a existência de lide em sua concepção clássica, nos exatos termos mencionados por Carnelutti, ou seja, está-se diante de um conflito de interesses qualificado

por uma pretensão resistida. De um lado, o MP/TCU com a interposição de Pedido de Reexame, a fim de agravar a situação de determinados responsáveis; de outro, a resistência dos responsáveis, para tentar afastar o gravame perseguido pelo Ministério Público junto ao TCU. Assim, verifica-se

o estabelecimento da lide entre os sujeitos passivos (responsáveis) e ativo (MP/TCU). Assim, no caso concreto, emerge a relação triangular no processo, tal como se verifica no âmbito do

processo civil, aplicado subsidiariamente aos processos neste Tribunal, nos termos do art. 298 do Regimento Interno do TCU (RI/TCU): autor, réu e juiz.

7. Nessa concepção, fez-se necessária a notificação dos responsáveis envolvidos, a fim de

que apresentassem contrarrazões, em face do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, em atenção à garantia fundamental do devido processo legal, contraditório e ampla defesa (art. 5º,

incisos LIV e LV, da Lei Maior), garantia essa erigida à cláusula pétrea, nos termos do art. 60, § 4º, inciso IV, da Constituição Federal. Dessa forma, foi fixado o prazo de 15 (quinze) dias para que os responsáveis abaixo relacionados apresentassem contrarrazões em face do Pedido de Reexame

interposto pelo MP/TCU:

a) Nelson Henrique Barbosa Filho (peças 644, 663);

b) Dyogo Henrique de Oliveira (peças 645, 665);

c) Marcelo Pereira de Amorim (peças 646, 658);

d) Guido Mantega (peças 653, 668);

e) Marcus Pereira Aucélio (peças 647, 660);

f) Jorge Fontes Hereda (peças 648, 678)

g) Luciano Galvão Coutinho (peças 649, 659, 673, 674);

h) Aldemir Bendine (peças 651, 662, 679, 681, 484);

i) Alexandre Antonio Tombini (peças 652, 661);

j) Tulio José Lenti Maciel (peças 654, 664).

8. Em razão desse chamamento processual, os seguintes responsáveis apresentaram suas

contrarrazões, conforme peças ao lado dos respectivos nomes:

a) Nelson Henrique Barbosa Filho (peça 666);

b) Dyogo Henrique de Oliveira (peça 667);

c) Marcelo Pereira de Amorim (peças 670);

d) Guido Mantega (peças 671);

e) Marcus Pereira Aucélio (peça 655);



8

f) Jorge Fontes Hereda (peça 650)

g) Luciano Galvão Coutinho (peça 680);

h) Alexandre Antonio Tombini (peça 676);

i) Tulio José Lenti Maciel (peças 675).

9. Mesmo sendo devidamente notificado para apresentar contrarrazões em face do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU (peças 681-682), o Sr. Aldemir Bendine permaneceu silente,

dando prosseguimento ao processo. Registre-se que, em razão do princípio da verdade material e do formalismo moderado que norteiam a atuação desta Corte de Contas, eventuais circunstâncias

objetivas afastadas por outro responsável que se comuniquem com os fatos a ele imputados poder-se-lhe-ão aproveitar, exceto quanto aos fundamentos de natureza exclusivamente pessoal, conforme preceituam os arts. 161 e 281 do RI/TCU. Também deve ser consignado que, mesmo não atendendo

à notificação para que apresentasse suas contrarrazões em face do recurso interposto pelo MP/TCU, esse responsável interpôs Pedido de Reexame (peça 564) contra o Acórdão 2575/2016-

TCU-Plenário (peça 492), que também será considerado no deslinde do recurso interposto pelo MP/TCU, cuja análise se dará em conjunto e em confronto com os demais fatos e documentos constantes dos autos.

10. O disposto nos itens 3 a 9 desta instrução demonstra a observância do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, no que tange ao

Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, haja vista a mencionada relação triangular (autor, réu e juiz) verificada neste processo, cujo desfecho pode operar gravame aos responsáveis.

11. Constitui, pois, pressuposto processual para o válido e regular desenvolvimento deste

processo a observância do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, tal como privilegiado por esta Corte de Contas, consentâneo ao Estado de

Direito e ideais republicanos que devem nortear a atuação do Tribunal de Contas da União.

12. Além do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU com vistas a agravar as sanções aplicadas pelos TCU aos responsáveis anteriormente mencionados, também foram interpostos

pedidos de reexame pelos responsáveis abaixo relacionados, conforme a seguir sintetizados, nos termos das peças especificadas ao lado dos respectivos nomes:

a) Guido Mantega - Ministro de Estado da Fazenda (peça 565);

b) Marcus Pereira Aucélio - Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional (peça 559);

c) Jorge Fontes Hereda - Presidente da Caixa Econômica Federal (peça 568)

d) Luciano Galvão Coutinho - Presidente do Banco Nacional do Desenvolvimento

Econômico e Social (peça 567);

e) Aldemir Bendine - Presidente do Banco do Brasil (peça 564);

f) Alexandre Antonio Tombini - Presidente do Banco Central do Brasil, (peça 566);

g) Tulio José Lenti Maciel - Chefe do Departamento Econômico do Banco Central do Brasil, (peça 562).

h) Arno Hugo Augustin Filho - Secretário do Tesouro Nacional (peça 573).

13. Antes de se adentrar o mérito dos diversos recursos em exame, far-se-á um breve histórico do processo que originou os pedidos de reexame em análise, com vistas a contextualizar

os fatos e a subsidiar a proposta a ser submetida à consideração superior.

HISTÓRICO



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14. Os autos tratavam originalmente de Representação formulada pelo Ministério Público

junto ao TCU (peça 1), a partir de notícias veiculadas na mídia televisiva e impressa acerca de possíveis irregularidades em repasses financeiros entre o Tesouro Nacional e instituições

financeiras públicas e privadas, cujo cerne é a seguir transcrito:

Notícias veiculadas em jornais e revistas de grande circulação - anexadas a presente representação - dão conta de que o Tesouro Nacional tem atrasado o repasse, a instituições financeiras públicas e privadas, de verbas destinadas ao pagamento, entre outras, de despesas de responsabilidade do governo federal referentes a benefícios sociais e previdenciários, ao Bolsa Família, ao abono e seguro-desemprego, a subsídios de financiamento agrícolas etc. As instituições financeiras, no papel de agentes financeiros, efetuam o pagamentos de tais valores aos respectivos beneficiários mas não têm recebido, do Tesouro Nacional, no mesmo dia, o repasse dos referidos recursos.

15. Continua a Representação:

Ao que parece, o objetivo de colocar em prática referido procedimento seria, "melhorar" o resultado primário do governo federal, tornando-o mais superavitário ou menos deficitário. Conforme uma das notícias, verbis: "para melhorar suas contas, governo retém recursos e obriga bancos públicos e privados a arcar com as despesas do INSS, Seguro-Desemprego e até do Bolsa Família. Sem a manobra, o resultado fiscal do primeiro semestre seria 57% menor” E de acordo com outra publicação, tratar -se-ia de "maquiagem das contas públicas para cumprir a meta de superávit fiscal”. (grifos constantes do original)

16. Segundo a Representação, esses procedimentos tocariam pontos sensíveis das finanças públicas, que não teriam observado normas regentes dos procedimentos:

a) financiamento pelos bancos à União;

b) operações de antecipação de receitas orçamentárias;

c) “cálculo do resultado fiscal e sua possível ‘maquiagem’”;

17. Por meio das peças 7-9, a Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda), em instrução vestibular e em pronunciamentos uniformes, formulou a seguinte proposta, devidamente acolhida pelo Relator a quo, Ministro José Múcio Monteiro (peça 14):

1) a realização de inspeção junto ao Banco Central do Brasil, à Secretaria do Tesouro Nacional, à Caixa Econômica Federal e ao Banco do Brasil, podendo se estender, se for o caso, a outras instituições financeiras federais, com o objetivo de:

1.a) identificar a natureza, os montantes, as datas e demais dados relativos a cada uma das antecipações e repasses realizados desde o ano de 2012 entre o Tesouro Nacional e as instituiçõ es financeiras correlacionadas;

1.b) acaso confirmadas as operações de crédito, seja promovida a identificação e a audiência dos responsáveis para sua adequada responsabilização;

1.c) verificar se o Departamento Econômico do Banco Central do Brasil capta, apura e registra, quando do cálculo do resultado fiscal e do endividamento do setor público, os passivos gerados para o Tesouro Nacional em razão da antecipação de valores realizada pelas instituições financeiras. Em caso contrário, seja promovida a identificação e a audiência dos responsáveis para sua adequada responsabilização; e

1.d) verificar como o Banco Central do Brasil, especificamente por intermédio de seus departamentos de supervisão bancária, acompanha, orienta e normatiza o registro de tais operações no balanço das instituições financeiras; e determinar as medidas corretivas necessárias.

18. Autorizada a inspeção, foram formuladas as seguintes questões que deveriam ser respondidas na ação de controle:

Questão 1 – os eventuais atrasos na cobertura, pela União, dos montantes devidos às instituições financeiras em decorrência das operações relacionadas à equalização de taxas de juros e ao pagamento de dispêndios de responsabilidade da União representam uma operação d e crédito?



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Questão 2 – qual a natureza e demais características dos R$ 4 bilhões de que trata a Nota de Esclarecimento publicada pelo Bacen em 15/07/2014?

Questão 3 – os repasses, aos demais entes federados, dos recursos referentes aos royalties do petróleo, da compensação financeira pelo uso de recursos hídricos e da cota -parte do salário educação estão sendo efetuados nos prazos devidos?

Questão 4 – qual o impacto fiscal (resultado e endividamento) decorrente de atrasos na cobertura de valores devidos às instituições financeiras, na transferência de recursos aos demais entes federados, bem como dos R$ 4 bilhões de que trata a nota de esclarecimento publicada pelo Bacen em 15/07/2014?

19. Realizados os procedimentos de auditoria, foi elaborado o Relatório de Auditoria

constante da peça 109, no âmbito da Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional, no que pertine ao presente feito, com a seguinte proposta (peça 109, p. 75-80):

Em face do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal:

a) em razão de o Exmo. Procurador Júlio Marcelo de Oliveira ter requerido a oportunidade de oficiar nos autos após a instrução promovida por esta Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional, determinar que os presentes autos lhes sejam encaminhados com a maior brevidade possível;

b) em razão do princípio da transparência fiscal positivado pelo art. 1º da Lei Complementar nº 101, de 2000, e em nome dos objetivos e critérios explicitados pelo Manual de Estatísticas Fiscais publicado pelo Banco Central do Brasil em seu sítio na rede mundial de computadores:

b.1) determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que :

b.1.1) publique quadro específico na Nota de Imprensa de Política Fiscal em que fiquem evidenciados os montantes da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e dos resultados nominal e primário que deveriam ter sido apurados para o exercício financeiro de 2014 caso os passivos referentes aos adiantamentos concedidos pela Caixa Econômica Federal à União no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro -Desemprego e do Abono Salarial estivessem sendo captados pelas estatísticas fiscais; (itens 98 a 105)

b.1.2) registre no rol de passivos da União na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP):

b.1.2.1) os valores devidos pela União ao Banco do Brasil relativos ao item “Tesouro Nacional – equalização de taxas – safra agrícola”; (itens 106 a 120)

b.1.2.2) os valores devidos pela União ao Banco do Brasil relativos ao item “Título e créditos a receber – Tesouro Nacional”; (itens 121 a 123)

b.1.2.3) os valores referentes ao montante da equalização de taxa de juros devido pela União ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI); e (itens 124 a 143)

b.1.2.4) os valores referentes ao passivo da União junto ao FGTS, registrado em razão do que estabelece a Lei Complementar nº 110, de 2001. (itens 144 a 180)

b.1.3) em relação ao exercício financeiro de 2014, refaça o cálculo do resultado primário decorrente:

b.1.3.1) dos dispêndios ocorridos no âmbito do Bolsa Família, do Abono Salarial e do Seguro Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido; (itens 187 a 207)

b.1.3.2) dos dispêndios ocorridos no âmbito da equalização de taxa de juros a que se refere a Lei nº 8.427, de 1992, e a Portaria do Ministério da Fazenda nº 315, de 2014, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido; (itens 208 a 236)

b.1.3.3) dos dispêndios ocorridos no âmbito da legislação abrangida pelo ativo “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido; (itens 237 a 243)

b.1.3.4) da variação dos saldos da dívida da União junto ao BNDES no âmbito do PSI de que trata a Lei nº 12.096, de 2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido; (itens 244 a 248)



11

b.1.3.5) da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativas aos adiantamentos concedidos no âmbito do PMCMV de que trata a Lei nº 11.977, de 2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento. (itens 249 a 256)

b.1.3.6) da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativas aos recursos não repassados pela União e, em razão do disposto pelo art. 3º, § 1º, da Lei Complementar nº 110, de 2001, estão registrados como direitos de referido Fundo junto à União. (itens 257 a 266)

c) em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas na utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para a realização de pagamento de dispêndios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família:

c.1) determinar:

c.1.1) à Caixa Econômica Federal, em razão do disposto pelo art. 33, § 1º, da Lei Complementar nº 101, de 2000, que efetue, no prazo estabelecido pelo art. 33, § 2º, de referida Lei Complementar, a devolução, à União, de todas as receitas obtidas com a apropriação de juros e com a cobrança de demais encargos financeiros relacionados à realização da operação de crédito de que trata o presente item; (itens 269 a 286)

c.1.2) ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que efetue, de imediato, a cobertura de saldo negativo porventura existente na conta de suprimento de fundos do Programa Bolsa Família mantida junto à Caixa Econômica Federal; (itens 269 a 286)

c.2) encaminhar os presentes autos ao Ministério Público, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei; e (itens 269 a 286)

c.3) chamar em audiência os gestores listados a seguir, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benef ícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei nº 10.836, de 2004, contrariando o que estabelecem o § 1º, I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, IV, b, todos da Lei Complementar nº 101, de 2000. (itens 269 a 286)

c.3.1) Arno Hugo Augustin Filho – CPF 389.327.680-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

c.3.2) Marcus Pereira Aucélio – CPF 393.486.601-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional;

c.3.3) Marcelo Pereira de Amorim – CPF 821.337.191-72 – Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional;

3.3.4) Jorge Fontes Hereda – CPF 095.048.855-00 – Presidente da Caixa Econômica Federal; e

e) Tereza Helena Gabrielli Barreto Campello – CPF 491.467.346-00 – Ministra de Estado do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

d) em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas na utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para a realização de pagamento de dispêndios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e Abono Salarial:

d.1) determinar:

d.1.1) à Caixa Econômica Federal (CAIXA), em razão do disposto pelo art. 33, § 1º, da Lei Complementar nº 101, de 2000, que efetue, no prazo estabelecido pelo art. 33, § 2º, de referida Lei Complementar, a devolução, à União, de todas as receitas obtidas com a apropriação de juros e com a cobrança de demais encargos financeiros relacionados à realização da operação de crédito de que trata o presente item; (itens 287 a 312)

d.1.2) ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) que efetue, de imediato, a cobertura de saldo negativo porventura existente nas contas de suprimento de fundos do Seguro -Desemprego e do Abono Salarial mantidas junto à Caixa Econômica Federal; (itens 287 a 312)



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d.2) encaminhar os presentes autos ao Ministério Público, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei; e (itens 287 a 312)

d.3) chamar em audiência os gestores listados a seguir, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono-Salarial, contrariando o que estabelecem o § 1º, I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, IV, b, todos da Lei Complementar nº 101, de 2000. (itens 287 a 312)

d.3.1) Arno Hugo Augustin Filho – CPF 389.327.680-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

d.3.2) Marcus Pereira Aucélio – CPF 393.486.601-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional;

d.3.3) Marcelo Pereira de Amorim – CPF 821.337.191-72 – Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional;

d.3.4) Jorge Fontes Hereda – CPF 095.048.855-00 – Presidente da CAIXA; e

d.3.5) Manoel Dias – CPF 007.829.719-20 – Ministro de Estado do Trabalho e Emprego

e) em relação aos adiantamentos concedidos pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ao Ministério das Cidades ao amparo do que dispõe o art. 82-A da Lei nº 11.977, de 2009:

e.1) determinar ao Ministério das Cidades que, quando da elaboração de sua proposta orçamentária, faça consignar no orçamento, como fonte de recursos referente à contratação de operações de crédito interna, montante correspondente aos adiantamentos a que se refere o presente item, em virtude do que determinam o art. 3º da Lei nº 4.320, de 1964, e o art. 32, § 1º, I a V, da Lei Complementar nº 101, de 2000; (itens 313 a 324)

e.2) encaminhar os presentes autos ao Ministério Público, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito com inobservância de condição estabelecida em lei; e (itens 313 a 324)

e.3) chamar em audiência o gestor identificado a seguir, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresente razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito com inobservância de condição estabelecida pelo art. 32, § 1º, I, da Lei Complementar nº 101, de 2000, e pelo art. 3º da Lei nº 4.320, de 1964. (itens 313 a 324)

e.3.1) Gilberto Magalhães Occhi – CPF 518.478.847-68 – Ministro de Estado das Cidades;

e.3.2) Carlos Antonio Vieira Fernandes – CPF 274.608.784-72 – Secretário Executivo do Ministério das Cidades; e

e.3.3) Laércio Roberto Lemos de Souza – CPF 124.085.224-04 – Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério das Cidades.

f) em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas pela edição das Portarias nº 122, de 10 de abril de 2012, nº 357, de 15 de outubro de 2012, e nº 29, de 23 de janeiro de 2014, as quais representaram a assunção de compromisso financeiro de que trata o art. 29, III, da Lei Complementar nº 101, de 2000:

f.1) determinar:

f.1.1) ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), em razão do disposto pelo art. 33, § 1º, da Lei Complementar nº 101, de 2001, que efetue, no prazo estabelecido pelo art. 33, § 2º, da Lei Complementar nº 101, de 2000, a devolução, à União, de todas as receitas obtidas com a apropriação de juros e com a cobrança de demais encargos financeiros relacionados à realização d a operação de crédito de que trata o presente item; (itens 325 a 338)

f.1.2) ao Ministério da Fazenda que efetue, de imediato, o pagamento dos valores devidos ao BNDES a título de equalização de taxa de juros de que trata a Lei nº 12.096, de 2009; (itens 3 25 a 338)



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f.2) encaminhar os presentes autos ao Ministério Público, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei; e (itens 325 a 338)

f.3) chamar em audiência os gestores listados a seguir, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono-Salarial, contrariando o que estabelecem o § 1º, I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, IV, b, todos da Lei Complementa r nº 101, de 2000: (itens 325 a 338)

f.3.1) Guido Mantega – CPF 676.840.768-68 – Ministro de Estado da Fazenda, em razão da edição da Portaria nº 122, de 10 de abril de 2012;

f.3.2) Nelson Henrique Barbosa Filho – CPF 009.073.727-08 – Ministro de Estado da Fazenda interino, em razão da edição da Portaria nº 357, de 15 de outubro de 2012;

f.3.3) Dyogo Henrique de Oliveira – CPF 768.643.671-34, Ministro de Estado da Fazenda interino, pela edição da Portaria nº 29, de 23 de janeiro de 2014;

f.3.4) Arno Hugo Augustin Filho – CPF 389.327.680-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

f.3.5) Marcus Pereira Aucélio – CPF 393.486.601-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional;

f.3.6) Adriano Pereira de Paula – CPF 743.481.327-04 – Coordenador-Geral de Operações de Crédito do Tesouro Nacional; e

f.3.7) Luciano Coutinho – CPF 095.048.855-00 – Presidente do BNDES.

g) em relação ao pagamento de dívidas da União no âmbito da Lei nº 11.977, de 2009, junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais, contrariando o que estabelece o art. 167, II, da Constituição da República e o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar nº 101, de 2000:

g.1) em razão do disposto pelo art. 59, § 1º, I, da Lei Complementar nº 101, de 2000, alertar o Poder Executivo a respeito da execução de despesa com pagamento de dívida contratual junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais; (itens 339 a 354)

g.2) chamar em audiência o gestor identificado a seguir, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresente razões de justificativa em relação à realização de pagamento de dívidas da União no â mbito da Lei nº 11.977, de 2009, junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais, contrariando o que estabelecem o art. 167, II, da Constituição da República e o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar nº 101, de 2000: (itens 339 a 354)

g.2.1) Gilberto Magalhães Occhi – CPF 518.478.847-68 – Ministro de Estado das Cidades;

g.2.2) Carlos Antonio Vieira Fernandes – CPF 274.608.784-72 – Secretário Executivo do Ministério das Cidades; e

g.2.3) Laércio Roberto Lemos de Souza – CPF 124.085.224-04 – Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério das Cidades.

h) em relação aos atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei nº 7.990, de 1989, aos Estados, Distrito Federal e Municípios:

h.1) determinar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos a que se refere a Lei nº 7.990, de 1989, sejam sacados da Conta Única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 8º de referida Lei; e (itens 356 a 370)

h.2) chamar em audiência os gestores listados a seguir, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa em relação aos atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei nº 7.990, de 1989, aos Estados, Distrito Federal e Municípios: (itens 356 a 370)



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h.2.1) Arno Hugo Augustin Filho – CPF 389.327.680-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

h.2.2) Marcus Pereira Aucélio – CPF 393.486.601-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional; e

h.2.3) Marcelo Pereira de Amorim – CPF 821.337.191-72 – Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional.

i) em relação aos atrasos no repasse de recursos de que trata o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constitu ição da República, e o Decreto nº 6.003, de 2006:

i.1) determinar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos a que se refere o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, sejam sacados da Conta Única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 9º, § 2º, do Decreto nº 6.003, de 2006; e (itens 371 a 390)

i.2) chamar em audiência os gestores listados a seguir, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa em relação aos atrasos no repasse de recursos de que trata o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, e o Decreto nº 6.003, de 2006: (itens 371 a 390)

i.2.1) Arno Hugo Augustin Filho – CPF 389.327.680-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

i.2.2) Marcus Pereira Aucélio – CPF 393.486.601-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional; e

i.2.3) Marcelo Pereira de Amorim – CPF 821.337.191-72 – Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional.

j) em relação aos atrasos no repasse de recursos ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS):

j.1) recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos necessários ao pagamento dos benefícios previdenciários sejam repassados tempestivamente ao INSS, para que este possa transferi-los às instituições financeiras responsáveis pelo pagamento de respectivos valores aos seus respectivos beneficiários (itens 391 a 397)

k) em relação às movimentações de recursos (pagamentos de benefícios e repasses) no âmbito de pagamento de benefícios do INSS:

k.1) recomendar ao Banco Central do Brasil que adote providências no sentido de aprimorar a rotina contábil a ser utilizada pelas instituições financeiras para o registro de referidas movimentações. (itens 398 a 411)

20. Os achados, a individualização da responsabilização e as respostas objeto da inspeção

realizada serão especificamente mencionados e tratados no capítulo destinado ao mérito, a fim de que possam ser mais bem visualizados os fatos com as respectivas condutas que ensejaram a

apenação por parte desta Corte de Contas.

21. Conforme despacho do Relator a quo Ministro José Múcio Monteiro, e em consonância com a alínea “a” descrita no parágrafo anterior, o Ministério Público junto ao TCU, em

decorrência da análise e proposta formulada pela SecexFazenda, por meio da instrução constante da peça 109, cuja parte dispositiva foi transcrita no item 19 desta instrução, propôs em acréscimo

a essa instrução o seguinte (peça 123, p. 16):

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas manifesta-se de acordo com a proposta de encaminhamento elaborada pela SecexFazenda, com os seguintes ajustes/acréscimos:

a) no item “b.1.2” da proposta, incluir os valores referentes aos passivos da União jun to ao FGTS referentes à Resolução CCFGTS 547/2008 e ao Programa Minha Casa Minha Vida;

b) nos itens ‘c.1.1”, “d.1.1” e “f.1.1” da proposta, substituir a expressão “no prazo estabelecido pelo art. 33, § 2º”, da Lei Complementar 101/2000 pela expressão “nos moldes previstos no art. 33, § 2º, ” da referida lei;



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c) no item “c.1” da proposta, incluir determinação à Secretaria do Tesouro Nacional, para que repasse tempestivamente ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) os recursos mensais necessários ao pagamento do bolsa família, de modo a evitar que a Caixa Econômica Federal proceda a esse pagamento com recursos próprios;

d) no item “d.1” da proposta, incluir determinação à Secretaria do Tesouro Nacional, para que repasse tempestivamente ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) os recursos mensais necessários ao pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial, de modo a evitar que a Caixa Econômica Federal proceda a esse pagamento com recursos próprios;

e) no item “f.3” da proposta, substituir a Caixa Econômica Federal pelo Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social, bem como substituir a menção ao Seguro-Desemprego e ao Abono Salarial pela menção ao Programa de Sustentação do Investimento – PSI;

f) no item “g.1” da proposta, substituir a menção ao art. 59, § 1º, I, da Lei Complementar 101/2000 pela menção ao art. 59, § 1º, V, da referida lei;

g) no item “i.1” da proposta, substituir a expressão “sejam sacados da Conta Única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 9º, § 2º, do Decreto nº 6.003, de 2006” pela expressão “sejam transferidos ao FNDE até o prazo estabelecido pelo art. 8º, § 1º, do Decreto 6.003/2006”; e

h) no item “i” da proposta, incluir determinação ao FNDE, para que adote providências para que os recursos a que se refere o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição sejam sacados da Conta Única em favor dos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 9º, § 2º, do Decreto 6.003/2006.

22. O Relator a quo, nos termos do Voto constante da peça 136, acolheu os pronunciamentos da Unidade Técnica (peças 109-111), bem como do MP/TCU (peça 123), com

pequenas divergências esposadas, que a seguir são sintetizadas, para melhor desenvolvimento da proposta a ser formulada na parte dispositiva desta instrução:

13. Quanto às transferências de recursos a estados e municípios, confirmou-se que a União atrasou repasses referentes aos royalties do petróleo, à compensação financeira pelo uso de recursos hídricos e à cota-parte do salário educação, com o evidente fim de aumentar os resultados primários em sua contabilidade, em detrimento, por consequência, do controle fiscal dos demais entes federados.

14. No caso dos royalties do petróleo e da compensação financeira pelo uso de recursos hídricos, repasses que, nos termos do art. 8° da Lei 7.990/1989, deveriam ser feitos até o último dia do mês, passaram, a partir de fevereiro de 2014, a ocorrer no primeiro dia útil do mês subsequente. Verificou -se que as ordens bancárias eram emitidas no último dia do mês, mas sempre após o horário limite para que os recursos fossem sacados da Conta Única do Tesouro no mesmo dia. Tal sistemática, conforme anotado pela equipe de fiscalização, só não era adotada quando o valor a transferir era irrisório em relação aos movimentados normalmente.

15. Como tal despesa somente é captada no cálculo da Dívida Líquida do Setor Público apurada pelo Bacen – DLSP quando o recurso é sacado da Conta Única, posterga -se para o mês seguinte a sua contabilização, caracterizando a chamada “pedalada fiscal”.

16. Perversamente, a conduta de atrasar para o próximo mês a realização de referidas transferências, ao tempo em que aumenta a Receita Corrente Líquida (RCL) da União, parâmetro dos mais importantes das finanças públicas, porquanto relacionado ao cumprimento de metas fiscais impostas pela LRF (LC 101/2000), acaba por diminuir as disponibilidades dos entes federados que teriam o direito de receber os recursos até o último dia do mês. A não ser que estes tomem a iniciativa de registrar a r eceita em seus resultados, no mês a que teria direito, em contrapartida a crédito junto à União, providência correta do ponto de vista contábil, mas que, de qualquer maneira, diante da situação proporcionada pela estratégia adotada pelo Tesouro Nacional na realização dos repasses, traria inconsistências ao resultado primário agregado do setor público.

17. Situação semelhante ocorreu em relação à cota-parte da contribuição social do salário-educação, prevista no art. 212, § 6º, da Constituição Federal. Segundo o art. 8º, § 1º, do Decreto 6.003/2006, os valores arrecadados pela União a título de salário-educação devem ser disponibilizados ao Fundo Nacional



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de Desenvolvimento da Educação - FNDE até o dia 10 do mês subsequente. Já o FNDE deve repassar as cotas estaduais e municipais até o vigésimo dia do mês do recebimento (art. 9º, inciso II e § 2º, do Decreto 6.003/2006).

18. Nesse caso, constatou-se que, a partir de dezembro de 2013, as liberações de recursos pela STN ao FNDE ocorreram sempre após a data limite (dia 20) para o Fundo efetuar os repasses aos estados e municípios, atrasos que faziam com que as transferências aos demais entes acabassem por ser feitas apenas no mês subsequente ao que seria devido.

19. Do ponto de vista fiscal, as consequências são as mesmas que as concernentes aos repasses já mencionados, referentes à Lei 7.990/1989, tanto para a União quanto para os entes beneficiários.

20. Diante disso, acolho o encaminhamento da SecexFazenda de determinar à STN que adote providências para que os recursos referentes aos royalties do petróleo e à compensação financeira pelo uso de recursos hídricos, a que se refere a Lei 7.990/1989, possam ser sacados da Conta Única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 8º de referida Lei; e que os atinentes à cota-parte da contribuição social do salário-educação, previstos no art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, sejam transferidos ao FNDE até o prazo estabelecido pelo art. 8º, § 1º, do Decreto 6.003/2006.

21. Além disso, deve-se chamar em audiência os gestores da STN mencionados no relatório, para que se manifestem acerca dos atrasos identificados na fiscalização, que violam, respectivamente, a Lei 7.990/1989 e o Decreto 6.003/2006.

22. Passando agora ao objeto inicial desta representação, qual seja, o suposto atraso, por parte da União, nos repasses de valores destinados ao pagamento de benefícios de programas sociais, subsídios e subvenções de sua responsabilidade, restou confirmado nos autos que: i) despesas concernen tes ao bolsa família, ao seguro-desemprego e ao abono foram pagas pela Caixa: ii) subsídios do Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV vêm sendo financiados pelo FGTS; e iii) subvenções econômicas, sob a modalidade de equalização de taxas de juros, vêm sendo bancadas pelo BNDES ou pelo Banco do Brasil.

23. No caso das despesas referentes ao bolsa família, ao seguro-desemprego e ao abono salarial, verificou-se que, ao longo de 2013 e dos sete primeiros meses de 2014 (jan. a jul./2014), abrangidos na fiscalização, a Caixa Econômica Federal utilizou recursos próprios para o pagamento dos benefícios de responsabilidade da União. Na verdade, conforme demonstram as tabelas constantes do relatório de fiscalização, as contas de suprimento desses programas na Caixa passaram a disponibilizar um crédito assemelhado ao cheque especial, porquanto seus saldos, ao longo do período fiscalizado, foram quase sempre negativos.

24. De acordo com informações fornecidas pelo Departamento de Supervisão Bancária do Bacen, o saldo total desses passivos ao final do mês de agosto de 2014 era de R$ 1,74 bilhão, assim composto: (i) Bolsa Família: R$ 717,3 milhões; (ii) Abono Salarial: R$ 936,2 milhões; e (iii) Seguro Desemprego: R$ 87 milhões.

25. Com relação ao PMCMV, os orçamentos aprovados desde o ano de 2010, bem como o projeto para o ano de 2015, previam que as despesas com as subvenções econômicas desse programa seriam financiadas com recursos da chamada “fonte 100”, que representa recursos livres e ordinários arrecadados pelo Tesouro ao longo do respectivo exercício financeiro.

26. Entretanto, o pagamento dessas subvenções de responsabilidade da União vem ocorrendo por intermédio de adiantamentos concedidos pelo FGTS, na forma autorizada pelo art. 82 -A da Lei 11.977/2009, utilizando-se a fonte de recursos “operação de crédito interna”.

27. Desse modo, do montante de R$ 7,8 bilhões despendidos com subsídios concedidos no programa entre 2009 e 2014, apenas R$ 1,6 bilhão foi repassado pela União ao FGTS, confor me atestam dados encaminhados pela CAIXA. Ou seja, dos R$ 7,8 bilhões que deveriam ter sido pagos aos mutuários, apenas R$ 1,6 foi desembolsado pela União, sendo que o restante, no montante de R$ 6,2 bilhões, foi pago com recursos do FGTS, a título de adiantamento.

28. Note-se que, nesse caso específico, o pagamento de dívidas pelo FGTS deu -se sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais, requerida no art. 167, inciso II,



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da Constituição da República e o art. 5º, § 1º, da LRF, caracterizando a execução de despesa sem dotação orçamentária.

29. Quanto ao pagamento das despesas correspondentes à subvenção econômica de equalização de taxa de juros no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), que era feito semestralmente, os atrasos começaram no 2° semestre de 2010, sendo que, a partir de então, até o 1º semestre de 2014, não houve mais nenhum repasse da União ao BNDES atinente a tal dispêndio.

30. Em 10 de abril de 2012, quando o saldo a pagar devido pela União montava a R$ 6,7 bilhões, foi editada a Portaria 122/2012, prorrogando por 24 meses o prazo para pagamento das dívidas. A tabela 15 do relatório precedente mostra que, sem a postergação estabelecida na mencionada portaria, em junho de 2014, o saldo a pagar com a equalização da taxa de juros montaria a R$ 19,6 bilhões.

31. Todas essas movimentações financeiras e orçamentárias acarretaram, evidentemente, o surgimento de passivos do Governo Federal junto à Caixa, ao FGTS e ao BNDES, em cujos balanços constam devidamente registrados tais haveres, a débito do Tesouro Nacional. Ou seja, no bojo dessas operações, créditos foram efetivamente auferidos pela União, à margem da Lei Complementar 101/2000 (LRF).

32. Uma vez caracterizados como operações de crédito, tais procedimentos violam restrições e limitações impostas pela LRF.

33. Primeiro, porque, no que se refere aos recursos disponibilizados pela Caixa e pelo BNDES, envolvem instituições financeiras públicas controladas pelo ente beneficiário dos valores, contrariando o art. 36 da LRF, segundo o qual é “proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo”. Depois, porque não atendem às formalidades requeridas no art. 32 da referida lei, em especial a necessidade de prévia e expressa autorização no texto da lei orçamentária para sua contratação, estabelecida no inciso I do § 1° do referido artigo. E, ainda, porque, circunstancialmente, infringem a vedação do art. 38, inciso IV, alínea “b”, da Lei, que proíbe a contratação de crédito por antecipação de receita no último mandato do Presidente da República.

34. Assim, com relação a esse ponto, devem ser acolhidos os encaminhamentos da SecexFazenda, apresentados resumidamente a seguir:

- ouvir em audiência os gestores envolvidos nessas operações, nos termos propostos pela unidade técnica nos subitens “c.3”, “d.3”, “e.3”, “f.3” do item 434 do relatório de fiscalização, para que se manifestem acerca da realização de operação de crédito sem a observância de ditames da LRF;

- determinar ao MDS que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente na conta de suprimento de fundos do Programa Bolsa Família, e ao MTE, para que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente na conta de suprimento de fundos do Seguro -Desemprego e do Abono Salarial;

- na mesma linha, determinar ao Ministério da Fazenda que efetue o pagamento dos valores devidos ao BNDES a título de equalização de taxa de juros de que trata a Lei 12.096/2009;

- com relação à utilização de fonte diferente da constante da proposta orçamentária no pagamento dos benefícios do PMCMV: determinar ao Ministério das Cidades, em razão do disposto no art. 3º da Lei 4.320/1964 e do art. 32, § 1º, incisos I a V, da LRF, que, quando da elaboração de sua proposta orçamentária, faça consignar no orçamento, como fonte de recursos, montante correspondente aos adiantamentos concedidos pelo FGTS de acordo com o art. 82-A da Lei 11.977/2009; e alertar o Poder Executivo, em razão do disposto pelo art. 59, § 1º, inciso I, da LRF, a respeito da execução de despesa com pagamento de dívida contratual junto ao FGTS sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais;

- ainda relativamente ao pagamento de dívidas pelo FGTS, sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais, caracterizando execução de despesa sem dotação orçamentária, em desacordo com o art. 167, inciso II, da Constituição da Repú blica e o art. 5º, § 1º, da LRF, ouvir em audiência os gestores envolvidos nessas operações, nos termos propostos pela unidade técnica no subitem “g.2” do item 434 do relatório de fiscalização.



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36. Outra questão relevante atinente à formação desses passivos é que eles não estão registrados pelo Bacen no rol de obrigações da Dívida Líquida do Setor Público - DLSP, o que faz com que despesas da ordem de bilhões de reais, vinculadas a programas e ações importantes do Governo Federal, sejam captadas somente no mês dos repasses efetuados pela União, e não naquele em que foram efetivamente realizadas, acarretando distorções significativas no resultado fiscal primário e no montante da dívida pública.

37. Tomemos por exemplo os programas do Governo operados pela Ca ixa. O Tesouro deixa de repassar os valores a serem pagos, mas a instituição financeira efetua os pagamentos aos beneficiários, passando a ser credora da União pelo valor correspondente. Como esse passivo do Tesouro junto à Caixa não está abrangido nas estatísticas de endividamento utilizadas pelo Bacen, os adiantamentos feitos pelo banco também não são captados no resultado primário apurado pela autarquia. Ou seja, muito embora os benefícios estejam sendo pagos, por intermédio da Caixa, não são contabiliza dos como despesas no resultado primário da União, por meio da elevação da dívida do Tesouro junto à instituição financeira. Assim, somente no mês em que a União paga à Caixa pelos adiantamentos feitos é que os dispêndios são computados nas estatísticas oficiais, quando o correto é a contabilização da despesa e do consequente endividamento da União no mês do pagamento efetuado pela Caixa.

38. Note-se, no entanto, que particularmente com relação aos recursos utilizados pela CAIXA para o pagamento de dispêndios referentes ao Programa Bolsa Família, ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial, ficou evidenciado que, ao final do mês de agosto de 2014, uma semana após a apresentação da representação que deu origem aos presentes autos, o Departamento Econômico do Bacen passou a registrar tais passivos nas estatísticas fiscais de endividamento.

39. Consequentemente, a partir da mesma data as despesas primárias incorridas passaram a ser captadas pelas estatísticas fiscais no exato momento em que a CAIXA efetua o adiantamento à União, ou seja, quando paga os dispêndios relativos aos citados programas sociais.

40. De qualquer maneira, ainda assim, em nome do princípio da transparência fiscal positivado pelo art. 1º da LRF e dos objetivos e critérios explicitados pelo Manual de Estatísticas Fiscais publicado pelo Bacen em seu sítio na rede mundial de computadores, propõe-se determinar ao Departamento Econômico do Bacen que publique na Nota de Imprensa de Política Fiscal, imediatamente, quadro específico em que fiquem evidenciados os montantes da Dívida Líquida do Setor Público e dos resultados nominal e primário que deveriam ter sido apurados caso os passivos referentes aos adiantamento concedidos pela CAIXA estivessem sendo captados pelas estatísticas fiscais.

41. Cabe também determinar ao Bacen que refaça o cálculo do resultado primário decorrente dos dispêndios ocorridos no âmbito do Bolsa Família, do Abono Salarial e do Seguro Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido, ou seja, os sa ldos que consideram, como uma obrigação integrante da DLSP, os adiantamentos concedidos pela CAIXA à União no bojo de referidos programas governamentais.

42. Não obstante, quanto aos valores referentes ao montante da equalização de taxa de juros devido ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) e os devidos ao FGTS, referentes ao Programa Minha Casa Minha Vida, acerca dos quais não há notícia de que estejam sendo registrados nas estatísticas fiscais de endividamento, cabe determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que registre no rol de passivos da União na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP).

43. Da mesma forma, caber determinar que refaça o cálculo do resultado primário decorrente da variação dos saldos da dívida da União junto ao BNDES no âmbito do PSI de que trata a Lei 12.096/2009 e junto ao FGTS relativa aos adiantamentos concedidos no âmbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento.

44. Registre-se que, além dos passivos mencionados, referentes a pagamentos de benefícios e subvenções de responsabilidade da União, a equipe da inspeção identificou outras dívidas da União, junto ao Banco do Brasil e ao FGTS, as quais, igualmente, não estavam sendo computadas na Dívida Líquida do Setor Público pelo Bacen.

45. Os passivos encontrados em favor do Banco do Brasil correspondem à equalização de taxas de juros de crédito rural (Lei 8.427/1992 e Portaria MF 315/2014) e a outras subvenções (Leis 1 0.696/2010,



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11.110/2005, 11.322/2006 e 11.775/2008, Resoluções do Conselho Monetário Nacional, etc.). Conforme relatado, ao final de junho de 2014, os saldos a pagar referentes às subvenções agrícolas e às demais subvenções alcançavam, respectivamente, as expressivas montas de R$ 7,95 bilhões e R$ 1,80 bilhão. Além disso, a equipe de inspeção apurou que, no período de 2012 a 2014, o Bacen deixou de computar no cálculo do resultado primário dispêndios nos valores totais de R$ 3,7 bilhões e R$ 558 milhões, re lativos, respectivamente, às subvenções agrícolas e a outras subvenções devidas e não pagas ao Banco do Brasil.

46. Quanto ao FGTS, que tem como agente operador a Caixa Econômica Federal (art. 4º da Lei 8.036/1990), além do saldo relativo a adiantamentos efetuados pelo FGTS à União no âmbito do PMCMV, já abordado, foram identificados dois outros créditos junto à União.

47. Um deles, cujo saldo ao final em setembro de 2014 era de R$ 638,4 milhões, representa valores relacionados à Resolução do Conselho Curador do FGTS 574/2004 (Lei 6.024/1974, Medida Provisória 2.196/2001 e Acórdãos 2.661/2005 e 2.425/2008, da 1ª Câmara do TCU).

48. O outro, cujo saldo ao final em setembro de 2014 era de R$ 10,05 bilhões, é decorrente da arrecadação da contribuição social de que trata a Lei Complementar 110/2001 (Portaria STN 278/2012).

49. Conforme anotado pela unidade técnica, tais passivos atendem aos critérios definidos para a sua inscrição nas estatísticas fiscais, uma vez que estão registrados no ativo da entidade c redora e têm sua origem em operações sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituições do sistema financeiro.

50. Assim, com relação a tais dívidas, são pertinentes também as determinações para que o Departamento Econômico do Banco Central do Brasil registre os seus valores no rol de passivos da União na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e que refaça o cálculo do resultado primário decorrente da variação dos saldos dessas dívidas da União, utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento.

51. Verifico, no entanto, que, no tocante aos mencionados passivos em favor do Banco do Brasil, atinentes à equalização de taxas de juros de crédito rural e a outras subvenções, constituem eles, em princípio, créditos auferidos pela União em desacordo com a Lei Complementar 101/2000 (LRF), portando as mesmas características de outros já analisados, referentes aos dispêndios com benefícios de programas sociais, em favor da Caixa, e subvenções econômicas para equalização de taxas de juros no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), em favor do BNDES.

52. Em consequência disso, devem ser chamados em audiência os gestores envolvidos nas operações que deram ensejo a esses créditos do Banco do Brasil contra a União, bem como determinado ao Tesouro Nacional que efetue o pagamento dessas dívidas, caso ainda existentes.

53. Por fim, considero que o Banco Central do Brasil, na condição de responsável pela apuração dos resultados fiscais para fins de cumprimento das metas fixadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ao deixar à margem de suas estatísticas passivos da União que, de acordo com os seus próprios critérios, deveriam compor a Dívida Líquida do Setor Público - DLSP, faltou com a diligência e transparência esperada no desempenho de suas atribuições.

54. Lembro que um dos pedidos formulados na inicial pelo Ministério Público junto ao TCU foi para que se verificasse se o Departamento Econômico do Banco Central do Brasil “capta, apura e registra, quando do cálculo do resultado fiscal e do endividamento do setor público, os passivos gerados para o Tesouro Nacional em razão da antecipação de valores realizada pelas instituições financeiras”.

55. Nesse sentido, o que se viu na inspeção realizada é que passivos relevantes, os quais, repita-se, atendem aos critérios adotados pela própria autarquia para compor a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), deixam de ser captados pelos resultados que apura, razão pela qual entendo que devam ser chamados em audiência os dirigentes do Bacen para se manifestarem acerca das falhas identificadas nestes autos.

56. De fato, ainda não compreendo como é que dezenas de bilhões de reais em passivos da União tornaram-se imperceptíveis ou indiferentes aos olhos do Banco Central, não obstante constarem devidamente registrados nos ativos das instituições credoras e terem sido rapidamente flagrados pelos auditores do TCU.



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57. Afinal, se as dívidas que escaparam ao controle do Banco Central tivessem sido detectadas desde o seu surgimento, as irregularidades apontadas neste processo provavelmente não ganhariam grandes proporções nem se estenderiam por tanto tempo.

58. Observo que a responsabilidade da Autoridade Monetária de apurar os resultados fiscais da União é derivada das leis de diretrizes orçamentárias e fixada pelo próprio Governo Federal, mediante indicação do Presidente da República, que detém o poder hierárquico.

23. Em decorrência do livre convencimento motivado que norteia a atuação dos membros deste Tribunal, consubstanciado no Voto constante da peça 136, foi proferido o Acórdão nº 825/2015/TCU-Plenário (peça 135), o qual formulou diversas determinações aos órgãos e

entidades que especifica, bem como audiência de diversos agentes públicos, nos seguintes termos:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, e diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 169, inciso V, 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno do Tribunal, em:

9.1. determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que:

9.1.1. publique quadro específico na Nota de Imprensa de Política Fiscal em que fiquem evidenciados os montantes da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e dos resultados nominal e primário que deveriam ter sido apurados para o exercício financeiro de 2014 caso os passivos referentes aos adiantamentos concedidos pela Caixa Econômica Federal à União no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro -Desemprego e do Abono Salarial estivessem sendo captados pelas estatísticas fiscais;

9.1.2. registre no rol de passivos da União na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP):

9.1.2.1. os valores devidos pela União ao Banco do Brasil relativos aos itens “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, inscritos na contabilidade da referida instituição financeira;

9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalização de taxa de juros devido pela União ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI);

9.1.2.3. os valores referentes ao passivo da União junto ao FGTS, registrado em razão do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, à Resolução CCFGTS 547/2008 e ao Programa Minha Casa Minha Vida;

9.1.3. em relação aos exercícios financeiros de 2013 e 2014, refaça o cálculo do resultado primário decorrente:

9.1.3.1. dos dispêndios ocorridos no âmbito do Bolsa Família, do Abono Salarial e do Seguro Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.2. dos dispêndios ocorridos no âmbito da equalização de taxa de juros a que se refere a Lei 8.427/1992, e a Portaria do Ministério da Fazenda 315/2014, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.3. dos dispêndios ocorridos no âmbito da legislação abrangida pelo ativo “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, do Banco do Brasil, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.4. da variação dos saldos da dívida da União junto ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) de que trata a Lei 12.096/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;

9.1.3.5. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativas aos adiantamentos concedidos no âmbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento;

9.1.3.6. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativa aos recursos não repassados pelo Tesouro e que, em razão do disposto pelo art. 3º, § 1º, da Lei Complementar 110/2001, estão registrados como direitos de referido Fundo junto à União;



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9.1.3.7. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativa aos recursos não repassados pelo Tesouro para cobertura dos encargos resultantes da Lei nº 6.024/1974, da Medida Provisória nº 2.196/2001 e da Resolução CCFGTS nº 574/2008;

9.2. em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas na utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para a realização de pagamento de dispêndios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família:

9.2.1. determinar ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente na conta de suprimento de fundos do Programa Bolsa Família mantida junto à Caixa Econômica Federal, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias;

9.2.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que repasse tempestivamente, por conta do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), os recursos mensais necessários ao pagamento do Programa Bolsa Família, de modo a evitar que a Caixa Econômica Federal proceda a esse pagamento com recursos próprios;

9.2.3. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei;

9.2.4. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000:

- Arno Hugo Augustin Filho – CPF 389.327.680-72 – Secretário do Tesouro Nacional;

- Marcus Pereira Aucélio – CPF 393.486.601-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional;

- Marcelo Pereira de Amorim – CPF 821.337.191-72 – Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional;

- Jorge Fontes Hereda – CPF 095.048.855-00 – Presidente da Caixa Econômica Federal; e

- Tereza Helena Gabrielli Barreto Campello – CPF 491.467.346-00 – Ministra de Estado do Desenvolvimento Social e Combate à Fome;

- Guido Mantega – CPF 676.840.768-68 – Ministro de Estado da Fazenda, em razão da omissão quanto ao disposto no art. 32, caput, da Lei Complementar 101/2000;

9.3. em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas na utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para a realização de pagamento de dispêndios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial:

9.3.1. determinar ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente nas contas de suprimento de fundos do Seguro -Desemprego e do Abono Salarial mantidas junto à Caixa Econômica Federal, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias;

9.3.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que repasse tempestivamente, por conta do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), os recursos mensais necessários ao pagamento do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, de modo a evitar que a Caixa Econômica Federal proceda a esse pagamento com recursos próprios;

9.3.3. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportu nas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei;



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9.3.4. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000:




- Jorge Fontes Hereda – CPF 095.048.855-00 – Presidente da CAIXA; e

- Manoel Dias – CPF 007.829.719-20 – Ministro de Estado do Trabalho e Emprego;


9.4. em relação aos adiantamentos concedidos pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ao Ministério das Cidades ao amparo do que dispõe o art. 82-A da Lei 11.977/2009,

9.4.1. determinar ao Ministério das Cidades que, quando da elaboração de sua proposta orçamentária, faça consignar no orçamento, como fonte de recursos referente à contratação de operações de crédito interna, montante correspondente aos adiantamentos a que se refere o presente item, em virtude do que determinam o art. 3º da Lei 4.320/1964, e o art. 32, § 1º, incisos I a V, da Lei Complementar 101/2000;

9.4.2. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito com inobservância de condição estabelecida em lei;

9.4.3. determinar a audiência dos gestores identificados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito com inobservância de condição estabelecida pelo art. 32, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, e pelo art. 3º da Lei 4.320/1964:

- Gilberto Magalhães Occhi – CPF 518.478.847-68 – Ministro de Estado das Cidades;

- Carlos Antonio Vieira Fernandes – CPF 274.608.784-72 – Secretário Executivo do Ministério das Cidades; e

- Laércio Roberto Lemos de Souza – CPF 124.085.224-04 – Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério das Cidades;


9.5. em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas pela edição das Portarias do Ministério da Fazenda 122, de 10 de abril de 2012, 357, de 15 de outubro de 2012, e 29, de 23 de janeiro de 2014, as quais representaram a assunção de compromisso financeiro de que trata o art. 29, inciso III, da Lei Complementar 101/2000:

9.5.1. determinar ao Ministério da Fazenda que efetue o pagamento dos valores devidos ao BNDES a título de equalização de taxa de juros de que trata a Lei 12.096/2009, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias;

9.5.2. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei; e



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9.5.3. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000:

- Guido Mantega – CPF 676.840.768-68 – Ministro de Estado da Fazenda, em razão da edição da Portaria 122, de 10 de abril de 2012;

- Nelson Henrique Barbosa Filho – CPF 009.073.727-08 – Ministro de Estado da Fazenda interino, em razão da edição da Portaria 357, de 15 de outubro de 2012;

- Dyogo Henrique de Oliveira – CPF 768.643.671-34, Ministro de Estado da Fazenda interino, pela edição da Portaria 29, de 23 de janeiro de 2014;



- Adriano Pereira de Paula – CPF 743.481.327-04 – Coordenador-Geral de Operações de Crédito do Tesouro Nacional; e

- Luciano Coutinho – CPF 095.048.855-00 – Presidente do BNDES;

9.6. em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas nos títulos “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, registradas nas demonstrações financeiras do Banco do Brasil, as quais representaram a assunção de compromisso financeiro de que trata o art. 29, inciso III, da Lei Complementar 101/2000:

9.6.1. determinar ao Tesouro Nacional que efetue o pagamento dos valores devidos ao Banco do Brasil, necessários à cobertura das referidas contas, que estejam vencidos segundo os prazos definidos pela legislação, de acordo com cronograma, de duração a mais curta possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias;

9.6.2. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei;

9.6.3. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional” da instituição financeira , contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000:



- Adriano Pereira de Paula – CPF 743.481.327-04 – Coordenador-Geral de Operações de Crédito do Tesouro Nacional; e

- Aldemir Bendine – CPF 043.980.408-62 – Presidente do Banco do Brasil;


9.7. em relação ao pagamento de dívidas da União no âmbito da Lei 11.977/2009, junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de



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Créditos Adicionais, contrariando o que estabelece o art. 167, inciso II, da Constituição da República e o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000:

9.7.1. em razão do disposto pelo art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, alertar o Poder Executivo a respeito da execução de despesa com pagamento de dívida contratual junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais;

9.7.2. determinar a audiência dos gestores identificados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de pagamento de dívidas da União no âmbito da Lei 11.977/2009, junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais, contrariando o que estabelecem o art. 167, inciso II, da Constituição da República e o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000:

- Gilberto Magalhães Occhi – CPF 518.478.847-68 – Ministro de Estado das Cidades;

- Carlos Antonio Vieira Fernandes – CPF 274.608.784-72 – Secretário Executivo do Ministério das Cidades; e

- Laércio Roberto Lemos de Souza – CPF 124.085.224-04 – Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério das Cidades.

9.8. em relação aos atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos Estados, Distrito Federal e Municípios:

9.8.1. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos a que se refere a Lei 7.990/1989 possam ser sacados da Conta Única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 8º de referida Lei; e

9.8.2. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação aos atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos Estados, Distrito Federal e Municípios:


- Marcus Pereira Aucélio – CPF 393.486.601-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional; e

- Marcelo Pereira de Amorim – CPF 821.337.191-72 – Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional.

9.9. em relação aos atrasos no repasse de recursos de que tratam o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, e o Decreto 6.003/2006:

9.9.1. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos a que se refere o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, sejam transferidos ao FNDE até o prazo estabelecido pelo art. 8º, § 1º, do Decreto 6.003/2006;

9.9.2. determinar ao FNDE que adote providências a fim de que os recursos a que se refere o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição possam ser sacados da Conta Única pelos respectivos beneficiários até o prazo estabelecido pelo art. 9º, § 2º, do Decreto 6.003/2006;

9.9.3. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação aos atrasos no repasse de recursos de que trata o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, e o Decreto 6.003/2006:


- Marcus Pereira Aucélio – CPF 393.486.601-87 – Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional; e




25

9.10. determinar a audiência do Presidente do Banco Central do Brasil, Alexandre Tombini (CPF 308.444.361-00), e do Chefe do Departamento Econômico, Tulio José Lenti Maciel (CPF 527.746.946-04), para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa quanto à falta de contabilização na Dívida Líquida do Setor Público, e consequentemente na apuração do resultado fiscal, dos passivos da União relativos às contas “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, registradas como ativos pelo Banco do Brasil, à equalização do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), junto ao BNDES, às subvenções do Programa Minha Casa Minha Vida, às contribuições sociais instituídas pela Lei Complementar 110/2001 e ao cancelamento de juros de que tratam a Lei 6.024/1974, a Medida Provisória 2.196/2001 e a Resolução CCFGTS 574/2008, os três últimos perante ao FGTS, bem como quanto à contabilização tardia dos passivos referentes ao Programa Bolsa Família, ao Abono Salarial e ao Seguro Desemprego, para com a Caixa Econômica Federal;

9.11. em relação aos atrasos no repasse de recursos ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adote providências para que os recursos necessários ao pagamento dos benefícios previdenciários sejam repassados tempestivamente ao INSS, para que este possa transferi-los às instituições financeiras responsáveis pelo pagamento de respectivos valores aos seus respectivos beneficiários;

9.12. em relação às movimentações de recursos (pagamentos de benefícios e repasses) no âmbito de pagamento de benefícios do INSS, recomendar ao Banco Central do Brasil que adote providências no sentido de aprimorar a rotina contábil a ser utilizada pelas instituições financeiras para o registro de referidas movimentações;

9.13. determinar à SecexFazenda que:

9.13.1. após os recálculos a serem feitos pelo Departamento Econômico do Banco Central, conforme o item 9.1.3, avalie, se preciso com o apoio da Semag, qual seria o efeito no cumprimento das metas fiscais referentes ao período 2013-2014;

9.13.2. avalie se as informações sobre dívida consolidada apontadas no item 9.1 deste acórdão constam ou deveriam constar do relatório de gestão fiscal;

9.13.3. avalie se os mesmos valores se encontram contabilizados, ou se deveriam estar, junto à conta 21311.04.00 – Contas a Pagar/Credores Nacionais do Siafi;

9.13.4. identifique o montante dos passivos da União apurados neste processo que não estão inscritos em restos a pagar na Lei Orçamentária;

9.13.5. avalie se as cláusulas contratuais que contemplam a possibilidade de financiamento implícito à União, ao preverem a manutenção da prestação de serviços sem o respectivo repasse financeiro, por intermédio da Caixa Econômica Federal, são ou não ilegais perante o comando do art. 36 da Lei Complementar 101/2000;

9.14. encaminhar cópia integral dos autos, com inclusão do presente acórdão, ao Ministério Público Federal.

24. A União e o Banco Central do Brasil opuseram embargos de declaração em face do

Acórdão nº 825/2015/TCU-Plenário, nos termos das peças 143 e 142, respectivamente.

25. Ao analisar esses Embargos de Declaração, nos termos do Voto constantes da peça

159, foram afastados todos os argumentos de contradição, obscuridade ou omissão que pudessem reformar o Acórdão embagado. No mérito, assim se pronunciou o Relator a quo (peça 159):

12. Está demonstrado, portanto, que foi construído um palco de discussões entre o TCU e o Banco Central, com apontamentos de um lado e contraditório do outro, suficiente para que a equipe de fiscalização, este Relator e o Plenário formassem sua convicção acerca de haver erro na falta de contabilização de determinados passivos do Tesouro na composição da Dívida Líquida do Setor Público e, por reflexo, nos resultados primários, bem como da necessidade de imediata regularização, conforme decidido pelo Acórdão nº 825/2015-Plenário.



26

13. Nesse quadro, esperar o resultado das audiências dos gestores do Banco Central para que as providências já clarificadas fossem enfim tomadas seria ato contraproducente, negligente e contrário à razoável duração do processo.

14. Evidentemente que os gestores não estão prejulgados, pois poderão se isentar de responsabilidade, caso afastem sua participação ou culpa ou mesmo se apresentarem justificativas passíveis de aceitação para os procedimentos tidos como irregulares.

15. Quanto às determinações para regularização dos saldos devedores, que abrangem os passivos do Tesouro na Caixa Econômica Federal, no Banco do Brasil e no BNDES, como dito anteriormente, derivam da vedação de operações de crédito dessas instituições financeiras oficiais com a União, que as controla, nos termos prescritos pela LRF. Anoto que o FGTS está fora do problema por não ser organização estata l.

16. Para essa questão, o Tribunal também pôde alcançar um juízo capaz de demandar o saneamento das dívidas, depois de analisar as informações prestadas pelo Banco Central e pelas instituições financeiras e concluir pela inadequação da prática vigente.

17. Vejo que, nos embargos de declaração, a União revela sua irresignação com o enquadramento das dívidas do Tesouro como operações de crédito, sobretudo previamente à audiência dos responsáveis.

18. É certo que nem toda dívida relaciona-se a uma operação de crédito. Contudo, as dívidas do Tesouro com os bancos oficiais, destacadas na fiscalização do Tribunal, possuem todas as características de empréstimo, como a permanência por longo prazo e a incidência de encargos. Afinal, representam a assunção, pelos bancos, de compromissos de terceiro (a União), quando eles deveriam, em vez de custear a despesa pública, canalizar seus recursos para transações com o setor privado normalmente previstas nas suas carteiras de negócios, que lhes renderiam juros. Ou seja, os bancos estão tendo que cortar parte das suas disponibilidades para empréstimos tradicionais, a fim de poder emprestar para o Tesouro.

19. A situação assemelha-se muito com a figura do “adiantamento a depositantes”, quando o correntista estoura seu saldo de depósitos e o banco acaba arcando com o gasto em excesso, para futura cobrança.

20. Seja por contrato de prestação de serviços, seja por força de normas, os pagamentos de despesas da União por meio de bancos deveriam ocorrer mediante o depósito oportuno dos valores na conta específica, tal como um correntista.

21. Quando o Tesouro atrasa o depósito, os bancos oficiais têm lhe adiantado os pagamentos ou permanecido com as diferenças, nos casos de equalização de juros.

22. É o próprio Banco Central que define o “adiantamento a depositantes” como operação de crédito, como se pode verificar na sua Circular 1273/1987, que instituiu o Plano Contábil das Instituições do Sistema Financeiro Nacional – COSIF, cujo Capítulo “Normas Básicas – 1”, Seção Operações de Crédito – 6”, assim diz da “1 Classificação das Operações de Crédito”:

“2 – As operações de crédito distribuem-se segundo as seguintes modalidades:

a) empréstimos – são as operações realizadas sem destinação específica ou vínculo à comprovação da aplicação dos recursos. São exemplos os empréstimos para capital de giro, os empréstimos pessoais e os adiantamentos a depositantes; (...)”.

23. Não me parece duvidoso, por conseguinte, considerar as dívidas do Tesouro junto aos bancos oficiais como operações de crédito.

24. Devo discordar também da tese de que tais dívidas consistem apenas em fluxos de caixa, como se houvesse inversão contínua de saldos positivos e negativos.

25. Trago como exemplo o que ocorre com o BNDES na equalização de juros do Programa

de Sustentação do Investimento. Em um ano, entre junho de 2013 e junho de 2014, a dívida do Tesouro passou de R$ 8,3 bilhões para R$ 14,1 bilhões. O Tesouro reconhece que, em junho de

2014, com o acréscimo de encargos, já devia efetivamente R$ 19,6 bilhões. É impossível encarar valores dessa magnitude, em ritmo crescente, como resultado de mero fluxo de caixa entre o banco



27

e o Tesouro. A União não paga por falta de recursos. Verdadeiramente, trata-se de um empréstimo

à beira do descontrole.

26. Todavia, é preciso ressalvar, de fato, que não seria razoável classificar como operações

de crédito meros atrasos de curtíssimo prazo no repasse de recursos do Tesouro, previstos e com condições estipuladas contratualmente, como no caso dos programas sociais pagos por intermédio da Caixa Econômica Federal.

27. Sendo assim, a existência, perante a Caixa, de saldos negativos em dias isolados, desde cerca de quinze anos atrás, como constam dos quadros juntados pela Advocacia-Geral da União

nas peças complementares aos embargos (145 e 155), é pouco reveladora. A constância do endividamento para muito além do tempo certo de pagamento é que se distancia da responsabilidade fiscal.

28. Mas não se tem como afastar que, de acordo com os dados levantados pelo relatório de fiscalização, há hoje boa evidenciação da existência de operações de crédito informais e, para

remediar o estado atual de descumprimento da LRF, são inevitáveis as determinações feitas desde logo pelo Acórdão nº 825/2015-Plenário, independentemente das audiências promovidas.

29. Lembro que os gestores deverão responder por outros pontos, explicitados no Acórdão nº

825/2015-Plenário, além da falta de inscrição de valores na Dívida Líquida do Setor Público e da realização de operações de crédito entre o Tesouro e as instituições financeiras oficiais.

30. Por último, sobre o encaminhamento de informações e de cópia dos autos ao Ministério Público Federal, cumpre dizer que, além das consequências previstas na Lei Orgânica do TCU, a LRF estabelece, no art. 73, que “As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão

punidas segundo o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei nº 8.429, de 2 de

junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.”

31. É preciso destacar que, em nenhuma passagem do relatório, voto e deliberação que compõem o Acórdão nº 825/2015-Plenário houve configuração de “crime” ou “responsabilidade

penal”, nem outra imputação de natureza cível ou administrativa, conjecturadas pela LRF, até porque não cabe ao TCU avaliar esses aspectos.

32. No entanto, é dever do Relator e do Tribunal dar conhecimento imediato de eventuais deslizes aos órgãos competentes para investigá-los, como dispõem, por exemplo, o art. 71, inciso XI, da Constituição Federal e o art. 40 do Decreto-lei nº 3.689/1941.

33. Nessa direção já decidiu o Superior Tribunal de Justiça (REsp 1360534/RS):

“(...)

3. A remessa de peças necessárias à aferição de eventual delito ao Ministério Público (...) é obrigação do magistrado (...), por se tratar de ato de ofício, imposto pela lei. (...)”

34. O STJ também ressalta que, “na linha de jurisprudência desta Corte, ‘não tem conteúdo

decisório o despacho que remete cópias ao Ministério Público para a apuração (...)’” (AgRg no AREsp 555142/RJ).

35. Desse modo, não tendo havido declaração do TCU acerca da existência de ilícitos que não lhe compete apurar, mas simples cientificação ao Ministério Público Federal quanto à matéria fiscalizada, para possível adoção de providências de sua alçada, não há motivo para o protesto

apresentado pela União. Obviamente que, se não está no poder do TCU resolver sobre determinadas espécies de ilicitudes, não há sentido em se aguardar o desfecho do processo

administrativo, que tem outra finalidade, para só então fazer as comunicações aos órgãos interessados.



28

36. Enfim, ambos os embargos de declaração opostos neste momento ao Acórdão nº

825/2015-Plenário devem ser rejeitados.

Diante do exposto, acolho o parecer da SecexFazenda e voto por que o Tribunal adote o

acórdão que submeto ao Plenário.

26. Dessa forma, uma vez insubsistentes os fundamentos, os mencionados embargos de declaração foram conhecidos e rejeitados, mantendo-se inalterados os termos do Acórdão nº

825/2015/TCU-Plenário, conforme Acórdão nº 992/2015/TCU-Plenário (peça 161).

27. Devidamente notificados do Acórdão nº 992/2015/TCU-Plenário (peça 161), foram

interpostos os seguintes pedidos de reexame:

a) União (peça 213, 219) – Admissibilidade peça 242, 243 – peça 258, Min Vital do Rego – conhece parcialmente);

b) Banco Central do Brasil (peça 212, 218, 269, 275) – Admissibilidade peça 241, 243 (peça 258, Min Vital do Rego – conhece parcialmente);

28. Os pedidos de reexame interpostos pela União e pelo Bacen foram analisados no âmbito desta Secretaria de Recursos por meio das instruções constantes das peças 285-287.

29. O Sr. Auditor-instrutor manifestou-se (peça 285), com a anuência do Diretor (peça

286), com a seguinte proposta:

18. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior propondo-se, com

fundamento nos arts. 33 e 48 da Lei 8.443/1992:

a) conhecer dos pedidos de reexame interpostos pela União e pelo Banco Central do Brasil exclusivamente quanto aos itens 9.1, 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.4.1, 9.5.1, 9.6.1 e 9.8.1, todos do

Acórdão 825/2015-TCU-Plenário;

b) rejeitar as impugnações da União contra os itens 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.5.1 e 9.6.1 do

acórdão recorrido, sem prejuízo de que as considerações apresentadas, que dizem respeito ao objeto das audiências, sejam aproveitadas quando do exame das justificativas dos gestores, nos termos do art. 279, parágrafo único, do Regimento Interno;

c) dar provimento parcial ao recurso da União para:

c.1) tornar sem efeito a determinação contida no item 9.4.1 do acórdão recorrido;

c.2) em substituição ao item 9.8.1, determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que realize a emissão de ordens bancárias com a antecedência necessária a que os valores das compensações financeiras a que se refere a Lei 7.990/1989 fiquem disponíveis, para os beneficiários, no prazo

estabelecido no art. 8º da referida lei;

d) dar provimento parcial ao recurso interposto pelo Banco Central do Brasil contra o item

9.1 e seus subitens, com o fim de:

d.1) permitir que as alterações contidas no item 9.1.2, que elenca passivos a serem incluídos na apuração da Dívida Líquida do Setor Público, com os devidos reflexos nos resultados nominal e

primário, possam ser implementadas mediante o desenvolvimento de indicadores construídos em paralelo às estatísticas fiscais tradicionalmente divulgadas pela sistemática “abaixo da linha”;

d.2) excluir as determinações dos itens 9.1.1 e 9.1.3 do acórdão recorrido, relativas a republicações da DLSP e dos resultados primário e nominal de exercícios financeiros pretéritos, cabendo à SecexFazenda e à Semag avaliarem a necessidade da medida após a implementação e a

avaliação crítica das medidas contempladas no item 9.1.2;



29

e) dar ciência da deliberação adotada aos recorrentes e aos demais destinatários

cientificados do acórdão recorrido.

30. O titular da Secretaria de Recurso (Serur), depois de fazer uma análise dos argumentos

e fatos ensejadores da petição recursal, assim se pronunciou em conclusão (peça 287):

11. Pelo exposto, com os fundamentos postos acima, concordo com a proposta lançada no item 18 da instrução desta Secretaria, exceto quanto à letra c.1 da proposta, porque a

determinação posta no item 9.4.1 do acórdão recorrido lastreia-se nas Lei Complementares 4.320 (assim recepcionada) e 101, pelo que nenhuma interpretação de lei ordinária pode ofender

dispositivos das normas de dignidade complementar. Não vejo em que o procedimento inserto no art. 82 A da Lei 11.977/2009 impeça o Ministério executor do programa de consignar no orçamento um limite para a utilização dos fundos. Ao contrário, consignar o limite no orçamento

significa o quantum que o Tesouro pode utilizar, sem comprometer sua capacidade de pagamento e, com isso, deixar saldos negativos volumosos e persistentes.

31. Já o MP/TCU, manifestou-se, em conclusão, nos seguintes termos:

Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, divergindo, parcialmente, da proposta de encaminhamento elaborada pela Secretaria de Recursos, manifesta-se no sentido de o Tribunal:

a) conhecer dos pedidos de reexame interpostos pela União e pelo Banco Central do Brasil, exclusivamente quanto aos itens 9.1, 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.4.1, 9.5.1, 9.6.1 e 9.8.1 do Acórdão

825/2015-Plenário;

b) negar provimento ao pedido de reexame interposto pela União;

c) alterar, de ofício, o Acórdão 825/2015-Plenário, para, em substituição ao seu item 9.8.1,

determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que realize a emissão de ordens bancárias com a antecedência necessária a que os valores das compensações financeiras a que se refere a Lei

7.990/1989 fiquem disponíveis, para os beneficiários, no prazo estabelecido no art. 8º da referida lei;

d) dar provimento parcial ao pedido de reexame interposto pelo Banco Central do Brasil, a

fim de:

d.1) tornar sem efeito a determinação contida no item 9.1.3 do Acórdão 825/2015-Plenário;

d.2) alterar o item 9.1.1 do Acórdão 825/2015-Plenário, para, em substituição à determinação nele contida, determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que publique, nas Notas de Imprensa de Política Fiscal referentes ao mês de dezembro de 2015 e a

cada um dos meses de 2016, quadro específico em que fiquem evidenciados, de forma detalhada, para cada um dos passivos listados pelos subitens a seguir, os montantes da dívida líquida, do

resultado nominal e do resultado primário do governo federal e do setor público consolidado que deveriam ter sido apurados em cada um dos meses dos exercícios de 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015, caso as estatísticas fiscais tivessem captado, tempestivamente o montante devido pela

União:

d.2.1) à Caixa Econômica Federal, em razão dos adiantamentos concedidos no âmbito do

Programa Bolsa Família, do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial;

d.2.2) ao Banco do Brasil, no âmbito da equalização de taxa de juros a que se refere a Lei 8.427/1992 e da legislação abrangida pelo item “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”,

registrado no ativo de referida instituição financeira;

d.2.3) ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), no âmbito do

Programa de Sustentação do Investimento (PSI), de que trata a Lei 12.096/2009;



30

d.2.4) ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), relativo aos:

d.2.4.1) adiantamentos concedidos no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida, de que trata a Lei 11.977/2009;

d.2.4.2) recursos não repassados pelo Tesouro Nacional ao referido Fundo e que, em razão do disposto pelo art. 3º, § 1º, da Lei Complementar 110/2001, estavam registrados como direitos do FGTS junto à União; e

d.2.4.3) recursos não repassados pelo Tesouro Nacional para cobertura dos encargos resultantes da Lei 6.024/1974, da Medida Provisória 2.196/2001 e da Resolução CCFGTS

574/2008;

d.3) alterar o item 9.1.2 do Acórdão 825/2015-Plenário, para, em substituição à determinação nele contida, determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil

que:

d.3.1) registre, no rol de passivos do Governo Federal na Dívida Líquida do Setor Público

(DLSP), os valores devidos pela União no último dia do exercício financeiro de 2015, referentes aos seguintes estoques:

d.3.1.1) montantes devidos ao Banco do Brasil (BB) relativos aos seguintes itens registrados

na contabilidade de referida instituição financeira: “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”;

d.3.1.2) montantes devidos ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)/Finame no âmbito do Programa de Sustentação do Investimentos (PSI), de que trata a Lei 12.096/2009;

d.3.1.3) montantes devidos ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) em razão do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, a Resolução CCFGTS 547/2008 e o Programa

Minha Casa Minha Vida, de que trata a Lei 11.977/2009;

d.3.2) abstenha-se de efetuar, quando do registro dos estoques a que se refere o item “d.3.1”, acima, ajustes patrimoniais sobre os fluxos de resultado nominal e primário;

e) dar ciência da deliberação que vier a ser proferida aos recorrentes e ao Ministério Público Federal.

32. Ao analisar o feito, o Relator a quo, Ministro Vital do Rego, manifestou concordância parcial aos pronunciamentos constantes dos autos, nos termos do Voto constante da peça 315, que culminou com o Acórdão nº 3297/2015/TCU-Plenário (peça 314), assim vazado:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 32 e 34 da Lei nº 8.443/92,

em:

9.1. conhecer dos pedidos de reexame interpostos pela União e pelo Banco Central do Brasil, exclusivamente quanto aos itens 9.1, 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.4.1, 9.5.1, 9.6.1 e 9.8.1 do Acórdão

825/2015-TCU-Plenário;

9.2. negar provimento ao pedido de reexame interposto pela União;

9.3. alterar, de ofício, o Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, para:

9.3.1. em substituição ao seu item 9.4.1, determinar ao Ministério das Cidades, juntamente com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que, quando da elaboração das propostas

orçamentárias, façam consignar no orçamento fiscal e da seguridade social montante correspondente aos adiantamentos concedidos pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço



31

(FGTS) ao Ministério das Cidades ao amparo do que dispõe o art. 82-A da Lei 11.977/2009, de

modo a evidenciar que se trata de operações de crédito, em virtude do que determinam os arts. 3º da Lei 4.320/1964 e 32, § 1º, incisos I a V, da Lei Complementar 101/2000; e

9.3.2. informar que a determinação referente ao subitem anterior deve ser observada já a partir da proposta orçamentária a ser encaminhada no ano de 2016 (exercício de 2017), bem como na aprovação de créditos adicionais referentes ao exercício de 2016;

9.4. dar provimento parcial ao pedido de reexame interposto pelo Banco Central do Brasil, a fim de:

9.4.1. tornar sem efeito a determinação contida no item 9.1.3 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário;

9.4.2. alterar o item 9.1.1 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, para, em substituição à

determinação nele contida, determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que publique, nas Notas de Imprensa de Política Fiscal referentes ao mês de dezembro de 2015 e a

cada um dos meses de 2016, quadro específico em que fiquem evidenciados, de forma detalhada, para cada um dos passivos listados pelos subitens a seguir, os montantes da dívida líquida, do resultado nominal e do resultado primário do governo federal e do setor público consolidado que

deveriam ter sido apurados em cada um dos meses dos exercícios de 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015, caso as estatísticas fiscais tivessem captado, tempestivamente o montante devido pela

União:

9.4.2.1. à Caixa Econômica Federal, em razão dos adiantamentos concedidos no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial;

9.4.2.2. ao Banco do Brasil, no âmbito da equalização de taxa de juros a que se refere a Lei 8.427/1992 e da legislação abrangida pelo item “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”,

registrado no ativo de referida instituição financeira;

9.4.2.3. ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), de que trata a Lei 12.096/2009;

9.4.2.4. ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), relativo aos:

9.4.2.4.1. adiantamentos concedidos no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida, de

que trata a Lei 11.977/2009;

9.4.2.4.2. recursos não repassados pelo Tesouro Nacional ao referido Fundo e que, em razão do disposto pelo art. 3º, § 1º, da Lei Complementar 110/2001, estavam registrados como direitos do

FGTS junto à União; e

9.4.2.4.3. recursos não repassados pelo Tesouro Nacional para cobertura dos encargos

resultantes da Lei 6.024/1974, da Medida Provisória 2.196/2001 e da Resolução CCFGTS 574/2008;

9.4.3. alterar o item 9.1.2 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, para, em substituição à

determinação nele contida, determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que:

9.4.3.1. registre, no rol de passivos do Governo Federal na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), os valores devidos pela União no último dia do exercício financeiro de 2015, referentes aos seguintes estoques:

9.4.3.1.1. montantes devidos ao Banco do Brasil (BB) relativos aos seguintes itens registrados na contabilidade de referida instituição financeira: “Tesouro Nacional – Equalização

de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”;



32

9.4.3.1.2. montantes devidos ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES)/Finame no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), de que trata a Lei 12.096/2009;

9.4.3.1.3. montantes devidos ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) em razão do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, a Resolução CCFGTS 547/2008 e o Programa Minha Casa Minha Vida, de que trata a Lei 11.977/2009;

9.4.3.2. abstenha-se de efetuar, quando do registro dos estoques a que se refere o item 9.4.3.1, acima, ajustes patrimoniais ou metodológicos sobre os fluxos de resultado nominal e

primário;

9.5. determinar ao Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e à Agência Especial de Financiamento Industrial (Finame) que forneçam ao Banco Central do Brasil,

nos prazos requeridos, os dados referentes aos saldos dos ativos e passivos registrados em seus patrimônios referentes às operações de que trata este acórdão;

9.6. dar ciência da deliberação que vier a ser proferida aos recorrentes, ao Ministério Público Federal e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;

9.7. determinar o monitoramento das determinações prolatadas no âmbito do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, com as alterações promovidas pela presente deliberação.

33. Feito breve histórico do processo que originou os pedidos de reexame em análise, a fim de contextualizar os fatos, de possibilitar o desenvolvimento lógico-processual e de subsidiar a proposta a ser submetida à consideração superior, passa-se ao exame de admissibilidade, para, em

seguida, adentrar o mérito do feito.

ADMISSIBILIDADE

34. Reiteram-se os exames de admissibilidade realizado por esta Secretaria (peças 574-583), que se manifestaram pelo conhecimento dos pedidos de reexame interpostos por Alexandre Antonio Tombini (peça 574), Guido Mantega (peça 575), Jorge Fontes Hereda (peça 576), Luciano

Galvão Coutinho (peça 577), Arno Hugo Augustin Filho (peça 578), Túlio José Lenti Maciel (peça 579), Aldemir Bendine (peça 580), Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, por

meio do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira (peça 581), Marcus Pereira Aucélio (peça 582), bem como pela suspensão dos efeitos dos itens 9.6, 9.7, 9.8, 9.9 do Acórdão 2.575/2016/TCU-Plenário, de acordo com o art. 48, parágrafo único, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 285, caput e §

2º, e 286, parágrafo único, do RI/TCU.

35. Realizado o sorteio de relator (peça 584), o Ministro Walton Alencar Rodrigues

manifestou anuência ao exame de admissibilidade realizado pela Secretaria de Recursos (peça 601), motivo por que encaminhou os autos à SecexFazenda para que procedesse à notificação dos interessados e encaminhasse os autos, em seguida, para a Secretaria de Recursos, a fim que

instruísse o feito no mérito.

36. Passa-se, portanto, ao mérito dos diversos pedidos de reexame interpostos em face do

Acórdão 2.575/2016/TCU-Plenário.

MÉRITO

37. Os presentes autos tratam originalmente das denominadas “pedaladas fiscais”, que

não se subsomem a meras operações de créditos em desacordo com a lei. As “pedaladas fiscais” vão além de contratações irregulares de créditos envolvendo instituições financeiras e o Governo,

pois também abarcam irregularidades de natureza orçamentária e fiscal, uma vez que repercutem na correta estimativa dos resultados primário e nominal. Uma vez subestimadas as dívidas



33

públicas, resta afetada toda a lógica sistêmica da transparência das finanças públicas, como, por

exemplo, a não contabilização ou o retardamento dos adimplementos das obrigações pela União, a fim de influenciar a realidade da situação fiscal.

38. Toda e qualquer ausência de contabilização de dívidas da União em razão de empréstimos realizados para satisfação de dívidas do Governo com o objetivo de demonstrar situação fiscal irreal, independentemente de posteriormente serem saldadas ou não, sendo

irrelevante o lapso temporal entre o empréstimo não contabilizado e o pagamento dessa dívida, de per si, já caracteriza a denominada “pedalada fiscal”, ou seja, demonstra a prática de

irregularidade orçamentária a ensejar as reprimendas dos órgãos competentes.

39. Não bastasse essa tentativa de apresentar situação fiscal e orçamentária diversa da vivida pelo Estado, deve-se enfatizar a vedação expressa do art. 36, da Lei Complementar

101/2000, in verbis:

Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da

Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.

40. Os ideais republicanos não devem permitir a prática de atos contrários às leis por parte de quem as criou, sob pena de perverter toda a lógica sistemático-teleológica do

ordenamento jurídico do Estado de Direito.

41. A tripartição de poderes consagrada em Montesquieu revela-se um instrumento de

controle entres os Poderes constitucionalmente constituídos, como garante do Estado Democrático de Direito, cujas palavras de Canotilho bem caracterizam essa natureza de garante do ordenamento não só constitucional, mas também o infraconstitucional, nos seguintes termos:

Embora não sejam tradicionalmente incluídos nos mecanismos de defesa da constituição, têm também carácter garantístico a ordenação constitucional de funções e esquema de controlos

interorgânicos e intra-orgânicos dos órgãos de soberania. O princípio da separação e independência dos órgãos de soberania tem, assim, uma função de garantia da constituição, pois os esquemas de responsabilidade e controlo entre os vários órgãos transformaram-se em

relevantes factores de observância da constituição. (grifou-se. In CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Coimbra: Livraria Almedina, 3ª edição, 1999, p.

825.)

42. A inobservância de preceitos legais ou constitucionais deve ensejar a correção do ato praticado, sem prejuízo das sanções eventualmente previstas no ordenamento jurídico, seja no

âmbito da administrative review, seja na esfera da judicial review.

43. Advirta-se que o âmbito da administrative review aqui mencionado não opera efeitos

na concepção do contencioso administrativo francês, o qual, no plexo de suas competências, opera efeitos da coisa julgada, compreendida no sentido de the final enforcing power, tal qual o efeito da coisa julgada no Poder Judiciário, uma vez que o manto da res judicata, no nosso ordenamento

jurídico, restringe-se ao Poder Judiciário, nos exatos termos do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.

44. Ao Tribunal de Contas da União, por tanto, em sede de administrative review, com a observação mencionada no parágrafo anterior, compete, no plexo de competências da tutela jurisdicional que lhe cabe por força da Lei Maior, dizer o direito a ser aplicado em face de

violação do ordenamento jurídico, inclusive em face de violações às leis orçamentárias e financeiras.

45. Como corolário do Estado Democrático de Direito, a Lei Maior contemplou expressamente, como direito e garantia fundamental, a garantia ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, conforme previsto em seu art. 5º, LIV, in verbis: “aos litigantes, em



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processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e

ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. (grifou-se)

46. Todo o histórico dos presentes autos, a menção às peças, a realização de audiência

com a apresentação das razões de justificativa, os pedidos e deferimento de vista e cópia denotam a observância do due process of law, que vai muito além de um processo regido previamente por uma norma processual que estabelece o rito a ser observado na marcha tendente à prestação da tutela

jurisdicional pelo TCU.

46.1. O intérprete da norma deve atuar de forma endoprocessual e nos limites conferidos

pela norma, sob pena de agir ultra ou extra limites processuais ou normativos, cujo efeito pode ensejar decisão ou proposta de mérito proferida a partir de fundamentos diversos das premissas constantes dos autos.

46.2. O ativismo judicial, mutatis mutandi e aqui empregado no plexo de competências desta Corte de Contas, deve integrar as normas constantes do sistema no qual se insere o Tribunal de

Contas da União, a fim de prestar a “tutela jurisdicional” que lhe foi conferida por meio da Constituição Federal, e mediante decisão encadeada (fato – subsunção do fato à norma regente – consequência ou decisão).

46.3. Também não se deve passar ao largo desta instrução que, embora haja comunicação entre os diversos sistemas que gravitam um ao lado do outro, há de haver o desenvolvimento

lógico-processual a partir dos fatos, documentos e provas constantes dos autos. Temas diversos, ainda que com conteúdo verossímil e conhecimento divulgado por vários canais de comunicação, mas que não se tenham transmutado para o interior do processo, devem ter sopesado seu valor

probatório com os demais documentos constantes dos autos, sob pena de haver corrupção sistêmica na precisa compreensão dos sistemas autopoiéticos trazidos para as ciências sociais por

Niklas Luhmann. O Sistema Tribunal de Contas da União possui codificação, rito e linguagem próprios, que podem e devem receber inputs de outros sistemas (político, econômico e social, por exemplo), mas desde que traduzidos para codificação, rito e linguagem inerentes ao TCU, sob pena

de fragilizar sua atuação imparcial, técnica e jurídica.

47. Sob o manto do due process of law e seus corolários, em especial o contraditório, a

ampla defesa e o duplo grau de jurisdição, bem como da propedêutica hermenêutica jurídica mencionada nos parágrafos anteriores, passa-se à análise do mérito dos múltiplos pedidos de reexame objeto desta instrução.

48. Registre-se, mais uma vez, que há pedido de reexame interposto pelo MP/TCU com vistas a agravar a situação de alguns responsáveis, bem como pedido de reexame de responsáveis

com o objetivo de serem afastadas as irregularidades que lhes são imputáveis. Então, verifica-se a existência de mais de um pedido de reexame sobre os mesmos fatos. De um lado, para agravar-lhes as sanções (do MP/TCU); de outro, para afastar a responsabilização ensejadora das sanções

aplicadas pelo TCU (responsáveis).

49. Para melhor didática, sistematização e objetividade na análise dos fatos e argumentos

mencionados nos recursos, serão analisados individualmente os pedidos de reexame, apresentando-se os fatos tidos como irregulares a ensejarem reprimenda desta Corte de Contas, os argumentos do recurso interposto pelo MP/TCU, as contrarrazões, os argumentos apresentados

pelo responsável e, por fim, a análise de mérito. Os agentes públicos que não foram sancionados em decorrência do multicitado Acórdão, mas que são sujeitos passivos em pedido de agravamento

da sanção por meio de Pedido de Reexame do MP/TCU (Nelson Henrique Barbosa Filho, Dyogo Henrique de Oliveira, Marcelo Pereira de Amorim), terão suas contrarrazões analisadas depois dos pedidos de reexame dos demais responsáveis.



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GUIDO MANTEGA - MINISTRO DE ESTADO DA FAZENDA (peça 565)

50. Analisam-se neste item pedidos de reexame interpostos simultaneamente pelo Ministério Público junto ao TCU (peça 504) e por Guido Mantega (peça 565), além das

contrarrazões por este apresentadas (peça 671), que serão sopesados, em conjunto e em confronto, com os demais documentos e informações constantes dos autos, haja vista o efeito devolutivo pleno que norteia os pedidos de reexames ora processados, nos termos dos arts. 48, 32 e 33, da Lei

8.443/1992.

51. O Sr. Guido Mantega exerceu o cargo de Ministro de Estado da Fazenda e foi ouvido

em audiência, a fim de que apresentasse razões de justificativa, em razão dos seguintes fatos, nos termos do Acórdão 852/2015/TCU-Plenário:

a), “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de

recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004,

contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000” - item 9.2.4 (grifou-se);

b) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de

recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o

que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000” - item 9.3.4 (grifou-se);

c) “realização de operação de crédito com inobservância de condição estabelecida

pelo art. 32, § 1º, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, e pelo art. 3º da Lei 4.320/1964” - item 9.4.3 (grifou-se);

d) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º,

inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000” - item 9.5.3 (grifou-se);

e) “realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas ‘Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola’ e

‘Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional’ da instituição financeira, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei

Complementar 101/2000” - item 9.6.3 (grifou-se).

52. Ao fundamentar o Voto (peça 495) condutor do Acórdão atacado (peça 492), o relator a quo, Ministro José Múcio Monteiro, assim se pronunciou no que tange à análise das razões de

justificativas apresentados por Guido Mantega:

19. O responsável Guido Mantega, por sua vez, na condição de Ministro da Fazenda, detinha

competências constitucionais e regimentais de orientar, coordenar e supervisionar os órgãos e entidades de sua área de atuação, tais como a Secretaria do Tesouro Nacional e a Caixa Econômica Federal, estando sob seu encargo a administração financeira da União e de suas

dívidas públicas, interna e externa, com atribuições de acompanhamento dos gastos e do endividamento público, razão pela qual, tanto mais ante a relevância do impacto causado às contas

públicas pelas operações em questão, que envolviam duas das entidades mais importantes da estrutura do ministério sob sua gestão, não poderia, ou pelo menos não deveria, delas desconhecer.



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20. Portanto, em consonância com os pareceres dos autos, devem ser rejeitadas as razões de

justificativa de Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Aucélio e Guido Mantega quanto aos itens 9.2.4 e 9.3.4 do Acórdão 825/2015-Plenário, cabendo a aplicação a esses responsáveis da

multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

62. Com relação aos agentes do Ministério da Fazenda, Ministro Guido Mantega, chamado a responder pelas irregularidades apontadas nos itens 9.5.3 (subvenções pagas pelo BNDES) e 9.6.3

(subvenções pagas pelo BB) do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, e Ministros interinos Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira, responsabilizados somente pela ocorrência

do item 9.5.3 do acórdão, relacionada às operações com o BNDES, a SecexFazenda e o MP/TCU, depois de analisarem as suas respectivas defesas, propõem a rejeição das razões de justificativa desses responsáveis.

63. Concordo com que as razões de justificativa de Guido Mantega sejam rejeitadas.

64. Como já mencionado anteriormente neste Voto, era do Ministro da Fazenda a

responsabilidade pela administração financeira da União e das suas dívidas públicas, com atribuições de orientar, coordenar e supervisionar os órgãos e entidades de sua área de atuação, tais como a Secretaria do Tesouro Nacional e o Banco do Brasil, razão pela qual tal agente tinha

ou deveria ter ciência da ilicitude das operações em comento e do impacto que o pagamento dos subsídios pelos bancos federais causavam no endividamento público.

65. Além disso, nos termos das Leis 12.096/2009, referente ao PSI/BNDES, e 8.427/1992, ao BB/Plano Safra, que autorizam a concessão das subvenções econômicas em comento, cabia ao Ministério da Fazenda a regulamentação de aspectos relacionados ao “período de equalização” e

aos pagamentos do montante devido a título de equalização aos bancos, o que foi feito mediante portarias que afrontavam a LRF.

66. No caso das subvenções do PSI/BNDES, o responsável assinou as Portarias 122/2012 e 278/2012, entre outras, que postergaram em 24 meses o prazo para pagamento das obrigações do Tesouro, relativas inicialmente às operações contratadas a partir de 16/04/2012 e, posteriormente,

também às feitas antes desta data, dando aparência de legalidade a uma situação que, conforme já assentado nas discussões empreendidas sobre o tema neste Tribunal, configurava operação crédito

vedada pela legislação.

67. Antes disso, já havia emitido normativos que sequer estabeleciam data para os pagamentos das equalizações, nas quais os repasses aos bancos seriam feitos “de acordo com as

disponibilidades orçamentárias e financeiras do tesouro nacional” (Portaria 87/2011), condição assemelhada à da expressão popular “devo, não nego, pago quando puder”, que claramente vai de

encontro às regras de mercado e que, por isso mesmo, só pode ter sido aceita pelo banco operador como imposição, caracterizando abuso do poder controlador por parte da União. Por sinal, foi mencionado nos autos que, se a contratação de operação de crédito com prazo determinado entre a

União e o banco controlador já seria vedada pelo art. 36 da LRF, mais claramente ilegal ainda seria a operação de crédito sem prazo certo de pagamento.

68. Conforme anotado pelo MP, a publicação desses normativos contraria o próprio objetivo da equalização de taxas de juros, que é o de “recompor, à instituição financeira, os mesmos fluxos econômicos e financeiros que esta teria direito a perceber caso o financiamento concedido ao

mutuário tivesse sido contratado sem a interferência da política pública de fomento (item 8.4.2 do Relatório do Acórdão 2.461/2015-Plenário)”.

133. Como se viu, os responsáveis Guido Mantega, Ministro da Fazenda, Arno Augustin Filho, Secretário da STN, e Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de Política Fiscal daquela Secretaria, foram responsabilizados pelas operações de crédito vedadas pelo art. 36 da LRF com



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os três bancos federais, dispositivo que foi sistematicamente ignorado pela alta gestão do

Ministério da Fazenda e da STN.

134. Conforme anotado pelo Secretário da SecexFazenda, as transações impugnadas não

constituem simples atrasos financeiros e os seus efeitos não são uma questão meramente contábil. Ao contrário, as dificuldades enfrentadas pelo Governo Federal no ano de 2015 para o pagamento das dívidas relacionadas aos empréstimos mostram que elas são de “carne e osso” e podem causar

impactos relevantes nas finanças federais e no desempenho econômico do País.

135. Mais preocupante é que não há como saber até onde iria a irresponsabilidade desses

altos dirigentes e por quanto tempo mais a União continuaria a utilizar os recursos dos bancos públicos para financiar suas despesas não fosse a atuação desta Corte de Contas, valendo repetir que, em dezembro de 2015, o montante desses empréstimos aproximava-se de R$ 50 bilhões.

136. Como agravante, temos que as operações deram-se em um contexto de manipulação das estatísticas fiscais, com evidente propósito de melhorar a percepção da performance

governamental e ocultar uma crise fiscal e econômica iminente, ao tempo em que comprometiam ainda mais a saúde financeira do Estado.

137. Diante disso, deve-se concordar com os pareceres dos autos quando sugerem que, na

aplicação das sanções, este Tribunal demonstre o apreço que tem pelo equilíbrio e transparência das contas públicas tutelados pela LRF, corroborando o parecer prévio sobre as contas da

Presidente da República relativas ao exercício de 2014, ocasião em que tais operações foram consideradas graves o suficiente para, naquela ocasião, fundamentarem a opinião do Tribunal pela rejeição das contas.

138. Desse modo, os pareceres, considerando graves as ocorrências e reprováveis as condutas, são unânimes em propor que seja aplicada a esses responsáveis, além da multa do art.

58, inciso II, da Lei 8.443/1992, a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública federal, nos termos do art. 60 da mencionada lei.

139. O MP, ao assentir com tal encaminhamento, considera ainda que a natureza das irregularidades, assim como o valor alcançado, a sua longa duração no tempo e os danos para as

finanças públicas delas decorrentes, justificam a cominação das sanções propostas em seus graus máximos.

140. Há de se destacar, no entanto, conforme ressaltado pelo Titular da SecexFazenda, o

maior nível de autoridade de Guido Mantega e Arno Augustin, que detinham efetivamente as responsabilidades pelas operações. Merece menção, ainda, a ausência de atenuantes para as

condutas desses agentes, que chegam a afirmar em suas defesas que, ao praticarem os atos, levaram em consideração a “necessidade legal de se cumprir o resultado primário estabelecido”, o que acaba por confirmar a real intenção de, por meio de pagamentos de despesas diretamente por

bancos controlados, inflar artificialmente os resultados fiscais da União, aproveitando-se da negligência do Banco Central na aplicação da sua metodologia de apuração dessas estatísticas.

141. São apropriadas, portanto, as seguintes considerações do diretor da SecexFazenda sobre o tema:

“11. Por óbvio, a meta de resultado primário deve ser buscada, mas por meio de ações

planejadas, transparentes e, acima de tudo, legais. Ao deixar de efetuar os repasses às instituições financeiras federais, ignorando as solicitações de cobertura dos saldos, os agentes do Ministério

da Fazenda agiram com abuso de poder, obrigando os bancos a arcarem com despesas e encargos de responsabilidade da União, configurando a realização de operação de crédito vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.”



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150. Portanto, feitas todas essas ponderações, considerando-se as responsabilidades pelas

ocorrências descritas nos itens 9.2.4, 9.3.4, 9.5.3 e 9.6.3 do Acórdão 825/2015-Plenário, estipulo em R$ 50.000,00 o valor das multas individuais a serem aplicadas a Guido Mantega e Arno

Augustin e em R$ 30.000,00 o da cominada a Marcus Aucélio. Quanto à penalidade do art. 60 da Lei 8.443/1992, fixo em 8 anos o período de inabilitação de Arno Augustin e em 5 anos os de Guido Mantega e Marcus Aucélio. Registro, ainda, que as sanções aplicadas a Arno Augustin e Marcus

Aucélio abarcam as irregularidades dos itens 9.8.2 e 9.9.3 do referido Acórdão, concernentes aos atrasos da União nos repasses a estados e municípios de valores relativos à Lei 7.990/1989 e ao

Decreto 6.003/2006.

156. Por fim, a última sugestão por mim acolhida foi para a elevação das multas aplicadas a Guido Mantega e Arno Augustin para o valor máximo permitido pela lei em casos como o presente,

ou seja, R$ 54.820,84.

53. O Tribunal, por meio de seu Colegiado Pleno, proferiu o Acórdão nº 2575/2016/TCU–

Plenário (peça 492), cuja parte que diz respeito a Guido Mantega é a seguir transcrita:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, e diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 28, inciso II, 58, inciso II, e 60

da Lei 8.443/1992 e 169, inciso V, 235, 237, inciso I e parágrafo único, 268, inciso II, e 270 do Regimento Interno do Tribunal, em:

9.4. acatar as razões de justificativa apresentadas por Guido Mantega quanto ao item 9.4.3 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, rejeitando-as quanto aos itens 9.2.4, 9.3.4, 9.5.3 e 9.6.3;

9.6. aplicar multa de R$ 54.820,84 (cinquenta e quatro mil, oitocentos e vinte reais e oitenta

e quatro centavos), individualmente, a Arno Hugo Augustin Filho e Guido Mantega (...), fixando-lhes o prazo de 15 dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal, o

recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor; (grifou-se)

9.9. considerar graves as infrações cometidas e inabilitar para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal os responsáveis

Arno Hugo Augustin Filho, pelo prazo de 8 (oito) anos, e Guido Mantega, pelo prazo de 5 (cinco) anos.

54. O Ministério Público junto ao TCU, por meio do Procurador de Contas Júlio Marcelo

de Oliveira, interpôs Pedido de Reexame (peça 504), com o objetivo de agravar a sanção imposta a Guido Mantega pelo Acórdão nº 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492).

54.1. Por intermédio de quadro sintético em que menciona a multa aplicada a Guido Mantega no valor de R$ 54.820,84 e inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal pelo prazo de 5 (cinco) anos, o

MP/TCU apresenta os fatos a ensejarem essas sanções nos seguintes termos:

1) realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos

próprios da Caixa para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família, do seguro-desemprego e do abono salarial (itens 9.2.4 e 9.3.4 do Acórdão 825/2015-Plenário);

2) realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do

Programa de Sustentação do Investimento (PSI) (item 9.5.3 do Acórdão 825/2015-Plenário); e

3) realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da



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União registradas nas contas ‘Tesouro Nacional - Equalização de Taxas - Safra Agrícola' e ‘Título

e Créditos a Receber - Tesouro Nacional’ da instituição financeira (item 9.6.3 do Acórdão 825/2015-Plenário).

54.2. O móvel do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a Guido Mantega consiste em agravar a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal de 5 (cinco) para 8 (oito) anos.

54.3. Ao fundamentar os motivos da interposição do recurso em exame, o MP/TCU assim se pronunciou (peça 504, p. 9):

No que tange ao sr. Guido Mantega, condenado pelas irregularidades descritas nos itens 9.2.4, 9.3.4, 9.5.3 e 9.6.3 do Acórdão 825/2015-Plenário, o inconformismo do Ministério Público de Contas reside unicamente na dosimetria da pena de inabilitação aplicada ao ex -Ministro da

Fazenda.

Conforme consta do item 9.9 do Acórdão 2.575/2016-Plenário, enquanto foi fixado, para o

sr. Arno Augustin, o prazo de 8 anos de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, para o sr. Guido Mantega o prazo foi de apenas 5 anos, que é o mínimo legal (art. 60 da Lei 8.443/1992).

Embora a condenação do sr. Guido Mantega tenha ocorrido por um conjunto menor quantitativamente de irregularidades que o sr. Asno Augustin (condenado também pelas

ocorrências descritas nos itens 9.8.2 e 9.9.3 do Acórdão 825/2015-Plenário), o qual pretendeu assumir toda a responsabilidade direta pelos atrasos no pagamento dos valores devidos aos bancos públicos, entende o Ministério Público de Contas que a fixação do prazo de inabilitação do sr.

Guido Mantega deve se dar no máximo legal (8 anos), tendo em vista a patente gravidade das infrações cometidas, que, além de fundamentarem a emissão de parecer prévio pela rejeição das

contas da Presidente da República relativas a 2014 (Acórdão 2.461/2015-Plenário), tiveram consequências sabidamente perniciosas para o equilíbrio das contas públicas, ferindo princípios basilares da gestão fiscal responsável. Embora quantitativamente menor o conjunto de

irregularidades a ele atribuídas, qualitativamente se equivalem em gravidade e potencial ofensivo.

Nessa linha, e considerando-se o alto nível hierárquico do cargo então ocupado pelo sr.

Guido Mantega, que certamente atrai uma maior responsabilidade, o Ministério Público de Contas requer que o prazo da pena de inabilitação aplicada a esse responsável seja fixado em oito anos.

55. Em razão da interposição de recurso pelo MP/TCU, com a possibilidade de

agravamento da sanção imposta a Guido Mantega por meio do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, foi realizada a oitiva prévia desse responsável (peças 653, 668), a fim de que

apresentasse suas contrarrazões recursais em face do multicitado Pedido de Reexame, caso entendesse necessário.

56. O Sr. Guido Mantega apresentou, por meio da Advocacia-Geral da União, suas

contrarrazões, conforme argumentos constantes da peça 671. No que tange ao mérito (direito, como mencionado pelo responsável), as contrarrazões foram divididas em três grandes grupos com

posterior “síntese das razões recursais para o reexame do Acórdão nº 2575/2016”, que passam a ser mencionadas.

57. O primeiro grupo foi denominado “Quanto às operações consubstanciadas na

utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para a realização de pagamento de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei n°

10.836/2004 e no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial”.



40

57.1. A seguir, serão transcritos os principais pontos das contrarrazões de Guido Mantega

quanto a esse grupo (peça 671), sem prejuízo de mencionar que todos os argumentos serão analisados em conjunto e em confronto, quando do mérito:

a) “a execução financeira dos contratos de repasse firmados entre a CAIXA e a UNIÃO geraram, ao longo da vigência, remunerações bilaterais (tanto em favor da UNIÃO, quanto em favor da CAIXA)”;

b) “A existência de eventuais saldos negativos na conta de suprimentos de fundos não permite concluir que houve operação de crédito vedada pela LRF, ainda mais que há

documentação farta nos autos que aponta para um resultado superavitário ao final do exercício de 2014. O fluxo de caixa havido entre as partes (a compensação entre débitos e créditos) não se enquadra em nenhum dos conceitos de operação de crédito contidos na LRF. Dentro do contexto

da mecânica contratual, onde tem proeminência o cômputo anual, não se pode falar que os contratos de repasse foram instrumentos de financiamento da UNIÃO”;

c) “O Parecer da Consultoria-Geral da União ASMG/CGU/AGU/01/2015, de 31 de março de 2015, aprovado pelo Advogado-Geral da União (juntado às Razões de Justificativa), encerra as seguintes conclusões no âmbito do contrato relativo ao PBF e que, pela sua natureza e

características, é extensivo aos contratos relativos ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial (...)”;

d) “Aos argumentos da AGU, somam-se os do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF) que, no dia 14 de julho, requereu arquivamento do Procedimento Investigatório Criminal que foi instaurado para apurar as condutas levantadas pelo ACÓRDÃO 825/2015 - TCU, e

concluiu - categoricamente - que os atos relacionados pelo TCU não constituem operações de crédito”, sobressaindo-se as seguintes conclusões do MPF:

Inicialmente, cabe esclarecer que o conceito legal não pode ser ampliado em respeito ao princípio da legalidade estrita.

(...)

Nos casos da equalização de taxas devidas pela União ao BNDES no PSI e ao Banco do Brasil no Plano Safra, não há que se falar em operação de crédito já que o Tesouro deve aos

bancos a diferença da taxa e não ao mutuário. Não há abertura de crédito, mútuo ou qualquer dos outros itens referidos no artigo 29 da LRF26. Os bancos não emprestam nem adiantam qualquer valor à União, mas sim a terceiros dos quais esta sequer é garantidora (apenas custeia parte dos

juros).

(...)

Em ambos casos, há um simples inadimplemento contratual quando o pagamento não ocorre na data devida, não se tratando de operação de crédito. Entender de modo diverso transformaria qualquer relação obrigacional da União em operação de crédito, dependente de autorização legal,

de modo que o sistema resultaria engessado. E essa obviamente não era a intenção da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por fim, a situação não difere no caso do atraso no pagamento das taxas à CEF.

(...)

Dessa forma, a discussão restaria restrita aos adiantamentos concedidos pelo Fundo de

Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ao Ministério das Cidades ao amparo do que dispõe o art. 82-A da Lei 11.977/2009 e à utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para a

realização de pagamento de dispêndios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial.



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A possibilidade de o FGTS antecipar o pagamento em nome do Tesouro decorre de

autorização legal contida no artigo 82-A da Lei 11.977/2009.

Dessa maneira, não se pode olvidar que a referida operação de crédito apontada pelo TCU

decorre de disposição legal, inexistindo adequação típica ao artigo 359-A do Código Penal, que exige 'operação de crédito sem autorização legislativa;

e) “19. Também não há semelhança com a operação de Antecipação de Receita

Orçamentária (ARO), cuja essência se caracteriza pela incerteza nos desembolsos diários e impossibilidade de previsão dos valores a serem sacados. 20. O art. 35 da LRF dirige-se a

anteparar práticas de alavancagem de entes públicos, observadas na história financeira do País, e não guarda semelhança com a relação, ocorrida nos fatos sob exame, entre a União e os bancos públicos federais”;

f) “A sistemática prevista no contrato de prestação de serviços firmado entre a União (sob competência dos Ministérios Executores - MDS e MTE) e a CAIXA, a que se rotula ilegal por

configurar, em tese, hipótese de operação de crédito vedada pela LRF, em verdade, reproduz mecanismo previsto na Lei n° 11.977, de 7 de julho de 2009, que dispõe sobre o PMCMV e que, em seu art. 2° c/c o art. 82-A, estabelece (...)”;

g) “O dispositivo do art. 82-A visa dar fundamento legal a procedimento bastante semelhante ao da cláusula contratual objeto dos itens 9.2, 9.3, 9.5 e 9.6. Ou seja, trata-se de

garantir a viabilidade dos pagamentos aos beneficiários das políticas públicas em questão, que se caracterizam pela incerteza nos desembolsos diários, em função da magnitude dos programas e impossibilidade de previsão dos valores a serem desembolsados”;

h) “Como se vê, a cláusula hoje objeto de discussão por parte do TCU é utilizada em contratos da espécie há mais de uma década, tendo sido inclusive já auditada por parte da referida

Corte de Contas, sem que houvesse qualquer objeção a ela nas auditorias até então realizadas, motivo pelo qual nunca houve por parte do gestor ora recorrente qualquer dolo específico e direcionado a malferir a legislação vigente”.

57.2. Conclui Guido Mantega quanto a esse ponto:

Deste modo, eventual alteração no entendimento da Corte de Contas, neste momento, não

poderia ter o condão de apenar de forma retroativa (retroativa em relação ao novel entendimento), os gestores que atuaram, firmes na segurança do controle já exercido em relação aos atos praticados, sendo certo que, adiante, como último elemento de razões recursais, desenvolver-se-á

de forma mais sólida a presente argumentação.

Análise

58. O segundo grupo foi denominado “Quanto à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento

(PSI), contrariando o que estabelecem o § 1°, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, "b", todos da Lei Complementar 101/2000 (item 9.5)”.

58.1. A seguir, serão transcritos os principais pontos das contrarrazões de Guido Mantega quanto a esse grupo (peça 671), sem prejuízo de mencionar que todos os argumentos serão analisados em conjunto e em confronto, quando do mérito:

a) também nesse grupo de contrarrazões, tal como no grupo anterior, Guido Mantega tenta desconstituir o fato como operação de crédito, nos seguintes termos:

“Neste tópico, a análise perpetrada pela Corte de Contas asseverou que a relação existente entre a União e o BNDES configuraria operação de crédito. Todavia, o atraso no pagamento das



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subvenções ou norma que regulamente mecanismo de pagamento de subsídio diferido no tempo

também não configura operação de crédito. É o que assevera o Parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional PGFN/CAF/N° 359/2015 (ANEXO VI), de 31 de março de 2014 (...)”;

b) “Mais especificamente, em relação ao Programa de Sustentação do Investimento - PSI, a Medida Provisória n° 465, de 29 de junho de 2009, autorizou a União a conceder subvenção econômica ao BNDES, sob a modalidade de equalização de taxas de juros, nas operações de

financiamento contratadas, inicialmente, até 31 de dezembro de 2009, destinadas, originalmente, à aquisição e produção de bens de capital e à inovação tecnológica”;

c) “Nos termos da Exposição de Motivos Interministerial n° 92/2009- MF/MP/MDIC, de 29 de junho de 2009, a medida se justificava em razão do cenário econômico à época, o qual exigia medidas de apoio ao desenvolvimento produtivo do país”;

d) “Destaque-se que a advertência sobre os valores constantes da referida Portaria [Portaria MF nº 122, de 10 de abril de 2012] diz respeito, apenas, aos limites estabelecidos para

as diferentes linhas de financiamento, que são definidos por meio de Resolução do CMN, em nada impedindo o julgamento dos aspectos jurídicos da matéria. Logo, a PGFN, por meio do citado parecer, não identificou quaisquer pontos que pudessem afrontar o que dispõe a LRF. A propósito,

as pertinentes dotações orçamentárias foram previstas e incluídas nos respectivos exercícios fiscais, em atendimento aos art. 16 e 17, da LRF”;

e) “Faz-se mister ainda registrar que, embora na arguição determinada pelo TCU, são requisitadas razões e justificativas, em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de

benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) (grifo nosso), contrariando o que estabelecem o §1°, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38,

inciso IV, "b" todos da Lei Complementar n° 101/2000, não há qualquer tipo de pagamento realizado ou utilização de recursos próprios do BNDES nas operações do PSI, e nem evidências dessa natureza estão presentes nos autos que possam "consubstanciar" as alegadas operações de

crédito” (grifos constantes do original);

f) “Os dados apontados pelo TCU, no limite, suscitam questionamentos acerca da

regularidade da sistemática de pagamento de equalização de taxa de juros que tenta otimizar o uso dos recursos públicos ao sincronizar o fluxo de desembolso ao fluxo de pagamento das equalizações e a eventual necessidade de aperfeiçoamento dos mecanismos de programação

financeira e de controle do programa. Todavia, não autorizam a conclusão de que foi realizada operação de crédito, conforme exposto”;

g) “Analisando o caso em tela, há, em verdade, uma despesa corrente da União autorizada por lei, cuja regulamentação prevê condições e prazos do pagamento a serem fixados pelo Ministério da Fazenda. Cabe salientar que a existência de atualização dos valores, ainda que

por meio da TJLP, não é suficiente para configurar uma operação de crédito, pois a existência de remuneração não é um elemento essencial do mútuo, que, como cediço, pode ser gratuito”;

h) “Além disso, o pagamento periódico ou em diversos exercícios financeiros de subvenções é amplamente aceito e utilizado, sem, contudo, restar configurada uma operação de crédito. Nesse sentido, a doutrina de Regis Fernandes de Oliveira [Curso de Direito Financeiro, 2ª

edição, Ed. RT, pág. 382]:

Comumente, a concessão de subvenção esgota-se em um só ato (previsto na lei

orçamentária). Pode ocorrer, no entanto, que haja necessidade (análise de conveniência típica de polícia administrativa) de periodicidade da prestação, o que dependerá da situação fática e do critério exclusivo da Administração” (grifo constante do original);



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i) segundo Guido Mantega, “O próprio Relatório Técnico utilizado pelo Acórdão n°

825/2015-TCUPlenário reconhece essa possibilidade no seu item 92:

As subvenções podem ser concedidas em caráter continuado ou em parcela única. As

subvenções de parcela única são aquelas em que o valor da subvenção é transferido em uma única oportunidade, não havendo obrigação de serem transferidos outros valores em exercícios subsequentes. Subvenções de caráter continuado são aquelas em que os valores precisarão ser

transferidos ao respectivo beneficiário em diversos exercícios financeiros” (grifo constante do original);

58.2. Em relação a esse grupo, assim conclui Guido Mantega:

Nessa esteira, conclui-se que o pagamento com atraso da subvenção realizada pela União ao BNDES não configura uma operação de crédito para os fins da LRF. Na realidade, ocorre um

inadimplemento, o que não pode ser confundido com uma relação contratual de concessão de crédito.

Análise

59. O terceiro grupo foi denominado “Quanto à realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o

pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas "Tesouro Nacional - Equalização de Taxas - Safra Agrícola" e "Título e Créditos a Receber - Tesouro Nacional" da

instituição financeira, contrariando o que estabelecem o § 1°, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, "b", todos da Lei Complementar 101/2000”.

59.1. A seguir, serão transcritos os principais pontos das contrarrazões de Guido Mantega

quanto a esse grupo (peça 671), sem prejuízo de mencionar que todos os argumentos serão analisados em conjunto e em confronto, quando do mérito:

a) depois de mencionar a competência do Ministério da Fazenda para estabelecer os critérios, limites e normas para a concessão da subvenção (art. 5º, da Lei 8427/1992), bem como a competência do Conselho Monetário Nacional – CMN para disciplinar o crédito rural no País (art.

4º, da Lei 4.829/1965), cujos dispositivos são transcritos na petição das contrarrazões, Guido Mantega assim se pronuncia:

(...) a cada ano Safra, o CMN define por meio de Resolução as taxas de juros para as diversas linhas de financiamento que contam com subvenção do Governo Federal e o MF publica Portarias definindo os citados critérios, limites e normas operacionais. Dessa forma, são por meio

dessas Portarias que são estabelecidas as metodologias para o pagamento da subvenção econômica nas diversas linhas de financiamento;

b) “a União não assume qualquer obrigação de pagamento ao produtor. O papel da União, nessa situação, se resume ao pagamento da prestação de serviços que a instituição financeira exerce para que seja possível o acesso do produtor a essas linhas de financiamento com

taxas reduzidas. Assim, no caso de pagamento de subsídios ao Banco do Brasil referentes ao Plano Safra, o Banco não efetua qualquer tipo de adiantamento de recursos ao produtor em nome da

União, não constitui qualquer crédito junto à União por despender recursos próprios”;

c) “Impende apontar novamente que a existência de regra específica para casos de atraso de pagamento é comum em contratos de prestação de serviço, como é possível observar em

contratos celebrados pelo próprio Tribunal de Contas da União:

Contrato n° 1/2014 celebrado entre a União, por intermédio do Tribunal de Contas da

União, e a empresa City Service Segurança LTDA, para serviço de brigada de incêndio para o TCU, em Brasília - DF.



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Clausula Décima Quinta

11. No caso de atraso de pagamento, desde que a CONTRATADA não tenha concorrido de alguma forma para tanto, serão devidos pela CONTRATANTE encargos moratórios à taxa nominal

de 6% a.a. (seis por cento ao ano), capitalizados diariamente em regime de juros simples.

d) “Assim, no que se refere à questão abordada no relatório de fiscalização, que originou o Acórdão n° 825/2015, de que ‘passivos em favor do Banco do Brasil, atinentes à

equalização de taxas de juros de crédito rural e a outras subvenções, constituem eles, em princípio, créditos auferidos pela União em desacordo com a Lei Complementar 101/2000 (LRF)’ não merece

acolhimento, uma vez que não há qualquer configuração de constituição de crédito em benefício da União. Há uma caracterização de passivo previsto em Lei própria, cuja regulamentação estabelece condições da forma de se pagar, e eventuais salvaguardas quando forem observados atrasos no

pagamento, a exemplo de outras situações análogas como os contratos firmados para provimento de serviços para a administração pública”;

e) “Além disso, como também já frisado acima, do ponto de vista finalístico não há qualquer semelhança entre os procedimentos objeto do Acórdão no tocante à relação entre a União e os bancos públicos federais e as práticas de alavancagem financeira do passado que

motivaram a vedação constante do art. 36 da LRF”;

f) “Por outro lado, a caracterização de uma operação de crédito, nos termos da LRF,

requer, além da observância das condições objetivas explicitadas na sua definição, a demonstração do seu elemento subjetivo, qual seja o aspecto volitivo da operação, materializado na intenção de se financiar. Esse entendimento está pacificado em inúmeros pareceres da PGFN em resposta a

consultas formuladas pela STN/MF, conforme excertos que se seguem (...)”;

g) “No que se refere ao aspecto fiscal, o referido Acórdão TCU n° 825/2015-TCU-

Plenário identificou um conjunto de passivos que impactariam o resultado primário nos exercícios de 2013 e 2014. Na visão da Corte de Contas, os atrasos nos repasses de recursos federais estariam contribuindo para "maquiar" as contas públicas, violando dispositivos da LRF.

Entretanto, como será observado abaixo, tal fato não ocorreu. Dentre as inovações decorrentes da LRF, destaca-se o comando para a que a LDO apresente anexo de metas fiscais para o exercício de

referência e para os dois subsequentes. Nesse sentido, a LDO 2013 - Lei n° 12.708, de 17 de agosto de 2012, estabeleceu meta de superávit primário de R$ 108,09 bilhões. Por sua vez, a LDO 2014 - Lei n° 12.919, de 24 de dezembro de 2013, estabeleceu meta de superávit primário de R$ 116,07

bilhões. Destaca-se que as referidas metas estabelecidas são anuais. (...) Conforme se verifica, a meta de resultado primário estabelecida para 2013 foi de R$ 108,1 bilhões, podendo ser abatida no

montante de R$ 65,2 bilhões relativos ao PAC, chegando a uma meta ajustada da ordem de R$ 42,9 bi. Entretanto, o resultado primário apurado em 2013 foi de R$ 74,7 bilhões, considerando Governo Central e Estatais, o que representou uma sobra de R$ 31,8 bilhões frente ao valor da

meta ajustada LDO”;

h) “Cabe destacar que não houve nos atos de gestão da execução financeira a intenção

de influenciar artificialmente o resultado primário dos referidos exercícios. No caso do Programa Bolsa Família, o impacto em 2013 foi da ordem de R$ 480 milhões, sendo que em 2014, o Programa finalizou o ano com saldo positivo junto à CAIXA”;

i) “Quanto ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial, o impacto em 2013 foi da ordem de R$ 2,49 bilhões. Em 2014, as despesas com Seguro Desemprego e Abono Salarial foram

totalmente realizadas finalizando-se o exercício com saldo positivo”;

j) “Assim, em relação às estatísticas fiscais para os exercícios de 2013 e 2014 verifica-se que, mesmo na hipótese de considerar os impactos acima relacionados que totalizam cerca de

R$ 10 bilhões em 2013 e R$ 11,3 bilhões em 2014, as metas de resultado primário dos referidos



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exercícios ainda seriam cumpridas, demonstrando que os referidos valores levantados pelo TCU

não decorreram da decisão de se influenciar artificialmente o resultado primário conforme anteriormente citado”;

k) “Também não havia nos atos de gestão da execução financeira a intenção de influenciar artificialmente o resultado primário dos referidos exercícios. Cabe destacar que no caso do Programa Bolsa Família, o impacto em 2013 foi da ordem de R$ 480 milhões. Em 2014, o

Programa finalizou o ano com saldo positivo junto à Caixa. Quanto ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial, o impacto em 2013 foi da ordem de R$ 2,49 bilhões. Em 2014, as despesas com

Seguro Desemprego e Abono Salarial foram totalmente realizadas finalizando-se o exercício com saldo positivo. Assim, em relação às estatísticas fiscais para os exercícios de 2013 e 2014 verifica-se que, mesmo nessa hipótese, as metas de resultado primário dos referidos exercícios ainda

seriam cumpridas”.

59.2. Conclui Guido Mantega no que tange a esse terceiro grupo de contrarrazões:

“Ante essas considerações, entende-se que as situações tratadas no Acordão TCU n° 825/2015-TCU-Plenário, em que pese possam evidenciar a colaboração técnica do TCU na necessidade de aperfeiçoamentos nos procedimentos de programação e execução financeira e

estatísticas, ou mesmo nos procedimentos relacionados à operacionalização dos programas objeto de discussão no referido Acórdão, não configuram operações de crédito, e não deveriam ser

apenadas, inclusive, se adicionando os argumentos de síntese de razões recursais a seguir alinhavados”

60. Em seguida, Guido Mantega apresenta contrarrazões sob o título “Síntese das razões

recursais para o reexame do Acórdão nº 2575/2016”, o qual é subdividido nos seguintes itens:

a) “Da inexistência de Operação de Crédito ‘típica ou por equiparação’”;

b) “Da Inexistência de Operações de Crédito para efeitos Penais”;

c) “Da inexistência de Operação Financeira nos efeitos Bancários e da prev isão legal (artigo 78, inciso XV, da Lei Federal n° 8.666/93) de que são regulares e normais todos os atrasos

administrativos de pagamento em até 90 dias”;

d) “Da impossibilidade material e operacional de configuração de ‘operação de

crédito’ nos atrasos de repasses orçamentários em programas de subvenção social ou econômica”;

e) “Da inexistência de parâmetro jurídico e normativo prévio que reconheça nos atrasos de repasses de valores orçamentários de subvenções sociais ou econômicas uma típica

operação de crédito - e da inaplicabilidade de novel entendimento sobre tal aspecto de forma Retroativa: a ausência de dolo em descumprir a lei e a necessidade de nova parametrização da

punição imposta”.

61. Guido Mantega conclui as contrarrazões apresentadas em face do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU requerendo que “sejam anuladas as penalidades aplicadas ao Sr. Guido

Mantega (ex-ministro da Fazenda), de molde a reconhecer que a conduta do recorrente foi inteiramente consentânea com a legalidade pátria e o absolvendo de imputações”.

62. Alternativamente, assim se pronuncia Guido Mantega, quanto ao pedido contido em suas contrarrazões:

No entanto, alternativamente, se este Egrégio Tribunal de Contas da União continuar

entendendo que os fatos administrativos aqui narrados configuram "operações de crédito vedadas", se requer que este novel entendimento, esposando em abril de 2015, por ocasião da

publicação do Acórdão n° 825/2015, não seja aplicado ao recorrente Guido Mantega, por respeito ao princípio da irretroatividade, em respeito ao artigo 5°, incisos XXXVI e XXXIX, da Constituição



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da República, ao artigo 9° da Convenção Interamericana de Direitos Humanos (Pacto de São José

da Costa Rica) [Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável], promulgada, no Brasil,

através do Decreto n° 678/1992, sendo certo que tal norma tem natureza jurídica de norma de "sobredireito", e deve ser observada, existindo norma de idêntico teor na "Declaração Universal de Direitos Humanos" da Organização das Nações Unidas (artigo 9°, item 2") [Ninguém poderá

ser culpado por qualquer ação ou omissão que, no momento, não constituíam delito perante o direito nacional ou internacional. Também não será imposta pena mais forte do que aquela que, no

momento da prática, era aplicável ao ato delituoso], e, ainda na legislação ordinária interna, no artigo 2°, parágrafo único, inciso XIII, da Lei Ordinária Federal n° 9.784/99.

Por fim, se este Tribunal de Contas resolver manter a aplicação retroativa de seu novo

entendimento, se solicita que, ao contrário do recurso que se impugna, e que solicitou a majoração da pena cominada ao Sr. Guido Mantega, seja feita uma nova parametrização da pena, de molde a

excluir todas as operações que atrasaram até 90 dias e também para se considerar que inexistiu qualquer dolo específico ou má-fé do gestor recorrente em descumprir a legislação ou decisões deste Egrégio Tribunal, havendo mera voluntariedade que não se caracterizou como ilícito, se

reduzindo a pena aplicada, que é extremamente gravosa, quer no plano financeiro, quer no plano da inabilitação para função pública por 05 anos, o que impede o recorrente de exercitar seu direito

de liberdade profissional (artigo 5°, inciso XIII, da Constituição Federal) em prejuízo do postulado da razoabilidade, ainda mais que inexistiram enriquecimento ilícito ou prejuízos aos cofres públicos.

63. Como verificado anteriormente, no que tange a Guido Mantega, houve a interposição de Pedido de Reexame por parte do MP/TCU com a consequente abertura de prazo para que

fossem apresentadas as contrarrazões em face desse recurso, o que foi atendido por este Responsável, nos termos da petição constante da peça 565.

64. Ocorre que Guido Mantega também interpôs Pedido de Reexame (peça 671) em face do

Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, com o objetivo de se afastarem as sanções que lhe foram impostas por meio desse decisum. Ao se percorrerem as petições recursais e de contrarrazões,

verifica-se que as estruturas das peças são idênticas no que tange aos capítulos e subcapítulos e pedido, inclusive com o pedido alternativo.

65. Assim, por economia processual, não serão reproduzidos novamente os fundamentos

apresentados por este Responsável (peças 565 e 671), sem prejuízo de registrar que todos, todos os argumentos constantes tanto do Pedido de Reexame quanto das contrarrazões apresentadas por

Guido Mantega serão analisados em conjunto e em confronto com o Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU no mérito que ora se inicia.

Análise

66. A responsabilização do agente público passa necessariamente por três pressupostos: fato, dano e nexo entre a conduta do agente e o dano causado. A partir da existência desses três

pressupostos, avaliar-se-á a conduta do agente e eventuais excludentes de culpabilidade. Inexistentes estas, verificar-se-á a subsunção do fato à norma regente, a fim de apurar eventual ilicitude e as consequências jurídico-administrativas que poderão advir do ato praticado.

67. A hierarquia dentro de uma estrutura organizada possui singular sentido teleológico: estabelecer os níveis de competência de decisão conferidos ao agente público. Ora, quanto mais

elevado o nível hierárquico do agente público, mais elevada a sua responsabilidade e seu poder de decisão, motivo por que aquele que ocupa maior grau hierárquico na estrutura organizacional de uma entidade deve ter maior grau de responsabilização diante dos fatos que estão sob sua

competência política, gerencial e executiva, sob pena de perverter o sistema hierárquico das



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organizações públicas. Há um poder de decisão diferenciado do Ministro de Estado. Não há falar,

portanto, em possibilidade, ainda que sopesados todos os elementos volitivos na conduta de diversos agentes por um mesmo fato, de se mitigar a responsabilização de um dirigente máximo de

um órgão, máxime quando é o responsável pela política financeira de um país.

68. Para os efeitos previstos na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), considera-se operação de crédito o “compromisso financeiro assumido em razão de

mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e

outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros” – grifou-se (art. 29, III, da LRF). Os contornos, portanto, da definição de operações de crédito decorrem de comando legal a todos imposto, sob pena de flagrante violação ao ordenamento jurídico.

69. Observe-se que as espécies do gênero “operações de crédito” não devem ser compreendidas como numerus clausus, mas sim como numerus apertus, uma vez que, conforme a

melhor hermenêutica jurídica, o texto da Lei Complementar 101/2000 acena no sentido de rol meramente exemplificativo as espécies ali mencionadas, e jamais exaustivo, pois é a essência da operação que há de definir se se trata de uma operação de crédito ou não, independentemente do

nomen iuris atribuído. Torna-se, pois, irrelevante o nome atribuído a uma operação financeira, quando sua natureza jurídica se amolda à operação de crédito especificada no art. 29, III, da Lei

Complementar 101/2000.

70. Somente para rememorar, Guido Mantega teve suas razões de justificativa rejeitadas em razão dos seguintes fatos:

a) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de

responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000” - item 9.2.4, do Acórdão nº 825/2015-TCU-Plenário (grifou-se);

b) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de

responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000” - item 9.3.4 (grifou-se);

c) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no

âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000” - item 9.5.3 (grifou-se);

d) “realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da

União registradas nas contas ‘Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola’ e ‘Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional’ da instituição financeira, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei

Complementar 101/2000” - item 9.6.3 (grifou-se).

71. Ora, qualquer pagamento com recursos de outrem possui a natureza jurídica de

operação de crédito, nos exatos termos do art. 29, III, da Lei Complementar 101/2000, ainda que seja dada definição diversa, pois, como já mencionado, não importa o nomen iuris atribuído e sim a essência, a natureza jurídica do ato praticado. É esta quem determinará tratar-se ou não de

operação de crédito.



48

72. Ademais, deve-se mencionar que o modus operandi para satisfazer as obrigações

sociais sob a responsabilidade do Poder Executivo não revela mero fluxo de caixa, como diversas vezes mencionado, pois as obrigações satisfeitas pela entidade financeira em face das obrigações

sociais do Executivo, por exemplo, implicam necessariamente a satisfação dessas dívidas no futuro, inclusive com a incidência de juros até a data do pagamento. Ora, como deixar de reconhecer a essência de operação de créditos nesses fatos, uma vez verificada a satisfação de uma obrigação

do Poder Executivo por meio de pagamento realizado por outrem com posterior recomposição do patrimônio deste com encargos, seja por meio de atualização pela taxa Selic, seja por meio de

outro índice que implique correção ou juros incidentes sobre o valor pago pelo agente financeiro. Não pode prosperar qualquer argumento tendente a descaracterizar as operações de crédito realizadas ao arrepio das normas regentes, que ensejaram a apenação de Guido Mantega.

73. Não se desconhece o disposto no art. 82-A, da Lei 11.977/2009, com a redação dada pela Lei 12.424/2011, a seguir transcrito:

Art. 82-A. Enquanto não efetivado o aporte de recursos necessários às subvenções econômicas de que tratam os incisos I e II do art. 2o e o art. 11 desta Lei, observado o disposto na lei orçamentária anual, o agente operador do FGTS, do FAR e do FDS, que tenha utilizado as

disponibilidades dos referidos fundos em contratações no âmbito do PMCMV, terá direito ao ressarcimento das quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela taxa Selic.

74. Contudo, não há confundir essa possibilidade jurídica com a inexistência de contabilização dos valores envolvidos na operação. O argumento de Guido Mantega no sentido de amparo legal desse procedimento corrobora o entendimento, o que não poderia ser diferente, da

natureza jurídica de operação de crédito realizada ao arrepio da LRF. A faculdade contemplada no normativo só se materializa em operação de crédito a partir do momento em que a União não

faz o aporte financeiro dos subsídios e ocorre a efetiva concessão do subsídio por parte do fundo. Mas ainda assim, observada a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei 4.320/1964 e demais princípios e normas orçamentárias e financeiras.

75. Deve-se enfatizar que esse dispositivo não afasta a obrigatoriedade de previsão orçamentária dos valores envolvidos. Não se trata de inexistência de autorização legislativa, como

tentou fazer parecer o responsável, mas sim da falta de inclusão dessas receitas na contabilidade do orçamento, em violação ao disposto no art. 3º, da Lei 4.320/1964. Não é demais recordar que o princípio da universalidade é intrínseco ao orçamento, ou seja, deve haver a previsão

orçamentária dessas receitas ou em créditos adicionais. A inexistência no orçamento dos créditos orçamentários oriundos de operações de créditos viola o disposto no art. 32, § 1º, inciso II, da Lei

Complementar 101/2000.

76. O argumento que que não existe tipificação do art. 359-A do Código Penal, o qual exige “operação de crédito sem autorização legislativa” para que ocorra o crime de contratação

de operação de crédito, inserido no capítulo referente aos crimes contra as finanças públicas, não socorre o responsável, senão vejamos.

77. Não há confundir os âmbitos administrativo e penal, cujas competências, ritos, procedimentos e consequências são totalmente independentes entre si. Não se desconhece, entretanto, a possibilidade jurídica de o âmbito penal repercutir no administrativo, em caso de

inexistência dos fatos ou negativa de autoria, o que não é o caso. Enfatize-se que a operação de crédito sem observância do disposto na LRF, cuja responsabilidade é atribuída a Guido Mantega,

teve reprimenda deste Tribunal em razão de irregularidades graves na esfera orçamentária (portanto administrativa), o que teria influenciado irregularmente o resultado primário do respectivo exercício. Metodologia irregular na forma de apuração do resultado primário da União

praticado por Ministro de Estado da Fazenda, a quem compete a política nacional fazendária, não pode ser considerada erro escusável. Ao contrário, quanto maior a competência no espectro da



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hierarquia da estrutura governamental, maior é a responsabilização do agente público que viola

dispositivos legais. Dentre as funções da hierarquia, encontra-se a que se destina a estabelecer os níveis de competência e de responsabilidade. Quanto maior a hierarquia maior a competência e a

responsabilidade do agente público envolvido.

78. No que tange à retroatividade da lei como mencionou o responsável, parece não haver respaldo jurídico a suportar tais argumentos.

79. O Sistema Jurídico Brasileiro privilegia a segurança jurídica, a qual, dentre outros, está assegurada pela Lei Maior do país, em seu art. art. 5º, incisos XXXIX, XL, por exemplo.

Segundo esses mandamentos constitucionais, dos quais não podem afastar-se os intérpretes, os exegetas e os aplicadores do Direito, sob pena de perverter o sistema jurídico em que se insere, “não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal” e “a lei penal

não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. Observe-se que, embora não se esteja no âmbito penal, inserto nas competências privativas do Poder Judiciário, não há desconsiderar tratar-se de

sanção a ser aplicada no âmbito desta Corte de Contas, motivo por que, em uma visão sistemático-teleológica do Direito, é de observância obrigatória pelo TCU.

80. O fundamento para considerar ilegal o ato praticado pelo Ministro de Estado assenta-

se na Lei Complementar 101/2000, cuja data de vigência é muito anterior à ocorrência dos fatos praticados com grave infração à norma legal, a ser objeto de reprimenda da Corte de Contas.

81. Não se verifica, portanto, fundamentação jurídica para apenar o responsável por meio de leis posteriores aos fatos irregulares, conforme tentou induzir ao entendimento Guido Mantega. Caso o TCU houvesse violado o princípio da irretroatividade da lei, estar-se-ia diante de uma

violação Estado de Direito, o que não se coaduna com a atuação da Corte de Contas federal, conforme amiúde demonstrado.

82. Ad argumentandum tantum, os princípios visam dar harmonia ao sistema em que se inserem. Daí por que violar um princípio é muito mais grave do que violar uma regra, pois, quando isso, ocorre há verdadeiro atentado contra todo o sistema do princípio violado. Não prospera,

portanto, qualquer argumento de Guido Mantega no que tange a violação à suposta retroatividade da lei para lhe apenar.

82. Não prospera o argumento do Responsável no sentido de que “há, em verdade, uma despesa corrente da União autorizada por lei, cuja regulamentação prevê condições e prazos do pagamento a serem fixados pelo Ministério da Fazenda”.

82.1. Superada a análise e conceituação de operação de crédito, não há confundir os institutos de operação de crédito e despesas correntes. Estas estão expressamente definidas no art.

13 da Lei 4320/1964. Neste Diploma, encontram-se contempladas, dentre as despesas correntes, as despesas de custeio e as transferências correntes. Nestas, encontram-se as subvenções sociais e subvenções econômicas. Nesse sentido, deve-se repisar manifestação da Unidade Técnica que

sintetiza o móvel da sanção aplicada a Guido Mantega pelo TCU, in verbis (peça 406):

104. Inicialmente, registra-se que, ao contrário do alegado pelos responsáveis, a postergação

no pagamento de subvenções, e, em consequência, o financiamento, por parte do BB e do BNDES de despesas correntes da União com subvenções, caracterizou operação de crédito vedada pela LRF. Como já comentado nesta instrução, a LRF estabeleceu um conceito amplo para definir

operação de crédito, ao incluir no final do inciso III do artigo 29 a expressão “outras operações assemelhadas”.

83. Guido Mantega assim se pronunciou:



50

Nos termos da Exposição de Motivos Interministerial n° 92/2009- MF/MP/MDIC, de 29 de

junho de 2009, a medida se justificava em razão do cenário econômico à época, o qual exigia medidas de apoio ao desenvolvimento produtivo do país.

83.1 Essa razão de justificativa ocorreu em razão da seguinte audiência:

Quanto à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no

âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1°, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, "b", todos da Lei Complementar 101/2000 (item

9.5).

83.2 Todo e qualquer sistema deve possuir uma linguagem e rito próprios, sob pena de não se constituir em um sistema.

83.3. Nas ciências biológicas, Maturana e Varella desenvolveram os sistemas autopoiéticos, trazidos para as ciências sociais por Niklas Luhmann. Os sistemas autopoiéticos, em apertada

síntese, pode ser compreendido como um sistema operacionalmente fechado e cognitivamente aberto. Falando de outra forma, o sistema será operacionalmente fechado quando possuir rito, linguagem, procedimentos... próprios. Mas essa clausura operacional não pode ser compreendida

em absoluto, ou seja, não pode ensejar um fechamento operacional tal que impeça a comunicação com os sistemas que gravitam ao seu redor. Daí por que existir a abertura cognitiva, a possibilitar

comunicação com os demais sistemas que gravitam ao seu redor. Essa comunicação demonstra a existência de diversos sistemas que gravitam na mesma órbita, independentes e autopoiéticos.

83.4. O entorno, caracterizado pelos diversos sistemas, busca incessantemente a

comunicação. É essa comunicação que deve sem compreendida como instrumento que possibilitará um sistema expandir-se, aperfeiçoar-se ou auto-reproduzir-se, desde que haja tradução da

mensagem recebida de sistema diverso para uma linguagem/mensagem decodificada para o sistema receptor, sob pena de não haver comunicação. Caso não se configurem os elementos essenciais da comunicação (emissor, receptor, código e mensagem) em linguagem e rito próprios

do sistema receptor, remanesce não aperfeiçoada a comunicação.

83.5. A utilização da linguagem como instrumento contrafático denota paradoxo

paradigmático que enseja hipostasiação de discurso, a revelar, a confirmar uma corrupção sistêmica.

83.6. Pode-se compreender corrupção sistêmica também quando um sistema diverso tenta

induzir o outro com os fundamentos daquele. Essa é uma clássica hipótese de corrupção sistêmica a atentar contra todo o sistema corrompido.

83.7. Podem-se aplicar os sistemas autopoiéticos ao caso concreto quando um Ministro de Estado argumenta que determinado fato jurídico foi praticado “em razão do cenário econômico à época, o qual exigia medidas de apoio ao desenvolvimento produtivo do país” ao arrepio das

normas jurídicas, pois se verifica o sistema econômico, pelo menos na forma como mencionado por Guido Mantega, a tentar corromper o sistema jurídico, o que nessa doutrina não se pode conceber.

Caso se admita a análise econômica a determinar, a dizer o modus operandi, a estabelecer a comunicação do Direito, não se tem Direito, o que não se admite no caso concreto.

83.8. Não se está a falar que não possa haver comunicação entre o sistema econômico e o

sistema jurídico. Não, não é isso. Ao contrário, deve haver comunicação entre esses sistemas, até mesmo como garantia da sobrevivência dos sistemas. Uma clausura operacional absoluta induz ao

falecimento desse sistema fechado operacionalmente de forma absoluta. O que não pode existir é o sistema econômico ditar o modus operandi do sistema jurídico, sob pena de, a mencionar mais uma vez, verificar a corrupção sistêmica. Se a necessidade econômica do país fosse apta a introduzir



51

mudanças no cenário financeiro e jurídico do país, deveria ter ocorrido uma tradução para o

sistema jurídico-financeiro para que se materializasse essa necessidade. De outro modo, as operações de crédito deveriam passar, a considerar o sistema jurídico, por conformidades legais a

amparar essas necessidades e jamais induzirem a atos praticados com violação a norma legal. Esta é a clássica corrupção sistêmica a ensejar reprimenda com rigor dos órgãos de controle, pois, se constatada, resta ofendido todo o sistema (Sistema Controle Externo ou mesmo o Sistema Direito),

que sairia bastante fragilizado, quiçá corrompido.

83.9. Ad argumentandum tantum, não se desconhece a Análise Econômica do Direito, cujo

expoente pode ser Posner (POSNER, Richard. A. Economic Analysis of Law. New York: Aspen Publishers, 2007). Como o próprio nome sugere, trata-se de uma análise econômica e não jurídica do Direito. Se se necessita de um sistema econômico para dizer o sistema jurídico, este não

existiria, pois a linguagem, o modus operandi e o rito seriam econômicos e não jurídicos.

83.10. Dessa forma, não prospera um suposto “cenário econômico” a determinar o

modo, a forma, o conteúdo a serem observados pelo sistema jurídico, que possui clausura operacional e abertura cognitiva próprios a ensejarem a conformação econômica à possibilidade jurídica, fato não observado pelo então Ministro de Estado da Fazenda.

83.11. Enfatize-se que se o cenário econômico necessitasse resguardar o país de males maiores, dever-se-ia proceder às operações de crédito na conformidade com as normas jurídico-

financeiras, o que não ocorreu. Não pode haver amparo ou justificativa para se realização operação de crédito com violação aos diversos diplomas citados anteriormente.

84. Não há confundir lei orçamentária com execução financeira e operações de crédito. O

fato de haver previsão orçamentária, não implica regularidade em operações de crédito com violação ao disposto na LRF. O controle externo de competência do TCU para verificar a

legalidade dos atos praticados por agentes públicos federais, na administração de bens, valores e dinheiros públicos federais encontra assento na Constituição Federal (art. 70), da qual não pode afastar-se o Tribunal de Contas da União. Qualquer intérprete de ato de gestão, em sede

administrativa, não vincula a atuação da Corte de Contas, sob pena de perverter a ordem constitucional que conferiu ao Tribunal a competência delineada nos arts. 70 e 71 da Lei Maior.

Ademais, a PGFN está vinculada, subordinada hierarquicamente ao Ministério da Fazenda. Não há, portanto, plausibilidade em um superior hierárquico avocar manifestação de seu subordinado para amparar sua decisão. Recorde-se que não existe delegação de responsabilidade. O que se

verifica no ordenamento jurídico é a possibilidade de delegação de competência, jamais de responsabilidade.

85. Ao colacionar doutrina de Regis Fernandes de Oliveira, Guido Mantega acena no sentido de discricionariedade administrativa na “periodicidade da prestação, o que dependerá da situação fática e do critério exclusivo da Administração”.

86. Não há discricionariedade no âmbito da Administração Pública iuris et iuris. A oportunidade e a conveniência para praticar qualquer ato na Administração Pública devem ser

sopesadas nos limites conferidos pela norma regente do ato a ser praticado, sob pena de intervenção dos órgãos de controle, em especial o Tribunal de Contas de União e o Poder Judiciário.

87. O limite da discricionariedade administrativa é a lei. Observe-se que, em caso de ato praticado além dos limites da discricionariedade conferidos pela lei, não há falar em controle da

discricionariedade, mas sim controle da legalidade, pois, nessa hipótese, a norma é que foi violada, a ensejar seu controle por órgãos competentes. Não há confundir, portanto, ato discricionário com ato arbitrário. Este deve ser extirpado do mundo jurídico; aquele, se praticado com violação à

norma legal deve também ser retirado do mundo jurídico, não na concepção de controle de



52

oportunidade e conveniência de sua prática pelo gestor público, mas na concepção de controle de

legalidade sob a competência dos órgãos para esse fim legitimados.

88. Ao verificar argumento de Ministro de Estado no sentido de que “pagamento periódico

ou em diversos exercícios financeiros de subvenções é amplamente aceito e utilizado, sem, contudo, restar configurada uma operação de crédito”, tem-se o reconhecimento expresso de ato praticado com grave infração à norma legal.

89. Esse reconhecimento de prática de ato com grave infração à norma legal por Guido Mantega vai muito além da compreensão do bonus pater familiae. Refoge à prática do homem

médio esse fato, ainda mais quando praticado por um Ministro de Estado, agente público no vértice das competências da pasta e, consequentemente, das responsabilidades também.

90. Também deve ser repisado excerto da instrução acolhida pelo Relator a quo que bem

analisou a desarrazoabilidade da discricionariedade mencionada por Guido Mantega (peça 406):

110. Observa-se que é natural que haja algum prazo para o pagamento das equalizações,

afinal é necessário que os valores devidos sejam apurados e comprovados perante a União. Cabia ao Ministério da Fazenda, nos termos das leis de regência, regulamentar a metodologia de cálculo e a forma de pagamento das equalizações. No entanto, ao estabelecer o prazo de 24 meses no PSI,

o Ministério da Fazenda afastou-se totalmente da razoabilidade, pois não há qualquer justificativa plausível para o estabelecimento de um interstício tão dilatado. Por essa razão, não se pode falar

em uso regular da discricionariedade para a fixação do prazo, como mencionado pelos responsáveis.

91. O Sr. Guido Mantega em suas razões recursais, bem como em suas contrarrazões

tentou afastar os fundamentos que ensejaram sua apenação por parte desta Corte de Contas. Como mencionado, há enorme similitude entre estas e aquelas, que foram analisadas em conjunto e em

confronto, seja no âmbito do recurso por ele interposto, seja a fim de afastar os argumentos formulados pelo MP/TCU, com vistas a agravar sua situação.

93. A menção à Convenção Interamericana de Direitos Humanos (Pacto de São José da

Costa Rica) a qual, em suas próprias palavras, estabelece que “Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com

o direito aplicável”, já foi analisada e também não socorre o recorrente.

94. Ao mencionar este dispositivo, pretende avocar a irretroatividade da lei penal para apenar a pessoa, mas, como mencionado anteriormente, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi

editada em 2000; já a Lei 4320, em 1964. Como se vê, são diplomas bem anteriores aos fatos imputados a Guido Mantega, motivo por que não há falar em retroatividade da norma para apená-

lo.

95. De igual sorte, o inciso XIII, do art. 2º, da Lei 9.784/1999, também não o socorre, senão vejamos.

95.1. Esse dispositivo assim está descrito:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade,

finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios

de:

....................................................................................................................................................

XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.



53

95.2. Não há falar em fim público praticado com grave infração à norma legal sobrepor-se

ao Estado de Direito. Ao se admitir, no caso concreto e somente para argumentar, essa possibilidade aventada por Guido Mantega, estar-se-á diante de desconstituição do Estado de

Direito, incompatível com os alicerces republicanos deste país. “A forma que melhor garanta o atendimento do fim público” não legitima o exegeta, o operador do Direito ou os Tribunais (aqui incluído o TCU) a interpretarem ou deliberarem de forma contrária ao Direito.

96. Todos os argumentos apresentados por Guido Mantega (contrarrazões e pedido de reexame) não foram suficientes para afastar as irregularidades que lhe são impostas, motivo por

que se deve negar provimento ao Pedido de Reexame por ele interposto.

97. Por outro lado, também se analisa Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, cujo cerne consiste em agravar de 5 (cinco) para 8 (oito) a inabilitação para o exercício de cargo em

comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal que lhe fora imposta por meio do item 9.9 do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário.

98. A conduta de um dirigente máximo do Ministério da Fazenda deve ser norteada por total apego às normas regentes dos diversos atos por ele praticados. A hierarquia, ao estabelecer o plexo de competências conferidas aos diversos níveis, pressupõe maior complexidade quanto maior

for o nível hierárquico do agente público sob a tutela jurisdicional desta Corte de Contas.

99. Ao reconhecer irregularidade praticada com grave infração à norma legal, sob o

argumento de que a momento econômico exigia a prática de determinado ato reforça o conhecimento da violação a dispositivos legais e constitucionais, a exigir atuação tempestiva e precisa atuação dos órgãos de controle.

100. Não se pode passar ao largo da análise desta instrução que os atos praticados por Guido Mantega, conhecidos como “pedaladas fiscais”, também serviram de fundamento para

parecer do TCU pela rejeição das contas de Presidente da República, na exata competência fixada pelo art. 71, I, da Constituição Federal. Esse fato, de per si, denota a gravidade dos atos praticados.

101. Também não se pode desconsiderar a repercussão das “pedaladas fiscais” no equilíbrio das contas públicas, bem como no resultado primário das contas do Governo. Ora,

praticar ato que induza a erro Presidente da República, cuja responsabilidade também não deve ser mitigada, e não atentar para as normas erigidas a lei complementar que estabelece a responsabilidade fiscal do País não podem ser considerados como gravidade mediana ou aptas a

ensejarem a fixação de prazo mínimo (cinco anos) para a inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal. A hierarquia de

Guido Mantega na República, a grave violação à Lei de Responsabilidade Fiscal e o dever de cautela exigido de Ministro de Estado devem ser sopesados em sua responsabilização, a fim de definir a dosimetria da sanção a ser-lhe imposta.

102. Nesse sentido, deve-se dar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, a fim de agravar a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de

confiança no âmbito da Administração Pública Federal para 8 (oito) anos, salvo compreensão diversa desse Relator.

MARCUS PEREIRA AUCÉLIO - SUBSECRETÁRIO DE POLÍTICA FISCAL DA

SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL

103. Analisam-se neste item pedidos de reexame interpostos simultaneamente pelo

Ministério Público junto ao TCU (peça 504) e por Marcus Pereira Aucélio (peça 559), além das contrarrazões por este apresentadas (peça 655), que serão sopesados, em conjunto e em confronto, com os demais documentos e informações constantes dos autos, haja vista o efeito devolutivo pleno



54

que norteia os pedidos de reexames ora processados, nos termos dos arts. 48, 32 e 33, da Lei

8.443/1992.

104. O Sr. Marcus Pereira Aucélio exerceu o cargo de Subsecretário de Política Fiscal da

Secretaria do Tesouro Nacional e foi ouvido em audiência, a fim de que apresentasse razões de justificativa, em função dos seguintes fatos, nos termos do Acórdão 852/2015/TCU-Plenário:

a) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de

recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004,

contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000” (item 9.2.4);


recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o

que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000” (item 9.3.4);

c) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de

recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º,

inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000” (item 9.5.3);

d) “realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de

recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e

“Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional” da instituição financeira, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000” (item 9.6.3);

e) “atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos Estados, Distrito Federal e Municípios” (item 9.8.2);

f) “atrasos no repasse de recursos de que trata o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, e o Decreto 6.003/2006 (item 9.9.3);

105. Ao fundamentar o Voto (peça 495) condutor do Acórdão 2575/2016/TCU–Plenário

(peça 492), o relator a quo, Ministro José Múcio Monteiro, assim se pronunciou no que tange à análise das razões de justificativas apresentados por Marcus Pereira Aucélio:

14. Quanto aos fundamentos de natureza pessoal, há unanimidade nos pareceres dos autos em afirmar que as razões de justificativa de Arno Hugo Augustin Filho, Secretário do Tesouro Nacional, e Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro

Nacional, bem como de Guido Mantega, Ministro da Fazenda, devem ser rejeitadas, já que não elidiram as suas responsabilidades pelas irregularidades.

18. Nesse contexto, e lembrando que cabia à Subsecretaria de Política Fiscal solicitar a liberação de recursos junto ao Secretário, resta patente a participação efetiva de Marcus Pereira Aucélio no processo de retenção dos repasses, bem como o seu conhecimento dos atrasos ocorridos

e do seu caráter ilícito, motivo pelo qual a responsabilidade desse agente pela irregularidade não pode ser afastada.

20. Portanto, em consonância com os pareceres dos autos, devem ser rejeitadas as razões de justificativa de Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Aucélio e Guido Mantega quanto aos



55

itens 9.2.4 e 9.3.4 do Acórdão 825/2015-Plenário, cabendo a aplicação a esses responsáveis da


54. Quanto aos fundamentos de natureza pessoal relacionados aos agentes da Secretaria do

Tesouro Nacional chamados em audiência, os pareceres são unânimes pela rejeição das razões de justificativa de Arno Hugo Augustin Filho, Secretário, e Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de Política Fiscal, e pelo acolhimento das de Adriano Pereira de Paula, Coordenador-Geral de

Operações de Crédito - COPEC.

55. De fato, nos termos regimentais, os dois primeiros gestores eram os responsáveis por

promover e supervisionar a correta liberação às instituições financeiras, nas épocas próprias, dos recursos concernentes às subvenções econômicas concedidas pela União nos financiamentos do âmbito do Programa de Sustentação do Investimento PSI (BNDES) e Plano Safra (BB).

57. O responsável Marcus Pereira Aucélio, por sua vez, como Subsecretário de Política Fiscal, tinha atribuições regimentais relacionadas à programação financeira do Tesouro Nacional,

ficando sob seu comando as unidades da STN que cuidavam da operacionalização dos pagamentos e do controle das subvenções da União, atividades inerentemente vinculadas ao processo de liberação de recursos. Nessa condição, resta claro que tinha conhecimento dos atrasos ocorridos e

de suas razões, bem como da ilicitude desse modo de agir, mas não tomou providências para evitá-los. Portanto, como afirmado pela SecexFazenda, “ainda que se admitisse que ele não tinha

competência decisória sobre a matéria, é certo que, ao menos por omissão, aderiu à conduta irregular, sendo por ela responsável”.

58. É importante dizer que, mesmo no caso das equalizações referentes ao PSI

operacionalizado pelo BNDES, em relação às quais, a partir de 2012, houve a edição das portarias pelo Ministério da Fazenda autorizando as postergações de seus pagamentos, assunto que será

abordado mais adiante, não poderiam os responsáveis alegar estarem amparados por tais regras, visto que as demoras nos repasses iniciaram-se já em 2010, ou seja, antes do início da publicação das portarias, e continuaram mesmo depois de vencidos os prazos que vieram a ser dilatados por

esses normativos.

61. Dito isso, devem ser rejeitadas as razões de justificativa de Arno Hugo Augustin Filho e

Marcus Pereira Aucélio e acatadas as de Adriano Pereira de Paula quanto aos itens 9.5.3 e 9.6.3 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, de conformidade com os pareceres nos autos.

95. Passemos então aos atrasos da União nos repasses de valores legalmente devidos a

estados e municípios, relativos aos royalties do petróleo e à compensação financeira pelo uso de recursos hídricos (Lei 7.990/1989) e ao salário-educação (Decreto 6.003/2006), objeto dos itens

9.8.2 e 9.9.3 do Acórdão 825/2015-Plenário, respectivamente, cuja responsabilidade foi atribuída aos agentes da STN Arno Augustin Filho, Secretário, Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de Política Fiscal, e Marcelo Pereira de Amorim, Coordenador-Geral de Programação Financeira

(Cofin).

96. O art. 8º da Lei 7.990/1989 estabelece que o pagamento das compensações aos estados,

Distrito Federal e municípios será efetuado mensalmente até o último dia útil do segundo mês subsequente ao do fato gerador. Constatou-se, no entanto, que a partir de fevereiro de 2014 a STN passou a atrasar a emissão das ordens bancárias relativas a esses repasses para depois das 17h10

do último dia útil do mês em que eram devidos. Com isso, valendo-se da regra do sistema que só permite a saída do recurso no mesmo dia para ordens feitas antes desse horário, postergava-se

para o dia seguinte (e mês seguinte, portanto) a movimentação financeira e a contabilização da operação.

97. Conforme registrado pelo Titular da SecexFazenda, esses atrasos, que envolveram

centenas de milhões de reais mensalmente, ao tempo em que favoreciam os resultados fiscais e os



56

números da Receita Corrente Líquida da União, afetavam negativamente o mesmo indicador dos

estados, do DF e dos municípios.

98. A liberação de recursos relativos ao salário-educação, de que trata o art. 212 da CF/88,

seguiu essa mesma sistemática, sendo que, nesse caso, conforme previsto no Decreto 6.003/2006, a transferência da quota estadual e municipal deveria ser efetuada até o vigésimo dia de cada mês. Identificou-se que, a partir de dezembro de 2013, as emissões de ordens bancárias passaram a ser

feitas no último dia do mês, para saque no dia seguinte, conforme prática adotada para o pagamento de royalties do petróleo e compensação financeira. Também aqui, o impacto financeiro

foi da ordem de centenas de milhões de reais em melhoras falseadas das estatísticas fiscais da União.

99. As razões de justificativa dos responsáveis da STN foram rejeitadas pela SecexFazenda e

pelo MP, que concluíram que os três gestores chamados em audiência concorreram de forma consciente e dolosa para que as irregularidades se consumassem, conforme demonstram os

registros das datas e horários das ordens bancárias constantes dos autos, não tendo sido apresentada qualquer justificativa minimamente aceitável para a adoção desses procedimentos.

100. De fato, as defesas chegam a falar em divergência de interpretações quanto ao momento

dos repasses da Lei 7.990/1989, mas, com efeito, a norma é muito clara ao estabelecer, em seu art. 8º, que o pagamento deve ser efetuado até o último dia útil do mês, não havendo que se falar na

existência de controvérsia sobre o tema. Como bem anotado pela unidade técnica, “a emissão de uma ordem bancária que somente será creditada para o beneficiário no dia seguinte não pode ser considerada equivalente ao pagamento, que só se completa com o recebimento dos recursos pelo

beneficiário”.

101. Com relação aos pagamentos referentes ao salário-educação, nem sequer foram

trazidos argumentos de defesa. Vale dizer que, no caso desses repasses, como a lei dispõe que devem ser feitos até o vigésimo dia do mês, a sua postergação para o mês subsequente não decorria apenas do atraso na emissão das ordens bancárias para depois do horário em que a saída

dos recursos ocorreria na mesma data, mas também da demora até o último dia do mês em que era devido, circunstância reveladora da real intenção dos agentes da STN de transferir para o período

seguinte o impacto das despesas no resultado primário e/ou na receita corrente líquida da União e maquiar os resultados mensais, utilizados para a definição dos limites de empenho e movimentação financeira.

102. De todo modo, embora concorde com a rejeição das defesas de Arno Hugo Augustin Filho e Marcus Pereira Aucélio quanto a tais irregularidades, penso que as razões de justificativa

de Marcelo Pereira de Amorim podem ser acolhidas.

103. Conforme mencionado anteriormente, as competências regimentais do coordenador indicam que seu papel era meramente executório e operacional, corroborando as declarações do

Secretário de que a Cofin apenas recepcionava e consolidava os pedidos de liberação de recursos e os encaminhava às instâncias superiores, que efetivamente tinham poder de decisão sobre os

pagamentos.

104. O MP considera que as ocorrências estão estritamente relacionadas à operacionalização do pagamento, “ou seja, ao momento da emissão da ordem bancária no Siafi,

que era tarefa própria e específica da Coordenação-Geral de Programação Financeira (Cofin), comandada, à época, pelo sr. Marcelo Pereira de Amorim”, mas as atribuições da coordenação

não sugerem qualquer autonomia do responsável para emitir as ordens bancárias no momento que considerasse apropriado ou prerrogativa de participação no núcleo de comando que definia o instante das transferências.



57

105. A incumbência de “praticar os atos necessários à liberação dos recursos” parece dizer

que o coordenador deveria garantir as condições para que os pagamentos fossem efetuados na data legalmente estabelecida e promovê-los assim que demandado, sem conferir-lhe, no entanto,

faculdade ou competência para realizar a liberação dos valores sem a anuência das instâncias da STN situadas acima da Cofin. Como não há notícia de que tenha deixado de exercer a contento tal função ou demorado no atendimento aos comandos de seus superiores para a liberação dos

recursos, pode-se dizer que o agente, nos limites de sua competência, “tomou as devidas providências para a realização dos pagamentos nos prazos expressamente fixados por lei ou

decreto”, conforme requerido pelo MP, não devendo ser responsabilizado por atrasos aos quais não deu causa.

106. De outra parte, muito embora o MP afirme que o responsável não teria trazido

documentação suficiente para afastar sua responsabilidade por estas irregularidades, verifico que nos elementos adicionais acostados aos autos pelo coordenador à peça 428 constam documentos

que evidenciam que as liberações de recursos eram precedidas de autorização expressa e formal consignada na Autorização de Liberação Financeira pelo Diretor de Programa, instância decisória situada hierarquicamente entre a Cofin e a Subsecretaria de Política Fiscal e que tinha

por atribuição, nos termos do art. 119 do regimento interno da STN, participar de reuniões afetas à gestão de haveres e a outros temas relativos à Política Fiscal da União, bem como assistir o

Subsecretário de Política Fiscal nos assuntos relacionados à sua área de atuação e substituí-lo em suas ausências e impedimentos. Ainda que os documentos juntados refiram-se a operações realizadas até o primeiro trimestre de 2014, servem como demonstrativo de que, ao menos até esta

época, quando as demoras nos repasses já haviam se iniciado, frise-se, as transferências dos recursos estavam sujeitas à liberação expressa de seus chefes.

107. A partir de então, segundo informa o responsável, o processo de liberação sofreu alterações para evitar o uso de papéis, passando a ser realizado diretamente no Siafi, sem que se dispusesse de um regime de alçadas que permitisse a identificação de autorizações e comando

formais. Mesmo assim, há de se reconhecer que o conjunto de cópias de mensagens eletrônicas trazido à peça 428 é bastante para confirmar que o responsável não dispunha de autonomia para

realizar os pagamentos sem autorização da Diretoria de Programa ou mesmo poder de influência na definição do momento em que esses seriam feitos.

108. Portanto, quanto aos itens 9.8.2 e 9.9.3 do Acórdão 825/2015-Plenário, rejeito as razões

de justificativa de Arno Augustin Filho e Marcus Pereira Aucélio, acolhendo, no entanto, as de Marcelo Pereira de Amorim.

106. O Tribunal, por meio de seu Colegiado Pleno, proferiu o Acórdão nº 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492), cuja parte que diz respeito a Marcus Pereira Aucélio é a seguir transcrita:

9.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Arno Hugo Augustin Filho, Marcus

Pereira Aucélio, Alexandre Antonio Tombini, Tulio José Lenti Maciel, Jorge Fontes Hereda, Luciano Galvão Coutinho e Aldemir Bendine;

9.6. aplicar (...) multa de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), individualmente, a Marcus Pereira Aucélio, (...) fixando-lhes o prazo de 15 dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas

monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

107. O Ministério Público junto ao TCU, por meio do Procurador de Contas Júlio Marcelo de Oliveira, interpôs Pedido de Reexame (peça 504), com o objetivo de agravar a sanção imposta a Marcus Pereira Aucélio pelo Acórdão nº 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492).



58

108. Por intermédio de quadro sintético em que menciona a multa aplicada a Marcus

Pereira Aucélio no valor de R$ 30.000,00, o MP/TCU apresenta os fatos a ensejarem essas sanções nos seguintes termos:

1) realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família, do seguro-desemprego e do abono salarial (itens 9.2.4 e 9.3.4 do

Acórdão 825/2015-Plenário);

2) realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos

próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) (item 9.5.3 do Acórdão 825/2015-Plenário); e

3) realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de

recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas ‘Tesouro Nacional - Equalização de Taxas - Safra Agrícola' e ‘Título

e Créditos a Receber - Tesouro Nacional’ da instituição financeira (item 9.6.3 do Acórdão 825/2015-Plenário);

4) atrasos no repasse de recursos de que tratam a Lei 7.990/1989 (royalties do petróleo e

compensação financeira pelo uso de recursos hídricos) e o Decreto 6.003/2006 (salário-educação) a Estados e Municípios (itens 9.8.2 e 9.9.3 do Acórdão 825/2015-Plenário);

109. O móvel do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a Marcus Pereira Aucélio, consiste em agravar a sanção imposta a esse gestor público, nos seguintes termos:

aumente os valores das multas aplicadas aos srs. Marcus Pereira Aucélio, (...) e aplique-lhes

a sanção do art. 60 da Lei 8.443/1992 [inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública pelo prazo de 5 a 8 anos];

110. Ao fundamentar os motivos da interposição do recurso em exame, o MP/TCU assim se pronunciou quanto a Marcus Pereira Aucélio (peça 504, p. 9):

O sr. Marcus Pereira Aucélio teve as suas razões de justificativa rejeitadas em face das

mesmas irregularidades imputadas ao sr. Arno Augustin, quais sejam, realização de operações de crédito ilegais junto à Caixa, ao BNDES e ao BB e atrasos no repasse a Estados e Municípios dos

royalties do petróleo, da compensação financeira pelo uso de recursos hídricos e do salário-educação.

Enquanto ao sr. Arno Augustin, ex-Secretário do Tesouro Nacional, foram aplicadas as

penalidades de multa e de inabilitação nos limites máximos legais, ao sr. Marcus Pereira Aucélio, ex-Subsecretário de Política Fiscal da STN, foi aplicada apenas multa de R$ 30.000,00 e não foi

aplicada a sanção de inabilitação.

Por certo, o maior nível hierárquico do cargo então ocupado pelo sr. Arno Augustin poderia até justificar, num primeiro momento, que sofresse sanções mais elevadas que o sr. Marcus Pereira

Aucélio, cujo cargo se situava no nível hierárquico imediatamente inferior ao do Secretário do Tesouro Nacional.

Contudo, o fato de o sr. Marcos Aucélio ser uni experiente servidor da carreira do Tesouro, de conhecer profundamente a legislação e o funcionamento do órgão impunha-lhe o dever de defender o Estado contra práticas que ele manifestamente abusivas, incorretas, ilegais e danosas

ao país.

Não foi à toa que o sr. Marcus Aucélio participou ativa e decisivamente de toda essa fraude

fiscal. Foi regiamente recompensado com sua indicação para ocupar cargos em conselhos de empresas estatais, onde pôde auferir rendimentos extraordinários, que elevaram seus rendimentos



59

acima de R$ 50.000,00 mensais, a despeito do abismo em que o país era lançado, com sua ajuda,

seu conhecimento e sua conivência. Daí ser irrisória multa de R$ 30.000,00, em cotejo com os benefícios pessoais diretos que recebeu e com os danos que causou ao país.

As seguintes matérias informam que ele participava, simultaneamente, do Conselho Fiscal da Petrobrás (titular), do Conselho de Administração da AES Eletropaulo, do Conselho Fiscal da Vale (como suplente) e do Comitê de Auditoria do BRB:

http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2012/01/11/internas_economia,285923/bico-de-r-16-4-mil-de-subsecretario-do-tesouro-no-brb-irrita-a-fazenda.shtml

http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2012/01/10/intemas_economia,28580-1/servidor-conhecido-por-bloquear-reajustes-tem-o-maior-salario-da-esplanada.shtml

http://www.tc.df.gov.br/ice4_exibir.php?TABELA=Tk9USUNJQVM=&ORDEM=3669

http://fatosedados.blogspetrobras.com.br/2012/01/08/conselhos-de-administracao-e-fiscal-resposta-ao-correio-braziliense/

http://www.assecor.org.br/index.php/noticias/outras-noticias/marcus-aucelio-o-alquimista-do-tesouro/

Em maio de 2013, tomou posse como Conselheiro Fiscal da Funpresp-Exe:

https://www.funpresp.com.briportal/?p=598

Ele também já participou dos Conselhos Fiscais da Transpetro, do Banco do Brasil (titular),

do BNDES (suplente), do Banespa e da Caixa de Consórcios, e do Conselho de Administração da Eletrobras. http://www.dci.com.br/financas/conselho-fiscal-do-bndes-tem-nova-composicao-id144712.html.

Como servidor público de carreira, faltou com seu dever de lealdade com a instituição a que serve, colocando seu conhecimento e experiência a serviço da maior fraude fiscal da história do

país.

A extrema gravidade das irregularidades imputadas ao sr. Marcus Pereira Aucélio, que buscaram o mascaramento de dívidas vultosas da União e o falseamento dos resultados primários

do governo federal, exigem adequada reprimenda por parte do TCU, por meio da aplicação de sanções proporcionais à altíssima reprovabilidade da conduta do responsável.

Não é demais lembrar que as operações de créditos ilegais junto aos bancos federais fundamentaram a expedição de parecer prévio pelo TCU recomendando ao Congresso Nacional a rejeição das contas da Presidente da República referentes a 2014! A repetição dessas

irregularidades no exercício seguinte também foi um dos fundamentos da recomendação da rejeição das contas da Presidente da República referentes a 2015 (Acórdão 2.523/2016-Plenário) e

do impeachment por ela sofrido.

Portanto, é preciso que essa Corte de Contas atue com coerência e aplique adequada sanção a todos os responsáveis que participaram de forma decisiva, por ação ou omissão, da prática

dessas graves irregularidades, que contribuíram para a profunda crise fiscal que o país atravessa neste momento.

A multa de R$ 30.000,00 aplicada ao sr. Marcus Aucélio se mostra irrisória se comparada às diversas e graves irregularidades por ele praticadas, que envolveram valores bilionários e tiveram consequências extremamente danosas para as finanças públicas.

Note-se que, em relação aos atrasos nos repasses de valores a estados e municípios, os quais atingiram centenas de milhões de reais, o dolo ficou perfeitamente configurado, devido à nítida

mudança de comportamento no período analisado (peça 446, p. 17).



60

Assim, é necessária a majoração da multa aplicada ao sr. Marcus Aucélio, sendo necessária,

também, a aplicação ao responsável da penalidade de inabilitação, até porque, em diversos trechos do voto condutor do acórdão recorrido, foi destacada a gravidade da sua conduta, como se verifica

nos excertos abaixo (peça 495, grifou-se):

“14. Quanto aos fundamentos de natureza pessoal, há unanimidade nos pareceres dos autos em afirmar que as razões de justificativa de Amo Hugo Augustin Filho, Secretário do Tesouro

Nacional, e Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional, bem como de Guido Mantega, Ministro da Fazenda, devem ser rejeitadas, já que não

elidiram as suas responsabilidades pelas irregularidades.

15. De fato, nos termos regimentais, os referidos gestores da Secretaria do Tesouro Nacional é que devem responder pela não realização do repasse dos recursos para que os ministérios

setoriais efetuassem o pagamento à Caixa.

16. O responsável Arno Augustin detinha efetivamente o poder de decisão e, por sinal,

afirmou em nota técnica (Nota Técnica 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF, peça 232, p. 475/477) que era sua a palavra final sobre as liberações de recursos, assumindo a responsabilidade pelo ocorrido.

17. Tal declaração, no entanto, não serve por si só para livrar de culpa outros agentes da STN, pois não tem o condão de suplantar as definições de alçada constantes do regimento interno

do órgão, que atribui ao Subsecretário de Política Fiscal Marcus Pereira Aucélio, por exemplo, a formulação da política de financiamento da despesa pública, além das atividades inerentes aos Subsecretários da STN de assistir o Secretário relativamente aos atos administrativos e

regulamentares da respectiva Subsecretaria, participar da definição de diretrizes e subsidiar o Secretário no exercício de suas funções, especialmente nos assuntos afetos à sua própria área de

atuação, entre outras competências.

18. Nesse contexto, e lembrando que cabia à Subsecretaria de Política Fiscal solicitar a liberação de recursos junto ao Secretário, resta patente a participação efetiva de Marcus Pereira

Aucélio no processo de retenção dos repasses, bem como o seu conhecimento dos atrasos ocorridos e do seu caráter ilícito, motivo pelo qual a responsabilidade desse agente pela irregularidade não

pode ser afastada.

(...)


Tesouro Nacional chamados em audiência, os pareceres são unânimes pela rejeição das razões de justificativa de Amo Hugo Augustin Filho, Secretário, e Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de

Política Fiscal, e pelo acolhimento das de Adriano Pereira de Paula, Coordenador-Geral de Operações de Crédito - COPEC.


promover e supervisionar a correta liberação às instituições financeiras, nas épocas próprias, dos recursos concernentes às subvenções econômicas concedidas pela União nos financiamentos do

âmbito do Programa de Sustentação do Investimento PSI (BNDES) e plano Safra (BB).

56. O responsável Arno Augustin, conforme informado, assumiu em nota técnica (Nota Técnica 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF, peça 232, p. 475/477) a responsabilidade sobre a

retenção dos valores, muito embora, na condição de Secretário do Tesouro, devesse ter conhecimento do caráter ilícito da postergação do repasse dos recursos.

57. O responsável Marcus Pereira Aucélio, por sua vez, como Subsecretário de Política Fiscal, tinha atribuições regimentais relacionadas à programação financeira do Tesouro Nacional, ficando sob seu comando as unidades da STN que cuidavam da operacionalização dos pagamentos



61

e do controle das subvenções da União, atividades inerentemente vinculadas ao processo de

liberação de recursos. Nessa condição, resta claro que tinha conhecimento dos atrasos ocorridos e de suas razões, bem como da ilicitude desse modo de agir, mas não tomou providências para evitá-

los. Portanto, como afirmado pela SecexFazenda, 'ainda que se admitisse que ele não tinha competência decisória sobre a matéria, é certo que, ao menos por omissão, aderiu à conduta irregular, sendo por ela responsável'.

58. É importante dizer que, mesmo no caso das equalizações referentes ao PSI operacionalizado pelo BNDES, em relação às quais, a partir de 2012, houve a edição das portarias

pelo Ministério da Fazenda autorizando as postergações de seus pagamentos, assunto que será abordado mais adiante, não poderiam os responsáveis alegar estarem amparados por tais regras, visto que as demoras nos repasses iniciaram-se já em 2010, ou seja, antes do início da publicação

das portarias, e continuaram mesmo depois de vencidos os prazos que vieram a ser dilatados por esses normativos.

(...)

145. Depois disso, estando o processo neste gabinete, foram protocoladas novas peças pelo responsável [Marcus Aucélio], já com os testemunhos colhidos na mencionada ação (peças 461 e

465), razão pela qual, não obstante concorde com o MP que não caberia a interrupção do curso do processo neste Tribunal, recebi os depoimentos como elementos de defesa, pautando-me pelos

princípios do formalismo moderado e da verdade material que norteiam os processos desta Casa.

146. Da análise do teor dos depoimentos, contudo, verifica-se que são todos no sentido de confirmar que a palavra final sobre as liberações dos recursos seria do Secretário Arno Augustin,

o que não elide, por si só, a responsabilidade do Subsecretário pelas irregularidades, porquanto o próprio nível hierárquico de Arno Augustin sugere que seria mesmo dele a última decisão sobre o

assunto.

147. Sabe-se que o Subsecretário Marcus Aucélio tinha condições técnicas e histórico institucional suficientes para alertar o seu superior sobre as ilegalidades em curso e suas

consequências, dada a sua condição de servidor da carreira de finanças e controle da STN desde 1994. Cabiam-lhe, como já mencionado, a coordenação, orientação, supervisão, acompanhamento

e avaliação das atividades da Coordenação-Geral de Programação Financeira, sendo ele o responsável regimentalmente definido para subsidiar o Secretário do Tesouro Nacional sobre as decisões de programação financeira.

148. As informações trazidas, por sua vez, não contestam a proximidade funcional do responsável junto ao Secretário e a confiança que dele gozaria nem a participação efetiva do

Subsecretário no núcleo de comando que tratava das liberações. Não foi trazido, tampouco, qualquer elemento probatório de que, no exercício de sua função regimental de subsidiar o Secretário, o responsável tenha atuado no sentido de informá-lo acerca dos ilícitos que estavam em

curso e dissuadi-lo das suas decisões.

149. Tais elementos corroboram a pertinência da aplicação ao Subsecretário das sanções

propostas nos pareceres dos autos, para cuja dosimetria, no entanto, deve-se levar em conta o seu menor poder decisório dentro da cadeia hierárquica da STN e da equipe econômica.

150. Portanto, feitas todas essas ponderações, considerando-se as responsabilidades pelas

ocorrências descritas nos itens 9.2.4, 9.3.4, 9.5.3 e 9.6.3 do Acórdão 825/2015- Plenário, estipulo em R$ 50.000,00 o valor das multas individuais a serem aplicadas a Guido Mantega e Arno

Augustin e em R$ 30.000,00 o da cominada a Marcus Aucélio. Quanto à penalidade do art. 60 da Lei 8.443/1992, fixo em 8 anos o período de inabilitação de Arno Augustin e em 5 anos os de Guido Mantega e Marcus Aucélio. Registro, ainda, que as sanções aplicadas a Arno Augustin e Marcus

Aucélio abarcam as irregularidades dos itens 9.8.2 e 9.9.3 do referido acórdão, concernentes aos



62

atrasos da União nos repasses a estados e municípios de valores relativos à Lei 7.990/1989 e ao

Decreto 6.003/2006."

Após as discussões havidas na sessão plenária, o Relator a quo decidiu por não aplicar a

penalidade de inabilitação ao sr. Marcus Aucélio, sob o argumento de que "sua culpa foi de menor gravidade em relação ao seu superior hierárquico, Arno Augustin" (peça 495).

Não obstante, entende o Ministério Público de Contas que, ainda que fosse de menor

gravidade relativamente à conduta do sr. Arno Augustin, a conduta do sr. Marcus Aucélio foi extremamente grave e merece ser reprimida com a penalidade de inabilitação para o exercício de

cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal pelo período máximo previsto na legislação.

Ressalte-se que a obediência hierárquica não pode ser invocada para o cumprimento de

ordens manifestamente ilegais. Além disso, o sr. Marcus Aucélio era o "braço direito" do sr. Arno Augustin nos assuntos afetos à política fiscal e deveria ter tomado todas as providências a seu

alcance para a correta gestão fiscal, ainda que não fosse dele a decisão final sobre o momento e o montante das liberações de recursos federais. Jamais poderia ter sido omisso e conivente com as decisões ilegais tomadas por seu chefe, até porque eram atribuições regimentais do Subsecretário

de Política Fiscal, entre outras (arts. 33 e 123 do Anexo da Portaria 244/2012 do Ministério da Fazenda):

a) orientar e supervisionar o processo de programação financeira, de gerenciamento da Conta Única do Tesouro Nacional e de formulação da política de financiamento da despesa pública;

b) zelar pelo equilíbrio financeiro do Tesouro Nacional;

c) orientar e supervisionar a elaboração de cenários de finanças públicas e estudos em

matéria fiscal para definição de diretrizes de política fiscal e de orientadores para a formulação da programação financeira, identificação de riscos fiscais e melhoria das condições de sustentabilidade das contas públicas;

d) coordenar, acompanhar e avaliar a implementação das ações necessárias à regularização de obrigações financeiras da União, inclusive daquelas assumidas em decorrência de lei, incluindo

operações de crédito e fomento agropecuários, agroindustriais, industriais, habitacionais, exportações e Operações Oficiais de Crédito - OOC;

e) assistir ao Secretário do Tesouro Nacional, submetendo à sua apreciação os atos

administrativos da respectiva Subsecretaria;

g) participar da definição de diretrizes, objetivos e metas específicas da área de sua

competência;

f) planejar, dirigir, coordenar, orientar, acompanhar e avaliar a execução das atividades das unidades que integram suas respectivas áreas;

h) aprovar tecnicamente os programas e projetos sob sua responsabilidade antes da apreciação do Secretário do Tesouro Nacional; e

i) subsidiar o Secretário do Tesouro Nacional no exercício de suas funções, especialmente nos assuntos afetos à sua própria área de atuação.

Na condição de servidor de carreira e estável, o sr. Marcus Aucélio tinha plenas condições

de se contrapor às ilegalidades praticadas, mas optou, voluntariamente, por se omitir.



63

Nesse contexto, não serve de atenuante a demonstração, ainda que por meio de depoimento

de terceiros (peças 461 e 465), de que as ordens para os atrasos nos repasses não partiram dele, mas do seu superior hierárquico.

Como apontado no voto condutor da deliberação recorrida, o sr. Marcus Aucélio não trouxe nenhuma prova de que, em algum momento, contrapôs-se às práticas irregulares. Ou seja, não evidenciou ter tomado alguma medida, no seu papel de orientar e supervisionar o processo de

programação financeira e de subsidiar o Secretário do Tesouro Nacional no exercício de suas funções, para alertar o sr. Arno Augustin das irregularidades em curso e para dissuadi-lo da

tomada de decisões contrárias à legislação e danosas ao equilíbrio financeiro do Tesouro Nacional.

Por outro lado, o sr. Marcus Aucélio trouxe elementos que, como era de se esperar,

confirmam a proximidade existente entre ele e o sr. Arno Augustin, a exemplo dos depoimentos do então Diretor de Programas e Subsecretário de Política Fiscal Substituto (sr. Paulo José dos Reis

Souza), subordinado direto do sr. Marcus Aucélio (cf. art. 121, V, do Anexo da Portaria MF 244/2012; e peça 461, pp. 13/4), e do então Coordenador-Geral de investimento Público, que relataram a existência de reuniões quase que diárias entre o Subsecretário e o Secretário do

Tesouro Nacional, para a tomada de decisão acerca da liberação de recursos (peça 461, pp. 14, 18, 19). Além disso, no depoimento judicial prestado pelo sr. Adriano Pereira de Paula, foi

afirmado que cabia ao sr. Marcus Aucélio "decidir com o Secretário o que autorizar" acerca da liberação de recursos (peça 461, p. 24) e o sr. Arno Augustin confirmou que o Subsecretário de Política Fiscal o auxiliava na tomada de decisões sobre as liberações e que o foco dessas decisões

era sempre o cumprimento das metas fiscais (peça 465, pp. 14/5).

Evidencia-se, desse modo, que não há atenuantes na conduta do sr. Marcus Aucélio, apenas

agravantes, e que lhe era plenamente exigível conduta diversa, o que justifica a reforma do acórdão recorrido, para que sua pena de multa seja majorada e para que lhe seja aplicada a sanção de inabilitação, pelo prazo máximo legal de 8 anos.

Especificamente quanto à penalidade de inabilitação, merece ser ressaltado, por pertinente, o seguinte trecho do parecer do Secretário da SecexFazenda (peça 408, p. 12, grifou-se):

"Apesar de grave a sanção proposta [inabilitação], para aqueles que não são servidores públicos de carreira, ela representa um afastamento provisório entre 5 e 8 anos para garantir a reflexão necessária sobre as responsabilidades inerentes a um cargo público. Para aqueles que são

servidores ocupantes de cargo efetivo, a sanção representa também um afastamento provisório, com o desafio de utilizar esse período para recuperar a confiança dentro da instituição com a qual

possui vínculo e no ambiente da Administração Pública, tendo em vista que não há a exoneração ou demissão do servidor, apenas a impossibilidade de exercer função de confiança ou cargo comissionado. As consequências para quem deu causa às ilegalidades devem ser proporcionais às

consequências delas para os cidadãos, os contribuintes e os usuários de bens e serviços públicos, conforme explorado neste processo e também na apreciação deste Tribunal sobre as Contas de

Governo da República de 2014." (grifos constantes do original)

111. Em razão da interposição de recurso pelo MP/TCU, com a possibilidade de agravamento da sanção imposta a Marcus Pereira Aucélio por meio do Acórdão nº

2575/2016/TCU-Plenário, foi realizada a oitiva prévia desse responsável (peças 647 e 660), a fim de que apresentasse suas contrarrazões recursais em face do multicitado Pedido de Reexame, caso

entendesse necessário.

112. O Sr. Marcus Pereira Aucélio apresentou, por meio da Advocacia-Geral da União, suas contrarrazões, conforme argumentos constantes da peça 655. No que tange ao mérito, as

contrarrazões podem ser sintetizadas nos termos que se seguem, sem prejuízo de se enfatizar que



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todos os argumentos das contrarrazões serão analisados em conjunto e em confronto com os

demais documentos constantes dos autos, bem como com o Pedido de Reexame interposto por meio da petição constante da peça 559, quando do mérito, que em seguida será formulado.

112.1. Depois de formular “síntese da lide”, o responsável adentrou os “esclarecimentos de fatos iniciais: das ilações trazidas aos autos pelo MPTCU”, nos seguintes termos:

6. A assertiva do MPCTU é absolutamente infundada, não tendo sido sequer ventilada nos autos, anteriormente, pelo próprio recorrente e pelos demais órgãos técnicos deste Tribunal. Não

há prova alguma de que o recorrido teria sido "regiamente recompensado" (pedido de reexame, item IV.3, página 10) pela prática de atos ilegais. (grifos constantes do original).

112.2. Continua o responsável:

8. Também se trata de mera ilação a expressão retórica usada no recurso, de que o recorrente seria "braço direito" do senhor Arno Augustin. Não há nada nos autos que indique isso.

O MPTCU lança o argumento de forma irresponsável, buscando conotar, com essa expressão, que Marcus Aucélio gozaria de confiança e amizade singulares por parte do ex-Secretário do Tesouro Nacional. Todavia, as provas dos autos respaldam essa afirmação. Os depoimentos colhidos em

juízo, absolutamente, não indicam isso, nem afirmam que Marcus Aucélio participaria de reuniões diárias, sozinho, com o senhor Amo. Ao contrário, os testemunhos, colhidos em juízo sob o

contraditório, indicaram que o então Secretário do Tesouro Nacional reunia-se quase diariamente com diversos membros da equipe da STN, em especial pelo Senhor Paulo José de Souza.

9. Aliás, vale destacar que o Senhor Paulo José de Souza sequer foi arrolado nesta

representação como possível responsável, quando se verifica, pelos diversos e-mails e documentos trazidos aos autos pelo servidor Marcelo Pereira Amorim (peça 428), que: (1) os e-mails de outros

servidores, requerendo a liberação dos recursos tidos como indevidamente retidos pela STN, eram dirigidos, em sua quase totalidade, ao senhor Paulo José, que os respondia após se reunir pessoalmente com o senhor Arno Augustin; (2) as liberações de recursos, à época em que

reduzidas ainda a papel, eram encaminhadas ao senhor Marcelo Amorim, para mera operacionalização, apenas com a assinatura do Diretor de Programas, senhor Paulo José.

112.3. Marcus Pereira Aucélio transcreve depoimento de Paulo José, em juízo e mencionado pelo MPTCU, em que consigna reuniões “quase que diariamente” entre estes.

112.4. Continua Marcus Pereira Aucélio:

12. As afirmações constantes da peça recursal, portanto, de que Marcus Aucélio (1) teria sido premiado com vagas em conselhos de estatais por supostas condutas irregulares; e de que (2)

seria o "braço direito" do senhor Arno Augustin, usufruindo de confiança e amizade diferenciadas para com o ex-Secretário do Tesouro Nacional, vão contra as provas juntadas ao processo. Em outras palavras, são afirmações de fato lançadas sem qualquer suporte probatório, ou seja, meras

ilações desprovidas de qualquer fundamento, devendo assim ser tratadas quando do julgamento do pedido de reexame ora respondido.

112.5. Em seguida, Marcus Pereira Aucélio inicia o capítulo “da inexistência de conduta omissiva ilícita por parte do recorrido”, cujos principais fundamentos são a seguir transcritos:

16. Em suma, o MPTCU busca que sejam aplicadas as sanções máximas previstas na Lei n. 8.443/92 ao recorrido, com base em conduta omissiva que lhe é imputada, qual seja, a ausência de

alerta formal ao ex-Secretário do Tesouro Nacional, Arno Augustin, de que a ausência dos repasses objeto desta representação seria ilícita, com o objetivo de que fossem cessadas as práticas tidas nestes autos como ilegais.



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17. Os fundamentos trazidos aos autos pelo MPTCU apresentam, de plano, duas graves

incongruências.

18. Em primeiro lugar, se, por um lado, o recorrente afirma que Marcus Aucélio "tinha plena

condições de se contrapor às ilegalidades praticadas", não o tendo feito, por outro o próprio MPTCU afirma que se cuidam de decisões que foram tomadas pela Presidência da República, que levaram à rejeição das contas da então Presidente da República com relação ao exercício de 2014

e à sua condenação, por crime de responsabilidade, por atos da mesma índole praticados em 2015. Ora, trata-se de sofisma a afirmação de que o recorrido, mero servidor da STN, tinha condições de

resistir a determinações presidenciais, instrumentalizadas pelo ex-Secretário do Tesouro Nacional. É óbvio que o recorrido, do ponto de vista prático, não tinha este poder de se contrapor à Presidência da República. Desconsiderar tal realidade, que parte, como visto, da própria

afirmação do MPTCU sobre a responsabilidade da Presidente da República no caso, é menosprezar o princípio básico de justiça distributiva de dar a cada um o seu, que subjaz a toda a

atividade interpretativa do direito posto. É produzir injustiça extrema, em outras palavras.

19. Em segundo lugar, há que se indagar sobre a razão lógica pela qual o recorrido deveria ter formalizado alertas ao senhor Arno Augustin sobre fatos que eram por esta amplamente

conhecidos. A própria representação que deflagrou o presente processo baseou-se em notícias amplamente divulgadas pela mídia. Deveria ter o recorrente, neste contexto, alertado o ex-

Secretário do Tesouro Nacional sobre o que se publicava nos jornais? Há alguma dúvida razoável de que o Senhor Arno Augustin estava absolutamente ciente do que se publicava, à época, sobre esses fatos? Ora, se não é razoável ter dúvidas sobre a ciência do ex-Secretário do Tesouro

Nacional sobre a possível ilegalidade dos atos que ele, em caráter pessoal (decisões sobre as retenções indevidas de recursos), praticava, como se pode considerar grave a conduta do

recorrente em não o haver alertado? Em outros termos: só haveria lógica em se responsabilizar Marcus Pereira Aucélio pela omissão em haver alertado formalmente o senhor Arno Augustin sobre o possível caráter ilícito de suas decisões, se houvesse dúvida razoável sobre a ciência do ex-

Secretário do Tesouro Nacional sobre tal situação. De modo que o MPTCU pretende responsabilizar Marcus Pereira Aucélio por não haver alertado Arno Augustin sobre algo que, é

notório, o mesmo Arno Augustin já estava ciente. Não há lógica, em tal raciocínio, repita-se, que busca punir o recorrido por uma conduta que, do ponto de vista prático, era absolutamente inútil, e que, sob nenhum ângulo, poderia ter tido o resultado de fazer o Secretário do Tesouro Nacional e a

Presidente da República alterarem as suas condutas.

20. Como se não bastasse, os testemunhos colhidos em juízo (peças 461 e 465) e juntados aos

presentes autos demonstram, de forma uníssona, que as decisões sobre as liberações de recursos eram tomadas, em caráter exclusivo, pelo Secretário do Tesouro Nacional, o que corrobora a Nota Técnica n. 6/2014/ COFIN/SUPOF/STN/MF, subscrita pelo próprio Sr. Arno Augustin Filho.

21. Ao recorrido cabia, apenas, municiar seus superiores, inclusive o então Secretário do Tesouro, com um conjunto enorme de pedidos de liberação de recursos e informações sobre dados

financeiros do Tesouro Nacional.

22. Essa realidade se repetiu inclusive no que se refere à liberação de recursos a estados e municípios, acerca dos quais afirma o MPTCU, na página 11 do pedido de reexame, afirma haver

ficado provado o dolo de Marcus Pereira Aucélio. Ou seja, era o senhor Arno Augustin quem decidia sobre todas essas liberações, também, conforme depoimentos uníssonos prestados em juízo,

de modo que, se dolo houve, não foi por parte do recorrido, que não tinha poder de decisão sobre tais temas, e sim do ex-Secretário do Tesouro Nacional. Afinal, não se poderia imputar a Marcus Pereira Aucélio o dolo sobre ações que sequer eram da sua alçada.

112.6. Em seguida Marcus Pereira Aucélio, pedindo as vênias de estilo, transcreve excerto do pedido de reexame já interposto (peça 559), o qual será analisado em seguida.



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113. Ocorre que Marcus Pereira Aucélio também interpôs Pedido de Reexame (peça 559)

em face do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, com o objetivo de se afastarem as sanções que lhe foram impostas por meio desse decisum.

114. Transcrevem-se os fundamentos constantes do Pedido de Reexame interposto por Marcus Pereira Aucélio (peça 559), que, em seguida, serão analisados em conjunto e em confronto com o Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, bem como com suas contrarrazões.

114.1. Inicia o responsável argumentação no sentido de sua irresponsabilidade nos autos, pois, não teria efetivo poder de decisão e que não respondia pelos “atrasos de repasses

retratados no acórdão recorrido”.

114.2. Continua o responsável:

De acordo com o Regimento Interno da Secretaria do Tesouro Nacional, a competência para

tomar tais decisões cabia ao Secretário do Tesouro Nacional. E, com efeito, todas as provas acostadas aos autos confirmam categoricamente o fato de que quem decidia pela liberação, ou

não, dos recursos, era o então Secretário do Tesouro Nacional, Arno Augustin.

114.3. Marcus Pereira Aucélio também menciona a Nota Técnica 06/2014, a qual, segundo entendimento do responsável, afastaria sua responsabilidade pelos fatos que lhe são

imputados, uma vez que “o Secretário do Tesouro Nacional decide o montante a ser liberado em cada item da programação financeira”, o que refugiria à sua competência.

114.4. Segundo Marcus Pereira Aucélio, a integralidade dessa Nota Técnica foi confirmada, em juízo, por diversos agentes públicos da Secretaria do Tesouro Nacional, a demonstrar, “de forma uníssona” que:

Todas as decisões sobre as liberações de recursos eram tomadas, em caráter exclusivo, pelo Secretário do Tesouro Nacional, o que corrobora a Nota Técnica n.

6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF, subscrita pelo próprio senhor Arno Augustin Filho;

Marcus Pereira Aucélio encaminhou ao Secretário do Tesouro Nacional, seu superior, todos os pedidos de liberação de recursos que lhe foram encaminhados pelos órgãos interessados.

114.5. Continua Marcus Pereira Aucélio:

Não se poderia responsabilizar o recorrente, como fez o acórdão recorrido, por condutas

omissivas relativas a atos sobre os quais não tinha qualquer controle, ou capacidade de decisão. Como visto, as decisões sobre as liberações de recursos cabiam ao Secretário do Tesouro Nacional, de direito e de fato. O recorrente apenas municiava seus superiores com um conjunto

enorme de pedidos de liberação de recursos e de informações sobre dados financeiros do Tesouro, e o Secretário do Tesouro Nacional, de posse de tais dados, decidia, quase diariamente, em caráter

exclusivo, sobre a liberação dos recursos requeridos pelos ministérios. Não há como se reconhecer a culpabilidade de Marcus Aucélio no caso, portanto, de modo a se fundamentar a sua punição. Aliás não há sequer nexo de causalidade entre os atos de praticou na condição de Subsecretário de

Política Fiscal e os eventos que, de acordo com o acórdão recorrido, foram irregulares, uma vez que jamais o recorrente decidiu sobre a liberação, ou não, de quaisquer dos recursos que teriam

sido alvo de retenção indevida por parte da Secretaria do Tesouro Nacional. (grifos constantes do original)

114.6. Marcus Pereira Aucélio também tenta desqualificar de operações de crédito os

fatos que lhe são atribuídos, com amparo em manifestação do Ministério Público Federal, nos seguintes termos:

Finalmente, há que se destacar a existência de pronunciamento do Ministério Público Federal, proferido nos autos do procedimento investigativo criminal n. 1.16.000.0001686/2015-25



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(juntado aos autos em 14.07.2016), por meio do qual se asseverou que as operações analisadas

nestes autos não podem ser consideradas como operações de crédito vedadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Neste contexto, o ponto é: tal documento, ainda que com o seu teor não se

concorde, demonstra que não estavam os servidores da Secretaria do Tesouro Nacional executando ordens manifestamente ilegais, razão pela qual atesta, a mais não poder, a boa-fé dos servidores do STN, inclusive de Marcus Pereira Aucélio, diante das ordens que eram expedidas pelo senhor

Arno Augustin. (grifos constantes do original)

114.7. Também menciona excertos “da declaração de voto do eminente Ministro

Raimundo Carreiro”, que se teria pronunciado pela “exclusão completa de qualquer responsabilidade que lhe fora atribuída nos autos”.

114.8. Em seu pedido, assim se pronuncia Marcus Pereira Aucélio:

Diante do exposto, Marcus Pereira Aucélio requer o reexame do Acórdão n. 2575/2016, para que, tendo em vista a ausência de nexo de causalidade entre os atos que desempenhou na condição

de Subsecretário de Política Fiscal e as retenções de recursos tidas como indevidas no acórdão recorrido; ou, eventualmente, tendo em conta a inexistência de culpabilidade e de má-fé de sua parte nos eventos em análise, sejam acolhidas as suas razões de justificativa, com a prevalência da

declaração de voto do Eminente Ministro Raimundo Carreiro e a exclusão de qualquer penalidade que lhe poderia ser imposta por este Colendo Tribunal.

Análise

115. Passa-se à análise dos pedidos de reexame interpostos pelo MP/TCU, por Marcus Pereira Aucélio, bem como as contrarrazões deste em face do recurso do MPTCU, em conjunto e

em confronto.

115.1. A natureza jurídica do Pedido de Reexame, seja interposto pelo MP/TCU, seja

interposto por responsável, possibilita o efeito devolutivo pleno da matéria, ou seja, confere à parte legitimada suscitar todo e qualquer fundamento para ver satisfeito o bem da vida objeto da petição recursal, desde que devidamente motivado, a fim de que possa produzir as respectivas pretensões.

115.2. Caso o MP/TCU fundamente seu pedido em fato não observado quando do julgamento realizado pelo Tribunal, não se verifica inovação no pedido. Nessa hipótese, caso haja

superveniência de fatos novos, deve ser estabelecido o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, nos exatos termos da garantia fundamental consagrada no Texto Constitucional.

115.3. Não se trata, portanto, de “ilações” as fundamentações do MP/TCU em sede recursal, como tentou induzir ao entendimento o responsável. Ao contrário, consiste na

especificação de fatos, insertos na legislação especificada, que podem ensejar agravamento, abrandamento ou até mesmo isenção da responsabilização do agente envolvido, conforme o manejo da petição recursal. O MP/TCU tem a competência para atuar como fiscal da lei, motivo

por que detém atribuições recursais, seja para agravar, seja para atenuar a sanção imposta a responsável sob a competência fiscalizadora do TCU.

115.4. Não é demais recordar também que, nos termos do art. 69, do RI/TCU, as deliberações do TCU devem ser integradas essencialmente por relatório, fundamentação, dispositivo e ressalvas, quando feitas por outro ministro, requisitos devidamente observados pela

Corte de Contas federal. A partir dos fatos e fundamentos jurídicos adotados pelo Tribunal em suas deliberações, têm-se os contornos tanto de eventual condenação quanto para os limites de eventual

recurso. Além disso, outros fatos e fundamentos podem ser trazidos aos autos, em sede de pedido de reexame, para que o Tribunal possa deliberar sobre o feito, observado o devido processo legal e seus corolários.



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115.6. Assim, os fatos mencionados pelo MP/TCU não devem ser considerados

“ilações”, como mencionado por Marcus Pereira Aucélio, mas sim os fatos a serem elididos ou afastados por ele, a fim de não haver satisfação do pleito formulado pelo MP/TCU.

115.7. Marcus Pereira Aucélio ocupava o cargo de Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional; Arno Hugo Augustin Filho, o de Secretário do Tesouro Nacional. Ora, não se admitir uma relação de confiança entre ambos implicaria desnaturar a própria

essência dos cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração. Entretanto, não será a relação de confiança existente entre chefe e subordinado que determinará a culpabilidade ou não do agente

em fato tido como irregular pelo TCU, mas sim os fatos que lhes são imputados, os quais devem ser confirmados ou afastados, para fins de apenação ou isenção da responsabilização, respectivamente.

115.8. Não é demais recordar os fatos imputados a Marcus Pereira Aucélio que ensejaram sua apenação do TCU, nos termos do Acordão 2575/2016/TCU–Plenário:

a) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004,

contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000” (item 9.2.4);

b) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o

que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000” (item 9.3.4);

c) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º,

inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000” (item 9.5.3);

d) “realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e

“Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional” da instituição financeira, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei

Complementar 101/2000” (item 9.6.3);

e) “atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos Estados, Distrito Federal e Municípios” (item 9.8.2);

f) “atrasos no repasse de recursos de que trata o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, e o Decreto 6.003/2006 (item 9.9.3).

115.9. O conceito de cargo público pode ser extraído do art. 3º, da Lei 8.112/1990, in verbis:

Art. 3º. Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura

organizacional que devem ser cometidas a um servidor.

Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei,

com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão.



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115.10. A responsabilidade do agente público é inerente ao cargo ocupado. Não há

falar em irresponsabilidade no exercício das atribuições conferidas ao agente, quando ocupante de cargo público.

115.11. Ad argumentandum tantum, em tempos remotos, o rei (agente público, lato sensu) não respondia por seus atos. Já vigeu o princípio de que “the king can do not wrong”, o que, em livre tradução, pode ser compreendido como “o rei não pode errar”, motivo por que sua

responsabilidade seria afastada, até porque, naquela época, o rei poderia ser compreendido como longa manus de Deus. Talvez, por esse motivo, presumia-se que o rei nunca errava, logo não

poderia ser responsabilizado. Ocorre que no ordenamento jurídico pátrio a concepção de (ir)responsabilidade do Estado ou de (ir)responsabilidade do agente já se encontra superada, pois sempre é possível apurar a responsabilidade omissiva ou comissiva do agente público ou mesmo do

Estado, sem prejuízo de reconhecer as excludentes de culpabilidade, se for o caso.

115.12. Ora, deve-se, então, aferir a responsabilidade ou não de Marcus Pereira

Aucélio, para fins elidir ou não os fatos que lhe são imputados. Ao se verificar a estrutura organizacional da Secretaria do Tesouro Nacional - STN (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/organograma), constata-se vinculação direta da Subsecretaria

de Política Fiscal (SUPOF), cargo/função ocupado por esse responsável, à STN, cujas competências já foram mencionadas no Voto (peça 495) condutor do Acórdão 2575/2016/TCU–

Plenário (peça 492) recorrido, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, in verbis:

16. O responsável Arno Augustin detinha efetivamente o poder de decisão e, por sinal, afirmou em nota técnica (Nota Técnica 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF, peça 232, p. 475/477)

que era sua a palavra final sobre as liberações de recursos, assumindo a responsabilidade pelo ocorrido.

17. Tal declaração, no entanto, não serve por si só para livrar de culpa outros agentes da STN, pois não tem o condão de suplantar as definições de alçada constantes do regimento interno do órgão, que atribui ao Subsecretário de Política Fiscal Marcus Pereira Aucélio, por exemplo, a

formulação da política de financiamento da despesa pública, além das atividades inerentes aos Subsecretários da STN de assistir o Secretário relativamente aos atos administrativos e

regulamentares da respectiva Subsecretaria, participar da definição de diretrizes e subsidiar o Secretário no exercício de suas funções, especialmente nos assuntos afetos à sua própria área de atuação, entre outras competências.

18. Nesse contexto, e lembrando que cabia à Subsecretaria de Política Fiscal solicitar a liberação de recursos junto ao Secretário, resta patente a participação efetiva de Marcus Pereira

Aucélio no processo de retenção dos repasses, bem como o seu conhecimento dos atrasos ocorridos e do seu caráter ilícito, motivo pelo qual a responsabilidade desse agente pela irregularidade não pode ser afastada. (grifos não constantes do original)

115.13. Não se devem desconsiderar também os normativos internos que estabelecem o plexo de competência de cada agente público no exercício das diversas atribuições da STN e de

seus órgãos.

115.14. Nos termos do art. 33, do Regimento Interno da STN (RI/STN), compete à Subsecretaria de Política Fiscal, dentre outras atribuições:

Art. 33. À Subsecretaria de Política Fiscal (SUPOF) compete:

I - orientar e supervisionar o processo de programação financeira, de gerenciamento da

Conta Única do Tesouro Nacional e de formulação da política de financiamento da despesa pública;

II - zelar pelo equilíbrio financeiro do Tesouro Nacional;



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III - orientar e supervisionar a elaboração de cenários de finanças públicas e estudos em

matéria fiscal para definição de diretrizes de política fiscal e de orientadores para a formulação da programação financeira, identificação de riscos fiscais e melhoria das condições de

sustentabilidade das contas públicas;

IV - orientar a normatização, o acompanhamento, a sistematização e a padronização da execução da despesa pública;

V - promover e administrar as ações relativas à integração do SIAFI ao Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB, bem como monitorar as movimentações financeiras realizadas por

meio do Sistema de Transferência de Reservas – STR que impliquem em entradas ou saídas de recursos da Conta Única do Tesouro Nacional;

....................................................................................................................................................

XII - coordenar, acompanhar e avaliar a implementação das ações necessárias à regularização de obrigações financeiras da União, inclusive daquelas assumidas em decorrência

de lei, incluindo operações de crédito e fomento agropecuários, agroindustriais, industriais, habitacionais, exportações e Operações Oficiais de Crédito – OOC;

115.15. De igual forma, o art. 123 do RI/STN, também estabelece as competências dos

subsecretários, dentre outras, in verbis:

Art. 123. Aos Subsecretários, no âmbito de suas respectivas áreas de competências, incumbe:

I - assistir ao Secretário do Tesouro Nacional, submetendo à sua apreciação os atos administrativos e regulamentares da respectiva Subsecretaria;

II - planejar, dirigir, coordenar, orientar, acompanhar e avaliar a execução das atividades

das unidades que integram suas respectivas áreas;

III - participar da definição de diretrizes, objetivos e metas específicas da área de sua

competência;

IV - coordenar a execução de políticas públicas inerentes às competências da respectiva Subsecretaria;

V - aprovar tecnicamente os programas e projetos sob sua responsabilidade antes da apreciação do Secretário do Tesouro Nacional;

....................................................................................................................................................

VII - subsidiar o Secretário do Tesouro Nacional no exercício de suas funções, especialmente nos assuntos afetos à sua própria área de atuação;

VIII - exercer outras atividades que lhe forem conferidas ou delegadas pelo Secretário do Tesouro Nacional.

115.16. A conduta omissiva do agente público diante de fatos irregulares, de per si, já pode ensejar sua responsabilização perante os órgãos de controle. A conduta omissiva do agente público que tem o dever de agir é muito mais grave, pois denota, no mínimo, falta funcional, sem

prejuízo da apuração de outras responsabilidades a ensejarem possíveis apenações. É o que ocorre no caso concreto, pois o RI/STN é explícito ao definir o plexo de competências atribuído ao

Subsecretário de Política Fiscal, conforme transcrito anteriormente.

115.17. Não há como afastar as competências regimentais conferidas ao Subsecretário de Política Fiscal da STN, no caso concreto, exercido por Marcus Pereira Aucélio, nos fatos

ensejadores da multa que lhe fora aplicada pelo Acórdão recorrido.



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115.18. Não é demais recordar que a Cofin, a quem compete a operacionalização dos

pagamentos, e a Copec, a quem cabe o controle das subvenções da União, integram a Subsecretaria de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional, de titularidade do Sr. Marcus

Pereira Aucélio.

115.19. Também não há confundir a competência do titular da STN com a do Subsecretário de Política Fiscal. A este foram conferidas as atribuições anteriormente

mencionadas, das quais não pode afastar-se. O poder decisório do STN não afasta a competência dos atos de sua alçada como Subsecretário de Política Fiscal (SUPOF).

115.20. Marcus Pereira Aucélio também tenta afastar sua responsabilidade no feito, a partir da Nota Técnica Nota 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF. Não lhe assiste razão. O fato de as decisões serem tomadas em grau decisivo pelo Secretário do Tesouro Nacional não afasta a

participação desse agente público. A numeração da nota técnica já especifica a origem e por quem passou toda a sua criação: Cofin – Supor – STN – MF. Eis a cadeia de responsabilização dos fatos,

na medida dos atos praticados pelos respectivos agentes.

115.21. O fato de este responsável reunir-se quase que diariamente com Paulo José de Souza, como por ele mencionado, em nada afasta sua competência regimental.

115.22. Marcus Pereira Aucélio também tentou desqualificar as operações de crédito irregulares que lhe foram atribuídas. Acerca da natureza jurídica dessas operações, remete-se aos

itens 68/72 desta instrução que já as analisaram, remanescendo o entendimento de que são operações de crédito.

116. Dessa forma todos os argumentos apresentados por Marcus Pereira Aucélio nas

contrarrazões (peça 655) e no recurso (peça 559) não afastam as irregularidades que lhe são imputadas, motivo por que se deve negar provimento ao Pedido de Reexame por ele interposto.

117. O MP/TCU interpôs Pedido de Reexame (peça 504), cujo cerne consiste em agravar a sanção imposta a Marcus Pereira Aucélio para o valor máximo da multa, além da sanção do art. 60 da Lei 8.443/1992 [inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança

no âmbito da Administração Pública pelo prazo de 5 a 8 anos], em razão dos fatos e fundamentos discriminados no item 110 desta instrução, cujo análise de mérito se inicia.

117.1. São dignos de destaque e encômios o zelo e o comprometimento do MP/TCU no resguardo da res publica, bem como na manutenção e observância dos normativos aplicáveis a todos os atos tidos como irregulares por esta Corte de Contas, como se verifica na fundamentação

e nos argumentos colacionados pelo representante do Parquet junto ao Tribunal.

117.2. Os atos irregulares imputados ao Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria

do Tesouro Nacional, Sr. Marcus Pereira Aucélio, são graves e já foram bem analisados e fundamentados no Voto (peça 495) condutor do Acórdão 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492) atacado, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, sem embargo de mencionar os lúcidos

fundamentos expendidos no Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU.

117.3. Ao se verificar a subsunção de um fato à norma regente, devem-se sopesar

diversos fatores na fixação da sanção a ser aplicada, a fim de que a apenação possa refletir o grau de responsabilização individual de cada agente envolvido na concepção da responsabilidade subjetiva de apuração por esta Corte de Contas, sob pena de a dosimetria não atentar à

individualização da sanção.

117.4. No ordenamento jurídico pátrio, com raras exceções (responsabilização por

danos nucleares, por exemplo), vige a responsabilidade subjetiva dos agentes públicos sob a tutela jurisdicional do Tribunal de Contas da União.

117.5. Corrobora esse entendimento o disposto no art. 161, do RI/TCU, in verbis:



72

Art. 161. Havendo mais de um responsável pelo mesmo fato, a defesa apresentada por um

deles aproveitará a todos, mesmo ao revel, no que concerne às circunstâncias objetivas, e não aproveitará no tocante aos fundamentos de natureza exclusivamente pessoal.

117.6. Ao possibilitar o aproveitamento de circunstância objetivas que abarquem mais de um responsável e o não aproveitamento nos fundamentos de natureza exclusivamente pessoal, o Tribunal de Contas evidencia a responsabilidade subjetiva do agente público perante seus

julgados.

117.7. A conduta omissiva de Marcus Pereira Aucélio, que diretamente influenciou os

“resultados primários do governo federal”, como mencionado pelo MP/TCU, é graves e deve sujeitar-se à reprimenda desta Corte de Contas.

117.8. Registre-se que todos os fatos ensejadores da audiência realizada por este

Tribunal foram analisados e confirmados, motivo por que foi apenado com multa de R$ 30.000,00, nos termos do Acórdão recorrido. Corrobora esse entendimento a análise realizada pelo Relator a

quo em seu Voto (peça 495), transcrita, em parte, pelo MP/TCU em sua petição recursal (itens 14-18, 54-58, 145-150).

117.9. Assiste razão ao MP/TCU no sentido de que obediência hierárquica não pode

fundamentar a prática de atos irregulares, até porque ordens manifestamente ilegais não devem ser cumpridas, sob pena de não haver excludente de culpabilidade do agente que as praticou. De igual

forma, não pode ser tolerada pelos órgãos de controle, administrativo ou judicial, conduta omissiva do agente que detém competência legal (lato sensu) para agir. Não se trata nem de assumir o risco pelo resultado, mas sim de conduta omissiva típica, uma vez que o agente teria o

dever, a obrigação de agir, mas não agiu. No caso concreto, Marcus Pereira Aucélio, em razão de suas competências regimentais, era o garante no cumprimento das atribuições que lhe eram

conferidas. A conduta omissiva do garante, tal como concebido no âmbito do Direito Penal, deve ser reprimida e, de acordo com as circunstâncias e fatos apurados nos autos, sancionada pelos órgãos de controle, tal como o foi por esta Corte de Contas.

117.10. A inobservância do plexo de competência do Subsecretário de Política Fiscal impõe ao TCU a aplicação da sanção prevista em sua Lei Orgânica, observado o devido processo

legal, o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, nos exatos termos da processualidade adotada pela Corte de Contas.

117.11. Com mencionado pelo MP/TCU, havia possibilidade de conduta diversa de

Marcus Pereira Aucélio, o que acentua a responsabilidade no feito. Por ser ocupante do quadro de carreira do Ministério da Fazenda e detentor de cargo em comissão de relevantes atribuições no

cenário fiscal do Poder Executivo, infere-se ter competência para exercer tal cargo em comissão, motivo por que não pode esquivar-se dos conhecimentos necessários em bem executá-las, cujas atribuições mínimas estavam expressamente consignadas no RI/STN, anteriormente transcritas.

117.12. Contudo, deve nortear a atuação do TCU o princípio da isonomia processual. Não se visa tratar todos de forma igual, mas sim igualmente os iguais e desigualmente os

desiguais, na medida das desigualdades existentes entre os diversos responsáveis sujeitos à tutela jurisdicional do TCU, ainda que em face de um mesmo fato a eles atribuído, haja vista os elementos subjetivos em cada conduta a ensejar atuação coercitiva de acordo com as respectivas

condutas, atribuições e cargos ocupados. A inobservância desse princípio pode ensejar distorções na dosimetria da sanção.

117.13. Registre-se que, originalmente, o então Relator do feito, Ministro José Múcio Monteiro, manifestou-se pela inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança de Marcus Pereira Aucélio, com fundamento no art. 60, da Lei 8.443/1992, conforme

requer o MP/TCU, em sede do Pedido de Reexame em análise.



73

117.14. Entretanto, foi acolhida sugestão de exclusão dessa sanção, por sugestão de

ministro integrante do Colegiado Pleno, nos seguintes termos:

155. Outra alteração que acolhi foi para a exclusão da pena de inabilitação a Marcus

Aucélio, por admitir que sua culpa foi de menor gravidade em relação ao seu superior hierárquico, Arno Augustin. Todavia, reafirmo que o Subsecretário de Política Fiscal da STN teve responsabilidade nos atrasos dos pagamentos devidos pelo Tesouro, conforme os fundamentos que

já apresentei neste voto, e por isto a aplicação de multa deve ser mantida.

117.15. Ao acolher alteração sugerida por ministro integrante do Plenário do TCU, o

Relator a quo privilegia observância ao princípio da isonomia processual, bem como atenta à dosimetria das sanções que podem ser aplicadas por esta Corte de Contas, considerando também os elementos subjetivos na apuração dos fatos.

117.16. Dessa forma, sem deixar de louvar os percucientes fundamentos, deve-se negar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a Marcus Pereira

Aucélio.

JORGE FONTES HEREDA - PRESIDENTE DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL

118. Analisam-se neste item pedidos de reexame interpostos simultaneamente pelo

Ministério Público junto ao TCU (peça 504) e por Jorge Fontes Hereda (peça 568), além das contrarrazões por este apresentadas (peça 650), que serão sopesados, em conjunto e em confronto,

com os demais documentos e informações constantes dos autos, haja vista o efeito devolutivo pleno que norteia os pedidos de reexames ora processados, nos termos dos arts. 48, 32 e 33, da Lei 8.443/1992.

119. O Sr. Jorge Fontes Hereda exerceu o cargo de Presidente da Caixa Econômica Federal e foi ouvido em audiência, a fim de que apresentasse razões de justificativa, em razão dos seguintes

fatos, nos termos do Acórdão 852/2015/TCU-Plenário:

a) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de

responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”,

todos da Lei Complementar 101/2000” (item 9.2.4);

b) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de

responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei

Complementar 101/2000” (item 9.3.4).


justificativas apresentados por Jorge Fontes Hereda:

32. Com relação a Jorge Fontes Hereda, então Presidente da Caixa, a SecexFazenda propõe

o acolhimento das suas defesas, ao passo que o MP/TCU opina pela rejeição.

33. A unidade técnica ressalta a essencialidade dos benefícios e os impactos negativos que a suspensão dos seus pagamentos poderia causar aos beneficiários e à Caixa para concluir que não

havia outra conduta a se esperar do dirigente. Considera que os atrasos foram de responsabilidade da União, inexistindo razão para se acreditar que a instituição financeira teria algum tipo de

interesse de financiar o governo, muito embora o contrato permitisse a ocorrência de saldos negativos nas contas movimento. Por fim, lembra que o banco estatal cobrou da União pelos saldos



74

negativos, tendo recorrido à Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal da

AGU.

33 [34]. O MP/TCU, por sua vez, aponta que, em um primeiro momento, ante os riscos de

uma provável convulsão social decorrente do não pagamento dos benefícios, seria compreensível o desembolso de valores pela Caixa, surpreendida com a situação de insuficiência do montante de recursos liberados e na expectativa de que fosse logo ressarcida. No entanto, depois disso, o

Presidente do banco tinha o dever legal de cobrar o valor devido e “deixar claro que já no mês seguinte os pagamentos não seriam feitos sem o prévio repasse dos recursos”. Para o MP, “essa

era a conduta dele esperada e exigível”.

35. A omissão do dirigente teria sido agravada pelo fato de os atrasos serem recorrentes, cumulativos e continuados, além de materialmente relevantes. Agiu, assim, de forma temerária,

“pois submeteu a instituição que devia proteger a uma situação de fragilidade e risco, tendo de realocar recursos destinados a outras operações regulares para dar cobertura a essa operação de

crédito irregular”.

36. O MP/TCU pondera ainda que, conquanto a Caixa seja empresa controlada pela União, não se haveria falar em obediência hierárquica ou temor de perda de cargo caso o dirigente

houvesse atuado com diligência em defesa da sua instituição e da legalidade e que “a conduta leniente e negligente do dirigente da Caixa foi fundamental para a consumação das operações de

crédito ilegais contraídas pela União”.

37. Discordo em parte do MP.

38. Com efeito, conquanto não conste dos autos algum comando formal para que a Caixa

efetuasse o adimplemento dos benefícios com recursos próprios, não há dúvida de que, dada a notória importância política e social para o Governo Federal dos programas em comento, pairava

subliminarmente sobre os dirigentes da empresa pressão hierárquica e administrativa para que o fizesse. Tanto assim que os pareceres nos autos são unânimes em apontar que os pagamentos deram-se em um contexto de uso abusivo de poder de controle da União sobre a Caixa,

caracterizado, no caso, pela sujeição dos agentes da empresa controlada a ordem, explícita ou não, para a prática de ato desconforme à lei.

39. Além disso, era do conhecimento de todos as consequências graves que poderiam advir do não pagamento dos encargos sociais, inclusive reações violentas, como demonstravam experiências anteriores em que meros boatos sobre o fim desses programas levaram milhares de

pessoas a superlotarem e danificarem várias agências da Caixa. Diante disso, pode-se dizer que, ao deixar de transferir os recursos à Caixa, o Poder Executivo impunha aos dirigentes do banco

estatal flagrante coação moral, por dar margem a uma situação de ameaça em que a atuação de acordo com o direito, no caso o não pagamento dos benefícios, muito provavelmente resultaria em “convulsão social”, conforme palavras do representante do MP/TCU.

40. Note-se que, nas defesas que apresentaram sobre o assunto, os responsáveis da Secretaria do Tesouro Nacional e do Ministério da Fazenda acabam por reforçar essa percepção

quando afirmam que não seria das suas competências o pagamento das despesas e que, se isso ocorreu sem o repasse prévio dos recursos financeiros, o foi por decisão da própria Caixa, “em face de possíveis impactos sociais”. Fica evidente, assim, que os agentes do Poder Executivo

tinham ciência dos riscos decorrentes da interrupção dos pagamentos e transferiam ao Presidente da Caixa a responsabilidade imediata pelas repercussões da adoção de uma tal medida, contando

com o juízo e o bom senso do dirigente para que os “possíveis [graves] impactos sociais” não viessem a se consumar.

41. Mesmo assim, já em 2013, quando a constância e magnitude dos saldos deficitários nas

contas movimento dos programas começavam a fugir da condição de “eventual insuficiência de



75

recursos” estipulada contratualmente, que facultava à Caixa a sua cobertura, mediante

remuneração, o responsável buscou solução junto à Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal, questionando a Advocacia-Geral da União (AGU) sobre os atrasos nos

repasses da União.

42. A notícia que se tem é de que o posicionamento do órgão jurídico somente veio em 2015, quando havia cessado o uso das disponibilidades da Caixa para o adimplemento dos benefícios. De

qualquer maneira, independentemente da demora na resposta, vê-se que os pagamentos não foram feitos sem qualquer resistência do dirigente, que cobrou pronunciamento da AGU sobre a

legalidade da situação.

43. Por fim, ainda que a alocação de recursos em empréstimo ao Tesouro realmente diminuísse de algum modo as disponibilidades do banco para as suas operações tradicionais, não

há concretamente como se afirmar a partir dos autos que as operações em comento tenham efetivamente levado a Caixa a uma situação de fragilidade e risco institucional, como afirmado

pelo MP/TCU, que justifique chamar de temerária, do ponto de vista financeiro e operacional, a atuação do dirigente.

44. Desse modo, concordando com o encaminhamento da SecexFazenda, acolho as razões de

justificativa de Jorge Fontes Hereda quanto aos itens 9.2.4 e 9.3.4 do Acórdão 825/2015-Plenário, deixando de aplicar-lhe sanção.

....................................................................................................................................................

152. Cabe registrar que, nos debates ocorridos durante a sessão de julgamento, resolvi acolher três sugestões feitas pelos demais ministros.

153. A primeira delas foi para a rejeição das razões de justificativa de Jorge Fontes Hereda, Luciano Galvão Coutinho e Aldemir Bendine, com a consequente aplicação de multa individual de

R$ 30.000,00.

154. De fato, fui convencido pelos meus pares de que os então presidentes da Caixa Econômica Federal, do BNDES e do Banco do Brasil deixaram que os bancos estatais ficassem

submetidos por longo tempo a condições manifestamente ilegais e lesivas ao patrimônio das instituições, ao assumirem contas que o governo federal deveria pagar. Reconheço que os

responsáveis não poderiam ter aceitado que a situação se arrastasse tanto, chegando a montantes colossais, e deveriam ter tomado atitudes mais contundentes em defesa dos bancos, como suspender os pagamentos, no caso da Caixa, ou a concessão de novos financiamentos subsidiados,

no caso do BNDES e do Banco do Brasil, até que o Tesouro regularizasse suas dívidas.


Plenário (peça 492), cuja parte que diz respeito a Jorge Fontes Hereda é a seguir transcrita:

9.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por (...), Jorge Fontes Hereda (...);

9.6. aplicar multa de (...) R$ 30.000,00 (trinta mil reais), individualmente, a (...) Jorge Fontes

Hereda (...), fixando-lhes o prazo de 15 dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas

monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;


de Oliveira, interpôs Pedido de Reexame (peça 504), com o objetivo de agravar a sanção imposta a Jorge Fontes Hereda pelo Acórdão nº 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492).



76

122.1. Por intermédio de quadro sintético em que menciona a multa aplicada a Jorge

Fontes Hereda no valor de R$ 30.000,00, o MP/TCU apresenta os fatos a ensejarem essas sanções, nos seguintes termos (peça 504):

1) realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família, do seguro-desemprego e do abono salarial (itens 9.2.4 e 9.3.4 do

Acórdão 825/2015-Plenário);

122.2. O móvel do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a Jorge

Fontes Hereda consiste em agravar a sanção a ele imposta, a fim de estender-lhe a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal 8 (oito) anos, bem como para aumentar para o valor máximo da

multa que lhe fora aplicada.

122.3. Ao fundamentar os motivos da interposição do recurso em exame, o MP/TCU

assim se pronunciou (peça 504, p. 15):

Acolhendo, em grande parte, os fundamentos consignados na declaração de voto apresentada pelo Ministro Bruno Dantas (peça 494), o Plenário do TCU, acertadamente, decidiu rejeitar as

razões de justificativa apresentadas pelos srs. Jorge Hereda, Luciano Coutinho e Aldemir Bendini e responsabilizá-los pelas operações de créditos ilegais contraídas pela União junto à Caixa

Econômica Federal, ao BNDES e ao Banco do Brasil, respectivamente.

A insurgência do Ministério Público de Contas, no caso, detém-se, exclusivamente, na dosimetria das multas aplicadas e na falta de aplicação a esses responsáveis da penalidade de

inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, prevista no art. 60 da Lei Orgânica do TCU.

Os três responsáveis citados foram condenados ao pagamento de multa individual no valor de R$ 30.000,00, que representa apenas 54,72% do valor máximo permitido legalmente.

Ora, considerando-se a extrema gravidade das irregularidades, que afrontaram dispositivos

nobres da Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 32, I, § 1°, 36 e 38, IV, 4`b") e fundamentaram a recomendação, pelo TCU, da rejeição das contas da Presidente da República referentes a 2014,

era de se esperar que as multas se aproximassem do valor máximo legal e que os responsáveis fossem impedidos de exercer cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, pelo prazo de 5 a 8 anos, dando-se concretude ao disposto no art.

60 da Lei 8.443/1992.

Não se discorda da tese de aplicação de apenação diversa aos presidentes dos bancos em

relação à punição do Ministro da Fazenda e dos gestores da cúpula da Secretaria do Tesouro Nacional (principais responsáveis pela fraude fiscal evidenciada), adotada pelo Ministro Bruno Dantas em sua declaração de voto, porém, a aplicação, tão somente, de uma multa de R$

30.000,00 não se mostra, a toda evidência, proporcional à culpabilidade dos ex-dirigentes das instituições financeiras federais. Uma pequena distinção na dosimetria da pena de inabilitação

poderia ser considerada razoável, mas a aplicação apenas da pena de multa não se mostra compatível e proporcional com a gravidade das condutas e de suas consequências.

Cabe, neste pedido de reexame, reiterar os seguintes fundamentos aduzidos pelo Ministério

Público de Contas em seu último parecer lançado nestes autos, que bem demonstram a gravidade da infração cometida pelo sr. Jorge Hereda, na condição de Presidente da Caixa Econômica

Federal (peça 446):

a) tendo em vista a notória relevância social dos benefícios em questão, destinados a pessoas de baixa renda ou desempregadas, seria talvez compreensível que a Caixa, surpreendida pela



77

inesperada insuficiência dos recursos financeiros liberados pela STN, tenha, na primeira vez em

que isso ocorreu, desembolsado recursos próprios para garantir o pagamento integral aos beneficiários, na expectativa de que fosse logo reembolsada, com o devido acréscimo dos encargos

financeiros contratualmente previstos;

b) a convulsão social que poderia ocorrer em razão de uma negativa de pagamento pela Caixa aos beneficiários do abono salarial, seguro desemprego e Bolsa Família, com riscos

inclusive para a segurança de seus empregados e de suas instalações, além dos danos à imagem da instituição, poderiam servir de exculpante para os pagamentos indevidos ocorridos no primeiro

mês em que a União deixou de enviar tempestivamente os recursos devidos;

c) ultrapassado o inusitado da primeira ocorrência, o Presidente da Caixa tinha o dever legal de não apenas cobrar o valor devido, como também de deixar claro que já no mês seguinte os

pagamentos não seriam feitos sem o prévio repasse dos recursos. Essa era a conduta dele esperada e exigível. Essa era a postura de um dirigente que zela pelo cumprimento da lei e pela instituição

que dirige;

d) a omissão do dirigente da Caixa mostra-se agravada em face de os atrasos terem sido recorrentes, cumulativos e continuados, tendo perdurado de julho/2013 a setembro/2014, chegando

a superar o absurdo patamar de R$ 5 bilhões;

e) era clara e evidente a intenção do governo de se financiar com recursos da Caixa, razão

por que cabia ao dirigente da estatal, após os devidos alertas e notificações aos ministérios setoriais no primeiro mês de abuso do poder do controlador, determinar a suspensão do pagamento dos benefícios, conforme expressamente previam cláusulas contratuais (peça 67, p. 11,

e peça 79, pp. 10 e 59);

f) o Presidente da Caixa agiu de forma extremamente temerária, pois submeteu a instituição

que devia proteger a urna situação de fragilidade e risco, tendo de realocar recursos destinados a outras operações regulares para dar cobertura a essa operação de crédito irregular, com custos incorridos não adequadamente quantificados, violando o princípio da prudência e também o da

eficiência, na medida em que os recursos próprios da Caixa, em vez de adiantados à União, poderiam estar sendo aplicados em operações mais rentáveis para a instituição financeira;

g) a conduta leniente e negligente do dirigente da Caixa foi fundamental para a consumação das operações de crédito ilegais contraídas pela União, sendo-lhe plenamente exigível conduta diversa;

h) não há falar em obediência hierárquica ou temor de perda do cargo caso o dirigente houvesse atuado com diligência em defesa da instituição financeira e da legalidade. Qualquer

ordem ou orientação recebida para realizar com recursos da Caixa os pagamentos de responsabilidade da União era manifestamente ilegal.

Como se vê, a conduta do sr. Jorge Hereda foi bastante grave, seja pelos valores envolvidos,

pela longa duração no tempo, pelos danos causados às finanças públicas (aumento do endividamento da União) ou pelos riscos advindos para a Caixa.

123. Em razão da interposição de Pedido de Reexame pelo MP/TCU, com a possibilidade de agravamento da sanção imposta a Jorge Fontes Hereda por meio do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, foi realizada a oitiva prévia desse responsável (peças 648 e 678), a fim de que

apresentasse suas contrarrazões recursais em face do multicitado Pedido de Reexame, caso entendesse necessário.

124. O Sr. Jorge Fontes Hereda apresentou suas contrarrazões, conforme argumentos constantes da peça 650.



78

125. Ocorre que Jorge Fontes Hereda também interpôs Pedido de Reexame (peça 568) em

face do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, com o objetivo de se afastar a sanção que lhe fora imposta por meio desse decisum. Ao se percorrerem as petições recursais e de contrarrazões,

verifica-se que a itemização das peças é muito parecida no que tange aos capítulos e subcapítulos e pedido, inclusive com o pedido alternativo, cujas estruturas são a seguir transcritas:

a) “da breve síntese do julgado”:

b) “considerações iniciais sobre a política, destinação e finalidades dos planos Bolsa Família, Seguro Desemprego e Abono Salarial” (pedido de reexame);

c) “Do Bolsa Família - Lei n° 10.836/2004 - Base legal, finalidade, princípios e âmbito de atendimento”;

d) “Do Seguro Desemprego e do Abono Salarial – Lei n° 7.998/90 - Base legal,

finalidade, princípios e âmbito de atendimento”;

e) “Da Inexigibilidade de Conduta Diversa – Da absoluta falta de alternativa ao gestor

CAIXA em face da obrigação (coação moral) de pagamentos dos planos sociais Bolsa Família, do Abono Salarial e do Seguro-Desemprego nos anos de 2013 e 2014”;

f) “Da Boa-Fé”;

g) “Do dever de diligência da business judment rule” (pedido de reexame).

126. A seguir, serão transcritos os principais fundamentos constantes das contrarrazões e do

Pedido de Reexame, sem prejuízo de consignar que todos os argumentos neste e naquelas serão sopesados em conjunto e em confronto com os demais documentos constantes dos autos, quando da análise de mérito.

126.1. “12. Em síntese, o MPjTCU, no que diz respeito ao senhor Jorge Fontes Hereda, insurge-se contra o decisum por sugerir não ter havido razoabilidade na quantificação da

multa, uma vez que este senhor, ora recorrido, teria o dever legal de não efetuar o pagamento dos benefícios sociais a partir do segundo mês de atraso dos repasses da União”.

126.2. “13. Tal omissão deste dirigente, ora recorrido, segundo aquele órgão

recorrente ter-se-ia mostrado ‘agravada em face de os atrasos terem sido recorrentes, cumulativos continuados, tendo perdurado de julho de 2013 a setembro de 2014, chegando a superar o absurdo

patamar de 5 bilhões’”.

126.3. “15. De resto, o parquet reitera que a ‘conduta leniente e negligente do dirigente foi fundamental para a consumação das operações de crédito ilegais contraídas pela

União, sendo-lhe plenamente exigível conduta diversa’”.

126.4. “16. Com a devida vênia, as razões do MPjTCU, em seu pedido de reexame,

não merecem prosperar, notadamente por darem interpretação equivocada a princípios administrativos e não respeitarem fundamentos e preceitos constitucionais, básicos do alicerce republicano pátrio”.

126.5. No que tange à política, destinação e finalidade dos planos Bolsa Família, Seguro Desemprego e Abono Salarial, Jorge Fontes Hereda ressaltou o importante do papel da

Caixa Econômica Federal (Caixa) como mandatária da União para a “gestão e repasse desses benefícios sociais a população brasileira”.

126.6. Em seguida, Jorge Hereda mencionou os fundamentos e preceitos

constitucionais do Bolsa Família, Seguro Desemprego, Abono Salarial, a fim de ressaltar a relevância da Caixa nesses programas.



79

126.7. Adentrando o mérito, inaugurou seus argumentos mencionando a

“inexigibilidade de conduta diversa”, cujos fundamentos são a seguir transcritos:

36. E não há que impingir ao gestor o dever de suspensão dos pagamentos porque os

convênios firmados, em suas alíneas, esclareciam tratar-se de uma FACULDADE; opção, essa, que atendia e assegurava ao dirigente, ora recorrido, a discricionariedade de optar pela decisão menos gravosa ao banco e, no mesmo toque, menos gravosa à classe de cidadãos brasileiros

beneficiários.

37. Assim, a situação prevista nos acordos, de fato, autorizaria a CAIXA e fazer a suspensão

dos pagamentos, desde que, obviamente, fossem observados e cotejados os impactos dos efeitos que tal medida poderia trazer.

38. No caso em apreço, o gestor se viu dentro de um cenário de difícil escolha. Ao optar por

manter o pagamento dos referidos planos sociais, sem a contrapartida da União, o presidente da CAIXA, ora recorrido, agiu com cautela.

39. A CAIXA já havia suportado quebras de algumas de suas agências, no ano de 2012, pelo simples boato do Bolsa Família não ser pago em dia. Um boato que fora afastado, mas fora suficiente para mostrar que a CAIXA e os seus funcionários seriam os primeiros a ser coagidos

pela população beneficiária e frustrada na expectativa de recebimento dos planos.

40. Noutro lado da balança, a importância desses planos sociais aos beneficiários é notória.

São planos sociais importantes para o desenvolvimento social e, no caso do Bolsa Família, em particular, destinados à subsistência de mais de 80 milhões de pessoas em situação de pobreza ou de extrema pobreza.

47. Os pagamentos em atrasos, adiante, foram cobrados da União e, durante o período de mora desses repasses, a CAIXA fez o pagamento dos benefícios enquanto lhe era possível e sem

riscos institucionais.

48. Conforme repisado insistentemente nas defesas e memoriais da CAIXA, aquele banco público, por meio de ordem do seu dirigente, senhor Jorge Fontes Hereda, recorreu à Câmara de

Conciliação e Arbitragem da Administração Federal da AGU na busca de apontar as faltas do pagamento.

49. As cobranças foram diligentes e imediatas ao tempo da mora dos repasses, uma vez que a CAIXA, ainda em 2014, apontou à Câmara de Arbitragem Federal da AGU que o MDS, conquanto tivesse firmado contrato de prestação de serviços com a CAIXA, fazia os repasses de forma

intempestiva e em volume insuficiente desde o mês de outubro do ano de 2013. (cf. peça 46, fls. 5/7)

50. Portanto, agiu conforme lhe era exigível, mantendo os pagamentos e, no mesmo ato,

cobrando da União pelos meios legais que lhe eram exigíveis.

51. Por sua vez, quanto à conduta dos pagamentos dos benefícios sociais e do suposto risco de gestão temerária de recursos, também não há razão a socorrer o pedido de reexame do parquet.

52. Não há nos autos informações, pareceres, planilhas ou notas técnicas que evidenciam ou tragam indícios da Caixa ter suportado, com ônus financeiro, os pagamentos dos benefícios

sociais. Não houve dano à Caixa nem, portanto, ao Erário. Sequer houve risco de qualquer ruptura na disponibilidade de recursos ou balanço negativo.

126.8. Registrou o recorrente que não houve pagamentos da União à Caixa, mas

“quando ocorreram, foram sempre em favor da União”, conforme especifica.

126.9. Jorge Fontes Hereda ressalta sua boa-fé no pagamento desses programas

sociais e menciona que “Sua conduta foi lastreada na razoabilidade, proporcionalidade e ética, estando ainda, sob o aparato da discricionariedade conferida pela lei e pelos convênios, ante a



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oportunidade e conveniência que se lhe apresentou no caso concreto. Não pode, por isso, receber

reprimenda administrativa, conforme assim fora julgado no acórdão guerreado”.

126.10. O recorrente também rechaça a situação de “convulsão social”, mencionada no

Voto condutor do Acórdão atacado, sendo que, no seu entendimento, “as condutas praticadas pelo dirigente, dentro do que a ele era razoavelmente exigível, proporcional e moral”.

126.11. O recorrente, já em sede de Pedido de Reexame (peça 568), mencionou o “dever

de diligência da business judgement rule”, a seguir sintetizado.

126.11.1 Em razão da ausência de “regulamentação exaustiva do dever de diligência e

da exata delimitação de sua abrangência”, fez-se “surgir no direito norte-americano a teoria da business judgement rule, cuja aplicação já está em fase bem desenvolvida em âmbito nacional”.

126.11.2. Continua o recorrente:

89. A referida teoria estabelece a presunção relativa de que os administradores estavam bem informados quando da tomada de decisão e, portanto, satisfizeram os deveres de cuidado e

diligência, sendo afastada a possibilidade de revisão do ato negociai e estabelecidos requisitos mais rígidos para o questionamento das decisões empresariais.

90. Desta feita, a business judgement rule mostra-se verdadeira regra de proteção especial

aos administradores de uma sociedade por prescrever a não imputação de responsabilidade quando a assunção de riscos ou eventual resultado negocial negativo não for decorrente da

violação dos deveres de conduta.

91. De acordo com a referida doutrina, cabe ao órgão julgador, quando da análise dos atos empresariais, perquirir o processo da tomada de decisão como um todo, e não apenas o seu

resultado final. (...)

92. Levando-se em consideração a impossibilidade fática da reprodução das condições

factuais presentes quando da tomada de decisão de manutenção do pagamento dos planos sociais em comento, a business judgement rule retira a legitimidade das condenações fundamentadas numa expectativa idealizada e cuja concepção era impossível quando da realização do ato.

93. Poderia o gestor, ora recorrente, supor que os seus atos poderiam ser caracterizados como operações de crédito ilegais contraídas pela União, notadamente por esse tópico ser inédito e

demasiadamente controverso no Brasil?

94. Assim, padece de ilegitimidade a condenação fundamentada de que "resta claro que sem o seu aval fatalmente não se consumariam as operações de crédito ilegais contraídas pela União"

(cf. item 10 da Declaração de Voto do em. Ministro Bruno Dantas)

95. A decisão deste gestor, ora recorrente, teve como finalidade atender aos anseios sociais e

expectativas dos beneficiários em ter o seu auxílio financeiro pago na medida da sua solicitação. Qualquer divergência ou dificuldade do recebimento desses benefícios com justificativa da CAIXA de não ter havido o repasse da União não seria compreendida como justa e pacífica, não podendo

tal ato, portanto, ser confundido como um ato administrativo ilegal e passível de sanção.

127. Ao final das petições recursais e de contrarrazões, Jorge Fontes Hereda requer

conhecimento e provimento do recurso interposto, a fim de excluir a sanção que lhe fora imposta pelo Acórdão recorrido, conforme conclusões a seguir transcritas:

a) inicialmente, não subsistir conduta outra que não fosse a manutenção dos pagamentos dos

planos sociais Bolsa família, Seguro-Desemprego e Abono Salarial. Ao gestor recorrente era inexigível uma conduta diversa, em destaque pelo risco de dano ao patrimônio e funcionários

CAIXA, além da certa convulsão social em caso de suspensão dos pagamentos;



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b) conclui-se, igualmente, que o ato do gestor não submeteu a CAIXA ao risco de dano

iminente ou de prejuízos institucionais. Não há documentos, estudos ou planilhas nos autos que demonstrem o contrário. A CAIXA fez uso do expediente contábil de fluxo de caixa, utilizando de

recursos da União em outras contas de planos que se mostravam superavitários;

c) conclui-se, igualmente, que os percentuais dos saldos negativos foram ínfimos (<7%) quando comparado ao valor global dos aportes de todos os planos sociais; o que, em si, comprova

não ter subsistido risco aos recursos da CAIXA ou gestão temerária na manutenção dos pagamentos dos planos sociais;

d) conclui-se, noutro ponto, que o gestor utilizou dos meios legais para exigir da União o pagamento do repasses. Não fora negligente quanto à cobrança, recorrendo a Câmara de Conciliação e Arbitragem da AGU;

e) conclui-se, quanto ao ato, ter ele se enquadrado como de boa-fé, uma vez ter atendido à finalidade pública, não ter trazido dano ao Erário e, ainda, não ter ocasionado qualquer vantagem

ilícita ao recorrente;

f) conclui-se, em remate, que os resultados negativos da conduta do recorrente eram de difícil ou impossível previsão e, nesse ponto, não decorrentes de violação de deveres de conduta ou da

violação de princípios administrativos.

Análise

128. Passa-se, então, à análise dos pedidos de reexame interpostos pelo MP/TCU, por Jorge Fontes Hereda, bem como as contrarrazões deste em face do recurso do MPTCU, em conjunto e em confronto.

128.1 Segundo a teoria da responsabilização adotada pela doutrina majoritária, a responsabilidade emerge quando presentes três requisitos: a) fato; b) dano; c) nexo entre a

conduta do agente e o dano causado. Contudo, ainda que estejam presentes esses três requisitos, deve-se analisar a existência de alguma excludente de culpabilidade, a fim de verificar a ocorrência ou não de responsabilização.

128.2. De fato, a impossibilidade de conduta diversa, ou, nas palavras do recorrente, “inexigibilidade de conduta diversa”, pode ensejar excludente de culpabilidade ou afastamento da

responsabilização nas irregularidades ensejadoras da sanção que lhe fora aplicada. Contudo, essa não é a melhor exegese a ser aplicada ao caso concreto, considerando os fatos constantes dos autos.

128.3. O próprio Jorge Fontes Hereda reconheceu a irregularidade das operações, quando assim se manifesta (peça 568, p. 19):

93. Poderia o gestor, ora recorrente, supor que os seus atos poderiam ser caracterizados como operações de crédito ilegais contraídas pela União, notadamente por esse tópico ser inédito e demasiadamente controverso no Brasil? (grifou-se)

128.4. A “inexigibilidade de conduta diversa” não pode implicar ou fundamentar o afastamento de responsabilidade quando houver ato praticado com grave infração à norma legal,

sob pena de perverter o esse instituto excludente de culpabilidade.

128.5. O efetivo pagamento de benefícios sociais deve estar lastreado no respectivo financeiro. Registre-se que não se está a falar de orçamento, mas sim de financeiro, ou seja, a

materialização daquele. Atribuir “faculdade” à suspensão de pagamento parece não elidir essa irregularidade, por uma questão muito simples: se não houver recursos financeiros para suportar

tais despesas, não há falar em pagamento desses benefícios. Ao realizar pagamento sem o respectivo lastro financeiro, cria-se irregularidade contábil e financeira, que, no caso concreto,



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contribuiu para as denominadas “pedaladas fiscais”. A responsabilidade fiscal consiste em um dos

alicerces do Estado, sob pena de perverter toda a ordem econômica, financeira e contábil, sem prejuízo de mencionar os efeitos indesejáveis de situação financeira divulgada diversa da concreta.

128.6. Contribui para a irregularidade verificada a hierarquia entre os agentes e órgãos envolvidos. Nessa hipótese, com muito mais propriedade, deveriam ser evitados e não executados os pagamentos desses benefícios, por serem contrários ao ordenamento jurídico, cujos

fundamentos já foram exaustivamente especificados no Relatório e Voto condutor do Acórdão atacado.

128.7. Quando se fala em “faculdade”, parece que Jorge Fontes Hereda atribui discricionariedade na suspensão dos multicitados pagamentos sem o lastro financeiro necessário para suportá-los. Há provável equívoco conceitual no instituto da discricionariedade mencionado

por esse responsável.

128.8. Discricionariedade pressupõe oportunidade e conveniência de o agente público

agir. Não é demais recordar que a discricionariedade possui os contornos de uma margem possível de aplicação definida pela lei. Não há falar em discricionariedade absoluta (iuris et iuris), sob pena de não se estar diante de discricionariedade, mas sim de arbitrariedade. Daí por que, quando

se fala em possibilidade de controlar ato discricionário, não se está a controlar os limites de agir fixados pela norma regente (oportunidade e conveniência), mas sim os atos praticados às margens

desses limites, motivo por que não se controla a discricionariedade de um ato irregular, mas sim a legalidade ou ilegalidade desse ato praticado sob o pseudomanto da discricionariedade. A discricionariedade, portanto, encontra-se nos limites do princípio da legalidade, insculpido no art.

37, da Lei Maior. Tudo o que não estiver nos limites do princípio da legalidade previsto na Constituição Federal viola a discricionariedade, aqui entendida como oportunidade e conveniência

de praticar determinado ato. Ademais, ordens manifestamente ilegais não devem ser cumpridas. Não pode passar às margens desta análise, a competência de Jorge Fontes Hereda no exercício das atribuições de Presidente da Caixa Econômica Federal. A empresa pública, natureza jurídica

da Caixa Econômica Federal, possui capital próprio integralmente público. Entretanto, possui autonomia e independência em relação à entidade estatal que a criou, não havendo, portanto,

qualquer vínculo hierárquico entre criador e criatura, sob pena de se corromper a essência da natureza jurídica de uma empresa pública. A autonomia e a independência da empresa pública (Caixa) impõem-lhe agir de acordo com as normas contábeis, financeiras e orçamentárias regentes

dos atos a serem praticados por ela.

128.9. Não se desconhece a relevância dos programas sociais do Governo Federal,

como mencionado pelo recorrente, os quais, em sua grande maioria, garantem a subsistência de milhões de cidadãos e cidadãs carentes deste país. Contudo, esse fato, de per si, não autoriza a prática de atos com grave infração à norma legal.

128.10. As cobranças de pagamentos dos valores envolvidos pela Caixa, por meio da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal da AGU, conforme mencionado

pelo recorrente, não afastam a irregularidade verificada e revelam conduta mínima esperada do dirigente máximo do órgão, em face de pagamentos suportados pela Instituição, sem o competente lastro financeiro. Ao contrário, ratificam-nas.

128.11. É improcedente o argumento de Jorge Fontes Hereda no que tange ao argumento do MP/TCU acerca do risco de gestão temerária. A gestão temerária não exige

resultado, pois basta haver a prática de determinado ato que ponha em risco a entidade (no caso, a Caixa) ou contribua para uma irregularidade grave, para que se verifique a gestão temerária. Basta a conduta, simplesmente a conduta para que se tenha uma gestão temerária. As

consequências práticas de uma gestão temerária devem ser consideradas para efeitos de responsabilização, sanções e ressarcimentos dela decorrentes, conforme o caso.



83

128.12. Ainda que não existam nos autos “informações, pareceres, planilhas ou notas

técnicas que evidenciam ou tragam indícios de a Caixa ter suportado, com ônus financeiro, os pagamentos dos benefícios sociais”, como mencionado por Jorge Fontes Hereda, resta

configurada operação de crédito praticada com violação à norma legal, o que, por si só, autoriza a atuação do TCU no exercício do plexo de suas competências fixadas pela Constituição Federal.

128.13. A existência ou não de boa-fé não repercute na análise da legalidade do ato

fiscalizado pela Corte de Contas. Basta que determinado ato jurídico subsuma-se à norma regente para emergir a responsabilização do agente que o praticou, independentemente de boa ou má-fé.

Diverso, porém, é o entendimento quanto à sanção, quando poderá o TCU adentrar os elementos volitivos na conduta do agente para, no âmbito da dosimetria da pena, fixar a sanção a ser-lhe imposta, nos limites de sua Lei Orgânica. Não há, portanto, acolher o argumento de que a conduta

de Jorge Fontes Hereda “foi lastreada na razoabilidade, proporcionalidade e ética, estando ainda, sob o aparato da discricionariedade conferida pela lei e pelos convênios, ante a oportunidade e

conveniência que se lhe apresentou no caso concreto”, haja vista os fundamentos mencionados em todo este item.

128.14. Por fim, em seus argumentos recursais, Jorge Fontes Hereda avocou “a teoria

da business judgement rule”, sob o argumento da ausência de “regulamentação exaustiva do dever de diligência e da exata delimitação de sua abrangência”.

128.14.1. Business judgement rule, que, em livre tradução, pode ser compreendido como “regras de julgamento empresarial ou comercial”, teve sua origem nas cortes estaduais norte-americanas, a fim de que as decisões adotadas autonomamente por sociedade anônimas, ou por

grandes empresas, fossem protegidas.

128.14.2. Pode-se inferir que a intervenção judicial ou administrativa, como no caso

concreto, decorreria da inexistência de normas sobre as decisões adotadas por essas sociedades, cuja essência pode ser a integralização da decisão adotada. Daí por que a tutela jurisdicional prestada pelo Poder Judiciário.

128.14.3. Também se pode compreender essa teoria quando, no caso concreto, a Caixa adota decisões voltadas para sua atividade-fim, para competir no mercado financeiro tal como

outras entidades financeiras públicas ou privadas.

128.14.4. Entretanto, ainda segundo essa teoria, não se confere um cheque em branco para essas empresas poderem decidir indistintamente sobre a política consubstanciada em suas

decisões e buscar a tutela jurisdicional em seu sentido estrito como garante de todas e quaisquer deliberações. A melhor doutrina, ao lecionar sobre business judgement rule, com amparo nas

deliberações judiciais norte-americanas, menciona diversos requisitos para evitar o judicial review, dentre os quais se destacam os seguintes:

a) decisão impessoal;

b) que a decisão não dilapide o patrimônio da entidade;

c) boa-fé;

d) decisão fundamentada em base racional;

e) privilégio ao interesse da entidade.

128.14.5. Registre-se que os requisitos devem ser preenchidos em sua integralidade. Não

é pelo fato de um ou outro requisito haver sido observado que deve ser aplicada a teoria. Todos os requisitos devem ser observados, a fim de permitir que seja avocada essa teoria.

128.14.6. O ordenamento jurídico brasileiro possui regras que norteiam as operações de créditos, como já mencionado anteriormente. Ao infringir esse ordenamento, parece remanescerem



84

violados, pelo menos, dois dos citados requisitos: decisão impessoal e decisão fundamentada em

base racional.

128.14.7. Ainda que não se possa afirmar peremptoriamente o animus de Jorge Fontes

Hereda em contribuir na construção de resultado primário irreal, a sua atuação contribuiu para que outrem obtivesse vantagem indevida nesse resultado. Nessa hipótese, os fatos imputados a esse gestor feriram o princípio da impessoalidade. Não é razoável, refoge do comportamento do bonus

pater familiae, pressupor que um Presidente da Caixa Econômica Federal não conheça os efeitos de não se contabilizarem operações de crédito dessa magnitude, ainda mais quando as operações

de crédito envolvem entidade estatal criadora e empresa pública criada, ou seja, criador e criatura.

128.14.8. Também não é crível conceber essas operações de crédito fundamentadas em

base racional. A racionalidade em determinada decisão sujeita à teoria business judgement rule deve ser concebida como fonte integralizadora na falta ou da incompletude de norma, na mesma

compreensão, mutatis mutandis, do disposto no art. 4º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), in verbis: “Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito”. Essa também deve ser a

essência da racionalidade da decisão de grandes empresas, a fim de que incida a mencionada teoria.

128.14.9. Ora, uma vez não observados os requisitos mínimos, a fim de se evitar o judicial review ou administrative review, conforme o caso, não há falar na aplicação da teoria business judgement rule ao caso concreto.

128.14.10. Registre-se que a análise deste item partiu do pressuposto de se aplicar a multicitada teoria à tutela jurisdicional prestada pelo Tribunal de Contas, não como órgão do

Poder Judiciário, mas como órgão administrativo, com atribuição de administrative review, e não para rever as operações de crédito, mas para manifestar-se pela legalidade ou não do ato praticado, nos exatos termos da competência que lhe fora conferida pelos arts. 70 e 71 da

Constituição Federal.

129. Dessa forma todos os argumentos apresentados por Jorge Fontes Hereda nas

contrarrazões (peça 650) e no recurso (peça 568) não afastam as irregularidades que lhe são imputadas, motivo por que se deve negar provimento ao Pedido de Reexame por ele interposto.

130. O MP/TCU interpôs Pedido de Reexame (peça 504), cujo cerne consiste em agravar a

sanção imposta a Jorge Fontes Hereda para o valor máximo da multa, além da sanção do art. 60 da Lei 8.443/1992 [inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no

âmbito da Administração Pública pelo prazo de 5 a 8 anos], em razão dos fatos e fundamentos discriminados no item 122 desta instrução, cuja análise de mérito se inicia.

130.1. Assiste razão ao MP/TCU quando consigna a gravidade dos atos praticados

pelo Presidente da Caixa Econômica Federal, Sr. Jorge Fontes Hereda, inclusive no que tange à fundamentação para recomendação, por parte do TCU, de rejeição das contas da Presidente da

República de 2014. De fato, não é comum o dirigente máximo de uma instituição financeira praticar ato com grave infração à norma legal.

130.2. O próprio MP/TCU reconhece a necessidade da proporcionalidade na sanção

aplicada pela Corte de Contas, mas entende que, ainda que em menor razão, “uma pequena distinção na dosimetria da pena de inabilitação poderia ser considerada razoável, mas a aplicação

apenas da pena de multa não se mostra compatível e proporcional com a gravidade das condutas e de suas consequências”.



85

130.3. Contudo, não pode passar ao largo o acolhimento, por parte do Relator a quo,

Ministro José Múcio Monteiro, de pronunciamento de membro do Colegiado Pleno do TCU, conforme se extrai dos bem lançados fundamentados do Voto (peça 495) condutor do Acórdão

2575/2016/TCU–Plenário (peça 492) atacado, in verbis:


153. A primeira delas foi para a rejeição das razões de justificativa de Jorge Fontes Hereda, Luciano Galvão Coutinho e Aldemir Bendine, com a consequente aplicação de multa individual de

R$ 30.000,00.





130.4. Observe-se que a dosimetria necessária no momento da fixação da sanção pelo

órgão competente foi privilegiada, não só pelo acolhimento da proposta de se apenar Jorge Fontes Hereda, mas também no quantum da apenação.

130.5. A observância da dosimetria na fixação da sanção aplicada a este Responsável,

de certa forma, atende a pretensão do MP/TCU, não em sua inteireza, mas sim parcialmente.

130.6. Ao acolher alteração sugerida por ministro integrante do Plenário do TCU, o

Relator a quo privilegia o instituto da dosimetria nas sanções que podem ser aplicadas por esta Corte de Contas, considerando os elementos subjetivos na conduta dos agentes envolvidos e na apuração dos fatos.

130.7. Dessa forma, sem deixar de louvar os percucientes fundamentos do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a Jorge Fontes Hereda, deve-se negar a ele

provimento.

LUCIANO GALVÃO COUTINHO - PRESIDENTE DO BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

131. Analisam-se neste item pedidos de reexame interpostos simultaneamente pelo Ministério Público junto ao TCU (peça 504) e por Luciano Galvão Coutinho (peça 567), além das

contrarrazões por este apresentadas (peça 680), que serão sopesados, em conjunto e em confronto, com os demais documentos e informações constantes dos autos, haja vista o efeito devolutivo pleno que norteia os pedidos de reexames ora processados, nos termos dos arts. 48, 32 e 33, da Lei

8.443/1992.

132. O Sr. Luciano Galvão Coutinho exerceu o cargo de Presidente do Banco Nacional do

Desenvolvimento Econômico e Social e foi ouvido em audiência, a fim de que apresentasse razões de justificativa, em razão dos seguintes fatos, nos termos do Acórdão 852/2015/TCU-Plenário:

Realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos

próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I,

do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000 (item 9.5.3 - grifou-se).



86

133. Ao fundamentar o Voto (peça 495) condutor do Acórdão atacado (peça 492), o relator

a quo, Ministro José Múcio Monteiro, assim se pronunciou no que tange à análise das razões de justificativas apresentadas por Luciano Galvão Coutinho:

77. Quanto aos Presidentes do BNDES, Luciano Coutinho (...), entendo que devem também ser acatadas suas razões de justificativa, deixando-se de aplicar-lhes sanção, em discordância com a proposta do MP, mas em linha com a da SecexFazenda.

78. No caso dessas subvenções, havia amparo na legislação para que os bancos efetuassem a concessão de empréstimos subsidiados e para que o Ministério da Fazenda definisse a sistemática

de pagamentos das equalizações, o que foi feito, como se viu, mediante normas que violavam preceitos da LRF, mas, em princípio, sem a participação dos bancos operadores.

79. Os bancos adotaram os procedimentos previstos nos normativos, apresentando a

documentação necessária para que pudessem receber da STN, na época própria, os valores que lhes eram devidos pela União, conforme reconhecido no Relatório de Fiscalização à peça 109. A

não transferência dos recursos, por sua vez, ocorria de forma unilateral, com evidente abuso do poder de controle por parte da União, valendo aqui as ponderações feitas na análise da conduta do Presidente da Caixa, quando se falou da pressão hierárquica e administrativa que certamente

pairava sobre os dirigentes dos bancos controlados nesse tipo de situação.

80. Como anotado pela unidade técnica, os empréstimos subsidiados faziam parte das

diretrizes estabelecidas pelo governo federal, que as considerava de extrema relevância para a economia nacional, sendo certo que a sua interrupção causaria impactos econômicos relevantes. Seria difícil imaginar que os dirigentes dos bancos pudessem suspender, por sua conta e risco, a

contratação dessas operações, sobretudo ante a aparente legalidade das portarias e normas emitidas pelo Ministério da Fazenda.

....................................................................................................................................................

82. Por todo o exposto, devem ser acatadas as razões de justificativa de Luciano Galvão Coutinho e (...), respectivamente, quanto aos itens 9.5.3 e (...) do Acórdão 825/2015-Plenário.

133.1. Inobstante esse entendimento inicial, o Relator a quo evoluiu em sua fundamentação no que tange a Luciano Galvão Coutinho, motivo por que acolheu pronunciamento

de Ministro integrante do Plenário, a fim de apená-lo com multa no valor de R$ 30.000,00, nos seguintes termos:

152. Cabe registrar que, nos debates ocorridos durante a sessão de julgamento, resolvi

acolher três sugestões feitas pelos demais ministros.

153. A primeira delas foi para a rejeição das razões de justificativa de (...) Luciano Galvão

Coutinho (...), com a consequente aplicação de multa individual de R$ 30.000,00.






Plenário (peça 492), cuja parte que diz respeito a Luciano Galvão Coutinho é a seguir transcrita:

9.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por (...) Luciano Galvão Coutinho;



87

9.6. aplicar multa de (..) R$ 30.000,00 (trinta mil reais), individualmente, a (...) Luciano

Galvão Coutinho (...), fixando-lhes o prazo de 15 dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional,

atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;


de Oliveira, interpôs Pedido de Reexame (peça 504), com o objetivo de agravar a sanção imposta a Luciano Galvão Coutinho pelo Acórdão nº 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492).

135.1. Por intermédio de quadro sintético em que menciona a multa aplicada a Luciano Galvão Coutinho no valor de R$ 30.000,00, o MP/TCU apresenta os fatos a ensejarem essas sanções nos seguintes termos:

1) realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do

Programa de Sustentação do Investimento (PSI) (item 9.5.3 do Acórdão 825/2015-Plenário).

135.2. O móvel do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a Luciano Galvão Coutinho consiste em agravar a sanção de inabilitação para o exercício de cargo

em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal de 5 (cinco) para 8 (oito) anos.

135.3. Ao fundamentar os motivos da interposição do recurso em exame, o MP/TCU pronunciou-se nos mesmos termos em que o fez em relação a Jorge Fontes Hereda e Aldemir Bendine, motivo por que não se transcreverão nesse momento (peça 504, p. 9. Vide item 122 desta

instrução).


agravamento da sanção imposta a Luciano Galvão Coutinho por meio do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, foi realizada a oitiva prévia desse responsável (peças 649, 659), a fim de que apresentasse suas contrarrazões recursais em face do multicitado Pedido de Reexame, caso

entendesse necessário.

137. O Sr. Luciano Galvão Coutinho, depois de mencionar a tempestividade da petição, o

histórico, adentrou o mérito de suas contrarrazões, conforme argumentos constantes da peça 680. No que tange ao mérito, as contrarrazões foram divididas nos seguintes itens:

a) “da observância do princípio da legalidade - a Lei n° 12.096/2009 e a sistemática da

equalização - ausência de compactuação ou participação nas operações consideradas ilegais pelo TCU”;

b) “das medidas efetivas de cobrança - ausência de tolerância ou passividade”;

c) “da impossibilidade da redução ou suspensão da concessão de financiamentos com recursos equalizáveis”;

d) “da ausência de conduta ilícita e de dano”;

138. A seguir, serão transcritos os principais pontos das contrarrazões de Luciano Galvão

Coutinho (peça 680), sem prejuízo de mencionar que todos os argumentos serão analisados em conjunto e em confronto, quando do mérito.

138.1. Consignou o responsável que, nos termos do art. 3º do Estatuto Social do

BNDES e do art. 23 da Lei 4.595/1964, “o BNDES é o principal instrumento de execução da política de investimento do Governo Federal, devendo apoiar programas relacionados com o

desenvolvimento econômico e social do País”.



88

138.2. A partir desses dispositivos, consignou que o BNDES consiste no veículo de

operação dos programas do Governo, em razão de imposição legal e regulamentar, não se atribuindo aos gestores uma faculdade e sim dever de agir.

138.3. Continua:

22. Dentre esses programas, está o PSI, que, nos termos da Lei n° 12.096, de 24.11.2009, autorizou a União a conceder subvenção econômica ao BNDES, sob a modalidade de equalização

de taxas de juros, destinada, em linhas gerais, às operações de financiamento à aquisição e produção de bens de capital e à inovação tecnológica, em diversos setores da economia.

23. A subvenção, no caso, foi a forma encontrada pela União de tornar as operações de crédito realizadas pelo BNDES mais atraentes, por propiciar a redução das taxas finais, assim impulsionando suas atividades de fomento, com benefícios diretos na economia do País.

24. As condições para a concessão de subvenção econômica encontram-se previstas no artigo 26 da Lei Complementar n° 101, de 04.05.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), quais

sejam: (i) autorização por lei específica; (ii) previsão orçamentária; e (iii) consonância com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

....................................................................................................................................................

26. A mencionada Lei n° 12.096/2009, em seu artigo 1º, determinou que o Conselho Monetário Nacional estabeleceria a distribuição entre o BNDES e a FINEP do limite de

financiamentos subvencionados de que trata o § 1°, definindo os grupos de beneficiários e as condições necessárias à contratação dos financiamentos.

27. De acordo com o previsto no artigo 1°, § 6°, da referida Lei, compete ao Ministério da

Fazenda estabelecer a metodologia para o pagamento da equalização de taxas de juros. Com o escopo de regulamentar a referida norma, foram editadas as Portarias do Ministério da Fazenda

de nos 336/2010, 575/2010, 87/2011, 122/2012, 216/2012, 278/2012, 313/2012, 35712012, 71/2013, 29/2014 e 193/2014.

....................................................................................................................................................

31. Importante ressaltar que as Portarias não consubstanciavam atos manifestamente ilegais, conforme alegado pelo Ministério Público, tendo em vista que a postergação do pagamento de

equalização não era algo inédito e, mesmo assim, nunca antes essa Corte de Contas havia se manifestado no sentido de que isso configurava operação de crédito.

138.4. Luciano Galvão Coutinho transcreve divergência entre a Unidade Técnica e o

Relator a quo sobre o tema e quanto à natureza jurídica do ato, bem como sobre a competência do Presidente do BNDES, in verbis:

(...) Outra evidência a corroborar a intenção da União em postergar os pagamentos e, consequentemente, se endividar com o BNDES, está nas portarias editadas pelos responsáveis que exerceram o cargo de Ministro da Fazenda, as quais estipularam o prazo de 24 meses para

pagamento das obrigações do Tesouro, forçando a instituição financeira a suportar os encargos das subvenções, com aparência de legalidade.

Seria difícil imaginar que os dirigentes dos bancos pudessem suspender, por sua conta e risco, a contratação dessas operações, sobretudo ante a aparente legalidade das portarias e normas emitidas pelo Ministério da Fazenda.

138.5. Continua Luciano Galvão Coutinho:

Até mesmo o Ilustre membro do Ministério Público, reconheceu, em seu recurso, que as

Portarias emitidas pelo Ministério da Fazenda davam "ar de legalidade" à conduta do Tesouro:



89

"Em segundo lugar, o fato de os atrasos nos pagamentos das equalizações ao BNDES terem

se iniciado antes mesmo do estabelecimento do prazo de 24 meses e perdurado depois disso (descumprindo-se o prazo já elástico de 24 meses) não retira a gravidade da edição das Portarias

122/2012, 357/2012 e 29/2014, pois elas buscaram, justamente, dar um "ar de legalidade" aos atrasos que já vinham ocorrendo e respaldar a continuidade e o incremento dos atrasos. Não fosse a edição de tais normas, teria sido certamente mais difícil ao Ministério da Fazenda justificar

perante o BNDES a inexistência de qualquer pagamento de equalização ao longo de mais de 3 anos (gráfico à peça 446, p. 10). Assim, se essas portarias não foram determinantes para a

caracterização das operações de crédito contraídas pela União junto ao BNDES (pois o que determina a irregularidade é a efetiva falta de pagamento logo após cada período de apuração da equalização), não há dúvidas de que contribuíram de forma relevante para a realização de novas

operações de crédito e para o seu prolongamento no tempo. (...)" (grifamos)

138.6. Continua Luciano Galvão Coutinho:

145. Apesar de essa situação ser flagrantemente ilegal, deve-se reconhecer que o Sr. Luciano Coutinho, na condição de presidente do BNDES, não teve contribuição relevante para o cometimento da irregularidade.

146. A forma de pagamento dos subsídios não foi estabelecida pelo BNDES e não há indícios de que a instituição ou o Sr. Luciano Coutinho tenham se manifestado favoravelmente a

ela ou com ela concordado.

147. O BNDES atuou, no caso, conforme se esperava, apurando na época própria e na forma definida pelo Ministério da Fazenda os valores devidos pela União e encaminhando a

cobrança à STN.

148. A postergação no pagamento, seja por meio das portarias que estabeleceram o prazo

de 24 meses, seja por falta de pagamento mesmo após o vencimento desse prazo, não pode ser atribuída ao presidente do BNDES, que aparentemente não tinha qualquer ingerência sobre os pagamentos devidos pela União, que eram operacionalizados pela STN.

149. Não se identificou, no caso, qualquer evidência de conduta omissiva ou comissiva que pudesse ser atribuída ao responsável e que tivesse contribuído para a irregularidade cometida.

Afinal, foi a postergação dos pagamentos da equalização, com suporte nas portarias ilegais do Ministério da Fazenda que a autorizaram, que configurou a contratação de operação de crédito, e o atraso, como demonstrado, ocorreu por responsabilidade da área econômica do governo.

138.7. Também mencionou não se tratar de “suposta obediência hierárquica, mas sim pelo respeito a princípios caros à Constituição da república, notadamente o da legalidade”, haja

vista a verossimilhança de legalidade do ato. Continua:

A confusão entre o respeito à Lei e a obediência ao controlador, no caso em tela, decorre do fato de o mesmo órgão (Ministério da Fazenda) ser, ao mesmo tempo, emissor do ato normativo

que regulamenta o pagamento da equalização e o responsável por esse pagamento. Mas veja-se que isso ocorre porque o legislador pátrio assim o quis quando, dentro de regular processo de

edição normativa, converteu a Medida Provisória n° 465, de 29 de junho de 2009, na Lei n° 12.096/2009.

Assim, conforme já asseverado, a sistemática de pagamento da equalização cabia ao

Governo de forma unilateral e o BNDES não possuía competência para participar de sua definição. Nesse sentido, veja-se o seguinte trecho do Relatório do Acórdão n° 2.461/2015 -

Plenário, que apreciou as contas do Governo da República referente ao exercício de 2014:

"(...) Contudo, no caso que aqui se discute, configurou-se de fato uma relação unilateral, em que a União, controladora do BNDES, utilizou-se de seu poder para impor uma sistemática de



90

pagamento de equalizações de juros em seu próprio beneficio, levando à postergação injustificada

das quitações devidas à instituição financeira. Vale dizer, exatamente o que o legislador complementar coibiu nos termos do art. 36 da LRF. Ademais, não há dúvida de que houve o

estabelecimento, por intermédio de portaria do Ministério da Fazenda, de cláusulas típicas de um contrato de operação de crédito, como prazos, taxas de correção e sanções, entre outras - impostas, contudo, de forma unilateral e coercitiva instituição financeira, combinando a utilização,

pela União, de poder de império pela via da edição de ato normativo e de poder de controlador da própria instituição financeira." (grifos constantes do original)

138.8. No capítulo “das medidas efetivas de cobrança – ausência de tolerância ou passividade”, Luciano Coutinho mencionou duas possibilidades em razão da mora da União perante o BNDES: “a) cobrança administrativa dos montantes devidos pela União a título de

equalização de taxa de juros; b) cobrança judicial direta dos referidos valores”. Nesse sentido, realçou que cobrança judicial seria desproporcional e “poderia prolongar ainda mais o

recebimento dos créditos”

138.9. Continua Luciano Coutinho:

55. É importante ressaltar que, mesmo após o atraso posterior ao prazo de 24 meses, em

momento algum houve expectativa de perda. Nos termos da Lei, tratava-se de atraso e não de negativa de pagamento.

56. Assim, era razoável supor que o Judiciário não determinaria a liquidação imediata, especialmente porque a União sempre alegou não haver disponibilidade de recursos e a regulamentação, estabelecida nas Portarias do Ministério da Fazenda, lhe permitia opor essa

exceção.

57. Nesse caso, além do desgaste natural ocasionado por anos de disputa em juízo, o BNDES

estaria ainda sujeito à sucumbência, com possibilidade de expressiva condenação em honorários. Por outro lado, caso o BNDES obtivesse êxito em uma eventual disputa judicial, a União é que estaria sujeita à sucumbência e à condenação em honorários, agravando ainda mais a situação das

contas públicas.

58. Inclusive, cabe registrar que a opção pela cobrança administrativa está em conformidade

com os ditames constitucionais e com o direito processual moderno, que priorizam e incentivam a conciliação na solução de conflitos em uma relação jurídica, de modo a não sobrecarregar o Judiciário.

138.10. Em seguida, Luciano Coutinho inicia capítulo “da impossibilidade da redução ou suspensão da concessão de financiamentos com recursos equalizáveis”. Depois de mencionar os

argumentos recursais do MP/TCU, acerca desse capítulo assim sem pronunciou:

76. Segundo essa lógica [do MP/TCU], seria razoável e até exigível que o Recorrido houvesse suspendido o PSI como meio de pressão para que o Tesouro regularizasse as dívidas

relativas à equalização. Ocorre que tal decisão teria violado tanto a Lei n° 12.096/2009 quanto a Lei n° 4.595/64, bem como o Estatuto do BNDES, além de encerrar ofensa ao Princípio

constitucional da Legalidade.

77. Como se sabe, o Governo Federal institui diversas políticas públicas voltadas a propiciar um ambiente de mobilização a favor da expansão produtiva, que terá efeitos benéficos no curto e

longo prazo sobre a renda, emprego e qualidade de vida das pessoas. Os programas oficiais de crédito, portanto, não são um fim em si mesmo, mas mecanismos para alcance de metas de política

de desenvolvimento econômico e social.

78. O BNDES, por sua vez, é um veículo fundamental para a execução de políticas públicas, de modo que não opera determinado programa de governo por interesse institucional próprio e



91

auto-concebido, mas o faz em observância ao disposto na Lei. Resoluções do Conselho Monetário

Nacional e Portarias do Ministério da Fazenda, aplicáveis a cada programa específico.

138.11. Mencionou Luciano Coutinho que a própria equipe técnica do TCU reconheceu

a importância do PSI, motivo por que assim se pronunciou:

86. Como se pode ver, ainda que se desaprove a política pública escolhida pelo Governo Federal, é fato que o PSI, dentro do contexto em que foi criado, era bastante relevante e, portanto,

suspendê-lo não era uma decisão trivial.

87. Tivesse o Recorrido agido de tal maneira, não só teria descumprido a Lei e o seu dever de

gestor público, como teria ferido o interesse coletivo que fundamenta a política pública em questão. Teria ele, em inobservância do referido princípio da socialidade, utilizado seu direito subjetivo de credor para pressionar o Tesouro Nacional, causando relevante impacto na economia

do País, podendo gerar dano a milhares de pessoas cuja atividade econômica, naquele momento de escassez de crédito, dependia dos recursos ali previstos.

138.12. Em seguida, sob o título “da ausência de conduta ilícita e de dano”, Luciano Coutinho enfatiza que agiu em todos esses procedimentos de acordo com o ordenamento jurídico, conforme mencionado no seguinte excerto:

88. De acordo com o exposto até o momento, conclui-se que o Recorrido não praticou qualquer conduta violadora do ordenamento jurídico, pelo contrário, agiu, conforme afirmado

anteriormente, de acordo com os atos normativos que regem a atuação do BNDES (Decreto n° 4.418/2002 e Lei n° 4.595/1964), exercendo seu papel de principal instrumento de execução das políticas de investimento do Governo Federal, no caso, executando o Programa estabelecido pela

Lei n° 12.096/2009.

....................................................................................................................................................

91. Assim, não houve má-fé na atuação do Recorrido, pois se buscou atingir o interesse público previamente estabelecido em lei, qual seja, o fomento à aquisição e produção de bens de capital e à inovação tecnológica, em diversos setores da economia, por meio de concessão de

financiamento com taxas diferenciadas, com o devido amparo legal.

92. Ressalte-se que, ao manter o funcionamento do Programa, o Recorrido deu cumprimento

ao arcabouço legal aplicável sem, contudo, deixar de atentar para a saúde financeira da instituição que dirigia. Assim, é importante destacar que o BNDES prioriza o caráter eminentemente técnico na operação dos programas, tendo sempre como diretriz a garantia da

estabilidade financeira da instituição.

....................................................................................................................................................

97. Foi nesse cenário, portanto, que se pautou a atuação da administração do BNDES: atendimento ao interesse público, com disponibilidade de recursos, remuneração adequada e existência certificada de créditos (que foram tempestivamente cobrados administrativamente) que,

mesmo em atraso, não causaram dano patrimonial ao Banco.

98. Recorde-se, ainda, que, nos termos das Portarias editadas pelo Ministério da Fazenda, o

BNDES fazia jus à atualização dos recursos desde a apuração dos valores até a data do seu efetivo pagamento. Não houve, portanto, dano à instituição.

138.12. Em conclusão requer o não provimento do Pedido de Reexame interposto pelo

MP/TCU (peça 680), bem como o provimento de seu Pedido de Reexame (peça 567), para que, elididas as irregularidades que lhe são imputadas, sejam acolhidas suas razões de justificativa e,

consequentemente, afastada a multa aplicada por meio do item 9.6 do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário.



92

139. Ocorre que Luciano Galvão Coutinho também interpôs Pedido de Reexame (peça 567)

em face do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, com o objetivo de se afastar a sanção que lhe fora imposta por meio desse decisum. Ao se percorrerem as petições recursais e de contrarrazões,

verifica-se que as estruturas das peças são bem parecidas no que tange aos capítulos e subcapítulos e pedido, inclusive com o pedido alternativo. A título de ilustração, seguem os itens do Pedido de Reexame (peça 567):

a) “a Lei n° 12.096/2009 e a sistemática da equalização”;

b) “da observância ao princípio da legalidade”;

c) “da cobrança administrativa dos montantes de equalização em atraso”;

d) “da impossibilidade da redução ou suspensão da concessão de financiamentos com recursos equalizáveis”;

e) “da ausência de omissão e de dano”;

140. Assim, por economia processual, não serão reproduzidos novamente os fundamentos

apresentados por este Responsável (peça 567), sem prejuízo de registrar que todos, todos os argumentos constantes tanto do Pedido de Reexame quanto das contrarrazões (peça 680) apresentadas por Luciano Galvão Coutinho serão analisados em conjunto e em confronto com o

Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU no mérito que ora se inicia.

Análise

141. Passa-se à análise do mérito dos pedidos de reexame e das contrarrazões referentes a Luciano Galvão Coutinho.

141.1. Inicialmente, deve-se registrar que não se está a atacar ou não reconhecer a

importância do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), bem como a relevância do BNDES como fomentador das políticas públicas adotadas pela União.

141.2. A Lei 12.096/2009, dentre outras aplicações, autoriza a concessão de subvenção econômica ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, em operações de financiamento destinadas à aquisição e produção de bens de capital e à inovação tecnológica. Não

é porque esse diploma legal autoriza a concessão de subvenção social, que ela pode ocorrer de forma temerária. Temerária aqui no sentido não de dano, mas na forma praticada às margens da

lei.

141.3. A natureza autárquica do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social não implica hierarquia entre autarquia e entidade estatal criadora. Ainda que o BNDES

tenha função sócio-financeira na fomentação de políticas públicas, esse fato, de per si, não autoriza dilação de prazo com carência de 24 (vinte e quatro) meses para a exigência do valor

devido, no caso do PSI. A atuação passiva do então presidente do BNDES inequivocamente visou financiar despesas da União por meio das operações de crédito realizadas pela entidade. Nesse sentido, deve-se enfatizar manifestação do MP/TCU, nos seguintes termos:

Como presidentes de instituições financeiras, deveriam ter adotado imediatamente as medidas de cobrança que qualquer instituição privada adotaria caso a União não lhes repassasse

valores devidos a título de equalização de taxas de juros de empréstimos subsidiados.

141.4. Somente para argumentar, deve ser considerado que a linha de créditos subsidiados ocorreu por meio de instituições financeiras públicas, cuja ingerência da União

deveria ser afastada pelos presidentes dessas instituições financeiras.

141.5. Mesmo que a “postergação do pagamento de equalização”, como mencionado

pelo recorrente, não fosse inédita e ainda não houvesse manifestação do TCU, no sentido de que



93

esse ato configurava operação de crédito, não se deve perpetuar a prática de ato irregular, maxime

quando se trata de um banco de fomento econômico e social, como o BNDES, cujo exercício da titularidade do banco exigiria conduta razoável e dentro da legislação em vigor.

141.6. Não há acolher a conduta omissiva do presidente de um Banco da estirpe do BNDES, em face de financiamento das políticas da União, sem o aporte financeiro. Repise-se fundamentação do Relator a quo, ao acolher pronunciamento de seus pares, nos termos do Voto

condutor do Acórdão atacado, in verbis:

154. De fato, fui convencido pelos meus pares de que os então presidentes da Caixa

Econômica Federal, do BNDES e do Banco do Brasil deixaram que os bancos estatais ficassem submetidos por longo tempo a condições manifestamente ilegais e lesivas ao patrimônio das instituições, ao assumirem contas que o governo federal deveria pagar. Reconheço que os

responsáveis não poderiam ter aceitado que a situação se arrastasse tanto, chegando a montantes colossais, e deveriam ter tomado atitudes mais contundentes em defesa dos bancos, como

suspender os pagamentos, no caso da Caixa, ou a concessão de novos financiamentos subsidiados, no caso do BNDES e do Banco do Brasil, até que o Tesouro regularizasse suas dívidas.

141.7. A inexistência de dano, como mencionado pelo recorrente, não afasta a

irregularidade dos atos praticados. Na conduta do agente público, culpa ou dolo não afastam ou elidem eventual irregularidade apurada pelo TCU. Não é imprescindível a existência de dolo para

se identificar a responsabilidade de agente público. Ademais, não se verificaram excludentes da culpabilidade aptas a elidir ou justificar o móvel da apenação deste responsável. Enfatize-se que o elemento volitivo na conduta do agente pode repercutir na dosimetria da apenação, mas não na

existência ou inexistência de irregularidade sob a competência fiscalizadora do TCU.

141.8. Outro ponto que se deve destacar diz respeito ao mencionado por Luciano

Coutinho no item 138.4 desta instrução, quando transcreve divergência entre Unidade Técnica e o Relator a quo, pois não foi colacionado todo o excerto do item formulado pela Unidade Técnica, o que agora se faz justar:

a) fundamentação constante no Voto condutor do Acórdão atacado:

80. Como anotado pela unidade técnica, os empréstimos subsidiados faziam parte das

diretrizes estabelecidas pelo governo federal, que as considerava de extrema relevância para a economia nacional, sendo certo que a sua interrupção causaria impactos econômicos relevantes. Seria difícil imaginar que os dirigentes dos bancos pudessem suspender, por sua conta e risco, a

contratação dessas operações, sobretudo ante a aparente legalidade das portarias e normas emitidas pelo Ministério da Fazenda;

b) manifestação da Unidade Técnica (peça 406):

143. Também não é correta a afirmação de que “não havia a intenção da União de se endividar”. Os números da já mencionada Tabela 15 do Relatório de Fiscalização são eloquentes:

do total de R$ 18,9 bilhões relativos às equalizações do PSI, aos quais ainda foram acrescidos de R$ 1,86 bilhão de juros, apenas R$ 1,16 bilhão havia sido pago, e isso até o 2º semestre de 2010.

144. A partir de então não houve nenhum outro pagamento efetivado até a realização da fiscalização, o que demonstra, de maneira absolutamente inequívoca, que a União utilizou o BNDES para financiar despesas correntes de sua responsabilidade, de forma consciente e

obviamente intencional. Outra evidência a corroborar a intenção da União em postergar os pagamentos e, consequentemente, se endividar com o BNDES, está nas portarias editadas pelos

responsáveis que exerceram o cargo de Ministro da Fazenda, as quais estipularam o prazo de 24 meses para pagamento das obrigações do Tesouro, forçando a instituição financeira a suportar os encargos das subvenções, com aparência de legalidade.



94

141.9. Ora, não há falar em escusa da responsabilidade de Luciano Coutinho, a partir

da transcrição parcial por ele realizada (item 138.4 desta instrução), quando confrontada com a transcrição integral constante do item anterior. Refoge do padrão do homem médio atribuir sua

conduta omissiva à aparência de legalidade. Os documentos e fatos constantes dos autos acenam no sentido inequívoco de financiamento de despesas correntes da União por meio do BNDES. Não parece crível que o dirigente máximo de uma entidade como o BNDES desconhecesse essa

operação de crédito realizada para custear as despesas correntes relativas às equalizações do PSI.

141.10. Nesse sentido, os argumentos apresentados em sede de contrarrazões ou em

sede de pedido de Reexame não são aptos para afastar ou elidir as irregularidades ensejadoras da aplicação da multa por meio do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário, motivo por que se deve negar provimento ao Pedido de Reexame interposto por Luciano Galvão Coutinho.

142. O MP/TCU interpôs Pedido de Reexame (peça 504), cujo cerne consiste em agravar a sanção imposta a Luciano Galvão Coutinho para o valor máximo da multa, além da sanção do art.

60 da Lei 8.443/1992 [inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública pelo prazo de 5 a 8 anos], em razão dos fatos e fundamentos discriminados no item 122 desta instrução, cuja análise de mérito se inicia.

142.1 Registre-se que a fundamentação para agravamento da sanção aplicada a este responsável consiste exatamente na mesma empregada para Jorge Fontes Hereda. Nesse contexto,

deve-se emprestar a mesma exegese realizada por meio do item 130 desta instrução.

142.2. Dessa forma, sem deixar de louvar os percucientes fundamentos do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a Luciano Galvão Coutinho, deve-se negar a ele

provimento.

ALDEMIR BENDINE - PRESIDENTE DO BANCO DO BRASIL

143. Analisam-se neste item pedidos de reexame interpostos simultaneamente pelo Ministério Público junto ao TCU (peça 504) e por Aldemir Bendine (peça 564). Embora tenha sido devidamente notificado para apresentar contrarrazões (peças 611, 629, 630, 651, 662, 679, 681,

682), em face do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, até a presente data, permaneceu silente. Ainda assim, todos os argumentos constantes da petição recursal deste Responsável serão

sopesados, em conjunto e em confronto, com os demais documentos e informações constantes dos autos, haja vista o efeito devolutivo pleno que norteia os pedidos de reexames ora processados, nos termos dos arts. 48, 32 e 33, da Lei 8.443/1992.

144. O Sr. Aldemir Bendine exerceu o cargo de Presidente do Banco do Brasil e foi ouvido em audiência, a fim de que apresentasse razões de justificativa, em razão do seguinte fato, nos

termos do Acórdão 852/2015/TCU-Plenário:

Realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União

registradas nas contas “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional” da instituição financeira, contrariando o que estabelecem

o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000, item 9.6.3).

145. Ao fundamentar o Voto (peça 495) condutor do Acórdão atacado (peça 492), o relator

a quo, Ministro José Múcio Monteiro, assim se pronunciou no que tange à análise das razões de justificativas apresentados por Aldemir Bendine:

77. Quanto aos Presidentes (...) do Banco do Brasil, Aldemir Bendine, entendo que devem também ser acatadas suas razões de justificativa, deixando-se de aplicar-lhes sanção, em discordância com a proposta do MP, mas em linha com a da SecexFazenda.



95

78. No caso dessas subvenções, havia amparo na legislação para que os bancos efetuassem a

concessão de empréstimos subsidiados e para que o Ministério da Fazenda definisse a sistemática de pagamentos das equalizações, o que foi feito, como se viu, mediante normas que violavam

preceitos da LRF, mas, em princípio, sem a participação dos bancos operadores.

79. Os bancos adotaram os procedimentos previstos nos normativos, apresentando a documentação necessária para que pudessem receber da STN, na época própria, os valores que

lhes eram devidos pela União, conforme reconhecido no Relatório de Fiscalização à peça 109. A não transferência dos recursos, por sua vez, ocorria de forma unilateral, com evidente abuso do

poder de controle por parte da União, valendo aqui as ponderações feitas na análise da conduta do Presidente da Caixa, quando se falou da pressão hierárquica e administrativa que certamente pairava sobre os dirigentes dos bancos controlados nesse tipo de situação.

80. Como anotado pela unidade técnica, os empréstimos subsidiados faziam parte das diretrizes estabelecidas pelo governo federal, que as considerava de extrema relevância para a

economia nacional, sendo certo que a sua interrupção causaria impactos econômicos relevantes. Seria difícil imaginar que os dirigentes dos bancos pudessem suspender, por sua conta e risco, a contratação dessas operações, sobretudo ante a aparente legalidade das portarias e normas

emitidas pelo Ministério da Fazenda.

81. Nesse sentido, há de se acolher a alegação do responsável Ademir Bendine quando diz

que, “ainda que os procedimentos em questão pudessem de fato se enquadrar no conceito de operação de crédito e, por consequência, ferir a Lei de Responsabilidade Fiscal, não poderia o Banco do Brasil ter agido de forma diversa, uma vez que, pelo princípio da legalidade estrita, cabe

a esta Instituição seguir rigorosamente aos ditames da lei, no caso a Lei 8.427/1992”.

82. Por todo o exposto, devem ser acatadas as razões de justificativa de (...) Aldemir Bendine,

respectivamente, quanto aos itens (...) 9.6.3 do Acórdão 825/2015-Plenário.

145.1. Inobstante esse entendimento inicial, o Relator a quo evoluiu em sua fundamentação no que tange a Ademir Bendine, motivo por que acolheu pronunciamento de

Ministro integrante do Plenário, a fim de apená-lo com multa no valor de R$ 30.000,00, nos seguintes termos:


153. A primeira delas foi para a rejeição das razões de justificativa de (...) Aldemir Bendine,

com a consequente aplicação de multa individual de R$ 30.000,00.

154. De fato, fui convencido pelos meus pares de que os então presidentes (...) do Banco do

Brasil deixaram que os bancos estatais ficassem submetidos por longo tempo a condições manifestamente ilegais e lesivas ao patrimônio das instituições, ao assumirem contas que o governo federal deveria pagar. Reconheço que os responsáveis não poderiam ter aceitado que a

situação se arrastasse tanto, chegando a montantes colossais, e deveriam ter tomado atitudes mais contundentes em defesa dos bancos, como suspender os pagamentos, no caso da Caixa, ou a

concessão de novos financiamentos subsidiados, no caso do BNDES e do Banco do Brasil, até que o Tesouro regularizasse suas dívidas.


Plenário (peça 492), cuja parte que diz respeito a Aldemir Bendine é a seguir transcrita:

9.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por (...) Aldemir Bendine;

9.6. aplicar multa de (...) de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), individualmente, a Aldemir Bendine (...), fixando-lhes o prazo de 15 dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas



96

monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após

o vencimento, na forma da legislação em vigor.


de Oliveira, interpôs Pedido de Reexame (peça 504), com o objetivo de agravar a sanção imposta a Aldemir Bendine pelo Acórdão nº 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492).

147.1. Por intermédio de quadro sintético em que menciona a multa aplicada a

Aldemir Bendine no valor de R$ 30.000,00, o MP/TCU apresenta os fatos a ensejarem essas sanções nos seguintes termos:

1) realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas ‘Tesouro Nacional - Equalização de Taxas - Safra Agrícola' e ‘Título

e Créditos a Receber - Tesouro Nacional’ da instituição financeira (item 9.6.3 do Acórdão 825/2015-Plenário).

147.2. O móvel do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a Aldemir Bendine consiste em agravar a sanção para inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal de 5 (cinco) para 8

(oito) anos, além de aumentar o valor da multa que lhe fora aplicada.


assim se pronunciou nos mesmos termos em que o fez em relação a Jorge Fontes Hereda e Luciano Galvão Coutinho, motivo por que não se transcreverão nesse momento processual (peça 504, p. 9. Vide item 122.3 desta instrução).

148. Em razão da interposição de recurso pelo MP/TCU, com a possibilidade de agravamento da sanção imposta a Aldemir Bendine por meio do Acórdão nº 2575/2016/TCU-

Plenário, foi realizada a oitiva prévia desse responsável (peças 611, 629, 630, 651, 662, 679, 681, 682), a fim de que apresentasse suas contrarrazões recursais em face do multicitado Pedido de Reexame, caso entendesse necessário. Entretanto, Aldemir Bendine permaneceu silente diante das

notificações para que apresentasse contrarrazões.

149. Ocorre que Aldemir Bendine interpôs Pedido de Reexame (peça 564) em face do

Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, com o objetivo de afastar a sanção que lhe fora imposta por meio desse decisum.

150. Depois de preludiar a marcha processual, Aldemir Bendine adentrou o mérito de seu

reexame, cujos excertos serão a seguir transcritos, sem prejuízo de mencionar que todos os argumentos serão analisados em conjunto e em confronto com todos os documentos constantes dos

autos, bem como com o Pedido de Reexame pelo MP/TCU.

150.1. Já no mérito Aldemir Bendine colacionou pronunciamento do Relator a quo, Ministro José Múcio em que acolheu sugestões feitas pelos demais ministros, a fim de

responsabilizá-lo por irregularidades verificadas nos autos, nos seguintes termos:

154. De fato, fui convencido pelos meus pares de que os então presidentes da Caixa

Econômica Federal, do BNDES e do Banco do Brasil deixaram que os bancos estatais ficassem submetidos por longo tempo a condições manifestamente ilegais e lesivas ao patrimônio das instituições, ao assumirem contas que o governo federal deveria pagar. Reconheço que os

responsáveis não poderiam ter aceitado que a situação se arrastasse tanto, chegando a montantes colossais, e deveriam ter tomado atitudes mais contundentes em defesa dos bancos, como

suspender os pagamentos, no caso da Caixa, ou a concessão de novos financiamentos subsidiados, no caso do BNDES e do Banco do Brasil, até que o Tesouro regularizasse suas dívidas. (grifos acrescidos pelo recorrente)



97

150.2. De igual forma, transcreve pronunciamento do Ministro Bruno Dantas, acerca

da reprovabilidade de sua conduta, nos seguintes termos:

3. Dito isso, minha divergência se detém na análise da culpabilidade dos dirigentes das

instituições financeiras partícipes do processo à época, quais sejam: Jorge Fontes Hereda, da Caixa Econômica Federal (Caixa); Aldemir Bendine, do Banco do Brasil S.A. (BB); e Luciano Galvão Coutinho, do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

4. Quanto a esses responsáveis, considero que o juízo mais adequado de reprovabilidade das condutas se coaduna, em sua essência, com o parecer do representante do Ministério Público junto

a esta Corte, Procurador Julio Marcelo de Oliveira, pelos motivos que passo a expor.

11. No que concerne aos dirigentes do BNDES, Luciano Coutinho, e do Banco do Brasil, Aldemir Bendine, entendo que devem também ser rejeitadas suas razões de justificativa, aplicando-

lhes a sanção pecuniária, também em consonância com o parecer do Ministério Público junto ao TCU.

....................................................................................................................................................

12. Tais gestores claramente condescenderam com as já mencionadas operações de crédito ilegais e, por consequência, suas omissões ensejaram os montantes bilionários presentes no

passivo da União a crédito das instituições por eles presididas, seja na equalização agrícola e títulos e créditos a receber, no caso do BB (atingindo cifras da ordem de R$ 11 bilhões), ou no

Programa de Sustentação do Investimento (PSI) e demais programas operacionalizados pelo BNDES (gerando um passivo na casa de R$ 19 bilhões).

13. Como muito bem pontuou o Procurador Júlio Marcelo em seu parecer, os gestores

responsáveis, “como presidentes de instituições financeiras, deveriam ter adotado imediatamente as medidas de cobrança que qualquer instituição privada adotaria caso a União não lhes

repassasse valores devidos a título de equalização de taxas de juros de empréstimos subsidiados”.

....................................................................................................................................................

24. Nesse contexto, considero que deva ser aplicada a multa prevista no art. 58, II, da Lei

8.443/1992, nos valores de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) a Jorge Fontes Hereda, e no valor de R$ 18.000,00 (dezoito mil reais), individualmente, a Luciano Coutinho e a Aldemir Bendine, de modo a

guardar proporção adequada com as demais penalidades pecuniárias impostas no bojo deste processo.

150.3. Em suas considerações vestibulares e antes de adentrar o mérito propriamente

dito, Aldemir Bendine assim sintetiza o móvel de sua apenação (peça 564, p. 7):

a) cobrança judicial da dívida decorrente do atraso do pagamento dos valores devidos pela

União ao BB a título de equalização de taxa de juros das subvenções econômicas de que trata a Lei n. 8.427/92;

b) contestação das Portarias editadas pelo Ministério da Fazenda (Portarias 33312011,

26212012. 349/2012, 10/2013, 67/2013, 69/2013, 409/2013, 315/2014 e 518/2014);

c) medidas para a redução ou a suspensão da concessão de financiamentos subsidiados.

(grifos constantes do original)

150.4. Acerca da cobrança judicial, entendeu não ser conduta razoável ou exigível do Administrador da instituição financeira, nos seguintes termos:

12. A sugerida cobrança judicial não era uma conduta razoável ou exigível do Administrador da instituição financeira, na medida em que as disposições contidas na Lei n. 8.427/92 e nas

respectivas Portarias editadas pelo Ministério da Fazenda nunca regulamentaram hipóteses de



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atraso no pagamento das equalizações de taxas de juros. Veja-se que a única disposição normativa

que faz referência ao pagamento é no sentido de que a equalização deve ser atualizada até a data do efetivo pagamento pela STN (§ 2° do art. 2° da Portaria n. 315/2014 do Ministério da Fazenda).

13. Fato é que, desde a edição da Lei n. 8.427/1992, ou seja, há mais de 24 (vinte e quatro) anos, nenhuma instituição financeira ou qualquer órgão de controle, fiscalização ou supervisão (CGU, TCU, MP, Bacen, CVM, Auditorias Independentes, etc.) haviam tratado eventuais atrasos

no pagamento das equalizações decorrentes das subvenções econômicas como sendo uma operação de crédito.

14. Com efeito, a concepção de que referido atraso caracteriza uma operação de crédito foi firmada por essa E. Corte de Contas somente a partir do Acórdão n. 825/2015 - Plenário, de 15.04.2015 (peça 135).

15. Neste momento, não se está questionando o entendimento firmado por esse E. Tribunal de Contas que considerou o fato ocorrido (atraso no pagamento das equalizações por parte do

Tesouro Nacional) como sendo uma operação de crédito, com apoio na Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF.

16. Todavia, há que se considerar que, ao longo de mais de 24 (vinte e quatro) anos, todas as

instituições financeiras integrantes do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR) sempre trataram as equalizações das taxas de juros à luz da legislação própria e especifica sobre a concessão de

subvenção econômica nas operações de crédito rural que, por sua vez, insere-se dentro de Programas do Governo Federal, os quais estabelecem diretrizes para fomentar as atividades rurais em prol do desenvolvimento da economia nacional.

150.5. Assim, entendeu Aldemir Bendine que “eventuais atrasos no pagamento das equalizações por parte do Tesouro Nacional nunca haviam sido considerados como sendo urna

operação de crédito até a superveniência do Acórdão n. 825/2015 - TCU – Plenário”. Também mencionou que a concessão de subvenções sociais e a cobrança administrativa sempre observavam as “normas operacionais (Portarias) editadas pelo Ministério da Fazenda, o que era observado

pelo Banco do Brasil, inclusive com reconhecimento pela SecexFazenda, conforme excerto a seguir transcrito:

155. Assiste razão ao Sr. Aldemir Bendine, entretanto, quanto ao fato de o EB ter adotado os procedimentos previstos no processo de operacionalização das subvenções, apresentando a documentação necessária, conforme reconhecido no item 222 do Relatório de Fiscalização (peça

109).

150.6. Consignou também que “os normativos não estipularam um prazo certo e

determinado para o Tesouro Nacional efetuar o pagamento à instituição financeira, fato este reconhecido nos autos (...)”, motivo por que haveria indefinição para o marco caracterizador do atraso e da mora. Menciona ainda que eventual cobrança “judicial em desfavor da União

implicaria risco de sucumbência e poderia ser considerada temerária”.

150.7. Registrou que havia presunção de legalidade e de legitimidade das “regras que

regulamentam o crédito rural e a concessão de subvenções econômicas, as quais sempre foram públicas, transparentes e notórias’. E que a cobrança judicial da dívida sugerida pelo TCU “implicaria assunção de alto risco potencial de sucumbência que poderia chegar até 20% (vinte

por cento) sobre os valores envolvidos na causa e, dessa forma, não se mostrava como uma medida diligente, prudente e razoável para o Administrador do Banco do Brasil”.

150.8. Aldemir Bendine menciona que, como administrador do Banco do Brasil nunca foi condescendente com os atrasos no pagamento das equalizações”, cujo entendimento teria sido o mesmo constante da instrução da SecexFazenda, nos seguintes termos (peça 406):



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157. Assim como ocorre com os créditos do BNDES, a sistemática de pagamentos das

equalizações é definida pelo Ministério da Fazenda, sem a participação do BB. Não há evidências de que houve qualquer manifestação de vontade da instituição de financeira, qualquer

concordância quanto aos atrasos ou postergações no pagamento das equalizações.

158. Os atrasos nos pagamentos das equalizações ocorreram de forma unilateral, e não há qualquer evidência nos autos de conduta omissiva ou comissiva que pudesse ser atribuída ao

responsável e que tivesse contribuído para essa irregularidade, ou qualquer indício de que desejasse ou tivesse concordado com os atrasos.

150.9. Aldemir Bendine registrou que sempre realizou cobrança administrativa do Tesouro Nacional, nos termos da lei, conforme, inclusive, reconhecido pela Relator a quo no Voto condutor do Acórdão atacado, e conforme entendimento na Unidade Técnica no Relatório de

Fiscalização, nos seguintes termos (peça 109):

222. Isso posto, vale ressaltar que diversos documentos encaminhados pelo BB em resposta

à solicitação (peça 51, 96 e 98) desta equipe de auditoria, demonstram que os dados exigidos pelo art. 4º da Portaria nº 315, de 2014, foram apresentados pelo BB à STN. Comprovam, também, a validação (peça 97, fl. 2), pela STN, dos valores devidos pela União ao BB em relação à

equalização de taxas de juros de que trata a Lei nº 8.427, de 1992.

150.10. No que tange "contestação das regras editadas pelo Ministério da Fazenda, que

não fixavam, de forma peremptória, data-limite para a quitação das equalizações devidas", Aldemir Bendine mencionou que é indevida essa exigência do Presidente do Banco do Brasil, “haja vista que a Constituição Federal e a legislação infraconstitucional não atribuem competência ou

legitimidade para o Banco do Brasil contestar, controlar, fiscalizar ou supervisionar as normas legais editadas pelos Poderes Legislativo e Executivo. Portanto, exigir referida conduta do

Administrador do Banco do Brasil configura afronta ao disposto no art. 5º, inc. II, da Constituição Federal”.

150.11. Também consignou que até então não houve questionamento dos órgãos de

controle acerca da concessão de subvenções econômicas no crédito rural, nos seguintes termos:

Salienta-se que, ao longo de mais de 24 (vinte e quatro) anos, nenhum órgão de controle

contestou a Lei n. 8.427/92 e as respectivas Portarias editadas pelo Ministério da Fazenda, relativas à concessão de subvenções econômicas no crédito rural. Não parece, pois, justo ou razoável que seja imputada ao Administrador do Banco do Brasil a responsabilidade pela

contestação das referidas normas, as quais sempre tiveram a presunção de legalidade e constitucionalidade.

150.12. Continua Bendine:

(...) salienta-se que não há qualquer prova nos autos no sentido de que o Administrador do Banco do Brasil tenha recebido ordem para aceitar de forma passiva o não pagamento das

equalizações devidas pela União, o que de fato, não ocorreu.

....................................................................................................................................................

Excelência, não seria razoável exigir do Administrador do Banco do Brasil providências no sentido de suspender no âmbito nacional a concessão de créditos rurais subsidiados, pois, trata-se de medida drástica e extrema sem qualquer previsão nos normativos de regência e de potencial

impacto na economia nacional.

150.13. Aldemir Bendine mencionou a relevância da concessão de crédito rural, haja

vista que o programa se relaciona à modernização das propriedades, inovação, armazenagem e sustentabilidade, intrinsecamente ligadas à cadeia produtiva, fato que é adotado por “praticamente



100

todos os países do mundo”. Nessa mesma linha argumentativa, colaciona excerto do

pronunciamento da SecexFazenda, nos seguintes termos (peça 406):

159. Também não seria razoável esperar que o BB suspendesse a contratação de operações

de crédito subsidiadas, porque igualmente estavam amparadas pela legislação e faziam parte das diretrizes estabelecidas pelo governo federal, sem contar a imensa importância do crédito rural para a economia nacional, o impacto negativo que tal medida acarretaria aos produtores rurais,

especialmente os de baixa renda, que mais dependem dos subsídios, e também o impacto que tal medida causaria ao próprio BB, que tem boa parte de suas atividades e receitas ligadas ao setor

rural.

160. Por todo o exposto, devem ser parcialmente acatadas as razões de justificativa do Sr. Aldemir Bendine, para afastar a aplicação de penalidade ao responsável.

150.14. Já concluindo seus argumentos recursais, Aldemir Bendine formula os seguintes argumentos:

Salienta-se que restou comprovado nos autos que o procedimento realizado pelo Banco do Brasil sempre pautou-se pela observância, cumprimento e adequação às exigências envolvidas, nas etapas de enquadramento, concessão, apuração, identificação, detalhamento, registro, atualização,

apresentação mensal das planilhas dos valores e dá documentação exigida junto ao Tesouro Nacional, controle e acompanhamento das subvenções econômicas do crédito rural, o que foi

reconhecido por esse E. Tribunal de Contas, conforme disposto no item 222 do Relatório de Fiscalização elaborado pela Secex Fazenda (peça 109).

150.15. Na parte dispositiva, Aldemir Bendine requer o conhecimento e provimento do

Pedido de Reexame, a fim de que seja excluída sua responsabilidade nos autos e, consequentemente, afastada a multa que lhe fora aplicada.

151. Assim, todos os argumentos constantes do Pedido de Reexame interposto por Aldemir Bendine serão analisados em conjunto e em confronto com o Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, bem como com os demais documentos constantes dos autos, em atenção ao efeito

devolutivo que norteia os pedidos de reexame nesta Corte de Contas, nos termos dos arts. 48, 32 e 33, da Lei 8.443/1992, cuja análise do mérito ora se inicia.

Análise

152. Passa-se, então à análise de mérito.

152.1. Todos os fundamentos do responsável no sentido de tentar descaracterizar a

“realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União

registradas nas contas ‘Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola’ e ‘Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional’ da instituição financeira, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar

101/2000”, como operações de crédito já se encontram analisados e superados, conforme itens 68/72 desta instrução. Tem-se, pois, nesse fato ensejador de audiência de Aldemir Bendine a

natureza jurídica de operação de crédito.

152.2. Todo e qualquer fundamento consubstanciado em divergência entre Unidade Técnica e Voto condutor do Acórdão atacado devem ser afastadas de plano, pois ao magistrado

cabe o livre convencimento motivado, tal como constante do Voto (peça 495) condutor do Acórdão atacado (peça 492), de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro. A observância do livre

convencimento motivado, bem como a prolação do Acórdão atacado, por si só, afasta os argumentos de divergência entre Unidade Técnica e Relator.



101

152.3. Não se deve perder de vista o móvel da oitiva em 9.6.3. determinar a audiência

dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à “realização de operações de crédito, consubstanciadas na

concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional” da instituição financeira,

contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000”.

152.4. Também não se questiona a relevância das políticas mencionadas no parágrafo anterior, mas sim a forma como foram realizadas as operações de crédito desses programas.

152.5. A previsão legislativa da realização desses programas não autoriza operações

de crédito em desconformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

152.6. Quando Aldemir Bendine menciona “o impacto negativo que tal medida

[suspensão da contratação de operações de crédito] acarretaria aos produtores rurais, especialmente os de baixa renda, que mais dependem dos subsídios, e também o impacto que tal medida causaria ao próprio BB, que tem boa parte de suas atividades e receitas ligadas ao setor

rural” (item 150.13 desta instrução), tem-se o reconhecimento expresso da irregularidade nessas operações de crédito. Não há, portanto, confundir irregularidades na concessão dessas operações

de crédito com a relevância dos programas.

152.7. Assiste razão a Aldemir Bendine quando consigna que não lhe compete “contestar, controlar, fiscalizar ou supervisionar as normas legais editadas pelos Poderes

Legislativo e Executivo”. O foro competente para “contestar” norma genérica e abstrata é o Poder Judiciário. Entretanto, esse argumento não o socorre, senão vejamos.

152.7.1. Nos termos constantes do item 10, do pedido de Reexame interposto por Aldemir Bendine sua responsabilização e multa decorreram do fato de não haver “contestação das Portarias editadas pelo Ministério da Fazenda (Portarias 33312011, 26212012. 349/2012,

10/2013, 67/2013, 69/2013, 409/2013, 315/2014 e 518/2014). Ora, é, no mínimo, questionável a conduta omissiva do Presidente do Banco do Brasil diante dessas portarias, uma vez não

questionar a forma de equalização das operações de crédito realizadas sob sua competência. Os programas são criados por lei e têm sua disciplina por ela regidas. Ao se editarem portarias para disciplinar equalizações de operações de crédito, deve-se, pelo menos, verificar sua conformidade

com as normas regentes da matéria, em especial a Lei Complementar 101/2000.

152.7.2. Pode-se aplicar também neste momento processual o termo “garante”, no

sentido empregado no âmbito penal, ou seja, na compreensão de que aquele que tem competência para agir, não o fazendo, responde por assumir os riscos dessa conduta omissiva, motivo por que pode ser responsabilizado pelo TCU, no exercício de suas atribuições constitucionais.

152.7.3. Enfatize-se a fundamentação para apenação formulada pelo Relator a quo, in verbis (peça 495):

154. De fato, fui convencido pelos meus pares de que os então presidentes da Caixa Econômica Federal, do BNDES e do Banco do Brasil deixaram que os bancos estatais ficassem submetidos por longo tempo a condições manifestamente ilegais e lesivas ao patrimônio das

instituições, ao assumirem contas que o governo federal deveria pagar. Reconheço que os responsáveis não poderiam ter aceitado que a situação se arrastasse tanto, chegando a montantes

colossais, e deveriam ter tomado atitudes mais contundentes em defesa dos bancos, como suspender os pagamentos, no caso da Caixa, ou a concessão de novos financiamentos subsidiados, no caso do BNDES e do Banco do Brasil, até que o Tesouro regularizasse suas dívidas.



102

152.8. Todos os argumentos apresentados por Aldemir Bendine, nos termos da petição

constante da peça 564, não foram suficientes para afastar a multa que lhe fora aplicada por meio do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário (peça 492).

153. O MP/TCU interpôs Pedido de Reexame (peça 504), cujo cerne consiste em agravar a sanção imposta a Aldemir Bendine para o valor máximo da multa, além da sanção do art. 60 da Lei 8.443/1992 [inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no

âmbito da Administração Pública pelo prazo de 5 a 8 anos], em razão dos fatos e fundamentos discriminados no item 122 desta instrução, cuja análise de mérito se inicia.

153.1 Registre-se que a fundamentação para agravamento da sanção aplicada a este responsável consiste exatamente na mesma empregada para Jorge Fontes Hereda e Luciano Galvão Coutinho. Nesse contexto, deve-se emprestar a mesma exegese realizada por meio do item

130 desta instrução.

153.2. Dessa forma, sem deixar de louvar os percucientes fundamentos do Pedido de

Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a Aldemir Bendine, deve-se negar a ele provimento.

ALEXANDRE ANTONIO TOMBINI - PRESIDENTE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL E

TULIO JOSÉ LENTI MACIEL - CHEFE DO DEPARTAMENTO ECONÔMICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL

154. Analisam-se neste item pedidos de reexame interpostos simultaneamente pelo Ministério Público junto ao TCU (peça 504) e por Alexandre Antonio Tombini (peça 566), que exerceu o cargo de Presidente do Banco Central do Brasil, além das contrarrazões por este

apresentadas (peça 676).

155. De igual forma, analisam-se também neste item pedidos de reexame interpostos

simultaneamente pelo Ministério Público junto ao TCU (peça 504) e por Tulio José Lenti Maciel (peça 562), que exerceu o cargo de Chefe do Departamento Econômico do Banco Central do Brasil, além das contrarrazões por este apresentadas (peça 675).

156. Esses responsáveis foram ouvidos em audiência, a fim de que apresentassem razões de justificativa, em razão do mesmo fato a seguir transcrito, nos termos do Acórdão 852/2015/TCU-

Plenário:

falta de contabilização na Dívida Líquida do Setor Público, e consequentemente na apuração do resultado fiscal, dos passivos da União relativos às contas “Tesouro Nacional – Equalização de

Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, registradas como ativos pelo Banco do Brasil, à equalização do Programa de Sustentação do Investimento (PSI),

junto ao BNDES, às subvenções do Programa Minha Casa Minha Vida, às contribuições sociais instituídas pela Lei Complementar 110/2001 e ao cancelamento de juros de que tratam a Lei 6.024/1974, a Medida Provisória 2.196/2001 e a Resolução CCFGTS 574/2008, os três últimos

perante ao FGTS, bem como quanto à contabilização tardia dos passivos referentes ao Programa Bolsa Família, ao Abono Salarial e ao Seguro Desemprego, para com a Caixa Econômica Federal

(item 9.10).


justificativas apresentados por Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel:

109. Por fim, relativamente à falta de contabilização na Dívida Líquida do Setor Público

(DLSP) dos passivos da União junto ao Banco do Brasil, BNDES e FGTS e à demora na contabilização dos passivos junto à Caixa, atinentes ao Bolsa Família, abono salarial e seguro-desemprego (item 9.10 do Acórdão 825/2015-Plenário), as razões de justificativa de Alexandre



103

Tombini, ex-Presidente do Banco Central, e Tulio José Lenti Maciel, Chefe do Departamento

Econômico do Banco Central, foram rejeitadas no tocante os argumentos que visaram defender o procedimento adotado pelo Banco Central de não registrar tais dívidas.

110. Tanto a unidade técnica como o MP ressaltam que tal matéria foi devidamente analisada por ocasião do julgamento do pedido de reexame apresentado pela autarquia neste processo, apreciado mediante o Acórdão 3.297/2015-Plenário, valendo reproduzir aqui os

fundamentos consignados no voto condutor da referida deliberação, na forma constante da instrução da SecexFazenda à peça 406:

“a) A decisão adotada pelo TCU não pretendeu que o BCB desvirtuasse as estatísticas, que são produzidas de acordo com as orientações do FMI e com padrões internacionalmente aceitos, mas, ao contrário, a Corte de Contas determinou o estrito cumprimento da metodologia, de

modo a captar adequadamente os fluxos ocorridos entre o setor público não financeiro e o setor privado ou entre o setor público não financeiro e o ‘resto do mundo’;

b) O TCU não considerou irregular a metodologia que vinha sendo adotada pelo BCB, mas sim o descumprimento dessa metodologia, que se caracterizou pela omissão na captação de passivos da União;

c) As determinações constantes do acórdão não só eram perfeitamente compatíveis com a metodologia adotada pelo BCB, como já deveriam ter sido adotadas pelo BCB desde o início da

série de estatísticas fiscais;

d) O BCB não tem ampla autonomia para decidir, a seu critério, se determinado ativo ou passivo deve ser captado pelas estatísticas fiscais, mas está vinculado ao estrito cumprimento

tanto da sua própria metodologia quanto das finalidades a que se presta a verificação do cumprimento das metas previstas na LRF;

e) O Manual de Estatísticas Fiscais do BCB não restringe a captação dos haveres e dívidas àqueles que estejam registrados no passivo ou ativo de uma instituição financeira; tal regra não existe nem no Manual nem na prática, como comprovam diversos exemplos de itens que são ou

já foram captados pelas estatísticas fiscais em algum momento, tais como as dívidas da Empresa Gestora de Ativos (Emgea) junto ao FGTS; dívidas de empresas federais junto a empreiteiras e

fornecedores; créditos da União junto a pessoas físicas ou jurídicas que contraíram empréstimos intermediados por instituições financeiras com recursos dos fundos públicos FIES, FNE, FNO e FCO; e créditos da União junto aos estados e ao Distrito Federal decorrentes de empréstimos

intermediados pelo Banco do Brasil ao amparo da Lei 9.846/1999;

f) O Manual de Finanças Públicas publicado pelo BCB em 2008 dispõe que a dívida

líquida do setor público ‘corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor público não financeiro e do Banco Central com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não financeiro e o resto do mundo’, bem como que a dívida bancária líquida do setor público

‘corresponde ao endividamento, líquido de aplicações, do setor público junto ao sistema financeiro’, e que ‘o endividamento do setor público junto ao FGTS também está incluído nessa

rubrica’;

g) As informações necessárias para cumprimento das determinações contidas no item 9.1 do acórdão estão disponíveis em instituições públicas, não havendo, portanto, razão para

colocar em suspeição sua fidedignidade;

h) A ausência de poderes legais para o BCB demandar tais informações não é

empecilho, pois os dados estão ao alcance da Caixa e do BNDES, que, por sua vez, estão sujeitos à fiscalização do BCB; seria conveniente, no entanto, que as informações fossem obtidas diretamente junto às entidades que as controlam;



104

i) Não seria razoável aceitar que as dívidas da União junto ao Banco do Brasil,

decorrentes do não pagamento dos valores referentes às subvenções dadas em financiamentos bancários, deixassem de ser consideradas pelo BCB, pois esses passivos têm a mesma natureza das

equalizações de juros devidas ao BNDES, as quais já estão, em grande parte, abrangidas pelas estatísticas fiscais;

j) A adoção do critério de caixa significa apenas que as despesas primárias não são

reconhecidas no momento do respectivo fato gerador (regime de competência), mas no momento em que são pagas (redução do saldo da Conta Única) ou financiadas (aumento do

passivo/endividamento), entendimento que ficou consignado no Relatório do Acórdão 2.461/2015-Plenário, proferido no TC 005.335/2015-9, que tratou das Contas do Governo da República referentes ao exercício de 2014;

k) Os pagamentos de equalização no âmbito do PSI são devidos diretamente ao BNDES, e não à Finame; e mesmo que assim não fosse, o BCB teria que considerar a Finame

como pertencente ao setor público não financeiro, que, nessa condição, estaria abrangida, da mesma forma, pelas estatísticas fiscais, com seus haveres e obrigações junto ao setor financeiro (público e privado) devidamente computados no cálculo da DLSP.”

111. Como se vê, são inúmeros e consistentes os fundamentos que apontam a necessidade do registro das dívidas da União junto a bancos públicos e ao FGTS, relativas a dispêndios feitos por

tais credores no pagamento de subvenções e benefícios sociais de responsabilidade do ente federal, bem como a consonância dessa contabilização com a metodologia de apuração do resultado fiscal utilizada pelo Banco Central.

112. Nesse ponto, cabe fazer um reparo à tese levantada pelos responsáveis de que tal metodologia considera o critério de caixa para captar o impacto das despesas na Dívida Líquida

do Setor Público (DLSP). A rigor, por esse método, as despesas primárias devem ser reconhecidas não apenas quando são pagas diretamente pela União, mas precipuamente no momento em que repercutem nas necessidades de financiamento do setor público, o que fatalmente ocorre quando

são pagas ou financiadas por terceiros. E para o registro basta que se constitua uma dívida, independentemente, portanto, de qualquer eventual divergência interpretativa sobre a

caracterização dos atrasos como operações de crédito. Nessa linha, a omissão somente se justificaria se as fontes de dados das operações não atendessem aos critérios exigidos pelo Banco Central para o registro, tais como fidedignidade e regularidade, o que evidentemente não acontece

no caso das dívidas em comento, constituídas em favor de instituições públicas.

113. Também por isso o Tribunal, no Acórdão 3.297/2015-Plenário, concluiu que, ao omitir-

se na captação desses passivos da União, o Banco Central descumpriu a metodologia adotada no cálculo do resultado fiscal ao não registrar os pagamentos de subvenções econômicas concedidas pela União feitos com recursos de bancos federais e do FGTS, que, por óbvio, financiaram tais

despesas.

114. Não procedem também argumentos aparentemente técnicos que tentam fazer crer que a

incorporação dos dados às estatísticas poderia comprometer a “aferição do impacto do setor público sobre a demanda agregada” e atrapalhar o “manuseio de instrumentos de política monetária”.

115. Nenhum elemento concreto e objetivo foi apresentado para demonstrar quais seriam esses efeitos e como eles poderiam prejudicar a boa consecução da política monetária. Em

verdade, diante do fato de que as fontes utilizadas preenchem os requisitos metodológicos definidos para o registro das operações, a intuição econômica sugere justamente que a não contabilização desses passivos ou “necessidades de financiamento” da União, que, em dezembro de 2015,



105

montavam a quase R$ 50 bilhões, é que pode ter atrapalhado o Banco Central no cumprimento das

metas de sua política monetária.

116. Seja como for, com relação à conduta dos agentes do Banco Central chamados em

audiência, a SecexFazenda conclui que, a despeito das incorreções no cálculo da DLSP, devem ser parcialmente acatadas as razões de justificativa dos responsáveis, para excluir a aplicação de multa ou outra penalidade.

117. Para a unidade técnica, não haveria relação direta entre as atribuições do responsável Alexandre Tombini, na condição de Presidente do Banco Central, com a elaboração e divulgação

de estatísticas fiscais, cuja incumbência, conforme regimento interno da instituição, seria da Diretoria de Política Econômica e do Departamento Econômico (Depec). Além disso, pondera que a questão em discussão seria essencialmente técnica e de difícil controle por parte do dirigente da

instituição.

118. A SecexFazenda acolhe ainda a alegação do chefe do Depec Tulio José Lenti Maciel de

que a irregularidade decorreu de divergência de interpretação sobre a metodologia de cálculo do resultado primário, para ao final concluir que não restou demonstrada qualquer intenção de agentes do Banco Central de manipular as estatísticas fiscais nem atuação premeditada e

coordenada com o restante da equipe econômica visando tal fim.

119. O MP diverge da unidade técnica, propondo a rejeição das razões de justificativa, por

não terem elidido as irregularidades que motivaram suas audiências.

120. Entre outros motivos, ressalta a gravidade da omissão do Banco Central, sem a qual o Governo Federal não teria condições de contrair para a União dívidas expressivas junto às

instituições financeiras federais e ocultar seus impactos do resultado fiscal.

121. Considera também que houve dolo por parte dos agentes, que agiram contrariamente

ao Manual de Estatísticas Fiscais da autarquia e, mesmo diante de evidências de que estavam incorrendo em erro, como as que ensejaram a correção no lançamento dos registros concernentes aos programas operados pela Caixa, optaram por manter a conduta omissiva relativamente aos

demais passivos.

122. Lembra, de qualquer maneira, que o dolo não é elemento essencial para a aplicação

por esta Corte de Contas das sanções previstas em sua Lei Orgânica, sendo suficiente a demonstração de culpa, da lesão ao bem jurídico protegido e do nexo de causalidade entre conduta e dano, e, quanto a isso, considera que ficou sobejamente caracterizada nos autos culpa decorrente

de negligência indesculpável dos gestores do Bacen.

123. Por fim, aponta que a falta de relação operacional direta entre as atribuições

regimentais do Presidente do Banco Central e a produção de estatísticas fiscais não pode ser tida por circunstância excludente de culpabilidade, principalmente quando se leva em conta que a competência da autarquia para a elaboração das estatísticas fiscais oficiais não decorre do seu

regimento interno, mas de ato emanado diretamente do Presidente da República (mensagens presidenciais de encaminhamento dos projetos de lei orçamentária anual ao Congresso Nacional).

124. De fato, é difícil entender como pôde o Banco Central deixar de contabilizar tais operações na DLSP.

125. A tese de que haveria divergência de interpretação sobre a metodologia de cálculo

sucumbe a uma consulta rápida ao manual que orienta a realização desses registros, que diz que a dívida líquida do setor público “corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor público

não financeiro ... com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não financeiro e o resto do mundo” e a dívida bancária líquida do setor público “corresponde ao endividamento ... do setor público junto ao sistema financeiro [e contempla] o endividamento do setor público junto ao



106

FGTS”. Contraria também a própria prática de contabilização adotada pela autarquia, que não

restringe a captação dos haveres e dívidas somente àqueles que estejam registrados no passivo ou ativo de uma instituição financeira.

126. Por outro lado, o Banco Central foi alertado do problema pelo Tribunal e a insistência em não reconhecer o erro e deixar de efetuar as devidas correções só pode ser vista como estratégia de defesa, ante o caráter grosseiro da omissão e a fragilidade dos argumentos

financeiros, econômicos e jurídicos apresentados para sustentar o procedimento.

127. Concordo, portanto, com a posição do MP/TCU, pois a atuação dos responsáveis, ao

deixarem de registrar expressivos passivos da União nas estatísticas fiscais, em afronta aos ditames da sua própria metodologia de apuração, contribuiu para a melhora artificial dos resultados primários do governo federal, trazendo transtornos e distorções sobre toda a execução

orçamentária, “com reflexos, inclusive, sobre a gestão de finanças públicas”, conforme consignado no item 8.5 do parecer prévio sobre as contas da Presidente da República referentes ao exercício

de 2014, aprovados pelo Acórdão 2.461/2015-Plenário (TC 005.335/2015-9, p. 714).

128. Com relação a Alexandre Tombini, o fato de o regimento não lhe ter atribuído relação operacional direta com a produção das estatísticas fiscais não serve para excluir sua

responsabilidade pelo ocorrido, até porque, como se falou, a competência da autarquia para tal tarefa decorre não do seu regimento interno, mas de ato emanado diretamente do Presidente da

República, circunstância que, por sinal, confere relevância à atividade, reforçando assim a necessidade de seu acompanhamento atento por parte do dirigente máximo da inst ituição e de seus subordinados.

129. Por fim, não procede a tese de que a questão em comento seria “essencialmente técnica e de difícil controle por parte do dirigente da instituição”.

130. Sabe-se que o corpo diretivo da autoridade monetária, inclusive seu presidente, é formado por administradores e economistas gabaritados, reconhecidos por seus conhecimentos técnicos e acadêmicos, que devem ser compatíveis com a complexidade e relevância da missão

institucional da autarquia, não sendo plausível conceber que seria difícil ao presidente o controle e acompanhamento da apuração de estatísticas ficais, cuja importância para a boa consecução da

política monetária, que é atividade-fim precípua do Banco Central, foi destacada pela própria defesa. Tendo isso em vista, tanto mais após os questionamentos do Tribunal, não poderia o dirigente máximo da instituição ficar alheio às falhas e omissões observadas na apuração dessas

estatísticas.

131. Dito isso, lembro que a omissão dos passivos na dívida pública foi uma das

irregularidades que deram ensejo à não aprovação das contas da Presidente da República de 2014 por parte deste Tribunal e, portanto, não faria sentido deixar de responsabilizar os encarregados diretos pela apuração das estatísticas fiscais, motivo pelo qual, em consonância com o MP/TCU,

considero que devem ser rejeitadas as razões de justificativa de Alexandre Tombini e Tulio José Lenti Maciel relativamente ao item 9.10 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário.

....................................................................................................................................................

151. Quanto a Alexandre Tombini e Tulio José Lenti Maciel, tendo em vista as suas responsabilidades pelas omissões na apuração da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), objeto

do item 9.10 do Acórdão 825/2015-Plenário, e ante a gravidade da ocorrência, que trouxe transtornos e distorções na execução orçamentária e deu margem à formação de um verdadeiro

esqueleto financeiro da ordem de R$ 50 bilhões escondido das estatísticas fiscais, fixo em R$ 30.000,00 e R$ 25.000,00 o valor das multas individuais a serem aplicadas ao ex-presidente e ao chefe do Departamento Econômico do Banco Central, respectivamente, por compreender que,

embora tenham participado no mínimo com omissão permissiva e negligência, certamente não



107

foram os idealizadores das manobras fiscais e tiveram papel menos decisivo do que os dos gestores

executivos vinculados diretamente ao Ministério da Fazenda.


Plenário (peça 492), cuja parte que diz respeito a Alexandre Antonio Tombini é a seguir transcrita:

9.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por (...) Alexandre Antonio Tombini, Tulio José Lenti Maciel (...);

9.6. aplicar multa de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), individualmente, a (...) Alexandre Antonio Tombini, e de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) a Tulio José Lenti Maciel, fixando-

lhes o prazo de 15 dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma

da legislação em vigor.


de Oliveira, interpôs Pedido de Reexame (peça 504), com o objetivo de agravar a sanção imposta a Alexandre Antonio Tombini e a Tulio José Lenti Maciel pelo Acórdão nº 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492).

159.1. Por intermédio de quadro sintético em que menciona a multa aplicada a Alexandre Antonio Tombini no valor de R$ 30.000,00, e a Tulio José Lenti Maciel, no valor de R$

25.000,00, o MP/TCU apresenta os fatos a ensejarem essas sanções nos seguintes termos:

falta de contabilização na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) de passivos da União junto ao Banco do Brasil, ao BNDES (no que tange à parcela constante do ativo da Finame) e ao

FGTS e contabilização tardia de passivos junto à Caixa, relativos ao Bolsa Família, ao abono salarial e ao seguro-desemprego (item 9.10 do Acórdão 825/2015-Plenário).

159.2. O móvel do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a esses responsáveis consiste em agravar a sanção que lhes fora aplicada para inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública

Federal para 8 (oito) anos, bem como para majorar o valor da multa que lhes fora aplicada.


assim se pronunciou (peça 504, p. 21):

Mediante o Acórdão 2.575/2016-Plenário, o Tribunal decidiu responsabilizar o sr. Alexandre Antonio Tombini, ex-Presidente do Banco Central do Brasil, e o sr. Tulio José Lenti Maciel, Chefe

do Departamento Econômico do Bacen, pela falta de contabilização na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) dos passivos da União junto ao Banco do Brasil, ao BNDES (no que tange à

parcela constante do ativo da Finame) e ao FQTS, e pela contabilização tardia dos passivos junto à Caixa, relativos ao Bolsa Família, ao abono salarial e ao seguro-desemprego (item 9.10 do Acórdão 825/2015-Plenário).

Diante da rejeição das razões de justificativa apresentadas pelos referidos responsáveis, o Tribunal aplicou-lhes a multa do art. 58, II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 30.000,00 para

Alexandre Tombini e de RS 25.000,00 para Tulio Maciel.

O Ministério Público de Contas insurge-se contra os valores dessas multas, que estão muito aquém do valor máximo legal, e contra a não inabilitação de ambos os responsáveis para o

exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, pois considera que as irregularidades praticadas, ainda que por omissão, são

extremamente graves, merecendo, pois, ser punidas com maior rigor pelo TCU.



108

Como apontado no do acórdão recorrido, ficou comprovado que o "Banco Central

descumpriu a metodologia adotada no cálculo do resultado fiscal ao não registrar os pagamentos de subvenções econômicas concedidas pela União feitos com recursos de bancos federais e do

FGTS, que, por óbvio, financiaram tais despesas".

Nessa linha, descartou-se a tese de que haveria divergência de interpretação sobre a metodologia de apuração do resultado primário, pois o manual que orienta a realização desses

registros dispõe que "a dívida líquida do setor público 'corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor público não financeiro ... com o sistema financeiro (público e privado), o

setor privado não financeiro e o resto do mundo' e a dívida bancária líquida do setor público 'corresponde ao endividamento ... do setor público junto ao sistema financeiro [e contempla] o endividamento do setor público junto ao FGTS".

Ademais, frisou -se que houve contrariedade à "própria prática de contabilização adotada pela autarquia, que não restringe a captação dos haveres e dívidas somente àqueles que estejam

registrados no passivo Ou ativo de uma instituição financeira" (peça 495).

Concluiu-se, nesse contexto, que "a atuação dos responsáveis, ao deixarem de registrar expressivos passivos da União nas estatísticas fiscais, em afronta aos ditames da sua própria

metodologia de apuração, contribuiu para a melhora artificial dos resultados primários do governo federal, trazendo transtornos e distorções sobre toda a execução orçamentária, 'com

reflexos, inclusive, sobre a gestão de finanças públicas', conforme consignado no item 8.5 do parecer prévio sobre as contas da Presidente da República referentes ao exercício de 2014, aprovados pelo Acórdão 2.461/2015-Plenário (TC 005.335/2015-9, p. 714)".

Ressaltou-se, ainda, que "a omissão dos passivos na dívida pública foi urna das irregularidades que deram ensejo à não aprovação das contas da Presidente da República de 2014

por parte deste Tribunal" (peça 495).

Ao final do seu voto, o Relator a quo, com a aquiescência dos demais Ministros presentes, reconheceu, expressamente, "a gravidade da ocorrência, que trouxe transtornos e distorções na

execução orçamentária e deu margem à formação de um verdadeiro esqueleto financeiro da ordem de R$ 50 bilhões escondido das estatísticas fiscais" (peça 495, grifou-se).

Todavia, apesar do reconhecimento expresso da gravidade da irregularidade, não se impôs aos responsáveis a penalidade de inabilitação prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992, que se aplica justamente aos casos em que o TCU, "por maioria absoluta de seus membros, considerar grave a

infração cometida."

A aplicação apenas de sanção pecuniária, ainda mais nos baixos valores fixados, não se

coaduna com a gravidade da irregularidade, que, como já dito, fundamentou, juntamente com outras ocorrências também graves, a recomendação de rejeição das contas da Presidente da República relativas a 2014 (Acórdão 2.461/2015-Plenário).

O argumento de que os agentes do Bacen "certamente não foram os idealizadores das manobras fiscais e tiveram papel Menos decisivo do que os dos gestores executivos vinculados

diretamente ao Ministério da Fazenda", consignado pelo Relator a quo, até justificaria uma dosimetria menor das sanções impostas aos gestores do Bacen em relação às impostas aos gestores do Ministério da Fazenda, mas não as baixas multas que foram efetivamente aplicadas aos srs.

Alexandre Tombini e Tulio Maciel mediante o acórdão ora recorrido e a isenção da necessária pena de inabilitação.

Importante lembrar, também, que não se faz necessário, para a aplicação da sanção de inabilitação, que fique comprovado dolo do agente público. A lei não exige que haja dolo. Culpa grave, com evidente negligência, é motivo já mais do que suficiente para aplicação de tal sanção.



109

Ao ver do Ministério Público de Contas, as condutas desses responsáveis foram

evidentemente dolosas. Suas omissões foram intencionais. Não se há de imaginar que técnicos tão qualificados pudessem ignorar ou cometer erro tão grosseiro apenas por negligência, mas ainda

que assim tivesse ocorrido, a culpa grave que disso exsurgiria seria causa bastante para a pena de inabilitação.

Portanto, entende o Ministério Público de Contas que o Acórdão 2.575/2016-Plenário

merece ser parcialmente reformado, para que as multas aplicadas aos srs. Alexandre Tombini e Tulio Maciel sejam majoradas e para que os responsáveis sejam inabilitados para o exercício de

cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal. (grifos constantes do original)


agravamento da sanção imposta a esses responsáveis por meio do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, foi realizada a oitiva prévia de Alexandre Antonio Tombini (peças 652, 661) e de Tulio

José Lenti Maciel (peças 654, 664), a fim de que apresentassem contrarrazões recursais em face do multicitado Pedido de Reexame, caso entendessem necessário.

161. Tulio José Lenti Maciel e Alexandre Antonio Tombini apresentaram suas

contrarrazões, conforme argumentos constantes da peça 675 e 676, respectivamente. As contrarrazões de Tulio José Lenti Maciel e de Alexandre Tombini não diferem significativamente

quanto ao mérito, sendo muito similares, motivo por que serão tratadas em conjunto e em confronto.

162. Mencione-se, a fim de espancar qualquer arguição de omissão a fundamentar eventuais

embargos de declaração, que, além dos mesmos itens constantes das contrarrazões de Tulio José Lenti Maciel (peça 675), existe o seguinte item inserto nas contrarrazões de Alexandre Tombini

(peça 676): VIII-A: Ausência de atuação do Presidente do BCB na execução, no controle ou na supervisão da compilação de estatísticas macroeconômicas do setor fiscal.

163. Tulio José Lenti Maciel e Alexandre Antonio Tombini apresentaram, por meio de

representantes legais, suas contrarrazões, conforme argumentos constantes das peças 675 e 676. No que tange ao mérito (direito, como mencionado pelo responsável), as contrarrazões foram

divididas nos seguintes itens:

a) “I - Preliminares de admissibilidade: interesse em responder, tempestividade e regularidade da representação processual”;

b) “II - Breve síntese do processo”;

c) “ III - Da decisão recorrida e do pedido de reexame do MPJCTU”;

d) “IV - Contextualização de mérito”;

e) “V - Existência de debate técnico legítimo entre BCB e TCU - casos específicos de divergência de interpretação e esclarecimentos sobre ativos e passivos registrados no passado”;

e.1 – “V-A: Dívida da Empresa Gestora de Ativos (Emgea) com o FGTS”;

e.2 – “V-B: Relações entre o setor público e a Finame ocorridas no passado”;

e.3 – “V-C: Dívidas com empreiteiros e fornecedores”;

e.4 – “V-D: Questões relacionadas a fontes de dados”;

e.5 – “V-E: Operações intermediadas, sancionadas ou transitadas por instituições do

sistema financeiro”;

e.6 – “V-F: Critério de Caixa e outros”;



110

f) “VI - As estatísticas fiscais, a LRF e o sistema orçamentário”;

g) “VII - contrapontos específicos ao pedido de reexame do MPJTCU e ao acórdão 2575/2016-TCU-Plenário: insubsistência dos argumentos invocados para apenação e sua

majoração”;

h) “VIII - ausência de elementos para eventual responsabilização pessoal do ex-presidente do BCB, ora recorrido”;

h.1 – “VIII-A: Ausência de atuação do Presidente do BCB na execução, no controle ou na supervisão da compilação de estatísticas macroeconômicas do setor fiscal”;

h.2 – “VIII-B: Impossibilidade de responsabilização com base em divergência de interpretação”;

h.3 – “VIII-C: Ausência de dolo, má-fé, culpa ou qualquer tentativa de uso irregular

das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal pelo BCB ou pelo Recorrido – impossibilidade de apenação com base em presunção de culpa ou responsabilidade objetiva”;

h.4 – “VIII-D: Impossibilidade de apenacão a quem teve atuação proativa, diligente e colaborativa e também foi vítima das "pedaladas fiscais" ;

i) “IX – Conclusões”.

164. Ao fim, Requereram o desprovimento do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, bem como o provimento quanto aos Pedidos de Reexame constantes das peças 675 e 676, a fim de

que fossem acolhidas suas razões de justificativa, afastando-se a multa que lhes fora aplicada, bem como pela insubsistência dos itens 9.5 e 9.6 do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário.

165. Ocorre que Tulio José Lenti Maciel e Alexandre Antonio Tombini também interpuseram

Pedido de Reexame (peças 562 e 566) em face do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, com o objetivo de afastar a sanção que lhes fora imposta por meio desse decisum. Ao se percorrerem as

petições recursais e de contrarrazões, verifica-se que as estruturas das peças são bastante semelhantes, com os acréscimos dos seguintes itens na petição recursal: IV – Análise técnica do BCB sobre os achados da auditoria; IV-B – Passivos do TN registrados na contabilidade do BB

(equalização agrícola e outros); IV-C: Passivos do TN registrados na contabilidade do BNDES e da Finame (PSI); IV-D: Passivos do TN, registrados na contabilidade do FGTS, relativos a

PMCMV e outros; IV-E: Passivos do TN na Caixa Econômica Federal relacionados a programas sociais (Marcel Mascarenhas dos Santos e Cristiano de Oliveira Lopes Cozer – peças 675, p. 91; 676, p. 99).

166. Assim, por economia processual, não serão reproduzido novamente os fundamentos apresentados pelos responsáveis (peças 562, 566), sem prejuízo de registrar que todos, todos os

argumentos constantes tanto dos Pedidos de Reexame quanto das contrarrazões apresentadas por Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel serão analisados em conjunto e em confronto com o Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, bem como com os demais documentos

constantes dos autos, no mérito que ora se inicia, haja vista o efeito devolutivo pleno que norteia os pedidos de reexame sob análise desta corte de contas.

166.1. Depois de formular considerações preliminares de admissibilidade, interesse em responder, tempestividade e regularidade da representação processual; breve síntese do processo”; mencionar a decisão recorrida e o pedido de reexame do MP/TCU, donde parecer

iniciar seus fundamentos recursais.

166.2. Mencionou que, embora a SecexFazenda tenha deixado de sugerir

responsabilização ao ex-Presidente do BCB, o Plenário do Tribunal rejeitou as razões de justificativa de Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel, no valor de R$ 30.000,00 e



111

R$ 20.000,00, respectivamente, nos termos do Acórdão 2575/2016 – TCU – Plenário. Também

mencionou que a conclusão a que deliberou o Plenário do TCU “está baseada tão somente em parecer do MPjTCU, sem suporte em nenhuma evidência concreta, em nenhum fato novo, nem

mesmo na recuperação de fato ou evidência constante nos autos que houvesse sido, por qualquer razão, desconsiderado pela SecexFazenda e pelo próprio MP/TCU na primeira fase do Processo”.

166.3. Também consignaram o ineditismo da manifestação do MP/TCU, uma vez que a

tese adotada pelo TCU para apená-los foi divergente das anteriores, como se deduz, segundo os recorrentes, dos seguintes excertos:

a) "Não fosse tal omissão do Banco Central, o Governo Federal não teria condições de ter-se valido do artifício ilegal e abusivo de contrair para a União dívidas tão expressivas junto às instituições financeiras federais";

b) "Trata-se de erro tão grosseiro que não se afigura razoável imaginar que um órgão com a expertise do Bacen possa incorrer de forma apenas desavisada e desatenta em omissão tão grave";

c) "o Bacen optou por protelar essa medida evidentemente necessária até o ponto em que não pudesse mais resistir aos comandos desta Corte de Contas".

166.4 Segundo os recorrentes, o Parecer do MP/TCU “envolve tão somente deduções

baseadas, com a devida vênia, em premissas equivocadas”. Além disso, esse equívoco teria partido de “presunções que exigiriam inversão do ônus da prova em desfavor do ora Recorrido, o que

subverte o princípio da presunção de inocência e até mesmo a lógica processual”.

166.5. Continuam os recorrentes:

35. A primeira presunção era a de que o BCB teria omitido os passivos nas estatísticas fiscais

com a intenção de colaborar com a estratégia do Governo Federal de contrair dívidas sem amparo legal. Como não se apresentou prova dessa atuação deliberada de agentes do BCB - nem poderia,

visto que inexistente - fica evidente que a conclusão é baseada em presunção - caberia ao Recorrido ter demonstrado que não agiu em conluio. Mas como fazer prova de fato negativo? O ordenamento jurídico não admite esse tipo de inversão (ou subversão) do ônus da prova, ainda

mais para apenar interessado em processo administrativo sancionador. Reitere-se que, após extensa análise, as unidades técnicas do TCU (Serur e SecexFazenda) concluíram pela inexistência

de quaisquer evidências de intenção, por parte do Recorrido, em manipular as estatísticas fiscais (até porque o Presidente do BCB bem participa da atividade de compilação estatística).

36. A segunda presunção era a de que o BCB, como instituição, não costuma errar, assim,

quando erra, é porque alguém agiu com dolo, fraude, má-fé ou culpa em sentido estrito. Ora, nem existe instituição pública ou privada infalível nem todo erro é decorrente de ato ilícito. No caso

concreto, o que se considerou erro foi o fato de o BCB não ter adotado, desde sempre, a interpretação sobre compilação da estatística fiscal que acabou por prevalecer no Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário, transitado em julgado apenas em dezembro de 2015, depois de amplo

debate técnico, no qual inclusive uma das unidades técnicas do TCU perfilhou-se ao entendimento desta Autarquia.

37. A terceira presunção era a de que o BCB teria recorrido da decisão apenas para "protelar" a adoção de uma medida "evidentemente necessária", que seria o registro de todos os passivos da União nas estatísticas fiscais, ignorando por completo os direitos ao devido processo

legal e ampla defesa e contraditório e o fato de o BCB ter apresentado esclarecimentos técnicos que, no seu entender, justificariam a não inclusão de tais passivos e não tinham ainda sido

considerados na instrução inicial do processo, argumentos esses que chegaram a ser acolhidos pela Serur do próprio Tribunal. Esses esclarecimentos foram essenciais para respaldar a decisão final da Corte de Contas, que acabou por reformular a sua determinação anterior acerca do



112

refazimento das estatísticas, considerados os prejuízos potenciais que a medida poderia acarretar

no gerenciamento e na avaliação da política fiscal.

38. E a conclusão do MP/TCU, naquele momento processual, trouxe ainda quarta presunção,

a de que a interposição de recurso pela Autarquia, de forma legítima, por sinal, toma automaticamente seus gestores passíveis de apenação. Seria isso uma exortação à abdicação do direito de recurso da instituição como forma de evitar punição a seus gestores? Ou mesmo uma

defesa explícita da desnecessidade de contraditório em termos processuais?

166.6. Também mencionaram dúvida aceca da interpretação de inclusão dos passivos

nas estatísticas macroeconômicas do setor fiscal, motivo por que teria “o BCB agido em plena conformidade com a Lei n° 8.443, de 1992, e com o RITCU para debater tecnicamente os aspectos metodológicos e os possíveis efeitos de eventual alteração na compilação estatística – que levaram,

inclusive, ao provimento parcial desse recurso - e de nenhuma maneira a "protelar" o que quer que seja”. (grifos constantes do original)

166.7. Segundo os responsáveis, não caberia ao BCB a responsabilidade pela execução orçamentária ou pela condução da política fiscal, o que estaria no rol de competência do Ministério da Fazenda. Ademais, o MP/TCU teria desconsiderado o fato de que houve

continuidade dos critérios utilizados na compilação dos indicadores ao longo do tempo (1991 a 2015), com destaque para a abrangência dos dados que servem de base para a compilação dos

indicadores e o critério de caixa previsto na metodologia. Essa homogeneidade dos padrões utilizados não se coadunaria com qualquer tipo de ação deliberada dos dirigentes do BCB, como sustentou o MP/TCU naquele parecer e reitera agora no Pedido de Reexame.”

166.8. Acerca do alegado reformatio in pejus, assim se pronunciaram os recorrentes:

(...) o Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário, que o MP/TCU pretende ver agravada para o

Recorrido, já representou, em verdade, uma reformatio in pejus, afinal, considerando-se que nem sequer havia acusação propriamente dita, a Corte de Contas transformou a manifestação da defesa em condenação - sob o argumento de que a defesa não conseguiu provar que não houve

irregularidade, como se fosse juridicamente possível fazer prova de fato negativo!

166.9. Já sob o título de “contextualização de mérito”, assim sintetizam as

irregularidades que lhes são imputadas:

55. Como visto, a responsabilidade imputada pelo TCU ao Recorrido têm como base o não registro, nas estatísticas macroeconômicas do setor fiscal publicadas pelo BCB, dos passivos da

União decorrentes de (i) equalização agrícola junto ao Banco do Brasil (BB); (ii) equalização de taxas do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) junto à Agência Especial de

Financiamento Industrial (Finame), entidade que, embora ligada, não se confunde com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); (iii) pagamentos devidos ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) vinculados ao Programa Minha Casa Minha Vida

(PMCMV) e outros; (iv) atrasos nos repasses do governo federal para o pagamento de benefícios sociais (Bolsa Família, Seguro Desemprego e Abono Salarial) junto à Caixa Econômica Federal.

166.10. Alexandre Antonio Tombini (peça 676) e de Tulio José Lenti Maciel (peça 675) são expressos ao reiterarem os esclarecimentos prestados no Pedido de Reexame por meio das Contrarrazões, os quais abordaram os seguintes temas:

a) Aspectos gerais sobre as estatísticas fiscais (tópico IV-A);

b) Passivos do Tesouro Nacional registrados na contabilidade do BB (equalização agrícola e

outros) (tópico IV-B);

c) Passivos do Tesouro Nacional registrados na contabilidade do BNDES e da Finame (PSI) (tópico IV-C);



113

d) Passivos do Tesouro Nacional, registrados na contabilidade do FGTS, relativos a PMCMV

e outros (tópico IV-D);

e) Passivos do Tesouro Nacional na Caixa Econômica Federal relacionados a programas

sociais (tópico IV-E).

166.11. Depois de fazer uma extensa descrição das diversas interlocuções com a SecexFazenda, por meio do quadro constante da peça 676, pp. 26/32, os responsáveis relataram

que “foi desconsiderada a existência de divergência entre interpretações técnicas razoáveis do BCB e das próprias unidades do TCU” e transcreveram excerto do Voto condutor do Acórdão

atacado, a fim de realçara que foi desconsiderada essa divergência:

125. A tese de que haveria divergência de interpretação sobre a metodologia de cálculo sucumbe a uma consulta rápida ao manual que orienta a realização desses registros, que diz que a

dívida líquida do setor público “corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor público não financeiro ... com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não financeiro e o

resto do mundo” e a dívida bancária líquida do setor público “corresponde ao endividamento ... do setor público junto ao sistema financeiro [e contempla] o endividamento do setor público junto ao FGTS”. Contraria também a própria prática de contabilização adotada pela autarquia, que não

restringe a captação dos haveres e dívidas somente àqueles que estejam registrados no passivo ou ativo de uma instituição financeira.

166.12. Também menciona excerto do Pedido de Reexame que vai na linha do entendimento do Relator a quo, conforme transcrito no item anterior, nos seguintes termos:

Nessa linha, descartou-se a tese de que haveria divergência de interpretação sobre a

metodologia de apuração do resultado primário, pois o manual que orienta a realização desses registros dispõe que "a dívida líquida do setor público 'corresponde ao saldo líquido do

endividamento do setor público não financeiro ... com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não financeiro e o resto do mundo' e a dívida bancária líquida do setor público 'corresponde ao endividamento ... do setor público junto ao sistema financeiro [e contempla] O

endividamento do setor público junto ao FGTS".

166.13. Continuam os recorrentes:

67. Além disso, não seria razoável supor que, ao tratar de conceitos e critérios gerais do processo estatístico, como regime contábil, cobertura, fonte de dados e demais procedimentos de compilação, o BCB deva se referir de forma exaustiva a todas as particularidades envolvidas.

Assim, nas manifestações da Autoridade Monetária acerca de questões metodológicas, é comum a referência à extensão do tratamento dos temas como "casos ou regras gerais".

68. Não poderia ser diferente, pois diversos eventos, de natureza singular, tais como renegociações e reestruturações de dívidas do setor público ocorridas principalmente por força de lei, foram recepcionados ao longo dos anos pelas estatísticas macroeconômicas do setor fiscal

divulgadas pelo BCB, de forma a refletir adequadamente os arranjos financeiros que passaram a vigorar. Em outras palavras, os registros efetuados nas estatísticas fiscais, nesses casos pretéritos,

decorreram da necessidade de refletir situações decorrentes de mudanças no arcabouço legal, coisa que não se viu em relação aos passivos no presente Processo TC 021.643/2014-8.

166.14. Acerca da “dívida da empresa gestora de ativos (Emgea) com o FGTS”, os

recorrentes resgatam pronunciamento da Semag, que “resgatou o tratamento metodológico dado no passado às operações da Empresa Gestora de Ativas (Emgea) para, a partir daí, aplicá-lo, por

analogia, aos atuais casos dos pagamentos efetuados pelo FGTS que são objeto de questionamento da Corte de Contas”.



114

166.14.1. Continuam os responsáveis colacionando pronunciamentos da Semag, a fim de

fundamentar suas contrarrazões e pedido de reexame, nos seguintes termos:

71. Em seguida, a Semag também apresentou dois outros conjuntos de argumentos para

sustentar a defesa de seu posicionamento. Um deles é a referência feita pelo BCB àquelas relações entre o FGTS e o Setor público na publicação "Finanças Públicas", inserida no site do BCB com o título "Manual de Finanças Públicas". O outro se relaciona com o próprio entendimento que a

unidade técnica do TCU utiliza para avaliar a abrangência das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal divulgadas pelo BCB. Esse posicionamento da Semag, todavia, tem potencial, conforme

será demonstrado, para avançar em relações financeiras que estão claramente fora do escopo das estatísticas.

"Ainda no que se refere ao cômputo, pelas estatísticas fiscais, de passivos junto ao FGTS,

importa observar o que estabelece o capítulo 5 do Manual de Finanças Públicas publicado pelo Bacen em relação ao conteúdo do item "Dívida bancária líquida" (peça 231, p. 73), in verbis:

Corresponde ao endividamento, líquido de aplicações, do setor público junto ao sistema financeiro. Estão incluídas as dívidas originalmente de estados, municípios e estatais, refinanciadas pela União sob o amparo da Lei n° 8.727/1993. O endividamento do setor público

junto ao FGTS também é incluído nessa rubrica.

Desse modo, levando-se em consideração que as contrarrazões afirmaram categoricamente

que (i) a metodologia 'abaixo da linha' é utilizada de maneira uniforme há 25 anos pelo Bacen e que (ii) o processo de compilação das estatísticas é pautado pela transparência e consolidado em Manual divulgado pelo Bacen em seu sítio na rede mundial de computadores, o qual é norma de

regência da metodologia de cálculo que é divulgada pela Autoridade Monetária, parece ser plenamente compatível com a metodologia 'abaixo da linha' utilizada pelo Bacen o registro de

passivos, nas estatísticas fiscais, de dívidas junto ao FGTS. Mesmo porque a aplicação dos recursos de referido Fundo deve se materializar por intermédio da Caixa Econômica Federal, seu agente operador.

[...]

Isso posto, ressalte-se que a inserção, no âmbito das empresas estatais federais, de passivos

da Emgea junto ao FGTS e de haveres dessa empresa junto ao setor privado não financeiro jamais pode ser associada, com as devidas vênias, ao fato de que, anteriormente, representavam ativos e passivos da Caixa.

Dois são os motivos para tal conclusão. O primeiro é que as estatísticas fiscais apuram os estoques de haveres e de dívidas apenas para as entidades que integram o setor público não

financeiro. Não estão abrangidas, portanto, nas estatísticas fiscais, as dívidas e os haveres das entidades que fazem parte do setor público financeiro. Parece não fazer sentido, portanto, inserir ativos e passivos nas estatísticas fiscais apenas porque, anteriormente, integravam o patrimônio de

uma instituição financeira pública.

O segundo motivo é trazido pelas próprias contrarrazões, à p. 27, in verbis:

Ressalte-se, por oportuno, que o termo 'operações sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituições do sistema financeiro', à luz da metodologia de compilação das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal, está necessariamente restrito, evidentemente, às relações

ativas/passivas efetuadas diretamente entre o setor público não financeiro e as instituições financeiras e/ou casos específicos de dívidas que foram objeto de renegociação envolvendo os

segmentos do setor público (por exemplo, as renegociações de dívidas estaduais ao amparo da Lei n°9.496, de 10 de julho de 1997).



115

Ora, como se sabe, os passivos e ativos da Emgea não são junto ao setor financeiro público

ou privado. São, respectivamente, como visto, junto ao FGTS e a pessoas físicas e jurídicas não financeiras. Então, em face do exposto, uma das situações é falsa: (i) ou o registro efetuado pelo

Bacen ocorreu de maneira indevida; ou (h) o entendimento exarado pelo Bacen em relação ao termo 'operações sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituições do sistema financeiro' está equivocado.

Frise-se, também, que o registro das dívidas da Emgea junto ao FGTS e dos haveres junto a pessoas físicas e jurídicas está em plena consonância com o que estabelece a metodologia "abaixo

da linha" utilizada pelo Bacen para o cômputo das estatísticas fiscais.

Ao que parece, o entendimento correto de referida expressão é aquele que vem sendo exaustivamente apresentado por intermédio desta análise e aquele que foi empregado por esta

Corte de Contas no âmbito do TC 021.643/2014-8. Desse modo, é forçoso concluir que o registro dos ativos da Emgea junto a pessoas físicas e jurídicas e dos passivos junto ao FGTS ocorreu, isso

sim, porque a operação de transferência dos mesmos para o patrimônio da Emgea foi efetuada com interveniência da Caixa e, além disso, referida instituição financeira continuou a ter o controle da informação referente à evolução dos saldos da dívida junto ao FGTS - por ser seu agente operador

- e sobre os saldos e fluxos dos contratos de financiamento imobiliário."

166.14.2. Continuam:

74. Cumpre destacar que a Emgea é empresa pública federal, de natureza não financeira, instituída pelo Decreto n° 3.848, de 26 de junho de 2001, com base na autorização contida na Medida Provisória n° 2.196-3, de 24 de agosto de 2001, e enquadra-se, portanto, na abrangência

das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal, publicadas pelo BCB, como ente público (e não como setor financeiro), no segmento de empresas estatais federais. Isso significa que a Emgea é

considerada como parte do setor público não financeiro no âmbito da metodologia adotada pelo BCB e suas atividades são capazes de ocasionar déficit ou superávit primário, impactando a estatística fiscal. Observe-se, portanto, que a Emgea, no bojo das estatísticas fiscais, não se

caracteriza como fonte de financiamento para os gastos públicos, como o são, na metodologia adotada pelo BCB, as instituições financeiras, mas, sim, como empresa estatal.

(...) 76. Os passivos de que trata a questão referem-se, portanto, a dívidas registradas originalmente na contabilidade da Caixa Econômica Federal (no passivo da instituição financeira), que foram assumidas pela União por força dessa reestruturação e que não tiveram,

pois, origem, em transações realizadas entre o FGTS e o setor público.

(...) Ademais, vale lembrar que os mencionados Acórdãos, que determinaram ao BCB ajustes

nas estatísticas fiscais para incorporar os efeitos dessas dívidas, tratam de passivos da União que, segundo o entendimento da Corte de Contas, representariam operações de crédito ou, em outras palavras, fontes de financiamento. No caso da dívida da Emgea com o FGTS registrada nas

estatísticas fiscais no passado, o objeto é completamente distinto e não envolve qualquer transação do setor público com aquele Fundo, tanto que essa relação não aparece nas estatísticas fiscais

como "dívida bancária", mas sim em "outros débitos", e para os quais há rubrica correspondente aos ativos igualmente transferidos à Emgea no mesmo processo de reestruturação da Caixa Econômica Federal promovido por lei.

166.14.3. Afirmam que tais argumentações já teriam sido acolhidas plenamente pela Serur, conforme pronunciamento de novembro/2015 (item 83 das contrarrazões), sendo que “a

Corte de Contas preferiu acompanhar o entendimento da Semag e do MP/TCU na PCPR/2014 (Processo TC 005.335/2015-9) ao invés de filiar-se à análise técnica feita pela Serur nos presentes autos (Processo TC 021.643/2014-8).

166.14.4. Concluem os responsáveis quanto a esse item:



116

85. Todavia, não se pode simplesmente ignorar a existência de controvérsia técnica fundada,

razoável e legítima entre o BCB e o TCU - e entre unidades do próprio TCU -, o que por si só já demonstra que não houve dolo, má-fé, erro grosseiro ou qualquer modalidade de culpa em sentido

estrito por parte do Recorrido, o que, por sua vez, é suficiente não só para negar o Pedido de Reexame do MPjTCU como para excluir qualquer apenação decorrente da interpretação metodológica aplicada pelo BCB enquanto se aguardava o desfecho do debate em curso no TCU,

que só foi encerrado com a prolação do Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário, em dezembro de 2015, objeto de cumprimento imediato por parte da Autarquia, como já sabido.

166.15. Em seguida, iniciam suas argumentações acerca das “relações entre o setor público e a Finame ocorridas no passado”.

166.15.1. Nas considerações iniciais sobre esse item, fazem um breve histórico dos

acórdãos que mencionam, nos seguintes termos:

86. Em seu Relatório prévio ao Acórdão 2461/2015-TCU-Plenário (PCPR/2014), que foi

acolhido também pelos Relatores dos Acórdãos 3297/2015-TCU-Plenário e 2575/2016-TCU-Plenário nos presentes autos (Processo TC 021.643/2014-8), a Semag destacou a existência de contrato celebrado originalmente entre BNDES e União que foi transferido para a Finame, em

valores da ordem de R$ 2,16 bilhões (ou 0,12% do PIB), em fevereiro de 2004. Num segundo caso envolvendo a Finame, a Semag mencionou o valor de R$ 92,3 milhões (ou 0,0027% do PIB), em

dezembro de 2008, correspondente a ativos da Finame que entraram no processo de renegociação ao amparo da Lei n° 8.727, de 5 de novembro de 1993, mas que, segundo seu entendimento, não foi incluído nas estatísticas pelo fato de que aquela agência (uma empresa pública) seria na verdade

uma instituição financeira (segundo a Semag).

87. Esses fatos foram utilizados por aquela unidade técnica do TCU para justificar o seu

entendimento de que as dívidas de equalização do PSI junto à Finame teriam que ser registradas nas estatísticas, pois estariam enquadradas no critério adotado pelo BCB, ou seja, seriam dívidas junto ao sistema financeiro.

88. Essas relações, tais como no caso da Emgea relatado em tópico anterior, em nada comprometem o entendimento então vigente no BCB de que as atuais dívidas registradas na

contabilidade da Finame originadas de equalização de taxas do PSI estão fora do escopo das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal. Por conseguinte, não poderiam, por si só, servir para fundamentar o entendimento da Semag quanto à inclusão das mencionadas dívidas nas referidas

estatísticas, como se vê abaixo (...).

(...) 97. Assim, à luz das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal divulgadas pelo BCB, o

questionamento da área técnica do TCU ("se crédito da União junto ao BNDES/Finame é registrado pelas estatísticas fiscais, então por que o mesmo tratamento não é dado a eventuais passivos da União junto à Finame?"), não seria aplicável, visto que são situações distintas,

conforme destacado anteriormente.

98. O segundo haver financeiro apontado pela Semag no Relatório da PCPR/2014, no valor

de R$ 92,3 milhões (ou 0,0027% do PIB), em dezembro de 2008, enquadra-se nos mesmos casos de reestruturação de dívidas já mencionados, dessa vez ao amparo da Lei n° 8.727, de 5 de novembro de 1993, conforme abaixo reproduzido. A diferença é que, neste caso, não são registrados nas

estatísticas macroeconômicas do setor fiscal, tendo em vista que a Finame está fora da sua abrangência, no padrão adotado de forma uniforme desde 1991, assim como as demais empresas

privadas não financeiras.

166.15.2. Consignam os responsáveis que se estaria diante de “entendimento excessivamente amplo por parte da unidade técnica do TCU, ao apreciar o enquadramento desse

ativo da Finame originado das renegociações ao amparo da Lei n° 8.727, de 1993, à luz da



117

metodologia das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal divulgadas pelo BCB. Esse ativo não

está incluído nas estatísticas não porque seria um ativo de instituição financeira, como defendeu a Semag em tese tomada de empréstimo para os Acórdãos do Processo TC 021.643/2014-8, mas sim

pelo fato de que a Finame está fora da abrangência do escopo estatístico, conforme já ressaltado.

166.15.3. Concluem os responsáveis quanto a esse item:

102. Seja com o Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário, seja com o Acórdão 2575/2016-TCU-

Plenário, a Corte de Contas preferiu acompanhar o entendimento da Semag e do MPjTCU na PCPR/2014 (Processo TC 005.335/2015-9) ao invés de filiar-se à análise técnica feita pela Serur

nos presentes autos (Processo TC 021.643/2014-8). Não se pretende com estas Contrarrazões revisar a conclusão do Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário, embora baseado em premissas equivocadas adotadas em processo do qual o BCB não era parte (PCPR/2014) e que

desconsideraram, sem nem sequer analisá-las, as ponderações feitas na Nota Técnica 1560/2015-BCB/Depec.

103. Todavia, não se pode simplesmente ignorar a existência de controvérsia técnica fundada, razoável e legítima entre o BCB e o TCU - e entre unidades do próprio TCU -, o que por si só já demonstra que não houve dolo, má-fé, erro grosseiro ou qualquer modalidade de culpa em

sentido estrito por parte do Recorrido, o que, por sua vez, é suficiente não só para negar provimento ao Pedido de Reexame do BCB como para excluir qualquer apenação decorrente da

interpretação metodológica aplicada pelo BCB enquanto se aguardava o desfecho do debate em curso no TCU, que só foi encerrado com a prolação do Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário, em dezembro de 2015, objeto de cumprimento imediato por parte da Autarquia, como já sabido.

166.16. Em seguida, adentraram tópico referente a “dívidas com empreiteiros e fornecedores”, que foram registradas nas estatísticas fiscais no passado, que também serviram de

argumento para a Semag e o MP/TCU, na PCPR/2014 (Processo TC 005.335/2015-9), e os Relatores dos Acórdãos no presente Processo TC 021.643/2014-8, justificarem o enquadramento das dívidas atuais, sobretudo junto ao FGTS e à Finame”.

166.16.1. Há reconhecimento expresso dos recorrentes no que tange ás irregularidades mencionadas, conforme se extrai do seguinte excerto de suas contrarrazões:

105. A referida "dívida com empreiteiros e fornecedores" de fato tinha seus valores (inexpressivos em termos de magnitude) registrados nas estatísticas fiscais no passado, mas foram descontinuados exatamente por não se enquadrarem no padrão metodológico definido no Manual

de Estatísticas Fiscais. Em outubro de 2010, foi suprimida a parcela que correspondia à Eletrobrás (R$ 135,6 milhões), tendo em vista a sua exclusão da abrangência das estatísticas. O estoque

remanescente (R$ 17 milhões) foi definitivamente descontinuado em novembro de 2013. Na última atualização do texto do Manual (abril de 2012) permaneceu essa citação, por equívoco, que será excluída nas próximas versões.

106. O BCB entende que casos específicos dessa natureza, à luz de um processo de compilação estatística macroeconômica, não poderiam servir de base para inferências, em sentido

amplo, quanto aos conceitos e critérios metodológicos adotados ou para justificar a sua extensão, por analogia, ao tratamento das dívidas de equalização de taxas junto ao BB e Finame, bem como àquelas decorrentes de pagamentos realizados pelo FGTS.

107. Adicionalmente, não seria razoável supor que ao tratar de conceitos e critérios gerais do processo estatístico, como regime contábil, cobertura, fonte de dados e demais procedimentos

de compilação, o BCB deva referir-se de forma exaustiva a todas as particularidades envolvidas. Assim, nas manifestações da Autoridade Monetária acerca de questões metodológicas, é comum a referência à extensão do tratamento dos temas como "casos ou regras gerais". Não poderia ser

diferente, pois diversos eventos, tais como renegociações e reestruturações de dívidas do setor



118

público, ocorridas principalmente por força de lei, foram recepcionados ao longo dos anos pelas

estatísticas macroeconômicas do setor fiscal divulgadas pelo BCB, de forma a refletir adequadamente os arranjos financeiros que passaram a vigorar.

166.17. Os responsáveis também mencionaram “questões relacionadas a fontes de dados”, inaugurando suas argumentações com o seguinte excerto:

Um dos pontos principais enfatizados pela Semag na PCPR/2014 e trazida pelo MPjTCU e

pelos Relatores dos Acórdãos 3297/2015-TCU-Plenário e 2575/2016-TCU-Plenário para o Processo TC 021.643/2014-8 é a definição das fontes de dados que servem de base para a

apuração das estatísticas fiscais. A Semag defendeu que a metodologia adotada pelo BCB comporta outras fontes de dados além daquelas sempre enfatizadas pela Autoridade Monetária e citadas em seu Manual de Estatísticas Fiscais, a saber, as informações registradas na

contabilidade do sistema financeiro, as informações gerenciais dos sistemas de liquidação e custódia de títulos públicos e os dados oriundos do balanço de pagamentos.

166.17.1. Sobre esse item, assim concluem:

Do exposto, conclui-se que não se pode simplesmente ignorar a existência de controvérsia técnica fundada, razoável e legítima entre o BCB e o TCU - e entre unidades do próprio TCU -, o

que por si só já demonstra que não houve dolo, má-fé, erro grosseiro ou qualquer modalidade de culpa em sentido estrito por parte do Recorrido, o que, por sua vez, é suficiente não apenas para

negar provimento ao Pedido de Reexame do MPjTCU como para excluir qualquer apenação decorrente da interpretação metodológica aplicada pelo BCB enquanto se aguardava o desfecho do debate em curso no TCU, que só foi encerrado com a prolação do Acórdão 3297/2015-TCU-

Plenário, em dezembro de 2015, objeto de cumprimento imediato por parte da Autarquia, como já sabido.

166.18. Acerca das “operações intermediadas, sancionadas ou transitadas por instituições do sistema financeiro’, ao mencionarem que a Semag refuta o entendimento sobre esse tema manifestado pela autoridade Monetária, assim se pronuncia:

“Embora reconhecendo que o Manual de Estatísticas Fiscais do BCB não contém a expressão "operações intermediadas, sancionadas ou transitadas por instituições do sistema

financeiro", o Relatório da Semag na PCPR/2014 (Processo TC 005.335/2015-9), tomado de empréstimo na instrução do presente Processo TC 021.643/2014-8, defende que esse é um dos critérios a serem utilizados pelas estatísticas fiscais”.

166.18.1. Registra que, para o Banco Central do Brasil, não é suficiente que “determinada operação com o setor público não-financeiro tenha transitado ou sido sancionada ou

intermediada por instituição financeira”, como critério de inclusão nas estatísticas fiscais.

166.18.2. Continuam:

“129. A ser adotado o critério abrangente empregado pelo TCU, baseado no mero fato de a

operação ter sido sancionada, intermediada ou haver transitado por instituições do sistema financeiro, poderia ser desfigurada por completo a metodologia fiscal, tendo em vista que

praticamente todas as operações envolvendo o setor público têm o concurso de instituições financeiras.

130. O BCB adotava, até o Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário, interpretação mais restritiva

buscando, em suma, preservar o objetivo maior de sua metodologia: medir, pela ótica do financiamento, o impacto das operações do setor público sobre a demanda agregada.

134. Depreende-se de tudo isso que o TCU acabou imputando ao arcabouço metodológico das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal, publicadas pelo BCB, algo que lhe é inteiramente alheio, talvez com o propósito de aprimorar as ferramentas voltadas ao trabalho de fiscalização do



119

próprio TCU quanto ao cumprimento da Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, mais

conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mas sem amparo nos princípios e finalidades das estatísticas fiscais e, salvo melhor juízo, também sem apoio na legislação de

regência.

137. Reafirme-se que não se pretende com estas Contrarrazões revisar a conclusão do Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário. Todavia, não se pode simplesmente ignorar a existência de

controvérsia técnica fundada, razoável e legítima entre o BCB e o TCU - e entre unidades do próprio TCU -, o que por si só já demonstra que não houve dolo, má-fé, erro grosseiro ou qualquer

modalidade de culpa em sentido estrito por parte do Recorrido, o que, por sua vez, é suficiente não apenas para negar o Pedido de Reexame do MPjTCU como para excluir qualquer apenação decorrente da interpretação metodológica aplicada pelo BCB enquanto se aguardava o desfecho

do debate em curso no TCU, que só foi encerrado com a prolação do Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário, em dezembro de 2015, objeto de cumprimento imediato por parte da Autarquia, como já

sabido.

166.19. Os responsáveis mencionam a dicotomia “caixa versus competência” com o objetivo de justificar suas condutas, motivo por que retoma excerto do Voto condutor do Acórdão

2575/2016-TCU-Plenário, nos seguintes termos:

112. Nesse ponto, cabe fazer um reparo à tese levantada pelos responsáveis de que tal

metodologia considera o critério de caixa para captar o impacto das despesas na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP). A rigor, por esse método, as despesas primárias devem ser reconhecidas não apenas quando são pagas diretamente pela União, mas precipuamente no momento em que

repercutem nas necessidades de financiamento do setor público, o que fatalmente ocorre quando são pagas ou financiadas por terceiros. E para o registro basta que se constitua uma dívida,

independentemente, portanto, de qualquer eventual divergência interpretativa sobre a caracterização dos atrasos como operações de crédito. Nessa linha, a omissão somente se justificaria se as fontes de dados das operações não atendessem aos critérios exigidos pelo Banco

Central para o registro, tais como fidedignidade e regularidade, o que evidentemente não acontece no caso das dívidas em comento, constituídas em favor de instituições públicas.

166.19.1. Continuam os responsáveis

141. As despesas primárias são captadas nas estatísticas do BCB no momento em que são pagas (queda de disponibilidade - Conta Única do Tesouro Nacional), em linha com o critério de

caixa, de amplo conhecimento pelos usuários e explicitamente indicado no Manual de Estatísticas Fiscais.

142. O critério de caixa mostra-se mais aderente ao propósito econômico das estatísticas do BCB. No momento do pagamento pela União é que ocorre a expansão monetária, com impacto direto nas condições de liquidez, variável fundamental para o trabalho do BCB. Segundo os

padrões internacionais, no critério de caixa, as "transações são registradas apenas quando o recurso (cash) é efetivamente recebido ou pago" (GFSM 2014, parágrafo 1.27)24. A apuração

dessas estatísticas no critério de caixa é, adicionalmente, a maneira mais tradicional de compilar as estatísticas macroeconômicas do setor fiscal (GFSM 2014, parágrafo 4.2). Esse critério está explicitado no Manual de Estatísticas Fiscais do BCB em sua página 10: "As NFSP apuram o

resultado pelo regime de caixa".

143. Além disso, a classificação de valores como exigíveis ou não exigíveis, passíveis de

enquadramento como financiamento ao setor público, extrapolava, nos casos em questão, as funções do BCB. Esse ponto foi destacado pelo BCB desde o início dos trabalhos de auditoria, não podendo ser considerado como aspecto de menor importância no processo de compilação

estatística o fato de que: i) o registro contábil dos montantes devidos ao BB e à Caixa Econômica



120

Federal foi realizado por essas instituições financeiras em contas não representativas de operações

de crédito, mediante utilização de grupamentos contábeis de uso interno; ii) a identificação dos valores que constituiriam efetivamente dívida (montante devido e não pago pelo Tesouro

Nacional), mesmo no sentido mais amplo indicado no Voto, não podia ser realizada a partir do processo de compilação das estatísticas fiscais segundo o conceito "abaixo da linha", estando vinculada essencialmente às atribuições dos órgãos gestores dos respectivos programas, fora,

portanto, do escopo de atuação da Autoridade Monetária; e iii) os valores registrados na contabilidade da Finame e do FGTS não estavam abrangidos no escopo das estatísticas, fato que já

foi exaustivamente demonstrado.

166.20. Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel argumentam sobre “as estatísticas fiscais, a LRF e o sistema orçamentário, com o objetivo de tentar demonstrar a

inexistência de ilegalidade ou irregularidade nos fatos que lhes são imputados.

166.20.1. Sob esse título, os responsáveis apresentam os argumentos que se seguem:

147. Mesmo diante da ausência de regulamentação da LRF sobre a metodologia de apuração de resultados fiscais - fato incontroverso nos autos -, algumas unidades técnicas do TCU, o MPjTCU e o próprio Plenário defenderam a existência de vinculação do processo de compilação

de estatísticas macroeconômicas do setor fiscal pelo BCB ao sistema normativo vigente, em especial a LRF, as LDO e as Leis Orçamentárias Anuais (LOA).

148. A partir dessa premissa, concluiu que o BCB teria a obrigação de efetuar os registros, nas referidas estatísticas, das dívidas que são objeto de questionamento pelo TCU, já que seriam, na interpretação dessa Corte de Contas, enquadráveis nos critérios discricionariamente definidos

pelo BCB, "sob pena de, em sentido amplo, praticar ato considerado ilegal".

166.20.2. Os responsáveis consignaram que o BCB detém competência própria para

definir conceitos e critérios das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal, fato reconhecido pela Semag (TC 005.335/2015-9) e pela Serur (TC 021.643/2014-8).

166.20.3. Continuam Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel:

151. Ressalte-se que nem a LRF nem qualquer norma correlata disciplinou critérios para enquadramento de determinadas relações financeiras da União na DLSP ou no cálculo do

Resultado Primário. Com efeito:

a) o art. 4º, § 1°, da LRF apenas preceitua que o projeto de LDO conterá Anexo de Metas Fiscais, no qual serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a

receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes;

b) nada veicula sobre a metodologia de apuração de resultado (o próprio TCU reiteradamente decidiu que o art. 30 da LRF não se aplica in casu).

c) portanto, não se pode afirmar que a metodologia do BCB para elaboração das estatísticas

fiscais e a própria compilação realizada pela Autoridade Monetária estejam vinculadas a critério de interpretação legalmente fixado nem se pode concluir pela sujeição plena da DLSP e do

Resultado Primário aos objetivos de controle da LRF nem mesmo a todas as suas diretrizes.

152. Assim, um aspecto que gera discordância em relação ao raciocínio apresentado por algumas áreas do TCU é a supervalorização de suposto papel das estatísticas macroeconômicas do

setor fiscal no contexto das finanças governamentais, como se coubesse a elas reger a gestão fiscal e o processo orçamentário no País, o que obviamente vai muito além das competências legalmente

atribuídas a esta Autarquia.



121

166.21. Em seguida, Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel inauguram

argumentos sob o título “contrapontos específicos ao Pedido de Reexame do MPJTCU e ao Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário: insubsistência dos argumentos invocados para apenação e sua

majoração”. Os responsáveis adotaram metodologia de mencionar item por item dos fundamentos constantes do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, seguidos dos argumentos para tentar afastar o pedido de majoração da sanção requerido pelo Parquet Especializado. A descrição e a

análise dos argumentos serão feitas em conjunto e em confronto quando do mérito, sem prejuízo de se mencionarem os itens descritos na petição do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU:

a) “Como apontado no voto condutor do acórdão recorrido, ficou comprovado que o 'Banco Central descumpriu a metodologia adotada no cálculo do resultado fiscal ao não registrar os pagamentos de subvenções econômicas concedidas pela União feitos com recursos de bancos

federais e do FGTS, que, por óbvio, financiaram tais despesas”;

b) “Nessa linha, descartou-se a tese de que haveria divergência de interpretação sobre

a metodologia de apuração do resultado primário, pois o manual que orienta a realização desses registros dispõe que a ‘dívida liquida do setor público 'corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor público não financeiro, com o sistema financeiro (público e privado), o

setor privado não financeiro e o resto do mundo’ e a dívida bancária liquida do setor público ‘corresponde ao endividamento... do setor público junto ao sistema financeiro [e contempla] o

endividamento do setor público junto ao FGTS’. Ademais, frisou-se que houve contrariedade à ‘própria prática de contabilização adotada pela autarquia, que não restringe a captação dos haveres e dividas somente àqueles que estejam registrados no passivo ou ativo de uma instituição

financeira’”;

c) “Concluiu-se, nesse contexto, que 'a atuação dos responsáveis, ao deixarem de

registrar expressivos passivos da União nas estatísticas fiscais, em afronta aos ditames da sua própria metodologia de apuração, contribuiu para a melhora artificial dos resultados primários do governo federal, trazendo transtornos e distorções sobre toda a execução orçamentária, ‘com

reflexos, inclusive, sobre a gestão das finanças públicas', conforme consignado no item 8.5 do parecer prévio sobre as contas da Presidente da República referentes ao exercício de 2014,

aprovado pelo Acórdão 2.461/2015-Plenário (TC 005.335/2015-9, p. 714)’”. “Ao final do seu voto, o Relator a quo, com a aquiescência dos demais Ministros presentes, reconheceu, expressamente, “a gravidade da ocorrência, que trouxe transtornos e distorções na execução orçamentária e deu

margem à formação de um verdadeiro esqueleto financeiro da ordem de R$ 50 bilhões escondido das estatísticas fiscais’”;

d) “O argumento de que os agentes do Bacen ‘certamente não foram os idealizadores das manobras fiscais e tiveram papel menos decisivo do que os dos gestores executivos vinculados diretamente ao Ministério da Fazenda’, consignado pelo Relator a quo, até justificaria uma

dosimetria menor das sanções impostas aos gestores do Bacen em relação às impostas aos gestores do Ministério da Fazenda, mas não as baixas multas que foram efetivamente aplicadas aos srs.

Alexandre Tombini e Tálio Maciel mediante o acórdão ora recorrido e a isenção da necessária pena de inabilitação. Importante lembrar, também, que não se faz necessário, para aplicação da sanção de inabilitação, que fique comprovado dolo do agente público. A lei exige que haja dolo.

Culpa grave, com evidente negligência, é motivo já mais que suficiente para a aplicação de tal sanção. Ao ver do Ministério Público de Contas, as condutas desses responsáveis foram

evidentemente dolosas. Suas omissões foram intencionais. Não se há de imaginar que técnicos tão qualificados pudessem ignorar ou cometer erro tão grosseiro apenas por negligência, mas ainda que assim tivesse ocorrido, a culpa grave que disso exsurgiria seria causa bastante para a pena de

inabilitação”;



122

e) “Ressaltou-se, ainda, que ‘a omissão dos passivos na dívida pública foi urna das

irregularidades que deram ensejo à não aprovação das contas da Presidente da República de 2014 por parte deste Tribunal’”;

f) “Todavia, apesar do reconhecimento expresso da gravidade da irregularidade, não se impôs aos responsáveis a penalidade de inabilitação prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992, que se aplica justamente aos casos em que o TCU, 'por maioria absoluta de seus membros, considerar

grave a infração cometida.' A aplicação apenas de sanção pecuniária, ainda mais nos baixos valores fixados, não se coaduna com a gravidade da irregularidade, que, como já dito,

fundamentou, juntamente com outras ocorrências também graves, a recomendação de rejeição das contas da Presidente da República relativas a 2014 (Acórdão 2.461/2015-Plenário). Portanto, entende o Ministério Público de Contas que o Acórdão 2.575/2016-Plenário merece ser

parcialmente reformado, para que as multas aplicadas aos srs. Alexandre Tombini e Túlio Maciel sejam majoradas e para que os responsáveis sejam inabilitados para o exercício de cargo em

comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal”.

166.22. Também discorreram sobre a “ausência de elementos para eventual responsabilização do ex-Presidente do BCB, ora recorrido” (Capítulo VIII, peça 676):

216. No caso concreto, não é mais possível afastar a caracterização de irregularidade (omissão no registro de determinados passivos da União nas estatísticas fiscais) atribuída ao BCB,

como instituição, uma vez que essa parte do processo transitou em julgado com a irrecorribilidade do Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário. Essa circunstância objetiva está consolidada, mas cabe reiterar aqui a inexistência de participação ou de culpa em sentido estrito quanto aos atos tidos

por irregulares, impondo-se, assim, o desprovimento do Pedido de Reexame do BCB e a revisão dos itens 9.5 e 9.6 do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário, para excluir a apenação aplicada ao

Recorrido. (grifei)

166.22.1 A fim de justificar ou tentar elidir a irregularidade que lhes é imputada, Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel subdividiram o Capítulo VIII de sua petição

(peça 676), nos seguintes subtítulos:

a) “VIII-A: Ausência de atuação do Presidente do BCB na execução, no controle ou na

supervisão da compilação de estatísticas macroeconômicas do setor fiscal”;

b) “VIII-B: Impossibilidade de responsabilização com base em divergência de interpretação”;

c) “VIII-C: Ausência de dolo, má-fé, culpa ou qualquer tentativa de uso irregular das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal pelo BCB ou pelo Recorrido - impossibilidade de

apenação com base em presunção de culpa ou responsabilidade objetiva”;

d) “VIII-D: Impossibilidade de apenação a quem teve atuação proativa, diligente e colaborativa e também foi vítima das ‘pedaladas fiscais’”;

166.22.2. Todos os argumentos desses itens serão analisados em conjunto e em confronto no mérito que em seguida se iniciará.

Análise

167. Passa-se, então, ao mérito.

167.1. Qualquer manifestação da unidade técnica não vincula o Relator tampouco o

Plenário, pois deve haver livre convencimento motivado do magistrado, tal como ocorreu no caso concreto. O efeito devolutivo pleno que norteia o pedido de reexame não pode fundamentar-se em

divergência entre unidade técnica e relator, mas sim nos fatos que devem ser afastados ou justificados. Ainda que exista divergência entre entendimentos do Relator, de Unidade Técnica, de



123

outro Ministro ou do Ministério Público junto ao TCU, todas as divergências são pacificadas,

perenizada e estabilizadas por meio do voto vencedor, consubstanciado no Acórdão proferido. Este é a parte dispositiva contra a qual podem insurgir-se as pessoas legitimadas a manejarem os

recursos previsto na Lei Orgânica do TCU.

167.2. Parece equivocarem-se os recorrentes ao mencionar a inversão do ônus da prova a que teria induzido o Ministério Público, em sua petição recursal. O MP/TCU possui

competência legal para interpor os recursos previstos na LO/TCU, sem que que dessa atribuição decorra, de per si, inversão do ônus da prova. Ao fundamentar o Pedido de Reexame interposto, o

MP/TCU apresenta os argumentos que devem ser enfrentados pela parte adversa, a fim de afastá-los.

167.3. Ad argumentandum tantum, não se verifica nos autos inversão do ônus da prova

como mencionado pelas partes. É bem verdade que o atual Código de Processo Civil possibilita a distribuição dinâmica do ônus da prova, a ser determinada pelo magistrado, nos termos do art.

373, do CPC, aplicado subsidiariamente nos processos de competência desta Corte de Contas, o que deságua na inversão do onus probandi, mas não é essa a hipótese mencionada pelos recorrentes.

167.4. Dada a premissa “A”, a fundamentar uma petição recursal da parte “A”, no âmbito da relação triangular já mencionada anteriormente, cabe à parte “B”, contestar a premissa

“A”, a fim de, ao afastar essa premissa, assegurar o bem da vida pretendido em suas contestações, sob pena de prevalecer a premissa “A” e consequentemente a procedência do pedido da parte “A”. Dada essa hipótese, não há falar em inversão do ônus da prova alegado pelos recorrentes.

167.5. Ainda que a SecexFazenda tenha concluído pela inexistência de quaisquer evidências de intenção por parte do recorrido, e segundo o recorrido, dolo e má-fé são elementos

que interferem eventualmente na dosimetria da sanção. Ainda que não se tenham verificado dolo e má-fé, podem os agentes públicos ser responsabilizados por fatos praticados com grave infração à norma legal. A inexistência de dolo ou má-fé, isoladamente, não são suficientes para elidir

eventuais irregularidades apuradas pelo Tribunal.

167.6. Independentemente dos argumentos que fundamentem o Pedido de Reexame do

MP/TCU no sentido de atentar contra a “abdicação do direito de recurso da instituição como forma de evitar punição a seus gestores” ou ainda “uma defesa explícita da desnecessidade de contraditório em termos processuais”, conforme alegado pelos recorrentes, a marcha processual

adotada pela Corte de Contas, privilegiou, nos exatos termos do disposto no art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal, o princípio do devido processo legal e seus corolários (contraditório e ampla

defesa), como garantias fundamentais petrificadas pelo ordenamento jurídico pátrio, em consonância com o Estado de Direito. Mencionem-se, a título de exemplo, as diversas oportunidades de manifestação das partes nos autos (contrarrazões, oitiva, pedido de reexame),

motivo por que não subsistem os argumentos dos responsáveis.

167.7. Não há falar em efeito protelatório de qualquer responsável perante o TCU, em

razão das possibilidades jurídico-recursais cabíveis em face das decisões proferidas pelo Tribunal. Ademais, qualquer argumento nesse sentido, independentemente da parte que se origina, não repercute no deslinde dos presentes autos, pois, como diversas vezes mencionado, o devido

processo legal e seus corolários foram observados em todas as fases interior e na atual fase recursal.

167.8. A continuidade de um fato irregular não é suficiente para afastar a própria irregularidade, como sustentado pelos responsáveis. A natureza jurídica do ato é que deve determinar sua licitude ou ilicitude, independentemente de se prolongar no tempo ou não.



124

167.9. Todo e qualquer pronunciamento da Unidade Técnica, do MP/TCU, de Ministro

Revisor ou qualquer outro pronunciamento formal nos autos não podem subsidiar eventual recurso, seja do MP, seja dos responsáveis. Ao magistrado compete o livre convencimento

motivado. Ademais, o que transita em julgado é a parte dispositiva. Não há qualquer vinculação do Relator do feito aos pronunciamentos constantes nos autos (Unidade Técnica, Auditor, MP/TCU). Pode-se ir além, a própria manifestação do Relator pode não vincular a decisão do TCU, pois

basta que haja um voto divergente que saia vencedor na votação, motivo por que este passa a ser o parâmetro para eventuais recursos, pois passa a constituir os fundamentos da decisão

eventualmente atacada. Toda e qualquer argumentação das partes no sentido de acolher ou deixar de acolher pronunciamento do MP/TCU ou da Unidade Técnica não pode subsistir, devendo ser afastada de plano. É importante mencionar, mais uma vez, as partes que integram as deliberações

do TCU: relatório, fundamentação, dispositivo e ressalvas (quando feitas pelos votantes). Consiste, portanto, em objeto de desafio pelas vias recursais a fundamentação adotada como razões de

decidir do voto vencedor do Acórdão atacado pelo TCU.

167.10. Não há falar em reformatio in pejus decorrente de entendimentos diversos entre Unidade Técnica, MP/TCU e Relator. O instituto reformatio in pejus decorre dos basilares

instrumentos de garantia e segurança jurídicas, como corolários do Estado de Direito. De outra sorte, poder-se-ia estar diante de um recorrente ter sua situação agravada em face de um recurso

por ele mesmo interposto, o que não se admite no ordenamento jurídico pátrio. Não se verificou, até o presente momento processual, qualquer possibilidade jurídica de haver ocorrido reformatio in pejus. Reforça essa tese o fato de o MP/TCU haver interposto recurso para agravar a situação

processual de Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel, perfeitamente possível juridicamente, em face da competência recursal prevista no art. 81, IV, da Lei 8.443/1992.

167.11. As controvérsias técnicas, ainda que mencionadas pelos recorrentes, já se encontram superadas, conforme entendimento já proferido pelo TCU, por meio do Acórdão 1275/2016-TCU-Plenário. Não se desconhece que se trata de um dos fundamentos das

contrarrazões e dos Pedidos de Reexame interpostos pelos recorrentes. Entretanto, por si só, a controvérsia não afasta o entendimento do TCU consubstanciado no Acórdão recorrido.

167.12. Não há acolher qualquer argumento no sentido de violação ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa, como tentaram alegar os responsáveis, haja vista as diversas oportunidades de pronunciamento dos responsáveis (contrarrazões, oitiva prévia, pedido de

reexame).

167.13. Não há falar em “supervalorização de suposto papel das estatísticas do setor

fiscal no contexto das finanças governamentais” como tentaram induzir os responsáveis. Não houve retificação ou evolução do TCU no que tange às estatísticas divulgadas pelo BCB. Nesse sentido, deve-se repisar pronunciamento da Unidade Técnica sobre o tema, a fim de espancar

qualquer dúvida que se refira a essa argumentação, nos seguintes termos:

177. (...) o TCU reiterou o seu posicionamento sobre a incorreção das estatísticas, tendo

como parâmetro o próprio manual elaborado pelo BCB. Nesse sentido, cabe transcrever trecho do voto do Relator do Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário:

118. Nesse ponto, concordo com os pareceres uniformes da Serur e do MP/TCU no sentido

de dar provimento parcial ao recurso, para que seja tornada sem efeito a determinação contida no item 9.1.3.

119. Os riscos envolvidos numa eventual republicação das estatísticas fiscais de anos anteriores não justificam os benefícios que daí adviriam e que podem ser obtidos mediante a explicitação, em quadro próprio a ser publicado ao final deste exercício, de cada um dos ativos e

passivos que passaram a ser considerados, com a indicação das suas datas de ocorrência.



125

120. Fique claro, no entanto, como bem destacado pelo procurador, que os passivos

indicados nos subitens 9.1.3.1 a 9.1.3.7 do acórdão recorrido deveriam ter impactado o resultado fiscal dos exercícios pretéritos em que surgiram. (grifos constantes do original)

178. Como se nota, o Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário tornou sem efeito a determinação 9.1.3 do acórdão, referente ao recálculo do resultado primário nos exercícios de 2013 e 2014, unicamente em razão de o Tribunal ter reconhecido a possibilidade da ocorrência de eventuais

prejuízos à credibilidade das estatísticas fiscais no caso de republicação. Foram ainda efetuadas alterações de redação nos itens 9.1.1 e 9.1.2 e foi inserida nova determinação ao Conselho

Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e à Agência Especial de Financiamento Industrial (Finame) para que fornecessem dados ao Banco Central. (grifou-se)

179. Nenhuma dessas alterações decorreu de mudança no entendimento do Tribunal sobre a

correção das estatísticas publicadas, e a alteração de forma alguma significou que o TCU tenha validado as estatísticas publicadas, tanto que determinou ao BCB a publicação de quadros

específicos em que fique evidenciado o impacto dos passivos não registrados nos montantes da dívida líquida, do resultado nominal e do resultado primário em cada um dos meses de 2009 a 2014 (item 9.4.2 do Acórdão 3297/2015-TCU-Plenário)

167.14. Dessa forma, todos os argumentos apresentados por Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel, seja em razão de Pedido de Reexame, seja em sede de contrarrazões,

não foram suficientes para afastar as irregularidades que ensejaram as respectivas apenação. Ante o exposto, deve-se negar provimento aos pedidos de reexame interpostos por Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel, mantendo-se inalterados os termos do Acórdão 1275/2016-

TCU-Plenário, nos dispositivos que lhes cabem.

168. No que tange ao Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU em face de Alexandre

Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel, algumas considerações se impõem.

168.1. Assiste razão ao MP/TCU quando consigna a gravidade dos atos praticados por Alexandre Antonio Tombini, ex-Presidente do Banco Central do Brasil, e Tulio José Lenti Maciel,

Chefe do Departamento Econômico do Bacen, no que tange à “falta de contabilização na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) dos passivos da União junto ao Banco do Brasil, ao BNDES (no

que tange à parcela constante do ativo da Finame) e ao FQTS, e pela contabilização tardia dos passivos junto à Caixa, relativos ao Bolsa Família, ao abono salarial e ao seguro-desemprego”, conforme mencionado pelo MP/TCU em sua peça recursal e determinado por meio do item 9.10, do

Acórdão 825/2015-TCU-Plenário.

168.2. Em essência o MP/TCU visa agravar a situação desses responsáveis. Contudo,

não pode passar ao largo a observância da dosimetria da sanção que deve nortear as punições aplicada por esta Corte de Contas. Observe-se que essa dosimetria necessária no momento da fixação da sanção pelo órgão competente foi privilegiada, não só pelo acolhimento da proposta de

se apenarem Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti Maciel, mas também no quantum da apenação, ao fixar multa nos valores de R$ 30.000,00 e R$ 25.000,00, respectivamente. Registre-

se, inclusive, que, na dosimetria da pena, foram levados em consideração os cargos ocupados por esses gestores: Presidente do Banco Central do Brasil e Chefe do Departamento Econômico do Bacen, respectivamente.

168.3. A observância da dosimetria na fixação da sanção aplicada a estes responsáveis, de certa forma, atende a pretensão do MP/TCU, não em sua inteireza, mas sim

parcialmente.

168.4. Dessa forma, sem deixar de louvar os percucientes fundamentos do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, no que tange a Alexandre Antonio Tombini e Tulio José Lenti

Maciel, deve-se negar a ele provimento.



126

ARNO HUGO AUGUSTIN FILHO - SECRETÁRIO DO TESOURO NACIONAL

169. Analisa-se neste item Pedido de Reexame interposto por Arno Hugo Augustin Filho (peça 573), que será sopesado, em conjunto e em confronto, com os demais documentos e

informações constantes dos autos, haja vista o efeito devolutivo pleno que norteia os pedidos de reexames ora processados, nos termos dos arts. 48, 32 e 33, da Lei 8.443/1992.

170. O Sr. Arno Hugo Augustin Filho exerceu o cargo de Secretário do Tesouro Nacional e

foi ouvido em audiência, a fim de que apresentasse razões de justificativa, em razão dos seguintes fatos, nos termos do Acórdão 852/2015/TCU-Plenário:

a), “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004,

contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000” - item 9.2.4 (grifou-se);

b) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o

que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000” - item 9.3.4 (grifou-se);

c) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º,

inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000” - item 9.5.3 (grifou-se);

d) “realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas ‘Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola’ e

‘Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional’ da instituição financeira, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art . 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei

Complementar 101/2000” - item 9.6.3 (grifou-se);

e) “atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos Estados, Distrito Federal e Municípios” – item 9.8.2;

f) “atrasos no repasse de recursos de que trata o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, e o Decreto 6.003/2006” – item 9.9.3.

171. Ao fundamentar o Voto (peça 495) condutor do Acórdão atacado (peça 492), o relator a quo, Ministro José Múcio Monteiro, assim se pronunciou no que tange à análise das razões de justificativas apresentados por Arno Hugo Augustin Filho:

14. Quanto aos fundamentos de natureza pessoal, há unanimidade nos pareceres dos autos em afirmar que as razões de justificativa de Arno Hugo Augustin Filho, Secretário do Tesouro

Nacional, e Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional, bem como de Guido Mantega, Ministro da Fazenda, devem ser rejeitadas, já que não elidiram as suas responsabilidades pelas irregularidades.

15. De fato, nos termos regimentais, os referidos gestores da Secretaria do Tesouro Nacional é que devem responder pela não realização do repasse dos recursos para que os ministérios

setoriais efetuassem o pagamento à Caixa.



127

16. O responsável Arno Augustin detinha efetivamente o poder de decisão e, por sinal,

afirmou em nota técnica (Nota Técnica 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF, peça 232, p. 475/477) que era sua a palavra final sobre as liberações de recursos, assumindo a responsabilidade pelo

ocorrido.

17. Tal declaração, no entanto, não serve por si só para livrar de culpa outros agentes da STN, pois não tem o condão de suplantar as definições de alçada constantes do regimento interno

do órgão, que atribui ao Subsecretário de Política Fiscal Marcus Pereira Aucélio, por exemplo, a formulação da política de financiamento da despesa pública, além das atividades inerentes aos

Subsecretários da STN de assistir o Secretário relativamente aos atos administrativos e regulamentares da respectiva Subsecretaria, participar da definição de diretrizes e subsidiar o Secretário no exercício de suas funções, especialmente nos assuntos afetos à sua própria área de

atuação, entre outras competências.

....................................................................................................................................................

20. Portanto, em consonância com os pareceres dos autos, devem ser rejeitadas as razões de justificativa de Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Aucélio e Guido Mantega quanto aos itens 9.2.4 e 9.3.4 do Acórdão 825/2015-Plenário, cabendo a aplicação a esses responsáveis da


....................................................................................................................................................

25. Na já falada nota técnica em que o Secretário do Tesouro Nacional Arno Augustin assume integralmente a responsabilidade pela retenção dos recursos, consta que a Cofin recepcionava e consolidava os pedidos de liberação e os encaminhava “para a chefia imediata, a

saber, Subsecretário de Política Fiscal e Diretor de Programas”.


Tesouro Nacional chamados em audiência, os pareceres são unânimes pela rejeição das razões de justificativa de Arno Hugo Augustin Filho, Secretário, e Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de Política Fiscal, e pelo acolhimento das de Adriano Pereira de Paula, Coordenador-Geral de

Operações de Crédito - COPEC.


promover e supervisionar a correta liberação às instituições financeiras, nas épocas próprias, dos recursos concernentes às subvenções econômicas concedidas pela União nos financiamentos do âmbito do Programa de Sustentação do Investimento PSI (BNDES) e Plano Safra (BB).

56. O responsável Arno Augustin, conforme informado, assumiu em nota técnica (Nota Técnica 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF, peça 232, p. 475/477) a responsabilidade sobre a

retenção dos valores, muito embora, na condição de Secretário do Tesouro, devesse ter conhecimento do caráter ilícito da postergação do repasse dos recursos.

....................................................................................................................................................

58. É importante dizer que, mesmo no caso das equalizações referentes ao PSI operacionalizado pelo BNDES, em relação às quais, a partir de 2012, houve a edição das portarias

pelo Ministério da Fazenda autorizando as postergações de seus pagamentos, assunto que será abordado mais adiante, não poderiam os responsáveis alegar estarem amparados por tais regras, visto que as demoras nos repasses iniciaram-se já em 2010, ou seja, antes do início da publicação

das portarias, e continuaram mesmo depois de vencidos os prazos que vieram a ser dilatados por esses normativos.

59. Quanto ao então Coordenador-Geral de Operações de Crédito do Tesouro Nacional, Adriano Pereira de Paula, verificou-se que exerceu a contento suas atribuições regimentais de controlar e acompanhar as atividades da STN relativas às subvenções econômicas ao emitir notas



128

técnicas a seus superiores, o então Subsecretário Marcus Aucélio e o então Secretário da STN

Arno Augustin, já em 2013 e em 2014, alertando-os sobre os riscos da trajetória das transações entre o Governo Federal e os bancos controlados e do aumento expressivo do passivo da União

junto às instituições financeiras decorrente do não pagamento das subvenções econômicas.

60. Conforme afirmado pelo Secretário da SecexFazenda, apesar de as notas não tratarem particularmente da legalidade dos atrasos, ao menos deixam explicita a preocupação do corpo

técnico da STN sobre a sustentabilidade e a transparência das transações, inclusive com apresentação de uma série de medidas para a solução do problema, demonstrando atuação efetiva

no sentido de impedir a ocorrência das irregularidades.

61. Dito isso, devem ser rejeitadas as razões de justificativa de Arno Hugo Augustin Filho e Marcus Pereira Aucélio e acatadas as de Adriano Pereira de Paula quanto aos itens 9.5.3 e 9.6.3

do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, de conformidade com os pareceres nos autos.

....................................................................................................................................................

95. Passemos então aos atrasos da União nos repasses de valores legalmente devidos a estados e municípios, relativos aos royalties do petróleo e à compensação financeira pelo uso de recursos hídricos (Lei 7.990/1989) e ao salário-educação (Decreto 6.003/2006), objeto dos itens

9.8.2 e 9.9.3 do Acórdão 825/2015-Plenário, respectivamente, cuja responsabilidade foi atribuída aos agentes da STN Arno Augustin Filho, Secretário, Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de

Política Fiscal, e Marcelo Pereira de Amorim, Coordenador-Geral de Programação Financeira (Cofin).


Distrito Federal e municípios será efetuado mensalmente até o último dia útil do segundo mês subsequente ao do fato gerador. Constatou-se, no entanto, que a partir de fevereiro de 2014 a STN

passou a atrasar a emissão das ordens bancárias relativas a esses repasses para depois das 17h10 do último dia útil do mês em que eram devidos. Com isso, valendo-se da regra do sistema que só permite a saída do recurso no mesmo dia para ordens feitas antes desse horário, postergava-se


97. Conforme registrado pelo Titular da SecexFazenda, esses atrasos, que envolveram centenas de milhões de reais mensalmente, ao tempo em que favoreciam os resultados fiscais e os números da Receita Corrente Líquida da União, afetavam negativamente o mesmo indicador dos











129



existência de controvérsia sobre o tema. Como bem anotado pela unidade técnica, “a emissão de uma ordem bancária que somente será creditada para o beneficiário no dia seguinte não pode ser considerada equivalente ao pagamento, que só se completa com o recebimento dos recursos pelo

beneficiário”.







....................................................................................................................................................

132. Feitas as análises das defesas dos responsáveis, temos que as sanções a serem aplicadas

aos que tiveram suas razões de justificativa rejeitadas devem ser proporcionais à gravidade das irregularidades e à reprovabilidade das suas condutas.

133. Como se viu, os responsáveis Guido Mantega, Ministro da Fazenda, Arno Augustin Filho, Secretário da STN, e Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de Política Fiscal daquela Secretaria, foram responsabilizados pelas operações de crédito vedadas pelo art. 36 da LRF com

os três bancos federais, dispositivo que foi sistematicamente ignorado pela alta gestão do Ministério da Fazenda e da STN.

172. O Tribunal, por meio de seu Colegiado Pleno, proferiu o Acórdão nº 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492), cuja parte que diz respeito a Arno Hugo Augustin Filho é a seguir transcrita:

9.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Arno Hugo Augustin Filho (...);

9.6. aplicar multa de R$ 54.820,84 (cinquenta e quatro mil, oitocentos e vinte reais e oitenta e quatro centavos), individualmente, a Arno Hugo Augustin Filho (...), fixando-lhes o prazo de 15

dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em

vigor;

9.9. considerar graves as infrações cometidas e inabilitar para o exercício de cargo em

comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal os responsáveis Arno Hugo Augustin Filho, pelo prazo de 8 (oito) anos, e Guido Mantega, pelo prazo de 5 (cinco) anos;

173. Arno Hugo Augustin Filho interpôs Pedido de Reexame (peça 573) em face do Acórdão nº 2575/2016/TCU-Plenário, com o objetivo de se afastarem as sanções que lhe foram impostas por

meio desse decisum.

174. Assim, Arno Hugo Augustin Filho fundamentou seu Pedido de Reexame nos seguintes termos, conforme constante da peça 573.



130

174.1. Despois de descrever os fatos que abarcam sua responsabilização perante o

TCU nos presentes autos, o Sr. Arno Augustin Filho adentra capítulo por ele denominado “Do Mérito”.

174.2. Em seguida, o Responsável especifica o seguinte fato, cujos fundamentos se seguem: “A) Quanto às operações consubstanciadas na utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para a realização de pagamento de responsabilidade da União no âmbito do

Programa Bolsa Família de que trata a Lei nº 10.836/2004 e no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial”.

174.2.1. Segundo o responsável, as planilhas da Caixa Econômica Federal demonstrariam que a execução financeira dos contratos de repasse entre a CEF e a União “geraram, ao longo da vigência, remunerações bilaterais (tanto em favor da União, quanto em

favor da Caixa).

174.2.2. A “existência de saldos negativos na conta de suprimentos de fundos não

permite concluir que houve operação de crédito vedada pela LRF. O fluxo de caixa havido entre as partes (a compensação entre débitos e créditos) não se enquadra em nenhum dos conceitos de operação de crédito contidos na LRF. Dentro do contexto da mecânica contratual, onde tem

proeminência o cômputo anual, não se pode falar que os contratos de repasse foram instrumentos de financiamento da União”.

174.2.3. O responsável colaciona excerto do Parecer da Consultoria-Geral da União ASMG/CGU/AGU/01/2015, aprovado pelo Advogado-Geral da União, o qual, segundo Arno Augustin Filho, “encerra as seguintes conclusões no âmbito do contrato relativo ao PBF e que,

pela natureza e características, é extensivo aos contratos relativos ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial”.

174.2.4. Segundo o responsável, “aos argumentos da AGU, somam-se os do Ministério Público Federal (MPF) que (...) requereu arquivamento do Procedimento Investigatório Criminal que foi instaurado para apurar as condutas levantadas pelo Acórdão 825/2015-TCU, e concluiu –

categoricamente – que os atos relacionados pelo TCU não constituem operações de crédito.

174.2.5. O senhor Arno Hugo Augustin Filho mencionou o art. 82-A, da Lei 11.977/2009,

com o objetivo de enfatizar a possibilidade de o “agente operador do FGTS, do FAR e do FDS utilizar-se de recursos dos referidos fundos para a concessão das subvenções de responsabilidade da União, previstas na referida Lei”.

174.3. Em seguida, o Responsável especifica o seguinte fato, cujos fundamentos se seguem: “B) Quanto à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e

utilização de recursos próprios do BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), supostamente contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, IV, “b” todos da Lei Complementar 101/2000”.

174.3.1. O Sr. Arno Hugo Augustin Filho tenta desqualificas as operações havidas entre o BNDES e a União, por meio do Parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

PGFN/CAF/N° 359/2015, de 31 de março de 2014, conforme excerto que colaciona.

174.3.2. Continua o responsável:

Mais especificamente, em relação ao Programa de Sustentação do Investimento - PS1, a

Medida Provisória n° 465, de 29 de junho de 2009, autorizou a União a conceder subvenção econômica ao BNDES, sob a modalidade de equalização de taxas de juros, nas operações de

financiamento contratadas, inicialmente, até 31 de dezembro de 2009, destinadas, originalmente, à aquisição e produção de bens de capital e à inovação tecnológica.

174.3.3. Também registrou que:



131

49. (...) a União não assume qualquer obrigação de pagamento ao beneficiário final do

financiamento contratado ao BNDES ou de qualquer outro agente credenciado a operar no PSI. O papel da União, nessa situação, se resume ao pagamento da prestação de serviços que a instituição

financeira exerce para que seja possível o acesso do beneficiário a essas linhas de financiamento com taxas reduzidas.

50. Assim, no caso de pagamento de subsídios ao BNDES referentes ao PSI, o Banco não

efetua qualquer tipo de adiantamento de recursos ao beneficiário dos financiamentos em nome da União, não constitui qualquer crédito junto à União por despender recursos próprios.

....................................................................................................................................................

57. Faz-se mister ainda registrar que, embora na arguição determinada pelo TCU, são requisitadas razões e justificativas, em relação à realização de operação de crédito,

consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento

(PSI) (grifo nosso), contrariando o que estabelecem o §1°, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, "b " todos da Lei Complementar Nº 101/2000, não há qualquer tipo de pagamento realizado ou utilização de recursos próprios do BNDES nas operações do PSI, e nem evidências

dessa natureza estão presentes nos autos que possam "consubstanciar" as alegadas operações de crédito.

58. Os dados apontados pelo TCU, no limite, suscitam questionamentos acerca da regularidade da sistemática de pagamento de equalização de taxa de juros que tenta otimizar o uso dos recursos públicos ao sincronizar o fluxo de desembolso ao fluxo de pagamento das

equalizações e a eventual necessidade de aperfeiçoamento dos mecanismos de programação financeira e de controle do programa. Todavia, não autorizam a conclusão de que foi realizada

operação de crédito, conforme exposto.

....................................................................................................................................................

65. Portanto, o pagamento postergado ou parcelado de uma subvenção é prática aceita pela

doutrina e adotada pela administração pública. No caso em tela, essa prática restou configurada em um ato discricionário do Ministério da Fazenda, tendo em vista diversas questões de natureza

orçamentária e financeira.

174.4. Em seguida, o Responsável especifica o seguinte fato, cujos fundamentos se seguem: “Quanto à realização de operações de crédito, consubstanciadas na concessão e

utilização de recursos próprios do Banco do Brasil para o pagamento de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas "Tesouro Nacional - Equalização de Taxas -

Safra Agrícola" e "Título e Créditos a Receber - Tesouro Nacional" da instituição financeira, contrariando o que estabelecem o § 1°, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, "b", todos da Lei Complementar 101/2000.”

174.4.1. Arno Hugo Augustin Filho menciona o disposto no art. 5º, da Lei 8427/1992, a fim de enfatizar que compete ao Ministério da Fazenda estabelecer critérios, limites e normas

operacionais para a concessão da subvenção. Já a Lei 4829/1965 atribui ao Conselho Monetário Nacional – CMN a competência para disciplinar o crédito rural no País. Tudo para demonstrar a possibilidade jurídica dos pagamentos das subvenções.

174.4.2. O responsável também consigna que é comum os atrasos de pagamento em contratos de prestação de serviços, motivo por que menciona o Contrato 1/2014, celebrado entre o

TCU e a empresa City Service Segurança Ltda., em que consta encargos moratórios decorrentes de atraso de pagamento pela contratante.

174.4.3. Continua o responsável:



132

Por outro lado, a caracterização de uma operação de crédito, nos termos da LRF, requer,

além da observância das condições objetivas explicitadas na sua definição, a demonstração do seu elemento subjetivo, qual seja o aspecto volitivo da operação, materializado na intenção de se

financiar. Esse entendimento está pacificado em inúmeros pareceres da PGFN em resposta a consultas formuladas pela STN/MF [Parecer PGFN/CAF/Nº 392/2007, de 28 de fevereiro de 2007].

174.4.4. Acerca de possível impacto no resultado primário nos exercícios de 2014 e 2015, assim se pronunciou o responsável:

81. No que se refere ao aspecto fiscal, o referido Acórdão TCU n° 825/2015-TCU - Plenário identificou um conjunto de passivos que impactariam o resultado primário nos exercícios de 2013 e 2014. Na visão da Corte de Contas, os atrasos nos repasses de recursos federais estariam

contribuindo para "maquiar" as contas públicas, violando dispositivos da LRF. Entretanto, como será observado abaixo, tal fato não ocorreu.

174.4.5. Depois de mencionar dados para tentar demonstrar situação superavitária, assim se pronuncia o responsável quanto às estatísticas fiscais para os exercícios de 2013 e 2014:

94. Assim, em relação às estatísticas fiscais para os exercícios de 2013 e 2014 verifica-se

que, mesmo na hipótese de considerar os impactos acima relacionados que totalizam cerca de R$ 10 bilhões em 2013 e R$ 11,3 bilhões em 2014, as metas de resultado primário dos referidos

exercícios ainda seriam cumpridas, demonstrando que os referidos valores levantados pelo TCU não decorreram da decisão de se influenciar artificialmente o resultado primário conforme anteriormente citado.

95. Também não havia nos atos de gestão da execução financeira a intenção de influenciar artificialmente o resultado primário dos referidos exercícios. Cabe destacar que no caso do

Programa Bolsa Família, o impacto em 2013 foi da ordem de R$ 480 milhões. Em 2014, o Programa finalizou o ano com saldo positivo junto à Caixa. Quanto ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial, o impacto em 2013 foi da ordem de R$ 2,49 bilhões. Em 2014, as despesas com

Seguro Desemprego e Abono Salarial foram totalmente realizadas finalizando-se o exercício com saldo positivo. Assim, em relação às estatísticas fiscais para os exercícios de 2013 e 2014 verifica-

se que, mesmo nessa hipótese, as metas de resultado primário dos referidos exercícios ainda seriam cumpridas

174.5. O próximo item abordado pelo recorrente refere-se ao título “Das

Transferências Constitucionais e Legais. Dos supostos atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/89”.

174.5.1 Iniciou mencionando que “os repasses de recursos, no âmbito do Tesouro Nacional, são feitos de forma previsível e tempestiva, com a observância dos prazos específicos para a realização da operação e da programação orçamentária e financeira”. Entretanto,

reconheceu haver controvérsia “acerca do seu termo final ou mesmo a adoção de certos procedimentos de gerenciamento financeiro podem levar a situações compreendidas como atraso

ou ao efetivo atraso”.

174.5.2 No que tange ao momento do pagamento, o responsável trouxe excerto do Manual Simplificado de Ordem Bancária, segundo o qual “O pagamento é a última etapa da

execução da despesa. No governo federal é realizado por meio do Siafi, com a emissão de Ordem Bancária - OB, documento que possui várias espécies e características próprias, variando de

acordo com o tipo de pagamento a ser realizado”. Essa conceituação em contraponto ao entendimento do TCU, mencionado pelo Sr. Arno Hugo Augustin Filho, que considera “considera-se realizado o efetivo pagamento a partir do momento em que o recurso se torna disponível para o

seu destinatário, não sendo suficiente a emissão da ordem bancária – OB”.



133

174.5.3. Segundo o recorrente, essa divergência de entendimento não pode ensejar a

irregularidade que lhe fora imputada.

174.6. Em seguida, abordou o item “Das Transferências Constitucionais e Legais.

Atrasos no repasse de recursos de que trata o art. 212, §§ 5° e 6° da Constituição Federal.”

174.6.1. Depois de mencionar o art. 212, §§ 5º e 6º da Constituição Federal, Lei 9.424/1996, Decreto 6003/2006, consignou que “para liberação dos recursos relativos ao salário

educação, a Setorial Financeira do Ministério da Educação - MEC faz a solicitação de liberação de recurso financeiro à STN/MF, na fonte de recursos 0113150071 e vinculação de pagamento 825

- Cota Estadual - 2/3 Salário Educação. A STN/MF, por seu turno, realiza a liberação respectiva para a setorial financeira mencionada, que descentraliza os recursos ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, ao qual compete a função redistributiva da contribuição

social do salário-educação. Para tanto, são emitidas ordens bancárias em favor dos estados e municípios beneficiários”.

174.6.2. Continua o recorrente:

116. Segundo o TCU, esses pagamentos "passaram a ocorrer apenas no início do mês subsequente", demonstrando novamente o entendimento de que o efetivo pagamento ocorre a partir

do momento em que o recurso se torna disponível para o seu beneficiário, não sendo suficiente a emissão da ordem bancária - OB no SIAFI. Não obstante, o procedimento então adotado pela

STN/MF, considerava o pagamento mediante a emissão da ordem bancária.

....................................................................................................................................................

118. Conforme já demonstrado mesmo que tais transferências ocorressem nas datas

estipuladas não haveria o descumprimento da meta de primário, que é anual, portanto qualquer discussão acerca de variações primárias mensais é descabida. Frise-se que este entendimento foi

incluído no próprio relatório, no item "359. O atraso no repasse dos recursos não produziu qualquer impacto sobre o resultado fiscal, uma vez que os passivos gerados em razão de referidos atrasos são registrados nas estatísticas fiscais pelo Departamento Econômico do Bacen, o que

significa dizer que as respectivas variações primárias deficitárias são adequadamente captadas quando da apuração do resultado fiscal. Tampouco foi suficiente para, no entendimento da equipe

de auditoria, caracterizar a realização de operação de crédito entre a União e as instituições financeiras."

174.6.3. Em item subsequente, o Sr. Arno Hugo Augustin Filho apresenta “síntese das

razões recursais para o reexame do cordão 2575/2016”, nos seguintes subitens, que serão analisados em conjunto e em confronto com o mérito em seguida formulado:

a) Da inexistência de Operação de Crédito "típica ou por equiparação";

b) Da Inexistência de Operações de Crédito para efeitos Penais;

c) Da inexistência de Operação Financeira nos efeitos Bancários e da previsão legal

(artigo 78, inciso XV, da Lei Federal n° 8.666/93) de que são regulares e normais todos os atrasos administrativos de pagamento em até 90 dias;

d) Da impossibilidade material e operacional de configuração de "operação de crédito" nos atrasos de repasses orçamentários em programas de subvenção social ou econômica.

174.7. Em conclusão, requer o afastamento das sanções que lhe foram aplicadas por

meio do Acórdão 2575/TCU/2016 – Plenário.

174.8. Também formula pedido alternativo ao descrito no item anterior:



134

No entanto, alternativamente, se este Egrégio Tribunal de Contas da União continuar

entendendo que os fatos administrativos aqui narrados configuram "operações de crédito vedadas", se requer que este novel entendimento, esposando em abril de 2015, por ocasião da

publicação do Acórdão n°825/2015, não seja aplicado ao recorrente ARNO HUGO AUGUSTIN FILHO, por respeito ao princípio da irretroatividade, em respeito ao artigo 5°, incisos XXXVI e XXXIX, da Constituição da República, ao artigo 9° da Convenção Interamericana de Direitos

Humanos (Pacto de São José da Costa Rica) 17, promulgada, no Brasil, através do Decreto n°678/1992, sendo certo que tal norma tem natureza jurídica de norma de "sobredireito", e deve

ser observada, existindo norma de idêntico teor na "Declaração Universal de Direitos Humanos" da Organização das Nações Unidas (artigo 9°, item 2"), o artigo 2°, parágrafo único, inciso XIII, da Lei Ordinária Federal n° 9.784/99.

Análise

175. Analisa-se somente Pedido de Reexame interposto por Arno Hugo Augustin Filho, em

razão de haver sido apenado pelo limite máximo previsto na Lei Orgânica deste Tribunal. Por esse motivo, não houve interposição de Pedido de Reexame pelo MP/TCU e, consequentemente, não houve necessidade de ouvi-lo em sede de contrarrazões.

175.1. A natureza jurídica é que determinará se houve ou não operação de crédito. Não importa o nomen iuris atribuído a um fato, pois é sua natureza que determinará tratar-se ou

não de operação de crédito. A análise do instituto da operação de crédito foi detidamente analisa nos itens 69/82 desta instrução, motivo por que não se reproduzirá nesse momento processual.

175.2. Ainda que tenha sido colacionado excerto do Parecer da Consultoria-Geral da

União ASMG/CGU/AGU/01/2015, aprovado pelo Advogado-Geral da União, não há desconsiderar a competência constitucional do Tribunal de Contas da União para, no plexo das competências

delineadas no Texto Constitucional, julgar a legalidade dos atos de gestão das pessoas sujeitas à tutela jurisdicional da Corte de Contas. Nos termos do art. 70, da Constituição Federal, ao TCU compete a “fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e

das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade”.

175.3. Ainda que o Ministério Público Federal se tenha pronunciado pela conformidade dos atos, conforme noticia o responsável, não há confundir a independência entre as instâncias penal, cível e administrativa. Não se passa ao largo que eventual absolvição penal por

inexistência dos fatos ou negativa de autoria possa repercutir nos âmbitos cível e administrativo. Contudo, deve-se enfatizar que tal efeito decorre de sentença judicial absolutória, quando a

negativa de autoria ou a inexistência dos fatos fundamente a sentença proferida pelo magistrado, em seu livre convencimento motivado. Ademais, o Acórdão 825/2015-TCU, mencionado pelo recorrente, não fundamentou a deliberação contra a qual se insurge o Senhor Arno Hugo Augustin

Filho, ou seja, a decisão que imputou sanção ao ora recorrente foi por meio do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário (peça 492), não mencionado no paradigma mencionado. Por diversas

vezes, em sua petição recursal, o recorrente se remete ao Acórdão 825/2015-TCU, que tão-somente autorizou a realização das diversas audiências e não possui em sua parte dispositiva qualquer sanção contra a qual poderia insurgir-se o ora recorrente.

175.4. Não há confundir a possibilidade jurídica do disposto no o art. 82-A, da Lei 11.977/2009, com eventuais empréstimos sem contabilização. Não se questiona a norma, até

porque este não seria o foro adequado. Parece haver confusão entre os fundamentos da apenação deste Responsável com a possibilidade contida nesse diploma legal. Repise-se que o móvel da apenação desse responsável consiste na fundamentação discriminada no item 171 desta instrução.



135

175.6. Também não há confundir a possibilidade jurídica conferida pela MP 465, de

29 de junho de 2009, com a concessão irregular por meio de operação de crédito. Essa Medida Provisória tinha por objeto a “concessão de subvenção econômica ao Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, em operações de financiamento destinadas à aquisição e produção de bens de capital e à inovação tecnológica, altera as Leis nos 10.925, de 23 de julho de 2004, e 11.948, de 16 de junho de 2009, e dá outras providências”. Esta MP foi

convertida na Lei 12.096/2009. Ainda que houvesse cenário econômico diverso, à época de sua edição, não se justificaria operação de crédito praticado às margens da LRF. O sistema jurídico

deve receber comunicações do sistema econômico, mas este não pode determinar o modus operandi daquele, sob pena de se evidenciar corrupção sistêmica.

175.7. Não parece razoável o paradigma citado pelo recorrente (Contrato nº 1/2014-TCU),

pois se referem a institutos ontologicamente distintos. Pretender estabelecer nexo entre um contrato destinado a serviço de brigada de incêndio e o pagamento de subvenções sem o lastro

financeiro e às margens da Lei de Responsabilidade Fiscal não parece ser a melhor metodologia para afastar as irregularidades que lhe são imputadas.

175.8. Qualquer tentativa de Arno Augustin no sentido de caracterizar atrasos de

repasses financeiros para pagamento de programas do governo não pode ser acolhida como mera programação financeira. Ao contrário, reforça natureza jurídica de operação de crédito suportada

por entidade financeira sem o lastro financeiro a suportá-la.

175.9. Também não podem ser acolhidos argumentos que mencionem a Nota Técnica n° 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF, cujos fundamentos adotados ainda na instrução da

Unidade Técnica (peça 406) são neste momento repisados:

39. A Nota Técnica n° 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF (peça 232, p. 475/477),

apresentada em suas razões de justificativa, na qual o Sr. Arno Augustin, na qualidade de Secretário do Tesouro Nacional, assume a responsabilidade pela liberação dos recursos, não pode ser aceita, por si só, para excluir a sua responsabilidade.

40. A uma, porque foi assinada no dia 30/12/2014, após a descoberta das irregularidades e um dia antes de o secretário deixar o cargo, do que se conclui que não servia a orientar os seus

subordinados, tendo por finalidade tão somente assumir integralmente a responsabilidade por fatos já ocorridos. A duas, porque não foi acompanhada de outros elementos que pudessem comprovar que as demais tarefas a cargo dos outros responsáveis na rotina de liberação dos recursos tenham

sido devidamente cumpridas.

....................................................................................................................................................

51. A responsabilidade do Sr. Arno Augustin, então Secretário do Tesouro, é ainda mais evidente, visto que, como ele mesmo assumiu na Nota Técnica 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF, era sua a palavra final sobre as liberações de recursos. Na condição de Secretário, certamente

tinha conhecimento dos fatos ocorridos e de seu caráter ilícito, tendo tido papel preponderante no cometimento das irregularidades em análise.

175.10. Todos os argumentos apresentados por Arno Augustin, ex-Secretário do Tesouro Nacional, em sede do Pedido de Reexame interposto por meio da peça 573, não foram suficientes para afastar as irregularidades ensejadoras das sanções aplicadas por meio do

Acórdão 1275/2016-TCU-Plenário, motivo por que se deve negar a ele provimento, mantendo-se inalterados os termos desse decisum.

Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira (somente contrarrazões),



136

176. Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira exerceram

interinamente o cargo de Ministro de Estado da Fazenda e foram ouvidos em audiência, nos termos do Acórdão nº 825/2015/TCU-Plenário, em razão dos seguintes fatos:

realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I,

do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei Complementar 101/2000 – item 9.5.3.

177. Entretanto, Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira tiveram

acatadas as razões de justificativa apresentadas, nos termos do Voto (peça 495) condutor do Acórdão atacado (peça 492). O relator a quo, Ministro José Múcio Monteiro, assim se pronunciou no que tange ao mérito da análise das razões de justificativas apresentadas por esses responsáveis:

69. Quanto aos responsáveis Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira, chamados a responder pela emissão, na condição de Ministros da Fazenda interinos, de portarias

que postergavam por 24 meses os pagamentos das equalizações, na linha inaugurada pelo Ministro da Fazenda, penso diferente dos pareceres dos autos, pois entendo que devem ter suas razões de justificativa acolhidas.

70. A suspeita inicial era de que as portarias editadas pelos Ministros interinos teriam ampliado as abrangências das operações passíveis de pagamento com demora de 24 meses,

porque, enquanto a Portaria 122/2012, assinada pelo Ministro titular, autorizava esse atraso das equalizações somente para os contratos firmados a partir de 16/04/2012, as Portarias 357/2012 e 29/2014, editadas respectivamente quando Nelson Barbosa e Dyogo Henrique ocupavam

interinamente o cargo de Ministro da Fazenda, alcançavam todas as operações do BNDES em andamento, mesmo as firmadas antes de 16/04/2012, desde que houvesse equalização a ser

apurada a partir desta data.

71. Todavia, identificou-se, posteriormente, que houve outras portarias do próprio Guido Mantega dispondo sobre a extensão do atraso de 2 anos a outras operações, tal como constou dos

normativos editados por Nelson Barbosa e Dyogo Henrique, dentre as quais a Portaria 278/2012, publicada antes das dos interinos, significando que essas de fato não inovaram em relação ao que

já vigia operacionalmente para os pagamentos das equalizações.

72. O MP/TCU reconhece tal situação, deixando claro que as Portarias 357/2012 e 29/2014 não trouxeram novas regras de pagamento de equalização relativamente às que haviam sido

criadas pelo então titular do Ministério da Fazenda, Guido Mantega, nas Portarias 122/2012, 216/2012, 278/2012 e 71/2013.

73. Vale dizer também que, a rigor, diferentemente do afirmado pelo MP, não foi a emissão desse conjunto de portarias do Ministério da Fazenda que determinou o não pagamento de equalizações ao BNDES referentes aos exercícios de 2012 e 2013 e ao 1º semestre de 2014, pois,

como já informado, tanto antes da publicação desses normativos, como depois do vencimento dos prazos ali estipulados, os valores das equalizações não estavam sendo pagos pela União.

74. Tal circunstância não elide, evidentemente, a responsabilidade do Ministro da Fazenda titular, pelas razões já citadas, seja no tocante às suas atribuições de controle do endividamento, seja porque inaugurou a publicação dessas normas que davam ar de legalidade aos empréstimos

ilegais contraídos pela União junto ao banco controlado. No entanto, na minha opinião, traz efeitos sobre a responsabilização dos ministros interinos.

75. Os pareceres dos autos destacam o papel desses agentes enquanto secretários-executivos, considerado cargo chave dentro do Ministério da Fazenda, imediatamente subordinado ao Ministro, para concluir que eram intermediários nos processos decisórios afetos aos temas da STN



137

e desempenhavam, assim, segundo palavras do MP, “papel central na condução das atividades

diárias do Ministério da Fazenda e, portanto, tinham pleno conhecimento – e com ela concordavam – da política ilegal e abusiva de gestão fiscal que se estava a executar no país”.

76. São de fato pertinentes tais ponderações, dada a importância do cargo que ocupavam os dirigentes e a proximidade e confiança que teriam junto ao titular da pasta. Não se deve esquecer, no entanto, que nestes autos tais gestores foram chamados tão somente para responder pela

publicação, na condição de ministros interinos, de normativos que teriam alterado a forma com que os pagamentos das equalizações vinham sendo feitos, o que efetivamente não ocorreu. Como se

viu, as portarias editadas pelos responsáveis modificaram pontos da regulamentação das equalizações não relacionados às datas em que essas deveriam ser pagas, motivo pelo qual acolho as suas razões de justificativa.

178. O Tribunal, por meio de seu Colegiado Pleno, proferiu o Acórdão nº 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492), cuja parte que diz respeito a Nelson Henrique Barbosa Filho e a Dyogo

Henrique de Oliveira é a seguir transcrita:

9.3. acatar as razões de justificativa apresentadas por (...) Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira;

179. Inconformado com o acolhimento das razões de justificativas desses responsáveis, o MP/TCU interpôs Pedido de Reexame (peça 504), com o objetivo de que lhes fosse aplicada multa

e inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal pelo prazo de 8 (oito) anos.

180. O MP/TCU assim fundamentou seu Pedido de Reexame (peça 504), com o objetivo de

que fossem apenados esses responsáveis:

Os srs. Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira foram ouvidos em

audiência por terem sido os signatários, respectivamente, das Portarias 357/2012 e 29/2014 do Ministério da Fazenda, que representaram a assunção de compromisso financeiro de que trata o art. 29, III, da Lei Complementar 101/2000 (operação de crédito) junto ao BNDES, contrariando o

que estabelecem o art. 32, 1, § 1 0, o art. 36 e o art. 38, IV, "b", da referida lei (item 9.5.3 do Acórdão 825/2015-Plenário).

Ambas as portarias cuidam do pagamento de equalizações de taxas de juros referentes a financiamentos subsidiados concedidos pelo BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento - PS1, criado pela Lei 12.096/2009.

O art. 7 0, III, da Portaria 357/2012 dispõe que "os valores apurados das equalizações a partir de 16 de abril de 2012, relativos às operações contratadas pelo BNDES, serão devidos após

decorridos 24 meses do término de cada semestre de apuração e atualizados pelo Tesouro Nacional desde a data de apuração até a data do efetivo pagamento".

De modo semelhante, o art. 7°, II, da Portaria 29/2014 dispõe que "os valores apurados das

equalizações a partir de 16 de abril de 2012, relativos às operações contratadas pelo BNDES, serão devidos nos dias 1° de julho e 1" de janeiro de cada ano, após decorridos 24 meses do

término de cada semestre de apuração e atualizados na forma do § 3" deste artigo".

Registre-se que esse prazo de 24 meses foi inaugurado pela Portaria 122, de 10.4.2012, subscrita pelo então Ministro da Fazenda, sr. Guido Mantega, pois a regra anterior era a de que os

valores de equalização seriam devidos desde o término de cada semestre de apuração (a exemplo da Portaria MF 87/2011).

Esse estabelecimento de prazo mínimo de 24 meses para o pagamento das equalizações devidas ao BNDES (sem fixação de prazo máximo) mostrou-se ilegal e abusivo, na medida em que representou a transferência para a instituição financeira federal do ônus da política pública de



138

fomento, contrariando o próprio objetivo da equalização, que é o de recompor os fluxos financeiros

a que o banco teria direito caso os financiamentos não fossem subsidiados. Além disso, deixou nítida a intenção do governo federal de financiar despesas primárias correntes da União com

recursos do banco estatal, em completa afronta ao art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

No relatório de fiscalização que embasou o Acórdão 825/2015-Plenário, a questão foi assim tratada pela equipe de auditoria (peça 109, grifos originais e acrescidos):

"327. A definição de como a equalização deve ser apurada e de quando os valores se tornam devidos é objeto de Portarias editadas pelo Ministério da Fazenda, em razão do que dispõe o art.

1°, § 6°, da Lei n° 12.096, de 2009, in verbis:

`§ 6° O Conselho Monetário Nacional estabelecerá a distribuição entre o BNDES e a FINEP do limite de financiamentos subvencionados de que trata o § 1° e definirá os grupos de

beneficiários e as condições necessárias à contratação dos financiamentos, cabendo ao Ministério da Fazenda a regulamentação das demais condições para a concessão da subvenção econômica de

que trata este artigo, entre elas, a definição da metodologia para o pagamento da equalização de taxas de juros.'

(...)

329. Em janeiro de 2010, foi editada a Portaria do Ministério da Fazenda n° 37, de 2010, a qual trazia em seu art. 1° a seguinte autorização, in verbis:

'Art. 1° Observados os limites e as demais condições estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional e por esta Portaria, fica autorizado o pagamento de equalização de encargos financeiros sobre os saldos médios diários de financiamentos concedidos pelo Banco Nacional do

Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, com recursos próprios.' (Grifou-se)

330. Dispositivo semelhante esteve presente nas Portarias que foram editadas posteriormente

para tratar de referido assunto, tais como: Portaria n°. 336, de 27 de maio de 2010; Portaria n°. 575, de 21 de dezembro de 2010; Portaria n°87, de 31 de março de 2011; Portaria n° 357, de 15 de outubro de 2012; Portaria n° 71, de 05 de março de 2013; Portaria n°29, de 23 de janeiro de

2014; e Portaria n° 193, de 14 de abril de 2014.

331. De acordo com a Portaria n° 87, de 2011, os pagamentos das equalizações pelo Tesouro

ao BNDES eram regidos pelo seguinte dispositivo, in verbis:

'Art. 5° Para efeito dos pagamentos da equalização pelo Tesouro Nacional, o

BNDES e a F1NEP deverão apresentar:

(...)

IV - semestralmente, a cada pedido de equalização à Secretaria do Tesouro Nacional, os

valores das equalizações e os saldos médios diários das aplicações (SMDA's) relativos às operações ao amparo desta Portaria, verificados nos períodos de 10 de janeiro a 30 de junho e de 10 de julho a 31 de dezembro, de cada ano, acompanhados das correspondentes planilhas com a

memória de cálculo do valor de equalização apurado, da média geométrica das TJLP's, da atualização, bem como da declaração de responsabilidade do próprio BNDES ou da FINEP,

conforme o caso, pela exatidão das informações relativas à aplicação dos recursos na finalidade a que se destinam;

§ 2° Os valores das equalizações devidos no último dia do período ao qual se refere o

pagamento, nos termos desta Portaria, serão atualizados até a data do efetivo pagamento pelo Tesouro Nacional.



139

§ 3° Os pagamentos das equalizações relativas aos saldos médios diários das aplicações em

operações de financiamento de que trata esta Portaria podem ser prorrogados de acordo com as disponibilidades orçamentárias e financeiras do Tesouro Nacional.

332. Com a edição da Portaria n° 122, de 10 de abril de 2012, os pagamentos das equalizações pelo Tesouro ao BNDES passaram a ser regidos da seguinte forma, in verbis:

'Art. 5° (...)

(...)

§ 4° Os pagamentos das equalizações relativas aos saldos médios diários das aplicações em

operações de financiamento de que trata esta Portaria, contratadas a partir de 16 de abril de 2012 serão devidos após decorridos 24 meses do término de cada semestre de apuração, e atualizados, desde o último dia do semestre de apuração até a data do efetivo pagamento pelo Tesouro

Nacional.' (Grifou-se)

333. Portanto, com a edição da Portaria nº 122, de 2012, e o estabelecimento de prazo de 24

(vinte e quatro) meses para o pagamento de referida dívida, restou evidenciada a realização de operação de financiamento entre o BNDES e o Tesouro Nacional. Ou seja, por intermédio da edição de referido ato normativo e da lavra do art. 5º, § 4º, o Tesouro Nacional assumiu

compromisso financeiro junto à referida instituição financeira, uma vez que prometeu pagar ao BNDES, com a devida atualização, valores correspondentes a despesa de natureza orçamentária,

qual seja: despesa corrente com subvenção econômica, sob a modalidade de equalização de taxa de juros. Para a equipe de auditoria, portanto, configurada está a realização de operação de crédito, nos moldes do disposto pelo art. 29, III, da LRF, in verbis:

'Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:

(...)

III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras

operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;’ (Grifou-se)

334. Vale dizer, a realização de operação de crédito entre a União e o BNDES também esteve

presente guando da edição de outras Portarias Que regularam o pagamento das canalizações de taxas de juros relativas a novos períodos de equalização. É o caso do art. 7° da Portaria n° 357, de 15 de outubro de 2012, e do art. 7º da Portaria n° 29, de 23 de janeiro de 2014 (...)".

Foram esses, pois, os fundamentos que ensejaram a proposta de audiência, acolhida pelo Acórdão 825/2015-Plenário, dos srs. Guido Mantega, Nelson Barbosa e Dyogo Oliveira, na

condição de signatários das Portarias MF 122/2012, 357/2012 e 29/2014, respectivamente. Perceba-se que essas três portarias foram trazidas a título exemplificativo, pois o próprio relatório de fiscalização citou a existência de outras portarias que tratavam do assunto (como as Portarias

MF 71/2013 e 193/2014, assinadas pelo sr. Guido Mantega).

No parecer que antecedeu o acórdão ora recorrido (peça 446), o Ministério Público de

Contas defendeu que as razões de justificativa apresentadas pelos três responsáveis deveriam ser rejeitadas, aplicando-se a eles as sanções dos arts. 58, II, e 60 da Lei 8.443/1992, ante a gravidade das infrações cometidas.

Todavia, o Plenário do TCU decidiu acolher as razões de justificativa apresentadas pelos srs. Nelson Barbosa e Dyogo Oliveira, com base nos seguintes fundamentos, em síntese, aduzidos pelo

Relator a quo (peça 495):



140

a) a suspeita inicial era de que as portarias editadas pelos Ministros interinos teriam

ampliado as abrangências das operações passíveis de pagamento com demora de 24 meses, porque, enquanto a Portaria 122/2012, assinada pelo Ministro titular, autorizava esse atraso das

equalizações somente para os contratos firmados a partir de 16.4.2012, as Portarias 357/2012 e 29/2014, editadas, respectivamente, quando os srs. Nelson Barbosa e Dyogo Henrique ocupavam interinamente o cargo de Ministro da Fazenda, alcançavam todas as operações do BNDES em

andamento, mesmo as firmadas antes de 16.4.2012, desde que houvesse equalização a ser apurada a partir desta data. Todavia, identificou-se, posteriormente, que houve outras portarias editadas

pelo próprio sr. Guido Mantega dispondo sobre a extensão do atraso de 24 meses a outras operações, dentre as quais a Portaria 278/2012, publicada antes das dos interinos, significando que essas de fato não inovaram em relação ao que já vigia operacionalmente para os pagamentos

das equalizações;

b) não foi a emissão desse conjunto de portarias do Ministério da Fazenda que determinou o

não pagamento de equalizações ao BNDES referentes aos exercícios de 2012 e 2013 e ao 1° semestre de 2014, pois, tanto antes da publicação desses atos normativos, como depois do vencimento dos prazos ali estipulados, os valores das equalizações não estavam sendo pagos pela

União;

c) os srs. Nelson Barbosa e Dyogo Oliveira não foram chamados em audiência pelos papéis

que desempenharam como secretários-executivos, mas tão somente pela publicação, na condição de ministros interinos, de atos normativos que teriam alterado a forma com que os pagamentos das equalizações vinham sendo feitos, o que efetivamente não ocorreu, haja vista que as portarias por

eles editadas modificaram pontos da regulamentação das equalizações não relacionados às datas em que essas deveriam ser pagas.

Ao ver do Ministério Público de Contas, tais argumentos não se mostram suficientes para ensejar o acolhimento das razões de justificativa dos srs. Nelson Barbosa e Dyogo Oliveira.

Em primeiro lugar, não procede a alegação de que os ex-ministros interinos foram chamados

em audiência por terem alterado a regulamentação então vigente no que concerne às datas em que as equalizações deveriam ser pagas. Ora, da leitura do trecho do relatório de fiscalização acima

transcrito, percebe-se que eles foram chamados em audiência justamente por terem mantido o prazo abusivo de carência de 24 meses instituído pela Portaria MF 122/2012. A suspeita, não confirmada (peça 446, p. 10), de que o sr. Nelson Barbosa, ao editar a Portaria MF 357/2012,

teria ampliado a incidência desse prazo de carência para as operações de financiamento contratadas antes de 16.4.2012 surgiu apenas na instrução da SecexFazenda que analisou as

razões de justificativa dos responsáveis (peça 406, p. 28), ou seja, não se constituiu em fundamento para a realização das audiências dos ministros interinos. Tanto é que a própria SecexFazenda propôs a responsabilização do sr. Dyogo Oliveira, não obstante a portaria por ele editada não ter

modificado as regras de pagamento constantes da portaria editada pelo sr. Nelson Barbosa (peça 406, pp. 29 e 43).

Em segundo lugar, o fato de os atrasos nos pagamentos das equalizações ao BNDES terem se iniciado antes mesmo do estabelecimento do prazo de 24 meses e perdurado depois disso (descumprindo-se o prazo já elástico de 24 meses) não retira a gravidade da edição das Portarias

122/2012, 357/2012 e 29/2014, pois elas buscaram, justamente, dar um "ar de legalidade" aos atrasos que já vinham ocorrendo e respaldar a continuidade e o incremento dos atrasos. Não fosse

a edição de tais normas, teria sido certamente mais difícil ao Ministério da Fazenda justificar perante BNDES a inexistência de qualquer pagamento de equalização ao longo de mais de 3 anos (gráfico à peça 446, p. 10). Assim, se essas portarias não foram determinantes para a

caracterização das operações de crédito contraídas pela União junto ao BNDES (pois o que determina a irregularidade é a efetiva falta de pagamento logo após cada período de apuração da



141

equalização), não há dúvidas de que contribuíram de forma relevante para a realização de novas

operações de crédito e para o seu prolongamento no tempo. De fato, se no início de 2012 a dívida da União junto ao banco era de R$ 6,7 bilhões (peça 446, p. 9), em 31.12.2014 essa dívida já havia

saltado para mais de R$ 21,6 bilhões (peça 446, p. 10). Na verdade, as Portarias 122/2012, 357/2012 e 29/2014, entre outras, representaram a confissão da intenção do governo federal de financiar a política de fomento às custas do patrimônio do BNDES.

Em terceiro lugar, não faz sentido algum a distinção feita no sentido de que os srs. Nelson Barbosa e Dyogo Oliveira foram chamados em audiência por atos praticados na condição de

ministros da fazenda interinos, e não de secretários-executivos. Ora, eles ocuparam interinamente o cargo de ministro da fazenda justamente por serem secretários-executivos!

Trata-se de circunstância obviamente relevante para a análise das suas culpabilidades é por

isso que tanto a unidade técnica, quanto o MP de Contas, destacaram os papéis exercidos pelos secretários-executivos na condução das atividades diárias do Ministério da Fazenda. Não se trata

de alguém que, sem participar da gestão, ocupou o cargo de ministro da fazenda por um ou dois dias e assinou algo sobre o que pretensamente não ingerência. Bem ao contrário, ocuparam interinamente o cargo de ministro da fazenda porque tinham total confiança dos respectivos

titulares plena consciência e adesão à política ilegal que estava sendo implementada.

A propósito, cabe reiterar, no presente recurso, os seguintes argumentos constantes do

parecer à peça 446, em prol da responsabilização dos ministros interinos:

"Quanto aos srs. Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira, o fato de terem emitido, respectivamente, as Portarias 357/2012 e 29/2014, na condição de ministros

interinos, não tem o condão de afastar suas responsabilidades pelas irregularidades.

Como lembrou o Auditor da SecexFazenda, referidos gestores 'ocupavam à época o cargo de

Secretário Executivo do Ministério da Fazenda, que tem atribuição, entre outras, de supervisionar e avaliar a execução dos projetos e atividades do Ministério, conforme estabelece o art. 43 da Estrutura Regimental do Ministério da Fazenda, aprovada pelo Decreto 7.482/2011' (peça 406, p.

29).

De fato, os srs. Nelson Barbosa e Dyogo Oliveira eram Secretários-Executivos do Ministério

da Fazenda desde janeiro/2011 e junho/2013, respectivamente. Sendo assim, eles desempenhavam papel central na condução das atividades diárias do Ministério da Fazenda e, portanto, tinham pleno conhecimento - e com ela concordavam - da política ilegal e abusiva de gestão fiscal que se

estava a executar no país.

É sabido de todos que os Secretários-Executivos são peças centrais na execução e

operacionalização das políticas adotadas em cada ministério. Os Secretários-Executivos são os agentes públicos que, na prática, conduzem, no dia a dia da Administração, as políticas decididas pelos titulares das pastas, em auxílio ao Presidente da República.

Evidente, portanto, que, durante as substituições do titular, atuam com pleno conhecimento de causa e assim decidem, sem margem a dúvidas ou desconhecimentos, sobre os assuntos que lhes

eram submetidos para aprovação.

Com efeito, tais agentes públicos, pelo cargo que ocupavam, de estrita proximidade e confiança do titular da pasta, comungavam plenamente das políticas ilegais postas em execução

durante a gestão do ministro titular, tanto que, nos momentos de interinidade, deram perfeita continuidade a essas políticas, indo ao ponto de assinar, de forma livre e consciente, os atos que as

materializavam e concretizavam, a revelar que agiram com inequívoco dolo.

Apesar de as normas editadas por esses dois responsáveis (Portarias 357/2012 e 29/2014) não terem inovado em relação às regras de pagamento de equalização criadas pelo então titular do



142

Ministério da Fazenda, sr. Guido Mantega (Portarias 122/2012, 216/2012, 278/2012 e 71/2013),

claro está que elas certamente contribuíram para a continuidade da irregularidade, de que tinham ciência e com a qual concordavam, com o consequente aumento da dívida ilegal da União com o

BNDES.

Cabe ressaltar que o estabelecimento do prazo de 24 meses para o pagamento das subvenções é completamente desarrazoado e contraria o próprio objetivo da equalização de taxas

de juros, que é o de 'recompor, à instituição financeira, os mesmos fluxos econômicos e financeiros que esta teria direito a perceber caso o financiamento concedido ao mutuário tivesse sido

contratado sem a interferência da política pública de fomento' (item 8.4.2 do Relatório do Acórdão 2.461/2015- Plenário).

Note-se que não houve mera republicação de normas, mas edição de novas normas, que

incorporaram e mantiveram as ilegalidades constantes da norma revogada. No caso, eram plenamente exigíveis condutas diversas por parte dos ministros interinos: abstenção da edição de

portaria ilegal e correção da ilegalidade da portaria então vigente.”

Conclui-se, assim, que os srs. Nelson Barbosa e Dyogo Oliveira contribuíram deliberadamente, com a edição, respectivamente, das Portarias MF 357/2012 e 29/2014, para a

ocorrência de operações de crédito ilegais entre a União e o BNDES, com flagrante violação ao art. 36 da LRF, razão pela qual o acórdão recorrido merece ser reformado, para que tais

responsáveis sejam condenados ao pagamento de multa e, diante da gravidade das irregularidades, sejam inabilitados para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal.

181. Em razão da interposição de recurso pelo MP/TCU com possibilidade de apenação desses responsáveis, ou seja, agravamento de suas situações processuais, foi realizada a oitiva

prévia desses responsáveis (peças 644, 663, 645 e 665), a fim de que apresentassem suas contrarrazões recursais em face do multicitado Pedido de Reexame, caso entendessem necessário.

182. Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira apresentaram suas

contrarrazões por meio das petições constantes das peças 666 e 667, respectivamente, de igual teor no que tange ao mérito, que serão sopesadas, em conjunto e em confronto, com os demais

documentos e informações constantes dos autos, haja vista o efeito devolutivo pleno que norteia o pedido de reexame ora processado, nos termos dos arts. 48, 32 e 33, da Lei 8.443/1992.

183. A seguir, serão transcritos os principais pontos das contrarrazões de Nelson Henrique

Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira (peças 666 e 667), sem prejuízo de mencionar que todos os argumentos serão analisados em conjunto e em confronto, quando do mérito.

183.1. Os responsáveis foram arrolados “nos presentes autos não pelo exercício de suas atribuições no cargo de Secretário Executivo, mas pelo fato de ter assinado como Ministro Interino a Portaria MF n° 357, de 2012, sendo relevantíssimo ressaltar de que forma e em que

circunstâncias tal ato foi praticado”.

183.2. Continuam os responsáveis:

7. Isso porque, em relação ao conteúdo do ato no tocante ao prazo de carência de 24 meses para pagamento no âmbito do PSI, tal regra consistiu em mera republicação de Portaria anterior, sem nenhuma alteração à regra já existente, apenas porque é praxe no âmbito do Ministério da

Fazenda a republicação integral de ato normativo, mesmo quando se quer empreender alterações pontuais.

8. A questão do prazo de 24 meses para pagamento sequer foi aventada na Nota Técnica emitida pelo Tesouro Nacional e no Parecer da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, os quais deram embasamento técnico e jurídico à edição do ato.



143

9. O principal a se considerar é que o conteúdo material efetivamente alterado por referida

Portaria, como se verá, não foi reputado ilegal pela Corte de Contas, e os documentos técnicos e jurídicos que a antecederam se limitaram a tratar das alterações pontuais a serem empreendidas

com vistas a simplificar e dar maior clareza ao ato normativo, como se verá adiante.

10. Caso tal prática não fosse adotada no âmbito do Ministério da Fazenda, qual seja, a de republicação integral do ato, o ora representado sequer teria sido arrolado como responsável no

presente caso.

11. Ademais, há que se levar em conta que a edição do ato normativo em questão se deu na

condição de substituto eventual do então Ministro de Estado da Fazendo, na interinidade, portanto, sendo que, na época dos fatos, o ora representado exercia o cargo de Secretário Executivo, logo, era o substituto do Ministro, não podendo ser o mesmo equiparado e responsabilizado tal qual o

titular da Pasta, como melhor se defenderá adiante. (grifos constantes do original)

184.3. Acerca do conteúdo efetivamente alterado pela Portaria MF nº 357, de 2012,

assim se pronunciaram os responsáveis, em essência:

Com relação ao argumento do Ministério Público de Contas junto ao TCU de que referida portaria permitiu a continuidade da irregularidade até então praticada, cabe destacar que o

objetivo da edição da mesma não foi tratar do prazo de carência de 24 meses para a realização do pagamento no âmbito do PSI, sendo que tal questão foi republicada exclusivamente por ser praxe

no Ministério da Fazenda a republicação integral do ato normativo, a fim de facilitar o acesso do cidadão às portaria consolidadas, sendo que a Portaria MF n° n° 357, de 2012, foi editada em virtude da necessidade de ajustes pontuais na Portaria MF n° 122, de 2012, conforme

expressamente orientado pela área técnica do Tesouro Nacional, a quem cabia a execução do programa de subvenções, por meio da Nota n° 791/STN/COPEC/GERAG.

184.3.1. As alterações que ocorreram da mencionada Portaria teriam o condão de “simplificar a apresentação das regras e parâmetros para cálculo e pagamento da equalização”. Continuam os responsáveis:

6. O ajuste acima mencionado pela área técnica consistiu na criação de uma regra que trazia para a Portaria, de forma automática, todas as deliberações tomadas por resolução do CMN, a

quem a lei acometia a atribuição de regulamentar do ponto de vista macro o PSI, ou seja, essas portarias incorporavam todas as regras do CMN, sendo que a partir dessa Portaria em questão, deixou de ser necessária a republicação, a fim de se evitar que toda vez que o CMN alterasse suas

resoluções redundasse na necessidade de publicação de nova portaria.

7. Assim sendo, a toda a evidência, as alterações pontuais da Portaria não tiveram o condão

de inovação ou agravamento dos fatos imputados irregulares pela Corte de Contas, ou seja, o conteúdo material de fato alterado por essa portaria nada tem a ver com a norma de prazo de carência de 24 meses para realização do pagamento no âmbito do PSI, fato este não considerado

na análise do Ministério Público de Contas ao meramente afirmar que: "Note-se que não houve mera republicação de normas, mas edição de novas normas, que incorporaram e mantiveram as

ilegalidades constantes da norma revogada."

184.4. Em seguida, os responsáveis adentraram fundamentos, em sede de contrarrazões, “sobre a responsabilização por ato praticado no exercício da interinidade”.

184.4.1. Argumentaram que a Portaria 357/2012 teria sido publicada no exercício da interinidade do cargo de Ministro de Estado da Fazenda e que esse ato “dizia respeito ao exercício

de competência exclusiva do titular - regulamentação do PSI – e não das funções de Secretário-Executivo, motivo por que o princípio da boa-fé militaria em seu favor. Continuam:



144

De todo modo, no momento da edição da Portaria n° 357, de 2012, o que então se encontrava

disponível para a decisão da autoridade eram as manifestações técnicas, que se traduziam na Nota n° 791/STN/COPEC/GERAG e no Parecer PGFN n° 2028, de 09 de outubro de 2012. Logo, os

fundamentos que levaram à decisão de assinatura e publicação da minuta a justificavam apenas como "algumas alterações (...) com a finalidade de simplificar a apresentação das regras e parâmetros para cálculo e pagamento da equalização".

184.4.2. Também enfatizaram “que se está a discutir é a figura da substituição e aqui respeitosamente divergimos do Ministério Público de Contas quando afirma que ‘No caso, eram

plenamente exigíveis condutas diversas por parte dos ministros interinos: abstenção da edição de portaria ilegal e correção da ilegalidade da portaria então vigente’”.

184.5. Em argumentação final, ponderaram sobre o “exercício regular do poder

regulamentar”, uma vez que a edição da multicitada Portaria teria decorrido do “exercício regular do poder regulamentar atribuído ao Ministério da Fazenda pelo art. 1°, §6°, da Lei n°

12.096, de 2009, sendo aquelas normas necessárias para a efetivação da lei”.

184.6. Em conclusão, requereram o não provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU e, por consequência a mantença do julgamento proferido pelo acórdão 2575/2016-

TCU-Plenário, no que tange a eles.

185. Passa-se, então, à análise de mérito do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU e

das contrarrazões apresentadas por Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira.

Análise

186. O cerne da audiência de Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira consiste na edição das Portarias 357/2012 e 29/2014 quando no exercício do cargo de Ministro de

Estado da Fazenda interino, no que tange a postergar em vinte e quatro meses os pagamentos das equalizações.

186.1. Esse tema foi bem analisado pelo Relator a quo, nos termos do Voto (peça 495)

condutor do Acórdão atacado (peça 492), cujo excerto, em razão da pertinência e da proposta a ser formulada, é a seguir transcrito:

69. Quanto aos responsáveis Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira, chamados a responder pela emissão, na condição de Ministros da Fazenda interinos, de portarias que postergavam por 24 meses os pagamentos das equalizações, na linha inaugurada pelo Ministro

da Fazenda, penso diferente dos pareceres dos autos, pois entendo que devem ter suas razões de justificativa acolhidas.

70. A suspeita inicial era de que as portarias editadas pelos Ministros interinos teriam ampliado as abrangências das operações passíveis de pagamento com demora de 24 meses, porque, enquanto a Portaria 122/2012, assinada pelo Ministro titular, autorizava esse atraso das

equalizações somente para os contratos firmados a partir de 16/04/2012, as Portarias 357/2012 e 29/2014, editadas respectivamente quando Nelson Barbosa e Dyogo Henrique ocupavam

interinamente o cargo de Ministro da Fazenda, alcançavam todas as operações do BNDES em andamento, mesmo as firmadas antes de 16/04/2012, desde que houvesse equalização a ser apurada a partir desta data.

71. Todavia, identificou-se, posteriormente, que houve outras portarias do próprio Guido Mantega dispondo sobre a extensão do atraso de 2 anos a outras operações, tal como constou dos

normativos editados por Nelson Barbosa e Dyogo Henrique, dentre as quais a Portaria 278/2012, publicada antes das dos interinos, significando que essas de fato não inovaram em relação ao que já vigia operacionalmente para os pagamentos das equalizações.



145

72. O MP/TCU reconhece tal situação, deixando claro que as Portarias 357/2012 e 29/2014

não trouxeram novas regras de pagamento de equalização relativamente às que haviam sido criadas pelo então titular do Ministério da Fazenda, Guido Mantega, nas Portarias 122/2012,

216/2012, 278/2012 e 71/2013.

73. Vale dizer também que, a rigor, diferentemente do afirmado pelo MP, não foi a emissão desse conjunto de portarias do Ministério da Fazenda que determinou o não pagamento de

equalizações ao BNDES referentes aos exercícios de 2012 e 2013 e ao 1º semestre de 2014, pois, como já informado, tanto antes da publicação desses normativos, como depois do vencimento dos

prazos ali estipulados, os valores das equalizações não estavam sendo pagos pela União.

74. Tal circunstância não elide, evidentemente, a responsabilidade do Ministro da Fazenda titular, pelas razões já citadas, seja no tocante às suas atribuições de controle do endividamento,

seja porque inaugurou a publicação dessas normas que davam ar de legalidade aos empréstimos ilegais contraídos pela União junto ao banco controlado. No entanto, na minha opinião, traz

efeitos sobre a responsabilização dos ministros interinos.

186.2. A atuação acessória de Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira na política de equalização das operações de crédito levada a termo pelo Ministro de

Estado da Fazenda titular (Guido Mantega) possibilita acolher as razões de justificativa desses agentes, para negar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU.

MARCELO PEREIRA DE AMORIM

187. Marcelo Pereira de Amorim exerceu a função de Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional e foi ouvido em audiência, nos termos do Acórdão

nº 825/2015/TCU-Plenário, em razão dos seguintes fatos:

a) “realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de

recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”,

todos da Lei Complementar 101/2000 (item 9.2.4);


recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, “b”, todos da Lei

Complementar 101/2000” (item 9.3.4);

c) “atrasos no repasse de recursos de que trata a Lei 7.990/1989, aos Estados, Distrito

Federal e Municípios” (item 9.8.2);

d) “atrasos no repasse de recursos de que trata o art. 212, §§ 5º e 6º, da Constituição da República, e o Decreto 6.003/2006” (item 9.9.3).

188. Entretanto, Marcelo Pereira de Amorim teve acolhidas suas razões de justificativa, nos termos do Voto (peça 495) condutor do Acórdão atacado (peça 492). O relator a quo, Ministro

José Múcio Monteiro, assim se pronunciou no que tange ao mérito da análise das razões de justificativas apresentadas por esse responsável:

21. Com relação a Marcelo Pereira de Amorim, que ocupava o cargo de Coordenador-Geral

de Programação Financeira (Cofin) da Secretaria do Tesouro Nacional à época dos fatos, há divergência nos encaminhamentos propostos, com a SecexFazenda posicionando-se pela rejeição

das suas razões de justificativa e o MP/TCU pelo acolhimento da sua defesa no tocante às ocorrências em questão.



146

22. Nesse ponto, alinho-me ao Ministério Público.

23. A unidade técnica concluiu que o coordenador “tinha responsabilidade direta sobre a programação financeira e a liberação de recursos”, com base nas competências atribuídas ao seu

cargo no art. 40 do Regimento Interno da STN, abaixo transcritas:

“a) coordenar, supervisionar e avaliar a execução das atividades relativas à Programação Financeira;

b) monitorar o resultado primário do Governo Federal;

c) elaborar a programação financeira do Tesouro Nacional e estabelecer o

cronograma de execução mensal de desembolso, bem como executar a programação financeira aprovada e promover sua reavaliação periódica;

d) acompanhar, analisar e avaliar a realização das despesas de que trata o

cronograma mensal de desembolso;

e) praticar os atos necessários à liberação de recursos financeiros aos órgãos setoriais

do sistema de programação financeira e aos beneficiários da repartição de receita assim como os atos referentes às restituições de receitas federais recolhidas a maior ou indevidamente à Conta Única do Tesouro Nacional;

f) exercer o gerenciamento da Conta Única do Tesouro Nacional e praticar os atos necessários à sua manutenção junto ao Banco Central do Brasil – BCB e à sua movimentação

perante o Sistema Financeiro Nacional – SFN.”

24. Minha leitura dessas atribuições, no entanto, é diferente da feita pela unidade técnica, pois vejo que atividades como “executar a programação financeira aprovada” e “praticar os atos

necessários à liberação de recursos financeiros aos órgãos setoriais” indicam papel meramente executório e operacional do agente, não se podendo inferir do regimento qualquer poder de

decisão sobre a liberação dos recursos.

25. Na já falada nota técnica em que o Secretário do Tesouro Nacional Arno Augustin assume integralmente a responsabilidade pela retenção dos recursos, consta que a Cofin

recepcionava e consolidava os pedidos de liberação e os encaminhava “para a chefia imediata, a saber, Subsecretário de Política Fiscal e Diretor de Programas”.

26. Tal afirmação é consentânea com a minha compreensão das disposições do regimento, bem como demonstra a existência ainda de uma instância decisória entre a Cofin e a Subsecretaria de Política Fiscal, no caso a Diretoria de Programas, corroborando elementos apresentados por

Marcelo Pereira à peça 42, que, além de esclarecerem a posição hierárquica e as atribuições dessa diretoria, trazem informações que, como admitido pelo MP, confirmam que o “servidor recebia os

pedidos de liberação de recursos formulados pelos ministérios setoriais ou pela própria Caixa e os repassava para seus chefes, que autorizavam ou não a liberação”.

27. Diante disso, podem ser acolhidas as razões de justificativa oferecidas por Marcelo

Pereira de Amorim quanto aos itens 9.2.4 e 9.3.4 do Acórdão 825/2015-Plenário.

....................................................................................................................................................

95. Passemos então aos atrasos da União nos repasses de valores legalmente devidos a estados e municípios, relativos aos royalties do petróleo e à compensação financeira pelo uso de recursos hídricos (Lei 7.990/1989) e ao salário-educação (Decreto 6.003/2006), objeto dos itens

9.8.2 e 9.9.3 do Acórdão 825/2015-Plenário, respectivamente, cuja responsabilidade foi atribuída aos agentes da STN Arno Augustin Filho, Secretário, Marcus Pereira Aucélio, Subsecretário de

Política Fiscal, e Marcelo Pereira de Amorim, Coordenador-Geral de Programação Financeira (Cofin).



147


Distrito Federal e municípios será efetuado mensalmente até o último dia útil do segundo mês subsequente ao do fato gerador. Constatou-se, no entanto, que a partir de fevereiro de 2014 a STN

passou a atrasar a emissão das ordens bancárias relativas a esses repasses para depois das 17h10 do último dia útil do mês em que eram devidos. Com isso, valendo-se da regra do sistema que só permite a saída do recurso no mesmo dia para ordens feitas antes desse horário, postergava-se


97. Conforme registrado pelo Titular da SecexFazenda, esses atrasos, que envolveram centenas de milhões de reais mensalmente, ao tempo em que favoreciam os resultados fiscais e os números da Receita Corrente Líquida da União, afetavam negativamente o mesmo indicador dos











existência de controvérsia sobre o tema. Como bem anotado pela unidade técnica, “a em issão de uma ordem bancária que somente será creditada para o beneficiário no dia seguinte não pode ser considerada equivalente ao pagamento, que só se completa com o recebimento dos recursos pelo

beneficiário”.







103. Conforme mencionado anteriormente, as competências regimentais do coordenador indicam que seu papel era meramente executório e operacional, corroborando as declarações do

Secretário de que a Cofin apenas recepcionava e consolidava os pedidos de liberação de recursos e



148

os encaminhava às instâncias superiores, que efetivamente tinham poder de decisão sobre os

pagamentos.

104. O MP considera que as ocorrências estão estritamente relacionadas à

operacionalização do pagamento, “ou seja, ao momento da emissão da ordem bancária no Siafi, que era tarefa própria e específica da Coordenação-Geral de Programação Financeira (Cofin), comandada, à época, pelo sr. Marcelo Pereira de Amorim”, mas as atribuições da coordenação

não sugerem qualquer autonomia do responsável para emitir as ordens bancárias no momento que considerasse apropriado ou prerrogativa de participação no núcleo de comando que definia o

instante das transferências.

105. A incumbência de “praticar os atos necessários à liberação dos recursos” parece dizer que o coordenador deveria garantir as condições para que os pagamentos fossem efetuados na

data legalmente estabelecida e promovê-los assim que demandado, sem conferir-lhe, no entanto, faculdade ou competência para realizar a liberação dos valores sem a anuência das instâncias da

STN situadas acima da Cofin. Como não há notícia de que tenha deixado de exercer a contento tal função ou demorado no atendimento aos comandos de seus superiores para a liberação dos recursos, pode-se dizer que o agente, nos limites de sua competência, “tomou as devidas

providências para a realização dos pagamentos nos prazos expressamente fixados por lei ou decreto”, conforme requerido pelo MP, não devendo ser responsabilizado por atrasos aos quais

não deu causa.

106. De outra parte, muito embora o MP afirme que o responsável não teria trazido documentação suficiente para afastar sua responsabilidade por estas irregularidades, verifico que

nos elementos adicionais acostados aos autos pelo coordenador à peça 428 constam documentos que evidenciam que as liberações de recursos eram precedidas de autorização expressa e formal

consignada na Autorização de Liberação Financeira pelo Diretor de Programa, instância decisória situada hierarquicamente entre a Cofin e a Subsecretaria de Política Fiscal e que tinha por atribuição, nos termos do art. 119 do regimento interno da STN, participar de reuniões afetas à

gestão de haveres e a outros temas relativos à Política Fiscal da União, bem como assistir o Subsecretário de Política Fiscal nos assuntos relacionados à sua área de atuação e substituí-lo em

suas ausências e impedimentos. Ainda que os documentos juntados se refiram a operações realizadas até o primeiro trimestre de 2014, servem como demonstrativo de que, ao menos até esta época, quando as demoras nos repasses já haviam se iniciado, frise-se, as transferências dos

recursos estavam sujeitas à liberação expressa de seus chefes.

107. A partir de então, segundo informa o responsável, o processo de liberação sofreu

alterações para evitar o uso de papéis, passando a ser realizado diretamente no Siafi, sem que se dispusesse de um regime de alçadas que permitisse a identificação de autorizações e comando formais. Mesmo assim, há de se reconhecer que o conjunto de cópias de mensagens eletrônicas

trazido à peça 428 é bastante para confirmar que o responsável não dispunha de autonomia para realizar os pagamentos sem autorização da Diretoria de Programa ou mesmo poder de influência

na definição do momento em que esses seriam feitos.

108. Portanto, quanto aos itens 9.8.2 e 9.9.3 do Acórdão 825/2015-Plenário, rejeito as razões de justificativa de Arno Augustin Filho e Marcus Pereira Aucélio, acolhendo, no entanto, as de

Marcelo Pereira de Amorim. (grifou-se)

189. O Tribunal, por meio de seu Colegiado Pleno, acolheu as razões de justificativa

apresentadas por Marcelo Pereira de Amorim, nos termos do item 9.3, do Acórdão nº 2575/2016/TCU–Plenário (peça 492).

190. Inconformado com o acolhimento das razões de justificativas desse responsável, o

MP/TCU interpôs Pedido de Reexame (peça 504), com o objetivo de que lhe fosse aplicada multa e



149

inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da

Administração Pública Federal pelo prazo de 8 (oito) anos.

191. O MP/TCU assim fundamentou seu Pedido de Reexame (peça 504), com o objetivo de

que fosse apenado esse responsável:

No último parecer que proferiu nos autos (peça 446), o Ministério Público de Contas propôs a rejeição das razões de justificativa apresentadas pelo sr. Marcelo Pereira de Amorim em relação

às ocorrências descritas nos itens 9.8.2 e 9.9.3 do Acórdão 825/2015-Plenário (atrasos no repasse de recursos de que tratam a Lei 7990/1989 e o Decreto 6.003/2006 a Estados e Municípios), com

aplicação a esse responsável das sanções de multa e de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal.

Tal proposta, porém, não foi acolhida pelo Plenário do TCU, que acatou integralmente as

razões de justificativa apresentadas pelo referido responsável, com base nos seguintes argumentos, em suma, expostos pelo Ministro-Relator a quo (peça 495.

O Ministério Público de Contas diverge dessa fundamentação, pois, independentemente de as ordens para os atrasos nos repasses de recursos a estados e municípios, com flagrante violação ao texto expresso do art. 8° da Lei 7.990/1989 e do art. 9°, inciso II e § 2°, do Decreto 6.003/2006,

não terem partido do Coordenador-Geral de Programação Financeira, mas sim da cúpula da STN, não há dúvidas de que o sr. Marcelo Pereira de Amorim se prestou ao "papel" de operacionalizar

(ainda que por meio dos seus subordinados), no Siafi, a alteração do horário (para após às 17h10) e da data (para o último dia do mês) em que as ordens bancárias referentes aos royalties do petróleo, à compensação financeira pelo uso de recursos hídricos e ao salário-educação eram

usualmente emitidas. O seguinte trecho do parecer à peça 446 descreve a absurda mudança de comportamento por parte da STN no que tange à liberação dos recursos em análise (grifou-se):

"As condutas de emitir as ordens bancárias referentes aos royalties e à compensação financeira, a partir de fevereiro/2014, apenas após às 17h10 do último dia do mês (peça 109, p. 64) e de repassar os recursos do salário-educação ao FNDE, a partir de dezembro/2013, apenas no

último dia do mês (peça 109, p. 68) tiveram o claro intuito de transferir, para o mês subsequente, o impacto da despesa no resultado primário e/ou na receita corrente líquida da União. Isso porque, a

depender do horário da emissão (antes ou após às 17h10) e do tipo de ordem bancária emitida, o saque dos recursos da Conta Única só ocorre 1 ou 2 dias úteis depois (conforme regras descritas no Manual Simplificado de Ordem Bancária, elaborado pela STN), momento em que o Banco

Central capta a variação primária deficitária.

Como o pagamento só é considerado realizado no momento da efetiva disponibilização dos

recursos ao beneficiário, a conduta dos gestores da STN não só contribuiu para a maquiagem dos resultados primários mensais, utilizados para a definição dos limites de empenho e movimentação financeira, como configurou ofensa ao art. 8º da Lei 7.990/1989 e ao art. 9°, inciso II e § 2°, do

Decreto 6.003/2006, que fixam, de forma peremptória, as datas-limite para o pagamento dos recursos em questão.

O caráter doloso da conduta dos responsáveis em relação a essa irregularidade fica evidenciado pela nítida 'mudança de comportamento no período analisado', como destacou o Secretário da SecexFazenda em seu pronunciamento (peça 408, p. 11). Com efeito, nos meses

anteriores ao do início das práticas irregulares, as ordens bancárias relativas aos recursos de que trata a Lei 7.990/1989 eram regularmente emitidas antes das 17h, e os repasses ao FNDE eram

sempre realizados antes do dia 20 de cada mês. Em seguida, a situação se inverteu: ordens bancárias emitidas após às 17h10 e repasses ao FNDE no último dia do mês. Tal mudança de comportamento não encontra outra explicação plausível, a não ser no objetivo de melhorar



150

artificialmente o resultado primário e a receita corrente líquida da União, razão pela qual não

cabe acolher as razões de justificativa apresentadas."

Quanto aos documentos contidos à peça 428, pp. 27/53, que consistem em formulários de

"Autorização de Liberação/Movimentação Financeira" emitidos de 17.7.2013 a 31.3.2014, verifica-se que continham sempre a assinatura, com o "de acordo", do Coordenador-Geral da Cofin (depois da assinatura do Gerente da Genef e antes da assinatura do Diretor de Programa),

demonstrando que ele participava, ao menos formalmente, do processo de autorização de liberação de recursos financeiros do Tesouro Nacional, inclusive no período em que as irregularidades ora

apreciadas já haviam se iniciado.

Ademais, a apresentação de eventuais elementos probatórios que indiquem que a decisão final sobre a autorizações de liberação de recursos era do Diretor do Programa e/ou dos demais

superiores hierárquicos (Subsecretário de Política Fiscal e Secretário do Tesouro Nacional) não é suficiente para afastar a culpabilidade do coordenador-geral.

Não se está a exigir, por óbvio, que o responsável emitisse ordens bancárias sem a prévia autorização de seus superiores, mas sim que, diante de ordens manifestamente ilegais, já que as datas-limite de pagamento de tais recursos são fixadas em lei ou decreto, apresentasse alguma

resistência, seja alertando seus superiores para a ilegalidade da medida, seja denunciando a ocorrência para os órgãos de controle.

O que se percebe do exame dos autos é que o sr. Marcelo Pereira de Amorim, apesar de ser servidor de carreira e estável, não opôs nenhum tipo de resistência às ordens ilegais emanadas de seus superiores. Ele simplesmente aceitou, de forma consciente, ser participe da fraude fiscal

arquitetada pela cúpula da STN, cujo único objetivo era o de falsear as estatísticas fiscais, transferindo, sempre para o mês seguinte o impacto das despesas de royalties e do salário-

educação no resultado primário do governo Federal. Por ter aderido, sem nenhuma resistência, à conduta ilegal dos dirigentes da STN, Pereira de Amorim merece ser devidamente responsabilizado por esta Corte de Contas.

Tivesse ele denunciado as ilegalidades, em vez de com elas compactuar, os atrasos não se teriam prolongado no tempo e o prejuízo para as finanças dos entes federados e para as

estatísticas fiscais teriam sido minimizados. Mas, ao invés disso, ele foi cúmplice dos seus superiores hierárquicos, não demonstrando possuir a responsabilidade e a altivez necessárias para o exercício de tão importante cargo da Administração Federal.

É fundamental ressaltar que as atribuições regimentais do cargo de Coordenador-Geral de Programação Financeira compreendiam, entre outras, as tarefas relevantes discriminadas a seguir

(arts. 40 e 124 do Anexo da Portaria 244/2012 do Ministério da Fazenda):

a) coordenar, supervisionar e avaliar a execução das atividades relativas à Programação Financeira;

b) monitorar o resultado primário do Governo Federal;

c) elaborar a programação financeira do Tesouro Nacional e estabelecer o cronograma de

execução mensal de desembolso, bem como executar a programação financeira aprovada e promover sua reavaliação periódica;

d) acompanhar, analisar e avaliar a realização das despesas de que trata o cronograma

mensal de desembolso;

e) praticar os atos necessários à liberação de recursos financeiros aos órgãos setoriais do

sistema de programação financeira e aos beneficiários da repartição de receita assim como os atos referentes às restituições de receitas federais recolhidas a maior ou indevidamente à Conta Única do Tesouro Nacional;



151

f) exercer o gerenciamento da Conta Única do Tesouro Nacional e praticar os atos

necessários à sua manutenção junto ao Banco Central do Brasil - BCB e à sua movimentação perante o Sistema Financeiro Nacional - SFN;

g) opinar sobre a programação das despesas e receitas do Tesouro, bem como em relação a sua execução orçamentária e financeira;

h) propor normas sobre a movimentação de recursos financeiros na Conta Única, bem como

sobre a programação financeira e a execução orçamentária e financeira;

i) expedir atos normativos sobre assuntos de sua competência, propondo alterações quando

couber, bem como opinar sobre os projetos de atos normativos analisando os seus impactos na programação financeira do Tesouro Nacional;

j) elaborar informes técnicos relativos à execução orçamentária e financeira do Tesouro

Nacional e disponibilizar na Internet;

k) assessorar o Subsecretário de Política Fiscal.

Diferentemente do que concluiu o Relator a pio, o Ministério Público de Contas entende que o sr. Marcelo Pereira de Amorim não exerceu adequadamente as suas funções regimentais, pelas seguintes razões:

a) não produziu nenhum relatório, parecer, oficio, nota técnica, informe, etc., que relatasse a alteração do horário e/ou da data de emissão das ordens bancárias referentes ao repasse dos

recursos de que tratam a Lei 7.990/1989 e o Decreto 6.003/2006, com a avaliação das consequências dessa medida, inclusive no que tange ao cumprimento, ou não, do cronograma de execução mensal de desembolso e da programação financeira aprovada;

b) não demonstrou que, na programação financeira e no cronograma mensal de desembolso por ele elaborados (ainda que posteriormente alterados por seus superiores), estava prevista a

liberação dos recursos dentro dos prazos legais expressamente estabelecidos;

c) diante do descumprimento dos prazos de pagamento estabelecidos na Lei 7.990/1989 e no Decreto 6.003/2006, de que tinha plena ciência (conforme, por exemplo, e-mails à peça 428, pp.

86/91), não propôs a reavaliação da programação financeira aprovada (caso esta não contemplasse a liberação dos recursos nas épocas próprias) nem opinou sobre as providências que

deveriam ser tomadas para a interrupção da ilegalidade;

d) não demonstrou que as autorizações de seus superiores para as liberações dos recursos em comento (a partir de dezembro/2013 e fevereiro/2014, conforme o caso) só teriam ocorrido no

último dia de cada mês e após as 17h, de modo a impedi-lo, por absoluto, de realizar os pagamentos dentro dos prazos expressamente fixados por lei ou decreto;

e) não questionou o Diretor de Programas e o Subsecretário de Política Fiscal, a quem deveria assessorar, acerca da mudança do horário e da data de emissão das ordens bancárias referentes aos repasses dos recursos de que tratam a Lei 7.990/1989 e o Decreto 6.003/2006,

mesmo diante da evidente estranheza da medida, que deu azo a reclamações por parte dos Municípios e da Agência Nacional do Petróleo - ANP (peça 428, pp. 86/90).

Por todo o exposto, não é possível concluir que o sr. Marcelo Pereira de Amorim tenha tomado todas as providências a seu alcance para a realização dos pagamentos nos prazos legais.

Na verdade, o que se verifica é que o responsável foi omisso e conivente com as ilegalidades

perpetradas no âmbito da STN. Pelo seu histórico funcional e pela importância do seu cargo, certamente ele tinha ciência da ilicitude dos atrasos nos repasses das verbas federais aos entes

federados e ao FNDE, e nada fez para obstá-los. Frise-se que o temor reverencial e a obediência hierárquica jamais podem servir de pretexto para o cumprimento de ordens manifestamente ilegais.



152

Como bem apontado pelo Diretor da SecexFazenda, "a intenção de utilizar artifícios para

melhorar a situação das finanças federais fica ainda mais evidente no atraso dos repasses dos royalties e do salário-educação aos demais entes federados. A emissão de ordens bancárias após o

horário de fechamento do sistema, sempre no último dia do mês, fazendo com que o impacto financeiro ocorresse somente no mês seguinte, não deixa dúvidas sobre o dolo na conduta dos agentes do Ministério da Fazenda" (peça 407, p. 2).

Sendo assim, e considerando-se a gravidade da irregularidade, cujo propósito foi o de maquiar as estatísticas fiscais, entende-se que o acórdão recorrido merece ser modificado, para

que sejam aplicadas ao sr. Marcelo Pereira de Amorim as sanções dos arts. 58, II, e 60 da Lei 8.443/1992. (grifos constantes do original)

192. Em razão da interposição de recurso pelo MP/TCU com possibilidade de apenação

desse responsável, ou seja, agravamento de sua situação processual, foi realizada a oitiva prévia (peças 646, 658, 670), a fim de que apresentasse suas contrarrazões recursais em face do

multicitado Pedido de Reexame, caso entendesse necessário.

193. Marcelo Pereira de Amorim apresentou suas contrarrazões por meio da petição constante das peças 670, que serão sopesadas, em conjunto e em confronto, com os demais

documentos e informações constantes dos autos, haja vista o efeito devolutivo pleno que norteia o pedido de reexame ora processado, nos termos dos arts. 48, 32 e 33, da Lei 8.443/1992 e a

possibilidade jurídica de agravamento processual.

194. A seguir, serão transcritos os principais pontos das contrarrazões de Marcelo Pereira de Amorim (peça 670), sem prejuízo de mencionar que todos os argumentos serão analisados em

conjunto e em confronto, quando do mérito.

194.1. Depois de mencionar a tempestividade das contrarrazões, do breve histórico, e

as supostas irregularidades e dos seus afastamentos, quando da análise de mérito contida no Voto condutor do acordão atacado, do Relator a quo, Marcelo Pereira de Amorim inaugura capítulo denominado “dos motivos pelos quais o pedido de reexame não merece prosperar”.

194.2. Marcelo Pereira Amorim menciona a “ausência de fatos novos a ensejar a revisão do Acórdão recorrido”, motivo por que entende que o Pedido de Reexame interposto pelo

MPTCU não apresenta “qualquer elemento novo que tivesse o condão de mudar o posicionamento dessa Casa quanto ao acatamento das razões do Peticionário”.

194.3. Mencionou a inexistência de nexo de causalidade e de poder decisório, no fato

que lhe foi atribuído. Segundo o responsável, o exercício da função de Coordenador-Geral de Programação Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional – COFIN/STN, colocá-lo-ia em

atividade de mera execução, sem qualquer poder decisório, o qual, competia, segundo Marcelo Amorim, a Guido Mantega (Ministro da Fazenda), Arno Augustin (Secretário do Tesouro Nacional), Marcus Pereira Aucélio (Subsecretário de Política Fiscal) e Paulo José dos Reis Souza

(Diretor de Programas / Substituto do Subsecretário).

194.4. Continua Marcelo Amorim:

As competências do COFIN, portanto, estão ligadas à coordenação da execução, ou seja, ao modus operandi da programação financeira, não lhe competindo qualquer definição de diretrizes, metas ou políticas fiscais, determinação de contingenciamento ou aprovações. Tais atribuições,

repita-se, são de competência dos chefes hierárquicos, inclusive no tocante à autorização para liberação de recursos.

As limitações das atribuições do Peticionário quebram o nexo de causalidade com os atrasos nos repasses inquinados pelo MPTCU, pois, se ele não poderia influenciar na data dos pagamentos - eis que dependente de autorização prévia dos seus superiores -, como lhe poderia ser atribuída a



153

culpa? É evidente que não há nexo de causalidade entre a conduta do Peticionário e o resultado

condenado por essa Corte.

194.5. Continua Marcelo Amorim:

As liberações de recursos por parte da STN ocorrem no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI e decorrem da interação de cada órgão setorial com este Órgão Central de Programação Financeira, tendo por referência os valores previstos na Lei

Orçamentária Anual - LOA e nos Decretos de Programação Orçamentária e Financeira.

Neste processo, cabem às setoriais financeiras solicitarem a liberação de recursos com vistas

ao atendimento dos pleitos de suas unidades gestoras e às determinações legais de repartição de receita. À COFIN cumpre recepcionar e consolidar os pedidos de liberação de recursos, inclusive as transferências de Royalties, Salário-Educação, entre outros.

194.6. Em conclusão no que tange à ausência de poder decisório de Marcelo Amorim, assim está consignado:

A percepção da ausência de poder decisório do Peticionário, além de bem retratada no voto do Ministro José Mucio do Acórdão recorrido, também foi registrada na declaração de voto do Ministro Raimundo Careiro, quem chegou a propor que, até mesmo seus chefes imediatos não

fossem responsabilizados. Confira-se:

Quanto ao sr. Marcelo Pereira de Amorim, então Coordenador-Geral de Programação

Financeira (Cofin) da STN, os novos elementos apresentados à peça 428, em especial as cópias de e-mails encaminhados a seus superiores hierárquicos (Diretor de Programas e Subsecretário de Política Fiscal), demostram que, na prática, ele não tinha poder decisório sobre a liberação dos

recursos necessários ao pagamento dos benefícios sociais pela Caixa. De fato, referido servidor recebia os pedidos de liberação de recursos formulados pelos ministérios setoriais (MTE e MDS)

ou pela própria Caixa e os repassava para seus chefes, que autorizavam ou não a liberação (peça 428, pp. 57/67).

Ressalte-se que, de acordo com a Nota Técnica 6/2014, de 30.12.2014, subscrita pelo sr. Amo

Hugo Augustin Filho, o papel da Cofin era recepcionar e consolidar os pedidos de liberação de recursos e encaminhá-los 'para a chefia imediata, a saber, Subsecretário de Política Fiscal e

Diretor de Programas, com vistas a submeter ao Secretário do Tesouro Nacional a decisão quanto ao atendimento das liberações solicitadas' (peça 232, p. 477).

194.7. No intuito de tentar demonstrar a falta de competência de Marcelo Amorim

para liberação de recursos e cobranças, foram juntadas autorizações de liberação/movimentação financeira e cobranças do MEC e dos entes credores dos royalties, salário-educação e demais

despesas (peça 670, p. 20-23).

194.8. Também mencionou a impossibilidade de ser apenado, em razão de dúvida sobre a ilegalidade da ordem superior. Colacionou, então, trecho do Voto condutor do Acórdão

992/2015/TCU-Plenário, nos seguintes termos:

26. Todavia, é preciso ressalvar, de fato, que não seria razoável classificar como operações

de crédito meros atrasos de curtíssimo prazo no repasse de recursos do Tesouro, previstos e com condições estipuladas contratualmente, como no caso dos programas sociais pagos por intermédio da Caixa Econômica Federal.

194.9. Mencionou o responsável a adoção de procedimentos para mitigar os atrasos nos pagamentos, o que demonstraria, inclusive, sua boa-fé, pois em nenhum momento teria agido

com dolo, má-fé ou intenção de provocar qualquer ato ilícito, em razão de: i) “não ser responsável, conforme já amplamente demonstrado, pelos atos que eventualmente pudessem causar os efeitos fiscais em comento; ii) “cumprir integralmente com suas atribuições e competências institucionais



154

na STN, nos estritos termos do Regimento Interno, consoante já explicitado”; iii) que “não se

poderia exigir que o Peticionário fosse insubordinado e se insurgisse contra seus superiores. Na medida do que lhe foi compreensível - pois o Peticionário não participou de nenhum esquema

fraudulento de estatísticas - e possível, ele questionou as ordens, fez e encaminhou cobranças e liderou e se envolveu em ações que pudessem melhorar os procedimentos internos a fim de levar à regular realização dos pagamentos e transferências, como se provou pelos documentos acostados

aos autos.

194.10. Em sua parte dispositiva, Marcelo Pereira de Amorim requer, no mérito, a

improcedência do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU.

Análise

195. Passa-se, então, ao mérito do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU e das

contrarrazões.

195.1. O instituto do Pedido de Reexame, nos termos do art. 48, 32 e 33, da Lei

8.443/1992, possui efeito devolutivo pleno. Ainda que fundamentado em fatos supervenientes, não se afasta seu processamento e julgamento, como tentou induzir Marcelo Pereira Amorim. Dessa forma, todos os argumentos, supervenientes ou não, devem ser objeto de apuração pelo Tribunal, a

fim de formar seu juízo de convencimento acerca do provimento ou não do Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, observado o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, tal

como feito, por exemplo, pela abertura de prazo para apresentação das contrarrazões que se analisa neste momento processual.

195.2. Ao consignar que “Uma análise perfunctória já permitirá afastar a pretensão

recursal, pois, além de não trazer nenhum elemento, fato ou acusação que já não tenham sido analisados por essa Corte, também é contraditória em seus próprios fundamentos”, Marcelo

Pereira Amorim, por meio de seu representante legal, demonstra desconhecer o instituto do Pedido de Reexame, bem como de seus efeitos, principalmente no que tange ao efeito devolutivo pleno.

195.3. O MP/TCU, ao interpor Pedido de Reexame devidamente fundamentado nos

termos de sua petição (504), exerce sua competência prevista no inciso IV, do art. 81, da Lei 8.443/1992, em face da qual deve o Tribunal debruçar-se para, em sede de sua competência

constitucional, deliberar pela procedência ou não do recurso. Equivoca-se o eminente causídico.

195.4. A responsabilização do agente sob a competência fiscalizadora do TCU deve ser aferida de acordo com a respectiva participação no dano ou no ato praticado com grave infração à

norma legal. Os níveis de competência devem estabelecer os níveis de poder decisório dos agentes envolvidos. Isso é aferido caso a caso e de acordo com as irregularidades verificadas. Não se

desconhece que quanto mais no vértice da pirâmide hierárquica mais complexo e elevado o nível do poder decisórios dos agentes que integram a cadeia de realização dos atos. O fato de estar na base dessa hierarquia, por si só, não afasta a responsabilidade na medida de sua participação nos

atos tidos como irregulares, conforme apuração da responsabilidade subjetiva dos agentes.

195.5. Não se desconhecem os plexos de competências decorrentes dos exercícios dos

diversos cargos mencionados pelo responsável. Conforme mencionado neste item, cada um responde pelos atos praticados, de acordo com a responsabilidade subjetiva que norteia a apuração do Tribunal.

195.6. A conduta de Marcelo Pereira de Amorim, como Coordenador-Geral de Programação Financeira (Cofin) da Secretaria do Tesouro Nacional à época dos fatos, que

detinha competência para “executar a programação financeira aprovada” e “praticar os atos necessários à liberação de recursos financeiros aos órgãos setoriais”, deve ser aferida à luz do poder decisório ou executório sob a sua responsabilidade. Nessa linha, deve-se repisar



155

manifestação do Relator, no Voto (peça 495) condutor do Acórdão 2575/2016/TCU–Plenário (peça

492):

24. Minha leitura dessas atribuições, no entanto, é diferente da feita pela unidade técnica,

pois vejo que atividades como “executar a programação financeira aprovada” e “praticar os atos necessários à liberação de recursos financeiros aos órgãos setoriais” indicam papel meramente executório e operacional do agente, não se podendo inferir do regimento qualquer poder de

decisão sobre a liberação dos recursos.

25. Na já falada nota técnica em que o Secretário do Tesouro Nacional Arno Augustin

assume integralmente a responsabilidade pela retenção dos recursos, consta que a Cofin recepcionava e consolidava os pedidos de liberação e os encaminhava “para a chefia imediata, a saber, Subsecretário de Política Fiscal e Diretor de Programas”.

26. Tal afirmação é consentânea com a minha compreensão das disposições do regimento, bem como demonstra a existência ainda de uma instância decisória entre a Cofin e a Subsecretaria

de Política Fiscal, no caso a Diretoria de Programas, corroborando elementos apresentados por Marcelo Pereira à peça 42, que, além de esclarecerem a posição hierárquica e as atribuições dessa diretoria, trazem informações que, como admitido pelo MP, confirmam que o “servidor recebia os

pedidos de liberação de recursos formulados pelos ministérios setoriais ou pela própria Caixa e os repassava para seus chefes, que autorizavam ou não a liberação”.

195.7. Por essas razões, entende-se que não se deve dar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU com vistas a agravar a situação processual de Marcelo Pereira de Amorim, sem prejuízo de enfatizar os bem fundamentados argumentos contidos na petição

recursal de lavra do eminente Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.

OUTRAS CONSIDERAÇÕES

196. Diversos foram os argumentos dos recorrentes no sentido de se afastar a natureza jurídica de operação de crédito das multicitadas operações ensejadoras das audiências que conduziram às sanções aplicadas por meio do Acórdão 2575/2016/TCU–Plenário.

197. Acerca, então, da natureza jurídica dessas operações, deve-se repisar excertos desta instrução que analisaram a natureza jurídica dessas operações:

68. Para os efeitos previstos na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), considera-se operação de crédito o “compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento

antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros” – grifou-se (art.

29, III, da LRF). Os contornos, portanto, da definição de operações de crédito decorrem de comando legal a todos imposto, sob pena de flagrante violação ao ordenamento jurídico.

69. Observe-se que as espécies do gênero “operações de crédito” não devem ser

compreendidas como numerus clausus, mas sim como numerus apertus, uma vez que, conforme a melhor hermenêutica jurídica, o texto da Lei Complementar 101/2000 acena no sentido de rol

meramente exemplificativo as espécies ali mencionadas, e jamais exaustivo, pois é a essência da operação que há de definir se se trata de uma operação de crédito ou não, independentemente do nomen iuris atribuído. Torna-se, pois, irrelevante o nome atribuído a uma operação financeira,

quando sua natureza jurídica se amolda à operação de crédito especificada no art. 29, III, da Lei Complementar 101/2000.

71. Ora, qualquer pagamento com recursos de outrem possui a natureza jurídica de operação de crédito, nos exatos termos do art. 29, III, da Lei Complementar 101/2000, ainda que seja dada definição diversa, pois, como já mencionado, não importa o nomen iuris atribuído e sim a essência,



156

a natureza jurídica do ato praticado. É esta quem determinará tratar-se ou não de operação de

crédito.

72. Ademais, deve-se mencionar que o modus operandi para satisfazer as obrigações sociais

sob a responsabilidade do Poder Executivo não revela mero fluxo de caixa, como diversas vezes mencionado, pois as obrigações satisfeitas pela entidade financeira em face das obrigações sociais do Executivo, por exemplo, implicam necessariamente a satisfação dessas dívidas no futuro,

inclusive com a incidência de juros até a data do pagamento. Ora, como deixar de reconhecer a essência de operação de créditos nesses fatos, uma vez verificada a satisfação de uma obrigação

do Poder Executivo por meio de pagamento realizado por outrem com posterior recomposição do patrimônio deste com encargos, seja por meio de atualização pela taxa Selic, seja por meio de outro índice que implique correção ou juros incidentes sobre o valor pago pelo agente financeiro.

Não pode prosperar qualquer argumento tendente a descaracterizar as operações de crédito realizadas ao arrepio das normas regentes.

198. Todos os argumentos, portanto, tendentes a afastar a natureza jurídica dessas operações devem ser rejeitados.

199. Todo e qualquer fundamento consubstanciado em divergência entre Unidade Técnica,

membro do Ministério Público junto ao TCU, voto divergente e Voto condutor do Acórdão atacado devem ser afastadas de plano, pois ao magistrado cabe o livre convencimento motivado, tal como

constante do Voto (peça 495) condutor do Acórdão atacado (peça 492), de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro. Ademais. Eventuais divergências entre os agentes competentes para se manifestarem nos autos são pacificadas, perenizadas e estabilizadas por meio do voto vencedor,

consubstanciado no Acórdão proferido. Este é a parte dispositiva contra a qual podem insurgir-se as pessoas legitimadas a manejarem os recursos previstos na Lei Orgânica do TCU. Toda e

qualquer argumentação das partes no sentido de acolher ou deixar de acolher pronunciamento do MP/TCU ou da Unidade Técnica não pode subsistir. É importante mencionar, mais uma vez, as partes que integram as deliberações do TCU: relatório, fundamentação, dispositivo e ressalvas

(quando feitas pelos votantes), nos termos do art. 69 do RI/TCU. Consiste, portanto, em objeto de desafio pelas vias recursais a fundamentação adotada como razões de decidir do voto vencedor do

Acórdão. Não há falar, portanto, em divergência dos órgãos instrutivos neste Tribunal a fundamentar reforma de acórdão desta Casa, motivo por que devem ser afastados todos os argumentos nesse sentido.

200. Os Srs. Altamir Lopes, ex-Diretor de Política Econômica do Banco Central do Brasil (peça 597), Luiz Awazu Pereira da Silva, ex-Diretor de Política Econômica do Banco Central do

Brasil (peça 599), e Carlos Hamilton Vasconcelos Araújo (peça 600), ex -Diretor de Política Econômica do Banco Central do Brasil, atenderam oitiva prévia realizada por este Tribunal. Registre-se, contudo, que o Acórdão condenatório, e objeto dos recursos em exame, não dispôs de

condutas relativas a essas pessoas, motivo por que não houve sucumbência que lhes facultasse a possibilidade jurídica de interpor recurso contra esse decisum. Nesse sentido, as mencionadas

peças devem ser consideradas como meras petições.

201. Conforme Ofício nº 3656/2015-GAB/ICM/PRDF, de 22 de maio de 2015 (peça 256), o Ministério Público Federal, solicitou cópia integral dos autos, de preferência em meio digital, a fim

de instruir a Notícia de Fato n° 1.16.000.000992/2015-44. Para atendimento dessa solicitação foi autuado o TC 018.051/2015-4. Nesse sentido, entende-se que deva ser-lhe encaminhada cópia da

decisão que vier a ser proferida, bem como do Relatório e Voto que a fundamentarem. De igual forma, deve-se procede com a solicitação do 11º Ofício (3º NCC), da Procuradoria da República no Distrito Federal (Ofício nº 5363/2017-GAB/ICM/PRDF).

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO



157

202. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se com

fundamento nos arts. 48, 32, e 33 da Lei 8.443/1992:

a) conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelo Ministério Público junto ao TCU,

por intermédio do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, Marcus Pereira Aucélio, Túlio José Lenti Maciel, Aldemir Bendine, Guido Mantega, Alexandre Antonio Tombini, Luciano Coutinho, Jorge Fontes Hereda e Arno Hugo Augustin Filho;

b) negar provimento aos Pedidos de Reexame interpostos por Marcus Pereira Aucélio, Túlio José Lenti Maciel, Aldemir Bendine, Guido Mantega, Alexandre Antonio Tombini, Luciano

Galvão Coutinho, Jorge Fontes Hereda, Arno Hugo Augustin Filho, mantendo-se inalterados os termos do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário, de relatoria do eminente Ministro José Múcio Monteiro;

c) dar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU, no que tange a Guido Mantega, a fim de agravar as sanções que lhe foram impostas por meio

do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário;

d) negar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU, no que tange a Marcus Pereira Aucélio, Túlio José Lenti Maciel, Aldemir Bendine, Guido

Mantega, Alexandre Antonio Tombini, Luciano Galvão Coutinho, Jorge Fontes Hereda, Nelson Henrique Barbosa Filho, Dyogo Henrique de Oliveira, Marcelo Pereira de Amorim;

e) encaminhar cópia do Acórdão a ser proferido, bem como do Relatório e Voto que o fundamentarem, à Procuradoria da República no Distrito Federal – 3º Ofício de Combate à Corrupção e ao 11º Ofício desta mesma Procuradoria, devendo mencionar o Ofício nº 3656/2015-

GAB/ICM/PRDF, de 22 de maio de 2015 (peça 256), e Ofício 5363/2017-GAB/ICM/PRDF, de 3 de agosto de 2017, respectivamente;

f) submeter o feito à apreciação do Ministério Público junto ao TCU, não como parte, mas como custos legis, a fim de obter suas sempre pertinentes ponderações, embora o presente recurso não tenha oitiva obrigatória do Parquet especializado;

g) dar ciência do acórdão a ser proferido, bem como do relatório e voto que o fundamentarem ao recorrentes e aos demais interessados.

2. O MPTCU, como custos legis, se manifestou à peça 702, nos seguintes termos:

Trata-se de Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União – MP/TCU (peça 504), em face do Acórdão nº 2575/2016-Plenário (peça 492).

2. A análise realizada pela Secretaria de Recursos (peça 696) se deu em conjunto com os

pedidos de reexame dos responsáveis, bem como das contrarrazões apresentadas em função do recurso interposto pelo MP/TCU.

3. No referido Acórdão, das razões de justificativa apresentadas, o Tribunal acatou as da Sra. Tereza Helena Gabrielli Barreto Campello e as dos Srs. Manoel Dias, Gilberto Magalhães Ochi, Carlos Antônio Vieira Fernandes, Laércio Roberto Lemos de Souza, Adriano Pereira de

Paula, Marcelo Pereira de Amorim, Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira.

4. O Acórdão recorrido, no subitem 9.4, rejeitou parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Guido Mantega e, no subitem 9.5, rejeitou as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Aucélio, Alexandre Antônio

Tombini, Jorge Fontes Hereda, Luciano Galvão Coutinho, Aldemir Bendine e Túlio José Lenti Maciel.



158

5. Em vista disso, os responsáveis foram apenados com a multa prevista no art. 58, inciso

II, da Lei nº 8.443/92, sendo que, em relação aos Srs. Arno Augustin Filho e Guido Mantega, também foi aplicada a pena de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de

confiança no âmbito da Administração Pública Federal, pelos prazos de 8 e 5 anos, respectivamente.

6. No subitem 9.6, os valores das multas aplicadas foram os seguintes:

Responsáveis Multa

Arno Hugo Augustin Filho R$ 54.820,84

Guido Mantega R$ 54.820,84

Marcus Pereira Aucélio R$ 30.000,00

Alexandre Antônio Tombini R$ 30.000,00

Jorge Fontes Hereda R$ 30.000,00

Luciano Galvão Coutinho R$ 30.000,00

Aldemir Bendine R$ 30.000,00

Túlio José Lenti Maciel R$ 25.000,00

7. No recurso, o MP/TCU propõe as seguintes medidas:

a) aplique aos Srs. Nelson Barbosa Filho, Dyogo Henrique Oliveira e Marcelo Pereira

Amorim as sanções dos arts. 58, inciso II, e 60 da Lei nº 8.443/92;

b) aumente para o máximo a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em

comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal aplicada ao Sr. Guido Mantega;

c) aumente os valores das multas aplicadas aos Srs. Marcus Pereira Aucélio, Jorge

Fontes Hereda, Luciano Galvão Coutinho, Aldemir Bendine, Alexandre Antônio Tombini e Túlio José Lenti Maciel e aplique-lhes a sanção do art. 60 da Lei nº 8.443/92.

8. Após a notificação dos responsáveis a respeito do recurso do MP/TCU, apenas o Sr. Aldemir Bendine não apresentou contrarrazões.

9. As conclusões alcançadas pelo auditor instrutor, a respeito dos pedidos de reexame e

das contrarrazões ao recurso apresentado pelo MP/TCU, mereceram a concordância dos dirigentes da Secretaria de Recursos – Serur, o qual propôs o seguinte:

“a) conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelo Ministério Público junto ao TCU, por intermédio, do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, Macus Pereira Aucélio, Túlio José Lenti Maciel, Aldemir Bendine, Guido Mantega, Alexandre Antonio Tombini, Luciano Coutinho, Jorge Fontes Hereda e Arno Augustin Filho;

b) negar provimento aos Pedidos de Reexame interpostos por Marcus Pereira Aucélio, Túlio José Lenti Maciel, Aldemir Bendine, Guido Mantega, Alexandre Antonio Tombini, Luciano

Galvão Coutinho, Jorge Fontes Hereda, Arno Hugo Augustin Filho, mantendo-se inalterados os termos do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário, de relatoria do eminente Ministro José Múcio

Monteiro;

c) dar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU, no que tange a Guido Mantega, a fim de agravar as sanções que lhe foram impostas por meio

do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário;

d) negar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao

TCU, no que tange a Marcus Pereira Aucélio, Túlio José Lenti Maciel, Aldemir Bendine, Guido Mantega, Alexandre Antonio Tombini, Luciano Galvão Coutinho, Jorge Fontes Hereda, Nelson Henrique Barbosa Filho, Dyogo Henrique de Oliveira, Marcelo Pereira de Amorim;



159

e) encaminhar cópia do Acórdão a ser proferido, bem como do Relatório e Voto que o

fundamentarem, à Procuradoria da República no Distrito Federal – 3º Ofício de Combate à Corrupção e ao 11º Ofício desta mesma Procuradoria, devendo mencionar o Ofício nº 3656/2015-

GAB/ICM/PRDF, de 22 de maio de 2015 (peça 256), e Ofício 5363/2017-GAB/ICM/PRDF, de 3 de agosto de 2017, respectivamente; ”

10. Como visto, de todos os recursos e contrarrazões apresentadas, a Serur deu provimento

apenas a um ponto do recurso do MP/TCU, no que tange ao Sr. Guido Mantega, assentindo com o entendimento do parquet de que existem motivos para o agravamento da pena de inabilitação do

responsável.

11. Como bem lembrou a unidade técnica, nesta fase processual o MP/TCU atua na função de custus legis, e não como parte.

12. Em vista disso, é preciso ter em mente que o que se busca confirmar ou ratificar neste momento é a existência de nexo de causalidade e/ou culpabilidade dos responsáveis arrolados, sob

a ótica subjetiva. Devo assentar que, qualquer conclusão que levou ou venha a levar à não responsabilização de um gestor por alguma irregularidade, não pode levar à afirmação de que a mesma não tenha ocorrido, pois, após toda discussão e rediscussão dos fatos, as irregularidades

foram mantidas no Acórdão nº 3297/2015-Plenário.

13. Nesse sentido, tendo em conta os elementos constantes dos autos, manifesto-me

parcialmente de acordo com a proposta de encaminhamento indicada na instrução técnica de peça 696, p. 163, no sentido de dar provimento parcial ao Pedido de Reexame interposto pelo MP/TCU, bem como acolho parcialmente os recursos apresentados pelos Srs. Alexandre Antônio Tombini,

Túlio José Lenti Maciel e as contrarrazões dos Srs. Dyogo Henrique Oliveira, Nelson Henrique Barbosa Filho, Marcelo Pereira de Amorim e Jorge Fontes Hereda.

14. Apresento, no presente parecer, os pontos e limites das referidas concordância e discordância, com suas respectivas fundamentações.

II

15. A representação do MP/TCU, que originou o presente processo, colheu informações veiculadas na imprensa, dando conta de que o Tesouro Nacional (TN) estaria atrasando o repasse

a instituições financeiras públicas e privadas de verbas de programas do Governo e de programas sociais a subsídios de financiamentos, situações que poderiam caracterizar o financiamento oculto de bancos públicos à União, a realização de operações de antecipação de receitas orçamentárias e

manipulação do cálculo do resultado fiscal da União.

16. A maior parte das notícias acostadas pelo nobre Procurador foram publicadas no mês

de agosto de 2014. Interessante observar que boa parte do que se noticiou já indicava como estavam se processando os referidos atrasos, que depois vieram a ser conhecidos como “pedaladas fiscais”.

17. O caso mais bem documentado pela imprensa à época envolveu a Caixa Econômica Federal – Caixa e os atrasos no repasse de recursos do Tesouro Nacional para fazer frente às

despesas do seguro-desemprego, abono salarial e do programa bolsa família.

18. As manobras realizadas junto à Caixa já indicavam que a situação não estava restrita apenas àquela instituição financeira. Nesse cenário, não é possível supor que as autoridades, em

geral, pudessem alegar ignorância do que se estava sendo denunciado na imprensa.

19. O contexto em que ocorreram as pedaladas é mais amplo do que ficou restrito aos

presentes autos, pois outras manobras foram realizadas pela equipe econômica, manobras que ficaram conhecidas como “contabilidade criativa”, práticas heterodoxas de aumentar as receitas primárias da União ou para viabilizar despesas sem que isso trouxesse um impacto imediato nas



160

contas públicas. Além disso, foram tomadas medidas com foco tanto na microeconomia como na

macroeconomia, cujo conjunto ficou conhecido como “Nova Matriz Econômica”.

20. Hoje sabemos que o Governo lançou mão das pedaladas fiscais na mesma época em

que reduziu tributos e aumentou as despesas fixas com subsídios, como foi o caso dos subsídios ocultos assumidos pelo Tesouro Nacional, quando da remodelação do sistema elétrico brasileiro (MP nº 579/2012).

21. Nesse cenário, a responsabilidade fiscal até então planejada era seguida sem muito comprometimento, uma vez que o controle do endividamento público e, por tabela, da inflação

foram substituídos por uma política de aumento de gastos, redução de receitas e aumento do endividamento público, tornando impossível o cumprimento das metas fiscais acordadas.

22. O resultado dessa política ainda será melhor avaliado pela História, mas os efeitos de

curto prazo já são conhecidos. O Brasil voltou a conviver com o crescimento da dívida pública, que já ultrapassou os 75% do PIB (2018) e está em tendência de alta, convive atualmente com déficits

fiscais recorrentes, enfrenta dificuldade para reverter os benefícios tributários concedidos, além do desemprego elevado e da recessão econômica.

23. Quanto a este último aspecto, o crescimento econômico do país, à época, deu lugar à

maior recessão já vivenciada pelo país em sua história econômica, superior às crises da dívida externa da década de 80 e do crash de 1929.

24. Não é por outro motivo que a unidade técnica, em suas análises, destacou que:

“38. Toda e qualquer ausência de contabilização de dívidas da União em razão de empréstimos realizados para satisfação de dívidas do Governo com o objetivo de demonstrar

situação fiscal irreal, independentemente de posteriormente serem saldadas ou não, sendo irrelevante o lapso temporal entre o empréstimo não contabilizado e o pagamento dessa dívida, de

per si, já caracteriza a denominada ‘pedalada fiscal’, ou seja, demonstra a prática de irregularidade orçamentária a ensejar as reprimendas dos órgãos competentes.” (peça 696, grifei.)

25. Devo ressaltar, na esteira do que afirmou o Excelentíssimo Sr. Relator, quando da

análise dos embargos de declaração ao Acórdão nº 825/2015-Plenário, que os gestores “(...) não estão prejulgados, pois poderão se isentar de responsabilidade, caso afastem sua participação ou

culpa ou mesmo se apresentarem justificativas passíveis de aceitação para os procedimentos tidos como irregulares” (peça 159).

26. Desse modo, irei abordar os pontos questionados pelo recurso do representante do

MP/TCU, ressaltando, como já comentei, que acompanho parcialmente as conclusões alcançadas pela unidade técnica em sua análise (peça 696).

II.1

27. Na presente fase processual, não cabe mais discutir ou rediscutir qualquer tese que busque afastar que as operações de crédito ilegais destacadas neste processo seriam meros atrasos

financeiros, e que seus efeitos nas estatísticas fiscais também seriam uma questão meramente contábil.

28. A gravidade dos fatos já foi adequadamente sopesada por este Tribunal, no âmbito dos Acórdãos nºs 825/2015, Rel. Min. José Múcio Monteiro; 992/2015, Rel. Min. José Múcio Monteiro; 3297/2015, Rel. Min. Vital do Rêgo; e 2575/2016, todos do Plenário.

29. Além disso, à medida que nos distanciamos dos fatos, fica claro que os danosos impactos que esses eventos tiveram nas finanças federais e no ambiente de negócios do Brasil

afetaram gravemente a credibilidade do país e a sustentabilidade de suas finanças.



161

30. Durante o processo das “pedaladas fiscais”, houve uma subavaliação da dívida líquida

do setor público e a superavaliação dos resultados fiscais.

31. Os fatos falam por si, como, por exemplo, no caso do BNDES, que envolveu a

equalização de juros do Programa de Sustentação do Investimento – PSI. Em um ano, entre junho de 2013 e junho de 2014, a dívida do Tesouro passou de R$ 8,3 bilhões para R$ 14,1 bilhões. O Tesouro reconheceu que, em junho de 2014, com o acréscimo de encargos, já devia efetivamente

R$ 19,6 bilhões.

32. Tal magnitude de valores, em que os saldos devedores tinham um ritmo crescente, não

pode ser encarado como resultado de mero fluxo de caixa entre o banco e o Tesouro. A União não pagou o BNDES porque não tinha recursos, apostou fortemente numa política pública insustentável fiscalmente, vindo a se socorrer junto aos bancos públicos por meio de empréstimos que beiraram

o descontrole.

33. Embora as pedaladas tenham sido descobertas no âmbito da Caixa em 2014, o

processo havia se iniciado muito antes, em 2009.

34. Como observou a unidade técnica, em sua instrução de peça 408:

“16. É possível observar que até 2009, os atrasos são estáveis e têm materialidade

compatível com a dinâmica dos repasses sociais, prevista nos contratos, e a dinâmica dos subsídios econômicos, disciplinada por portarias do Ministério da Fazenda. Em 2009, se inicia um aumento

significativo de atrasos para o Banco do Brasil. Em 2010, começam os atrasos expressivos para o

BNDES e o FGTS. E os atrasos mais expressivos para a Caixa se concentram entre 2013 e 2014. Em agosto de 2011 o somatório desses atrasos supera a faixa dos R$ 10 bilhões e desenvolve uma

trajetória assustadora até chegar a mais de R$ 58 bilhões em novembro de 2015. (...)

17. Em 2015, o Produto Interno Bruto, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE), totalizou R$ 5,9 trilhões. Em seu ápice, os atrasos chegaram a

aproximadamente 1% do PIB de 2015. Segundo o Relatório de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais de 2015, publicado pela STN e pela SOF, em 2015, o déficit primário do Governo

Central foi de R$ 115 bilhões e o valor do equacionamento de passivos atingiu R$ 55,8 bilhões. Desse modo, constata-se que o pagamento desses passivos influenciou quase metade do déficit

primário de 2015. Segundo o Banco Central, o déficit nominal do Governo Federal em 2015 foi

de 9,18% do PIB, totalizando mais de R$ 544 bilhões. Os atrasos aos bancos públicos e ao FGTS

respondem por mais de 10% desse valor.” (Grifei.)

35. Como se vê, não se trataram de meros atrasos ou de regularidade normal dos procedimentos adotados. Houve uma radical alteração de todo o processo de apuração e de

pagamento dos passivos da União envolvendo subsídios econômicos, dentre outras obrigações.

36. Em vista desse cenário, este Tribunal identificou e arrolou responsáveis por diferentes áreas para responderem pelas irregularidades identificadas.

37. Registre-se que parte desses responsáveis teve suas defesas acolhidas e outra não, de modo que a condenação dos mesmos à multa e, em alguns casos, à inabilitação culminou com a

interposição de pedidos de reexame analisados pela unidade técnica competente à peça 696.

38. Neste ponto, buscarei seguir a ordem utilizada pela unidade técnica em suas análises, apresentando as minhas razões para a concordância ou discordância das propostas feitas.

III

Guido Mantega

39. Em relação ao ex-Ministro da Fazenda, como bem asseverou o Voto condutor do Acórdão recorrido, o responsável detinha competências constitucionais e regimentais amplas e



162

estavam sob o seu encargo a administração financeira da União e das dívidas públicas, interna e

externa, com atribuições de acompanhamento dos gastos e do endividamento público.

40. Como já comentado em outros pareceres acostados aos autos, a missão institucional

aprovada no planejamento estratégico do Ministério, por meio da Resolução CEG nº 01/2012, era: “Formular e gerir políticas econômicas para o desenvolvimento sustentável, com justiça fiscal e

equilíbrio das contas públicas”. (Grifei.)

41. Em vista de tudo que foi apurado, os Srs. Guido Mantega e Arno Augustin atuaram decisivamente e de forma intencional para a consecução das irregularidades que resultaram na

manipulação das estatísticas fiscais, com objetivo de melhorar a percepção da performance governamental e ocultar a crise fiscal existente e a econômica que se avizinhava.

42. À medida que os saldos devedores aumentavam, os responsáveis dobravam a aposta, ao

aprovarem mais estímulos para a economia, já não mais suportáveis pelo Tesouro. Provavelmente agiam, além dos interesses eleitoreiros, com a esperança de que a economia responderia aos

estímulos, melhorando as receitas do Estado e o PIB do país.

43. O resultado dessa aposta irresponsável foi comprometer ainda mais a saúde financeira do Estado, o que levou o país à recessão econômica. Recessão causada exclusivamente por razões

da política econômica interna do país, já que o resto do mundo estava em crescimento ou em recuperação econômica.

44. O MP/TCU, ao se manifestar sobre os fatos apurados, concluiu que, ante a natureza das irregularidades, assim como o valor alcançado, a longa duração dessas manobras e os prejuízos causados às finanças públicas, haveria justificativa para a cominação das sanções

propostas (multa e inabilitação) em seus graus máximos (peça 300).

45. Sobre essa responsabilidade, a SecexFazenda ponderou que, além do maior nível de

autoridade e responsabilidade dos Srs. Guido Mantega e Arno Augustin, não foram encontradas atenuantes para suas ações, pois chegaram a afirmar que, ao praticarem os atos, levaram em conta a “necessidade legal de se cumprir o resultado primário estabelecido”.

46. Nunca é demais lembrar que as metas de resultado primário eram definidas pela própria equipe econômica, nos projetos de lei encaminhados ao Congresso Nacional.

47. O quadro apresentado restou por demonstrar que os agentes agiram com abuso de poder, obrigando os bancos e o FGTS a arcarem com despesas e encargos de responsabilidade da União.

48. Também não custa lembrar que tais encargos e despesas de responsabilidade da União foram criados e/ou ampliados por decisão da equipe econômica do Governo Federal, tendo à

frente o Sr. Guido Mantega. Tais decisões foram tomadas sem o apoio de qualquer projeção ou análise técnica dos custos e das fontes de financiamento, que, em tese, suportariam as novas obrigações criadas.

49. No caso específico dos atrasos no pagamento das equalizações de taxa ao BNDES, foi o Ministro da Fazenda que estabeleceu o prazo de 24 meses para realizar os repasses ao

BNDES/Finame (Portaria nº 122/2012), fato que se afastou da total razoabilidade, não se podendo falar em uso regular do poder discricionário, como bem rechaçou a Secretaria de Recursos.

50. A edição dessa Portaria buscou dar a aparência de legalidade a atrasos que vinham

ocorrendo desde 2010 no âmbito do PSI.

51. Posteriormente, também foi o Ministro da Fazenda que editou nova Portaria de nº

278/2012, que ampliou a abrangência da Portaria original, que previa apenas atrasos de até 24 meses para as operações do PSI contratadas a partir de 16/04/2012.



163

52. No caso, o art. 6º, inciso I, da norma deixou assente que os pagamentos poderiam ser

prorrogados de acordo com as disponibilidades orçamentárias e financeiras do Tesouro, ou seja, quando conviesse ao Tesouro e seus gestores:

“Art. 1º O art. 6º da Portaria nº 216, de 29 de maio de 2012, passa a vigorar com a seguinte redação:

(...)

I – os pagamentos das equalizações de que trata o caput podem ser prorrogados de

acordo com as disponibilidades orçamentárias e financeiras do Tesouro Nacional .” (Grifei.)

53. Frise-se que nem o prazo previsto originalmente foi cumprido.

54. Há que se destacar, ainda, que mesmo esse prazo alongado de pagamento foi desrespeitado, conforme demonstra a tabela 15 do Relatório de Fiscalização (peça 109, p. 58). Não

houve qualquer pagamento a título de equalização do PSI ao BNDES entre o início de 2011 e antes do final de 2015. No final de 2013, o saldo devedor da União já estava em R$ 16,2 bilhões e, no

segundo semestre de 2014, alcançou R$ 19,6 bilhões.

55. Na condição de Ministro da Fazenda, o responsável também participou pessoalmente, ou por meio de substitutos indicados, das reuniões do Conselho Monetário Nacional – CMN, cujas

resoluções aprovaram, dentre outras medidas, a aplicação de juros negativos (abaixo da inflação) para as operações do PSI, prorrogaram a duração do programa, limites de contratação,

distribuíram os recursos entre diferentes linhas de crédito da Finame, dentre outros aspectos (Resoluções nºs 4.290/2013, 4.391/2014, 4.440/2015, 4.458/2015, dentre outras).

56. A título de exemplo, cito as Resoluções nºs 4.290/2013 e 4.391/2014 (alterada

posteriormente pelos Votos-CMN nºs 61, 67 e 72, todos de 2015), que, dentre outras finalidades, por exemplo, estabeleceram condições para contratação dos financiamentos no âmbito do PSI,

remanejaram recursos entre subprogramas do BNDES e da Finame.

57. Deve-se ressaltar que, na condição de Ministro da Fazenda, as situações similares que ocorriam junto ao Banco do Brasil, também desde 2010, e com a Caixa, a partir do segundo

semestre de 2013, eram do seu conhecimento. Nesse cenário, o ex -Ministro deixou de exercer os encargos previstos no art. 87, inciso I, da CF/88, de orientar, coordenar e supervisionar os órgãos

e entidades da área de sua competência, tais como a STN e o BB.

58. Nesse sentido, o ex-Ministro teve papel efetivo e preponderante para o cometimento das irregularidades em análise.

59. A Serur destaca o fato de que essas práticas, ao atentarem contra as normas fundadas em lei complementar, não podem ser consideradas de gravidade mediana e que o nível do cargo

exercido pelo Sr. Guido Mantega envolve competências que deixaram de ser observadas, devendo sopesar na dosimetria da pena aplicada.

60. Por isso, merece guarida a argumentação do MP/TCU de que a condenação do Sr.

Guido Mantega, embora tenha ocorrido por um conjunto menor de irregularidades que as imputadas ao Sr. Arno Augustin, merece que este Tribunal leve em consideração as atribuições do

cargo exercido e a sua atuação decisiva no cometimento das irregularidades citadas, que atentaram contra os princípios basilares de uma gestão fiscal transparente e responsável.

61. Assim, acompanho a proposta do MP/TCU, apoiada pela Serur, no sentido de que seja

majorada a pena de inabilitação aplicada ao responsável para o seu prazo máximo.



164

IV

Arno Hugo Augustin Filho

62. Quanto ao Sr. Arno Augustin, verifico como adequada a análise realizada pela

Secretaria de Recursos.

63. O responsável busca novamente afastar a caracterização das operações realizadas junto aos bancos oficiais como operações de crédito, tese já afastada por este Tribunal e transitada

em julgado.

64. No caso do PSI, o responsável alega que, no processo de concessão de financiamentos

aos beneficiários, o Tesouro Nacional não desembolsou recursos e que não haveria qualquer pagamento a ser realizado ao BNDES nessa situação.

65. Em que pese esse argumento, o responsável esqueceu que o BNDES, ao tomar recursos

do Tesouro Nacional, ficou responsável em devolvê-los ao final do período de concessão, remunerados pela taxa Selic. Nesses casos, não há como conceber que seria possível realizar um

encontro de contas apenas ao final de décadas da diferença entre o retorno dos recursos emprestados a taxas subsidiadas e o mesmo montante atualizado à taxa Selic.

66. Deve-se considerar que os mutuários pagam suas obrigações gradativamente. O não

pagamento pelo Tesouro Nacional da subvenção econômica, dentro de cada 6 meses de apuração das operações vigentes, configura uma operação de crédito do Tesouro Nacional junto ao BNDES,

pois o TN deixa de desembolsar os recursos da subvenção econômica concedida aos mutuários.

67. Os demais argumentos envolvendo as operações ou atrasos no repasse de recursos do Tesouro Nacional foram devidamente analisados e rechaçados pela Serur.

68. Conclui a unidade técnica que os argumentos apresentados pelo responsável não foram suficientes para afastar as irregularidades ensejadores das sanções que lhe foram aplicadas, de

modo que propõe a negativa de provimento do recurso apresentado. Conclusão com a qual me alinho.

V

Marcus Pereira Aucélio

69. Enquanto os Srs. Guido Mantega e Arno Augustin tiveram como agravante o maior

nível de autoridade e, portanto, a responsabilidade primária pelas irregulares operações de crédito mantidas junto aos bancos oficiais, o Sr. Marcus Aucélio, por outro lado, servidor de carreira da STN desde 1994, apesar de ter menor poder decisório dentro da cadeia hierárquica, também

participou, com os seus conhecimentos técnicos, ativamente das medidas adotadas pelo Tesouro Nacional.

70. Além dos fatos apontados no Acórdão recorrido, os elementos levantados no decorrer deste processo demonstraram a participação efetiva do responsável no processo de retenção dos repasses, da ciência dos atrasos e, principalmente, da ciência do caráter ilícito dos referidos

atrasos.

71. Afirmo isso tendo em conta que o caráter irregular desses atrasos foi admitido pelo

responsável na 110ª reunião realizada pelo Conselho Curador do FGTS – CCFGTS, realizada em 19/05/2009.

72. Um dos itens da pauta era a análise do projeto de conversão da medida provisória que

criava o programa Minha Casa, Minha Vida. A referida norma foi gestada com apoio dos técnicos do Ministério da Fazenda e da Secretaria do Tesouro Nacional.



165

73. Nessa reunião, o representante do Ministério da Fazenda era o Sr. Marcus Pereira

Aucélio. Na oportunidade, ele foi questionado pelos Conselheiros a respeito dos riscos legais existentes para que o FGTS fizesse adiantamentos para o Tesouro Nacional.

74. O Sr. Aucélio informou que a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN foi consultada para esclarecer se tais adiantamentos de recursos por parte do FGTS, em nome do Governo Federal, poderiam ferir a LRF.

75. O técnico do Tesouro esclareceu que a posição da PGFN (Parecer PGFN/CAF nº 996/2009) era de que não, pois o FGTS era um fundo privado com contas apartadas da Caixa e

que a LRF vedava que a Caixa, como instituição financeira, concedesse adiantamentos à União.

76. No referido parecer, a PGFN é clara num ponto: “não será a Caixa Econômica

Federal que emprestará recursos à União, hipótese essa proibida pelo dispositivo transcrito [o

artigo 36 da LRF]” (Grifei).

77. O Parecer da PGFN esclarece que os aportes a serem feitos pelo FGTS seriam

ressarcidos pelo Tesouro Nacional dentro de um prazo razoável, de modo que não se cogitava, à época, atrasos de meses ou anos.

78. Em vista disso, podemos afirmar que, desde aquela época, o responsável e seus

superiores tinham ciência que atrasar repasses de recursos a instituições financeiras oficiais era vedado pela LRF. Como tentativa de burlar a vedação da lei complementar, o MF editou Portarias

que alteraram a sistemática até então observada pelo Tesouro Nacional em suas operações. As Portarias passaram a prever que os repasses aconteceriam apenas tendo em conta as disponibilidades orçamentárias e financeiras do Tesouro.

79. Mesmo ciente das ilicitudes, o Sr. Aucélio participou de todo o processo que culminou com os referidos atrasos (operações de crédito ilegais), sem ter demonstrado ou manifestado

qualquer ressalva ou restrição ao que ocorria.

80. Na linha argumentativa da SecexFazenda, o responsável, ao menos por omissão (dolosa), aderiu à conduta irregular de seus superiores.

81. Conforme verificado nos autos, cabia ao Sr. Marcus Pereira Aucélio a coordenação, orientação, supervisão, acompanhamento e avaliação das atividades da Coordenação-Geral de

Programação Financeira. Ele era o responsável regimentalmente definido para subsidiar o Secretário do Tesouro Nacional sobre as decisões de programação financeira.

82. O Sr. Marcus Pereira Aucélio era Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do

Tesouro Nacional e, segundo o Regimento Interno da STN, tanto a Cofin, a quem cabia a operacionalização dos pagamentos, quanto a Copec, a quem cabia o controle das subvenções da

União, integravam a subsecretaria e, assim, competia ao responsável as atividades de planejamento, direção, coordenação, orientação, acompanhamento e avaliação das atividades dessas unidades.

83. Além disso, observa-se que, no item 11 da Nota técnica nº 06/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF (peça 232, p. 475-477), documento apresentado em anexo às

suas razões de justificativa, consta que as solicitações de liberações de recursos foram encaminhadas pela Cofin ao Subsecretário de Política Fiscal, o que comprova que o responsável tinha participação efetiva no processo de liberação de recursos.

84. Com base nesse cenário, o MP/TCU, em seu recurso, requer que seja agravada a sanção imposta ao responsável, no sentido de que seja aumentada a multa que lhe foi aplicada e

que o ex-gestor também seja inabilitado, nos termos do art. 60 da Lei nº 8.443/92, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Federal pelo prazo de 5 a 8 anos.



166

85. Segundo o representante do MP/TCU, o responsável, além de não ter se insurgido

contra as ilegalidades praticadas, foi recompensado ao ser indicado para ocupar cargos em conselhos de empresas estatais, elevando os seus rendimentos mensais.

86. A unidade técnica, por sua vez, diverge dessa proposta, bem como fundamenta sua posição com as ponderações contidas no Voto condutor do Acórdão recorrido.

87. Com efeito, o Sr. Relator a quo ponderou por não aplicar a penalidade de inabilitação,

ao avaliar que a culpabilidade do Sr. Marcus Pereira Aucélio foi de menor gravidade.

88. O Representante do MP/TCU se insurgiu quanto a esse posicionamento e defendeu que

a conduta do responsável foi extremamente grave, pois, como “braço direito” do Sr. Arno Augustin nos assuntos afetos à política fiscal, o mesmo jamais poderia ter sido omisso e conivente com as decisões ilegais tomadas por seus superiores.

89. Relembra as ponderações da SecexFazenda, em sua instrução de peça 408, de que “As consequências para quem deu causa às ilegalidades devem ser proporcionais às consequências

delas para os cidadãos, contribuintes e usuários de bens e serviços públicos”.

90. Numa das reportagens citadas pelo MP, o jornalista arrematou: “Com experiência numa área sensível e depositário da confiança do Secretário do Tesouro, Aucélio se tornou, na

gestão de Augustin, o homem certo no lugar certo para proceder as alquimias”.

91. Sem embargo desses argumentos, a Serur fez uma análise acurada do recurso e das

contrarrazões do ex-gestor e defende que a atuação do TCU deve levar em conta o princípio da isonomia processual, de modo que se deve sopesar os elementos subjetivos da conduta do responsável como forma de fixar a dosimetria da sanção.

92. Em sua análise, o auditor instrutor destaca o fato de que o Relator a quo havia se manifestado originalmente pela inabilitação do responsável, no entanto acolheu sugestão do

Excelentíssimo Ministro Raimundo Carreiro (peça 493) pela exclusão dessa sanção, sem deixar de ressaltar que o ex-Subsecretário teve responsabilidade pelos atrasos dos pagamentos devidos pelo Tesouro.

93. Em vista disso, a Serur propõe que não se dê provimento ao Pedido de Reexame do MP/TCU neste ponto.

94. Os fundamentos adotados pelo Ministro Carreiro, na oportunidade, foram a ausência de poder de decisão sobre as liberações de recursos, na linha similar em que foi decidido o afastamento da responsabilidade do Sr. Marcelo Pereira de Amorim.

95. Além disso, considerou, em sua proposta, as disposições do Regimento Interno da STN, a Nota Técnica nº 06/2014, subscrita pelo Sr. Arno Augustin, e os e-mails acostados à peça 428, p.

57-67.

96. Quanto a este último ponto, o Ministro Carreiro registra que os e-mails eram encaminhados ao Sr. Paulo José dos Reis de Souza, que à época exercia o cargo de Diretor de

Programa da STN, e que sequer foi chamado em audiência no presente processo.

97. Ponderando todas essas manifestações, entendo que assiste razão ao representante do

MP/TCU em seu recurso. A responsabilidade do Sr. Marcus Pereira Aucélio é maior do que faz crer os argumentos supracitados.

98. Nos e-mails citados, verifico que os mesmos eram direcionados ao Sr. Paulo José dos

Reis de Souza, Diretor de Programas na STN. Ocorre que essa Diretoria era subordinada à Subsecretaria de Política Fiscal, comandada pelo Sr. Marcus Pereira Aucélio.



167

99. Como já comentado no presente parecer, quando abordamos a 110ª reunião do

CCFGTS, da qual o Sr. Marcus Pereira Aucélio participou, o servidor desde daquele ano (2009) já tinha ciência de que, no mínimo, seria irregular usar as instituições financeiras oficiais como

financiadoras do Tesouro Nacional.

100. Na famosa “rebelião” dos técnicos do Tesouro, ocorrida em 22/11/2013, o Sr. Marcus Pereira Aucélio se posicionou ao lado do seu chefe Arno Augustin, ao não compartilhar a visão

crítica dos técnicos quanto à política fiscal que estava sendo praticada, e cujo rumo, alertaram, causaria graves estragos na composição da dívida pública.

101. Lembro que alguns desses técnicos não foram arrolados como responsáveis nos presentes autos exatamente por terem assinado a Nota Técnica apresentada naquela reunião.

102. No auge da crise, mas antes de o MP/TCU apresentar sua representação ao TCU, uma

Comissão de Arbitragem foi instaurada na AGU, a pedido da Caixa, com objetivo de se buscar uma solução para os atrasos dos programas sociais pagos pelo banco.

103. As discussões no âmbito da Câmara de Arbitragem não teriam solução caso não houvesse a participação de algum representante do Tesouro.

104. Segundo apurado pelo jornalista João Villaverde, no livro-reportagem “Perigosas

Pedaladas”1, em 22/07/2014 foi realizada uma reunião na AGU, da qual participaram os Srs. Fernando Luiz Albuquerque Faria, Secretário-Geral de Consultoria; Orlando Muniz, diretor da

Câmara de Arbitragem; Marcus Pereira Aucélio (Tesouro); Jailton Zanon da Silveira, Diretor Jurídico da Caixa; Isaac Menezes Ferreira, Procurador-Geral do Banco Central; e também Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy, Consultor-Geral da União.

105. A defesa do Tesouro nessa reunião, e em outras oportunidades, foi de que a baixa arrecadação forçara o uso do expediente de não pagamento do que era devido à Caixa.

106. Nos ditos e-mails acostados pelo Sr. Marcelo Pereira Amorim à peça 428, constam manifestações do Subsecretário autorizando pagamentos (p. 112 e 115), recebendo comunicações a respeito da programação a ser executada (p. 114 e 121) e pedidos para liberações (p. 56, 71, 72,

74, 78, 80, 90, 100, 115 e 119).

107. Há, ainda, outros e-mails direcionados ao Sr. Paulo José, que, como já comentado,

estava subordinado ao Sr. Marcus Pereira Aucélio.

108. Como se vê, desde o início de todo o processo, em 2009, até a descoberta, em 2014, das irregularidades ora discutidas, o Sr. Marcus Pereira Aucélio foi uma figura importante no apoio às

decisões de seus superiores, bem como na operacionalização das referidas “pedaladas fiscais”.

109. Assim, é inegável que o Sr. Marcus Pereira Aucélio sabia dos atrasos ocorridos e de

suas razões, e deveria ter tomado providências ou, ao menos, contestá-las.

110. Nesse sentido, assiste razão ao representante do MP/TCU, pois o agente público não agiu apenas por omissão, mas também atuou de forma intencional, apoiando todas as operações

ilegais que se processaram.

111. Um fator importante que deve ser levado em consideração na apuração da

responsabilidade do Sr. Marcus Pereira Aucélio, como também na do Sr. Arno Augustin, nos casos dos atrasos nos pagamentos das equalizações no âmbito do PSI e do Plano Safra, é que esses atrasos se iniciaram antes mesmo da edição de portarias que autorizaram as postergações. Além

disso, mesmo depois do estabelecimento dos prazos dilatados, os atrasos continuaram a ocorrer.

1 Villaverde, João. Perigosas Pedaladas : Os bastidores da crise que abalou o Brasil e levou ao fim o governo Dilma

Roussef, Editora Geração.



168

112. Nesse sentido, data venia das ponderações feitas pela Serur, entendo que o Sr. Marcus

Pereira Aucélio foi uma peça importante em todo processo de planejamento e execução das pedaladas fiscais, devendo ser sancionado com a pena de inabilitação, na forma sugerida pelo

representante do MP/TCU.

113. Quanto à majoração da multa, entendo que, em razão do seu nível hierárquico, a mesma foi adequadamente fixada, de modo que acompanho a proposta da Serur neste ponto.

VI

114. Nos tópicos seguintes será analisada, de forma individual, na linha escolhida pela

Serur, a responsabilidade dos ex-presidentes da Caixa, do Banco do Brasil e do BNDES no processo de concessão de empréstimos ilegais por essas instituições ao Tesouro Nacional.

VI.1

Jorge Fontes Hereda

115. A SecexFazenda, na instrução de peça 408, propôs o acolhimento parcial da defesa do

ex-presidente da Caixa Econômica Federal – CEF com o fundamento de que não haveria outra conduta a se esperar do dirigente que não a manutenção dos pagamentos dos benefícios sociais (Bolsa Família, Seguro-Desemprego e Abono Salarial).

116. Lembrou a unidade técnica que o banco estatal adotou medidas com vistas a cobrar da União o cumprimento de suas obrigações.

117. O MP/TCU, por sua vez, defendeu que o ex-presidente da Caixa tinha o dever legal de cobrar o valor devido e que a omissão do dirigente foi agravada pelo fato de os atrasos terem sido recorrentes, cumulativos, continuados e relevantes.

118. O Relator, em seu Voto, considerou as atenuantes existentes para o caso concreto, como a abertura de um processo de conciliação junto à Câmara de Arbitragem da AGU, bem como

não identificou elementos que sustentassem a afirmação de que os referidos atrasos colocaram o banco estatal em situação de fragilidade e de risco institucional.

119. Em vista disso, acolheu as razões de justificativa do responsável, em relação aos itens

9.2.4 e 9.3.4 do Acórdão nº 825/2015-Plenário. Por outro lado, o Relator acompanhou proposta apresentada na Sessão de julgamento pelo Ministro Bruno Dantas (peça 494), no sentido de se

apenar os ex-presidentes dos bancos estatais (CEF, BB e BNDES) em função de terem deixado as empresas serem submetidas por longo tempo a condições manifestamente ilegais e lesivas ao patrimônio dessas instituições.

120. O Ministro Bruno Dantas aquiesceu com a opinião do representante do MP/TCU, de que o presidente da Caixa agiu de forma extremamente temerária, “vez que sujeitou sua instituição

a um cenário de completa vulnerabilidade, ao utilizar recursos destinados a outros dispêndios regulares – e por vezes igualmente úteis para a sociedade – para proveito dessa operação de crédito irregular (...)”.

121. Ressaltou, ainda, que a caracterização desses adiantamentos como operações de crédito é uma questão superada, e que não cabe a argumentação de que não havia como agir

diferente, pois sem o aval desses ex-presidentes as operações de crédito ilegais não seriam contraídas pela União.

122. Com base no que foi apurado, é preciso reconhecer a situação diferenciada do

responsável em relação aos outros dois ex-presidentes de bancos estatais. Os atrasos duraram aproximadamente um ano, entre 2013 e 2014. Logo que surgiram contas negativas na Caixa, esse

dado era comunicado por e-mail ao Tesouro Nacional por um representante da Caixa, no qual informava os saldos devedores.



169

123. O presidente da Caixa solicitou orientação da assessoria jurídica do banco para o

caso, comunicou o fato ao Conselho de Administração da Caixa e buscou encontrar uma solução negociada por meio de arbitragem, quando não conseguiu a resolução do caso diretamente com as

autoridades do Ministério da Fazenda. Dentre suas iniciativas, encontram-se reuniões (não registradas em agenda) realizadas diretamente com o Ministro da Fazenda.

124. Tais atenuantes justificam, portanto, o não provimento do recurso do MP/TCU com

intuito de agravar a sanção já aplicada ao responsável.

125. No mesmo sentido, tendo em conta os valores envolvidos, a continuidade dos atrasos e

a negativa do Tesouro Nacional em resolver a questão de forma amigável, situação que não levou o responsável a adotar medidas mais duras junto ao Governo, justifica-se a manutenção da multa que lhe foi aplicada.

126. É certo que o processo eleitoral em curso e o apoio político do partido do responsável no âmbito da coalização, que dava sustentabilidade ao Governo da época, foram fatores que

pesaram em suas decisões. Fatores incapazes de justificar a manutenção da situação encontrada em prejuízo ao banco estatal.

127. Nesse sentido, acompanho também a proposta da Serur de não dar provimento ao

Pedido de Reexame do Sr. Jorge Fontes Hereda, manifestando a minha concordância pela manutenção da sanção de multa que lhe foi aplicada.

VI.2


128. Na mesma linha adotada para o ex-presidente da Caixa, o Excelentíssimo Ministro

Relator chegou a propor o acolhimento de suas razões de justificativa, mas foi convencido pelo Ministro Bruno Dantas e demais membros do Plenário de que os ex-presidentes das instituições

financeiras ouvidos em audiência deixaram que os bancos oficiais fossem submetidos por longo tempo a condições manifestamente ilegais e lesivas ao patrimônio dessas instituições, ao assumirem os encargos do Governo Federal.

129. Como defendido pelo Ministro Bruno Dantas, os ex-gestores foram condescendentes com a realização das ilegais operações de crédito e suas omissões ensejaram os montantes

bilionários no passivo da União a crédito das instituições financeiras por eles presididas.

130. Observou o Ministro que os atrasos referentes às equalizações das linhas de crédito subsidiadas por meio de subvenções econômicas somente ocorreram em relação aos bancos

públicos.

131. Devo ressaltar que os números da mencionada Tabela 15 do Relatório de Fiscalização

(peça 109) são eloquentes: do total de R$ 18,9 bilhões relativos às equalizações do PSI, aos quais ainda foram acrescidos de R$ 1,86 bilhão de juros, apenas R$ 1,16 bilhão havia sido pago, e isso até o 2º semestre de 2010.

132. A partir de então, não houve nenhum outro pagamento efetivado até a realização da fiscalização, o que demonstra, de maneira absolutamente inequívoca, que a União utilizou o

BNDES para adiar o desembolso de despesas correntes de sua responsabilidade, de forma consciente e obviamente intencional.

133. A dilação dos prazos que, em tese, viabilizariam os pagamentos pelo Tesouro Nacional,

na verdade, comprovam a intenção da União em postergar os pagamentos e, consequentemente, se endividar com o BNDES. Tal prazo alongado foi imposto unilateralmente pela União ao BNDES,

sem que a instituição manifestasse qualquer resistência.



170

134. A meu ver, a omissão do ex-presidente do BNDES é um forte indício da sua

concordância tácita para com as medidas editadas em prejuízo ao banco.

135. Em relação ao Sr. Luciano Coutinho, o MP/TCU pede o agravamento da multa e

também a aplicação da sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança.

136. A Serur, por sua vez, rejeita o Pedido de Reexame apresentado pelo Sr. Luciano

Coutinho.

137. Dos argumentos apresentados, o responsável alega que as Portarias que prorrogavam

os pagamentos pelo Tesouro Nacional davam um ar de legalidade à conduta do Tesouro.

138. Ocorre que nem esses prazos foram observados pelo Tesouro, e essa dissonância com as novas regras também não mereceu questionamento por parte do BNDES.

139. Com base nos elementos constantes dos autos, não ficou demonstrado que a decisão de postergar os pagamentos foi tomada em conjunto com o BNDES, no entanto, os sistemáticos

atrasos iniciados em 2010 não foram questionados pelo banco, o que sugere uma concordância tácita com a prática irregular.

140. Devo ressaltar que este foi de longe o maior programa envolvendo subvenções

econômicas que o país já teve. Os repasses do Tesouro Nacional, no auge, alcançaram a cifra inimaginável de 10% do PIB em recursos do TN alocados no BNDES.

141. Tendo em conta uma política desse porte, não é crível que a mesma não fosse devidamente acompanhada e seus custos crescentes cobrados pelo BNDES.

142. Diferentemente do caso da Caixa, o BNDES poderia, sim, deixar de conceder

financiamentos, tendo como lastro os recursos do PSI. Tal medida teria como resultado imediato a sustação do aumento das dívidas de equalização de taxas, que, em determinado momento,

chegaram a ter juros reais negativos por volta de 2,5% ao ano.

143. A suspensão temporária da liberação de créditos não causaria comoção social ou prejuízos imediatos ao banco e trariam luz a um problema que, se descoberto a tempo, poderia ter

evitado a continuidade das irregularidades.

144. Penso que o presidente do BNDES não tinha interesse em fazer qualquer alerta em

relação a esses atrasos, pois o banco, naquele período, foi contemplado com uma liquidez inimaginável. Os recursos em caixa sobravam e os títulos do Tesouro que não eram monetizados geravam receitas financeiras que impactavam nos resultados do banco. Tal realidade levou ao

pagamento artificial de polpudos dividendos ao Tesouro Nacional (contabilidade criativa), como também o pagamento aos empregados, o Sr. Luciano Coutinho incluído, de altos valores de

participação nos lucros e resultados do BNDES – PLR.

145. No caso do BNDES, havia outros interesses envolvidos que não apenas o atraso das obrigações do Tesouro, mas também a “fabricação” de dividendos que ajudaram o Tesouro

Nacional a cumprir com suas metas de superávit primário em diferentes exercícios.

146. A Serur, em sua análise, afirma que “A atuação passiva do então presidente do BNDES

inequivocamente visou financiar despesas da União por meio de operações de crédito realizadas pela entidade”. Acrescentou, ainda, que:

“141.5. Mesmo que a ‘postergação do pagamento de equalização’, como mencionado

pelo recorrente, não fosse inédita e ainda não houvesse manifestação do TCU, no sentido de que esse ato configurava operação de crédito, não se deve perpetuar a prática de ato irregular,

maxime quando se trata de um banco de fomento econômico e social, como o BNDES, cujo



171

exercício da titularidade do banco exigiria conduta razoável e dentro da legislação em vigor.”

(Grifei.)

147. Por fim, conclui que não há como acolher a conduta omissiva do presidente do Banco.

Frisa que “Refoge do padrão do homem médio atribuir sua conduta omissiva à aparência de legalidade” e que não parece crível que o dirigente máximo da entidade desconhecesse as operações de crédito realizadas para custear despesas correntes relativas às equalizações do PSI.

148. Em vista de tudo que se discutiu nos autos, em especial os pontos destacados pela Serur, em sua análise, levaram a unidade técnica a concluir que os argumentos apresentados pelo

responsável, em sede de contrarrazões e em sede de Pedido de Reexame, não foram aptos para afastar ou elidir as irregularidades ensejadoras da aplicação de multa, motivo pelo qual propõe que não se dê provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo Sr. Luciano Galvão Coutinho.

149. Na mesma linha da análise realizada em relação ao Sr. Jorge Hereda, a Serur também deixa de acolher o recurso do MP/TCU.

150. Data venia do posicionamento apresentado pela Serur, entendo que assiste razão ao MP/TCU. Os atrasos no âmbito do BNDES resultaram nos maiores saldos devedores que precisaram ser quitados pelo Tesouro Nacional ao final de 2015.

151. Não fosse a inércia do Sr. Luciano Coutinho, o superdimensionamento do programa e a respectiva incapacidade do Tesouro Nacional em financiá-lo ficariam patentes, obrigando o

Governo Federal a limitar os aportes concedidos à real capacidade do TN. Recordo que as projeções existentes, antes da devolução dos recursos realizada recentemente pelo BNDES, indicavam um custo do programa superior a R$ 330 bilhões até 2060.

152. Além disso, o acúmulo dos passivos do Tesouro Nacional junto ao BNDES teve início em 2010 e, juntamente com os passivos relativos às subvenções econômicas do Plano Safra, foram

os que mais duraram no tempo.

153. Tal duração só poderia ocorrer com inação do ex-gestor máximo da instituição. Essa inação/omissão pelo tempo e pelo volume de recursos envolvidos pode ser enquadrada em duas

hipóteses: concordância com a política de retenção de recursos do Tesouro Nacional e omissão ou desconhecimento da matéria. Em quaisquer dessas hipóteses, a culpabilidade do responsável está

demonstrada.

154. Cabia ao Sr. Luciano Coutinho, na qualidade de presidente do BNDES, atuar com rigor e como mais uma instância de controle que garantiria a regularidade da execução do

programa.

155. Nesse sentido, ante a duração, o montante dos atrasos e o impacto que essa omissão

causou às contas públicas, acompanho a proposta do MP/TCU no sentido de que este Tribunal revise a sanção de multa aplicada ao Sr. Luciano Coutinho, agravando-a, e que também lhe seja aplicada a sanção de inabilitação prevista no art. 60 da Lei nº 8.443/92.

VI.3

Aldemir Bendine

156. Como já registrado, o Sr. Aldemir Bendine apresentou Pedido de Reexame, mas deixou de oferecer contrarrazões ao recurso do MP/TCU.

157. Na mesma linha dos demais presidentes de instituições financeiras, o Relator a quo

acompanhou a divergência inaugurada pelo Ministro Bruno Dantas, apoiada pelos demais membros do Plenário, para aplicar ao responsável a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei nº

8.443/92.



172

158. O Ministro Bruno Dantas ressaltou que os ex-gestores claramente condescenderam

com as mencionadas operações de crédito ilegais e, por consequência, suas omissões contribuíram para que os passivos da União junto aos bancos federais alcançassem montantes bilionários.

159. O Sr. Bendine, em seu recurso, afirma que não há qualquer prova nos autos no sentido de que o administrador do Banco do Brasil tenha recebido ordem para aceitar de forma passiva o não pagamento das equalizações.

160. Na verdade, sua responsabilização, com a respectiva aplicação da multa, decorreu do fato de não haver por parte do responsável, na qualidade de presidente da instituição financeira,

qualquer resistência ou contestação aos atrasos nos repasses do Tesouro Nacional. Tais atrasos, com base na LRF, configuraram operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios do Banco do Brasil na assunção dos custos das equalizações de juros dos

financiamentos concedidos a produtores rurais (Plano Safra), cuja responsabilidade era da União.

161. Foram editadas diversas Portarias alterando ou ratificando a nova sistemática de

atuação do Tesouro Nacional, sistemática que já durava desde 1992.

162. A Serur analisou adequadamente os argumentos de defesa do responsável, tendo ponderado que não se deve confundir irregularidades na concessão dessas operações de crédito

com a relevância dos programas subvencionados com recursos do Tesouro que não poderiam ser suspensos.

163. Em sua conclusão, a unidade técnica ressalta que os argumentos apresentados pelo responsável não foram suficientes para afastar a multa que lhe foi aplicada.

164. Já em relação ao recurso do MP/TCU, a Serur assevera que a argumentação utilizada

para agravar a situação do responsável é similar à empregada em relação ao Sr. Jorge Fontes Hereda, de modo que também propõe que seja negado provimento ao recurso.

165. As mesmas conclusões encetadas no presente parecer para o caso do Sr. Luciano Coutinho são aplicáveis para o Sr. Bendine. Os atrasos nos repasses e o aumento dos passivos do Tesouro cresceram de forma gradativa e constante desde 2009 (Tabela 2, peça 109, p. 34-35).

166. Na prática, o ex-presidente do Banco do Brasil, ao ficar inerte, atuou contra os interesses da entidade. Não socorre o responsável o fato de os créditos a receber estarem sendo

atualizados pela taxa Selic, pois o Banco, em seus negócios, obtém remuneração superior a essa taxa. Os referidos atrasos, além de causarem prejuízos à transparência fiscal, trouxeram prejuízos não estimados ao Banco do Brasil, tudo com a concordância tácita do Sr. Bendine.

167. O saldo devedor terminou o ano de 2011 em R$ 3,5 bilhões, sofre uma redução no decorrer do exercício, em razão de pagamentos do Tesouro, mas volta a subir, alcançando, ao final

de 2012, R$ 3,2 bilhões.

168. Até 2014, quando o responsável ainda estava no Banco do Brasil, esse saldo subiu e alcançou aproximadamente R$ 9 bilhões. As operações de crédito duraram quase 6 anos, período

em que o Banco do Brasil financiou o Tesouro Nacional, sendo o maior responsável por esse fato o Sr. Aldemir Bendine.

169. Em sua defesa, o Sr. Bendine relata que os normativos não estipulavam um prazo certo e determinado para que o Tesouro Nacional efetuasse os pagamentos. Ocorre que, após 18 anos de vigência da Lei nº 8.427/92, em que os repasses ocorriam no semestre seguinte ao das apurações

das equalizações, a sistemática foi alterada, com o alongamento desses prazos de forma irrazoável, tendo o controlador do Banco usado do seu poder de impor a sua vontade.



173

170. No entanto, por se tratar de uma empresa de economia mista, com ações negociadas

em Bolsa de Valores, as responsabilidades do presidente do Banco do Brasil não se restringem apenas a atender as demandas do seu controlador.

171. Na verdade, suas competências envolvem buscar precipuamente atender aos interesses da instituição financeira. Ao se submeter à vontade do controlador que o nomeou, o ex -presidente do Banco do Brasil traiu os interesses da instituição, dos seus funcionários e de milhares de

acionistas.

172. Os controles que deveriam existir, tanto no âmbito do BB como nas demais instituições,

não funcionaram. Se não tivesse agido com condescendência junto ao controlador, o Sr. Bendine, provavelmente, teria evitado o uso irregular das instituições financeiras oficiais como financiadoras diretas do Tesouro Nacional, desde o início em 2010 ou 2011.

173. Nesse sentido, ante a duração, o montante dos atrasos e o impacto que essa omissão causou às contas públicas, acompanho a proposta do MP/TCU, no sentido de que este Tribunal

revise a sanção de multa aplicada ao Sr. Aldemir Bendine, agravando-a, e que também lhe seja aplicada a sanção de inabilitação prevista no art. 60 da Lei nº 8.443/92.

VI.4

174. No caso específico dos ex-presidentes das instituições financeiras oficiais, foi feita uma diferenciação entre as condutas do ex-presidente da Caixa em relação aos outros dois presidentes.

Diferenciação necessária tendo em vista as diferentes formas de atuação de cada ex-presidente.

175. Como dito, os responsáveis não poderiam ter aceitado que a situação se arrastasse tanto, “chegando a montantes colossais”, e deveriam ter tomado atitudes com o objetivo de

defender os interesses dos bancos.

176. Vimos, na relação entre os bancos estatais e o Tesouro Nacional, que tais empresas

abdicaram da sua autonomia e independência em relação ao Governo Federal, seu controlador.

177. Os ex-presidentes desses bancos, ao se submeterem às vontades do seu controlador, especialmente ilegais, atentaram contra essas instituições, a higidez das empresas e o sistema

financeiro e, indiretamente, atentaram contra a transparência da gestão fiscal do país.

178. Como bem asseverou a Serur, a autonomia e independência da Caixa e dos demais

bancos públicos impunham que tivessem agido de acordo com a legislação e as normas contábeis, financeiras e orçamentárias vigentes.

179. A respeito da gestão temerária, a unidade técnica ressalta que não se exige um

resultado, pois basta a prática de atos que de algum modo ponham em risco a entidade bancária. As consequências dos atos praticados é que devem ser consideradas para efeitos de

responsabilização.

180. Quanto ao ponto da defesa que avocou a teoria do “business judgement rule”, registro que a conclusão alcançada pela unidade técnica vale para todos os ex -presidentes de bancos

estatais arrolados.

181. Ainda que não se possa afirmar que a atuação desses presidentes tinha como objetivo

contribuir na construção de um resultado primário irreal, a omissão dos mesmos contribuiu para que isso fosse alcançado.

182. Nesse caso, os fatos imputados aos ex-gestores revelaram-se de particular gravidade,

não sendo razoável que os mesmos não conhecessem os efeitos de que a não contabilização de operações de crédito junto ao Tesouro poderiam ser consideradas irregulares, tanto sob o aspecto

da responsabilidade fiscal, como sob o enfoque da Lei do Colarinho Branco.



174

183. Trata-se de uma relação de abuso de poder do controlador sobre as instituições

financeiras públicas, há muito vedada pelas normas de regência.

184. Chama atenção que as decisões dos ex-presidentes se afastaram dos interesses das

instituições que presidiam, o que, no mínimo, indica que consentiram com os atrasos do Tesouro. A omissão desses ex-presidentes certamente não visava a preservar a imagem das instituições financeiras que presidiam, cuja gravidade justificou a sanção de multa a eles aplicada por esta

Corte de Contas.

VII

Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira

185. Na qualidade de ex-Secretários Executivos do Ministério da Fazenda, os responsáveis responderam pelos seguintes fatos:

“realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios do BNDES para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no

âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, ‘b’, todos da Lei Complementar 101/2000” (item 9.5.3. do Acórdão nº 825/2015-Plenário).

186. Os dois responsáveis tiveram suas razões de justificativa acatadas, conforme Voto condutor do Acórdão recorrido (peça 495).

187. Os fundamentos adotados pelo Ministro José Múcio Monteiro para a medida levaram em conta que os atos editados pelos responsáveis (Portarias nºs 357/2012 e 29/2014) não inovaram em relação aos normativos editados pelo Ministro titular.

188. Sobre a questão, ponderou o Relator a quo que não foi a emissão de um conjunto de Portarias pelo Ministério da Fazenda que levou ao não pagamento das equalizações ao BNDES,

pois, antes da publicação, como depois do vencimento dos prazos estipulados pelas Portarias, os valores das equalizações não estavam sendo pagos.

189. Além disso, o Relator apontou que, embora os cargos ocupados pelos ex-gestores

denotem outras atribuições, inclusive o conhecimento amplo das manobras colocadas em prática pelo Ministro da Fazenda e pelo Secretário do Tesouro Nacional da época, os responsáveis não

foram chamados em audiência pelos papéis que desempenharam como Secretários Executivos.

190. Com base nisso, e considerando que os responsáveis foram ouvidos tão somente para responder pela publicação de normativos que teriam alterado a forma com que os pagamentos

deveriam ser feitos, levou o Relator, com apoio do Plenário desta Corte, a afastar a responsabilização dos Srs. Nelson Henrique Barbosa e Dyogo Henrique de Oliveira.

191. No recurso apresentado, o MP/TCU rebate tais argumentos, lembrando que os Srs. Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira eram Secretários Executivos desde janeiro de 2011 e junho de 2013, respectivamente, e que desempenhavam papel central na

condução das atividades diárias do Ministério, teriam pleno conhecimento sobre os assuntos que lhes eram submetidos e, pela proximidade e confiança que tinham com o titular, comungavam das

políticas ilegais postas em execução.

192. Os responsáveis, por outro lado, defendem que os normativos editados alteraram aspectos pontuais das orientações existentes. Ressaltam que se, ao invés da republicação integral

das Portarias anteriores com as alterações propostas, houvesse sido publicada apenas uma portaria com os dispositivos alterados, tal fato não teria o condão de levá-los a responder pela

irregularidade apontada.



175

193. A Serur, ao analisar a questão, transcreve os fundamentos que levaram o Relator a quo

a acolher as razões de justificativa, em que afirma que a atuação dos responsáveis na política de equalização das operações de crédito foi acessória.

194. Nessa mesma linha, a Serur propõe que se negue provimento ao recurso interposto pelo MP/TCU.

195. Após a análise realizada, e tendo em conta o que se conhece hoje dos fatos ora

discutidos, não é possível afirmar que os responsáveis, em razão dos cargos ocupados, participaram diretamente das discussões que levaram à produção desses normativos e das demais

medidas adotadas pelo MF, no que se refere às regras para a equalização das subvenções econômicas devidas pelo Tesouro Nacional.

196. Com base nesse escopo restrito, também não é possível afirmar que esses mesmos

responsáveis concordaram com tudo que era decidido pelo Ministro titular.

197. Na verdade, o que se noticiou à época é que o Ministro da Fazenda não compartilhava

as questões relativas ao BNDES com a sua equipe. Tal ponto foi retratado no livro “Anatomia de um Desastre”2 (Capítulo 10, “A conta do BNDES”), de autoria dos jornalistas Cláudia Safatle, João Borges e Ribamar Oliveira.

198. No capítulo 10 do livro, os autores relatam como se deu em 2012, por decisão unilateral do Ministro da Fazenda, a medida de redução da taxa de juros do PSI para 2,5%

(abaixo da meta de inflação de 4,5%).

199. Assim, na qualidade de custus legis, devo reconhecer que o escopo do chamamento dos responsáveis foi restrito à edição das referidas portarias, que teriam ampliado o alcance de quais

operações teriam os juros equalizados pela regra dos 24 meses, regra que já tinha sido prevista em portarias anteriores editadas pelo titular da Fazenda.

200. Como demonstrado nas contrarrazões, era praxe no Ministério a reedição do normativo de forma integral, mesmo que decorrente de alguma alteração pontual de dispositivos específicos, prática, segundo informado pelos defendentes, que visava a facilitar o acesso do

público em geral à norma como um todo.

201. Do mesmo modo, é forte o argumento de que, na hipótese desses responsáveis terem

editado portarias indicando apenas os dispositivos alterados, os mesmos provavelmente não teriam sido ouvidos em audiência por esses atos.

202. Ante o exposto, acompanho a proposta da Serur em acolher as contrarrazões

apresentadas, de modo a negar provimento ao Pedido de Reexame do MP/TCU neste ponto.

VIII

Marcelo Pereira Amorim

203. O responsável é o ex-Coordenador-Geral de Programação Financeira da STN – Cofin/STN e foi ouvido em audiência em razão da realização de operação de crédito em que a

Caixa utilizou recursos próprios para pagar benefícios de responsabilidade da União, no âmbito do Bolsa Família, Seguro-Desemprego e Abono Salarial, bem como em razão no atraso no

repasse de recursos dos royalties do petróleo e a compensação financeira pelo uso de recursos hídricos e do salário-educação aos entes federados.

204. O Parecer do MP/TCU (peça 446), neste caso, sugeriu que fossem acatadas as razões

de justificativa do responsável relativas às duas primeiras irregularidades (itens 9.2.4 e 9.3.4 do

2 Safatle, Cláudia; Borges, João; Oliveira, Ribamar. Anatomia de um desastre: Os bastidores da crise econômica que

mergulhou o país na pior recessão da história. Ed. Portifolio Penguin.



176

Acórdão nº 825/2015-Plenário) e que fossem rejeitadas as relativas às duas últimas (itens 9.8.2 e

9.9.3 do referido acórdão).

205. Já o Relator, em seu Voto (peça 495), acolheu integralmente as razões de justificativa,

adotando como fundamento que as atribuições do responsável tinham papel meramente executório e operacional, somado ao fato de o ex-STN ter assumido integralmente a responsabilidade pela retenção dos recursos, uma vez que a Cofin, chefiada pelo Sr. Marcelo Pereira Amorim,

recepcionava e consolidava os pedidos de liberação e os encaminhava para a chefia imediata.

206. Tal sistemática, no entender do Relator a quo, apontou para a existência de uma

instância decisória entre a Cofin e a Subsecretaria de Política Fiscal, no caso a Diretoria de Programas, que analisava os pedidos de liberação de recursos e os submetia a instâncias superiores para fins de autorização das liberações.

207. Esse quadro denota que, dentre as atribuições da Coordenação, não havia a autonomia para emitir as ordens bancárias no momento apropriado.

208. A confirmação da necessidade de haver autorização prévia para que a Cofin efetivasse a emissão das ordens bancárias está consubstanciada em mensagens eletrônicas anexadas aos autos (peça 428).

209. No recurso, o representante MP/TCU ressalta que caberia ao responsável, ciente de suas responsabilidades, e diante de ordens manifestamente ilegais, apresentar alguma resistência,

seja alertando os superiores da ilegalidade das medidas, seja denunciando a ocorrência.

210. Além disso, ressalta que o responsável não produziu nenhum relatório, parecer, ofício, nota técnica ou informe que relatasse a alteração do horário e da data da emissão das ordens

bancárias, bem como não demonstrou que estava prevista no cronograma mensal de desembolso a liberação dos recursos nos prazos legais e, diante do descumprimento desses prazos, não propôs a

reavaliação da programação financeira aprovada e nem opinou sobre as providências que deveriam ser tomadas para regularizar a situação, dentre outras medidas.

211. Com base nessas considerações, o nobre Procurador concluiu que, na verdade, o

responsável foi omisso e conivente com as ilegalidades e que o temor referencial e a obediência hierárquica jamais poderiam servir de pretexto para o cumprimento de ordens manifestamente

ilegais. Com base nisso, propõe a modificação do Acórdão recorrido para que sejam aplicadas ao responsável as sanções previstas nos arts. 58, inciso II, e 60 da Lei nº 8.443/92.

212. A Serur, por sua vez, acolheu a defesa apresentada pelo Sr. Marcelo, ao tomar como

parâmetro a própria linha argumentativa utilizada pelo Relator a quo.

213. Efetivamente, não há nos autos elementos a indicar que o responsável participou das

decisões de seus superiores, que resultaram nas irregularidades indicadas, ou que tenha compactuado com as mesmas.

214. Os documentos acostados pela defesa (peça 670, p. 32-134) levam a concluir que as

liberações dos recursos por parte da Cofin dependiam de autorização dos seus superiores hierárquicos, de modo que entendo adequado o afastamento da sua responsabilidade.

215. Reconheço, entretanto, como defendeu o Procurador, que era exigível de um servidor de carreira uma atenção às ilegalidades que estavam sendo cometidas e aos impactos que essas medidas estavam causando a terceiros, como os bancos públicos e outros entes federados.

216. No entanto, tendo em conta a realidade administrativa na época e o apoio político que tais métodos tinham, não vejo como um servidor isoladamente poderia se insurgir contra essas

manobras.



177

217. Recordo que parte dos servidores do Tesouro Nacional não está atualmente

respondendo por quaisquer irregularidades direta ou indiretamente ligadas aos fatos narrados, por terem participado do hoje conhecido “Motim do Tesouro”.

218. Em 22 de novembro de 2013, Coordenadores da STN se reuniram com o Sr. Arno Augustin com objetivo de apresentar indicadores da deterioração das contas. Segundo consta, todos os Coordenadores falaram e o tema principal era como estava sendo conduzida a política

fiscal e a clara deterioração das contas públicas.

219. O conteúdo da referida reunião só se tornou conhecido em 2015, no final do processo

de apreciação das contas anuais do Governo Federal. Ou seja, o vazamento de informações era prontamente contido e qualquer dissidência era de imediatamente eliminada, inclusive com a substituição dos servidores dissidentes, ou por meio de ameaças de instauração de processos

administrativos disciplinares.

220. A citada reunião dos técnicos do Tesouro, realizada no final de 2013, com críticas aos

rumos da política fiscal, foi prontamente abafada. Veja que tal reunião foi noticiada pela imprensa em 04/12/2013, no sítio do jornal Estado de São Paulo3. Na referida reunião, consta que o Sr. Augustin argumentou que o que tinha sido feito até ali continuaria a ser feito por todo o ano de

2014 e era preciso aceitar isso, e que a política econômica ideal era aquela em andamento.

221. Aquela manifestação dos servidores não resultou em mudanças nos processos ilegais

que estavam em andamento.

222. O resultado desse evento foi concentrar mais ainda o poder decisório com o próprio Secretário do Tesouro e em seus colaboradores, fato que, a meu ver, milita a favor do defendente.

223. Nesse sentido, acompanho as conclusões da Serur, ao propor a negativa de provimento ao Pedido de Reexame do MP/TCU, no ponto que visa a aplicar sanções ao Sr. Marcelo Pereira

Amorim.

IX

Alexandre Antônio Tombini e Túlio José Lenti Maciel

224. Na análise efetivada pela Serur, a unidade técnica destacou os argumentos contidos no Voto condutor do Acórdão recorrido e anteriores.

225. Merece registro que o TCU entendeu, no âmbito do Acórdão nº 3297/2015-Plenário, que a determinação para o estrito cumprimento da metodologia utilizada para captar os fluxos ocorridos entre o setor público não financeiro e o setor privado não objetivava desvirtuar as

estatísticas fiscais produzidas e que não considerou irregular a metodologia adotada, mas sim que os lançamentos omitidos atendiam aos critérios previstos pela metodologia para captação de

passivos da União.

226. No mesmo Acórdão, o TCU assentou que o Bacen não tem ampla autonomia para decidir, a seu critério, se determinado ativo ou passivo deve ser captado pelas estatísticas fiscais.

O Bacen está vinculado ao estrito cumprimento da sua metodologia, como também das finalidades a que se presta à verificação do cumprimento das metas fiscais da LRF.

227. O Acórdão dá outros exemplos, de modo que o TCU concluiu que houve falha na captação dos dados pelo Bacen para o cálculo das estatísticas fiscais.

3 O Estado de São Paulo, João Vilaverde e Adriana Fernandes, 04/12/2013.

http://economia.estadao.com.br/notícias/negócios,tesouro-paga-vender-titulos-e-tecnicos-pressionam-arno-augustin,

171927e.


http://economia.estadao.com.br/notícias/negócios,tesouro-paga-vender-titulos-e-tecnicos-pressionam-arno-augustin


178

228. A Serur, com base no referido decisum, entende que a metodologia adotada pelo Bacen

para captação das despesas na Dívida Líquida do Setor Público – DLSP, embora siga o critério de caixa para essas captações, deveria identificá-las no momento em que impactassem nas

necessidades de financiamento do setor público, o que ocorreria quando pagas ou financiadas por terceiros.

229. O que a Serur quis dizer é que efetivamente houve uma saída de caixa, embora não

tenha saído do caixa do Tesouro Nacional. Isso aconteceu de forma mais clara nos casos do PMCMV e dos programas sociais (Bolsa Família, Seguro-Desemprego e Abono Salarial).

230. Em relação às subvenções econômicas devidas ao BB e ao BNDES foi diferente, pois cabia ao Tesouro Nacional pagar as equalizações das operações de crédito concedidas por esses bancos. Na verdade, os recursos que não entraram no caixa dessas instituições deixaram de ser

aplicados pelos bancos oficiais nos seus negócios.

231. O MP/TCU, em vista dos fatos e das conclusões relativas à observância pelo Bacen da

metodologia de apuração dos resultados fiscais, propôs, em seu recurso, o agravamento da sanção da multa aplicada aos responsáveis, acrescida da sanção de inabilitação, por entender que as condutas dos responsáveis foram dolosas e suas omissões foram intencionais.

232. Em suas contrarrazões, os responsáveis afirmam que o Pedido de Reexame do MP/TCU envolve somente deduções baseadas com premissas equivocadas, e que esses equívocos teriam

partido de presunções que exigiriam a inversão do ônus da prova.

233. Efetivamente, não acompanho a tese aventada pelo nobre representante do MP/TCU. Não há evidências de que as omissões tenham sido intencionais.

234. De qualquer forma, entendo que não é possível atribuir ao Bacen, e em especial aos seus gestores ora arrolados, culpa pela ausência de registro das dívidas citadas, pelos motivos

expostos a seguir.

IX.1

235. No caso das despesas referentes ao bolsa família, ao seguro-desemprego e ao abono

salarial, verificou-se que, ao longo de 2013 e dos sete primeiros meses de 2014 (janeiro a julho de 2014), abrangidos na fiscalização, a Caixa Econômica Federal utilizou recursos próprios para o

pagamento dos benefícios de responsabilidade da União. Na verdade, conforme demonstram as tabelas constantes do relatório de fiscalização, as contas de suprimento desses programas na Caixa passaram a disponibilizar um crédito assemelhado ao cheque especial, porquanto seus

saldos, ao longo do período fiscalizado, foram quase sempre negativos.

236. Nesse caso específico, há evidências de que o Bacen atuou junto à Caixa e ao Tesouro

Nacional para encontrar uma solução para os referidos atrasos.

237. Segundo relatado pelo jornalista, autor do livro “Perigosas Pedaladas” (Ed. Geração, vol. 14 – coleção História Agora, Prefácio, 2016), o Bacen teria detectado o problema com a Caixa

já em 2013. A investigação foi mantida em sigilo e houve cobrança de providências junto à direção do banco estatal, que, por temor de punições da autoridade monetária, pediu a abertura de uma

câmara de arbitragem junto à AGU.

238. Nesse processo, a Caixa, presidida pelo Sr. Jorge Hereda, discutiu internamente como contabilizar os recursos devidos pelo Tesouro. A conta que deveria ser utilizada era “Valores a

receber – programas sociais”. A Caixa não contabilizou adequadamente os valores a receber nessa conta, o que atrasou a descoberta pelo Bacen dos valores a receber do Tesouro.

239. O adiamento do registro levaria a Caixa a admitir que, ao ter recursos a receber do Tesouro Nacional, teria feito um empréstimo ao órgão, o que é vedado pela LRF. Além disso, esse



179

fato levaria o Bacen a reconhecer as pedaladas fiscais como dívidas fiscais e que estas deveriam

ser incorporadas pela autarquia no cálculo da dívida pública.

240. Há registro de que ao menos um representante do Bacen participou de duas reuniões

da Câmara de Arbitragem da AGU. Na reunião do dia 22/07/2014, estiveram presentes, além dos servidores da AGU, os Srs. Jailton Zanon Silveira, Diretor Jurídico da Caixa; Marcus Aucélio, representando o Tesouro Nacional; Isaac Menezes Ferreira, Procurador-Geral do Banco Central;

e Moraes Godoy, Consultor-Geral da União (fonte: livro “Perigosas Pedaladas”, Capítulo 4, subtópico: “A crise aumenta e a AGU entra em jogo”).

241. Na outra reunião, em 31/07/2014, também com a participação do Procurador do Bacen, novamente se discutiu a questão.

242. Em vista disso, entendemos que o Bacen estava acompanhando o caso, em que pese

tenha demorado a exercer suas competências para corrigir as distorções identificadas.

243. De acordo com informações fornecidas pelo Departamento de Supervisão Bancária do

Bacen, o saldo total desses passivos, ao final do mês de agosto de 2014, era de R$ 1,74 bilhão, assim composto: (i) Bolsa Família: R$ 717,3 milhões; (ii) Abono Salarial: R$ 936,2 milhões; e (iii) Seguro Desemprego: R$ 87 milhões.

244. Tais valores são significativamente menores que os observados para essas rubricas em 2013 e no início de 2014, o que já indicava a iniciativa do Tesouro Nacional em regularizar a

situação, especialmente após a divulgação de reportagens a respeito do assunto.

245. Os valores envolvidos, mesmo considerando os meses em que se identificaram os maiores saldos negativos, foram significativamente inferiores aos casos envolvendo a ausência de

repasses ao BB, ao FGTS e ao BNDES.

246. Com base nesse histórico e considerando o ineditismo, pós-Plano Real, de o Tesouro

Nacional se utilizar de um banco federal para se financiar, entendo, excepcionalmente, que, no caso presente, cabe acolher o recurso dos responsáveis.

IX.2

247. Além desses valores, também havia R$ 638,4 milhões pendentes de repasse ao Tesouro Nacional, relacionados à Resolução do Conselho Curador do FGTS nº 574/2004 (Lei nº 6.024/74,

Medida Provisória nº 2.196/2001 e Acórdãos/TCU nºs 2661/2005, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaça, e 2425/2008, Rel. Min. Valmir Campelo, ambos da 1ª Câmara).

248. Outro valor, mais significativo, da ordem de R$ 10,05 bilhões, envolvia recursos da

arrecadação da contribuição social de que trata a Lei Complementar nº 110/2001 (Portaria STN nº 278/2012).

249. No primeiro caso, apenas com a verificação do balanço do FGTS, ou com base em alguma denúncia oriunda do Fundo ou de membro do seu Conselho Curador, é que seria possível o Bacen identificar o saldo devedor.

250. No segundo caso, com a alteração na sistemática do repasse da multa extraordinária criada em favor do FGTS, cabia primeiramente ao Tesouro Nacional registrar essa obrigação. Não

era exigível do Bacen a verificação a respeito da regularidade da nova sistemática de arrecadação, que, em princípio, só transitaria pela Conta Única antes de ser repassada ao FGTS.

251. Além disso, enquanto o Fundo não necessitasse de caixa, os valores estavam

registrados em seu ativo e sendo remunerados pelo Tesouro Nacional. Não havia motivos para que o Bacen se preocupasse com essa relação, pois o repasse de recursos ao FGTS seria captado

quando concretizados e eventuais atrasos ou retenções, caso existissem, deveriam ter sido objeto de manifestação do próprio CCFGTS ou dos órgãos de controle.



180

252. Com relação ao PMCMV, o ente credor da União era novamente o FGTS, o que

dificultava a identificação da manobra do Tesouro Nacional pelo Bacen, pois não havia impacto para a Caixa nos atrasos do TN. O programa era executado de forma normal com recursos do

FGTS que fluíram normalmente para a Caixa.

253. Do montante de R$ 7,8 bilhões, despendidos com subsídios concedidos no programa entre 2009 e 2014, apenas R$ 1,6 bilhão foi repassado pela União ao FGTS, conforme atestam

dados encaminhados pela Caixa.

254. Ou seja, dos R$ 7,8 bilhões que deveriam ter sido pagos aos mutuários, apenas R$ 1,6

bilhão foi desembolsado pela União, sendo que o restante, no montante de R$ 6,2 bilhões, foi pago com recursos do FGTS, a título de adiantamento.

255. Para agravar o problema, o pagamento de dívidas do FGTS deu-se sem a devida

autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais, o que demonstra que as obrigações do Tesouro Nacional para com o FGTS não eram previstas nas leis orçamentárias.

Podemos afirmar hoje que tal medida se deu com objetivo de esconder a situação dos órgãos de controle e da população, o que garantiu a manutenção da manobra até ser identificada pelo TCU.

256. Nesse sentido, em relação a esses valores, não podemos exigir do Bacen um cuidado

que o levasse a esquadrinhar o funcionamento do programa gerido pela Caixa em parceria com o FGTS e o Tesouro Nacional.

257. Em relação a esses pontos, também entendo cabível o provimento do recurso dos responsáveis.

IX.3

258. Outro caso refere-se aos passivos encontrados em favor do Banco do Brasil, correspondentes à equalização de taxas de juros de crédito rural (Lei nº 8.427/92 e Portaria MF nº

315/2014) e a outras subvenções (Leis nºs 10.696/2010, 11.110/2005, 11.322/2006 e 11.775/2008, Resoluções do Conselho Monetário Nacional, etc.).

259. Conforme relatado, ao final de junho de 2014, os saldos a pagar referentes às

subvenções agrícolas e às demais subvenções alcançavam, respectivamente, os expressivos montantes de R$ 7,95 bilhões e R$ 1,80 bilhão. Além disso, a equipe de inspeção apurou que, no

período de 2012 a 2014, o Bacen deixou de computar no cálculo do resultado primário dispêndios nos valores totais de R$ 3,7 bilhões e R$ 558 milhões, relativos, respectivamente, às subvenções agrícolas e a outras subvenções devidas e não pagas ao Banco do Brasil.

260. Tais valores, tendo em conta o porte do BB, não seriam de fácil detecção pelo Bacen, a menos que, dentre todas as informações colhidas para o cálculo da DLSP, houvesse alguma

orientação para um acompanhamento mais detido da relação entre o Tesouro Nacional e o BB, ou uma atenção maior nos sinais referentes à redução/suspensão dos repasses do TN ao BB, incompatíveis com o histórico do programa e com o crescimento do mesmo após o exercício de

2011.

261. Nesse cenário, verifica-se, ainda, que tanto a Caixa como o Banco do Brasil utilizaram

títulos contábeis para o registro de seus haveres que não se encontravam no rol das contas que eram captadas automaticamente pelas rotinas do Bacen.

262. Os recorrentes tergiversam sobre esse assunto sem acusar de forma peremptória que

houve má intenção do BB em esconder os valores. Além disso, essa questão não foi objeto de verificação no decorrer do presente processo.



181

263. Para identificar o crescimento dessas contas, era necessária uma fiscalização

direcionada com intuito de verificar como andava o relacionamento entre o BB e o Governo Central.

264. Tal atribuição ou competência não estava ligada especificamente ao Depec ou à Diretoria de Política Econômica – Dipec, mas a outras áreas do Bacen, como a Diretoria de Fiscalização, ou a alguma de suas unidades subordinadas, como o Departamento de Supervisão

Bancária – Desup e o Departamento de Monitoramento do Sistema Financeiro – Desig.

265. Sendo assim, também em relação à não captação dos saldos crescentes devidos pelo

Tesouro Nacional ao BB, entendo que merecem acolhida os pedidos de reexame dos responsáveis.

IX.4

266. No caso do BNDES, o crescimento dos saldos devedores do Tesouro Nacional (TN)

junto ao banco foi gradativo, como ocorreu com o BB. Além disso, era um programa novo, cuja regulamentação sofreu alterações por parte do MF, que buscaram dar um ar de legalidade e

regularidade para a relação entre TN e BNDES.

267. Como já comentado, o pagamento das subvenções econômicas de equalização de taxa de juros, no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), era feito semestralmente e

os atrasos começaram no 2º semestre de 2010, sendo que, a partir de então e até o 1º semestre de 2014, não houve mais nenhum repasse da União ao BNDES atinente a tal dispêndio.

268. Além disso, o impacto na liquidez do banco foi limitado, já que um valor significativo dos títulos repassados pelo TN ao BNDES não foi monetizado, o que gerava ganhos financeiros para o BNDES.

269. No caso do BNDES, os aportes do Tesouro Nacional mereceram a atenção do Bacen no que tange ao registro do crescimento dos valores aportados no demonstrativo da DLSP, cujo

impacto era neutro.

270. Cabe registrar que gastos do Tesouro Nacional com subvenções econômicas fazem parte dos cálculos dos resultados fiscais efetivados pelo Bacen. Como se tratou de um programa

novo e com valores nunca antes praticados, o Bacen e, em especial o Depec, confiaram na metodologia de captação dos resultados fiscais, já que as saídas de caixa do TN seriam

normalmente captadas.

271. Verifico, ainda, que o relacionamento entre TN e BNDES era mais amplo, o que certamente demandaria um acompanhamento de outras áreas do Banco e não apenas do Depec.

272. Tendo em vista que não foram apontados indícios da ciência prévia por parte dos Srs. Tombini e Maciel das manobras em curso no âmbito do Ministério da Fazenda e, tendo em conta

que os bancos públicos, credores diretos do TN, não atuaram com vistas a defender os seus interesses, tal conjunto de elementos, a meu ver, mitigam a responsabilidade do Bacen pela não captação das dívidas contraídas pelo TN junto aos bancos oficiais.

273. Era preciso que a autoridade monetária tivesse ciência da ocorrência das manobras e que estas manobras visavam burlar o cálculo dos resultados fiscais da União, para que esta

cogitasse uma reavaliação da metodologia de captação de dados até então vigente.

274. Como já comentei nos itens precedentes, tanto a Caixa como o Banco do Brasil registraram as dívidas do TN em títulos contábeis que não eram captados pelo Bacen de forma

automática. No caso do BNDES, embora linhas de crédito da Finame como do BNDES tenham se utilizado de recursos do PSI, os direitos do BNDES junto ao TN foram registrados apenas na

contabilidade da Finame.



182

275. Aqui podemos criticar o fato do sistema de captação de dados do Bacen não prever a

coleta de informações consolidadas do BNDES. Novamente, tal falha da metodologia pode ter sido explorada pelo MF, o que contou com a complacência do BNDES e do seu ex-Presidente.

276. Nesse sentido, revendo as manifestações do ex-Presidente do Banco Central, bem como as do Chefe do Depec, anexadas aos autos em diferentes oportunidades, fica mais clara a dificuldade em caracterizar a culpa dos responsáveis pela não captação dos valores citados.

IX.5

277. Por fim, registro que, embora os bancos oficiais sejam relevantes players do mercado,

não são as únicas instituições a merecer a atenção do Bacen em suas fiscalizações e nas captações de dados, ainda mais depois dos casos envolvendo Banco Panamericano (2011), Banco BVA (2012), Banco Cruzeiro do Sul (2012).

278. Assim, direcionar a atenção do Bacen para realizar um pente fino no BB, na Caixa e no BNDES não seria prioridade nesse período, em que pese o volume de recursos repassados pelo

Tesouro Nacional a essas instituições e a relevância dos programas geridos pelas mesmas.

279. Por outro lado, todas essas movimentações financeiras e orçamentárias acarretaram, evidentemente, o surgimento de passivos do Governo Federal junto à Caixa, ao FGTS e ao BNDES,

em cujos balanços ocorreu o devido registro.

280. Tais passivos não foram captados pelo Bacen, o que fez com que obrigações da ordem

de bilhões de reais, vinculadas a programas e ações importantes do Governo Federal, fossem captadas somente no mês dos repasses efetuados pela União, e não no mês ou semestre em que deveriam ser pagas, acarretando distorções significativas no resultado fiscal primário e no

montante da dívida pública.

281. Tal manobra foi arquitetada no âmbito do MF e da STN. Sabedores de que a

sistemática de captação dos valores pelo Bacen (método abaixo da linha) pressupunha o registro das despesas apenas quando houvesse saída de caixa do Tesouro Nacional, utilizaram essa brecha para maquiar os resultados primários da União.

282. Durante todas as discussões travadas no âmbito do presente processo, embora o Bacen tenha defendido a metodologia então vigente, ao final acolheu as determinações deste Tribunal,

alterando a sistemática de coleta de dados.

283. A manipulação das projeções de despesas e receitas também foi uma estratégia adotada pela equipe econômica para atrasar ao máximo os contingenciamentos das despesas

previstas. Em pleno ano eleitoral, essa manobra permitiu que os gastos se mantivessem altos até a decisão final do segundo turno, quando o Governo encaminhou ao Congresso Nacional um projeto

de lei propondo a alteração da meta do ano, que, de antemão, já sabia que não seria alcançada. Essa questão foi amplamente discutida no âmbito do processo de Contas de Governo do exercício de 2014.

284. Neste cenário, como já manifestado pela SecexFazenda à peça 406, “não foi possível apurar se o Banco Central agiu de forma premeditada e coordenada com o restante da equipe

econômica para manipular as estatísticas fiscais ou se as falhas na captação dos dados pelo Banco Central foram exploradas pelo Ministério da Fazenda e pela Secretaria do Tesouro Nacional nesse desiderato”.

285. Por isso, a proposta é no sentido de acatar as razões de justificativa do Presidente e do Chefe do Departamento Econômico do Banco Central.

286. Assim, proponho que, também em relação a este tópico, este Tribunal dê provimento às defesas dos Srs. Alexandre Tombini e Túlio Maciel.



183

X

287. Ante todo o exposto, considerando as ponderações constantes do presente parecer, acompanho parcialmente a proposta de encaminhamento sugerida pela unidade técnica à peça

696, no sentido de:

a) conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelo Ministério Público junto ao TCU, por intermédio do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, e pelos Srs. Marcus Pereira Aucélio,

Túlio José Lenti Maciel, Aldemir Bendine, Guido Mantega, Alexandre Antônio Tombini, Luciano Coutinho, Jorge Fontes Hereda e Arno Hugo Augustin Filho;

b) negar provimento aos Pedidos de Reexame interpostos pelos Srs. Marcus Pereira Aucélio, Aldemir Bendine, Guido Mantega, Luciano Galvão Coutinho, Jorge Fontes Hereda e Arno Hugo Augustin Filho;

c) dar provimento aos Pedidos de Reexame interpostos pelos Srs. Túlio José Lenti Maciel e Alexandre Antônio Tombini, a fim de excluir as multas que lhes foram aplicadas;

e) dar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU, relativamente ao Sr. Guido Mantega, a fim de agravar para o seu grau máximo a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança prevista no art. 60 da

Lei nº 8.443/92;

f) dar provimento parcial ao Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público

junto ao TCU, quanto ao Sr. Marcus Pereira Aucélio, a fim de aplicar-lhe a pena de inabilitação prevista no art. 60 da Lei nº 8.443/92;

g) dar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao

TCU, no que se refere aos Srs. Aldemir Bendine e Luciano Galvão Coutinho, com vistas a agravar a pena de multa que lhes foi aplicada, bem como que seja aplicada aos responsáveis a pena de

inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança prevista no art. 60 da Lei nº 8.443/92;

h) negar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao

TCU, quanto aos Srs. Jorge Fontes Hereda, Nelson Henrique Barbosa Filho, Dyogo Henrique de Oliveira, Marcelo Pereira de Amorim, Alexandre Antonio Tombini e Túlio José Lenti Maciel.

É o relatório.



1

VOTO

Trago à apreciação do Plenário os pedidos de reexame interpostos, por um lado, pelo Procurador do Ministério Público junto ao TCU, Júlio Marcelo de Oliveira, e, por outro, pelos responsáveis Guido Mantega, Arno Hugo Augustin Filho, Marcus Pereira Aucélio, Aldemir Bendine,

Luciano Galvão Coutinho, Jorge Fontes Hereda, Túlio José Lenti Maciel, e Alexandre Antonio Tombini contra o Acórdão 2.575/2016-Plenário que, em atendimento ao Acórdão 825/2015-Plenário,

julgou as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, a propósito das irregularidades nos atrasos dos repasses do Governo Federal a instituições financeiras e aos demais entes federados, bem como das ausências de registro de dívidas e despesas primárias nas estatísticas fiscais.

O Tribunal entendeu que tais irregularidades configuraram operações de crédito, realizadas

em desconformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal, as denominadas “pedaladas fiscais”, e imputou multa aos responsáveis, além de inabilitar para o exercício de cargo ou função de confiança

Arno Hugo Augustin Filho e Guido Mantega, por oito e cinco anos, respectivamente.

O MPTCU, representado pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, interpôs pedido de reexame com o fito de obter o agravamento das sanções impostas e a revisão do acolhimento das razoes de justificativa de Nelson Henrique Barbosa Filho, Dyogo Henrique de Oliveira e Marcelo

Pereira de Amorim, para também aplicar-lhes as sanções de multa e inabilitação, trazendo, para tanto, consistente argumentação.

Em observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa, determinei a realização

de nova oitiva de todos os responsáveis, para que apresentassem contrarrazões, quanto ao pedido feito no recurso pelo Parquet.

Em exame preliminar de admissibilidade, conheço dos pedidos de reexame, nos termos do

art. 48 da Lei 8.443/1992, c/c os art. 285 e 286, parágrafo único, do RI/TCU.

A Serur efetuou a análise dos nove recursos interpostos e das contrarrazões apresentadas por nove responsáveis (peça 696). Conforme proposto pela unidade técnica, em vista da importância do processo, solicitei nova manifestação do MPTCU, na qualidade de custos legis (peça 702).

Prossigo com a análise das peças recursais, tratando separadamente cada um dos

responsáveis e considerando o conjunto de peças e pareceres atinentes à cada um deles.

Trato, inicialmente, dos componentes da equipe econômica, arrolados em razão da prática das irregularidades. Em seguida, avalio os documentos relativos aos dirigentes dos bancos,

considerados omissos e coniventes quanto aos atrasos no recebimento dos valores devidos. Finalmente, trato dos recursos concernentes aos gestores do Banco Central do Brasil, responsável pelas estatísticas

fiscais.

I

Guido Mantega

O responsável, então Ministro da Fazenda, teve suas razões de justificativa rejeitadas quanto aos itens 9.2.4, 9.3.4, 9.5.3 e 9.6.3 do Acordão 825/2015-Plenário, em face da realização de

operações de crédito com recursos da Caixa Econômica Federal, do BNDES e do Banco do Brasil para o pagamento de benefícios no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro-Desemprego e do Abono

Salarial; do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) e de subvenções de responsabilidade da União registradas nas contas ‘Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola’ e ‘Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional’, em afronta aos dispositivos da Lei de Responsabilidade

Fiscal.



2

Foi multado no valor máximo previsto no artigo 58 da Lei 8.443/1992 e inabilitado para o exercício de função ou cargo de confiança por cinco anos.

O pedido de reexame do MPTCU entende que a sanção de inabilitação deve ser agravada

para oito anos.

Embora ao responsável tenha sido atribuído menor número de irregularidades do que ao Secretário do Tesouro, o MPTCU entende, com razão, que, qualitativamente, se equivalem em gravidade e potencial ofensivo. Considera, ainda, que o alto nível hierárquico do cargo ocupado atrai

maior responsabilidade e consequências.

Em apertada síntese, o pedido de reexame e as contrarrazões do responsável (peças 565 e 671) repisam o argumento de que as operações realizadas com as instituições financeiras não

consubstanciaram operações de crédito previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Guido Mantega considera que o Tribunal alterou seu entendimento sobre a caracterização de operações de crédito, criando nova modalidade, não prevista em lei. Assim, argumenta a

impossibilidade de ser apenado de forma retroativa ao novel posicionamento.

Por fim, refere-se ao artigo 78 da Lei 8.666/93, para requerer que o Tribunal afaste da dosimetria das sanções os pagamentos ocorridos com atrasos inferiores ao prazo de 90 dias.

A Serur manifesta-se pela negativa de provimento ao pedido de reexame de Guido Mantega e acolhimento do pedido do MPTCU para o agravamento da sanção de inabilitação para oito

anos, a partir da rejeição dos argumentos sobre a não ocorrência de operação de crédito e da irretroatividade do entendimento no Tribunal.

O MPTCU, como custos legis, considera que os fatos ocorridos são graves e não podem

ser tratados como meros atrasos, pois houve radical alteração de todo o processo de apuração e de pagamento dos passivos da União, a fim de ocultar o não atingimento das metas fiscais.

Entende que Guido Mantega, além de ter absoluto conhecimento dos fatos, agiu com abuso

de poder, obrigando os bancos e o FGTS a arcarem com despesas e encargos de responsabilidade da União. Atuou, de forma intencional, com o intuito de manipular as estatísticas fiscais, com objetivo de melhorar a percepção da performance governamental e ocultar a grave crise fiscal existente.

Manifesta-se pelo agravamento da sanção de inabilitação para oito anos, por avaliar que o

responsável teve papel efetivo e preponderante no cometimento das irregularidades. Em sua opinião, o Tribunal deve levar em consideração as atribuições do cargo exercido.

Os argumentos que buscam descaracterizar as irregularidades cometidas, quais sejam, as

operações de créditos irregulares, já foram devidamente analisados e refutados por meio dos Acórdãos 825/2015, 992/2015, 3.297/2015 e 2.575/2016, todos do Plenário do Tribunal. Nada tenho a eles que

aduzir.

Como bem salientado pela Serur, é infundada a tentativa de afastar as irregularidades, tendo em vista o conceito constante do artigo 29 da LRF, bastante abrangente, pois inclui a expressão ‘outras operações assemelhadas’.

Corroboro o entendimento anteriormente firmado pelo Tribunal, que afastou a tese relativa

à mera prestação de serviços pela Caixa, quando configurados os atrasos nos repasses:

“A partir do momento em que a Caixa adianta valores aos beneficiários, passa a financiar o pagamento desses benefícios, o que caracteriza uma obrigação de pagamento pela

União e uma operação de crédito entre a União e a Caixa”.



3

Ao contrário do afirmado pelo responsável, o Tribunal não alterou a classificação das despesas de subvenções de gastos correntes para operações de crédito. Restou devidamente consignado

que a configuração das operações de crédito se deu a partir dos recorrentes atrasos nos repasses dos valores referentes às equalizações das taxas de juros ao BNDES e ao Banco do Brasil.

A esse respeito, o Tribunal reconheceu a possibilidade de atrasos momentâneos nos repasses, mas consignou que “ao estabelecer o prazo de 24 meses no PSI, o Ministério da Fazenda

afastou-se totalmente da razoabilidade, pois não há qualquer justificativa plausível para o estabelecimento de um interstício tão dilatado”.

Assim, não há cabimento na alegação de que o Tribunal utilizou “interpretação criativa”

para caracterizar os atrasos incorridos como operações de crédito. O que ocorreu, como afirmado pelo MPTCU e fartamente noticiado, foi a utilização de atrasos sistemáticos de repasses a instituições financeiras, pela equipe econômica do Governo, comandada pelo responsável, com intuito específico e

como política de governo.

Tais atrasos padeceram de razoabilidade, não detinham amparo legal, consubstanciaram endividamento da União, com tais instituições, com o objetivo de conferir às contas públicas

resultados que não eram verdadeiros, diante das normas e práticas contábeis vigentes.

Não há dúvida de que o ex-Ministro sabia das irregularidades cometidas pela STN e suportadas por instituições financeiras, algumas delas sob sua supervisão. A assinatura da Portaria

122/2012, estabelecendo prazo de 24 meses para o pagamento das equalizações ao BNDES, é a prova contundente de que o responsável almejou dar aparência de legalidade aos atrasos cometidos.

Considerando que permanecem as conclusões sobre o descumprimento de dispositivos da LRF, o argumento relativo à irretroatividade para afastamento das sanções não merece acolhida, uma

vez que a Lei foi publicada em 2000.

O fato de não haver pronunciamento anterior dos órgãos de controle sobre irregularidades da mesma natureza não significa que a prática ocorrida era admitida ou considerada legal.

Da mesma forma, o artigo 78 da Lei 8.666/1993, que trata da rescisão de contatos

administrativos, não socorre o responsável, pois, verificados os atrasos abusivos, foi afastada a tese de prestação de serviços, sendo devidamente configuradas as operações de crédito ilegais diante da LRF.

A sanção de inabilitação de Guido Mantega foi diferenciada da imputada a Arno Augustin

unicamente em razão do número de irregularidades atribuídas a cada um deles.

A partir disso, julgo procedentes os argumentos da Serur e do MPTCU e acolho-lhes os pareceres, quanto à maior responsabilidade de Guido Mantega, derivada da hierarquia, que pressupõe maior complexidade quanto maior for o nível hierárquico do agente público.

De fato, o responsável estava à frente da equipe econômica, que definiu as estratégias irregulares para atingimento de resultados fiscais maquilados, com a postergação sistemática de diversas despesas.

Os atos praticados em ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal - sem a observância de

preceitos legais, ao desempenhar suas competências constitucionais de orientação, coordenação e supervisão - foram graves e geraram impactos nefastos nas contas públicas e na economia do país.

Adoto, portanto, como razões de decidir os fundamentos expostos nos itens 66 a 102 da

instrução da Serur (peça 696), bem como os apresentados pelo representante do Parquet, nos itens 39 a 61 da peça 702, acolhendo o recurso interposto pelo MPTCU, para inabilitar Guido Mantega por oito anos.



4

Arno Hugo Augustin Filho

O responsável, então Secretário do Tesouro Nacional, teve suas razões de justificativa rejeitadas quanto aos itens 9.2.4, 9.3.4, 9.5.3, 9.6.3, 9.8.2 e 9.9.3 do Acordão 825/2015-Plenário.

Neles, foram-lhe imputadas as mesmas irregularidades relacionadas a Guido Mantega e,

também, as concernentes aos atrasos nos repasses dos royalties do petróleo e dos recursos do salário-educação.

O Acórdão 2.575/2016-Plenário aplicou-lhe multa no valor máximo previsto na Lei

8.443/1992 e a sanção de inabilitação para cargo ou função por oito anos.

Resumidamente, o pedido de reexame do responsável (peça 573) argumenta que as operações realizadas com as instituições financeiras não consubstanciaram operações de crédito previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal.

No que se refere às transferências constitucionais e legais, entende haver divergência de

entendimento entre o Governo e o TCU, pois o primeiro considera o pagamento efetuado com a emissão de Ordem Bancária e o segundo considera o pagamento realizado “a partir do momento em

que o recurso se torna disponível para o seu destinatário, não sendo suficiente a emissão da ordem bancária”.

Para Arno Augustin, não há falar em descumprimento de meta de resultado primário, que é anual. Discussões sobre variações mensais são descabidas.

Assim como Guido Mantega, ele se refere ao prazo de noventa dias, previsto na Lei 8.666/1993, para alegar que são regulares e normais todos os atrasos administrativos de pagamento em até noventa dias.

A Serur manifesta-se por negar provimento ao pedido de reexame de Arno Augustin,

refutando os argumentos sobre a não ocorrência de operação de crédito e ressaltando que o responsável, mediante a Nota Técnica 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF, assumiu total

responsabilidade pelos atrasos incorridos.

O MPTCU, como custos legis, alinha-se à conclusão da Serur.

Os argumentos apresentados pelo responsável são muito semelhantes aos ofertados por Guido Mantega.

As alegações sobre a divergência de entendimento quanto ao momento em que se

considera o pagamento, bem como sobre o fato de a meta de resultado primário ser anual, já foram analisadas em suas razões de justificativa e não merecem reparos.

O relatório que fundamentou o acórdão recorrido consignou:

166. Não é razoável falar-se em ‘divergência de interpretação’, porque a Lei 7.990/1989 é

muito clara ao estabelecer, em seu art. 8º, que o pagamento será efetuado até o último dia útil do mês subsequente ao fato gerador. A emissão de uma ordem bancária que somente será creditada para o beneficiário no dia seguinte não pode ser considerada equivalente ao pagamento, que só se

completa com o recebimento dos recursos pelo beneficiário.

O Tribunal entendeu então que a alegação de que os atrasos não teriam influenciado o

cumprimento da meta anual de resultado primário era irrelevante para a configuração da ilegalidade e ressaltou que tal conduta provocou efeitos negativos sobre a receita corrente líquida dos entes federados.



5

Restou claro que a intenção dos agentes da STN era maquilar os resultados mensais, utilizados para a definição dos limites de empenho e movimentação financeira. Nesse sentido, destaco

que a LRF, além de referir-se à meta anual, exige demonstrativos de execução de receitas e despesas com periodicidades menores, para garantir a adoção de medidas preventivas e corretivas para o atingimento das metas anuais.

Assim, alinho-me aos pareceres precedentes, adotando como razões de decidir os itens 169

a 175.10 da instrução da Serur (peça 696) e os itens 62 a 68 da peça 702, para o não provimento do pedido de reexame interposto por Arno Hugo Augustin Filho.

Marcus Pereira Aucélio

O responsável, então Subsecretário de Política Fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional,

teve suas razões de justificativa rejeitadas quanto aos itens 9.2.4, 9.3.4, 9.5.3, 9.6.3, 9.8.2 e 9.9.3 do Acordão 825/2015-Plenário.

Foram-lhe imputadas as mesmas irregularidades relacionadas a Arno Hugo Augustin Filho.

No entanto, considerando sua subordinação ao Secretário do Tesouro, o Plenário houve por bem considerar sua culpa de menor gravidade e aplicar-lhe multa de R$ 30.000,00, mediante o Acórdão 2.575/2016-Plenário.

Em recurso, o MPTCU, representado pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, requer o

aumento do valor da multa e a aplicação da sanção de inabilitação, por ser o responsável “experiente servidor da carreira do Tesouro” e profundo conhecedor da legislação e do funcionamento do órgão.

Adicionalmente, defende que o responsável “foi regiamente recompensado com sua

indicação para ocupar cargos em conselhos de empresas estatais, onde pôde auferir rendimentos extraordinários”.

Em seu pedido de reexame (peça 559), Marcus Aucélio argumenta que não possuía poder

de decisão sobre os atrasos de repasses. Segundo o regimento interno da STN, a decisão estava a cargo do Secretário, conforme confirmado, em juízo, por diversos agentes da STN.

Alega que encaminhou ao Secretário todos os pedidos de liberação de recursos recebidos dos órgãos e instituições.

Em suas contrarrazões (peça 655), o responsável contesta as afirmações do Procurador,

tendo em vista que não há, nos autos, nenhuma prova relativa ao recebimento de compensações pelas irregularidades cometidas.

Argumenta que não tinha condições de se contrapor a determinações da Presidente da

República e não há razão lógica para a emissão de alertas ao Secretário do Tesouro sobre fatos por ele amplamente conhecidos.

Considerando as disposições do regimento interno da STN e a conduta omissiva do

responsável, a Serur entende adequada sua responsabilização. As decisões foram tomadas e assumidas por Arno Augustin com a conivência do responsável.

Em observância ao princípio da isonomia processual e atenta à necessária dosimetria das sanções, a unidade técnica concorda com a decisão adotada pelo Tribunal e entende que o pedido de

agravamento da sanção não deve ser acolhido.

O MPTCU, como custos legis, considerando o apoio concedido pelo responsável às decisões de seus superiores, bem como sua atuação na operação das referidas “pedaladas fiscais”,

manifesta-se pela inabilitação do responsável.



6

Entende que os elementos dos autos demonstram a participação efetiva do responsável no processo de retenção dos repasses, da ciência dos atrasos e, principalmente, a sua plena ciência do

caráter ilícito dos referidos atrasos

Observa o Ministério Público que, desde 2009, o responsável estava ciente das irregularidades na utilização das instituições financeiras, citando a sua participação na 110ª reunião realizada pelo Conselho Curador do FGTS, em que defendeu a legalidade dos adiantamentos

concedidos pela Caixa. Em 2014, foi o representante do Tesouro em comissão de arbitragem instaurada pela AGU a fim de buscar solução para os atrasos dos repasses aos programas sociais pagos

pela Caixa.

O responsável ainda teria ficado ao lado de seu chefe Arno Augustin quando os técnicos do Tesouro, em 22/11/2013, manifestaram-se contra a política fiscal então encetada, no denominado “Motim do Tesouro”1.

O voto que fundamenta o Acórdão 2.575/2016-Plenário registrou que o Secretário do Tesouro detinha efetivamente poder de decisão sobre as liberações de recursos e assumiu essa responsabilidade mediante Nota Técnica 6/2014/COFIN/SUPOF/STN/MF-DF.

Quanto a Marcus Aucélio, o relator a quo consignou que cabia à Subsecretaria de Política

Fiscal solicitar a liberação de recursos junto ao Secretário, restando patente sua participação efetiva no processo de retenção dos repasses, bem como o seu conhecimento dos atrasos ocorridos.

Todos os pareceres nos autos levaram a concluir pela conduta omissiva e conivente do

responsável. Detinha atribuições regimentais de participar da definição de diretrizes, objetivos e metas específicas da área fiscal, de subsidiar o Secretário do Tesouro no exercício de suas funções e de exercer atividades conferidas pelo superior. Como técnico experiente, da carreira da STN, deveria, no

mínimo, alertar seus superiores, que decidiam o momento das liberações, da ilegalidade e dos efeitos deletérios das medidas adotadas.

Sua conduta foi reprovável e passível de sanção de multa diante da gravidade das decisões

adotadas pelo Secretário do Tesouro e de seus impactos na economia nacional e nas finanças dos entes federados.

Assim, segundo a Secex e o MPTCU, por ocupar o segundo grau de hierarquia na

programação financeira do Tesouro, municiar o Secretário com informações para a tomada de decisão, estar ciente de todas as irregularidades identificadas nos autos e ter atuado de forma conivente e omissa, não pode ter seu pedido de reexame atendido.

Peço vênias para entender de modo diverso. Considero a aplicação da sanção de

inabilitação e o aumento do valor da multa cominada de excessivo rigor para punir os atos praticados pela autoridade do Ministério da Fazenda, que não detinha poder decisório efetivo em relação às

irregularidades.

A Administração Pública é atividade hierarquizada. Competia ao responsável assessorar o Secretário e executar-lhe as determinações. Não se cogita que, na definição das políticas próprias, pudesse a ele se opor e obter diverso resultado. Ocupava o cargo de Subsecretário de Política Fiscal da

Secretaria do Tesouro Nacional, um segundo ou terceiro escalão, com parcimoniosas competências próprias.

1 Reunião ocorrida em 22/11/2013 em que técnicos da Secretaria do Tesouro apresentaram ao Secretário Arno Augustin

documento de 97 páginas com diagnóstico sobre a gravidade da situação fiscal e econômica do país e não sustentabilidade

a política fiscal vigente, alertando sobre a necessidade de interromper operações contábeis questionáveis, que produziam

resultado primário sem contrapartida de contração da demanda agregada ou com efeitos negativos sobre o resultado

nominal e/ou taxa implícita da dívida líquida.



7

Não considero pertinente considerar que a participação do responsável em conselhos fiscais possa ter sido espécie de recompensa por prática das irregularidades, uma vez que a indicação

de servidores da STN para participação nos conselhos fiscais das empresas estatais é prática comum, de imemorial tradição naquele Ministério.

A ausência de participação no “Motim do Tesouro” e a presença em reuniões para tratar dos atrasos dos repasses são provas de sua ciência, conivência e omissão, mas não de que tenha

tomado as decisões relativas aos atrasos de repasses. A questão fora decidida em esferas superiores que gravitavam fora de sua órbita, competindo a ele meramente dar-lhe execução.

Os e-mails mencionados pelo MPTCU revelam que a Coordenação de Programação

Financeira da STN (Cofin), como prática geral, solicitava a autorização do Secretário do Tesouro para autorizar a liberação dos recursos (peça 428, p.60, 90, 109) e não ao responsável. Enfim, tudo indica que o poder decisório sobre o momento das liberações de recursos era, de fato, de Arno

Augustin.

Assim, adoto como razões de decidir o parecer da Serur relativo ao responsável (peça 696) e manifesto-me pelo não provimento dos pedidos de reexame de Marcus Aucélio e do MPTCU,

mantendo a sanção de multa, no valor de R$ 30.000,00, aplicada ao responsável pelo acórdão recorrido.

Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira

Os responsáveis exerceram, interinamente, o cargo de Ministro da Fazenda e tiveram suas

razões de justificativa acolhidas quanto à assinatura de portarias, nas quais constava o prazo de 24 meses para pagamento dos recursos relativos ao Programa de Sustentação do Investimento ao BNDES, em contrariedade ao que estabelece a LRF.

O Tribunal entendeu que as portarias assinadas não inovaram em relação ao que já vinha

sendo praticado, ou seja, não trouxeram novas regras de repasses de equalização. A primeira portaria que instituiu o referido prazo foi a 122/2012, assinada por Guido Mantega.

Ademais, considerou que não foi a emissão de tais portarias que determinou o não

pagamento ao BNDES, referentes aos exercícios de 2012 e 2013 e ao 1° semestre de 2014, uma vez que, antes da publicação desses atos normativos, como depois do vencimento dos prazos ali

estipulados, os valores não estavam sendo pagos.

Em que pese assumir que tinham conhecimento das irregularidades praticadas, em virtude de atuarem, à época, como secretários executivos da Pasta, ficou consignado que deveriam ter acolhidas suas razões de justificativa, em razão de terem sido chamados em audiência unicamente pela

assinatura das portarias.

O pedido de reexame interposto pelo MPTCU requer a aplicação das sanções de multa e inabilitação aos então ministros interinos.

Diz que não foram chamados aos autos em razão de as portarias assinadas alterarem a

forma de pagamento, mas justamente por terem mantido o prazo de 24 meses estipulado pela Portaria 122/2012.

Na sua visão, a edição das portarias contribuiu de forma relevante para a realização de

novas operações de crédito e para o seu prolongamento no tempo.

Considera que os responsáveis ocuparam interinamente o cargo de Ministro por serem, à época, secretários-executivos e gozarem de total confiança dos respectivos titulares. Tinham plena consciência e adesão à política ilegal que estava sendo implementada.



8

Em contrarrazões de igual teor (peças 666 e 667), os responsáveis alegam não terem sido chamados pelo exercício do cargo de secretário-executivo e que as portarias assinadas consistiram em

mera republicação de norma anterior.

Ressaltam que as notas técnicas emitidas pelo Tesouro Nacional e os pareceres da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional não fizeram ressalvas quanto ao prazo de 24 meses.

Asseguram que as portarias fizeram ajustes pontuais na Portaria 122/2012, recomendados pela área técnica da STN e não relacionados ao prazo de pagamento das equalizações ao BNDES. O

prazo de 24 meses constou das normas assinadas tendo em vista ser praxe no Ministério da Fazenda a republicação dos atos de forma integral.

A Serur entende que a atuação acessória dos responsáveis possibilita o acolhimento das

suas razões de justificativa.

O MPTCU, como custos legis, considera não ser possível afirmar que os responsáveis participaram diretamente das discussões que levaram à produção do regramento ilegal ou concordavam

com o decidido pelo Ministro titular.

Considera relevante o argumento dos responsáveis de que, na hipótese de terem editado portarias indicando apenas os dispositivos alterados, provavelmente não teriam sido ouvidos em audiência.

Verifico que o objetivo das portarias assinadas foi, de fato, alteração de aspectos não

relacionados ao prazo para pagamento dos recursos relativos ao PSI, conforme nota técnica e parecer jurídico que fundamentaram tais normativos.

Ademais, nenhum impacto haveria na sistemática de pagamento caso os responsáveis não

tivessem publicado tais portarias. O prazo de 24 meses estaria vigente, mediante as portarias anteriores, assinadas por Guido Mantega. A transferência dos recursos continuaria a ocorrer com os

atrasos verificados.

Assim, entendo que a publicação das Portarias 357/2012 e 29/2014 do Ministério da Fazenda, assinadas pelos ministros interinos, não contribuiu para a continuidade das operações de crédito ilegais junto ao banco estatal.

A partir da ampla análise da conduta de ambas as autoridades, manifesto-me pelo não

provimento do pedido de reexame do MPTCU em relação à Nelson Henrique Barbosa Filho e Dyogo Henrique de Oliveira.

Marcelo Pereira Amorim

O responsável, então Coordenador-Geral de Programação Financeira da STN, teve suas

razões de justificativa acolhidas quanto à realização das operações de crédito irregulares junto à Caixa Econômica Federal e aos atrasos nos repasses dos royalties do petróleo e do salário-educação (itens

9.2.4, 9.3.4, 9.8.2 e 9.9.3 do Acordão 825/2015-Plenário).

O Tribunal entendeu que o gestor detinha papel meramente executório e operacional. Não era possível inferir do regimento interno da STN que havia poder de decisão sobre a liberação dos recursos.

O MPTCU interpôs pedido de reexame com o objetivo de aplicar multa e a sanção de inabilitação ao responsável, por considerar que suas razões de justificativa não poderiam ser acolhidas para os itens 9.8.2 e 9.9.3 do Acórdão 825/2015-Plenário.



9

Em relação aos repasses de royalties do petróleo e do salário-educação, o MPTCU entende que o responsável “se prestou ao ‘papel’ de operacionalizar” a alteração do horário e da data de

emissão das ordens bancárias.

Considera que a apresentação de eventuais elementos probatórios sobre a decisão final de superiores hierárquicos não é suficiente para afastar a culpabilidade do coordenador-geral, que assinava a “Autorização de Liberação/Movimentação Financeira” antes de submetê-la aos superiores.

Assevera que o responsável, ao receber ordens manifestamente ilegais, deveria adotar

conduta diversa, resistindo em executá-las, alertando seus superiores sobre a ilegalidade da medida e, ainda, denunciando as práticas aos órgãos de controle.

Em contrarrazões (peça 670), entre outros argumentos, o responsável alega ausência de

poder decisório nas liberações de recursos e esse fundamento foi utilizado para afastar sua responsabilidade quanto às operações de crédito com a Caixa, conforme proposto pelo próprio

MPTCU.

Afirma que questionou as ordens, fez e encaminhou cobranças, bem como liderou e se envolveu em ações que pudessem melhorar os procedimentos internos, a fim de levar à regular realização dos pagamentos e transferências.

A Serur se manifesta pelo não provimento do pedido de reexame do MPTCU, por

considerar devidamente fundamentada a decisão adotada mediante o Acórdão 2.575/2016-Plenário.

O MPTCU, como custos legis, menciona que não há nos autos elementos a indicar que o responsável tenha participado das decisões de seus superiores.

Em que pese concordar com a exigência de conduta diversa do responsável, afirma que,

“tendo em conta a realidade administrativa na época e o apoio político que tais métodos tinham”, o servidor, isoladamente, não poderia se insurgir contra as irregularidades.

Manifesta-se pelo não provimento do pedido de reexame do Procurador Júlio Marcelo de

Oliveira.

Por todo o exposto, acolho os pareceres da Serur e do MPTCU, no sentido de não alterar o acórdão recorrido quanto a Marcelo Pereira Amorim.

Restou configurada a ausência de poder decisório do responsável. Sem autorização do

Secretário do Tesouro os recursos não poderiam ser liberados. Restava a Marcelo Amorim encaminhar os pedidos e aguardar a anuência dos superiores, o que ocorreu.

Documentos anexados aos autos comprovam que encaminhou as propostas de liberações de recursos aos superiores, bem como as reclamações do Ministério da Educação e dos Prefeitos

beneficiários dos royalties do petróleo sobre os atrasos recorrentes nas liberações (peça 670, p. 64, 73 e 79).

Relatórios por ele mencionados, elaborados pela Cofin, noticiavam aos superiores,

previamente aos prazos de liberação, as receitas e despesas mensais previstas.

Assim, seus superiores estavam cientes dos atrasos e das queixas dos órgãos e entes envolvidos.

Em que pese refutar os argumentos do responsável sobre dúvidas quanto a serem as

autorizações tardias manifestamente ilegais, considerando o contexto vigente e a atuação do responsável, não perfilho aos argumentos do recurso do MPTCU sobre a exigência de conduta diversa. Entendo que o responsável atuou dentro dos limites das competências do cargo que ocupava.



10

II

Aos ex-dirigentes da Caixa Econômica Federal, do Banco do Brasil e do BNDES foram aplicadas multas de R$ 30.000,00 em razão de sua omissão diante dos atrasos nos repasses de recursos

pelo Tesouro.

A SecexFazenda (peça 406) propôs o acolhimento das razões de justificativa desses responsáveis, considerando aspectos como a importância dos benefícios, presunção de legalidade dos atos da equipe econômica, inexigibilidade de conduta diversa e a requisição regular dos recursos ao

Ministério da Fazenda.

No entanto, em razão de declaração de voto do E. Ministro Bruno Dantas, o Tribunal concluiu restar caracterizada grave omissão dos gestores, uma vez que os atrasos incorridos pelo

Tesouro foram recorrentes, cumulativos e continuados.

O Relator a quo registrou:

Reconheço que os responsáveis não poderiam ter aceitado que a situação se arrastasse tanto, chegando a montantes colossais, e deveriam ter tomado atitudes mais contundentes em defesa dos

bancos, como suspender os pagamentos, no caso da Caixa, ou a concessão de novos financiamentos subsidiados, no caso do BNDES e do Banco do Brasil, até que o Tesouro regularizasse suas dívidas.

Jorge Fontes Hereda

O responsável, então Presidente da Caixa Econômica Federal, teve suas razões de justificativa rejeitadas quanto aos itens 9.2.4 e 9.3.4 do Acordão 825/2015-Plenário.

Em razão de sua omissão quanto às operações de crédito consubstanciadas na concessão e

utilização de recursos próprios da instituição no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, o Tribunal imputou-lhe multa de R$ 30.000,00, mediante o

Acórdão 2.575/2016-Plenário.

Em recurso, o MPTCU, representado pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, requer o aumento do valor da multa e a aplicação da sanção de inabilitação, dada a gravidade das irregularidades cometidas.

Argumenta que apenas em primeiro momento o responsável poderia ter realizado os

pagamentos dos benefícios com recursos da Caixa, tendo em vista o risco de convulsão social.

Ultrapassado o primeiro atraso, tinha o dever legal de não apenas cobrar o valor devido, como também de não efetuar outros pagamentos sem o prévio repasse dos recursos.

Considera que a conduta leniente e negligente do dirigente da Caixa foi fundamental para a

consumação das operações de crédito ilegais e o responsável submeteu a instituição que dirigia à situação de fragilidade e risco.

Em seu pedido de reexame e nas contrarrazões apresentadas (peças 568 e 650), Jorge

Fontes Hereda recorre à “business judgement rule”2 para questionar a legitimidade da condenação fundamentada em seu aval para a União consumar as operações de crédito ilegais.

2 A regra ampara o administrador que atuar de boa-fé na tomada de decisão, observando seu dever de diligência e quando

não é parte interessada no assunto da decisão ou julgamento do negócio. O administrador deve estar devidamente

informado a respeito do assunto e acreditar que as circunstâncias fornecidas p ara análise são apropriadas e razoáveis, além

de racionalmente acreditar que sua decisão esteja de acordo com os melhores interesses para a companhia.



11

Assegura que a decisão de efetuar os pagamentos teve como finalidade atender aos anseios sociais e expectativas dos beneficiários, dada a importância dos benefícios sociais pagos pela Caixa.

Ressalta que os convênios firmados com a União estabeleciam a faculdade de o

responsável optar pela decisão menos gravosa ao banco e aos beneficiários e cita episódios de depredação de agências bancárias em 2012, tendo em vista mero boato relativo ao atraso no pagamento do bolsa família.

Informa que, ademais, recorreu à Câmara de Conciliação e Arbitragem da AGU, a fim de

solucionar as faltas de pagamento pelo Tesouro. Considera que agiu conforme lhe era exigível, mantendo os pagamentos e, no mesmo ato, cobrando da União, pelos meios legais que lhe eram

exigíveis.

A Serur afasta o argumento sobre “inexigibilidade de conduta diversa”, pois entende que não pode fundamentar o afastamento de responsabilidade, quando há ato praticado com grave infração

à norma legal, no caso, as operações de crédito irregulares.

Afirma que, ao realizar pagamento sem o respectivo lastro financeiro, o responsável contribuiu para a irregularidade grave e a essencialidade dos programas não autorizava a sua prática, não sendo observados os requisitos relativos à decisão impessoal e fundamentada em base racional,

tendo em vista a ilegalidade das operações realizadas. Assim, não foi capaz de evitar a revisão judicial ou administrativa dos atos, afastando a teoria da business judgement rule.

Opina pelo não provimento do pedido de reexame do responsável e avalia que as

discussões ocorridas no Plenário atenderam ao instituto da dosimetria, propondo, também, o não agravamento das sanções impostas.

O MPTCU, na especial condição de custos legis, considera não haver elementos para dar provimento ao recurso do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.

Entende que a situação do responsável difere dos ex-presidentes do BNDES e do BB, pois Jorge Fontes Hereda questionou os atrasos à STN logo que surgiram contas negativas na Caixa, solicitou orientação da assessoria jurídica, comunicou o fato ao conselho de administração e buscou

encontrar uma solução negociada por meio de arbitragem.

No entanto, considerando os valores envolvidos, a continuidade dos atrasos e a negativa de o Tesouro Nacional resolver a questão de forma amigável, bem como o fato de o responsável não ter

adotado medidas mais duras junto ao Governo, manifesta-se pela manutenção da multa aplicada.

Relembro que a SecexFazenda, ao analisar as razões de justificativa, opinou pela não aplicação de sanção ao responsável, pelo fato de ter recorrido à Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal da AGU.

Revisando os autos, verifico que, de fato, Jorge Fontes Hereda tem situação totalmente diferenciada em relação aos dirigentes do Banco do Brasil e do BNDES, conforme registrado pelo próprio Parquet.

Restou comprovado que, além de cobrar os valores em atraso, recorreu à Advocacia-

Geral da União para o recebimento dos valores devidos. Com isso, colocou-se em plano diverso, ao questionar os dados percebidos, sem deixar de submeter-se a circunstâncias a que não se poderia opor.

No que concerne ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial, consta dos autos ata de

reunião da Câmara de Conciliação e Arbitragem da AGU, realizada em 30/4/2014, antes da autuação

deste processo, para tratar de “controvérsia suscitada pela Caixa Econômica Federal” quanto à insuficiência dos repasses de recursos para tais benefícios (peça 81, p. 2).



12

A ata de reunião sobre o mesmo tema, realizada em 14/10/2014 (peça 81, p. 12/15), registrou que as tratativas na referida câmara foram iniciadas em janeiro de 2014 e os repasses de

recursos foram regularizados em outubro daquele ano.

A Nota 104/2014/CCAF/CGU/AGU-CRN, que analisou e aprovou o pedido de abertura de procedimento conciliatório elaborado pela Caixa quanto ao Bolsa Família foi emitida pela AGU em

4/8/2014 (peça 67, p.135), o que denota que o responsável, apesar da demora, buscou solução prevista

na legislação para os atrasos nos repasses antes mesmo da autuação da presente representação.

Em ata de reunião conciliatória, realizada em 6/10/2014 (peça 67, p. 139), consta que o Tesouro regularizou os repasses à Caixa, permitindo a solução dos custos financeiros incorridos pela

instituição financeira de outubro de 2013 a maio de 2014.

Ademais, os ajustes firmados entre a Caixa e o Governo Federal previam a possibilidade de sustar os pagamentos dos benefícios ou efetuá-los com recursos próprios, cobrando do Tesouro a

devida remuneração sobre os valores atrasados.

Dessa forma, entendo que os argumentos do responsável sobre impactos sociais, possíveis prejuízos ao patrimônio da instituição e utilização das prerrogativas contratuais para preservação da instituição, aliados às providências junto à AGU, são relevantes, têm impacto no processo, instigam

novas avaliações e podem ser acolhidos.

Por todo o exposto, manifesto-me por dar provimento ao pedido de reexame do responsável, com o objetivo de afastar a multa aplicada.


O responsável, então Presidente do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e

Social, teve suas razões de justificativa rejeitadas quanto ao item 9.5.3 do Acordão 825/2015-Plenário.

Em razão de sua atuação, quanto às operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios da instituição no âmbito no âmbito do Programa de Sustentação do

Investimento (PSI), o Tribunal imputou-lhe multa de R$ 30.000,00, mediante o Acórdão 2.575/2016-Plenário.

Em recurso, o MPTCU, representado pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, requer o aumento do valor da multa e a aplicação da sanção de inabilitação, fundamentado na gravidade das

irregularidades cometidas, com os mesmos argumentos dispendidos para o dirigente da Caixa, embora, como visto, os comportamentos gravitem em órbitas diversas de lesividade.

Em seu pedido de reexame e nas contrarrazões apresentadas (peças 567 e 680), Luciano

Galvão Coutinho alega o dever de o BNDES operar os programas do Governo, competindo ao Ministério da Fazenda estabelecer a metodologia para o pagamento da equalização de taxas de juros

mediante portarias que não eram manifestamente ilegais, forçando a instituição financeira a suportar os encargos das subvenções por 24 meses.

Segundo argumenta, a suspensão dos financiamentos violaria as leis 12.096/2009, 4.595/1964 e o estatuto do BNDES, além de encerrar ofensa ao princípio constitucional da legalidade.

Assevera que não há indícios de que ele ou a instituição tenham se manifestado

favoravelmente às decisões do Ministério da Fazenda.

Ressalta que não houve dano ao BNDES, nem mesmo expectativa de perda, pois o banco fazia jus à atualização dos recursos desde a apuração dos valores até a data do seu efetivo pagamento.



13

Avalia que recorrer ao judiciário para obter os pagamentos não resultaria na liquidação imediata das dívidas, dada a alegada indisponibilidade de recursos da União, e sujeitaria o BNDES ao

desgaste decorrente da disputa em juízo, à sucumbência e à possibilidade de expressiva condenação em honorários.

A Serur refuta a alegação do responsável sobre a legalidade dos atrasos, diante das leis citadas pelo responsável, pois o prazo de 24 meses, estabelecido pelo Ministério da Fazenda, não era

razoável, sendo que, na qualidade de dirigente máximo do BNDES, o responsável detinha integral conhecimento dos fatos, concordava com eles e atuava no sentido de que fossem perpetrados como

política institucional do BNDES.

Afirma que atuação passiva do então presidente do BNDES tinha por objetivo financiar despesas da União, de forma absolutamente irregular, e, na qualidade de dirigente do banco, ele tinha o dever jurídico de adotar conduta razoável e dentro da legislação em vigor.

Propõe negar provimento ao pedido de reexame interposto pelo responsável.

Considera a dosimetria do acórdão recorrido adequada e afasta o agravamento das sanções impostas, requerido pelo recurso do MPTCU.

O MPTCU, como custos legis, considera a absoluta omissão do ex-presidente do BNDES forte indício da sua integral concordância com as medidas editadas em prejuízo ao banco, pois não

questionou os sistemáticos atrasos iniciados em 2010.

Entende nítida a diferenciação entre a Caixa e o BNDES, pois este poderia deixar de conceder financiamentos, sem riscos de comoção social, ou prejuízos imediatos ao banco, estando em

privilegiada situação.

Manifesta-se – ao contrário do proposto em relação ao presidente da CEF - pelo provimento do recurso do MPTCU, em relação a Luciano Galvão Coutinho, pela aplicação da sanção

de inabilitação ao responsável e pela majoração do valor da multa cominada.

De fato, após a análise do caso concreto, endosso o entendimento do MPTCU, tanto em relação ao presidente da CEF, quanto a Luciano Galvão Coutinho, que não logrou êxito em afastar sua conduta omissiva, pois não adotou nenhuma providência quanto aos atrasos nos repasses de recursos

atinentes ao PSI, além das regulares solicitações de recursos à STN.

Houve evidente alteração na prática de pagamentos pela STN, com extensão não razoável dos prazos para efetivação dos repasses. Restou comprovado que nem mesmo o novo e alongado prazo

foi obedecido pelo Tesouro, com o objetivo de melhorar os resultados fiscais.

Assim, ocorreram operações de crédito irregulares, mediante as quais o BNDES financiou o Governo Federal, em afronta à LRF, causando imensos danos ao País e o injustificado

desvirtuamento das regras em vigor.

Os argumentos sobre presunção de legalidade das portarias do Ministério da Fazenda não socorrem o responsável, pois a Lei 12.096/2009 apenas estabelece a atribuição de regulamentação ao Ministro da Fazenda e ficou evidenciada a ilegalidade das normas expedidas pelo Ministério.

A Lei 4.595/1964 não afasta a omissão do responsável, uma vez que, ao estabelecer o

papel do BNDES como instrumento de execução das políticas de investimento do Governo, não obriga o responsável a suportar os atrasos incorridos, contrários aos interesses da instituição, sem a adoção de

providências.



14

Luciano Coutinho cita possíveis resultados de suposta ação judicial, mas não trata de nenhuma outra medida de cunho administrativo, capaz de mitigar sua omissão e conivência com a

prática administrativa ilegal.

A dívida com o BNDES teve prazo mais alongado e valores significativamente maiores do que a verificada junto à Caixa. No último caso, os atrasos perduraram de 2013 a 2014 e o saldo negativo da União atingiu o valor de R$ 5 bilhões.

No caso do BNDES, a SecexFazenda (peça 406) verificou que, ainda no segundo semestre

de 2010, do total de R$ 18,9 bilhões, relativos às equalizações do PSI, aos quais ainda foram acrescidos de R$ 1,86 bilhão de juros, apenas R$ 1,16 bilhão havia sido pago. Não houve nenhum

pagamento de equalizações até a realização da fiscalização, no ano de 2014. O valor da dívida, em 31/12/2014, era de R$ 21,6 bilhões.

Considerando esses dados e a ausência de providências pelo dirigente da instituição,

entendo que restou configurada sua omissão e gestão nitidamente temerária, conforme registrado pelo E. Ministro Bruno Dantas, em bem-lançada declaração de voto, devidamente endossada pelo Plenário.

Entendo, ainda, que essa gestão temerária por ele praticada, contrária aos interesses do País e da instituição que presidia, foi gravíssima e justifica a sanção de inabilitação, expressamente

pretendida pelo MPTCU. A ingerência da União, com o objetivo de obter financiamento de instituição financeira sob seu controle, deveria ser questionada e combatida pelo presidente do banco, por ser

flagrantemente ilegal e contrária aos interesses da instituição que presidia.

De fato, como plúrimas vezes observado pelos pareceres nos autos, difícil crer que um banco privado suportasse reiterados atrasos de repasses e, passivamente, continuasse a executar financiamentos de interesse do Governo.

Assim, a par de não prover o pedido de reexame de Luciano Galvão Coutinho, corroboro o

entendimento esposado pelo MPTCU, tanto na qualidade de custos legis, como de parte, segundo o qual se houvesse atuação diligente do presidente do BNDES teriam sido evitados os vultosos valores

de endividamento e a longa duração das irregularidades praticadas.

Em síntese, a inércia do responsável contribuiu efetivamente para o abuso de poder do Governo Federal sobre o BNDES e as ilegalidades verificadas.

A suspensão dos financiamentos pelo BNDES, por não terem como alvo cidadãos em

situação de baixa renda, não teria impactos sociais imediatos e significativos e faria com que o Governo Federal fosse forçado a avaliar a sustentabilidade da política do PSI.

A mensuração do período de inabilitação do servidor faltoso ocorre em consonância com a gravidade da sua conduta administrativa, da lesividade do ato ilegal para o País, das consequências

sociais dele advindas além de outros fatores aferidos no caso concreto. Estabelece a lei que deverá situar-se entre cinco e oito anos, a partir de elementos comprovados nos autos e do altíssimo teor de

gravidade e ilegalidade que albergam.

Em relação ao responsável, não há como deixar de considerar que a mera aplicação da multa de R$ 30.000,00 não reflete, de forma inequivocamente clara, o grave teor das faltas praticadas e

as funestas consequências de seus atos para o País, sendo imperiosa a inabilitação do responsável, nos termos da lei, pelo período que fixo em seis anos, período, aliás, próximo ao mínimo legal de cinco anos e longe do máximo, de oito anos, imposto aos responsáveis Guido Mantega e Arno Augustin.

Desta forma, adoto como razões de decidir os itens 128 a 155 do bem-elaborado parecer do

MPTCU (peça 702), para dar provimento ao recurso do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira,



15

elevando o valor da multa de R$ 30.000,00, cominada pelo Acórdão 2.575/2016-Plenário, para R$ 50.000,00, também aplicando ao responsável a sanção de inabilitação pelo prazo de seis anos.

Aldemir Bendini

O responsável, então Presidente do Banco do Brasil, teve suas razões de justificativa

rejeitadas quanto ao item 9.6.3 do Acordão 825/2015-Plenário.

Em razão de sua atuação, quanto às operações de crédito, consubstanciadas na concessão e utilização de recursos próprios da instituição, para o pagamento de subvenções de responsabilidade da

União registradas nas contas “Tesouro Nacional – Equalização de Taxas – Safra Agrícola” e “Título e Créditos a Receber – Tesouro Nacional”, o Tribunal imputou-lhe multa de R$ 30.000,00, mediante o Acórdão 2.575/2016-Plenário.

Em recurso, o MPTCU, representado pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, requer o

aumento do valor da multa e a aplicação da sanção de inabilitação, dada a gravidade das irregularidades cometidas, com os mesmos argumentos dispendidos para os demais dirigentes das

instituições financeiras.

Em pedido de reexame (peça 564), alega que a cobrança judicial dos valores devidos pelo Tesouro não era razoável ou exigível, pois submeteria o Banco ao risco de sucumbência de até 20% do valor da causa e poderia ser considerada temerária.

A Lei 8.427/1992 e as portarias editadas pelo Ministério da Fazenda disciplinavam o

pagamento dos valores pelo Tesouro e previam a correção dos valores até a data do recebimento pelo Banco do Brasil, havendo presunção de legalidade.

Registrou que sempre realizou a cobrança administrativa ao Tesouro e o Tribunal

reconheceu esse fato no voto que precede o Acórdão 825/2015-Plenário. Ademais, não há qualquer prova nos autos de que tenha recebido ordem para aceitar de forma passiva o não pagamento das

equalizações devidas pela União.

Argumenta que suspensão da concessão de créditos rurais subsidiados era medida extrema, sem previsão nos normativos de regência e de potencial impacto na economia nacional.

A Serur propõe o não provimento do pedido de reexame do responsável, tendo em vista que tinha o dever de verificar a conformidade das portarias do Ministério da Fazenda com a LRF e

outros normativos afetos à matéria.

Entende que, ao não questionar os atrasos, assumiu os riscos de sua conduta omissiva.

Da mesma forma, entendeu adequada a dosimetria das sanções aplicadas pelo acórdão recorrido e opinou pelo não provimento do recurso do MPTCU.

O MPTCU, como custos legis, considera que o responsável atuou de forma contrária aos

interesses da instituição e de seus acionistas, ao quedar-se inerte diante dos alongados prazos para pagamento dos valores pelo Tesouro, corrigidos apenas pela taxa Selic, menor do que a remuneração

obtida pelo Banco em outras operações.

Em que pese não haver prazos estipulados para os pagamentos, verificou que, após 18 anos de vigência da Lei nº 8.427/92, em que os repasses ocorriam no semestre seguinte ao das apurações

das equalizações, a sistemática foi alterada, com o alongamento desses prazos de forma desarrazoada.

Manifesta-se pelo provimento do recurso do MPTCU com aplicação da sanção de inabilitação ao responsável e aumento do valor da multa aplicada.



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Na prática, a dívida da União junto a esse banco passou de R$ 3,2 bilhões, em dezembro/2012, para R$ 10,9 bilhões, em dezembro/2014. Além do envio das cobranças rotineiras ao

Tesouro, não há notícias de nenhuma outra medida adotada pelo Banco do Brasil para obter os recursos devidos.

Assim, restou configurada a conduta omissiva e temerária do responsável que, certamente, foi de encontro aos interesses dos acionistas do Banco do Brasil, os quais, por dever estatutário,

deveriam ser resguardados pelo responsável. Restou configurada sua concordância tácita com as práticas claramente ilegais da equipe econômica.

Em relação ao responsável, da mesma forma que com o responsável anterior, não há como

deixar de considerar que a mera aplicação da multa de R$ 30.000,00 não reflete, de forma clara, o grave teor das faltas praticadas e as funestas consequências de seus atos para o País, sendo imperiosa a inabilitação do responsável, nos termos da lei, pelo período que fixo em seis anos, período, aliás,

próximo ao mínimo legal de cinco anos e longe do máximo, de oito anos, imposto aos responsáveis Guido Mantega e Arno Augustin.

Pelas mesmas razões expostas em relação à Luciano Galvão Coutinho, adoto como razões

de decidir os itens 156 a 173 do parecer do MPTCU (peça 702). Manifesto-me pelo não provimento do pedido de reexame de Aldemir Bendine e pelo provimento do recurso interposto pelo MPTCU, inabilitando o responsável para o exercício de cargo ou função de confiança pelo prazo de seis anos e

aumentando o valor da multa imputada para R$ 50.000,00.

III

Alexandre Antônio Tombini e Túlio José Lenti Maciel

Alexandre Antônio Tombini e Túlio José Lenti Maciel, então Presidente do Banco Central do Brasil e Diretor do Departamento Econômico da Autarquia, respectivamente, tiveram suas razões

de justificativa rejeitadas quanto ao item 9.10 do Acordão 825/2015-Plenário.

Em razão da não contabilização na Dívida Líquida do Setor Público e, consequentemente, na apuração do resultado fiscal dos passivos da União resultantes das operações de crédito irregulares, o Tribunal imputou-lhes multas de R$ 30.000,00 e R$ 25.000,00, mediante o Acórdão 2.575/2016-

Plenário.

Em recurso, o MPTCU, representado pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, requer o aumento do valor da multa e a aplicação da sanção de inabilitação aos dois responsáveis, pois

considera que as irregularidades praticadas, ainda que por omissão, são extremamente graves.

Afirma que foi descumprida a metodologia adotada no cálculo do resultado fiscal, que não restringe a captação dos haveres e dívidas ao que está registrado nas demonstrações das instituições

financeiras.

Considera que os responsáveis foram omissos e a conduta diversa não permitiria a prática das pedaladas pela equipe fiscal. Para o MPTCU, ficou caracterizada culpa decorrente de negligência indesculpável dos gestores do Bacen

Os responsáveis interpuseram pedidos de reexame e apresentaram contrarrazões ao recurso

do MPTCU (peças 562, 566, 675 e 676), em que requerem o afastamento das multas aplicadas.

Aduzem que o MPTCU se equivocou ao afirmar que a ausência de omissão do Banco Central não permitiria a utilização de operações de créditos irregulares. Tal assertiva exige inversão do

ônus da prova, subvertendo o princípio da presunção de inocência.



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Alegam não haver provas de que o Bacen tenha colaborado com a estratégia do Governo Federal.

Segundo os recorrentes, o Tribunal apontou, como irregularidade, a forma de aplicação da

metodologia de apuração de resultados fiscais praticada, desde 1991, pela Autarquia. A homogeneidade dos padrões e procedimentos utilizados não se coadunaria com qualquer tipo de ação deliberada dos agentes.

Consideram que houve divergência entre interpretações técnicas razoáveis do Banco e do

TCU e ressaltam que a interpretação sobre compilação da estatística fiscal prevalente no Acórdão 3.297/2015-TCU-Plenário, que tratou de recurso interposto pelo Banco contra o Acórdão 825/2015-

Plenário, transitou em julgado em dezembro de 2015, depois de amplo debate técnico, no qual a unidade técnica responsável pela análise do recurso perfilhou-se ao entendimento da instituição.

Ao analisar os pedidos de reexame e contrarrazões, a Serur propõe manter a multa aplicada

aos responsáveis, com o não provimento dos pedidos de reexame interpostos. Adere ao entendimento esposado no voto condutor do acórdão recorrido de que os responsáveis foram omissos, mas não os idealizadores das manobras fiscais.

O MPTCU, como custos legis, entende não haver fundamentos para atribuir

responsabilidade aos gestores do Banco Central, propondo o afastamento das sanções imputadas.

Analisa cada uma das dívidas tratadas nos presentes autos e conclui que o Bacen não tinha como identificá-las com a metodologia de apuração em uso. Para que se cogitasse da reavaliação da

metodologia de captação de dados, seria preciso que a autoridade monetária tivesse explícita ciência da ocorrência das manobras e do objetivo de burlar o cálculo dos resultados fiscais da União.

Adoto, integralmente, o último parecer do MPTCU. A posição da SecexFazenda, quanto ao acolhimento parcial das razões de justificativa e não aplicação de sanção aos responsáveis (peça 406),

é a mais adequada para o deslinde deste processo.

Não obstante, a irregularidade, de fato, ocorreu. O Bacen aplicava a metodologia para apuração dos resultados fiscais sem captar adequadamente os fluxos ocorridos entre “o setor público

não-financeiro e o setor privado ou entre o setor público não-financeiro e o ‘resto do mundo’”. Por exemplo, os dados de instituições como a Agência Especial de Financiamento Industrial (Finame) e o

Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), em cujas demonstrações contábeis constavam os ativos correspondentes às dívidas irregulares da União, não eram captados.

Tal falha, devidamente demonstrada pelo Acórdão 3.297/2015-Plenário, que analisou recurso contra o Acórdão 825/2015-Plenário, decorria da forma com que a instituição interpretava o

seu Manual de Estatísticas Fiscais.

Ocorre que, nos termos da jurisprudência deste Tribunal, a ocorrência de irregularidade não basta para responsabilização dos agentes, sendo necessário a caracterização da culpa stricto sensu,

o que não contemplei como materializada nos presentes autos, como bem observado pela SecexFazenda, em instrução pertinente, ora adotada como parte do relatório que fundamentou o acórdão recorrido (peça 406).

Por todo o histórico constante dos autos, a Autarquia tinha convicção de que aplicava há anos a mesma metodologia para obter os dados que considerava adequados e confiáveis para a compilação das estatísticas fiscais, com fundamento em critérios amplamente divulgados e

referendados pelo Fundo Monetário Internacional.

Desde a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, que proibiu o financiamento dos entes por instituições financeiras controladas, não havia notícias ou indícios de seu descumprimento pelo



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Governo Federal. Não existiam razões aparentes para o Banco Central buscar dados que considerava menos confiáveis ou adequados, mesmo em instituições não abrangidas pela sua fiscalização, para

compilar as estatísticas da DLSP.

Entendo, pois, que não restaram caracterizadas, no caso concreto, imperícia, imprudência ou negligência.

Discordo, ainda, da tese sobre a ocorrência de erro grosseiro. As discussões travadas nos autos permitem concluir, de fato, pela divergência de interpretação em assunto de elevada

complexidade, decidido efetivamente pelo Acórdão 3.297/2015-Plenário.

Considero que, a exemplo da questão em exame, interpretação razoável de norma, que se revela posteriormente inadequada, não pode resultar em sanções aos agentes. No presente caso, trata-se

de Manual elaborado pela própria instituição, com a previsão de regras de conduta para as hipóteses tratadas. Não houve mudança de orientação para salvaguardar novos e ilegais comportamentos, não

houve a configuração de prática nova, nem subserviência a ditames externos e extraordinários.

A apuração de estatísticas fiscais era realizada pelo Banco Central seguindo os mesmos critérios desde 1991. O Manual de Estatísticas Fiscais foi publicado em 2008, por determinação do TCU, e incorporou os procedimentos que vinham sendo praticados. Não há evidências de que

ocorreram alterações de procedimentos, com vistas a favorecer os objetivos ilícitos da equipe econômica do Ministério da Fazenda.

Ademais, ao avaliar a evolução dos passivos da Caixa, mediante atividades regimentais de

supervisão das instituições financeiras, e considerá-los passíveis de contabilização na dívida pública, à luz da metodologia praticada, o Banco Central comunicou a irregularidade à PGFN e à AGU, por meio do Parecer Jurídico 267/2014-BCB/PGBC, antes de as irregularidades serem tratadas por esta Corte.

O Banco ainda atuou para contabilizar as referidas dívidas nas estatísticas, com o impacto

negativo de cerca de R$ 2 bilhões no resultado primário. Foi emitida nota à imprensa com tal ajuste, em 30/09/2014, às vésperas das eleições presidenciais.

Não vejo razões para o Banco Central não ter realizado o mesmo com os demais passivos

tratados nos presentes autos, a não ser o fato de não serem do seu conhecimento ou passíveis de captação pela metodologia então praticada.

Por exemplo, a identificação dos passivos registrados no FGTS e na Finame (vinculado ao

BNDES) não era possível sem a contabilização da dívida ou o efetivo repasse pelo Tesouro, pois tais fundos não são fiscalizados pelo Banco Central. Tanto é, que o Acórdão 3.297/2015-Plenário, determinou que essas instituições passassem a municiar a Autoridade Monetária com os dados

referentes às operações de crédito com o Tesouro.

Como deduziu o MPTCU, o que transparece dos fatos é que o Ministério da Fazenda se aproveitou do conhecimento das práticas do Banco Central para criar formas irregulares de impactar os

demonstrativos da dívida e de resultados fiscais.

Arrisco-me, mesmo, a afirmar que, sem a descoberta das “pedaladas fiscais”, dificilmente seriam apontadas fragilidades na forma de atuação da Autoridade Monetária.

Considerando esse cenário, a meu ver, fica completamente esclarecida a ausência de culpa

por parte dos responsáveis, essencial para secundar as multas aplicadas, como consignado no voto que fundamenta o Acórdão 2.575/2016-Plenário.



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Dessa forma, adoto o parecer o MPTCU à peça 702 como razões de decidir e manifesto-me pelo provimento dos pedidos de reexame dos responsáveis e pelo não provimento do recurso interposto

pelo MPTCU.

Por todo o exposto, voto para que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário:

“VISTOS, relatados e discutidos pedidos de reexame em representação, interpostos contra o Acórdão 2.575/2016-Plenário, que julgou as razões de justificativa dos responsáveis quanto aos atrasos nos repasses de recursos, pela União, às instituições financeiras e aos entes

federados. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do

Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 32 e 34 da Lei nº 8.443/92, em:

9.1. conhecer dos pedidos de reexame interpostos pelo Ministério Público junto ao

TCU, por intermédio do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, e por Marcus Pereira Aucélio, Túlio José Lenti Maciel, Aldemir Bendine, Guido Mantega, Alexandre Antônio Tombini,

Luciano Coutinho, Jorge Fontes Hereda e Arno Hugo Augustin Filho; 9.2. negar provimento aos pedidos de reexame interpostos por Marcus Pereira Aucélio, Aldemir Bendine, Guido Mantega, Luciano Galvão Coutinho e Arno Hugo Augustin Filho;

9.3. dar provimento aos Pedidos de Reexame interpostos por Jorge Fontes Hereda, Túlio José Lenti Maciel e Alexandre Antônio Tombini, a fim de acolher suas razões de justificativa e

excluir as multas que lhes foram aplicadas, nos termos dos itens 9.5 e 9.6 do Acórdão 2.575/2016-Plenário; 9.4. dar provimento ao pedido de reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU

relativamente a Guido Mantega, a fim de agravar a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança imposta pelo item 9.9 do Acórdão 2.575/2016-

Plenário, para o prazo de 8 (oito) anos; 9.5. considerar graves as infrações cometidas por Luciano Galvão Coutinho; 9.6. dar provimento ao pedido de reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU,

quanto a Luciano Galvão Coutinho, a fim de aplicar-lhe a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, pelo período de seis anos, bem como

aumentar a multa imputada para R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais); 9.7. considerar graves as infrações cometidas por Aldemir Bendine; 9.8. dar provimento ao pedido de reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU,

quanto a Aldemir Bendine, a fim de aplicar-lhe a sanção de inabilitação, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, pelo período de seis anos, bem como aumentar a

multa imputada para R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais); 9.9. negar provimento ao Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU, quanto a Nelson Henrique Barbosa Filho, Dyogo Henrique de Oliveira, Marcus Pereira

Aucélio , Marcelo Pereira de Amorim, Jorge Fontes Hereda, Alexandre Antonio Tombini e Túlio José Lenti Maciel.”

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 8 de agosto de 2018.

WALTON ALENCAR RODRIGUES Relator



1

DECLARAÇÃO DE VOTO

Trata-se, sem dúvida, de matéria de enorme complexidade e relevância, que foi tratada com esmero por todas as instâncias que atuaram no processo. O nobre Relator, o Ministério Público

junto ao TCU e a Secretaria de Recursos (Serur) apresentaram divergências pontuais, no que concerne às punições cabíveis a alguns dos responsáveis. Considero naturais esses dissensos, decorrentes da

multiplicidade de faces e questões analisadas, considerando-se, ainda, o elemento subjetivo relacionado à avaliação das condutas dos diversos agentes envolvidos e do comportamento esperado do homem-médio.

2. Ainda que se busque objetivar as questões, algumas delas, principalmente aquelas relacionadas à dosimetria das penas, se revestem de certo grau de arbitrariedade, mormente porque

nossas balizas normativas, quanto a esse ponto, são frágeis e nos remetem às abstrações. Essas, por seu turno, são construídas a partir do ideário de cada julgador, de seus conceitos, concepções e raciocínios.

3. Veja-se que o próprio MPTCU manifestou-se de forma divergente, comparadas suas duas

atuações nestes autos, uma como recorrente e a outra como custos legis na emissão de parecer, refletindo as diferentes percepções de seus integrantes.

4. As discordâncias verificadas são, portanto, esperadas e naturais, sem que isso implique em desarmonia, altercação ou real desencontro.

5. De minha parte, considero pertinente a análise realizada pelo Relator, a quem, desde logo,

parabenizo, exceto no que se refere ao agravamento da sanção imposta a Luciano Galvão Coutinho. Conquanto suas responsabilidades estejam devidamente caracterizadas nos autos, o que justifica a

negativa de provimento a seu recurso, penso que a dosimetria de sua pena foi adequadamente tratada e exaustivamente discutida na sessão em que foi prolatado o Acórdão 2575/2016 – Plenário. Os argumentos trazidos pelo MPTCU e que buscam agravar sua pena carecem de ineditismo e não devem,

em meu juízo, conduzir à alteração da sanção já aplicada.

6. Observo, a propósito, que na sessão em que foi prolatado o acórdão ora recorrido, meu voto condutor propugnava o acolhimento das alegações de defesa de Luciano Coutinho. Todavia, ante

os debates havidos naquela oportunidade, acolhi as sugestões de meus pares e admiti a existência de sua responsabilidade, nos exatos limites então fixados, ou seja, com sua exclusiva sujeição à multa, no

valor então arbitrado. Não vislumbrei – como agora também não o faço - razões que conduzissem à sua inabilitação para a ocupação de cargo em comissão ou função de confiança.

7. Mantenho a convicção que externei naquela ocasião e, em relação a Luciano Galvão

Coutinho, adiro à proposta apresentada pela unidade técnica.

8. Com a devida vênia, divirjo do entendimento de que não seria difícil ao BNDES suspender

os financiamentos do Programa de Sustentação do Investimento – PSI, sob o argumento de que eles não teriam como alvo cidadãos em situação de baixa renda, e, assim, não teriam impactos sociais imediatos e significativos.

9. De início, observo que os financiamentos concedidos à conta do PSI encontravam previsão legal e seus os objetivos amoldavam-se perfeitamente à finalidade estatutária do BNDES.

10. Ademais, entendo que a suspensão do programa não se constituía em medida de simples adoção, uma vez que: (i) no período de 2009 a 2016, 51,5% dos recursos desembolsados pelo BNDES, no âmbito do PSI, foram destinados às micro, pequenas e médias empresas, em um total de R$ 193

bilhões, ou 83,7% das operações; (ii) segundo estimativas do BNDES, a geração ou manutenção de empregos associados aos financiamentos com taxas de juros equalizadas representava uma relação de

aproximadamente 20 empregos por milhão de reais desembolsado.



2

11. A suspensão dos financiamentos do PSI acarretaria, por consequência, uma severa

restrição ao crescimento econômico, com nítidos reflexos nas políticas de geração de emprego e renda.

12. Não considero, assim, que a paralisação do programa fosse o comportamento esperado do homem-médio, sobretudo daquele que vivencia mais diretamente as crenças e valores inerentes às

agências de fomento.

13. Por outro lado, não se pode considerar como desprovidos de razoabilidade os argumentos

apresentados pelo responsável que justificariam a inexistência do ajuizamento de ações de ressarcimento contra a União: (i) não havia risco de prescrição dos débitos; (ii) a situação caracterizava-se como inadimplemento, e não como perda; (iii) em face dessa circunstância, existia a

presunção de que o Judiciário não determinaria sua liquidação imediata, sobretudo em face da alegação da União de que não havia disponibilidade de recursos; e (iv) mesmo na improvável hipótese

de êxito, o BNDES teria seu crédito executado por meio de precatórios, sujeito aos prazos de pagamento próprios.

14. Por todas essas premissas, que poderiam, à época, ser tidas como razoáveis, não me parece

condenável a busca da solução negocial intentada por aquele ex-presidente.

15. Frise-se, à propósito, que a dívida foi cobrada administrativamente, ante a existência de

reiterados expedientes encaminhados pelo BNDES à Secretaria do Tesouro Nacional solicitando o reembolso dos valores despendidos, o que, de certa forma, mitiga a conduta omissiva atribuída ao responsável.

16. Ao final, as tratativas negociais iniciadas por Luciano Coutinho mostraram-se frutíferas, uma vez que em 18/12/2015 foi editada a Medida Provisória 702/2015, posteriormente convertida na

Lei 13.276/2016, que abriu crédito extraordinário e possibilitou o pagamento dos passivos da União com o BNDES.

17. Em minha acepção, não se pode desconsiderar, para a dosimetria da pena, portanto, que

todos os valores devidos pela União foram integralmente ressarcidos ao BNDES antes mesmo que Luciano Coutinho deixasse a presidência da instituição.

18. Utilizando-me de analogia já empregada por este Tribunal, observo que o art. 65 do

Código Penal prevê a possibilidade de que a pena seja atenuada em função de ter a pessoa agido por motivo de relevante valor social, o que se conecta, no presente caso, com as buscas de manutenção dos

níveis de geração de emprego e renda. Na mesma esteira, aquele diploma admite, em seu art. 66, que a sanção também possa ser atenuada em razão de circunstância relevante, ainda que posterior ao delito e não prevista expressamente em lei, o que remete ao ressarcimento integralmente obtido exatamente na

gestão de Luciano Coutinho.

19. Sobre esse ponto específico, ainda que a edição da Medida Provisória desponte como uma

solução exógena, que não possa ser atribuída exclusivamente aos labores do responsável, é impensável conceber-se que tenha sido construída sem seu concurso e empenho.

20. Em face de todas essas ponderações, registro, uma vez mais, minhas vênias ao nobre

Relator e me manifesto, em relação a Luciano Galvão Coutinho, nos mesmos termos em que havia me posicionado quando da prolação do Acórdão 2575/2016 – Plenário, ou seja, para que seja mantida a

multa que lhe foi aplicada, no valor então arbitrado, sem que lhe seja cominada a pena de inabilitação prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992, nos exatos termos propostos pela Secretaria de Recursos.



3

Ante o exposto, voto por que seja adotado o acórdão apresentado pelo Relator, exceto

quanto ao ponto ressalvado.

TCU, Sala das Sessões, em 8 de agosto de 2018.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator



1

ACÓRDÃO Nº 1824/2018 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 021.643/2014-8.

1.1. Apensos: 014.781/2015-8; 006.179/2016-9; 033.671/2015-0; 001.738/2018-6; 018.051/2015-4; 035.156/2015-5; 015.891/2014-3; 025.390/2016-3; 026.056/2017-8; 011.777/2016-8; 020.228/2017-1;

029.975/2017-4; 029.938/2014-7 2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Pedido de reexame em Representação 3. Representante/Interessados/Responsáveis/Recorrentes:

3.1. Representante: Procurador Júlio Marcelo 3.2. Responsáveis: Adriano Pereira de Paula (743.481.327-04); Aldemir Bendine (043.980.408-62);

Alexandre Antonio Tombini (308.444.361-00); Arno Hugo Augustin Filho (389.327.680-72); Carlos Antonio Vieira Fernandes (274.608.784-72); Dyogo Henrique de Oliveira (768.643.671-34); Gilberto Magalhães Occhi (518.478.847-68); Guido Mantega (676.840.768-68); Jorge Fontes Hereda

(095.048.855-00); Luciano Galvão Coutinho (636.831.808-20); Manoel Dias (007.829.719-20); Marcelo Pereira de Amorim (821.337.191-72); Marcus Pereira Aucélio (393.486.601-87); Nelson

Henrique Barbosa Filho (009.073.727-08); Tereza Helena Gabrielli Barreto Campello (491.467.346-00); Túlio José Lenti Maciel (527.746.946-04) 3.3. Recorrentes: Júlio Marcelo de Oliveira (398.727.691-68); Marcus Pereira Aucélio (393.486.601-

87); Túlio José Lenti Maciel (527.746.946-04); Aldemir Bendine (043.980.408-62); Guido Mantega (676.840.768-68); Alexandre Antonio Tombini (308.444.361-00); Luciano Galvão Coutinho

(636.831.808-20); Jorge Fontes Hereda (095.048.855-00); Arno Hugo Augustin Filho (389.327.680-72). 4. Órgãos/Entidades: Banco Central do Brasil; Banco do Brasil S.A.; Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social; Caixa Econômica Federal; Secretaria do Tesouro Nacional. 5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues 5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro José Múcio Monteiro.

5.2. Redator: Ministro José Múcio Monteiro. 6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazen). 8. Representação legal:

8.1. Edinei Silva Teixeira (185415/OAB-SP) e outros, representando Banco do Brasil S.A.. 8.2. Raquel Cristina de Carvalho e Silva (133.596/OAB-RJ) e outros, representando Banco Nacional

de Desenvolvimento Econômico e Social e Luciano Galvão Coutinho; 8.3. Gabriel Barbosa Rocha (15.808E/OAB-DF) e outros, representando Marcus Pereira Aucélio. 8.4. Cristiano de Oliveira Lopes Cozer (16400/OAB-DF) e outros, representando Alexandre Antonio

Tombini. 8.5. Carlos Henrique Bernardes Castello Chiossi (40915/OAB-DF) e outros, representando Caixa

Econômica Federal. 8.6. Rodrigo Fontenelle de Araujo Miranda e outros, representando Banco Central do Brasil. 8.7. Janes Jose de Almeida Silva, representando Carlos Antonio Vieira Fernandes.

8.8. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (6.546/OAB-DF), representando Marcelo Pereira de Amorim. 8.9. Cristiana Muraro Fracari (48.254/OAB-DF) e outros, representando Secretaria do Tesouro

Nacional. 8.10. Maury Gonzaga Farias, representando Dyogo Henrique de Oliveira. 8.11. Jailton Zanon da Silveira (77366/OAB-RJ) e outros, representando Jorge Fontes Hereda.

8.12. Vilmon Malcorra Villagran (43181/OAB-DF), representando Aldemir Bendine.

9. Acórdão:



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VISTOS, relatados e discutidos pedidos de reexame em representação, interpostos contra o

Acórdão 2.575/2016-Plenário, que julgou as razões de justificativa dos responsáveis quanto aos atrasos nos repasses de recursos, pela União, às instituições financeiras e aos entes federados.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do

Plenário, diante das razões expostas pelo Redator, e com fundamento nos arts. 32 e 34 da Lei nº 8.443/92, em:

9.1. conhecer dos pedidos de reexame interpostos pelo Ministério Público junto ao TCU, por intermédio do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, e por Marcus Pereira Aucélio, Túlio José Lenti Maciel, Aldemir Bendine, Guido Mantega, Alexandre Antônio Tombini, Luciano Coutinho,

Jorge Fontes Hereda e Arno Hugo Augustin Filho; 9.2. negar provimento aos pedidos de reexame interpostos por Marcus Pereira Aucélio,

Aldemir Bendine, Guido Mantega, Luciano Galvão Coutinho e Arno Hugo Augustin Filho, mantendo-se;

9.3. dar provimento aos pedidos de reexame interpostos por Jorge Fontes Hereda, Túlio

José Lenti Maciel e Alexandre Antônio Tombini, a fim de acolher suas razões de justificativa e excluir as multas que lhes foram aplicadas, nos termos dos itens 9.5 e 9.6 do Acórdão 2.575/2016-Plenário;

9.4. dar provimento ao pedido de reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU relativamente a Guido Mantega, a fim de agravar a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança prevista no art. 60 da Lei nº 8.443/92, imposta pelo item 9.9 do

Acórdão 2.575/2016-Plenário, para o prazo de 8 (oito) anos; 9.5. considerar graves as infrações cometidas por Aldemir Bendine;

9.6. dar provimento ao pedido de reexame interposto pelo Ministério Público junto ao TCU, quanto a Aldemir Bendine, a fim de considerar graves as infrações cometidas e aplicar-lhe a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança pelo período de

seis anos, bem como de multa no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais); 9.7. negar provimento ao pedido de reexame interposto pelo Ministério Público junto ao

TCU, quanto a Nelson Henrique Barbosa Filho, Dyogo Henrique de Oliveira, Marcus Pereira Aucélio,

Marcelo Pereira de Amorim, Jorge Fontes Hereda, Alexandre Antonio Tombini, Túlio José Lenti Maciel e Luciano Galvão Coutinho.

10. Ata n° 30/2018 – Plenário. 11. Data da Sessão: 8/8/2018 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1824-30/18-P.



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13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro (Redator), Ana Arraes e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro com voto vencido: Walton Alencar Rodrigues (Relator). 13.3. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.4. Ministro-Substituto convocado com voto vencido: Augusto Sherman Cavalcanti. 13.5. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Presidente Redator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA Procuradora-Geral


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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO€¦ · face do Acórdão 2575/2016-TCU-Plenário (peça 492), de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, com o seguinte teor: ACORDAM os Ministros