Tribunal de Contas da União€¦ · Web view2016/03/04 · Também foi verificado qual o volume de recursos que o Governo Federal tem aplicado nos municípios do Estado da Bahia

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.215/2015-0

GRUPO I - CLASSE V - PlenárioTC-016.215/2015-0 Natureza: Relatório de LevantamentoÓrgão/Entidade/Unidade: Entidades/órgãos do Governo do Estado da Bahia Interessada: Secex/BA.Representação legal: não há.

SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA RELATIVO AO TEMA DESENVOLVIMENTO COM RECORTE DA REGIÃO NORDESTE (FISCNORDESTE). ABORDAGEM ESPECÍFICA DA SITUAÇÃO GEOGRÁFICA E ECONÔMICO-SOCIAL DO ESTADO DA BAHIA. DELINEAÇÃO DA SITUAÇÃO EM QUE SE ENCONTRA AQUELE ENTE FEDERADO. LEVANTAMENTO DE CONJUNTO DE AÇÕES DE CONTROLE COM FOCO NAQUELE ESTADO. INFORMAÇÕES OBJETO DE CONSOLIDAÇÃO A SER REALIZADA NO RELATÓRIO SISTÊMICO DA REGIÃO NORDESTE. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se do Levantamento de Auditoria relativo ao tema ‘Desenvolvimento’ com recorte da Região Nordeste (FiscNordeste) cujo objetivo específico foi obter uma visão ampla e abrangente da situação geográfica e econômico-social do Estado da Bahia.2. Diante desse contexto, a Secex/BA organizou um mapeamento dos desafios enfrentados com vistas ao desenvolvimento daquele ente da federação, bem como elaborou síntese do conjunto de ações relevantes a serem implementadas no âmbito do Controle Externo.3. Transcrevo, com os ajustes de forma pertinentes, a parte principal do relatório elaborado pela equipe de fiscalização da Secex/BA (peça 24) que obteve a anuência dos dirigentes daquela unidade técnica (peças 27 e 28):

“2 INTRODUÇÃO2.1 Antecedentes12. A presente fiscalização foi autorizada pelo Exmº Ministro-Relator Augusto Sherman

Cavalcanti, em despacho proferido nos autos do TC-010.810/2015-3.2.2 Visão Geral do Objeto13. O objetivo do presente levantamento é apresentar um panorama do Estado da Bahia,

contemplando uma visão de sua situação geográfica e econômico-social, incluindo o mapeamento dos desafios locais para o seu desenvolvimento, bem como uma síntese do conjunto de ações de controle relevantes realizado pelo controle externo com foco no território do Estado, de modo a identificar objetos de controle e instrumentos de fiscalização.

14. As demais Secretarias de Controle Externo nos estados do Nordeste também estão realizando levantamentos semelhantes, conforme processos: 013.388/2015-0 - Secex/AL, 016.165/2015-2 - Secex/MA, 017.516/2015-3 - Secex/PB, 011.470/2015-1 - Secex/PI, 014.754/2015-0 - Secex/RN, 017.360/2015-3 - Secex/PE, 018.323/2015-4 - Secex/SE, 013.781/2015-4 - Secex/CE, 020.126/2015-8 - Secex/PE (relatório sistêmico)

2.3 Metodologia e Critérios15. Para a caracterização territorial e demográfica do Estado da Bahia, bem como para

identificação de indicadores estratégicos, foram utilizados dados disponibilizados por institutos

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governamentais, conforme diversas tabelas anexas a este relatório. 16. Os principais desafios para o desenvolvimento do Estado foram levantados a partir de

leitura de planos do governo estadual e federal, onde foram destacados os projetos estruturantes para o Estado da Bahia, e compromissos assumidos no âmbito da Agenda de Desenvolvimento Territorial (ADT). Nesta fase de levantamento dos desafios, também foi realizado painel de referência, que contou com a participação de representantes do Governo da Bahia, Auditores desta Secretaria e representante do meio acadêmico.

17. A construção do tópico que trata do planejamento, orçamento e finanças, que teve como objetivo principal verificar o compromisso do Governo Federal para com os projetos estruturantes para o desenvolvimento do Estado, partiu da análise do plano plurianual (PPA) 2012-2015 e do projeto de lei PPA 2016-2019. Também foi verificado qual o volume de recursos que o Governo Federal tem aplicado nos municípios do Estado da Bahia.

18. Por fim, a análise dos trabalhos do Tribunal de Contas da União (TCU) realizados no Estado da Bahia partiu dos registros do e-TCU e dos sistemas paralelos de registro de informações sobre tomada de contas especial (TCE) e Fiscalis, tomando como corte temporal 2012 a 2015, mesmo período do PPA.

19. Tendo em vista as peculiaridades do presente levantamento, não foi possível aplicar todos os padrões de levantamento definidos na Portaria-Segecex 15/2011.

2.4 Limitações20. Como limitação do trabalho convém registrar o volume de dados, sua dispersão em

diversos sistemas, a quantidade de variáveis que condicionam o desenvolvimento regional, tempo para coleta e análise de dados e a insuficiência de metadados no e-TCU.

3 CARACTERIZAÇÃO TERRITORIAL E DEMOGRÁFICA3.1 Limites e Regionalizações21. O Estado da Bahia está localizado na região Nordeste do Brasil, limitando-se ao norte

com os estados de Sergipe, Alagoas, Pernambuco e do Piauí; ao sul com os estados de Minas Gerais e Espírito Santo; a leste com oceano Atlântico e a oeste com os estados de Tocantins e Goiás (peça 2, anexo 1: mapa 1).

22. O Estado da Bahia possui uma área de 564.695,67 km², o que equivale a 36,34% da área pertencente à região Nordeste e 6,632% da área do Brasil. Desta forma, o Estado da Bahia é o maior da região Nordeste e o 5º entre os Estados brasileiros em termos de extensão [BAHIA. Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia. Indicadores econômicos comparados. 2002 - 2009. Salvador: SEI, 2011].

23. No que tange à divisão político-administrativa, o Estado é composto atualmente por 417 municípios. A regionalização atual dos municípios adotada pela Secretaria do Planejamento da Bahia (Seplan) é composta por 27 Territórios Identidades, constituídos de acordo com as convergências culturais, sociais e históricas. Já a regionalização adotada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) compreende 7 mesorregiões e 32 microrregiões. A identificação das mesorregiões teve como parâmetro ‘o processo social como determinante; o quadro natural como condicionante e a rede de comunicação e de lugares como elemento de articulação espacial’ e, para identificação das microrregiões ‘foram selecionados dois indicadores básicos: a estrutura da produção e a interação especial’ [BRASIL. Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Divisão regional do Brasil em mesorregiões e microrregiões geográficas. Rio de Janeiro. 1990, p. 9-10] (peça 2, anexo I: mapa 3).

24. Ressalta-se que outras regionalizações são adotadas por algumas Secretarias do Governo do Estado. A Secretaria de Saúde adota 28 regiões que se aglutinam em 9 macrorregiões (peça 2, anexo I: mapa 2). A Secretaria de Estado da Educação tem seu planejamento baseado em 27 Núcleos Regionais de Educação, que acompanham os Territórios de Identidade da Bahia. A Secretaria da Agricultura, Pecuária, Irrigação, Pesca e Aquicultura, adota a basicamente a mesma divisão dos Territórios de Identidade.

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25. Recentemente o território da Bahia teve uma nova regionalização, o chamado Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE), que divide o estado em 36 zonas ecológicos-econômicas com base nas convergências geoambientais e de uso do solo (peça 2, anexo 1: mapa 4).

3.1.1 Risco / constatação26. Segundo o art. 165, § 1º, da Constituição Federal, o plano plurianual deve estabelecer,

de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Do ponto de vista da eficiência do gasto público, é importante verificar se os planejamentos dos entes federados - União, Estado da Bahia e municípios baianos - consideram a mesma regionalização para fins de alocação de recursos.

27. Tomando como referência apenas a localização da Bahia, esta Secretaria deve levar em conta a priorização de trabalho conjunto com as Secretarias dos Estados de Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Piauí, Minas Gerais e Espírito Santo, com especial atenção para os municípios de região de fronteira, uma vez que o desenvolvimento dos estados vizinhos impacta diretamente no desenvolvimento da Bahia.

3.2 Meio AmbienteFigura 1: Principais biomas da Bahia

Fonte: BAHIA. Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia. Bahia em números 2013. Salvador: SEI, 2014.28. O Estado da Bahia possui três biomas que se destacam: a mata atlântica, a caatinga,

que ocupa a região do semiárido, e o cerrado.29. O Ministério da Integração Nacional considera a região do semiárido tomando por base

os seguintes critérios: (a) precipitação pluviométrica média anual inferior a 800 milímetros; (b) índice de aridez de até 0,5 calculado pelo balanço hídrico que relaciona as precipitações e a evapotranspiração potencial, no período entre 1961 e 1990; e (c) risco de seca maior que 60%, tomando-se por base o período entre 1970 e 1990. [BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional. Nova delimitação do semiárido brasileiro. Brasília, 2005, p. 3]

30. A região do semiárido abrange o norte de Minas Gerais e partes dos Estados da Bahia, Piauí, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte e Ceará.

31. Especificamente quanto ao Estado da Bahia, a região semiárida ocupa 69,34% de seu território, abrangendo 256 municípios (peça 3, anexo II: mapa 1; peça 4, anexo III). Os índices pluviométricos são maiores nas regiões de mata atlântica e no serrado e com algumas ilhas no semiárido (peça 3, anexo II: mapa 2).

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32. A Bahia possui treze bacias hidrográficas, sendo a maior delas a Bacia do Rio São Francisco (peça 3, anexo II: mapa 3).

33. O conhecimento das condições ambientais é de suma importância para a regionalização da política pública, como, por exemplo, o de aproveitamento do potencial hidrográfico para solucionar a persistente crise hídrica da região do semiárido. No anexo III (peça 4), constam os municípios baianos que fazem parte da região do semiárido e no anexo II: mapa 3 (peça 3), as bacias hidrográficas que podem ser aproveitadas para fazer frente a problemas de abastecimento da região.

3.2.1 Risco / constatação34. Região do Semiárido: abrange 69,34% do Estado da Bahia. Nas auditorias voltadas

especialmente para a região do semiárido, deve-se levar em conta que se tratam de 256 municípios. Caso seja realizada alguma auditoria em política pública voltada para o Semiárido, priorizar trabalhos conjuntos com os estados do Piauí, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará e Minas Gerais.

3.3 Distribuição da População35. Os dados dos censos demográficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

(IBGE) dos anos de 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010 permitem a análise do crescimento populacional e das mudanças ocorridas na estrutura demográfica do Estado Bahia.

Tabela 1: População residente1970 1980 1991 2000 2010

Brasil 94.508.583 121.150.573 28,19% 146.917.459 21,27% 169.590.693 15,43% 190.755.799 12,48%

Nordeste 28.675.110 35.419.156 23,52% 42.470.225 19,91% 47.693.253 12,30% 53.081.950 11,30%

Bahia 7.583.140 9.597.393 26,56% 11.855.157 23,52% 13.066.910 10,22% 14.016.906 7,27% Fonte: IBGE. Censo.

36. Conforme dados acima, a partir de 1991, verifica-se que a Bahia teve um crescimento demográfico menor que o crescimento nacional e menor que o crescimento da região Nordeste.

37. A tabela abaixo demonstra a evolução da população urbana e rural na Bahia, Nordeste e Brasil

Tabela 2: População residente no Estado da Bahia, Nordeste e Brasil - 2000 - 2010.2000 2010 Var % 2000/2010

Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total

Brasil 137.953.959 31.845.211 169.799.170 160.925.792 29.830.007 190.755.799 16,65% -6,33% 12,34%

Nordeste 32.975.425 14.766.286 47.741.711 38.821.246 14.260.704 53.081.950 17,73% -3,42% 11,19%

Bahia 8.772.348 4.297.902 13.070.250 10.102.476 3.914.430 14.016.906 15,16% -8,92% 7,24%Fonte: IBGE. Censo

38. De 2000 a 2010, segundo censo do IBGE, a população residente do Estado da Bahia saltou de 13.070.250 para 14.016.906. A população urbana saltou de 8.772.348 para 10.102.476, um acréscimo de 15,16%. No mesmo período o acréscimo na população da região nordeste foi de 17,73% e no Brasil, 16,65%. A população rural, por sua vez, reduziu, passando de 4.297.902 para 3.914.430, um decréscimo de 8,92%. Na região Nordeste o decréscimo foi de 3,42% e no Brasil o decréscimo na população rural foi de 6,35%.

39. Segundo análise da Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI), A taxa de urbanização para Bahia no ano 2010 foi de 72,1%, percentual inferior ao registrado para o Brasil (84,34%) e ao da região Nordeste (73,1%). Comparando com os valores das taxas de urbanização referentes aos anos de 1991 e 2000, os quais foram iguais a 59,1% e 67,1%, percebe-se que a Bahia vem aumentando sua taxa de urbanização no decorrer dos anos, acompanhando a tendência brasileira [BAHIA. Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia. Primeiros resultados do censo 2010. Disponível em: http://www.sei.ba.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=850 &Itemid=329 Acesso em: 15/7/2015]

40. Em termos de densidade demográfica, a Bahia registrou no ano de 2000 um valor de

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http://www.sei.ba.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=850%20&Itemid=329

http://www.sei.ba.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=850%20&Itemid=329


23,15 hab./km², passando para 24,82 hab./km² no ano de 2010, ou seja, um incremento de cerca de 1,67 hab./km².

41. A população da Bahia distribui-se de maneira desigual pelo território, com elevada concentração demográfica no litoral. Segundo o Censo 2010 (IBGE), o território da região metropolitana de Salvador reunia a maior população, com 3.439.670 habitantes. A Região Metropolitana de Salvador constitui-se na área mais densamente povoada, concentrando o maior número de municípios com maiores densidades demográficas.

42. Conforme população estimada pelo IBGE para 2014, 56% dos municípios baianos (238 municípios) têm população até 20.000 habitantes. Figura 2: População estimada da Bahia em 2014

Fonte: IBGE/SEI43. Estudos realizados pela Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia

(SEI), analisam a taxa de crescimento populacional por Território Identidade (peça 1, anexo I: mapa 1), onde se verifica, por exemplo, que a região metropolitana de Salvador teve uma taxa de crescimento de 1,4 % a.a., no período de 2000 a 2010, o território da Bacia do Rio Grande, de 2,4% e o da Costa do Descobrimento, de 1,6%, enquanto territórios de Litoral Sul (-0,9 %), Vitória da Conquista (-0,2%), Médio Rio de Contas (-0,7%) e Bacia do Jacuípe (-0,1%) tiveram crescimento negativo.

44. Numa população aberta, o crescimento populacional se dá a partir da conjugação de quatro fatores: fecundidade, mortalidade, imigração e emigração. Os fluxos migratórios, por sua vez, são um forte indicativo das disparidades regionais. As pessoas tendem a migrar de regiões menos desenvolvidas para as mais desenvolvidas. ‘A dispersão das atividades econômicas e os desequilíbrios regionais funcionam como mecanismos de transferência espacial da população de regiões incapazes de absorvê-las em sua economia para outras com maior desenvolvimento da economia urbano-industrial ou expansão da fronteira agrícola.’ [LOU, Isaac Aroucha Coimbra et al. Migrações interestadual da Bahia: uma análise dos territórios de identidades e municípios a partir dos censos de 2000 e 2010 in Migrações internas nos decêndios 1990 e 2000 em unidades da federação selecionadas: mudanças e continuidades. Salvador: SEI, 2014, p. 97].

45. No anexo IV (peça 5), com base nas estimativas populacionais enviadas pelo IBGE ao TCU para cálculo de repasse de recursos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), verifica-se a dinâmica do crescimento populacional em cada município. É importante que, na elaboração e execução de políticas e mesmo no exercício do controle externo, se fique atento às políticas destinadas aos municípios que vêm perdendo população.

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46. Por exemplo, se levarmos em consideração 10 municípios da Bahia que, percentualmente, mais perderam população, se comparados os censos de 2000 e 2010, podemos constatar que nove deles são da região do semiárido:

Tabela 3: perda populacionalmunicípio Semiárido População 2000 População 2010 TX cresc. 2000-2010

Maetinga Sim 13.686 7.038 -48,58%Ribeirão do Largo Sim 15.303 8.602 -43,79%Caraíbas Sim 17.164 10.222 -40,45%Jitaúna Não 21.056 14.115 -32,96%Potiraguá Sim 14.579 9.810 -32,71%Iramaia Sim 17.553 11.990 -31,69%Encruzilhada Sim 32.924 23.766 -27,82%Caatiba Sim 15.508 11.420 -26,36%Sítio do Quinto Sim 17.031 12.592 -26,06%Itambé Sim 30.850 23.089 -25,16%Fonte: IBGE/censo.

3.3.1 Risco / constatação47. Do ponto de vista da distribuição da população, o que chama atenção são os vazios

populacionais no território e o fato de diversos municípios estarem perdendo população. Este é um claro indicativo da necessidade de controles mais efetivos de políticas públicas que possam fixar as pessoas nessas localidades.

3.4 Estrutura da População48. A estrutura etária da população da Bahia vem se modificando ao longo das últimas

décadas, resultando em um processo de envelhecimento. No ano 2010, 25,6% da população estava na faixa etária de 0 a 14 anos (população jovem), 67,3% tinha entre 15 e 64 anos (pessoas em idade ativa) e 7,1% da população possuía mais de 65 anos (população considerada idosa), conforme dados do IBGE (figuras 3 e 4).

49. Esses dados permitem demonstrar a relação de dependência entre jovens e adultos - menores de 15 ou com mais de 60 anos de idade (população teoricamente inativa) - e as pessoas potencialmente ativas - com 15 a 59 anos de idade. Em outras palavras, demonstrar o contingente de inativos que deveria ser sustentado pela parcela potencialmente produtiva.

50. Na Bahia, no ano de 2000, a razão de dependência entre população inativa e população economicamente ativa foi de aproximadamente 67 pessoas economicamente dependentes para cada 100 pessoas ativas. Em 2010 esse número caiu para cerca de 56 pessoas dependentes para cada 100 pessoas ativas, o que demonstra uma redução no grupo de pessoas economicamente dependentes.

51. O conhecimento da estrutura etária da população também é importante, pois boa parte das políticas públicas são direcionadas para determinada faixa etária, como por exemplo, as políticas educacionais, de saúde e assistenciais.

52. Avaliando a pirâmide etária da população do Estado da Bahia em 2000 (figura 3) e em 2010 (figura 4) percebe-se o estreitamento da base da pirâmide, fruto da queda da fecundidade no derradeiro decênio, contribuindo desta forma para a diminuição da proporção de crianças e jovens. Já a redução da mortalidade tem como consequência a elevação da expectativa de vida, provocando o alargamento do topo da pirâmide em decorrência de um significativo aumento da participação da população de 65 anos ou mais.

Figura 3: Distribuição da população por sexo, segundo os grupos de idade Bahia - 2000

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Fonte: IBGE

Figura 4: Distribuição da população por sexo, segundo os grupos de idade Bahia - 2010

Fonte: IBGE

53. Há um certo equilíbrio entre a população feminina e masculina, com uma tendência de aumento da população feminina que, em 2000, representava 50,5% da população, e, em 2010, passou para 51%.

4 INDICADORES ESTRATÉGICOS4.1 Indicadores de Desenvolvimento

[Desenvolvimento humano]54. Um dos principais indicadores que medem o desenvolvimento dos municípios é o

Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM). Elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), em parceria com a Fundação João Pinheiro (FJP) e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), inspirado no índice de Desenvolvimento Humano (IDH) que foi construído originalmente para medir o desenvolvimento humano dos países a partir de indicadores relativos às dimensões de educação, longevidade e renda. O IDHM de cada município é fruto da média aritmética simples desses três subíndices, e varia de 0 (nenhum desenvolvimento humano) a 1 (desenvolvimento humano total).

55. O IDHM do Estado da Bahia em 1991 era de 0,386, saltando para 0,512 em 2000 e para 0,66 em 2010. Conquanto tenha evoluído, a Bahia aparece na 21ª posição entre os estados brasileiros, ficando à frente apenas dos Estados da Paraíba, Para, Piauí, Maranhão e Alagoas; e abaixo da média nacional que, em 2010, era de 0,727. A dimensão que mais contribui para o aumento do IDHM da Bahia é a longevidade, com índice de 0,783, seguido de renda, com índice de 0,663, e de educação, com índice de 0,55%. A maioria dos municípios baianos possuíam IDHM abaixo de 0,6.

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Figura 5: IDHM - Municípios da Bahia - 1991 - 2000 - 2010

Fonte: Atlas Brasil56. No anexo V, peça 6, arrolamos o IDHM de cada município baiano para os anos de

1991, 2000 e 2010. Tal índice deve ser levado em consideração quando da priorização de políticas públicas e/ou em amostragens de municípios para fim de realização de auditoria nos programas de governo.

4.2 Indicadores de Renda[Renda per capita]

57. A renda per capita na Bahia, conquanto tenha aumentado, ainda continua bem abaixo da média nacional (figura 6). Em 2010, segundo dados do IBGE referentes à renda per capita, entre os estados brasileiros, a Bahia ocupava a 20ª posição, à frente apenas dos estados da Paraíba, Ceará, Pará, Alagoas, Piauí e Maranhão.

Figura 6: Renda per capita - Brasil e Bahia

Fonte: IBGE / Atlas Brasil58. No ano de 2010, com exceção dos municípios de Lauro de Freitas, Salvador e Luís

Eduardo Magalhães, segundo dados do IBGE, todos os demais municípios da Bahia possuíam renda per capita abaixo da média nacional (peça 7, anexo VI).

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Figura 7: Renda per capita dos municípios da Bahia - 2010

Fonte: IBGE/Atlas Brasil[Pessoas extremamente pobres]59. Em 2010, o percentual de pessoas extremamente pobres (proporção dos indivíduos com

renda domiciliar per capita igual ou inferior a R$70,00 mensais em agosto de 2010; o universo de indivíduos é limitado àqueles que vivem em domicílios particulares permanentes - Atlas Brasil/IBGE) no Estado da Bahia atingia 13,79%, enquanto que na média nacional este percentual era de 6,62%. Em estados como Rio Grande do Sul, São Paulo e Minas Gerais, este percentual atingia, respectivamente, 1,98%, 1,16% e 3,49%.

60. Na figura 8 temos o percentual de pessoas extremamente pobres nos municípios baianos em 2010, segundo dados do IBGE (mais detalhes na peça 8, anexo VII).

Figura 8: Percentual de pessoas extremamente pobres - municípios do estado da Bahia - 2010

Fonte: IBGE/Atlas BrasilNota: extremamente pobres: proporção dos indivíduos com renda domiciliar per capita igual ou inferior a R$70,00 em agosto de 2010. O universo de indivíduos é limitado àqueles que vivem em domicílios particulares permanentes.

[Desigualdade]61. Quanto à concentração de renda, o Índice de Gini, para os anos 1991, 2000 e 2010, teve

pouca variação, tanto para a média nacional quanto para o Estado da Bahia, mas demonstra uma tendência de queda na desigualdade.

Figura 9: Índice de Gini - Brasil e Bahia - 1991, 2000 e 20109


Fonte: Atlas BrasilNota: O Índice de Gini é um instrumento usado para medir o grau de concentração de renda. Ele aponta a diferença entre os rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos. Numericamente, varia de 0 a 1, sendo que 0 representa a situação de total igualdade, ou seja, todos têm a mesma renda, e o valor 1 significa completa desigualdade de renda, ou seja, se uma só pessoa detém toda a renda do lugar.

62. O índice de Gini deve ser analisado juntamente com outros indicadores, uma vez que apenas indica a diferença de rendimentos entre os mais ricos e os mais pobres. Essa diferença pode ser reduzida tanto pelo enriquecimento geral da população quanto pelo empobrecimento geral da população.

63. No mapa abaixo, vemos o mapa da desigualdade nos municípios baianos com base no índice de Gini, com base nos dados de 2010. Mais detalhes no anexo VIII (peça 9).

Figura 10: Índice de Gini dos municípios baianos em 2010

Fonte: Atlas Brasil4.3 Indicadores de Saúde

[Mortalidade infantil]64. A taxa de mortalidade infantil (número de crianças que deverão sobreviver ao primeiro

ano de vida em cada 1000 crianças nascidas vivas) caiu pela metade, conforme dados do IBGE / Atlas Brasil, segundo censos de 1991, 2000 e 2010. Na Bahia, em especial, conquanto a queda tenha sido acima da média nacional, a taxa de mortalidade infantil ainda continua mais alta que a nacional.

Figura 11: Taxa de mortalidade infantil

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Fonte: Atlas Brasil65. Especificamente quanto ao Estado da Bahia, em 2010, 407 municípios ainda estavam

com mortalidade infantil acima da média nacional de 16,7; 211 municípios tinham índices acima de 25,0; e 79 municípios apresentavam índices acima de 30,0. No Estado da Bahia, os municípios que apresentaram menores índices de mortalidade são Salvador (14,92), Lauro de Freiras (15,13), Itaparica (15,4), Luís Eduardo Magalhães (15,5) e Feira de Santana (15,64). Mais detalhes no anexo IX, peça 10.

Figura 12: Mortalidade infantil nos municípios baianos em 2010

Fonte: IBGE / Atlas Brasil.[Número de leitos]66. Segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS), o número ideal de leitos é de 3 a 5

leitos para cada mil habitantes. No Brasil, o índice médio é da ordem de 2,4 e, especificamente na Bahia, este número é 1,659, considerando dados de 2013 (SEI).

67. De um total de 30.297 leitos, 24.969 são do SUS, segundo dados do SEI/2013.

Figura 13: Quantidades de leitos existes - distribuição municipal - 2013

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Fonte: SEI/Sesab/DISFigura 14: Quantidades de hospitais conveniados com o SUS - 2013

Fonte: SEI/Sasab/DISNota: Redes municipal, estadual, federal e particular.

68. Mais detalhes vide anexos X e XI (respectivamente, peças 11 e 12).4.4 Indicadores de Educação

[Analfabetismo] 69. De modo geral, os censos de 1991, 2000 e 2010 indicam uma redução na taxa

analfabetismo para o Brasil. No entanto, a taxa de analfabetismo na Bahia, considerada as pessoas com 18 anos ou mais, ainda continua acima da média nacional, sendo a 10ª taxa mais alta do país.

Figura 15: Taxa de analfabetismo - 18 anos ou mais - 2010

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Fonte: IBGE/Atlas Brasil70. Cerca de 343 municípios baianos ainda apresentam taxa de analfabetismo

(considerando a população com 18 anos ou mais) acima de 20% (peça 13, anexo XII). Trata-se de número preocupante, se consideramos que estamos tratando de boa parte da população economicamente ativa.

Figura 16: Taxa de analfabetismo - 18 anos ou mais - municípios da Bahia - 2010

Fonte: IBGE/Atlas Brasil4.5 Indicadores de Infraestrutura

[Água encanada] 71. Segundo dados do IBGE, censo de 2010, no estado da Bahia, 85,66% da população

possuía água encanada em domicílio. A média nacional para o mesmo período é de 92,75%. 72. Não obstante o índice geral da Bahia, existem ainda 119 municípios onde esse índice

sequer chega a 70% (peça 14, anexo XIII).

Figura 17: Percentual da população em domicílios com água encanada - Bahia - 2010.

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Fonte: IBGE/Atlas Brasil[Esgotamento sanitário e água] 73. Segundo dados do IBGE, censo de 2010, na Bahia, 9,35% das pessoas ainda residiam

em domicílios com abastecimento de agua e esgotamento sanitário inadequados.74. Ao analisarmos os municípios individualizadamente, podemos constatar que 46

municípios baianos apresentam índice superior a 25 % (peça, 15, anexo XIV).Figura 18: Percentual de pessoas em domicílios com abastecimento de água e esgotamento

sanitário inadequados

Fonte: IBGE/Atlas Brasil4.6 Indicadores Econômicos[Produto Interno Bruto] 75. No ano de 2010 a Bahia apresentava o 6º maior PIB do país (incluindo o Distrito

Federal), posição que vinha ostentando nos anos anteriores. Em 2011 e 2012, a Bahia passou a ostentar a 8ª posição. A posição da Bahia, contudo, cai bastante quando se trata de PIB per capita, figurando na 19ª posição no ano de 2010 e na 22ª posição nos anos de 2011 e 2012.

Tabela 4: Produto Interno Bruto - 2012

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Produto Interno Bruto (Milhões de Reais)

População residente (Pessoas)

Produto Interno Bruto per capita (Reais)

Posição

PIB PIB per capita

Brasil 4.392.094 199.242.462 22.043,97

São Paulo 1.408.904 43.281.358 32.552,21 1º 2º

Rio de Janeiro 504.221 16.273.984 30.983,26 2º 3º

Minas Gerais 403.551 20.446.840 19.736,59 3º 10º

Rio Grande do Sul 277.658 11.118.261 24.973,15 4º 7º

Paraná 255.927 10.910.374 23.457,22 5º 8º

Santa Catarina 177.276 6.540.596 27.103,95 6º 5º

Distrito Federal 171.236 2.727.098 62.790,56 7º 1º

Bahia 167.727 14.957.177 11.213,81 8º 22º

Goiás 123.926 6.343.136 19.537,02 9º 11º

Pernambuco 117.340 9.136.697 12.842,72 10º 17º

Espírito Santo 107.329 3.792.874 28.297,54 11º 4º Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de Contas Nacionais, e Coordenação de População e Indicadores Sociais. População residente - disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2013/default_tab.shtm >. Acesso em: jan. 2014. PIB - IBGE, em parceria com os Órgãos Estaduais de Estatística, Secretarias Estaduais de Governo e Superintendência da Zona Franca de Manaus - Suframa. Disponível em: ftp://ftp.ibge.gov.br/Contas_Regionais/2011/pdf/tab01.pdf

76. Verifica-se na tabela 4, que o PIB da Bahia se aproxima dos PIB do Distrito Federal e Santa Catarina, no entanto, a população da Bahia é mais que o dobro da população de Santa Catarina e mais que cinco vezes maior que a população do Distrito Federal.

77. O PIB per capita, conquanto não expresse efetivamente a renda que cada indivíduo possui, é um indicador da capacidade de consumo do Estado, e portanto, um atrativo para novos investimentos.

78. O Mapa abaixo demonstra o PIB per capita nos municípios baianos no ano de 2012:Figura 19: PIB per capita - municípios do Estado da Bahia - 2012

Fonte: SEI

79. Verifica-se que dos 417 municípios, mais de 360 estavam abaixo do PIB per capita da Bahia, que era de R$11.213,81 e bem abaixo do PIB per capita nacional, que era de R$22.043,97 (peça 16, anexo XV).

Figura 20: Estrutura do PIB - Bahia - 2012

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Fonte: SEI80. No gráfico acima, fica evidente o destaque dos setores de administração, saúde e

educação pública, atividade imobiliária, comércio e outros serviços na composição do PIB. [Ocupação da população] 81. Na figura 21, verifica-se maior destaque para os setores de serviço, agropecuária e

comércio em contraste com a baixa ocupação na indústria de transformação, construção e extrativismo mineral. Neste último caso, é importante a observação feita no painel de referência sobre a subutilização das reservas minerais do Estado e da necessidade de se direcionar políticas públicas para exploração do potencial das reservas minerais na Bahia.

Figura 21: Ocupação por setor - 18 anos ou mais - Bahia - 2010

Fonte: IBGE/Atlas Brasil5 DESAFIOS PARA O DESENVOLVIMENTO DO ESTADO82. Os desafios aqui levantados não têm o condão de esgotar as necessidades para o

desenvolvimento da Bahia, servem mais como elementos para análise de risco e relevância em auditoria.

83. Partindo da caracterização territorial e demográfica do Estado da Bahia e dos indicadores estratégicos destacados, apontamos os primeiros desafios para o desenvolvimento do Estado da Bahia.

[Região do semiárido] 84. Destaca-se o fato de 69,34% do território baiano (256 de um total de 417 municípios)

estar inseridos na região do semiárido e a importância de se mapear as políticas públicas que procuram combater o problema da seca nesta região, mormente se existem programas adequados para o aproveitamento das bacias hidrográficas.

[Perda populacional e vazios demográficos] 85. Do ponto de vista da distribuição da população, o que chama atenção são os vazios

populacionais no território e o fato de diversos municípios estarem perdendo população (peça, 5, anexo IV). Este é um claro indicativo da necessidade de priorização de políticas públicas que

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possam fixar as pessoas nessas localidades, a exemplo dos municípios de Maetinga, Ribeirão do Lago, Caraíbas, Jitaúna, Potiraguá, Iramaia, que, de 2000 a 2010, perderam mais de 30% da população.

86. A Bahia possui uma grande extensão territorial, mas com grandes vazios demográficos, o que é um grande desafio para a expansão de uma indústria produtora de bens finais. Existem poucas cidades médias e boa parte delas sofre influência de regiões produtoras de estados vizinhos.

[São Francisco e pobreza] 87. Aqui destacamos que os municípios localizados próximo da região do rio São

Francisco apresentam os piores indicadores: IDH, renda per capita, pobreza, desigualdade, mortalidade infantil (figuras, 5 a 12), demonstrando que o fato de esses municípios estarem relativamente localizados próximos à agua não tem contribuído para a melhora de seus indicadores. Necessário se faz que se verifique qual a característica das políticas públicas voltadas para essa região, pois, a princípio, o acesso à água deveria trazer melhorias nos indicadores.

[Indicadores econômicos] 88. Quanto aos indicadores econômicos, a Bahia ainda apesenta baixo PIB per capita (22º

posição em 2012). A composição do PIB (figuras 20 e 21), por sua vez, demonstra a necessidade de se pensar políticas públicas voltadas para o desenvolvimento da agropecuária, indústria extrativa mineral, indústria de transformação e construção civil.

89. Aqui destacamos, conforme apontado no painel de referência, a necessidade de se focar nas análises de políticas públicas voltadas para o fortalecimento da indústria extrativa mineral na Bahia.

5.1 Projetos estruturantes 90. Mais pontualmente, tomando como base os desafios apontados pela sociedade e pelo

governo, tendo em conta o painel de referência realizado no início deste trabalho e o planejamento do Governo do Estado da Bahia, podemos indicar, de forma mais concreta, os seguintes desafios.

91. Na tabela abaixo, destacamos os principais projetos estruturantes apontados pelo Estado da Bahia. Nos anexos XVI e XVII (respectivamente, peças 17 e 18), consta o detalhamento da área de influência (municípios) de cada um dos projetos.

Tabela 5: Projetos estruturantes

Energia

Linha de transmissão (500 kv) Ibicoara - Igaporã - Bom Jesus da Lapa // Linha de transmissão (230 kv) Igaporã - Bom Jesus da Lapa // Subestação de Igaporã // Subestação de Pindaí // Subestação de Energia Barreiras II // Linhas de transmissão (550 kv) Barreiras II - Rio das Équas // Linha de transmissão (500 kv) Bom Jesus da Lapa - Barreiras II // Linha de transmissão (230 kv) Igaporã - Pindaí // Linha de transmissão (230 kv) Irecê - Morro de Chapéu // Subestação de Poções // Subestação de Morro do Chapéu // UHE Riacho Seco // Linha de transmissão (230 kv) Funil - Itapevi // UHE de Itapevi // Gasene // Linha de transmissão (230 kv) Eunápolis - Teixeira de Freitas // Subestação de Teixeira de Freitas // Terminal de Reigasificação de Gás Natural // Instalação de Parques Eólicos.

Indústria Indústria Naval (Estaleiro Enseada do Paraguaçu e de São Roque do Paraguaçu)

Irrigação

Implantação e Revitalização do perímetro irrigado Estreito/BA // Implantação e Revitalização do perímetro irrigado Rio de Contas/BA // Implantação e Revitalização do perímetro irrigado Formoso/BA (irrigação) // Adutora do Algodão // Implantação e Revitalização do perímetro irrigado Mucambo Cuscuzeiro/BA // Implantação e Revitalização do perímetro irrigado Iuiu/BA // Canal do Sertão/BA-PE (irrigação) // Implantação e Revitalização do perímetro irrigado Maniçoba/BA (irrigação) // Projeto de irrigação Mirorós/BA // Sistema Adutor de Cafarnaum // Baixio de Irecê // Projeto de irrigação Mucugê-Ibicoara/BA // Projeto de irrigação Salitre/BA // Implantação e Revitalização do perímetro irrigado Curaçá/BA // Transposição do Rio São Francisco - Eixo Sul // Sistema Adutor de Jacobina // Projeto Águas do Sertão.

Mineração Projeto Pedra de Ferro (mineração).

Transporte

Fiol // Aeroporto de Barreiras // Anel Viário de Barreiras // Recuperação e Melhorias da BR 135 // Corredor Multimodal do São Francisco // Recuperação e Melhoria da BA -161 // Aeródromo de Ibotirama, Guanambi e de Bom Jesus da Lapa // Aeródromo de Santa Maria da Vitória // Aeródromo de Irecê // Aeroporto de Vitória da Conquista // Concessão da FCA (BH- Salvador) // Aeródromo de Sento Sé // Concessão da FCA (Salvador-Juazeiro) // Concessão da BR-101 BA // Aeródromo de Jacobina // Aeródromo de Jequié // Sistema Viário Oeste // Aeródromo de Itaberaba // Aeroporto de Feira de Santana // Aeródromo de Santo Antonio de Jesus // Aeroporto de Ilhéus // Aeroporto de Porto Seguro e de Teixeira de Freitas // Aeroporto de Paulo Afonso // Aeródromo de Cipó // Concessão da FCA (Salvador-Recife).

Fonte: BAHIA. Secretaria de Planejamento. Zoneamento ecológico-econômico. Disponível em: http://www.zee.ba.gov.br.92. Podem ser ainda arrolados outros projetos estruturantes, conforme apontados durante o

painel de referência:(a) Projeto que cria o anel viário regional, interligando a BRs 116, 242, 324 e 101 (passando por Santo Antônio de

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http://www.zee.ba.gov.br/


Jesus);(b) ferrovia de integração oeste-leste (Fiol) (Proposta de novo traçado: entroncamento com Ferrovia Norte Sul (FNS) em

Campinorte (GO); Alternativa de integração Norte - Sul com a FICO)(c) nova diretriz para a BR-030 (Nova diretriz BR-030 até Mambaí (TO) - coincidente com a BA-594; Traçado original

BR-030);(d) complexo portuário RMS-BTS;(e) mobilidade urbana em Salvador;(f) ponte Salvador-Itaparica; (g) complexo portuário Ilhéus-Porto Sul;(h) BR-242: Alteração de diretriz - trecho Ponte do Funil - Castro Alves (Duplicação: Ponte do Funil até Santo Antônio

de Jesus; Implantação Santo Antônio de Jesus - Castro Alves; Pavimentação: Castro Alves - entroncamento BR-116).[Programa de Investimentos em Logísticas]93. No âmbito do Governo Federal, o Programa de Investimentos em Logística (PIL),

reafirma, de forma mais pontual, compromissos assumidos pelo Governo Federal para o desenvolvimento da Bahia

Tabela 6: Programa de Investimentos em Logística - projetos na BahiaEIXO AÇÃORodovias Concessões de rodovias 2015: BA 101/ BA • Extensão total: 199 km • Investimento estimado: R$ 1,6 bilhão •

Objetivo: Duplicar trecho Feira de Santana/Gandu e melhorar o transporte de cargas entre Nordeste e Sudeste.Ferrovias Concessão da VLI/FCA: BH-Salvador // Salvador - Sergipe /// Salvador - Pernambuco.

Portos Arrendamento: Porto de Aratu // investimento: R$326,4 mi // Prazo 25 anos.Autorização para Terminais de Uso Privado (TUP): Candeias - Investimento R$547,00 milhões.

Aeroportos Concessão: Aeroporto Internacional de Salvador // Investimento R$3 bilhões.Fonte: Brasil. Ministério do Planejamento. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/apresentacoes/pil/

[Agenda de Desenvolvimento Territorial]94. Outro documento que demonstra um compromisso mais pontual do Governo Federal

com o Estado da Bahia é a Agenda de Desenvolvimento Territorial (ADT) [BRASIL. Ministério do Planejamento. Agenda de desenvolvimento territorial: relatório de articulação com Estados. Brasília: nov 2014]. Segundo dados dessa Agenda, o Governo Federal tem procurado se articular num Sistema Nacional de Planejamento, a partir de um processo de interação do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MP) com os estados que aderiram à ADT, onde são identificadas áreas comuns de atuação.

95. No que tange ao Estado da Bahia, O Governo Federal concebeu o planejamento territorial para Estado da Bahia setorizado

em oito frentes distintas. Em relação à primeira delas, objetiva reduzir o déficit de políticas universais em territórios de maior desigualdade e, para isso, deve-se dar prioridade aos programas de educação básica, combate ao analfabetismo, saúde, fomento ao esporte e à cultura, bem como programas de transferência de renda e a oferta de água em áreas urbanas. Ainda, uma frente se destaca pelo desafio de interiorizar a oferta de ensino técnico e superior, limitado às grandes cidades da Bahia [...] [BRASIL. Ministério do Planejamento. Agenda de desenvolvimento territorial: relatório de articulação com Estados. Brasília: nov 2014, p. 60]

Tabela 7: Agenda de Desenvolvimento Territorial - BahiaEIXO AÇÃOSaúde Unidades Básicas de Saúde (UBS) // Unidades de Pronto Atendimento (UPA) // SaneamentoEducação, esporte e cultura Creches e Pré-escolas // Praças dos Esportes e da Cultura // Educação Superior e Ensino Técnico

(interiorização)Renda Bolsa FamíliaHabitação Minha Casa Minha VidaMeio Ambiente Sistema de Unidades de ConservaçãoEnergia Potencial Eólico // Petróleo e Gás

Transporte

Portos (PIL) e logística de acesso: Salvador e Ilhéus (Toda a logística deve ser levada a cabo pelo Programa de Investimentos em Logística - PIL em portos e em Rodovias e ainda o PAC Rodovias e PAC Ferrovias, neste caso a Ferrovia de Integração Oeste -Leste - FIOL.)Ferrovias (PIL): Belo Horizonte-Salvador e Salvador-RecifeRodovias: BR 101Aeroportos: 20 aeroportos

Turismos Fortalecimento do turismo no estado, efetivado a partir dos aeroportos regionais e também do PAC Rodovias

Agricultura irrigada Financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

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Fonte: BRASIL. Ministério do Planejamento. Agenda de desenvolvimento territorial: relatório de articulação com Estados. Brasília: nov 2014

96. Assim, acrescente-se aos chamados projetos estruturantes, apontados pelo Estado da Bahia, referenciados no PIL e na ADT, as ações pontuais nas áreas da saúde, educação, esporte, e cultura, renda, habitação e meio ambiente.

5.1.1 Risco / constatação97. Em síntese, (a) os chamados ‘projetos estruturantes’ (tabela 5, e anexos XVI e XVII,

peças 17 e 18), referenciados, inclusive, no painel de referência, (b) os projetos arrolados no PIL, que em sua maioria coincidem com os projetos estruturantes e (c) as ações destacadas na Agenda de Desenvolvimento Territorial, que também abrangem, em parte, os projetos estruturantes e os do PIL, são pontos cruciais para o desenvolvimento da Bahia e merecem especial atenção do controle externo.

98. O acompanhamento dessas ações deve priorizar aqueles municípios que apresentam piores indicadores, conforme visto neste trabalho, de acordo com o impacto esperado da ação.

6 PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E FINANÇAS[Compromissos do Governo Federal assumido com o Estado da Bahia]

99. Partindo da análise do Plano Plurianual Anual 2012-2015, podemos destacar alguns compromissos que são claramente direcionados para o Estado da Bahia, conforme anexo XVIII (peça 19).

100. Registramos, contudo, a deficiência do PPA no que diz respeito ao compromisso de se realizar efetivamente determinada política pública em uma localidade específica, uma vez que a regionalização do PPA se faz, em grande parte, por macrorregiões. Neste sentido, seria de bom alvitre o Governo Federal, sempre que possível, utilizar como critério de regionalização, no mínimo, o Estado onde a política pública será efetivamente implementada. De certo que isso exigirá de parte dos gestores um planejamento muito mais preciso.

101. A análise do PPA 2012-2015 demonstra uma convergência para os projetos estruturantes apontados pelo Governo do Bahia (vide o detalhamento do programa e respectivo órgão federal responsável pela sua execução na peça 19, anexo XVIII).

102. A análise do projeto de lei para PPA Federal 2016-2019, também permite verificar algumas políticas públicas que são especificamente destinadas ao Estados da Bahia. Mas, assim como o PPA anterior, traz a grande maioria das metas regionalizadas por macrorregiões, não se podendo inferir de tais metas qual quinhão da política pública efetivamente será executada no Estado da Bahia. No anexo XIX (peça 20) destacamos os programas com os respectivos órgãos que estão responsáveis pela sua execução, que serão claramente destinados ao Estado da Bahia. Tais programas estão em convergência com os projetos estruturantes apontados pelo governo estadual.

[Programa de Aceleração do Crescimento]103. Representando um compromisso mais preciso do Governo Federal com o Estado da

Bahia, é possível destacar do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) uma série de empreendimentos ativos em 2015, conforme se vê na tabela abaixo (mais detalhes na peça 21, anexo XX), que também convergem para o favorecimento do desenvolvimento do Estado da Bahia.

Tabela 8: Empreendimento do PAC no Estado da Bahia - Ativo 2015

RESPONSÁVEL EMPREENDIMENTOMinistério da Ciência, Tecnologia e Inovação Implantação do CEMADEN - Aquisição de Radares MeteorológicosMinistério da Cultura Praças dos Esportes e da Cultura // Revitalização do patrimônio cultural

Ministério da EducaçãoImplantação de Escolas para Educação Infantil // Implantação e Adequação de Estruturas Esportivas Escolares

Ministério da Integração Nacional

Abastecimento de Água // Adutora // Aquisição de Equipamentos // Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água - Plano Brasil sem Miséria // Barragem // Centros de Triagem de Animais Silvestres // Comboios de Perfuração para Estados Afligidos pela Seca // Contenção de Barrancas // Desassoreamento de Cursos d`água // Drenagem // Esgotamento Sanitário // Estações

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RESPONSÁVEL EMPREENDIMENTOde Piscicultura // Estudos e Pesquisas/Bacia do São Francisco // Hidrovia do São Francisco // Implantação do Parque Nacional das Nascentes do Rio Parnaíba // Implantação de SAA // Implantação do Sistema Adutor Rio São Francisco // Implantação do Sistema Integrado de Abastecimento de Água // Ligações Intradomiciliares de Esgotamento Sanitário - Bacia do São Francisco // Perenização do Rio Jacaré/BA - Estudos // Perímetro Irrigado // Prevenção e Controle de Queimadas e Incêndios Florestais/BA // Recuperação Ambiental de Áreas Degradadas // Resíduos Sólidos // Sistema Adutor // Sistema de Abastecimento // Sistema de Armazenamento de Água // Sistemas de Reuso de Água // Tratamento de Lodo das ETAs // Unidades de Conservação

Ministério da Saúde

Abastecimento de Água // Elaboração de Projetos de Esgotamento Sanitário // Esgotamento Sanitário // Melhorias Habitacionais // Melhorias Sanitárias Domiciliares // Projetos Básicos de Sistemas de Esgotamento Sanitário // Resíduos Sólidos // Saneamento // Sistema de Monitoramento da Água // Unidades Básicas de Saúde - UBS // Unidades de Pronto Atendimento - UPA

Ministério das Cidades

Abastecimento de Água // Contenção de Encostas // Corredor de Ônibus // Desenvolvimento Institucional - Plano Nacional de Saneamento Básico - PLANSAB // Desenvolvimento Institucional em Habitação - Apoio a Modernização Institucional dos Municípios/NA // Drenagem Urbana // Esgotamento Sanitário // Metrô // Plano Municipal de Saneamento/BA // Planos Diretores de Mobilidade Urbana - RMs e Aglomerados Urbanos // Planos Habitacionais de Interesse Social/BA // Produção Habitacional - Assistência Técnica/BA // Produção Habitacional - FNHIS/BA // Resíduos Sólidos // Saneamento Integrado // Trem Urbano // Urbanização - Estudos e projetos - FNHIS/BA // Urbanização de Assentamentos Precários

Ministério de Minas e Energia

Aerogeofísca - Levantamento Aerogravimétrico // Bacia Sedimentar do São Francisco - Fase II - Perfuração de Poço Estratigráfico // Gestão da Informação Geológica - Implantação da Rede de Litotecas // Levantamentos Geológicos // Metalogenia da Província Plumbo-Zincífera do Estado da Bahia

Ministério do Desenvolvimento Agrário

Apoio ao Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais - BA // Aquisição de Máquinas e Equipamentos para Recuperação de Estradas Vicinais/BA

Ministério do Esporte Centro de Iniciação ao Esporte/BA

Ministério dos Transportes

Adequação Entroncamento da BR-324/BA - Entr.BA-524 (Canal de Tráfego) // BR-101/BA - Adequação - Divisa SE/BA - Entr. BR 324 // BR-101/BA - Adequação - Entr. BR-367 (Eunápolis) - Entr. BR-418 (Posto da Mata) // BR-116/BA - Adequação - Contorno de Feira de Santana // BR-116/BA - Adequação - Div. PE/BA (Ibó) - Feira de Santana // BR-135/BA - Construção - São Desidério - Divisa BA/MG // BR-235/BA - Construção - Divisa SE/BA - Divisa BA/PI // BR-242/BA - Construção - Entr. BA-460 - Div. BA/TO // BR-242/BA - Construção - Travessia Urbana de Luís Eduardo Magalhães // BR-407/BA - Adequação - Travessia Urbana de Juazeiro // BR-415/BA - Adequação - Ilhéus - Itabuna // BR-418/BA - Construção - Caravelas - Entr. BR-101 // Contorno Ferroviário de Camaçari/BA // Estudos e Projetos de Ferrovias // Hidrovia do São Francisco // Manutenção de Rodovias - BA // Porto de Salvador - Acesso Rodoviário - BR-324/BA // Posto de Pesagem - Reforma

Secretaria de Aviação CivilAeroporto Salvador - Terminal de Passageiro // Aeroporto Salvador - Torre de Controle // Melhoria nos Aeródromos de Interesse Regional na Região Nordeste // Melhorias nos Aeródromos de Interesse Regional da Rede Infraero

Secretaria de Políticas para as Mulheres Casa da Mulher Brasileira // Rede Especializada de Atendimento à Mulher

Secretaria de Portos

Estudo - Diagnóstico da Aplicação da Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC // Estudos e Projetos para outorga de portos organizados marítimos // Implantação do Sistema de Atendimento Portuário Unificado - Porto Sem Papel // Porto de Aratu - Dragagem de Aprofundamento do Canal de Acesso // Porto de Salvador - Ampliação do Quebramar // Porto de Salvador - Dragagem de Aprofundamento do Canal de Acesso // Porto de Salvador - Terminal de Passageiros // Portos - Elaboração de Estudos de Viabilidade Técnica, Socioeconômica e Ambiental de Instalações em Áreas Portuárias (EVTEA) // Portos - Implantação do Sistema de Apoio ao Gerenciamento da Infraestrutura Portuária // Portos - Implantação do Sistema de Carga Inteligente e Cadeia Logística Inteligente // Portos - Sistema de Apoio à Gestão de Tráfego de Navios // Portos - Sistema de Gerenciamento de Resíduos Sólidos e Efluentes Líquidos em Portos Marítimos // Programa Nacional de Regularização Ambiental Portuária - PRONARP

Fonte: Sispac - pesquisa realizada em 8/9/2015104. Ao todo são 316 empreendimentos, sob responsabilidade de 13 órgãos, conforme

tabela abaixo:

Tabela 9: Empreendimentos do PAC no Estado da Bahia - Ativo 2015 - total por órgão responsávelÓRGÃOS QUANTIDADE

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Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação 1

Ministério da Cultura 5

Ministério da Educação 2

Ministério da Integração Nacional 70

Ministério da Saúde 22

Ministério das Cidades 167

Ministério de Minas e Energia 9

Ministério do Desenvolvimento Agrário 2

Ministério do Esporte 1

Ministério dos Transportes 18

Secretaria de Aviação Civil 4

Secretaria de Políticas para as Mulheres 2

Secretaria de Portos 13

Total Geral 316Fonte: Sispac - pesquisa realizada em 8/9/2015

105. Esses projetos envolvem diversas áreas e beneficiam diversos municípios baianos. Se analisarmos somente os empreendimentos voltados para solução de abastecimento de água, ponto crítico na Bahia, principalmente na região do semiárido, que ocupa quase 70% do território baiano, veremos que esses projetos estão sob a responsabilidade de diversos órgãos, conforme tabela abaixo:

Tabela 10: Empreendimentos do PAC no Estado da Bahia - Ativo 2015 - águasRESPONSÁVEL NOME

Ministério da Integração Nacional

Abastecimento de Água // Adutora // Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água - Plano Brasil sem Miséria // Barragem // Centros de Triagem de Animais Silvestres // Comboios de Perfuração para Estados Afligidos pela Seca // Desassoreamento de Cursos d`água // Drenagem // Estações de Piscicultura // Estudos e Pesquisas/Bacia do São Francisco // Hidrovia do São Francisco // Implantação do Parque Nacional das Nascentes do Rio Parnaíba // Implantação de SAA // Implantação do Sistema Adutor Rio São Francisco // Implantação do Sistema Integrado de Abastecimento de Água // Ligações Intradomiciliares de Esgotamento Sanitário - Bacia do São Francisco // Perenização do Rio Jacaré/BA - Estudos // Perímetro Irrigado // Recuperação de Barragens // Sistema Adutor // Sistema de Abastecimento // Sistema de Armazenamento de Água // Sistemas de Reuso de Água // Tratamento de Lodo das ETAs

Ministério da Saúde Abastecimento de Água // Sistema de Monitoramento da ÁguaMinistério das Cidades Abastecimento de ÁguaMinistério dos Transportes Hidrovia do São FranciscoFonte: Sispac - pesquisa realizada em 8/9/2015Nota: não estão arrolado os programas voltados diretamente para o saneamento básico.

106. Analisando especificamente os projetos de Perímetro Irrigado, vemos o impacto dos empreendimentos no território baiano (mais informações vide peça 18, anexo XVII).

Figura 22: PAC - Perímetros irrigados - Bahia - Ativo 2015

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Fonte: Sispac - consulta realizada em 8/9/2015Nota: estão arrolados os municípios que aparecem expressamente no nome do empreendimento.

[Aporte de recursos financeiros]107. Ainda no que tange aos perímetros de irrigação, somente no ano de 2014, com base

nos dados do Portal da Transparência, foram realizados pagamentos diretos da ordem de R$58.640.263,61, e, mediante transferência, R$ 3.226.081,18 (peça 22, anexo XXI).

108. Analisando os demais compromissos assumidos com a Bahia no PPA 2012-2015, verificamos no anexo XXI (peça 22) que, somente no ano de 2014, foram gastos de forma direta quase R$ 3 bilhões e mediante transferências mais de R$ 460 milhões.

109. Em nossa análise, consideramos somente aqueles programas que correspondem a um compromisso explícito do governo federal com o governo estadual no PPA 2012-2015. As ações executadas guardam correlação com os projetos estruturantes apontados pelo governo do Estado da Bahia.

[Dependência de recursos da União]110. Tomando como base os dados do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do

Setor Público Brasileiro (Siconfi), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) é possível verificar o grau de dependência de recursos da União, por parte dos municípios baianos.

111. A partir desses dados, elaboramos o índice de dependência de recursos da União (i-DRU), que leva em conta o percentual de recursos que a União transfere para os municípios sobre o total de receitas municipais. Quanto às transferências de recursos da União, só foram consideradas aquelas que, mesmo repassados para o município, continuam sobre a jurisdição do TCU.

112. Da análise dos dados podemos constatar que 109 municípios baianos têm i-DRU acima de 25%; 21 municípios têm i-DRU acima de 30%, sendo que os mais apresentaram dependência de recursos da União são Paramirim (36,25%), Itabuna (34,85%) e Senhor do Bonfim (34,10%) (peça 23, anexo XXII)

Figura 23: Municípios da Bahia com i-DRU acima de 25%

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Nota: elaborado pela Secex/BA, a partir de informações do Siconfi

113. Esse indicador, juntamente com os demais indicadores tratados no item 4, indicadores estratégicos, pode ser utilizado como critério de seleção de municípios a serem auditados. Municípios com persistência de baixo IDHM e com um histórico de alto i-DRU, por exemplo, deveriam receber mais atenção desta Corte, pois, numa primeira leitura, esse quadro pode indicar que apesar do volume de repasse de recursos da União, a política pública parece não fazer surtir efeito no desenvolvimento daquele município.

7 TRABALHOS RELEVANTES REALIZADOS PELO TCU NO ESTADO DA BAHIA

114. Sob este tópico, o mais correto não seria ‘trabalhos relevantes realizado pelo Tribunal no Estado da Bahia’, mas ‘trabalhos do Tribunal realizados em programas relevantes para o desenvolvimento do Estado da Bahia’.

115. No sistema de pesquisa deste Tribunal, de acesso ao público externo, utilizando o termo de pesquisa ‘Bahia’, referenciando somente a acórdãos, retorna um resultado de pesquisa com 9.158 acórdãos.

116. Mapear os processos do TCU que interessam a este trabalho - desenvolvimento regional na Bahia - é uma tarefa que, basicamente, exige a leitura de cada um dos processos autuados. Essa tarefa tem-se tornado menos árdua com o cadastramento de TCE e da alimentação do Fiscalis em módulos paralelos ao e-TCU. Mas, mesmo nesses módulos paralelos, a informação é incompleta.

117. Feitos esses registos quanto a essas limitações, fazemos os seguintes apontamentos quanto à atuação do TCU no território baiano.

[Processos de responsabilidade da Secex/BA]118. Conforme dados extraídos do sistema processos, entre os anos de 2012 a 2015 (até

17/9/2015) foram autuados 962 processos (excluídas as solicitações) (ACOM 2 / CONS 7 / DEN 51 / MON 48 / PC 32 / RA 38 / RACOM 4 / REP 197 / RI 1 / RL 5 / RMON 3 / SCN 2 / TCE 562).

119. Verifica-se que, dos 952 processos, 113, ou seja, 13,97 % (incluindo aí os processos de monitoramento), são de iniciativas do TCU. Os outros 819, ou seja, 86,03% (CONS, DEN, REPR, SCN, TCE), são oriundos de demandas externas.

Figura 24: Processos da Secex/BA: demanda X iniciativa

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Fonte: e-TCU. Processos autuados de 2012 a 17/9/2015120. Este quadro de demanda tende a comprometer a força de trabalho da Secex/BA,

fazendo com que a fiscalização dos programas de trabalho que efetivamente contribuam para o desenvolvimento regional corram o risco de ficar em segundo plano.

121. Analisando somente aqueles processos cujos metadados nos permitem identificar a qual município se referem, podemos identificar 593 processos (TCE 424, REPR 111, RA 5, MON 30, DEN 21, CONS 2). Esses processos dizem respeito a 266 municípios:

Figura 25: presença da Secex/BA nos municípios da Bahia

Fonte: e-TCUNota: processos autuados entre 2012 e 2015 (até 17/9/2015). A presença da Secex/BA não diz respeito necessariamente a uma visita in loco.

122. Utilizando os dados do cadastro paralelo de TCE, onde é possível identificar a função, o programa e o ano de ocorrência do fato, constam 10 TCEs cujo fatos de ocorrências são a partir de 2012 e que, portanto, poderiam ter correlação com o PPA 2012-2015, nosso ponto de partida utilizado para a análise dos projetos estruturantes neste levantamento.

123. Dessas 10 TCEs, 1 envolve a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, 4, programas de turismo (mas que não guardam correlação com os projetos estruturantes, nem com os compromissos da ADT), 2, segurança pública, 1, desporto e lazer, 1, educação e 1, saúde. Somente este último, que trata de sistema de esgotamento sanitário, guarda correlação com a ADT.

124. Assim, primeiro, verifica-se que, conquanto exista um volume muito grande de TCEs, seus fatos geradores geralmente antecedem ao PPA vigente, o que tendem a tornar a ação de controle quase sempre intempestiva; e, segundo, das poucas TCEs que têm fatos geradores na vigência do PPA atual, apenas uma delas guarda correlação direta com programas elencados como essenciais para o desenvolvimento regional na Bahia.

125. As denúncias e representações, também em número expressivo nesta secretaria, tendem a ser mais contemporâneas à execução do PPA, uma vez que os legitimados para inaugurar esses processos tendem a fazê-lo enquanto os fatos ainda estão ocorrendo. No entanto, não existem, nem em sistemas paralelos, a correta identificação do programa ao qual esses processos se vinculam, exigindo a tarefa da leitura de cada um deles, caso se queira verificar se se referem a algum programa essencial para o desenvolvimento regional (no item 8.3, estamos propondo alteração nos metadados, para que essa lacuna seja efetivamente suprida).

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126. Quanto aos processos de fiscalização de iniciativa do Tribunal, cuja unidade técnica responsável é a Secex/BA, foram autuados, de 2012 a 17/9/2015, 48 processos dentre Relatório de Auditoria, Relatório de Levantamento, Relatório de Acompanhamento e Relatório de Inspeção. Deste total, 16 foram em áreas apontadas como essenciais para o desenvolvimento da Bahia (TC-10.169/2014-8, 014.855/2015-1, 029.637/2013-9, 026.049/2014-7, 006.786/2014-6, 012.241/2012-1, 002.886/2014-6, 026.438/2014-3, 011.978/2015-5, 017.016/2014-2, 009.399/2012-7, 009.594/2013-2, 006.784/2014-3, 004.784/2012-0, 029.144/2014-0, 024.073/2013-0).

127. Partindo dos dados do sistema Fiscalis, tomando em conta as auditorias que se iniciariam a partir de 2012 e que tenham como ‘UF PJ fiscalizada’ o Estado da Bahia, o número de fiscalizações chega a 75 processos.

128. O Fiscalis permite que se verifique a função e o programa objeto do processo de fiscalização. Selecionando aqueles que dizem respeito a áreas que foram apontadas como essenciais para o desenvolvimento da Bahia, principalmente, os projetos estruturantes e a ADT, chegamos ao número de 32 processos, envolvendo as funções agricultura, desporto e lazer, educação, habitação, saneamento, saúde, transporte e urbanismo.

129. No mapa abaixo, ainda apenas considerando os dados extraídos do Fiscalis, onde estava disponível na coluna ‘nome PJ fiscalizada’, destacamos os municípios objetos das fiscalizações na função saúde:

Figura 26: Auditorias na função Saúde - 2012 a 2015 - Municípios da Bahia

Fonte: IDHM 2010 - IBGE; Taxa de mortalidade 2010 - IBGE; Auditorias: Fiscalis (somente auditoria onde foi possível localizar o município diretamente nesse sistema de cadastros de fiscalização)

130. Ao todo, os registros no Fiscalis apontam para 12 municípios que foram foco das auditorias. No entanto, verificando os indicadores estratégicos de mortalidade e IDHM, onde foram selecionados os 12 municípios com maiores taxas de mortalidade e menores IDHM, verifica-se que nenhum deles foi incluído na amostra para a fiscalização.

131. Não se quer dizer com isso que as auditorias realizadas não focaram nos municípios devidos, mas que o trabalho de controle externo, assim, como o planejamento governamental, mormente quando se tem em mente o desenvolvimento regional, devem levar em conta os indicadores estratégicos.

132. Este exercício pode ser feito com mais profundidade nos processos desta Corte, no entanto, a insuficiência de metadados no e-TCU demandaria maior tempo para análise de cada um dos processos.

7.1 Risco / constatação133. A maioria dos processos da Secex/BA é oriunda de demanda e não decorrente de

inciativa da própria secretaria, o que pode vir a prejudicar o desenvolvimento de atividades que efetivamente contribuam para a fiscalização daqueles programas que mais interessam ao desenvolvimento do Estado.

134. As TCEs, processo típico desta secretaria, têm seus fatos geradores geralmente anteriores ao PPA vigente, o que a torna a ação de controle quase sempre intempestiva.

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135. As denúncias e representações, conquanto tendem a ser mais contemporânea aos fatos, a ausência de metadados, no e-TCU, que possibilitasse verificar, por exemplo, a qual programa esses processos estariam vinculados, dificulta a extração de informações quanto à pertinência desses processos com os programas relevantes para o desenvolvimento da Bahia.

136. As fiscalizações de iniciativa deste Tribunal, conquanto mais reduzidas, tendem a ter como objeto aqueles programas que mais interessam ao desenvolvimento do Estado. Não obstante haver espaço para que, na seleção dos municípios a serem auditados levem consideração os indicadores estratégicos aqui tratados.

137. Este quadro indica a necessidade, já sabida, deste Tribunal de privilegiar as atuações de controle que permitam uma fiscalização mais contemporâneo do gasto, a exemplo do acompanhamento de editais de licitação, extratos de contratos e de convênios, ajustes, termos de parcerias ou outros instrumentos congêneres, conforme orientado no art. 241 do Regimento Interno.

8 TEMAS EM DESTAQUE 8.1 Governança em política pública no Estado138. O volume de recursos federais que está sob a gestão dos municípios, bem como o fato

de esta Secex/BA ter como atividade típico a instrução de processos tomada de contas especial, indicam a necessidade de se pensar em mecanismos de controle que estimulem a melhoria na gestão pública dos recursos federais por parte do ente municipal.

139. Especificamente, é preciso aferir se o município tem governança adequada para a gestão dos recursos oriundos de transferências voluntárias do governo federal.

140. Não obstante as transferências voluntárias, nos termos do art. 25 da Lei Complementar 101/2000 e da Portaria Interministerial nº 507/2011, somente poderem ocorrer para os municípios que preencham os requisitos da boa gestão fiscal, esses requisitos parecem que não são suficientes para assegurar que os recursos públicos federais sejam corretamente geridos, haja vista, reafirmamos, que os processos de tomada de contas especial, nos exercício de 2012 a set/2015, representam mais de 80% dos processos instaurados pela Secex/BA.

141. É preciso que se pensem em mecanismos de aperfeiçoamento da gestão. No âmbito deste Tribunal, tem sido cada vez mais frequente a realização de trabalhos desenvolvidos em torno da governança de política pública, mormente a construção de índices que induzam à melhoria na gestão.

142. Especificamente no diz respeito à gestão municipal, o processo 018.922/2013-9 tratou da construção de um indicador de governança para transferência voluntária na área de segurança pública e o processo 011.770/2015-5, em andamento, trata do desenvolvimento de um indicador de governança para gestão de recursos da área da saúde nos municípios.

143. Esses indicadores podem ser utilizados para avaliar o risco de auditoria por esta Secretaria, sem prejuízo de se avaliar se, mesmo em face destes dois indicadores, não seria necessário o desenvolvimento de indicador de governança de transferência voluntária, que medisse a capacidade de gestão dos municípios, enquanto destinatários do governo federal, bem como órgão ou entidade federal, enquanto repassador e fiscalizador desses recursos.

8.2 O ‘programa’ como elemento de união entre planejamento, orçamento, finanças e controle externo

144. A Constituição Federal prevê em seu art. 165, como instrumento de planejamento e realização do gasto público, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

145. O PPA ‘estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada’. O PPA pensa o planejamento governamental para um período de 4 anos. A LDO, dentre outras funções, orienta a elaboração da LOA, que, por sua vez, prevê a receita e fixa a despesa para um exercício, conforme art. 165, § § 1º a 4º, da Constituição Federal.

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146. De acordo com o Manual Técnico de Orçamento (MTO) do Governo Federal, a ação governamental está estruturada em ‘programas’ orientados para a realização dos objetivos estratégicos para o período do PPA. [BRASIL, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Ed. 2015. Brasília, 2014]

147. Ainda segundo o MTO, o PPA contempla ‘programa temático’ - ‘aquele que expressa e orienta a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade’ - e ‘programa de gestão, manutenção e serviços do estado’ - ‘aquele que expressa e orienta as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental’.

148. Pela sistemática do planejamento e orçamento, a LOA, orientada pela LDO, passa a integrar esses programas, que serão executados mediante ações, que são os projetos, atividades ou operações especiais.

149. Na LOA, o ‘programa’ passa a fazer parte da ‘programação orçamentária’ onde devem estar respondidas de forma objetiva as seguintes questões:

[...] quem é o responsável por fazer? Em que áreas de despesa a ação governamental será realizada? Qual o tema da Política Pública? O que se pretende alcançar com a implementação da Política Pública? O que será entregue pela Política Pública? O que será desenvolvido para alcançar o objetivo do programa? O que é feito? Para que é feito? Como é feito? O que será produzido ou prestado? Como é mensurado? Onde é feito? Onde está o beneficiário do gasto? BRASIL, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Ed. 2015. Brasília, 2014, p. 29]

150. A programação orçamentária especifica, assim, a esfera orçamentária, o órgão, a unidade orçamentária, a função, subfunção, o programa, a ação, o subtítulo (localização do gasto), a fonte de recursos e a natureza da despesa.

151. Quando da realização dos pagamentos, após regular empenho e liquidação, novamente será utilizada a programação orçamentária.

152. Verifica-se, assim, que o ‘programa’ é o elemento que está presente no planejamento, no orçamento e no financeiro, mas ainda não é um elemento presente efetivamente no controle externo.

153. Os processos do Tribunal, com algumas exceções, como os processos de consulta, estão diretamente relacionados com o gasto público, que, por sua vez, está necessariamente atrelado ao ‘programa’.

154. Pensar também o controle externo a partir do ‘programa’ passa pela necessidade de se vincular cada processo de controle externo (tomada de contas especial, denúncia, representações, auditorias, inspeções) ao respectivo programa.

Figura 27 - O programa com elemento de união entre planejamento, orçamento, finanças e controle externo

Nota: elaborado pela Secex/BA

155. A partir do momento em que ocorrer esta vinculação, seria possível a extração de relatórios dos processos de controle externo que tiveram como foco determinado órgão, função, subfunção, programa, ação (projeto ou atividade), localização da despesa (ou seja, onde foi

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efetivamente realizado o gasto), fonte de recursos, processos por natureza de despesa, incluindo aí a modalidade de aplicação (se direta ou por transferência).

156. A agregação dos processos de controle externo por programa, por si só, já geraria relatórios/diagnósticos sobre a gestão pública, desenvolvimento territorial e controle externo.

8.3 Insuficiência dos metadados no e-TCU157. Um primeiro obstáculo a ser superado para a integração dos processos de controle

externo com o ‘programa’ é uma alteração do próprio e-TCU. Quando do cadastramento dos processos de controle externo o e-TCU deve permitir o cadastramento de todo o programa de trabalho.

158. Isso já vem ocorrendo em módulos paralelos com as TCEs e com as fiscalizações (Fiscalis). Mas este cadastramento, além de restrito às TCEs e processos de fiscalização, não é suficiente, pois não traz todas as informações referentes ao programa. No módulo paralelo de cadastramento de TCEs, por exemplo, seria necessário a inclusão de informações como subfunção, ação, modalidade de aplicação (direta ou por transferência).

159. A alteração no e-TCU deve permitir, - necessariamente em um módulo não paralelo, o cadastramento, em cada processo, do programa de trabalho por completo, trazendo a programação qualitativa e quantitativa do gasto público.

Figura 28: Programa de trabalho completo

Fonte: BRASIL, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Ed. 2015. Brasília, 2014. Disponível em http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/mto ^l _2015_1a_edicao-150514.pdf

160. O cadastramento do programa de trabalho em cada processo traz uma série de vantagens para o exercício do controle externo, dentre elas podemos destacar:

a. geração de relatório sistêmicos, como, por exemplo, quais processos de controle externo, em todo Brasil, estão atualmente envolvidos com o programa ‘agricultura irrigada’;

b. localização precisa do gasto público, ou seja, em que Estado o gasto está ocorrendo;c. se o governo federal aplica este recurso diretamente ou por transferência;d. subsídios para análise das contas: antes da instrução das contas, geração de relatório

sistêmico por órgão, unidade orçamentária, programa, para subsidiar a análise das contas ordinárias;e. visão global da política pública: a análise do processo, iniciando pelo programa de

trabalho, permite ao Auditor uma visão mais ampla da política pública, a partir do momento em que passa a enxerga-lo no contexto da política pública que vem sendo elaborada desde o PPA e não

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http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/mto_2015_1a_edicao-150514.pdf

http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/mto_2015_1a_edicao-150514.pdf


como um processo isolado, tratando de um ponto único;f. priorização de instrução de processos, tendo vista programas prioritários para

determinada região;g. aprendizado contínuo: a partir do momento em que os Auditores e Técnicos Federais de

Controle Externo passem a ter a incumbência de realizar o cadastramento do programa de trabalho em cada processo, será sempre necessária uma releitura do programa a partir do PPA, da LOA e acesso ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), exigindo deles um constante aperfeiçoamento no conhecimento dos instrumentos de planejamento, orçamento e finanças públicas.

8.4 Necessidade de revisar a sistemática de contas, tendo como foco o território161. Considerando somente os programas do PPA 2012-2015 que têm declaradamente um

compromisso com o Estado da Bahia (peça 22, anexo XXI) temos um total de 19 programas e 50 iniciativas, distribuídos por 8 ministérios.

162. Se levarmos em consideração o PAC, são 316 empreendimentos sob a responsabilidade de 13 órgãos (peça 21, anexo XX).

163. Aqui esbarramos em dois problemas para a fiscalização dos programas que interessam para o desenvolvimento do Estado da Bahia.

164. O primeiro deles é a quantidade de programas / empreendimento a serem fiscalizados em comparação com a reduzida quantidade de Auditores. Aliado a isso, existe o fato de que a maioria dos processos de controle externo em instrução nesta Secretaria, mais de 80%, é oriunda de denúncias, representações e TCEs, que ocupam boa parte da mão de obra da Secretaria.

165. O segundo problema é que a maioria desses programas que interessam ao desenvolvimento regional faz parte das contas ordinárias de órgãos e entidades que estão sob jurisdição de algumas das Unidades Técnicas deste Tribunal em Brasília. Desta forma, a instrução dessas Contas não tem como foco específico o território baiano, mas o programa como um todo.

166. É justamente no processo de contas ordinárias que vemos oportunidade de inserir, de forma sistemática, nos processos de trabalhos institucionalizados deste Tribunal, a análise dos programas de trabalho que mais interessam ao desenvolvimento da Bahia, bem com ode cada um dos estados.

167. A instrução dos processos de contas ordinárias se vale hoje de um contingente relevante de servidores, senão vejamos: servidores do órgão ou entidade responsável pelas contas, na elaboração do relatório de gestão, servidores da Controladoria-Geral da União (CGU), na elaboração de relatórios e certificado de auditoria, e Auditores Federais de Controle Externo (AUFC), na instrução processual no âmbito do controle externo.

168. Esse esforço pode ser canalizado para análise de programas específicos que interessam ao estado. Cabe à Secex no estado, como conhecedora do território e dos desafios para o desenvolvimento do Estado, eleger aqueles programas que merecem uma apreciação especial por parte da Secretaria Estadual.

169. Abaixo, processo sugerido, que deve ter duração máxima do Plano Operacional do TCU:

Figura 29: Alteração na sistemática de instrução de contas ordinária

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a. mapeamento dos programas que mais interessam ao estado: esta fase deve ser realizada em conjunto com as demais Secretaria dos Estados, pois, caso tenham ‘programa’ em comum, a análise deve ser conjunta, como por exemplo o programa ‘2077 - Agropecuária Sustentável’, que tem a inciativa de implantação de projetos de irrigação, que interessam de perto aos estados que estão localizado na região do semiárido. Nesta fase é essencial o conhecimento de todo o Estado por parte da Secretaria - limites e regionalização, meio ambiente, população, indicadores (IDH, renda, PIB, pobreza, desigualdade, mortalidade e outros indicadores de saúde e educação, infraestrutura e outros indicadores) para que possa formar juízo de valor sobre quais programas de governo devem fazer parte do relatório sistêmico. Ao final desta fase, a Secretaria já deve ter um conhecimento suficiente do programa quanto ao seu funcionamento, volume de recursos aplicados, área de abrangência, população beneficiada;

b. formatação das informações necessárias a serem apresentadas no relatório de gestão, referente aos programas selecionados;

c. formatação das informações a serem apresentadas pelo CGU, inclusive, se necessário, com inspeção in loco, referente aos programas selecionados;

d. relatório sistêmico: análise da informação do relatório de gestão e do relatório de auditoria da CGU e consolidação de um ‘relatório com o panorama do Estado’ tendo em vista os programas analisados, a ser utilizado para subsidiar a instrução das contas;

e. consolidação pela Secex responsável pela instrução das contas dos diversos relatórios sistêmicos, no próprio processo de contas ordinárias, para formação de juízo de valor quanto a regularidade das contas, em especial, quanto ao aspecto de legitimidade e eficiência do gasto público.

170. A sistemática proposta, além de já compor os processos de trabalho deste Tribunal, traz as seguintes vantagens:

a. integração entre controle externo e controle interno;b. integração entre Secex Estaduais e Secex da Sede, a partir do processo de contas

ordinária;c. especialização da Secex/Estadual em desenvolvimento regional;d. produção de relatórios sistêmicos, anuais, sobre os programas que interessam ao

desenvolvimento do estado;e. melhor aproveitamento dos servidores envolvidos nos processos de contas ordinárias -

órgão auditado, controle interno e controle externo;f. geração de relatórios sistêmicos, para subsidiar o julgamento das contas, principalmente

quanto ao exame de eficiência e legitimidade da gestão pública;g. revigoramento do processo de contas;

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h. inclusão do tema desenvolvimento regional nos processos institucionalizados de trabalho do TCU;

i. melhoria nos controles do gasto público em relação aos programas que mais interessam ao desenvolvimento do estado.

9 CONCLUSÃO171. Do ponto de vista da eficiência do gasto público, é importante verificar se os

planejamentos dos entes federados - União, Estado da Bahia e municípios baianos - consideram a mesma regionalização para fins de alocação de recursos (item 26).

172. Tomando como referência apenas a localização da Bahia, esta Secretaria deve levar em conta a priorização de trabalho conjunto com as Secretarias dos Estados de Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Piauí, Minas Gerais, Espírito Santo, Tocantins e Goiás, com especial atenção para os municípios de região de fronteira, uma vez que o desenvolvimento dos estados vizinhos impacta diretamente no desenvolvimento da Bahia (item 27).

173. A Região do Semiárido abrange 69,34% do Estado da Bahia. Nas auditorias voltadas especialmente para a região do semiárido, deve-se levar em conta que se trata de 256 municípios. Caso seja realizada alguma auditoria em política pública voltada para o Semiárido, priorizar trabalhos conjuntos com os estados do Piauí, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará e Minas Gerais (itens 29 a 34).

174. Do ponto de vista da distribuição da população, o que chama a atenção são os vazios populacionais no território e o fato de diversos municípios estarem perdendo população. Este é um claro indicativo da necessidade de controles mais efetivos de políticas públicas que possam fixar as pessoas nessas localidades (itens 44 a 47).

175. São Francisco e pobreza: aqui destacamos que os municípios que se localizam na região banhada pelo rio São Francisco apresentam os piores indicadores: IDHM, renda per capita, pobreza, desigualdade, mortalidade infantil (figuras, 5, 7, 8, 9, 11), demonstrando que o fato de esses municípios estarem relativamente localizados próximos à água não tem contribuído para a melhoria de seus indicadores. Necessário se faz que se verifique qual a característica das políticas públicas voltadas para essa região, pois, a princípio, o acesso à água deveria trazer melhoria nos indicadores (item 87).

176. Quanto aos indicadores econômicos, a Bahia ainda apesenta baixo PIB per capita (22ª posição em 2012). A composição do PIB (figuras 20 e 21), por sua vez, demonstra a necessidade de o controle externo se atentar para os programas voltados para o desenvolvimento da agropecuária, indústria extrativa mineral, indústria de transformação e construção civil. Aqui destacamos, conforme apontado no painel de referência, a necessidade de se focar nas análises de políticas públicas voltadas para o fortalecimento da indústria extrativa mineral na Bahia (item 88).

177. Nos anexos XVI e XVII (respectivamente peças 17 e 18), estão arrolados os projetos estruturantes para o desenvolvimento do Estado da Bahia e os municípios por eles diretamente impactados, merecendo especial atenção do controle externo. Estes projetos envolvem os setores de energia, indústria, irrigação, mineração e transporte (item 91).

178. A esses empreendimentos somam-se aqueles apontados na ADT, em especial nas áreas de saúde (UBS, UPA e Saneamento), educação, esporte e cultura (creches, pré-escolas, praças de esporte e cultura, educação superior e ensino técnico - interiorização), renda (bolsa família), habitação (programa minha casa minha vida) (itens 95 a 98), tendo em vista os indicadores apresentados no início deste trabalho.

179. Os compromissos assumidos no PPA 2012-2015, que identificam a Bahia como localização da política pública, convergem para os projetos estruturantes apontados pelo Estado. No anexo XVIII, peça 19, consta cada um desses programas que devem ser acompanhados pelo controle externo (itens 99 a 101).

180. No entanto, existe deficiência do PPA no que diz respeito ao compromisso de se realizar efetivamente determinada política pública em uma localidade específica, uma vez que a

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regionalização do PPA se faz, em grande parte, por macrorregiões (item 101).181. O projeto de lei para PPA 2016-2019, apesar de apresentar a mesma deficiência

quanto à realização da regionalização da despesa, conforme apontado no PPA 2012-2015, também traz proposta de investimento que convergem para os projetos estruturantes apontados pelo Estado. No anexo XIX, peça 20, constam esses programas. Como se trata de um projeto de lei, é importante que, após a sua aprovação, seja verificado se o programa foi efetivamente contemplado no PPA (item 102).

182. O controle das políticas públicas que tem por base o PPA 2012-2015, somente poderá ser feito a partir de um controle posterior, uma vez que já se encontra em finalização. No entanto, vemos na política pública desenhada a partir do PPA 2016-2019 a oportunidade de realização de um controle concomitante dos programas que mais interessam ao desenvolvimento do Estado da Bahia.

183. O PAC, de forma mais precisa apresenta os empreendimentos que efetivamente estão sendo executados no Estado. Na tabela 8 estão arrolados os empreendimentos ativos que interessam ao desenvolvimento do estado da Bahia e que merecem especial atenção desta Secretaria (item 103).

184. Sempre que possível, a escolha do programa e município a ser fiscalizado deve ter em conta os indicadores de desenvolvimento catalogados neste levantamento, por município: PIB municipal; municípios do semiárido; perda populacional (indicador de falta de infraestrutura); IDH Municipal (educação, longevidade e renda); renda per capita; pessoas extremamente pobres; índice de Gini; leitos hospitalares; analfabetismos; agua encanada; esgotamento (índice de anexos).

185. Do ponto de vista do aporte de recursos financeiros, na peça 22, anexo XXI, destacamos os programas do PPA 2012-2015 que receberam aporte de recursos por parte da União no exercício de 2014 e que devem ser considerados na priorização de auditorias desta Secretaria.

186. Quanto às transferências de recursos federais para municípios, o indicador de dependência de recursos da União sugerido neste trabalho pode ser utilizado como análise de risco e relevância de auditoria. Esse indicador, juntamente com os demais indicadores tratados no tópico 4, indicadores estratégicos, pode ser utilizado como critério de seleção de municípios a serem auditados. Municípios com persistência de baixo IDHM e com um histórico de alto i-DRU, por exemplo, deveriam receber mais atenção desta Corte, pois, numa primeira leitura, esse quadro pode indicar que apesar do volume de repasses de recursos da União, a política pública parece não estar fazendo surtir efeito no desenvolvimento daquele município (item 110).

187. Em relação aos recursos federais geridos pelos municípios, é necessário que se criem indutores de melhoria da gestão desses recursos. Neste sentido é que se pensa se há espaço para a criação de um indicador de governança de transferência voluntária, que avalie a gestão tanto do município, enquanto gestor de recursos federais, quanto do órgão ou entidade federal, enquanto repassador e fiscalizador dos recursos. (item 138)

188. A análise do perfil de processos desta secretaria permite concluir que a maioria dos processos é oriunda de demanda externa, fazendo com que a fiscalização dos programas de trabalho que efetivamente contribuam para o desenvolvimento regional corra o risco de ficar em segundo plano (item 120).

189. As TCEs, processo típico desta secretaria, têm seus fatos geradores ordinariamente anteriores ao PPA vigente, o que a torna a ação de controle quase sempre intempestiva.

190. As denúncias e representações, conquanto tendem a ser mais contemporânea aos fatos, a ausência de metadados, no e-TCU, que possibilite verificar, por exemplo, a qual programa esses processos estariam vinculados, dificulta a extração de informações quanto à pertinência desses processos com os programas relevantes para o desenvolvimento da Bahia.

191. As fiscalizações de iniciativa deste Tribunal, conquanto mais reduzidas, tendem a ter como objeto aqueles programas que mais interessam ao desenvolvimento do Estado. Não obstante haver espaço para que, na seleção dos municípios a serem auditados levem consideração os indicadores estratégicos aqui tratados (item 126).

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192. Este quadro indica a necessidade, já sabida, deste Tribunal de privilegiar as atuações de controle que permitam uma fiscalização mais contemporâneo do gasto, a exemplo do acompanhamento de editais de licitação, extratos de contratos e de convênios, ajustes, termos de parcerias ou outros instrumentos congêneres, conforme orientado no art. 241 do Regimento Interno.

193. Melhorias nos metadados do e-TCU, principalmente a vinculação de cada processo ao programa de trabalho completo, pode gerar eficiência no sentido de se medir se o esforço que esta Secretaria faz favorece a fiscalização daqueles programas que mais interessam ao desenvolvimento do Estado. É necessário que se pense no ‘programa’ como elemento que una planejamento, orçamento, finanças e controle externo. (item 144 a 159).

194. Por fim, é necessário que se repense o processo de prestação de contas ordinárias como espaço para produção de relatórios sistêmicos sobre os programas que mais interessam ao desenvolvimento regional, conforme metodologia proposta neste levantamento (item 161 a 169).

10 BENEFÍCIOS DAS AÇÕES DE CONTROLE EXTERNO195. Melhoria do controle externo.11 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO196. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: a) dar conhecimento deste relatório à Secretaria de Controle Externo no Estado do

Pernambuco, de forma a subsidiar o trabalho de consolidação das informações do Estado no âmbito da construção do Relatório Sistêmico da Região Nordeste;

b) apensar o presente processo aos autos do TC-020.126/2015-8 (processo consolidador);c) encerrar os presentes autos, com fundamento no inciso V do art. 169 do Regimento

Interno do TCU.”

É o relatório.

PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

Trago à deliberação deste Tribunal o relatório de auditoria realizada na modalidade levantamento, relacionada ao tema de desenvolvimento, com recorte na Região Nordeste (Fisc Nordeste), cujo objetivo principal consistiu na obtenção de uma visão ampla e abrangente da situação geográfica e econômico-social do Estado da Bahia.2. Trabalhos semelhantes foram realizados nos estados de Alagoas (Acórdão 2.892/2015 - Plenário), Maranhão (TC-016.165/2015-2), Paraíba (TC-017.516/2015-3), Piauí (Acórdão 2.751/2015 - Plenário), Rio Grande do Norte (TC-014.754/2015-0), Pernambuco (Acórdão 437/2016 - 2ª Câmara), Sergipe (TC-018.323/2015-4) e Ceará (TC-013.781/2015-4), a cargo das respectivas unidades técnicas regionais, e dos seus respectivos relatores, os quais serão consolidados em relatório sistêmico no TC-020.126/2015-8.3. Em síntese, o relatório aponta que a região do semiárido abrange quase 70% do Estado da Bahia, envolvendo 256 municípios, sendo que são encontrados diversos vazios populacionais. Indica-se que a população se distribui de maneira desigual pelo território, com elevada concentração no litoral. Dos dez municípios baianos que mais perderam população, em termos percentuais, nove deles são da região do semiárido (censos de 2000 e 2010), a demonstrar a relevância das políticas públicas de transferência de recursos para esses municípios, seguramente menos desenvolvidos.4. Ainda segundo dados do levantamento, os municípios que se localizam na região banhada pelo rio São Francisco apresentam os piores indicadores como IDHM, renda per capita, pobreza, desigualdade, mortalidade infantil. Tal situação, segundo os auditores, pode ser indicativo de que o fato de esses municípios estarem relativamente localizados próximos à água não tem contribuído para

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a melhoria de seus indicadores, razão pela qual se faz necessário verificar qual a característica das políticas públicas voltadas para essa região, já que o acesso à água deveria trazer melhoria nos indicadores, o que, segundo penso, poderá ser objeto de futuros trabalhos de auditoria a cargo daquela secretaria regional de controle externo.5. Em termos de indicadores econômicos, o relatório aponta que a Bahia ainda apesenta baixo PIB per capita (22ª posição em 2012), evidenciando a necessidade de se focar nas análises de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento das atividades econômicas presentes naquele estado.6. Neste trabalho, a secretaria arrolou os projetos estruturantes para o desenvolvimento do Estado da Bahia e os municípios por eles diretamente impactados, os quais merecem especial atenção do controle externo, envolvendo os setores de energia, indústria, irrigação, mineração e transporte, sendo que os compromissos assumidos no PPA 2012-2015, que identificam a Bahia como localização da política pública, convergem, segundo dados coletados, para os projetos estruturantes apontados pelo Estado, de maneira que o PPA 2016-2019 também traz proposta de investimentos nesse sentido.7. De maneira geral, o relatório apresenta um panorama do Estado, não apenas quanto aos aspectos ambientais, demográficos e socioeconômicos, mas, também, relacionando-os aos riscos e oportunidades de atuação deste órgão de controle externo, no acompanhamento e fiscalização dos recursos e das políticas públicas voltadas ao desenvolvimento da Bahia, com conclusões e propostas que serão objeto de consolidação por este Tribunal no relatório sistêmico a ser oportunamente apresentado a este Plenário.8. Assim, propõe a Secex/BA o apensamento dos presentes autos ao processo consolidador, medida com a qual anuo, na linha do precedente Acórdão 2.892/2015 - Plenário, que cuidou do levantamento realizado em Alagoas a cargo do competente relator do processo consolidador. Sem embargo, não vejo óbices a que este Relatório seja levado em consideração pela secretaria no seu processo de planejamento das ações de controle, razão pela qual incluo recomendação nesse sentido.

Ante o exposto, acompanho a proposta da unidade técnica, com o acréscimo referido e manifesto-me por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto ao Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 2 de março de 2016.

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI Relator

ACÓRDÃO Nº 471/2016 - TCU - Plenário

1. Processo TC-016.215/2015-0 2. Grupo: I - Classe: V - Assunto: Relatório de Levantamento.3. Interessada: Secex/BA.4. Órgão/Entidade/Unidade: Entidades/órgãos do Governo do Estado da Bahia.5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia (Secex/BA).8. Representação legal: não há.

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de Levantamento de Auditoria relativo ao

tema “Desenvolvimento” com recorte da Região Nordeste (FiscNordeste), cujo objetivo específico foi

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obter uma visão ampla e abrangente da situação geográfica e econômico-social do Estado da Bahia,ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ante

as razões expostas pelo Relator, em:9.1. recomendar à Secex/BA que considere, a partir do planejamento de suas ações de controle

em face das demandas da unidade e da disponibilidade de sua força de trabalho, a possibilidade de incluir proposições de ações de controle que tenham o potencial de induzir mudanças locais relacionadas aos problemas críticos para o desenvolvimento do Estado e ao perfil do gasto público, identificados no presente levantamento ou em trabalhos futuros de mesma natureza;

9.2. dar conhecimento deste relatório à Secretaria de Controle Externo no Estado do Pernambuco, de forma a subsidiar o trabalho de consolidação das informações do Estado no âmbito da construção do Relatório Sistêmico da Região Nordeste;

9.3. apensar o presente processo aos autos do TC-020.126/2015-8 (processo consolidador); e9.4. encerrar os presentes autos, com fundamento no inciso I do art. 169 do Regimento Interno

do TCU.

10. Ata n° 6/2016 – Plenário.11. Data da Sessão: 2/3/2016 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0471-06/16-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro e Vital do Rêgo.13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator), André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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Tribunal de Contas da União€¦ · Web view2016/03/04 · Também foi verificado qual o volume de recursos que o Governo Federal tem aplicado nos municípios do Estado da Bahia