Unid i b-apostila

GESTÃO DA TECNOLOGIA

DA INFORMAÇÃO

GESTÃO DE MATERIAL E PATRIMÔNIO

GESTÃO DE PESSOAS NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

FUNDAMENTOSDO DIREITO

PÚBLICO E PRIVADO

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

GESTÃO DE QUALIDADE EM SERVIÇOS

CHQAOCurso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

Coordenação Didático-PedagógicaStella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa

Redação PedagógicaAlessandra Muylaert ArcherFrieda MartiTito Ricardo de Almeida Tortori

RevisãoAlessandra Muylaert Archer

Projeto Gráfico Romulo Freitas

Diagramação Luiza Serpa

Coordenação de ConteudistasFernando Velôzo Gomes Pedrosa

ConteudistasAlexandre Duarte de PaivaEdson Carmelo de Souza Geraldo Mendes Gutian Weslei Jardim Batista

Revisão TécnicaMarcelo Cabus Klötzle

ProduçãoPontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro

Realização EsIE – Escola de Instrução EspecializadaExército Brasileiro

Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte B: História da administração pública brasileira / coordenação didático-pedagógica: Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica: Alessandra Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori ; conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica: Marcelo Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do] Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.

Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.38 p. : il. (color.) ; 21 cm.Inclui bibliografia.

1. Administração pública - Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de Azevedo. II. Archer, Alessandra Muylaert. III. Marti, Frieda. IV. Tortori, Tito Ricardo de Almeida. V. Gutian, Geraldo Mendes. VII. Pedrosa, Fernando Velôzo Gomes. VII. Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. VIII. Brasil. Exército. Escola de Instrução Especializada.

CDD: 351.81

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Unidade 1 – Parte B HISTóRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

CHQAOCurso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

APRESENTAÇÃO

O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO),

conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os sub-

tenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas para o

Quadro Auxiliar de Oficiais.

A disciplina Administração Pública Brasileira possui carga horária total de

90 horas.

Os objetivos gerais dessa disciplina são:

• Conhecer a história da Administração Pública;

• Analisar os fatores culturais da Administração Pública dentro de sua

cronologia;

• Analisar as mudanças sociais relacionadas à Administração Pública;

• Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

integradas;

• Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da Administra-

ção Pública;

• Conhecer as ferramentas que a Administração Pública possui para reali-

zar e controlar suas tarefas.

Na segunda apostila desta disciplina será apresentada a Unidade I – Parte B –

História da Administração Pública Brasileira, cujos objetivos estarão

especificados a cada capítulo.

Boa leitura!

Geraldo Mendes Gutian é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agu-

lhas Negras (AMAN); possui graduação em Engenharia Química pelo Instituto Militar de En-

genharia (IME); é pós-graduado em Engenharia da Qualidade pela Faculdade de Engenharia

Química da Universidade de São Paulo (FAENQUIL/USP) e mestre pela Universidade Federal

de Itajubá (UNIFEI-MG) com ênfase em Implementação de Sistemas de Gestão. É professor

da Cadeira de Administração da AMAN. Nas Faculdades Dom Bosco ministra a disciplina de

Administração Estratégica no Curso de Administração; as disciplinas de Gestão de Pessoas e

Planejamento Estratégico e Desenvolvimento Regional no Curso de Gestão Pública; a disci-

plina de Gestão Integrada de Recursos Humanos no Curso de Gestão de Recursos Humanos

e a disciplina de Química Tecnológica no Curso de Engenharia de Produção Automotiva.

Tem experiência na área de gerência de Recursos Humanos, planejamento estratégico, ma-

peamento, análise e melhoria de processos.

Edson Carmelo de Souza é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das

Agulhas Negras (AMAN) e licenciado em Geografia pelo Centro Universitário Moacyr Sreder

Bastos. Possui pós-graduação em bases geo-históricas para o pensamento estratégico pela

Escola de Comando e Estado Maior do Exército (ECEME) e mestrado em operações militares

pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (ESAO). É professor da Cadeira de Administração

da AMAN. Tem experiência na área de planejamento estratégico e no mapeamento, análise

e melhoria de processos.

Alexandre Duarte de Paiva é graduado em Ciências Militares pela Academia Militar das

Agulhas Negras (AMAN) e graduando em Administração na Associação Educacional Dom

Bosco (AEDB). Possui pós-graduação em Operações Militares pela Escola de Aperfeiçoamento

de Oficiais (EsAO) e cursa pós-graduação em Gestão pela Escola de Instrução Especializada

(EsIE) e Universidade Católica de Petrópolis (UCP). É professor da Cadeira de Administração da

AMAN. Tem experiência na área de gerência de recursos humanos e planejamento estratégico.

Weslei Jardim Batista possui graduação em Ciências Militares pela Academia Militar das

Agulhas Negras (AMAN); é pós-graduado em Operações Militares de Defesa Antiaérea e de

Defesa do Litoral pela Escola de Artilharia de Costa e Antiaérea (EsACosAAe) e em Opera-

ções Militares pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Cursa pós-graduação em

Gestão pela Escola de Instrução Especializada e Universidade Católica de Petrópolis (EsIE/

UCP). É professor da Cadeira de Administração da AMAN. Tem experiência e cursos na área

de administração pública, gerência de projetos, gestão estratégica de pessoas e planos de

carreira, recursos humanos, gestão ambiental e desenvolvimento sustentável, planejamen-

to estratégico, análise e melhoria de processos, modelo de Excelência em Gestão, ética no

serviço público, gestão da qualidade e excelência no atendimento.

CONTEuDISTAS

ÍNDICE

1. ADMINISTRAçãO PúBLICA NA ATUALIDADE

1.1 CONCEITO DE ESTADO

1.2 ESTADO BRASILEIRO

1.2 ESTADO BRASILEIRO NA ATUALIDADE

2. O ESTADO BRASILEIRO: CONCEITO E EVOLUçãO DO ESTADO MODERNO

2.1 SURGIMENTO DO ESTADO BRASILEIRO

3. RELAçõES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO

4. BIBLIOGRAFIA

09

09

10

16

21

21

31

35

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B

9

Objetivos específicos

• Analisar, por meio de fatos, as mudanças ocorridas na sociedade e a

consequente modernização do Estado.

1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA ATuALIDADE

Este capítulo apresentará os aspectos atuais da Administração Pública, descre-

vendo fatos e mudanças ocorridas na sociedade e a consequente moderniza-

ção do Estado, com base na discussão sobre o conceito de Estado e na descri-

ção do Estado brasileiro.

1.1 CONCEITO DE ESTADO

Os gregos, cujos Estados não ultrapassavam os limites

da cidade, usavam o termo “polis”, cidade, e daí veio

política, arte ou ciência de governar a cidade. Os roma-

nos, com o mesmo sentido tinham civitas e res publica.

(...). Do século XVI em diante o termo “Estado” vai aos

poucos tendo entrada na terminologia política dos povos

ocidentais: é o État francês, o Staat alemão, em inglês

State, em italiano Stato, em português e espanhol Estado

(AzAMBUJA, 2008, p.55).

Lopes (2010) afirma que Aristóteles (IV a.C.) já escrevia sobre o Estado em sua

obra denominada A Política, abordando a organização política de Atenas e

Esparta, os órgãos de governo dessas cidades, chegando a propor uma clas-

sificação de todas as formas de governos então existentes. Por isso, podemos

considerá-lo o “fundador” da ciência do Estado. Na mesma época, Platão (IV

a.C.) escreveu a obra denominada A República, em que descrevia o Estado

Ideal. Aristóteles estudou o Estado real, tal como existia, procurando descobrir

os princípios que o regiam, enquanto Platão descreveu o Estado idealizado, tal

como devia ser, de acordo com sua própria concepção do homem e do mun-

do. Cícero (II a.C.), posteriormente, fez uma análise jurídica e moral do Estado

Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais

10

romano, do que era e do que deveria ser. Avançando muito tempo, no século

XVI, Maquiavel escreveu O Príncipe, lançando os fundamentos da política,

como a arte de atingir, exercer e conservar o poder.

Podemos definir o Estado como uma sociedade natural, tendo em vista que

decorre naturalmente do fato de que os homens vivem necessariamente em

sociedade e tem como objetivo fundamental o bem comum. Assim, segundo

essa concepção, o Estado brasileiro pode ser descrito como uma organi-

zação política administrativa que tem ação soberana, ocupa um território, é

dirigido por um governo próprio e se institui pessoa jurídica de direito público

internacionalmente reconhecida.

Quando nos referimos a Estado, estamos nos referindo à pessoa jurídica terri-

torial e soberana, formada por três elementos indissociáveis:

a. O povo – componente humano, submetido juridicamente ao Estado,

localizado em um determinado território e organizado livremente de

acordo com a sua vontade.

b. O território – limite dentro do qual o Estado exerce o seu domínio so-

berano sobre pessoas e bens e compreende a extensão circunscrita pelas

fronteiras, às águas territoriais, o ar e o subsolo correspondentes.

c. O governo soberano – componente que conduz o Estado, detém e

exerce o poder absoluto emanado do povo.

É importante destacar que os conceitos de Estado e de governo

não são sinônimos.

1.2 ESTADO BRASILEIRO

Como foi visto na Unidade 1 – Parte A, o Brasil, ao longo de sua história, pas-

sou por diversas mudanças sociais, políticas, organizacionais e administrativas

que afetaram sua Administração Pública.

Desde o período colonial (1500-1822), passando pelo imperial (1822-1889)

até a República Velha (1889-1930), o país viveu sob a [égide] do Estado

Patrimonialista em que o patrimônio público se confundia com o privado.

Égide: amparo; defesa; proteção.


11

Em relação a este período, Bresser-Pereira afirma:

[...] durante todo o século XIX e os primeiros 30 anos

do século XX, o Estado brasileiro era um Estado oligár-

quico e patrimonial, no meio de uma economia agrícola,

mercantil e de uma sociedade de classes mal saída do

escravismo. Uma pequena elite de senhores de terra e de

políticos patrimonialistas dominava amplamente o país.

(Bresser-Pereira 2003, p. 301).

O período conhecido como República Velha, segundo Costa (2008), durou

cerca de 40 anos e, aos poucos, foi se tornando inadequada às mudanças

naquele momento histórico. As transformações ocorridas pela diversificação

da economia brasileira, pelo primeiro ciclo de industrialização, pela urbaniza-

ção e pela organização política das camadas urbanas geraram novos conflitos

de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as

regiões.

A partir de 1930, com a assunção ao poder de Getúlio Vargas, diversas medi-

das foram tomadas com o intuito de transformar o Estado patrimonialista em

um Estado burocrático.

Sobre esta transformação, Froes e Neto, diz:

O Estado burocrático surgiu com a Revolução de 1930,

fruto de um pacto popular nacional, com o apoio da

burguesia industrial e a nova classe média tecnoburocrá-

tica, constituída de administradores de nível médio e de

profissionais liberais de vários tipos (2013, p.27).

a república Velha corres-ponde à Primeira república (1889-1930). Pode ser sub-dividida em:

• república da espada (1889 a 1894) – período em que o país foi governado por militares, consolidação das instituições republicanas e repressão aos que apoiavam a monarquia.

• república Oligárquica (1894 a 1930) – período domina-do pelas elites agrárias que controlavam as instituições republicanas graças ao apoio dado ao governo de pre-sidentes civis oriundos da aliança entre São Paulo e Mi-nas Gerais – a chamada polí-tica “Café com Leite”.

a era Vargas (1930-1945) é o nome que se dá ao período em que Getúlio Vargas go-vernou o Brasil por 15 anos ininterruptos.

Além da tomada do poder por novos grupos oligárquicos e o

consequente enfraquecimento das elites agrárias, o início da

Revolução de 1930 significou a passagem do Brasil agrário

para o Brasil industrial. (COSTA, 2008)

Entre as medidas apresentadas por Vargas, a principal, e que ficou como o

marco da reforma burocrática, foi a criação do Conselho Federal do Serviço

Público Civil (1936) e do Departamento Administrativo do Serviço Público –

DASP (1938), cujas principais mudanças estabelecidas foram apresentadas na

primeira parte desta disciplina.


12

A partir destes marcos uma série de transformações ocorreram no aparelho do

Estado, tanto na morfologia, quanto na dinâmica de funcionamento, tendo

sido criados inúmeros organismos especializados e empresas estatais.

Este crescimento pode ser identificado na afirmação de Lima Júnior (1998, p.8):

Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais; entre

1940 e 1945 surgiram 21 agências, englobando empre-

sas públicas, sociedades de economia mista e fundações.

No período de 1930 a 1945 foram criadas treze (13) novas empresas, entre as

quais podemos citar Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Companhia Vale

do Rio Doce − ambas privatizadas na década de 1990 −,PetrobraseBanco

Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES), grande pilar de fomento da

política nacional.

Estas mudanças, principalmente as aplicadas pela DASP, ficaram conhecidas

como a reforma administrativa do Estado Novo (primeira experiência de

reforma de largo alcance). Essa reforma, inspirada no modelo weberiano

deburocracia−cujasprincipaiscaracterísticassãoacentralização, a

impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito e a separação

entre o público e o privado−foiumaaçãodeliberadaeambiciosano

sentido da burocratização do Estado brasileiro e consequente superação do

patrimonialismo. Suas ações foram focadas na administração de pessoal, de

material e do orçamento, para a revisão das estruturas administrativas e para

a racionalização dos métodos de trabalho.

Esse período se caracteriza por uma crescente cisão entre

a administração direta, entregue ao clientelismo e sub-

metida, cada vez mais, aos ditames de normas rígidas e

controles, e a administração descentralizada (autarquias,

empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados

de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus

quadros sem concursos (...). Constituíram-se assim ilhas

de excelência no setor público voltadas para a adminis-

tração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o

núcleo central da administração (COSTA, 2008, p.848).

a CSn (Companhia Siderúr-gica nacional) foi privatizada em 1993, durante o gover-no itamar Franco. a CSn foi vendida por cerca de r$ 1,2 bilhão, para o empresário Benjamin Steinbruch, dono da fabricante têxtil Vicunha. a CVrd (Companhia Vale do rio doce) foi privatizada em 6 de maio de 1997, durante o governo de Fernando Henri-que Cardoso. O consórcio Bra-sil, liderado pela Companhia Siderúrgica nacional adquiriu o controle acionário da Vale.

instituído pela constituição de 1937, o estado novo suprimiu a liberdade partidária e a inde-pendência entre os três pode-res. Foi um período de poder centralizador e autoritário em que o Congresso nacional foi fechado e criado um tribunal de Segurança nacional.


13

A partir de 1967, com o Decreto-Lei nº 200, uma nova forma de Estado come-

çava a ser desenhada no Brasil. Algumas características podiam ser vistas no

seu estatuto básico, que prescrevia cinco princípios fundamentais:

• O planejamento (princípio dominante);

• A expansão das empresas estatais (sociedades de economia mista e

empresas públicas), bem como de órgãos independentes (fundações

públicas) e semi-independentes (autarquias);

• A necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do mérito, sobre

o qual se estabeleciam diversas regras;

• Diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos;

• O reagrupamento de departamentos, divisões e serviços nos seguintes

ministérios: Justiça, Interior, Relações Exteriores, Agricultura, Indústria e

Comércio, Fazenda, Planejamento, Transportes, Minas e Energia, Educa-

ção e Cultura, Trabalho, Previdência e Assistência Social, Saúde, Comuni-

cações, Exército, Marinha e Aeronáutica.

As características do Decreto-Lei nº 200 demonstravam a necessidade de mu-

danças no estado burocrático. Sobre isso, Bresser-Pereira (2001, p. 13) afirma:

“Desde o início dos anos 60, formara-se a convicção de que a utilização dos

princípios rígidos da administração pública burocrática constituía-se em um

empecilho ao desenvolvimento do país”.

Ainda sobre este momento histórico, Bresser-Pereira afirma que o Decreto-Lei

200 e a reforma administrativa dele decorrente “foi uma tentativa de supera-

ção da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro mo-

mento de administração gerencial no Brasil” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 172).

O início dos anos 1980 foi um período marcado pela crise mundial, reflexo do

segundo choque do petróleo (1979), pela elevação dos juros internacionais da

dívida externa, pela crise fiscal no Brasil e pela forma equivocada de interven-

ção do Estado na economia, fatos esses que contribuíram para que essa fase

recebesse a denominação de década perdida.

Neste contexto, houve a necessidade de uma reforma do Estado, uma das

principais promessas da Nova República que hora se instaurava. Diversas ban-

deiras de luta, que iam muito além do rearranjo administrativo, foram levanta-

das para serem atingidas pela reforma, podendo se destacar a vigência efetiva

de abril de 1964 a março de 1985, o governo do país es-teve sob regime militar de diretriz nacionalista e desen-volvimentista. este período teve seu início com a revolta militar fomentada pelos então governadores dos estados de Minas Gerais, São Paulo e rio de Janeiro e forte apoio da classe média e dos principais veículos de comunicação.

O decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispôs sobre a organização da ad-ministração Federal e estabe-leceu diretrizes para a refor-ma administrativa, além de outras providências. dispo-nível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/declei/1960-1969/decreto--lei-200-25-fevereiro-1967--376033-normaatualizada--pe.pdf>. acesso em: 29 de julho de 2013.

a Nova República é caracte-rizada pela ampla democrati-zação do país que ocorreu a partir de 1985, quando assu-me o primeiro presidente ci-vil após o regime militar.


14

do império da lei, desobstrução do Legislativo, aparelhamento da Justiça,

reforma tributária, descentralização, reforma agrária, saneamento da previ-

dência, implantação do sistema único de saúde, erradicação do analfabetismo,

reforma do ensino básico e desenvolvimento regional.

Tancredo Neves prometeu uma reforma administrativa destinada a acomodar

os interesses das diversas facções políticas que o apoiavam. Por Tancredo não

ter chegado a assumir a presidência, pois faleceu antes da sua posse, coube

ao governo de José Sarney realizar essa tarefa. Para tal, em agosto de 1985,

foi instituída uma comissão, cujos objetivos eram redefinir o papel do Estado,

estabelecer as bases do funcionamento da administração pública, fixar o desti-

no da função pública, reformular as estruturas do Poder Executivo federal e de

seus órgãos e entidades, e racionalizar os procedimentos administrativos. Além

disso, a comissão deveria traçar metas para áreas consideradas prioritárias, tais

como a organização federal, os recursos humanos e a informatização do setor

público. Os trabalhos da comissão foram suspensos em fevereiro de 1986.

Segundo Marcelino (apud COSTA, 2008, p.856/857), em setembro de 1986,

após o grande esforço causado pela implementação do Plano Cruzado, foi

lançado um programa de reformas que tinha três objetivos principais:

• Racionalização das estruturas administrativas;

• Formulação de uma política de recursos humanos;

• Contenção de gastos públicos.

Ao mesmo tempo em que o governo tentava, sem sucesso, pôr em prática

as reformas planejadas, a Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 1986,

iniciava os trabalhos. A nova Carta pretendia fundar novamente a República,

estabelecendo bases para a soberania, a ordem social, a cidadania, a organi-

zação do Estado, as formas de deliberação coletiva, o financiamento do gasto

público, as políticas públicas e a administração pública (COSTA, 2008).

Segundo Bresser-Pereira (2001), os dispositivos sobre a administração pública

na Constituição de 1988 fizeram ressurgir os “princípios burocráticos clássi-

cos”, tais como:

O Plano Cruzado propunha a redução e o controle da infla-ção a partir de medidas econô-micas, entre as quais destaca-ram-se a criação de uma nova moeda – o Cruzado – e o con-gelamento dos preços de pro-dutos e salários por um ano.

A Constituição de 1988 pode ser consultada em: <http://www.planalto.gov.br/cci-vil_03/constituicao/consti-tuicao.htm>.


15

• A administração pública voltava a ser hierárquica e rígida.

• A distinção entre a administração direta e indireta praticamente desaparecia.

• O regime jurídico dos funcionários passava a ser único na União e em

cada nível da federação.

• A implantação de aposentadoria com vencimentos e planos sem qual-

quer relação com o tempo e o valor das contribuições.

• A aquisição automática da estabilidade a partir do concurso público.

Resumindo, segundo Bresser-Pereira (2001), o período de 1985 a 1989 apre-

sentou um retrocesso com características burocráticas e as seguintes conse-

quências:

• Reação ao clientelismo que dominava o país.

• Afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas incompatíveis

com o [ethos] burocrático.

• Surgimento de uma atitude defensiva da alta burocracia que defendeu-se

de forma irracional por sentir-se acuada e injustamente acusada.

Com o fim do governo Sarney, em 1990, Fernando Collor de Mello assume o

poder. Em sua curta “Era Collor”, sob o pretexto de reformar o Estado, realizou

corte de funcionários – que não trouxe expressiva redução de custos – redução

dos salários reais e diminuição de tamanho do Estado com a desestatização e

racionalização.

Com o [impeachment] e a renúncia de Collor, o seu vice-presidente, Itamar

Franco, assume o Palácio do Planalto. Devido ao caráter de excepcionalidade

de seu governo, adotou uma postura tímida e conservadora com relação à re-

forma do Estado. Para conservar a ampla base de apoio que possuía, persistiu

na estratégia de ressuscitar ministérios extintos por Collor e manter o progra-

ma de privatização.

A principal contribuição do governo Itamar Franco foi o Plano Real, um pro-

grama de estabilização econômica, que promoveu o fim da elevada inflação

que já durava aproximadamente trinta anos. Naquela época o ministro da Fa-

zenda do presidente Itamar Franco era Fernando Henrique Cardoso que, após

o sucesso do plano, veio a ser eleito presidente por dois mandatos seguidos.

Ethos: refere-se a usos e costumes de um grupo.

Impeachment: im-pedimento. Processo que se instaura contra as altas autoridades do governo com o fim de as destituir do cargo por denúncia de infração gra-ve dos deveres funcionais.

a Era Collor corresponde ao período iniciado em 15 de março de 1990, com a posse de Fernando Collor de Mello – primeiro presidente eleito diretamente pelo povo após o regime militar – e termi-na com seu impeachment, e posterior renúncia, em 29 de setembro de 1992.

O Plano Real foi um progra-ma de estabilização econô-mica lançado em 30 de julho de 1994. Seu principal obje-tivo era o controle da infla-ção, que em junho de 1994 chegava a 46,58% ao mês. Para isso foram aplicados diferentes instrumentos eco-nômicos e políticos, como, por exemplo, a instituição da UrV – Unidade real de Valor – que estabelecia regras de conversão e uso de valores monetários e a instituição de uma nova moeda, o real.


16

1.3 ESTADO BRASILEIRO NA ATuALIDADE

O modelo weberiano não atendia às demandas da sociedade e não contri-

buía para debelar a crise econômica pujante. A burocracia do arranjo estatal

se mostrou ineficiente e ineficaz para gerir as estruturas do Estado no forneci-

mento de serviços públicos de boa qualidade, para atender às demandas com-

plexas do mundo globalizado e não elevar a carga tributária. Nesse contexto, o

modelo burocrático expressava sinais de esgotamento (COSTA, 2012).

Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência, dando início à

reforma gerencial do Estado, consubstanciada com a criação do Ministério

da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) e com a elaboração

do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Além disso, o governo

envia ao Congresso Nacional a proposta de Emenda Constitucional nº 19 com

a intenção de viabilizar a reforma administrativa idealizada. Esse cenário inicial

foi sintetizado por Bresser-Pereira da seguinte maneira:

Depois de amplamente debatida, a emenda constitucio-

nal da reforma administrativa foi remetida ao Congresso

Nacional em agosto de 1995. À emenda seguiu-se a pu-

blicação pela Presidência da República do Plano Diretor

da Reforma do Aparelho do Estado, cuja proposta

básica é a de transformar a administração pública brasi-

leira, de burocrática em administração pública gerencial

(2001, p. 5).

Essa reforma visava, principalmente, transformar o Estado burocrático em um

Estado Gerencial, focado na eficiência, eficácia e efetividade.

Para contextualizar a reforma gerencial no Brasil, Bresser-Pereira explica que:

A reforma gerencial do Estado deve ser compreendida no

âmbito de duas grandes forças que moldaram a socieda-

de contemporânea no século XX. De um lado, a globaliza-

ção, o fato de o capitalismo haver-se tornado dominante

em nível mundial, e os mercados terem sido todos abertos

para a competição capitalista. Isto obrigou os países a

serem mais competitivos, e, por isso, contarem com um

Estado que além de mais legítimo, porque democrático,

fosse mais eficiente porque gerencial (2011, p. 2).

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado tinha como principal pro-

posta inaugurar a chamada “administração gerencial”. Seus objetivos a serem

a Emenda Constitucional nº 19 de 4 de junho de 1998 modificou o regime e propôs disposições sobre princípios e normas da administração Pú-blica, servidores e agentes po-líticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do distrito Federal e providências.

O modelo weberiano criado pelo alemão Max Weber, um dos mais renomados pensa-dores sociais, estabelecia um conceito de burocracia basea-do em normas, atribuições es-pecíficas, esferas de competên-cia bem delimitadas e critérios de seleção de funcionários.


17

alcançados eram claros: “atacar a administração pública burocrática, defender

as carreiras de Estado e fortalecer a capacidade gerencial do Estado”.

Foram propostas as seguintes mudanças:

• Criação das “agências executivas” (instituições estatais com atividades ex-

clusivas de Estado) e das “organizações sociais” (instituições híbridas entre

Estado e sociedade que executam os serviços sociais e competitivos);

• Extinção do regime único dos servidores públicos e criação do “regime

de emprego público”;

• Mudanças na forma de arrecadar receitas, selecionar e remunerar as

carreiras do Estado;

• Fortalecimento da ação reguladora do Estado.

O modelo apresentado baseava-se nos seguintes pressupostos:

• O Estado conta com três setores: o setor de atividade exclusiva do

Estado, os serviços sociais e científicos e o setor de produção de bens e

serviços para o mercado;

• Uso da propriedade estatal no núcleo estratégico e nas atividades ex-

clusivas do Estado e da “propriedade privada” no setor de produção de

bens e serviços para o mercado;

• Existência de servidores públicos altamente competentes, bem treinados

e bem pagos no núcleo estratégico do Estado;

• Nos “serviços não-exclusivos” (educação, saúde etc.), a adoção do regime

de propriedade pública;

• Existência de três tipos de instituições organizacionais: agências regula-

doras, organizações sociais e agências executivas;

• Criação do “contrato de gestão”.

Sobre essas mudanças no Estado, Costa afirma:

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contex-

to da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o

responsável direto pelo desenvolvimento econômico e so-

cial para se tornar seu promotor e regulador (2008, p.863).

O Estado intervencionista aos moldes do keynesianismo cede lugar, então, ao

modelo de Estado regulador com a criação de agências reguladoras, como

visto em partes do texto anterior: Agência Nacional de Água (ANA), Agência

O modelo de Estado Regu-lador foi adotado pelo Brasil após a transição do regime militar e está relacionado com a transição de um modelo de estado intervencionista para um estado Liberal.

a escola keynesiana é a teoria econômica que se fundamen-ta no princípio de que o ciclo econômico não é autorregu-lado, uma vez que é determi-nado pelo “espírito animal” (animal spirit no original em inglês) dos empresários. É por esse motivo, e pela incapaci-dade do sistema capitalista conseguir empregar todos os que querem trabalhar, que Keynes defende a intervenção do estado na economia.


18

Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); Agência Nacional

de Energia Elétrica (ANEEL); Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa);

Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); Agência Nacional de Transportes

Aquaviários (ANTAQ) e Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Com

efeito, as agências reguladoras tornaram-se mecanismos governamentais de

controle e normatização de setores altamente relevantes do mercado fornecedor

de serviços essenciais (telecomunicações, energia, transportes e outros).

Em janeiro de 1999, o Ministério da Administração Federal e Reforma do

Estado (MARE) foi fundido com o Ministério do Planejamento, passando a

denominar-se Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Segundo Bresser-Pereira (1998, p. 192), três tipos de mudanças no Estado

brasileiro envolveram a implantação da administração pública gerencial:

• Reforma constitucional, particularmente a flexibilização da estabilidade

dos funcionários públicos;

• Mudança cultural, substituindo-se a cultura burocrática ainda dominan-

te no país por uma cultura gerencial;

• Mudanças na gestão, através da prática da administração pública gerencial.

Em 2003, o governo de Luiz Inácio Lula da Silva revelou sua determinação de

prosseguir na Reforma da Gestão Pública, iniciada em 1995. Atualmente, o

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), órgão que substi-

tuiu o MARE, possui a competência nos assuntos pertinentes à modernização

administrativa do governo federal.

Assim, cabe à Secretaria de Gestão Pública (SEGEP) do MPOG, entre outras

atribuições:

• Propor, coordenar e apoiar a implementação de planos, programas, proje-

tos e ações estratégicas de inovação e aperfeiçoamento da gestão pública;

• Promover a gestão do conhecimento e a cooperação em gestão pública;

• Coordenar as ações do Programa Nacional de Gestão Pública e Desbu-

rocratização - GESPúBLICA (instituído pelo Decreto n° 5.378, de 23 de

fevereiro de 2005).

Martins, no cargo de Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento,

elaborou um estudo identificando as quatro gerações de transformações do

processo de gestão pública:


19

As transformações de primeira geração foram as do DASP

- Departamento de Administração de Serviço Público -

criado no Estado Novo, que iniciou uma série de transfor-

mações no sentido de construir uma burocracia gover-

namental profissional. As reformas de segunda geração

foram aquelas previstas no Decreto-Lei 200 [...]. A terceira

geração de transformações foi aquela da chamada era das

reformas de Estado, nos dois governos de Fernando Hen-

rique Cardoso (reforma gerencial do Estado). A ênfase das

reformas de terceira geração era a crise do Estado (apud

FROES e NETO, 2006, p. 32-33).

A quarta geração está sendo chamada, também, de a era de revitalização do Estado.

O Brasil precisa de um Estado que garanta minimamen-

te direitos civis e direitos sociais, um novo Estado para o

Brasil de todos. Que melhore a segurança, que diminua as

desigualdades sociais, que promova a solidariedade, fun-

damentalmente isso, o Estado como um bem da sociedade

tal como é nas democracias consolidadas. Um estado que

também garanta os investimentos e que gere bons resulta-

dos econômicos (apud FROES e NETO, 2006, p. 33).

TRANSfORMAÇõES DO PROCESSO DE gESTÃO PÚBLICA

gERAÇÃO PERÍODOAMPARO

LEgALAÇÃO OBjETIvO

1ª Reforma

Administrativa1938

Decreto-Lei n° 579, de

30/07/1938

Criação do Departamento de Administração de Serviço Público (DASP).

Construir uma burocracia gover-namental profissional.

2ª Modernização Administrativa

1969Decreto-Lei n° 200, de

25/02/1967

Estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa.

Reorganização da Administração Federal.

3ª Reforma do

Estado1995/1998

Decreto-Lei n° 200, de

25/02/1967

Estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa.

Executar as tarefas exclusivas do Estado que envolvem o empre-go do poder de Estado ou que apliquem os recursos do Estado.

4ª Revitalização

do Estado2004/2007

Decreto n° 5.378 de

23/02/2005

Criação do Plano de Gestão Pública, com inovações ge-renciais e equacionamento de problemas estruturais da administração federal.

Garantir minimamente direitos civis e direitos sociais, melhoran-do a segurança, diminuindo as desigualdades sociais e promo-vendo a justiça social.

Quadro 1 − Visão geral de transformações do processo de gestão pública


21


• Identificar as diversas teorias referentes ao momento do surgimento do

Estado brasileiro.

O breve histórico a seguir contribui para a compreensão do surgimento e

evolução do Estado Brasileiro.

2.1 SuRgIMENTO DO ESTADO BRASILEIRO

De acordo com COSTA (2008), até 1808 existia no Brasil e, sobretudo, na

sede do Governo Geral (Vice-Reino) uma administração colonial relativamente

aparelhada. Segundo ele:

[...] a formação do Reino Unido de Portugal, Brasil e

Algarves e a instalação de sua sede na antiga colônia

tornaram irreversível a constituição de um novo Estado

nacional. Todo um aparato burocrático, transplantado

de Lisboa ou formado aqui, em paralelo à antiga admi-

nistração metropolitana, teve que ser montado para que

a soberania se afirmasse, o Estado se constituísse e se

projetasse sobre o território, e o governo pudesse tomar

decisões, ditar políticas e agir (COSTA, 2008, p.831).

O desembarque da Coroa portuguesa no Rio de Janeiro em 1808 não pode ser

considerado como um marco temporal para a construção do Estado Brasileiro,

pois já existia na colônia uma administração colonial que era organizada em

quatro níveis:

• Instituições metropolitanas;

• Administração central;

• Administração regional;

• Administração local.

O desembarque da corte por-tuguesa aconteceu na cidade de São Salvador da Bahia de todos os Santos, em 23 de janeiro de 1808, e calcula-se que 15 mil pessoas estavam a bordo das 8 naus, 3 fragatas, 2 brigues, 1 escuna de guerra, 1 charrua de mantimentos e mais 20 navios mercantes.

O ESTADO BRASILEIRO: CONCEITO E EvOLuÇÃO DO ESTADO MODERNO2


22

O Brasil, considerando a sua organização territorial, estava divido em capi-

tanias (maiores unidades administrativas da colônia) e estas eram separadas

territorialmente em comarcas. As comarcas, por sua vez, eram compostas

por termos (sediados nas cidades e vilas), e estes eram constituídos de fre-

guesias, que correspondiam às paróquias da circunscrição eclesiástica e eram

divididas em bairros com jurisdição imprecisa.

A Coroa portuguesa, devido ao fracasso da administração privada da maio-

ria das capitanias hereditárias, achou por bem assumir o controle e resolveu

instituir uma administração central com a finalidade de assumir os assuntos

relativos à defesa contra ataques de invasores e de índios belicosos. Assim, em

1549, na Bahia, foi instituído o Governo Geral, o que seria mais tarde, no Rio

de Janeiro, o Vice-Reino.

A administração geral contemplava a esfera administrativa e judiciária e, às

vezes, se confundia com a administração local. As câmaras exerciam funções

legislativas, executivas e judiciárias cumulativamente. As principais característi-

cas (ou disfunções) apresentadas pela administração colonial — que a tornava

frágil e ineficaz — eram a descentralização, a ausência de diferenciação de

funções, o mimetismo (imitação), a grande quantidade de normas, o formalis-

mo e a morosidade (lentidão). Segundo Costa:

O fato é que a transferência da corte e mais tarde a

elevação do Brasil à parte integrante do Reino Unido de

Portugal constituíram as bases do Estado nacional,

com todo o aparato necessário à afirmação da soberania

e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à condi-

ção de corte de um império transcontinental fez da nova

administração brasileira, agora devidamente aparelhada,

a expressão do poder de um Estado nacional que jamais

poderia voltar a constituir-se em mera subsidiária de uma

metrópole de além-mar (grifo nosso, 2008, p. 836).

D. João VI, após a derrota de Napoleão Bonaparte, retorna a Portugal, em

1821, para reassumir seu controle político, deixando no Brasil o seu prínci-

pe herdeiro, na condição de regente, e todo o aparato administrativo que lá

havia instalado. No ano de 1822, D. Pedro I declara a independência, institui o

governo do Brasil e outorga, em 1824, a primeira Constituição do Império. De

acordo com Costa:


23

A primeira Constituição do Brasil mantinha a monarquia,

a dinastia da Casa de Orleans e Bragança e D. Pedro I

como imperador e defensor perpétuo do Brasil. Cons-

tituía um Estado unitário e centralizador, cujo território

era dividido em províncias, que substituíam as antigas

capitanias. Os poderes políticos eram quatro – Legislati-

vo, Moderador, Executivo e Judicial. Cada província era

dirigida por um presidente nomeado pelo imperador, que

tomava posse perante a câmara da capital. Em cada uma

delas havia também um conselho geral, cujos membros

eram eleitos juntamente com a representação nacional.

O monarca exercia o Poder Moderador, com o apoio do

Conselho de Estado, órgão de caráter consultivo e, ao

mesmo tempo, o Poder Executivo, auxiliado pelos seus

ministros de Estado (2008, p. 837).

Passados cerca de dez anos, D. Pedro I resolve abdicar do trono em favor de

seu filho Pedro II, que na época estava com cinco anos de idade. Assim, deixa

o governo brasileiro em uma grande crise, causada por revoltas regionais, pro-

blemas financeiros, dentre outros. Uma Regência Trina assume o governo, de

acordo com o previsto na Constituição e, em 1841, foi declarada a maioridade

do imperador D. Pedro II, aos quinze anos de idade.

Nos dez anos finais do Império no Brasil, alguns conflitos, como, por exem-

plo, a questão do trabalho escravo, a autonomia das províncias e a Guerra

do Paraguai, exerceram forte pressão no governo de D. Pedro II, sendo sufi-

cientes para desestabilizá-lo.

O movimento republicano tinha como meta a implantação de um programa

de reformas que conciliasse os interesses dos monarquistas liberais e dos escra-

vocratas que estavam descontentes com a política abolicionista que havia sido

instituída no Império.

As estruturas socioeconômicas do Brasil não sofreram muitas alterações após a

proclamação da República em 15 de novembro de 1889. Não houve grandes

alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Costa

afirma ainda que:

Desde a proclamação da República, a principal mudança

no Poder Executivo foi a criação dos ministérios da Instru-

ção Pública, de brevíssima existência; da Viação e Obras

Públicas; e da Agricultura, Indústria e Comércio, cujos

nomes sofreram pequenas modificações (2008, p. 840).

O primeiro governo, a par-tir da queda do imperador d. Pedro i, foi marcado pela sucessão de dois governos conhecidos como regência trina. O primeiro, provisório, aconteceu por apenas dois meses, em 1831, criando condições para que a segunda regência trina, essa chamada de “permanente”, governasse de 1831 até 1835, seguida de uma regência Una, de araú-jo Lima, que governou entre 1838 até 1840.


24

Do ponto de vista da federação, houve uma ligeira redução na capacidade legisla-

tiva dos estados, que perderam o poder de legislar sobre determinadas matérias.

As principais características do Estado nacional surgiram ao longo do período

do Império (1822 – 1889) e da República Velha (1889 – 1930). No que diz

respeito a esse período, Costa afirma:

Embora seja desse período a cristalização das principais

características do Estado brasileiro apontadas anterior-

mente, observa-se que a própria diferenciação do apare-

lho de Estado e a criação de novas instituições fazem par-

te da dinâmica de instauração da modernidade. Estado e

mercado, autônomos com relação à ordem do sagrado e

à dominação patriarcal e cada vez mais separados entre

si, constituem as bases da formação social moderna. Seu

desenvolvimento, consideradas as características do con-

texto local, se dá no sentido da racionalização. A buro-

cracia está no horizonte da administração pública que se

consolida e atualiza. Se esse movimento se deu de forma

lenta e superficial nos primeiros 100 anos de história do

Brasil independente, ele vai encontrar seu ponto de infle-

xão e aceleração na Revolução de 1930 (2008, p. 84).

A Revolução de 1930 pode ser considerada um marco para a modernização

do Estado nacional, uma vez que significou a passagem do Brasil agrícola para

um Brasil industrial. A partir dessa revolução, o país deu início ao processo de

modernização das estruturas e processos do aparelho do Estado, que perdurou

durante a maior parte do século XX.

No início da década de 30 foram desencadeadas, como fruto da insatisfação

em setores liberais, particularmente em São Paulo, uma série de revoltas, como

a Revolução de 1932. Depois de sufocada, essa revolta ensejou a convocação

de uma Assembleia Constituinte, dando origem à promulgação da Constitui-

ção de 1934. De acordo com Costa:

A Constituição de 1934 restabeleceu os direitos e garan-

tias dos cidadãos, restaurou o Poder Legislativo e devol-

veu a autonomia dos estados. Não consentiu a volta dos

mesmos níveis de descentralização que vigoravam na

República Velha. Na repartição de encargos e recursos,

concentrou competências no nível da União. Promo-

veu a uniformização das denominações dos cargos de

a revolução de 1930 foi um movimento armado que pôs fim à república Velha com um golpe de estado que de-pôs o presidente da repúbli-ca, Washington Luís, em 24 de outubro de 1930, e impe-diu a posse de Júlio Prestes, presidente eleito.


25

governador e prefeito e fixou limites para a organização

e as atribuições dos legislativos estaduais. Inaugurou o

federalismo cooperativo, com a repartição dos tributos,

beneficiando inclusive os municípios, e a coordenação de

ações entre as três esferas de governo (2008, p. 843).

A Constituição de 1934 vigorou por pouco tempo. Em novembro de 1937,

após ter enfrentado a oposição político-partidária, a organização do movimen-

to integralista e a ação revolucionária dos comunistas, o governo resolveu de-

sencadear um golpe de Estado e instituiu no Brasil o chamado Estado Novo.

No Estado Novo a centralização passou a constituir um princípio de organi-

zação do Estado brasileiro, que foi aplicada de forma sistemática nos diversos

setores e níveis de estruturação de todo o território nacional. O governo iniciou

um projeto desenvolvimentista e criou as bases necessárias à industrialização,

como a oferta de energia elétrica, infraestrutura de transporte e a produção de

aço, matéria-prima básica para a indústria de bens duráveis. Surgiu, então, a

necessidade de se reformar o Estado, o governo e a Administração Pública.

O governo de Getúlio Vargas deu início a uma série de mudanças, como o in-

centivo à atividade industrial e a racionalização burocrática do serviço público

(padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle nas

áreas de pessoal, material e finanças). Surgiram nesse período a Companhia

Vale do Rio Doce (CVRD), atualmente um gigante em mineração, e a Compa-

nhia Siderúrgica Nacional (CSN). O Departamento Administrativo do Serviço

Público (DASP), de acordo com Costa, foi criado nesse período:

O DASP foi efetivamente organizado em 1938, com a

missão de definir e executar a política para o pessoal civil,

inclusive a admissão mediante concurso público e a capa-

citação técnica do funcionalismo, promover a racionali-

zação de métodos no serviço público e elaborar o orça-

mento da União. O DASP tinha seções nos estados, com o

objetivo de adaptar as normas vindas do governo central

às unidades federadas sob intervenção (2008, p. 845).

Essa reforma, inspirada no modelo weberiano de burocracia, estava voltada

para a administração de pessoal – incluindo a racionalização de métodos de

trabalho –, de material, orçamentária e para a revisão das estruturas adminis-

trativas. Esta reforma administrativa pode ser considerada o primeiro esforço

sistemático na busca da superação do patrimonialismo.

O Estado Novo, regime po-lítico brasileiro caracterizado pela centralização do poder, nacionalismo, anticomunis-mo, autoritarismo e imposto por Getúlio Vargas, durou de 1937 até 1945, quando foi deposto por um movimento militar liderado por generais do seu próprio ministério.


26

A burocratização do Estado brasileiro tinha como objetivos:

• Introdução no aparelho do Estado da centralização;

• Busca por uma administração pública mais racional e eficiente;

• Ocupação de cargos através de concursos públicos (sistema de mérito);

• Impessoalidade no tratamento;

• Hierarquia;

• Separação entre o setor público e privado.

O DASP se tornou a grande agência de modernização administrativa e ficou

encarregado de implementar as mudanças, elaboração de orçamentos, sele-

ção de servidores e treinamento de pessoal. Em 1956, após um tumultuado

período de transição, Juscelino Kubitscheck de Oliveira assume o governo com

um Plano de Metas com trinta e seis objetivos que englobavam com destaque

quatro setores importantíssimos:

• Transporte;

• Energia;

• Alimentação;

• Indústria pesada.

Esse plano visava a aceleração industrial, apoiada na associação de capitais

nacionais e estrangeiros e dava ênfase às indústrias de bens duráveis, com

prioridade para a indústria automobilística e o sistema rodoviário. Seu lema era

a realização de “cinquenta anos em cinco” e a previsão da construção da nova

capital do Brasil, a cidade de Brasília.

O Plano de Metas de Juscelino Kubitscheck mencionava cinco

setores básicos da economia: energia, transportes, alimenta-

ção, indústria de base e educação. Cada setor abrangia várias

metas, para as quais os investimentos públicos e privados

deveriam ser canalizados.

De acordo com Torres:

Embora tenha havido avanços isolados durante os

governos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio

Quadros e João Goulart, o que se observa é a manuten-

ção de práticas clientelistas, que negligenciavam a bu-

rocracia existente, além da falta de investimento na sua


27

profissionalização. A cada desafio surgido na adminis-

tração do setor público, decorrente da própria evolução

socioeconômica e política do país, a saída utilizada era

sempre a criação de novas estruturas alheias à adminis-

tração direta e o consequente adiamento da difícil tarefa

de reformulação e profissionalização da burocracia

pública existente (apud COSTA, 2008. p.151).

Durante o governo militar, mais precisamente em 1965, teve início a reforma

tributária, consolidada com a Constituição de 1967, que uniformizava a legis-

lação, simplificava o sistema e reduzia o número de impostos, levando a con-

centração de recursos para as mãos da União. Em 25 de fevereiro de 1967, foi

editado o Decreto-Lei n° 200, o mais sistemático e ambicioso empreendimento

para a reforma da administração federal. Esse decreto fixava princípios, esta-

belecia conceitos, balizava estruturas e determinava providências, apoiando-se

numa doutrina consistente, que definia claramente a organização e o funcio-

namento da máquina administrativa do Estado.

Não resta dúvida que o Decreto-Lei n° 200 contribuiu muito para a consolida-

ção do modelo de administração voltada para o desenvolvimento no Brasil. De

acordo com Costa, este Decreto-Lei:

Em primeiro lugar, prescrevia que a administração pú-

blica deveria se guiar pelos princípios do planejamento,

da coordenação, da descentralização, da delegação de

competência e do controle. Em segundo, estabelecia a

distinção entre a administração direta – os ministérios e

demais órgãos diretamente subordinados ao presidente

da República – e a indireta, constituída pelos órgãos des-

centralizados – autarquias, fundações, empresas públicas

e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a

estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos

de assistência imediata do presidente da República e dis-

tribuindo os ministérios entre os setores político, econô-

mico, social, militar e de planejamento, além de apontar

os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios. Em

quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares -

pessoal, orçamento, estatística, administração financeira,

contabilidade e auditoria e serviços gerais. Em quinto,

definia as bases do controle externo e interno. Em sexto,

indicava diretrizes gerais para um novo plano de classifica-

ção de cargos. E finalmente, estatuía normas de aquisição

e contratação de bens e serviços (2008, p. 851).


28

A tentativa de reforma e modernização do aparelho do Estado, especialmente

a partir da década de 1960, proporcionou a multiplicação de entidades da

administração pública indireta (empresas públicas, autarquias, sociedades de

economia mista e fundações), que buscavam otimizar e flexibilizar a forma de

atuação dessas entidades, melhorando, com isso, o atendimento às necessida-

des do Estado e da sociedade.

Entre os anos de 1979 e 1982, por iniciativa do Poder Executivo, surgiram dois

programas de reforma instituídos com o objetivo de aumentar a eficiência

e a eficácia na Administração Pública e fortalecer o sistema de livre empresa: a

desburocratização e a desestatização.

O programa de desburocratização possuía um caráter social, privilegiava

o usuário do serviço público e incluía entre seus objetivos o enxugamento da

máquina estatal, prevendo a eliminação de órgãos pouco úteis e impedindo a

proliferação de entidades que possuíam tarefas pouco definidas.

O programa de desestatização visava fortalecer o sistema de livre empresa

e a privatização das empresas estatais, considerando que o papel do Estado

é encorajar e apoiar o setor privado no campo econômico. Esse processo de

privatização, no entanto, não deveria enfraquecer as entidades que devessem

ser mantidas sob o controle público, por motivos de segurança nacional ou

favorecimento do processo de desenvolvimento do país.

O Brasil, ainda nessa época, vivenciava uma severa crise econômica marcada

por crescentes desigualdades sociais. Havia a necessidade urgente da instala-

ção de sistemas administrativos que pudessem promover o desenvolvimento

do país e utilizassem toda a potencialidade de seus recursos. Dessa forma, o

governo da chamada Nova República tinha a difícil e inadiável missão de ope-

racionalizar o aparelho administrativo do Estado, tornando-o mais eficiente e

receptivo às necessidades do povo brasileiro.

Em fevereiro de 1986, durante o governo Sarney, é criado o Plano Cruzado,

com o objetivo de estabilizar a economia brasileira, racionalizar as estruturas

administrativas, formular uma política de recursos humanos e conter os gastos

públicos. Os preços foram congelados e os salários foram reajustados. Em

1987 surge o Plano Bresser, com o objetivo de equilibrar as contas públicas

e que novamente não consegue controlar a inflação. Em 1988 é promulgada a

nova Constituição Federal, que ampliou os direitos individuais e coletivos.


29

Em se tratando da Constituição Federal de 1988, Costa afirma:

A Constituição de 1988 proclamou uma nova enunciação

dos direitos de cidadania, ampliou os mecanismos de

inclusão política e participação, estabeleceu larga faixa de

intervenção do Estado no domínio econômico, redistribuiu

os ingressos públicos entre as esferas de governo, diminuiu

o aparato repressivo herdado do regime militar e institu-

cionalizou os instrumentos de política social, dando-lhes

substância de direção. Nesse sentido, a promulgação da

Carta Magna representou uma verdadeira reforma

do Estado (2008, p.858 - grifo nosso).

Em 1989, Fernando Collor de Mello é eleito presidente do Brasil e, com o

mesmo objetivo, isto é, combater a inflação, em março de 1990 cria mais um

programa de estabilização: o Plano Collor. Esse plano foi baseado no con-

fisco monetário das contas-correntes e poupanças, além do congelamento de

preços e salários. No entanto, a inflação voltou a crescer e o plano fracassou.

Em 1992, após o impeachment presidencial de Collor, assume a presidência

do Brasil o vice-presidente Itamar Franco, que herda o mesmo problema: o

combate à inflação. Em 1994 é criado pelo então ministro da Fazenda, Fernan-

do Henrique Cardoso, FHC, o novo pacote econômico: o Plano Real. A moeda

brasileira teve o seu valor cambial fixado equivalente ao dólar e seu nome

mudado para real.

Dessa vez o combate à inflação funcionou e, em 1994, FHC é eleito no primeiro

turno, passando a praticar uma política neoliberal e defendendo a intervenção

mínima do Estado na economia. Em seu governo foram privatizadas empresas

das áreas de mineração, telecomunicações e siderurgia. FHC permaneceu no go-

verno por dois mandatos (1995 a 2003) e enfrentou duras críticas em seu último

ano de poder, devido à desvalorização do real e ao crescimento do desemprego.

Luiz Inácio Lula da Silva assume a Presidência da República em 2003, mantendo

os princípios adotados por seu antecessor, sob o pretexto de garantir a tranquili-

dade econômica do país. Reeleito, sua segunda gestão foi marcada pela delibe-

rada expansão do Estado e por uma acentuada política de redistribuição de ren-

da. Nesse período, o Brasil viveu anos de crescimento, avanços sociais e relativa

tranquilidade político-econômica. O país adquiriu “poder de compra” suficiente

para enfrentar as turbulências causadas pela crise de 2008, que causou danos

catastróficos em diversas economias mundiais. Em 2011, é eleita presidente do

Brasil Dilma Rousseff, a primeira mulher a ocupar este cargo.

Impeachment (impugnação de mandato) é um termo em inglês que denomina o pro-cesso de cassação de mandato do chefe do poder executivo por crime comum, crime de responsabilidade, abuso de poder, desrespeito às normas constitucionais ou violação de direitos pétreos previstos na Constituição.


31


• Identificar as esferas de governo no Brasil.

RELAÇõES ENTRE ESfERAS DE gOvERNO E REgIME fEDERATIvO3

Segundo Motta e Douglas (2000), ao dividir o poder que é uno em três grandes

órgãos do Estado – os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário – com as funções

básicas de administrar, fazer leis e julgar, o Estado busca um sistema de “freio e

contrapeso” para evitar o arbítrio ou o abuso de poder de seus exercentes.

O regime federativo estabeleceu o sistema de separação de poderes. Os poderes

são harmônicos, independentes e se concretizam em um esquema de equilíbrio

mútuo: o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário. Na estrutu-

ra federal o primeiro é exercido pelo presidente da República, substituído em

seus impedimentos pelo vice-presidente; o segundo é exercido pelo Congresso

Nacional, composto pela Câmara de Deputados e Senado e o terceiro poder

da República brasileira é exercido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), Superior

Tribunal de Justiça (STJ), Tribunais Regionais Federais, juízes federais, juízes e

Tribunais Militares, juízes e Tribunais Eleitorais, juízes e Tribunais de Trabalho.

Poder Legislativo

Congresso Nacional(Senado + Câmara de Deputados)

Presidente da República

Poder Executivo

Vice-presidente da República

Poder Judiciário

Superior Tribunal de Justiça, Tribunais Regionais Federais, Tribunais Militares,

Tribunais Eleitorais, juízes federais,juízes militares, juízes eleitorais

e juízes do trabalho.

Supremo Tribunal Federal

Figura 1 − Distribuição dos poderes


32

O Brasil, por ser um Estado Federado, possui no plano interno uma [ordem

jurídica] central e várias parciais. Cada uma destas esferas de poder possui

algum grau de autonomia, com descentralização política e administrativa

(MOTTA e DOUGLAS, 2000).

Isto nos levou a uma estrutura que integra a União, os Estados Federados, os

municípios e o Distrito Federal.

Os Estados-membros da Federação, o Distrito Federal e os municípios organi-

zam-se de maneira semelhante ao governo federal, entretanto, os municípios

não possuem um poder judiciário.

Já quando nos referimos à divisão territorial do poder de um Estado, Motta e

Douglas ensinam que:

Ao se dividir geograficamente, o poder facilita a admi-

nistração, protege e incentiva a democracia e realiza a

essência do sistema federativo. Essa decisão pode ter ra-

zões as mais diversas (histórica, geopolítica, etc.). Doutra

feita, levando-se em conta razões geográficas (um país de

pequena dimensão) ou políticas (ex: China), o titular do

poder pode optar por um Estado unitário, com maior ou

menor grau de descentralização.

Havendo a criação do Estado federal, a regra é a existên-

cia de duas espécies de ordem jurídica: uma central (em

nosso caso a União) e várias ordens parciais ou regionais

(Estados-Membros, cantões, províncias, etc.). O Brasil tem

uma federação [sui generis], que admite, além dessas

figuras, os municípios (Art. 18). A federação tradicional

é bifacetada e a doutrina brasileira da federação, a partir

de 1988, passou a admitir uma federação multifacetada.

Em nosso caso o próprio Distrito federal alçou patamares

mais altos do que o de uma simples região onde se esta-

belece o governo central (2000, p. 144).

Conforme estabelecem os parágrafos 3º e 4º do artigo 18 da Constituição Fe-

deral, os Estados-membros podem incorporar-se, subdividir-se, desmembrar-se,

e os municípios serem criados, incorporados, fundidos e desmembrados.

O Estado brasileiro é detentor de soberania e os Estados-membros e municí-

pios possuem autonomia.

Ordem jurídica: designa um sistema de normas que re-gula a conduta humana e que,

diferentemente das demais ordens sociais, contém o ele-

mento da coação, isto é, exige determinado comportamento

expresso por uma norma, ligando o comportamento

oposto a um ato de coerção, apoiado no uso da força.

Sui generis: expressão do latim que significa “único

em seu gênero”.


33

A soberania estabelece que um Estado não deve obediência jurídica a nenhum

outro e a autonomia trata da margem de discrição para decidir sobre seus

próprios negócios, delimitado pelo que estabelece a lei.

Para respeitar a autonomia de todas as partes nas Relações entre esferas de go-

verno e regime federativo, tornou-se fundamental definir as responsabilidades da

União, Estados e municípios sobre áreas do território nacional.

• A União é pessoa jurídica com capacidade política para manifestar-se

em nome da estrutura federal (é autônoma) e representa o Estado no

plano internacional (é soberana).

• Os Estados-membros são ordens jurídicas que possuem autonomia

e capacidade política e administrativa. A competência dos Estados-

-membros e dos municípios, assim como a União, é regulada pela

Constituição Federal.

• O município possui autonomia e responsabilidade exclusivas, privati-

vas, comuns ou concorrentes em relação à união e ao Estado federado

onde se situa.

Para obter mais informações sobre os bens da União e dos estados, consulte os arti-gos 20 e 26 da Constituição Federal, disponível no link <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>


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4 BIBLIOgRAfIA

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FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12ª ed. São Paulo:

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CCEAD – COORDENAçãO CENTRAL DE EDUCAçãO A DISTâNCIA

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