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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
SEGURANÇA, SUSTENTABILIDADE E TARIFAÇÃO: AS
TARIFAS DE USO DAS COMUNICAÇÕES E DOS AUXÍLIOS À
NAVEGAÇÃO AÉREA NO FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA
DO VÔO
Diogo Alves Verri Garcia de Souza
Orientador
William Lima Rocha
Niterói
2010
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
SEGURANÇA, SUSTENTABILIDADE E TARIFAÇÃO: AS
TARIFAS DE USO DAS COMUNICAÇÕES E DOS AUXÍLIOS À
NAVEGAÇÃO AÉREA NO FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA
DO VÔO
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como condição prévia para a
conclusão do Curso de Pós-Graduação “Lato Sensu”
em Direito Público e Tributário.
3
AGRADECIMENTOS
....a todos aqueles que, de alguma
forma, contribuíram para o presente
trabalho.
4
DEDICATÓRIA
...Dedico antes de tudo a Deus, por
devoção, e a meus pais, Sonia e Murilo,
os pilares da minha vida. Amo vocês...
5
RESUMO
A Análise tarifária desponta como ponto basilar da noção do Controle do
Espaço Aéreo e da segurança do vôo, eis que remunera – até de modo
exclusivo, segundo veremos – uma série de facilidades postas à disposição do
aeronavegante e garantidoras da regularidade da circulação aérea no país. No
estudo por nós direcionado, buscou-se abordar diversos pontos das Tarifas de
Uso das Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea, com questões
atinentes à ciência jurídica e com ponderações relativas aos serviços públicos
e sua forma de financiamento. Para tanto, pautou-se o presente trabalho em
uma metodologia bibliográfica, enriquecida por publicações técnicas e
guarnecedoras do atuar fático sem o qual não subsiste a norma. Como
conclusão observou-se a veemente necessidade de patrocínio constante do
SISCEAB – Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro – como
argumento relativo à continua operacionalidade do mesmo, no que se revela a
importância das tarifas, sem afastar a de aplicação de fundos provenientes de
fontes diversificadas.
6
METODOLOGIA
Os métodos utilizados para confecção do presente trabalho foram
pautados por uma larga digressão a documentos, normas e doutrinas, em que
se buscou, igualmente, a consulta a fontes técnicas, indispensáveis para o
trato do tema relativo à segurança e à confiabilidade do controle do espaço
aéreo, tendo em vista os desdobramentos próprios que o assunto é capaz de
apresentar. De igual modo, buscou-se uma análise de alguns institutos
jurídicos de suma importância para a questão tarifária, pelo que se recorreu ao
uso de fontes primárias – Constituição, enquanto norma matriz, demais leis e
atos administrativos do Comando da Aeronáutica e dos demais componentes
dos elos da aviação civil nacional – e de fontes secundárias, estas, por sua
vez, de notória importância para o fruto do presente trabalho, pois retratam
aspirações técnicas de integrantes do SISCEAB – Sistema de Controle do
espaço Aéreo Brasileiro – e de outros órgãos que se dispuseram a analisar,
assim como fazemos, particularidades inerentes a esse sistema.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 6
CAPÍTULO I - AVIAÇÃO E CONTROLE DO ESPAÇO AÉREO: ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO MODELO EM VIGOR
12
CAPÍTULO II - AVIAÇÃO, CONTROLE AÉREO, E A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS
31
CAPÍTULO III - AS TARIFAS AERONÁUTICAS NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
56
CONCLUSÃO 78
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 80
ÍNDICE 82
FOLHA DE AVALIAÇÃO 84
8
INTRODUÇÃO
Se a aviação civil hoje é considerada um dos meios de transportes
mais seguros do mundo, toda essa segurança, por certo, transborda um
binômio primário e inerente ao próprio vôo, qual seja, a relação piloto-
aeronave.
Diferentemente do que ocorria nos primórdios da aviação, o
quantitativo de aeronaves singrando os céus em vôos regulares é intenso o
suficiente para justificar a necessidade de meios cada vez mais eficazes de
garantia de uma navegação aérea segura.
Para tanto, o avanço da tecnologia permite algo mais do que o
implemento de técnicas que se integrarão às aeronaves, tornando-as
merecedoras de uma maior confiabilidade. Somam-se também uma série de
facilidades ao vôo, mediante estruturas externas à aeronave, mas que com ela
se relacionam, propiciando a sua operação mesmo em condições atmosféricas
adversas, sem as quais se poria em risco a navegação, a decolagem e o
pouso.
Em diferentes palavras, tais meios representam, dentre outros, os
auxílios que podem ser prestados com vistas a otimizar o controle e a análise
minuciosa do vôo e a sua conseqüente segurança.
No Brasil, esses diferentes serviços e facilidades (SAR, MET, APP,
etc) são implementados e gerenciados pelo DECEA (Departamento de
Controle do Espaço Aéreo), órgão central e diretivo do SISCEAB (Sistema de
Controle do Espaço Aéreo Brasileiro).
Devido à própria grandeza do espaço aéreo de um país de
dimensões continentais como o nosso, naturalmente vultoso é o investimento
financeiro necessário à constante manutenção e modernização do Controle
sistêmico e da garantia da infra-estrutura necessária ao Gerenciamento do
tráfego aéreo.
É enquanto serviço público que o Estado, Administração Pública
segundo uma colocação mais técnica, utiliza-se das Tarifas de Uso das
9Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea como forma de custeio da
atividade de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro, recolhidas ao Fundo
Aeronáutico e por este repassadas ao SISCEAB.
Nesse contexto de idéias, um dos grandes desafios, entretanto, é
incutir no pensamento empreendedor do empresário a necessidade de se
dispor de uma parcela mínima de sua lucratividade em contrapartida a todo o
aparato humano e tecnológico posto à disposição – e efetivamente utilizado –
da aviação civil comercial, como reflexo próprio da estabilidade e segurança do
vôo.
É neste argumento que impera a análise das Tarifas de Uso das
Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea enquanto estudo relevante,
e ponto sensível do controle do espaço aéreo nacional e que, tal qual
conduzimos, tangencia questões relativas à segurança do vôo, à soberania
nacional, e à análise dos serviços públicos.
Para tanto, pela forma a qual nos propomos, dividimos o trabalho
em três capítulos, cujo plano de fundo é a necessidade basilar de
financiamento desse sistema, pilar da segurança do vôo.
Ao primeiro capítulo, coube-nos traçar uma perspectiva histórica,
que parte da concepção do avião como planejamento exeqüível para um
posterior momento, em que se revela a importância da solidez do controle
aéreo, em nosso trabalho destacado aquele realizado no espaço aéreo de
responsabilidade brasileira.
Ao segundo, buscamos iniciar o estudo pela analise constitucional
das competências dispostas pelo Constituinte com relação à aviação.
Estabelecemos, posteriormente, a relação entre serviços públicos e o que
chamamos de serviços aeronáuticos, formas daqueles, terminando por uma
observação geral dos componentes daquilo que também denominamos elos
integrantes da aviação nacional: ANAC, DECEA, INFRAERO, CONAC e
Secretaria de Aviação Civil.
Ao último capítulo reservamos alguns aspectos técnicos relativos às
tarifas analisadas, abarcando os serviços remunerados em espécie, e
estabelecendo alguns questionamentos específicos relativos às tarifas, tais
10qual os prazos aplicados em sede de prescrição do exercício do poder de
polícia e de cobrança judicial das tarifas. Neste capítulo, igualmente,
justificamos a necessidade estatal de financiamento tarifário, valendo-nos, para
tanto, de aspectos próprios da transição estatal para o neoliberalismo
econômico.
Dada a amplitude do tema, sabedores da importância da segurança
do vôo, o que se busca, de fato, é estabelecer, ainda que de modo sintético,
uma correlação entre a análise tarifaria e os serviços por elas remunerados,
apontando essencialidade que correspondem para o sistema e para a aviação
comercial civil, tal qual procedemos nas linhas que se seguem.
11
CAPÍTULO I
AVIAÇÃO E CONTROLE DO ESPAÇO AÉREO:
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO MODELO EM VIGOR
1.1 - Da Concepção do Avião à Convenção de Chicago: Breve
Histórico.
A discussão sobre temas atinentes ao controle, e a correspondente
segurança do tráfego aéreo, nos remete necessariamente aos primeiros anos
da aviação mundial e aos períodos que os sucederam. São nestes que se faz
possível visualizar a evolução de um modelo experimental, recém posto em
prática – invenção do avião, com as limitações que lhes eram peculiares –,
para um meio de transporte em plena expansão, o que ocorreu em apenas
algumas décadas.
Nos primeiros anos posteriores à sua concepção, os aviões eram
máquinas até então inseguras, construídas basicamente de madeira e lona1, e
fruto de uma engenharia que, embora revolucionária para a época, permanecia
incapaz de propiciar uma utilidade prática para esta nova forma de se alçar
vôo. A técnica de vôo propulsionado no mais pesado que o ar de fato existia,
porém de forma não suficientemente segura, face à própria imprevisibilidade
dos primeiros aviões. Consubstanciava-se, assim, a falta de uma perspectiva,
embora já idealizável, ainda exeqüível para a aviação enquanto meio de
comércio ou de combate, inviabilizando seu uso em larga escala.
Ao vôo de Santos Dumont prosseguiram os estudos e experimentos
ao aperfeiçoamento da nova máquina voadora que se baseava em conceitos
da física diferentes dos até então aplicados nos balões de ar quente.
1 Trecho em que se relatam os materiais consignados a bordo nas viagens do Correio Aéreo Nacional: “A caixa de ferramentas, além das tradicionais chaves alicates, contava com martelo, pregos, tesoura e agulhas, estas necessárias porque o revestimento do avião era de tela. Por isso também havia pedaços de tela, dope e o respectivo pincel”. SIQUEIRA, Deoclecio Lima de. A saga do Correio Aéreo acional in Revista Aeronáutica Editora, 1985 apud PESSOA, Lenildo Tabosa. História da Aviação Comercial Brasileira. [s.l.]: Rios, 1989.
12Com o início da Primeira Guerra Mundial, e a utilização do avião
como meio militar – inicialmente em missões de reconhecimento, e mais tarde,
como máquinas de ataque ao solo e a outros aviões –, o avanço tecnológico
proveniente do seu uso bélico proporcionou novas possibilidades para a
aviação. O emprego de estruturas em sua totalidade metálicas e o
desenvolvimento de motores mais potentes do que os utilizados no início dos
conflitos foram heranças deixadas dos tempos belicosos, e que, com o término
das hostilidades, reverteram naturalmente ao legado de uma ainda iniciante
aviação comercial.
Com o final dos combates, a aviação em muito havia se
desenvolvido graças às novas técnicas empregadas durante a guerra.
Entretanto, por mais que houvesse disponibilidades de aviadores
experimentados e de aviões adaptáveis para o transporte de pessoas, era
imenso o vácuo relativo à padronização de procedimentos, linguagem de
comunicação, e uniformidade de cartas aeronáuticas, que garantissem, antes
de tudo, a própria segurança da aviação alçada a um patamar comercial tal
qual observamos hoje.
1.1.1 - A Conferência de 1910 e a Convenção de Paris de 1919
À proporção que a aviação crescia, tornava-se necessário um
balizamento normativo quanto ao transporte aéreo, com regramentos inerentes
não só à aeronave, ao vôo, e ao piloto, como também às cargas e
passageiros.
A primeira conferencia acerca da matéria, realizada a convite da
França, em Paris, reuniu 18 nações do globo, com o intuito de discutir temas
relacionados ao campo de atuação do recém-criado direito aeronáutico
internacional2. Tal reunião, ocorrida em 1910, portanto, antes mesmo da
Primeira Guerra Mundial, buscava traçar diretrizes que logo não seriam
suficientes face ao desenvolvimento aeronáutico
2 History: The beginning. Disponível em www.paris.icao.int. Acesso em 22.dez.2009.
13Frente a um novo fato social que transbordava em relevância e que
precisava ser regulamentado, premeditando conflitos de interesses futuros
acerca da matéria, foi feita uma nova proposta de consenso acerca de
questões relativas à soberania de cada país, refletida inegavelmente em seu
espaço aéreo.
Para tanto, após o término dos combates em 1918, e já diante dos
avanços aeronáuticos observados desde 1910, diversas nações do mundo se
reuniram novamente na França, em 1919, com o propósito de convergir os
diversos interesses acerca do desenvolvimento do transporte aéreo, alguns
deles conflitantes. Como resultado, em 19193 foi firmada a Convenção
Internacional para Regulamentação Aérea (Conferência de Paris)4.
Desta conferência, que culminou na criação da Comissão
Internacional de Aviação Aérea – CINA, não se pôde extrair uma ordem
uníssona dos países participantes no intuito de uma normatização
internacional5.
O próprio Brasil, por sua vez, não ratificou a Convenção de Paris.
1.1.2 - Varsóvia (1929)
À Conferência de Paris sucedeu, em 1929, a convenção de
Varsóvia, e em 1949 a Convenção de Chicago.
Varsóvia, que sofreu posteriores modificações até sua substituição
pela Convenção de Montreal de 1999, foi internalizada à nossa ordem
doméstica pelo Decreto 20.704 de 24 de Novembro de 1931, disciplinando os
documentos aéreos e a responsabilidade do transportador em razão tanto de
danos a mercadorias quanto em virtude do ferimento ou morte de passageiros,
tutelando de igual modo o dano proveniente do atraso no transporte aéreo de
viajantes, bagagem ou mercadorias. Além de instrumentos de proteção ao
3 Mesmo ano em que teve início a primeira linha aérea comercial ligando Paris a Londres. HENRIQUE, Jose Simões. História do Cernai. s.l.: CERNAI, 2004, p. 12. 4 De que eram signatários grande parte dos países integrantes do Tratado de Versales. Idem. 5 Quando da Convenção, foi criada a Comissão Internacional de Aviação Aérea – CINA, que surgiu sem apoio de grandes potências como a ex-URSS, EUA, China e Alemanha. Idem.
14usuário, preocupou-se a referida Convenção em fixar um limite pecuniário para
as indenizações eventualmente requeridas do transportador6.
A ratio da norma, em verdade, foi salvaguardar o crescimento da
aviação comercial dos custos a serem suportados pelo transportador em caso
de acidentes aéreos, evitando que os prejuízos provenientes de indenizações
por acidente com pessoas ou cargas fossem suficientes para levá-lo à
insolvência já no primeiro desastre aéreo, desestimulando a própria exploração
comercial da aviação7.
1.1.3 - A Conferência de Chicago (1949) e o Nascimento da
OACI
No período entre as duas Guerras Mundiais, a aviação obteve um
período notável de expansão. A primeira travessia do Atlântico Sul ocorreu nos
idos de 1922, realizada por Gago Coutinho e Sacadura Cabral, que
reproduziram a travessia marítima realizada pelos portugueses em 15008.
Ainda na década de 20 houve a primeira travessia Nova Iorque-Paris, e “em
1931, Wiley Post e Harold Gatty fizeram a primeira viagem relativamente
6 Texto original da Convenção: “ARTIGO 22: 1) No transporte de pessoas, limita-se a responsabilidade do transportador à importância de cento e vinte e cinco mil francos, por passageiro. Se a indenização, de conformidade com a lei do tribunal que conhecer da questão, puder ser arbitrada em constituição de renda, não poderá o respectivo capital exceder àquele limite. Entretanto, por acordo especial com o transportador, poderá o viajante fixar em mais o limite de responsabilidade; 2) No transporte de mercadorias, ou de bagagem despachada, limita-se a responsabilidade do transportador à quantia de duzentos e cinqüenta francos por quilograma, salvo declaração especial de “interesse na entrega”, feita pelo expedidor no momento de confiar ao transportador os volumes, e mediante o pagamento de uma taxa suplementar eventual. Neste caso, fica o transportador obrigado a pagar até a importância da quantia declarada, salvo se provar ser esta superior ao interesse real que o expedidor tinha na entrega; 3) Quanto aos objetos que o viajante conservar sob sua guarda, limita-se a cinco mil francos por viajante a responsabilidade do transportador; 4) As quantias acima indicadas consideram-se referentes ao franco francês, constituído de sessenta e cinco e meio miligramas de ouro, ao título de novecentos milésimos de metal fino. Elas se poderão converter, em números redondos, na moeda nacional de cada país.” 7 Igual meio de transporte, em seus primórdios, era tipicamente elitizado; como as indenizações são calculadas, dentre outros fatores, observado um viés pecuniário, qual seja, do padrão econômico da vítima ou do valor da carga , os custos requeridos do transportador seriam, pela mesma sorte, demasiadamente expensivos para a própria manutenção do negócio. Convenção Para a Unificação de Certas Regras Relativas ao Transporte Aéreo Internacional. Retirado de www.sbda.org.br. Acesso em 18 de novembro de 2009. 8 CAMBESES JÚNIOR, Manoel. A Primeira Travessia Aérea do Atlântico Sul. In: INCAER – Instituto Histórico e Cultural da Aeronáutica. Retirado de www.incaer.aer.mil.br. Acesso em 19.dez.2010.
15rápida ao redor do mundo, no monoplano ‘Winnie Mãe’9”. No Brasil, em 1927
começava a operar a empresa alemã Condor Syndikat10, que mais tarde seria
denominada Serviços Aéreos Cruzeiro do Sul, mudança relacionada às
restrições impostas aos países do eixo em razão da Segunda Guerra Mundial.
Com a Segunda Guerra, novamente o salto tecnológico foi notável,
tal qual ocorrera entre 1914 e 1918. Inventos como o motor de propulsão a
jato11 e a possibilidade de pressurização de grandes cabines facilitaram a
expansão da aviação civil no pós-guerra. Nos EUA, o primeiro piloto a romper
a barreira do som foi o norte-americano Charles E. Yeager, em seu avião-
foguete experimental X-1, sem embargos ao protesto da Marinha Norte-
Americana, que pugnava o crédito sob o argumento de seu avião, um Douglas
D-558-I Skystreak, poder decolar verdadeiramente como um avião, e não ser
lançado de outra aeronave, tal qual aquele da USAF12.
Pouco antes do término da Segunda Guerra Mundial, cabe-nos
adiantar, os Estados Unidos da América convocaram os demais países do
globo para uma nova conferência mundial, pondo mais uma vez em voga o
direito aeronáutico. Seria celebrada a mais importante convenção deste novo
ramo das ciências jurídicas, que, como de praxe, leva o nome da cidade sede:
a Convenção de Chicago.
O espírito da reunião de Chicago, pelo menos segundo o constante
do preâmbulo da convenção, estava direcionado a um entendimento pacífico
entre os participantes, tendo em vista ser “aconselhável evitar todo atrito ou
desinteligência e estimular entre as nações e povos a cooperação da qual
depende a paz do mundo13”. Afirma-se, entretanto, a existência de interesses
maiores nos debates da convenção.
9 MIRANDA, Maria Bernadete; RODRIGUES, Luiz Eduardo Miranda José. Contrato de Transporte Aéreo - A Aplicabilidade do Código Brasileiro de Aeronáutica, do Novo Código Civil e do Código de Defesa do Consumidor, p.4. Disponível em www.buscalegis.ufsc.br. Acesso em 18. dez.2009. 10 PESSOA, Lenildo Tabosa. Op cit p. 43 11 Os Alemães foram, junto dos americanos, os primeiros a desenvolver aviões desta natureza, e os únicos a utilizá-los em combate na 2ª Guerra Mundial. 12 PESSOA, Lenildo Tabosa. Op cit p. 23 13 BRASIL. Decreto nº 21.713 de 27 de agosto de 1946. In: Ministério das Relações Exteriores. Poder Executivo. Disponível em www.mre.gov.br. Acesso em 22. dez. 2009
16Uma das razões apontadas para que os americanos convocassem
uma reunião dos países antes mesmo do término dos embates da 2ª Guerra
Mundial era a própria existência do conflito, cujo desfecho esperado em muito
lhes favorecia14.
Tal qual se retira do contexto histórico, os Estados Unidos da
América despontavam como potência no cenário da Segunda Guerra. Após
entrar tardiamente no conflito já detentores de uma indústria dotada de
robustez, os americanos não presenciaram combates em seu território, o que
lhes garantia, no mínimo, a escusa da reconstrução do que fora destruído pela
guerra, em especial no que tange à inexistência de danos à sua malha
industrial.
Sendo assim, ao termino dos conflitos, em todo o globo, seriam os
Estados Unidos da América os únicos capazes de operar de forma imediata e
em larga escala o transporte internacional de bens e pessoas15.
De toda forma, os principais resultados de Chicago foram: (i) a
derrota da doutrina americana dos céus abertos, com base em um
multilateralismo entre os signatários da convenção, prevalecendo, sobre ela, a
soberania do espaço aéreo de cada país16, retratada em seu artigo 1º,
tornando forçosa a existência de relações bilaterais; (ii) a definição de um
complexo de normas técnicas constantes a disciplinar a aviação aérea
internacional; (iii) a criação da ICAO - International Civil Aviation Organization,
com sede em Montreal (Canadá); (iv) a referência às denominadas “liberdades
14 “O governo dos EUA tinha como uma das principais metas o preparo de um Acordo Multilateral sobre Aviação Civil Internacional, com base na filosofia das Liberdades do Ar. Mas, o acordo multilateral deixou de ser aprovado porque países participantes, em particular o Reino Unido e a França, se opuseram e ofereciam, em contrapartida, a filosofia da Ordem no Ar. Os dois aliados europeus tinham presente que o fim da 2ª Guerra Mundial se aproximava e que, durante muito tempo, as empresas norte-americanas seriam as únicas a estar verdadeiramente equipadas para operarem serviços aéreos internacionais. Por isso, não desejavam conceder ao aliado de guerra maiores vantagens no setor da aviação civil internacional”. HENRIQUE, Jose Simões. Op. Cit. p. 17 15 O cenário europeu estava devastado com a guerra e os demais países do globo que, assim como os EUA, não sofreram diretamente os conflitos, por sua vez não possuíam capacidade técnica ou industrial para propulsionar a aviação. Além do mais, os americanos estavam igualmente capacitados com bons pilotos e eram detentores de tecnologia avançada na produção de aeronaves 16 “Art. 1º. Soberania. Os Estados contratantes reconhecem ter cada Estado a soberania exclusiva e absoluta sôbre o espaço aéreo sôbre seu território”. (texto original). BRASIL. Decreto nº 21.713 de 27 de agosto de 1946. In: Ministério das Relações Exteriores. Poder Executivo. Disponível em www.mre.gov.br. Acesso em 22. dez.2009
17do ar”, constantes de seu anexo I e celebradas pelos Estados por meio de
acordos bilaterais; (v) a fixação de limites ao capital estrangeiro atuante em
alguns países – anexo II.
Como se percebe, uma das preocupações em Chicago foi
salvaguardar a segurança no vôo e a elaboração de regras de navegação
aérea, fundamentos necessários para o próprio desenvolvimento da aviação
comercial civil.
Fato é que o Brasil não aguardou a Convenção de Chicago para
regulamentar sua navegação aérea e outros instrumentos respectivos ao
direito aeronáutico.
1.2 - O Desenvolvimento da Aviação e a Regulamentação
Aeronáutica no Cenário Brasil
No Brasil, os anos posteriores a 1906 também contemplaram, em
que pese a passos não tão largos quanto no estrangeiro, os avanços
provenientes do aperfeiçoamento e uso do avião como meio viável de
transporte e comércio.
Em verdade, assistiu-se a um maior impulso oficial no sentido do
desenvolvimento aeronáutico brasileiro durante o primeiro governo de Getúlio
Vargas, entusiasta por várias vezes notabilizado com o título de “amigo da
aviação”. O próprio Santos Dumont, a respeito da inexistência de qualquer
estruturação aeronáutica razoavelmente desenvolvida em solo pátrio,
apresentava toda a sua consternação17
Tal qual se percebe no contexto brasileiro, as primeiras tentativas de
explorar economicamente a aviação surgiram em plena escuridão normativa
sobre a matéria. Em verdade, são nos anos da década de 1920 que o Brasil
17 O Estadinho, publicação de O Estado de São Paulo, em sua edição de 15 de junho de 1916 retratava: “O Sr. Santos Dumont, de volta de sua excursão pelo estrangeiro, com os olhos ainda cheios do que por lá observou em matéria de aviação, sentiu confranger-se a sua alma de brasileiro patriota ante o descalabro, verdadeiramente criminoso, que por aqui viu. Que! – pois então nós demos ao mundo, completamente resolvido, o problema da dirigibilidade dos balões; diante do mundo assombrado fizemos subir aos ares um aparelho mais pesado que o ar, para sermos hoje – com espanto de todos – a única nação civilizada
18experimenta uma crescente normatização que finalmente atribuía
competências e fixava regras para a navegação aérea e para o transporte de
cargas e pessoas em aeronaves.
O primeiro pedido de exploração do transporte aeronáutico no
Brasil, por sua vez, data de 191218. A permissão efetivamente concedida, no
entanto, apenas ocorreu em 23 de outubro de 1918, por intermédio do Decreto
13.214, da lavra do então presidente Wenceslau Braz19, portanto, antes
mesmo de uma legislação pátria sequer existir regendo tal forma de permissão.
Foi por meio do Decreto nº 14.050, de 05 de fevereiro de 1920 que
a então Inspetoria Federal de Viação Marítima e Fluvial passou a se chamar
Inspetoria Federal de Navegação, ambas vinculadas ao Ministério de Viação e
Obras Públicas, conglobando atribuições não só atinentes à navegação
marítima e fluvial, nos termos do seu regulamento anterior, Decreto 12.293 de
1916, mas a partir de agora dispostas igualmente à navegação aérea20.
Nos termos do novo regulamento, à Inspetoria Federal de
Navegação competia, quanto ao que nos interessa, a fiscalização da
navegação aérea, e de estaleiros e oficinas voltadas à construção de
aeronaves; a afirmação de bases para concessões do serviço público
aeronáutico; a elaboração estatística; e o exame da conveniência de novas
linhas de navegação, fixando propostas para o seu estabelecimento.
Anos mais tarde, a Lei nº 4.911 de 12 de janeiro de 1925, norma
nitidamente orçamentária, que fixou a Despesa Geral da Republica dos
que não tem aviação?!” O Estadinho – O Estado de São Paulo. São Paulo, 15. jun. 1916 apud PESSOA, Lenildo Tabosa. Op cit p. 12. 18 O piloto Frances Guillobel tentou já em 1912 fundar o que seria a primeira companhia aérea em funcionamento no Brasil, a “Compagnie dês Trasports Aériens du Valé de l’Amazonas”, com vôos regulares, como o nome sugestivamente nos induz perceber, pela região amazônica. Ibidem, p. 28. 19 “Concede permissão ao engenheiro João Teixeira Soares e Antonio Rossi para, por si ou empreza que organizarem, montarem e custearem, sem privilegio ou monopolio de especie alguma, o serviço de viação e transporte por meio de aeroplanos, ligando entre si as principaes cidades do Brasil” BRASIL. Decreto nº 13.214 de 23 de outubro de 1918. In: Senado Federal. Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. Acesso em 22.dez.2009 20 Ressalte-se que a referida norma empregava um sentido lato e atécnico para o vocábulo aeronave, servindo este para indicação de “todo balão captivo, livre ou dirigivel, aeroplano, hydroplano, hydro-acroplano ou qualquer outro apparelho de aviação” (art. 5º, inciso “c”). BRASIL. Decreto nº 14.050 de 05 de fevereiro de 1920. In: Senado Federal. Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. Acesso em 23.dez.2009.
19Estados Unidos do Brasil para o exercício de 1925, em seu art. 19 – numa
visão prática do que, em finanças públicas tecnicamente denominamos de
“cauda orçamentária”–, trouxe disposição programática atinente à
regulamentação dos serviços de aviação, inclusive de rotas internacionais21.
Sob a guarda da norma em epígrafe, o Decreto 16.983, de 22 de
julho de 1925, aprovou o Regulamento para os Serviços Civis de Navegação
Aérea, espécie de Código Aeronáutico2223, dispondo, já em seu artigo primeiro,
a noção de soberania que seria mais à frente consolidada na Convenção de
Chicago: “os Estados Unidos do Brasil têm completa e exclusiva soberania
sobre o espaço aereo situado acima do seu territorio e aguas territoriaes24”
(texto original).
21“Art. 19. O Governo regulamentará o serviço de aviação, quer para as linhas internacionaes, quer para as interiores, tendo em vista os principios geraes estabelecidos na Constituição de 24 de fevereiro, com respeito á navegação de cabotagem e á não concessão de privilegios, os regulamentos adoptados em outros paizes e as convenções internacionaes existentes, acautelados os interesses da Defesa Nacional, podendo contractar o transporte da correspondencia postal, mediante o pagamento do producto, ou de parte do producto, que for apurado pela venda de sellos especiaes, cuja tabella poderá organizar”. BRASIL. Lei nº 4.911 de 12 de janeiro de 1925. In: Senado Federal. Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. Acesso em 26.dez.2009. 22 Interessante citar adendo à norma original encontrado no texto disponível, na presente data, no Centro de Documentação e Informação da Câmara dos Deputados, denominado “Notas das Fontes”, contendo “disposições da legislação nacional e estrangeira, convenções e estudos em que os artigos deste regulamento encontram fundamento, ou analogia”, quais sejam: Convenção Internacional de Versalhes, de 13 de outubro de 1919; Lei da Navegação Aérea da França, de 31 de maio de 1924; Regulamento (Consolidado) da Navegação Aérea de1923, da Inglaterra; Lei de Aviação, de 1º de agosto de 1922, da Alemanha; Decreto Real de 25 de novembro de 1919, sobre a navegação aérea, da Espanha; Projeto de Lei HR13715, de 8 de janeiro de 1923, dos Estados Unidos da América; Prescrições Regulando a Navegação Aérea, de 30 de dezembro de 1922, da Hungria; Regulamento sobre, os Vôos das Aeronaves Estrangeiras, da Hungria; Lei regulando a aeronáutica, de 1º de maio de 1923, da Dinamarca; Lei regulando a navegação aérea, de 25 de maio de1923, da Finlândia; Lei sobre a navegação aérea nº 8, de 7 de dezembro de 1923, da Noruega; Regulamento da Navegação Aérea, da Suécia; Decreto dos Comissários do Povo da Rússia, sobre a navegação aérea; Projeto de Regulamento organizado pelo AereoClub Brasileiro”. BRASIL. Decreto 16.983 de 22 de julho de 1925. In: Senado Federal. Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. Acesso em 26.dez.2009. 23 A diversidade normativa que serviu de base para a elaboração deste regulamento, agregando as experiências obtidas por países mais experimentados na aviação, talvez explique a sua contemporaneidade, se comparada com as preocupações acareadas pelo legislador em minúcias nas normas atualmente vigentes, a exemplo do CBA. Em sentido próximo, Lenildo Tabosa Pessoa, em seu livro dedicado à História da Aviação Comercial Brasileira: “No que diz respeito ao próprio campo da legislação aeronáutica, o Decreto 16.983, publicado há 62 anos, apresenta uma atualidade que chega a ser espantosa, se se leva em conta não só sua semelhança com as normas legais de hoje, mas sobretudo o fato de que, na realidade, seu texto regulamentava uma atividade que, a rigor, sequer ainda existia. Um exemplo é a própria distinção entre aeródromo e campo de pouso, não, evidentemente, idêntica à que hoje se faz entre aeródromo e aeroporto, mas, sem dúvida, sua precursora”. PESSOA, Lenildo Tabosa. Op cit p. 35. 24 BRASIL. Decreto 16.983 de 22 de julho de 1925. In: Senado Federal. Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. Acesso em 26.dez.2009.
20A redação da norma já fazia menção a segurança do vôo, trafego
aéreo e navegabilidade, assim como a nacionalidade da aeronave, matrícula,
natureza (pública ou privada), bem como a questões atinentes a aeródromos,
concessão do serviço de transporte aéreo, responsabilidade civil, e ainda
matrícula e qualificação dos denominados aeronautas25, dentre outras
disposições26.
O primeiro código aeronáutico brasileiro assim oficialmente
chamado – vimos a abrangência dada ao Regulamento para os Serviços Civis
de Navegação Aérea pelo Decreto 16.983/1925 – data de 8 de junho de 1938,
trazido ao mundo jurídico pelo Decreto-Lei nº 483, sob o nome de “Código
Brasileiro do Ar” 27. Neste, pode-se ressaltar a presença do Conselho Nacional
de Aeronáutica, espécie de antecedente histórico do que hoje é o CONAC, da
Presidência da República.
No contexto histórico, o Correio Aéreo Nacional já iniciava suas
atividades no dia 12 de junho de 1931, em rota ligando o Rio de Janeiro a São
Paulo28; em 1934 fez as suas vezes o Correio Aéreo Naval, inspirado na
iniciativa da arma do Exército29. Anteriormente, tal qual se percebe das
cláusulas estipuladas nas concessões e permissões de serviço aéreo, o
transporte de mensagens era parte integrante dos encargos do
concessionário30.
25 “Art. 20. Aeronautas, para os effeitos deste regulamento, são o commandante, piloto, navegador, observador, mecanico ou outro qualquer membro activo da tripulação de uma aeronave”. Idem. Por sua vez, nos termos do artigo 24 do Decreto 20.914 de 1932, “consideram-se aeronautas, para os fins deste decreto, os tripulantes de uma aeronave que exerçam a bordo funções técnicas necessárias à sua condução”. BRASIL. Decreto 20.914 de 06 de janeiro de 1932. In: Senado Federal. Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. Acesso em 26.dez.2009. 26 Tal Decreto, posteriormente, veio a ser complementado pelo também Decreto nº 20.914, de 6 de janeiro de 1932, que regulou a execução dos serviços aeronáuticos civis. Embora este aparentasse abranger a mesma matéria do primeiro, ambos vigiam em conjunto, observado o contido em disposições finais, art. 59: “até que o presente decreto seja regulamentado pelo Governo, continuarão em vigor as disposições do de n. 16.983, de 22 de julho de 1925, aqui não alteradas ou revogadas”. Idem. 27 O CBA de 1938 sofreu alterações pela Lei nº 1.396, de 13 de junho de 1951; pela Lei nº 2.866, de 13 de setembro de 1956; pela Lei n° 3.916, de 13 de julho de 1961; e, finalmente, pela Lei n. 4.221, de 8 de maio de 1963, até ser ab-rogado pelo Decreto-Lei nº 32, de 18 de novembro de 1966, que instituiu o novo Código Brasileiro do Ar. 28 CAMBESES JÚNIOR, Manuel. A Saga do Correio Aéreo acional. In: INCAER – Instituto Histórico e Cultural da Aeronáutica. Retirado de www.incaer.aer.mil.br. Acesso em 28. dez. 2009. 29 PESSOA, Lenildo Tabosa. Op cit p. 152 30 A exemplo, a clausula I do Decreto n. 13.568/1919, dispunha que “A concessão é para o transporte de passageiros e mercadorias, obrigando-se os concessionarios a fazer, tambem, gratuitamente o transporte
21Posteriormente, inovando a ordem jurídica e revogando
expressamente a codificação anterior, o nosso novo diploma normativo a reger
a matéria, que recebeu o igual nome de Código Brasileiro do Ar, veio instituído
pelo Decreto-Lei nº 32, de 18 de novembro de 196631, com vigência de cento e
vinte dias da data de sua publicação, vacatio legis constante de suas
Disposições Finais.
Este, bem da verdade, abordou conceitos como o de zona de
proteção dos aeródromos (art. 56 usque art. 58), e o de infra-estrutura
aeronáutica (art. 48), que abrange, no delineamento normativo, o conjunto de
estruturas e serviços destinados a facilitar e tornar segura a navegação aérea.
1.3 - O Ministério da Aeronáutica
O Decreto-Lei n° 2.961, de 20 de janeiro de 1941, criou o Ministério
da Aeronáutica, conglobando em um único órgão – Secretaria de Estado – as
atribuições inerentes à aviação civil e militar, antes entregues,
respectivamente, ao Departamento de Aeronáutica Civil, do Ministério de
Viação e Obras Públicas, e às aeronáuticas do Exército e da Marinha,
subordinadas até então, cada qual segundo sua Força, aos Ministérios da
Guerra e da Marinha. Buscou-se, na verdade, concentrar o estudo e despacho
de todos os assuntos relativos à atividade da aviação nacional, entregando-
lhes a uma única direção técnica e administrativa.
Os esforços atinentes à unificação da aviação nacional deram-se,
por um lado, pela entrada do Brasil no contexto bélico da 2ª Guerra Mundial, e,
por outro, como fazem crer alguns, pela clara resistência existente ao
aproveitamento de aviadores nacionais pelas empresas aéreas, o que tornava
de correspondencia postal, ficando, porém, estabelecido que nenhuma carta ou jornal poderá ser transportado sem que esteja franqueado com o sello devido ao Correio nacional.” Sob o tema, ainda: “O quinto a receber a concessão, Francisco do Rego Barros Barreto Filho, recebeu-a apenas para vôos domésticos. Como João Baptista dos Santos e Augusto de Araújo Góes, os segundos concessionários, e João Várzea, o quarto, obrigava-se a transportar gratuitamente a mala postal (...)”PESSOA, Lenildo Tabosa. Op cit p. 30. 31 O CBA de 1966 sofreu alterações pelo Decreto-Lei nº 234, de 28 de fevereiro de 1967; pela Lei nº 5.710, de 7 de outubro de 1971; pela Lei nº 6.298, de 15 de dezembro de 1975; pela Lei nº 6.350, de 7 de
22imperiosa a junção da aviação civil com a militar, com vistas ao fortalecimento
que só seria possível com a unidade de competências para a aviação32.
Com a criação ministerial, os esforços direcionaram-se no sentido
de permitir uma estruturação provisória33, baseada no que já existia nos
Ministérios de Viação e Obras Públicas, da Guerra e da Marinha, e que fora
incorporada ao Ministério da Aeronáutica. Só então este se consolidaria como
detentor de uma organização não apenas própria, mas verdadeiramente sua,
dada pelo Decreto-Lei n. 3.730, de 18 de outubro de 1941, que estabeleceu a
organização geral do Ministério da Aeronáutica.
Uma vez estruturado o Ministério, o que permitiu ao Brasil uma
administração única dos assuntos aeronáuticos, o passo seguinte era a
ampliação da aviação nacional, mediante um conjunto coordenado de
atividades tendentes a normatizar efetivamente o setor e ampliar a malha
aeronáutica, inclusive com estímulos ao seu desenvolvimento econômico.
Dentre tais ações, foi dada ênfase ao controle e à segurança do
espaço aéreo34
A organização administrativa do Ministério, dada pelo decreto-lei
que o inaugurou, não contemplava, em seu corpo, questões atinentes ao
gerenciamento e segurança do espaço aéreo. É que a organização da
Aeronáutica Nacional, atendendo a uma opção política, seria “efetuada por
julho de 1976; pela Lei nº 6.833, de 30 de setembro de 1980; e pela Lei nº 6.997, de 07 de junho de 1982, até ser ab-rogado pela Lei 7.565 de 19 de dezembro de 1986. 32 “Considerando o desenvolvimento alcançado pela aviação nacional e a necessidade de ampliar as suas atividades e coordená-las técnica e economicamente; Considerando que a sua eficiência e aparelhamento são decisivos para o progresso e segurança nacionais; Considerando, finalmente, que sob uma orientação única esses objetivos podem ser atingidos de modo mais rápido e com menor dispêndio (...). BRASIL. Decreto-lei nº 2.961 de 20 de janeiro de 1941. In: Senado Federal. Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. Acesso em 26.dez.2009. 33 Como medidas direcionadas aos objetivos alçados na nova estrutura ministerial que se criava, houve a transferência de recursos humanos, tanto do pessoal civil antes pertencente aos três já citados Ministérios, para compor o recém-criado Ministério da Aeronáutica, quanto do efetivo militar, incluindo reservas, das armas de aeronáutica do Exército e do Corpo da Aviação Naval, a partir de então constituintes de uma nova corporação, subordinada ao Ministério da Aeronáutica e denominada Forças Aéreas Nacionais. Tal nomenclatura seria posteriormente alterada pelo Decreto-Lei n. 3.302, de 22 de maio de 1941, para Força Aérea Brasileira, até hoje em uso. 34 “O primeiro Ministro da Aeronáutica do Brasil registrou em seu diário: 11/05/1941 – Foi criada uma comissão especial para estudar e estruturar as regras de tráfego aéreo no Brasil, dando ênfase a um sistema unificado que atendesse tanto à aviação militar quanto à civil” Informação subsidiada pelo Cel. Av. Candez em explanação referente ao SISCEAB, como conteúdo do Programa Integrar 2010, do Departamento de Controle do Espaço Aéreo.
23fases sucessivas, a critério do Governo, tendo em vista as disponibilidades
financeiras”, nos moldes do seu art. 20. Era imperioso para o momento
brasileiro que o Ministério da Aeronáutica existisse enquanto estrutura inicial,
ainda que susceptível de ajustes posteriores35; isso era preferível a uma
demora na entrega de um órgão totalmente “pronto36”.
1.4 - A Diretoria de Rotas Aéreas e o Serviço de Proteção ao
Vôo
Na estrutura ministerial, conforme a redação dada pelo Decreto-Lei
n. 3.730, de 18 de outubro de 1941, era da competência da Diretoria de Rotas
Aéreas, dentre outras atribuições, o trato de assuntos atinentes aos meios de
auxílio e proteção à navegação aérea, e ao estabelecimento das regras de
tráfego aéreo37.
Esta diretoria surgiu como herdeira do legado proveniente das
Diretorias de Aeronáutica Militar e Naval, bem como do Departamento de
Aeronáutica Civil, todos do Ministério da Aeronáutica, com a missão de
conduzir todo o sistema de proteção ao vôo. Conforme já exposto, a
estruturação inicial do Ministério da Aeronáutica ocorreu de forma provisória,
aproveitando os órgãos destinados à aviação já existentes em outras pastas
ministeriais. Uma vez instalados os principais órgãos previstos na Organização
Geral deste Ministério (Decreto-Lei 7.330/41), e estando regulamentada aquela
35 A exemplo, o Decreto-Lei n. 3.730, de 18 de outubro de 1941, que organizou o Ministério da Aeronáutica, embora tenha feito menção, no seu art. 7º, a oito diretorias direcionadas a um melhor atuar ministerial, ressalvou em suas disposições transitórias: “art. 11. A organização e funcionamento, separadamente, de cada uma das oito Diretorias, constantes do art. 7º deste decreto-lei, entrará em execução, progressivamente e à medida que se tornar imperiosa tal necessidade, mediante decreto de autorização”. BRASIL. Decreto-Lei n. 3.730, de 18 de outubro de 1941. In: Senado Federal. Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. Acesso em 26.dez.2009. 36 Ademais, a própria transição do fator humano das pastas dos outros ministérios para o Ministério da Aeronáutica impossibilitava a inexistência um aperfeiçoamento gradual, o que de fato ocorreu. 37 Competia a esta, ainda, dentre as competências previstas no § 6º do art. 7º do Decreto-Lei n. 3.730, de 18 de outubro de 1941, a organização, desenvolvimento e fiscalização das rotas aéreas nacionais, além da organização e funcionamento do CAN – Correio Aéreo Nacional, e dos Serviços rádio-meteorológicos e foto-cartográfico definidos como de seu interesse.
24diretoria38 (Decreto nº 8.531/1942) os órgão “provisórios”, segundo aqui
denominamos, quedaram-se desnecessários, sendo, por essa razão, extintos
(art. 28 do Decreto nº 8.531/1942 c/c art. 1º do Decreto nº 8.561/1942 c/c art.
1º do Decreto nº 8.539/1942).
Definida como órgão à época responsável pela direção técnica e
administrativa dos serviços inerentes às rotas aéreas e ao Correio Aéreo
Nacional, a Diretoria de Rotas Aéreas (DR) teve sua regulamentação em
janeiro de 1942, já após a publicação do Regulamento do Tráfego Aéreo do
Ministério da Aeronáutica39, em dezembro do ano anterior. Por aquele
documento, ficava estabelecida a existência das divisões de Proteção ao Vôo,
e de Auxílios à Navegação Aérea, ambas diretamente subordinadas ao Diretor
Geral de Rotas Aéreas. Tais divisões reuniam competências direcionadas,
quanto à última, ao preparo e à divulgação de informações de interesse para a
navegação aérea, no que ai se incluía a elaboração de instruções técnicas
relativas à matéria, restando-lhe, ainda, dentre outras atribuições dispostas na
norma em análise, a classificação das áreas de pouso. À Divisão de Proteção
ao Vôo, por sua vez, cabia, em síntese, a elaboração de regras e organização
de serviços direcionados à segurança e a proteção ao vôo40.
Posteriormente, o novo regulamento da Diretoria de Rotas Aéreas,
formalizado pelo Decreto nº 1.865, de 11 de dezembro 1962, vinha fazer
38 Lembrando que, segundo disposição da norma de organização do Ministério da Aeronáutica (Decreto-Lei nº 3.730/1941), as Diretorias constantes do seu art. 7º seriam criadas à medida que fossem regulamentadas, de acordo com a necessidade em fazê-lo. 39 Pelo Decreto nº 8.352, de 9 de dezembro de 1941, ficou aprovado o Regulamento do Tráfego Aéreo do Ministério da Aeronáutica, que buscou traçar conceitos e definir regras operacionais para o tráfego aéreo Este, além de pontuar definições características de direito aeronáutico, estabeleceu um regramento geral do vôo, do piloto e da aeronave. 40“Art. 6º Compete à Divisão de Proteção ao Vôo: a) a organização e manutenção do serviço de meteorologia aeronáutica, intimamente ligado aos demais serviços meteorológicos do país; b) a organização e manutenção do serviço de rádio-comunicações sob imediata orientação do Estado Maior da Aeronáutica; c) a organização e manutenção do serviço de coordenação dos meios de proteção ao vôo nas rotas aéreas, em geral, e nas áreas de pouso, em particular; d) o estabelecimento de regras de segurança de vôo; e) a fiscalização do tráfego aéreo, no que se refere ao cumprimento das regras de segurança de tráfego e de vôo; f) a organização dos serviços de segurança das operações nas rotas aéreas e suas áreas de pouso, em geral. g) a padronização, unificação e progressiva centralização dos serviços de interesse para a segurança do tráfego aéreo, públicos e privados, com a colaboração dos serviços e empresas interessadas”. BRASIL. Decreto nº 8.531 de 12 de janeiro de 1942. In: Senado Federal. Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. Acesso em 28.dez.2009.
25menção ao denominado Serviço de Proteção ao Vôo – SPV41, privativo do
Ministério da Aeronáutica, e cuja operação fora disposta a cargo da
Subdiretoria de Proteção ao Vôo. As divisões de Proteção ao Vôo e de Auxílios
à Navegação Aérea, na nova estrutura orgânica, deram lugar a novas divisões
subordinadas à Subdiretoria de Proteção ao Vôo (SDPV)42 e à Subdiretoria de
Eletrônica e de Instalações (SDEI), aglutinando as competências inerentes à
segurança da navegação aérea. Um dos pontos-chave deste regulamento é a
percepção de competências direcionadas tanto à aviação civil quanto à
aviação militar, notadamente indicadora de um modelo híbrido de
gerenciamento aéreo adotado pelo Brasil.
O Serviço de Proteção ao Vôo, em verdade, veio estabelecido como
objetivo da Diretoria de Rotas Aéreas direcionado ao fluxo regular, eficiente e
seguro do tráfego aéreo nacional. A expressão, segundo observamos, foi
usada pelo legislador tanto para designar os serviços que a compõem,
enquanto atividades – em um sistema integrado –, quanto para se referir a
uma estrutura física, orgânica, como se verdadeiro órgão fosse43. A expressão
“serviços de proteção ao vôo” utilizada pelo Regulamento da Diretoria de Rotas
Aéreas, Decreto nº 1.865/1962, embora especificada pela norma, não foi por
ela inaugurada: a Lei nº 3.798, de 2 de agosto de 1960, que autorizou a
abertura de crédito especial destinado à modernização e desenvolvimento dos
serviços de segurança e proteção no vôo da Diretoria das Rotas Aéreas, já se
41 A expressão Serviço de Proteção ao Vôo, em um primeiro momento, designava o conjunto de serviços em que se incluíam os Serviços de Telecomunicações Aeronáuticas, de Meteorologia Aeronáutica, de Tráfego Aéreo, de Busca e Salvamento, de Cartografia, e de Informações Aeronáuticas. A partir do Regulamento do Serviço de Proteção ao Vôo, o termo passou a designar tão somente o Serviço de Tráfego Aéreo, de Informações Aeronáuticas, e Auxílios à Navegação Aérea; todos os demais serviços antes postos como tal, passaram a existir com individualidade própria, sendo eles: Serviço de Telecomunicações do Ministério da Aeronáutica, Serviço de Meteorologia do Ministério da Aeronáutica, Serviço de Cartografia e Informações Aeronáuticas e Serviço de Busca e Salvamento do Ministério da Aeronáutica. Art. 1º, 5, parágrafo único do Decreto nº 1.865/1962, c/c art. 3º e 4º do Decreto nº 57.786/1966. 42 Que recebeu o nome de Subdiretoria de Normas e Procedimentos por meio do Decreto nº 57.786, de 11 de fevereiro de 1966, que aprovou o Regulamento dos Serviços de Proteção ao Vôo. 43 Ressalte-se a especial atenção que deve ser dada ao assunto: “serviços de proteção ao vôo” denota tão somente o sistema, ou seja, conjunto de serviços. Não serve, entretanto, para designar órgão, tampouco pessoa jurídica, eis que as competências do “serviço de proteção ao vôo” são reservadas pelas normas a diversos órgãos operacionais. Não se confunda, igualmente, serviço de proteção ao vôo, na definição por nós abarcada, com Serviço Regional de Proteção ao Vôo, este sim detentor de natureza orgânica.
26valia oportunamente da referência aos “serviços de segurança e proteção ao
vôo”44.
Aos Serviços de Rotas Aéreas – aos quais se subordinavam os
Núcleos de Proteção do Vôo –, na nova organização dada à Diretoria de Rotas
Aéreas, coube o encargo de ser o seu principal órgão de execução (art. 40, §§
1º e 2º Decreto nº 1.865/1962). Seu regulamento veio em 1965, por meio do
Decreto nº 57.054, de outubro daquele ano.
Ainda nos anos da década de 1960, visando a capacitação do fator
humano, houve o início das atividades do Curso de Proteção ao Vôo45,
posteriormente regulamentado pelo Decreto nº 53.665, de 5 de março de 1964,
e alterado pelo Decreto nº 57.833, de 17 de fevereiro de 1966, que mudou o
seu nome para Curso de Comunicações e Proteção ao Vôo (CCPV).
Em 1966, o Serviço de Proteção ao Vôo foi regulamentado pelo
Decreto nº 57.786, de 11 de fevereiro.
1.5 - A Reforma Administrativa do Estado e a Nova Estrutura
Ministerial
O Decreto-Lei nº 200/67 estabeleceu uma nova organização da
Administração Pública Federal, cuidando ainda de traçar diretrizes para a
reforma administrativa da máquina pública e o seu enquadramento às
disposições e princípios nele contidos.
Assim como outros órgãos federais, o Ministério da Aeronáutica
também passou por profundas modificações que o adequasse aos novos
enquadramentos legais. A reestruturação encontrou fundamento no próprio
Decreto-Lei, que fixou, em seus artigos 145 e 146, o modo de atualização,
ressalte-se, gradual, da legislação federal, abarcando, primeiramente, uma
44 BRASIL. Lei nº 3.798 de 2 de agosto de 1960. In: Presidência da República. Poder Executivo. Disponível em www.planalto.gov.br. Acesso em 28.dez.2009. 45 “Em 1960, como parte da implantação de um Sistema de Proteção ao Vôo no Brasil, foi criado o Curso de Preparação de Oficiais de Proteção ao Vôo (CPOPV), cuja finalidade específica era preparar oficiais da Força Aérea Brasileira para as funções de assessoria e chefia dos órgãos operacionais desse sistema. Seis anos depois, já com novas instalações, o CPOPV transformou-se em Curso de Comunicação e
27normatização administrativa interna, para posterior complementação legislativa
pelo Congresso Nacional, caso necessário.
Neste cenário, o Decreto nº 60.521, de 31 de março de 1967 trouxe
a nova Estrutura Básica da Organização do Ministério da Aeronáutica,
integrado, como um de seus órgãos, pela Força Aérea Brasileira. Esta, por sua
vez, era formada por quatro Comandos46, bem como pelas Zonas Aéreas,
cada qual com competências próprias. O Comando Geral de Apoio47 era que
possuía, distribuídas entre dois de seus órgãos – Comando de Apoio Militar e
Comando de Apoio de Infra-Estrutura48 ––, as atribuições inerentes aos
serviços de proteção ao vôo.
Com a alteração trazida pelo Decreto nº 70.627, de 25 de maio de
1972, o Comando Geral de Apoio passou a contabilizar em sua estrutura a
Diretoria de Eletrônica e Proteção ao Vôo – DEPV, que absorveu, efetivamente
com a sua regulamentação pelo Decreto nº 71.261, de 17 de outubro de
197249, as atividades até então atribuídas ao Comando de Apoio Militar
(Eletrônica e Comunicações, Tráfego Aéreo, e Meteorologia) e ao Comando de
Apoio de Infra-Estrutura (Foto-Técnica e Cartografia)5051.
Proteção ao Vôo (CCPV).” BRASIL. Departamento de Controle do Espaço Aéreo. Disponível em www.decea.gov.br/icea. Acesso em 07.jan.2010. 46 Comando Geral do Ar; Comando Geral do Pessoal; Comando Geral de Apoio; Comando Geral de Pesquisa e Desenvolvimento 47 Regulamentado pelo Decreto nº 65.391, de 13 de outubro de 1969. 48 Nomenclatura dada pelo Decreto nº 65.104, de 5 de setembro de 1969, que alterou o Decreto nº 60.521, de 31 de março de 1967, mudando a denominação de órgãos do Ministério da Aeronáutica. Na redação original, tais órgãos denominavam-se Comando de Serviços de Apoio Militar e Comando dos Serviços de Infra-Estrutura (art. 5º, inciso V, do Decreto nº 60.521/67, c/c art. 1º Decreto nº 65.104/69) 49 Esta nova Diretoria foi regulamentada pelo Decreto nº 71.261, de 17 de outubro de 1972. Dispunha seu art. 2º: “Em conseqüência do disposto no Parágrafo único do artigo 6º do Decreto nº 70.627, de 25 de maio de 1972, ficam desativados, nesta data, os Serviços de Eletrônica e Comunicações, de tráfego Aéreo e Navegação, de Meteorologia, de Foto-Técnica e de Cartografia”. Por sua vez, o referido art. 6º do 70.627/72: “As atividades atribuídas atualmente ao Serviços de Eletrônica e Comunicações, de Tráfego Aéreo e Navegação, de Meteorologia, de Foto-Técnica e de Cartografia serão absorvidas pela Diretoria de Eletrônica e Proteção ao Voo. Parágrafo único. Os Serviços de que trata este artigo serão desativados quando da aprovação do Regulamento da Diretoria de Eletrônica Proteção ao Voo”. 50 Art. 60 c/c art. 63 do Decreto 60.521, de 31 de março de 1967, na redação dada pelo art. 1º do Decreto nº 65.104, de 5 de setembro de 1969. 51 Na redação original, nos termos do art. 60 e 63 do Decreto 60.521, de 31 de março de 1967, a divisão era a seguinte: Comando dos Serviços de Apoio Militar (Serviços de Eletrônica e Comunicações, de Foto-Técnica, Cartografia e Navegação), e ao Comando dos Serviços de Infra-Estrutura (Serviços de Tráfego Aéreo e Meteorologia)
28O decreto presidencial que regulamentou a DEPV também se
tornava o nascedouro do Grupo Especial de Inspeção em Vôo (GEIV), ativado
pela portaria R-003/ GM3, de 17 de abril de 1973. Em verdade, os serviços de
inspeção em vôo, no Brasil, datam ainda da década de 1950, com a assinatura
do projeto CONTRAF (Controle de Tráfego)52.
Os anos seguintes contemplaram o que seria a estrutura básica do
que é hoje o SISCEAB.
1.6 - A História Mais Recente
Em 1973, o Decreto nº 73.160, de 14 novembro de 1973, criou, no
âmbito do Ministério da Aeronáutica, os Destacamentos de Proteção ao Vôo,
bem como o Centro Integrado de Defesa Aérea e de Controle de Tráfego
Aéreo (CINDACTA), posteriormente batizado CINDACTA I, que se destinava a
dupla atividade de defesa e controle do espaço aéreo no eixo que
compreendia principalmente os estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, São
Paulo, bem como o Distrito Federal, centros econômicos e políticos da nação.
Os estudos53 que antecederam a criação do CINDACTA I lançaram
em foco a escassez de recursos suficientes para modernizar,
simultaneamente, a infra-estrutura necessária à defesa nacional, e aquela
ensejada pelo maior volume do tráfego no espaço aéreo sob a
responsabilidade brasileira. A solução encontrada, como vetor de uma maior
eficiência pautada em uma adequada viabilidade orçamentária – o que tornava
melhor exeqüível um único sistema atuante do que dois, díspares, deficitários –
, foi integrar, sob uma mesma estrutura, a defesa aérea e o controle do tráfego
aéreo.
No mesmo ano, 1973, a Lei nº 6.009, de 26 dezembro, dispôs sobre
a utilização e a exploração dos aeroportos e das facilidades à navegação
aérea, tratando, outrossim, das tarifas dos respectivos serviços.
52BRASIL. Departamento de Controle do Espaço Aéreo. Disponível em www.decea.gov.br/unidades/geiv. Acesso em 6.jan.2010 53 “Em 1968, o então Ministério da Aeronáutica iniciou uma série de estudos para atualização do Sistema de Proteção ao Vôo (SPV). O objetivo era implantar um sistema de defesa aérea mais eficaz”. Idem.
29Em 1974, o Decreto nº 74.625, de 27 de setembro, aprovou o
Regulamento dos Destacamentos de Proteção ao Vôo – Detecção e
Telecomunicação, operacionais do sistema DACTA e responsáveis por operar
e manter os equipamentos de proteção ao Vôo, deteção e telecomunicações
deste sistema.
Em 1978, o novo regulamento da DEPV veio pelo Decreto nº
81.998, de 19 de julho, organizando, dispostas em órgãos e organizações,
todos subordinados ao Diretor da DEPV – tal qual a estrita redação da norma –
, as incumbências relativas à eletrônica, proteção ao vôo, e telecomunicações.
Destacam-se os Parques de Material de Eletrônica da Aeronáutica, os Serviços
Regionais de Proteção ao Vôo (SRPV), os Centros Integrados de Defesa
Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (CINDACTA); e o Grupo Especial de
Inspeção em Vôo (GEIV).
Embora o referido decreto já fizesse menção ao termo CINDACTA
em uma referência plural, o segundo Centro Integrado apenas foi criado em
novembro de 1982, por meio do Decreto 87.758, que, assim como os demais,
ficaria diretamente subordinado ao Diretor da Diretoria de Eletrônica e
Proteção ao Vôo, órgão antecessor do atual DECEA.
Inicialmente abrangendo uma porção do espaço aéreo brasileiro
relativo ao cone sul, foi gradualmente estendendo sua FIR (Região de
Informação de Vôo) sobre áreas nos estados de São Paulo e Mato Grosso do
Sul. O acréscimo significativo da sua área de cobertura ocorreu por alterações
importantes na organização do SISCEAB: extinção do SRPV-PA (Serviço
Regional de Proteção ao Vôo de Porto Alegre), em 1997, acoplando o
CINDACTA II as atribuições que eram àquele inerentes; absorção da FIR do
SRPV-SP, pelo CINDACTA II, em 200554; e das regiões correspondentes ao
estado do Rio de Janeiro e ao sul de Minas Gerais que, em 2007, saíram da
atribuição do CINDACTA I, passando, deste então, à regência do CINDACTA
II55.
54 BRASIL. Departamento de Controle do Espaço Aéreo. Disponível em www.decea.gov.br/unidades/cindacta-ii. Acesso em 09.jan. 2010. 55 BRASIL. Departamento de Controle do Espaço Aéreo. Disponível em www.decea.gov.br/unidades/cindacta-ii. Acesso em 18.jan. 2010.
30Em 1988, foi criado o terceiro Centro Integrado de Defesa Aérea e
Controle do Tráfego Aéreo – CINDACTA III, por meio do Decreto n° 95.864, de
23 de março. Este, em verdade, é o responsável pela maior parcela de
cobertura, em quilômetros quadrados, no contexto integralizador do SISCEAB,
abrangendo não só parcela do espaço aéreo brasileiro relativo aos estados da
região Nordeste (FIR Recife), como também a área que se estende até o
meridiano 10w, próximo à África (FIR Atlântico), território que, embora não
efetivamente brasileiro, é de responsabilidade do Brasil por força de
compromissos internacionais.
O CINDACTA IV, centro com maior cobertura, se considerado
apenas o território nacional (60%), teve por origem o antigo SRPV-BE (Serviço
Regional de Proteção ao Vôo de Belém), na primeira metade do século
passado, e o SRPV-MN (Serviço Regional de Proteção ao Vôo de Manaus), no
ano de 1993. Este centro foi criado como fator importante de cobertura e
controle de uma área vasta do espaço aéreo nacional, como forma de
atendimento, inclusive, dos objetivos do SIVAM (Sistema de Vigilância da
Amazônia) e do SIPAM (Sistema de Proteção da Amazônia56).
O Departamento de Controle do Espaço Aéreo, órgão central do
SISCEAB e sucessor da DEPV, nasceria em 2001, por meio do Decreto nº
3.954, de 5 de outubro, que, alterando os termos da Estrutura Básica de
Organização do Ministério da Aeronáutica, incluiu o DECEA como órgão de
direção setorial, junto do à época existente DAC, hoje ANAC.
56 Decreto de 22 de novembro de 1993 criou, no âmbito do Ministério da Aeronáutica, a Comissão para Coordenação do Projeto do Sistema de Vigilância da Amazônia.
31
CAPÍTULO II
AVIAÇÃO, CONTROLE AÉREO, E A REPARTIÇÃO DE
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS
2.1 - A Repartição Constitucional de Competências na CRFB/88
A Carta republicana de 1988, logo em seu artigo 2º, define a
titularidade do poder político no Estado brasileiro, que, na redação da norma
constitucional, preceitua: “todo poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta constituição”. É
esse o mesmo poder político elemento formador do Estado, na acepção de
soberania, que na ordem interna se revela como preceito de organização do
Estado e submissão dos particulares às normas dele emanadas, nos moldes
por ele estabelecidos.
O Poder político, reflexo da soberania estatal, titularizado pelo povo,
segundo a teoria da vontade popular adotada pela CRFB/88 – e não pela
nação, entidade abstrata diferente das pessoas que a compõem – embora
unitário, revela-se dividido sob dois prismas diferentes, porém não opostos,
estreitando ora as definições atinentes à repartição dos Poderes – ou melhor,
das funções do Poder uno –, ora o modelo do estado federal.
Da divisão funcional do poder político, resultam as funções
legislativa, judicandi, e executiva do Poder, ou, como preferem alguns,
simplesmente os três Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.
Da divisão territorial do poder político, por sua vez, resulta o
escalonamento estatal entre as entidades federativas, cabendo à Constituição,
no modelo brasileiro, tratar as competências de cada ente da federação, dando
especial ênfase às competências da União e deixando como residual as
competências atribuídas aos municípios
Em verdade, a Constituição brasileira de 1988 tratou de disciplinar,
em rol extenso, as competências constitucionais entregues pelo Constituinte
aos entes federativos. Em tema de aviação, quis este que a matéria fosse
32alçada federativamente à competência da União, quer em se tratando de
competência dita administrativa, quer em sede de competência para legislativa.
A elevação da matéria a tal plano, por certo, antes de revelar um
federalismo centrípedo, tal qual aquele encontrado no estado brasileiro – fruto
de uma organização colonial inicialmente unitária, só posteriormente dividida
em Capitanias –, representa, por acepção meramente lógica, a necessidade de
o assunto, por sua própria natureza, ser entregue à União, pois predominante
o interesse nacional, um interesse que não poderia ser dedicado às esferas
regionais.
Para tanto, podemos citar variáveis razões:
A aviação, como em qualquer nação do globo, desponta como meio
de integração do país e imperativo de segurança nacional, motivo pelo qual
são naturalmente alçadas à União as competências legislativas e
administrativas para a sua viabilidade.
No modelo brasileiro de controle do espaço aéreo, há a coincidência
dos meios utilizados para a aviação civil e para a aviação militar. Deste modo,
como a defesa nacional é competência da União, incoerente seria atribuir aos
estados-membros a pertinência no trato da matéria.
Ultimo argumento por nós utilizado, e ainda com relação ao controle
do tráfego aéreo, ilógico seria ainda a difusão de centros diversificados de
onde emanariam normas e titularidades diversas dos serviços aeronáuticos,
em esferas federativas diversas, se o espaço aéreo é único e embasado numa
exegese de fluidez sistêmica do controle e da segurança, tal qual buscou a
Constituinte, na expressão da norma constitucional.
É certo que a repartição constitucional de competências desponta
como ponto basilar da noção de federalismo, no qual coexistem duas ordens
jurídicas, uma federal, com competências dispostas a um poder central – no
nosso caso a União –, e outra local, com competências constitucionalmente
erigidas às localidades, quais sejam, estados autônomos ou estados-membros,
e municipalidades57, acaso existentes.
57 O modelo brasileiro abrange o denominado federalismo de quatro níveis, que, diferentemente do federalismo de dois níveis, consolida também a autonomia política dos Municípios e do Distrito Federal.
33Oportunamente definindo a questão central das linhas que
traçamos, o vocábulo competência revela aptidão, capacidade ou alçada.
Entretanto, como o cerne da temática é jurídico, inevitável emprestar ao termo
sua significação para o Direito, ciência que transborda em seu linguajar a
experiência muitas vezes atribuída pela norma lingüística.
José Afonso diferencia os dois termos:
“Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções58”
No modelo brasileiro, ressalte-se, a segregação de competências
direcionadas à aviação está disposta no campo da competência vertical,
encampando as competências denominadas doutrinariamente privativas e
exclusivas. Horizontal seria a distribuição de competências entre os entes
federados – seja comum, seja concorrente –, em outras palavras, com a
coincidência de matérias, ficando consignado, para a hipótese de
concorrência, que a competência da União federal se limita a traçar normas
gerais (art. 21 §1).
A classificação das espécies de competências ainda nos permite
diferenciar as denominadas competências materiais ou administrativas das
competências legislativas.
Por certo, conforme se revela, as duas igualmente se inserem na
verticalidade das competências constitucionalmente erigidas para a aviação,
restando exclusividade da competência material, e prevalecimento da
competência privativa para legislar.
Por esta ordem de idéias, o artigo 21 ressalta possuir a União
Federal a competência para explorar a navegação aérea, aeroespacial e a
infra-estrutura aeroportuária. É sua redação:
Art. 21. Compete à União:
(...)
58 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 455
34XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão
ou permissão:
(...)
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura
aeroportuária;
No teor do disposto pelo legislador constitucional, a redação da
norma, em que pese não constar em seu bojo, deve ser lida atribuindo a União
a exclusividade no trato da matéria relacionada no artigo 21, ressalva feita à
exploração que, por força do permissivo constitucional, admite a participação
de terceiros que não o Estado sob os regimes de concessão, permissão e
autorização – delegatários do serviço público. Embora competência exclusiva
seja aquela conceitualmente dita por indelegável, tal argumento não tem o
condão de transmutar o teor da norma em competência dita privativa. Quis
apenas o legislador que a matéria permanecesse sobre o cunho do Estado,
cabendo a este, assim julgando conveniente e oportuno, propiciar a exploração
por particulares, sempre sob regime de direito público, do que se conclui que a
exclusividade é da União; pode ela, contudo, permitir que o particular o faça
por sua conta e risco, ressalvada a titularidade do direito, que permanece
público.
A exclusividade atribuída à competência, embora não expressa na
norma paradigma, é aceita pela doutrina e pela jurisprudência pátria, com
espeque nos próprios preceitos constitucionais que justificam o Estado
federativo, a teor do princípio da predominância do interesse, que afigura, no
nosso caso, ser imperativo nacional, e não local, a exploração e legislação
sobre os meios aéreos.
Atribui-se a União, outrossim, com espeque no próprio artigo 21,
”manter o serviço postal e o correio aéreo nacional” cuja existência abordamos
na parte histórica do presente trabalho, e que nos primórdios da aviação
nacional era executado pela aviação das armas do Exército e da Marinha.
O correio aéreo nacional, ressalte-se, tal qual ocorre com o serviço
postal, ao contrário constante no inciso XII deste artigo, não foi entregue pela
35Carta a delegatários, apenas admitindo a norma constitucional o seu exercício
direto pela União Federal59.
Em nossa organização administrativa, o Correio Aéreo Nacional
historicamente desponta como atribuição do Comando da Aeronáutica, braço
da administração Direta da União. O serviço postal, por sua vez, é atribuído à
Empresa de Correios e telégrafos, Empresa Pública Federal prestadora de
serviço público.
Ainda que represente ponto diverso do estudo por nós delineado,
cabe-nos, oportunamente, a observação que se segue, eis que a mesma
parafraseará argumentos atinentes à divisão administrativa dos elos da
aviação:
Embora juridicamente detentora de personalidade jurídica de direito
privado, a Empresa de Correios e telégrafos – ECT, integrante da
administração indireta, na visão do Supremo Tribunal Federal, recebeu a
blindagem da impenhorabilidade de seus bens, ficando sujeita à regra
constitucional dos precatórios, constante do art. 100 de nossa Magna Carta60,
59 DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO COM AS EMPRESAS PARTICIPANTES DE LICITAÇÃO. DESNECESSIDADE. MONOPÓLIO ESTATAL. SERVIÇOS POSTAIS. AUTARQUIA MUNICIPAL. LICITAÇÃO PARA ENTREGA DE CONTAS E AVISOS DE COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE. (...) 2. A Constituição Federal estabelece, no artigo 21, inciso X, que compete à União manter o serviço postal e o correio aéreo nacional e, contrariamente do que dispôs relativamente a vários outros serviços, como os de telecomunicações, radiodifusão sonora e de sons e imagens, energia elétrica, transportes, navegação aérea e aeroespacial, os quais serão explorados diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, relativamente às atividades postais, apenas dispôs que serão mantidas pelo próprio ente federal. Isso significa que, em face de sua importância social e por ser de interesse público, tal atividade foi reservada pelo legislador constituinte para prestação direta, no caso, por meio de uma empresa pública federal. 3. Viola o monopólio postal da União licitação cuja finalidade é a de contratar empresa especializada para a entrega de contas de consumo de água, cobranças e outros papéis, pois a atividade configura entrega de correspondência. 4. Remessa oficial a que se nega provimento. (REOMS 200161070046584, JUIZ VALDECI DOS SANTOS, TRF3 - TURMA SUPLEMENTAR DA SEGUNDA SEÇÃO, 23/08/2007) 60 EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS - ECT. IMPENHORABILIDADE DOS BENS. EXECUÇÃO FISCAL. OBSERVÂNCIA DO REGIME DE PRECATÓRIOS. COMPETÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Os bens, as rendas e os serviços da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos são impenhoráveis, e a execução deve observar o regime de precatórios. 2. Nas comarcas onde não há Vara da Justiça Federal, os Juízes Estaduais são competentes para apreciar a execução fiscal. (RE 393032 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 27/10/2009, DJe-237 DIVULG 17-12-2009 PUBLIC 18-12-2009 EMENT VOL-02387-07 PP-01119)
36bem como à imunidade tributária recíproca, por se tratar de empresa pública
prestadora de serviços públicos61.
O que ocorre é que, por sua própria Inteligência, o argumento da
imunidade vem recebendo a chancela da Suprema Corte para ser emprestado,
igualmente, à Infraero, empresa pública responsável por prover e explorar a
infra-estrutura aeroportuária
Em retorno ao tema das competências e, desde já, adentrando na
competência dita legislativa, o art. 22, por sua vez, dispõe sobre a competência
da União para legislar sobre direito aeronáutico e aeroespacial.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; (...)
Particularidades próprias cuidam de traçar as diferenças entre os
dois ramos autônomos da ciência jurídica, representados pelo direito
aeronáutico e pelo direito espacial.
O primeiro sustenta-se por preceitos definidos na Convenção de
Chicago, determinando a soberania exclusiva e absoluta de cada país sobre o
seu espaço aéreo, base das relações traçadas em um multilateralismo entre as
nações, e pilar da atuação do próprio direito aeronáutico.
Ao direito espacial, por sua vez, coube a definição de uma zona
neutra, acima do espaço aéreo e denominada espaço cósmico, exterior ou
ultraterrestre, não titularizável por qualquer sujeito em particular – porém não
representável como res nulius –, eis que pertencente a toda a coletividade
61 EMENTA Tributário. Imunidade recíproca. Art. 150, VI, "a", da Constituição Federal. Extensão. Empresa pública prestadora de serviço público. Precedentes da Suprema Corte. 1. Já assentou a Suprema Corte que a norma do art. 150, VI, "a", da Constituição Federal alcança as empresas públicas prestadoras de serviço público, como é o caso da autora, que não se confunde com as empresas públicas que exercem atividade econômica em sentido estrito. Com isso, impõe-se o reconhecimento da imunidade recíproca prevista na norma supracitada. 2. Ação cível originária julgada procedente. (ACO 765, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MENEZES DIREITO, Tribunal Pleno, julgado em 13/05/2009, DJe-167 DIVULG 03-09-2009 PUBLIC 04-09-2009 EMENT VOL-02372-01 PP-00001)
37global, e explorado pelas nações para fins pacíficos, a exemplo do que ocorre
com o Pólo Sul do planeta Terra62.
Ainda com espeque no artigo 22, dispõe o seu parágrafo único: “Lei
complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões
específicas das matérias relacionadas neste artigo.”
Ainda que seja uma possibilidade constitucional, inexiste a referida
norma em se tratando de delegação de competência a outros entes federativos
para legislarem sobre direito aeronáutico e espacial.
O reflexo desta competência em âmbito federal está patente na
vigente Lei 7.565/86, Código Brasileiro de Aeronáutica, que, juntamente com a
legislação complementar, vêm reger toda a estruturação aeronáutica nacional.
2.2 - Serviços Públicos e os Serviços Aeronáuticos
O tema serviços públicos sempre trouxe indagações para a doutrina
que se propôs a tratar do assunto, o que permitiu, por vezes, um
abrandamento do instituto, e por outras, um condão por demais expansivo da
temática, abarcando quase todas as atividades exercidas pelo Estado.
Embora existentes desde a antiguidade enquanto prestações
estatais, as maiores referências acerca da matéria têm se desenvolvido desde
a Revolução Francesa. O momento, segundo bem ensina a doutrina, era de
perceber claramente a distinção existente entre Estado e Sociedade, ou
melhor, entre direito público e privado, enquanto realidades distintas e
formadoras do modelo estatal à época.
Para alguns doutrinadores da escola clássica, inclusive, o conceito
de serviços públicos despontava enquanto elemento do próprio Estado:
“Então, os serviços públicos são um dos elementos do Estado (...) O Estado não é, tal como nós queríamos fazer e como nós queríamos crer, a qualquer tempo que ele esteja, é um poder que comanda, uma soberania, uma
62 Para maiores informações: MONSERRAT FILHO, José. ão confunda Direito Espacial com Direito Aeronáutico In: SBDA. Disponível em www.sbda.org.br. Acesso em 19.fev.2010
38cooperação de serviços públicos organizados pelos governantes63”
Para estes doutrinadores, tal qual entendemos, a fundamentação
básica para o préstimo dos serviços públicos seria a existência pura do Estado
enquanto meio de coordenação das individualidades postas à sua tutela. Uma
vez detentor de soberania, no nosso viés aquela referente ao âmbito interno, o
Estado se obrigaria a prestações direcionadas ao aparato humano que o
integra – recordando que são elementos formadores do Estado, classicamente
assim definidos, o território, o governo, e a população64.
O entendimento revela claramente a teorização típica do pacto
social, em que o individuo dispõe de parte – ou da totalidade, segundo o
pensamento filosófico adotado – de sua liberdade em prol do Estado. Por
questão lógica, se este não é capaz de fornecer aos que estão sobre sua
guarda o mínimo de proteção e organização da vida social, no que ai se incluía
a prestação de serviços de interesse da coletividade – serviços públicos –,
notória seria sua “insolvência”, restando violado o contrato celebrado entre as
“partes”.
Monica Spezia Justen, em relação à Léon Duguit, também
demonstra a teoria de legitimação do papel do Estado, sustentada nos serviços
públicos por este ofertados à coletividade:
Da conjugação da idéia de direito objetivo, finalidade (dever de realização da solidariedade social) e existência de governantes (níveis políticos distintos), DUGUIT extraiu sua teoria do serviço público como sistema de legitimação do Estado. Toda a atuação do Estado estaria fundada no dever de realizar a finalidade de solidariedade social65. Pag. 14
A recente revisão do papel do Estado, evolução do Estado de Bem-
Estar Social para o Neoliberalismo, propiciou o enxugamento da máquina
63 LÉON DUGUIT, Traité de droit constitucionnel, 12. ed. Paris: Ancienne Libraire Fontemoing & Cie, [18-?], p. 54 apud ARAUJO, Sarah Maria Linhares de. Taxas e Tarifas no Serviço Público. Dissertação em Direito. Curitiba: Universidade Federal do Paraná, 2008. p. 32. 64 MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Sugestões Literárias, 1974, p. 39. 65 JUSTEN, Monica Spezia. A noção de serviço público no direito europeu. Dialética: São Paulo, 2003. Apud ARAUJO, Sarah Maria Linhares de. op. cit, p. 14.
39pública, formando uma nova lógica em que a atividade econômica fica
entregue novamente à proeminência da iniciativa privada, porém não de forma
caótica tal qual se dava no Liberalismo clássico, também resultado das
revoluções do Século XVIII – francesa e americana.
No seu novo papel, O Estado é apresentado como agente regulador
da atividade particular, o que não significa que esteja o mesmo despido de sua
atuação direta, seja na prestação de atividades econômicas – enquanto
imperativo de interesse nacional –, seja atuando diretamente na prestação de
serviços públicos.
A Carta de 1988, inclusive, ressalva ao Estado brasileiro uma
atuação tanto como prestador de serviços públicos, quanto como, em exceção,
agente econômico, quanto assim o deseje o interesse nacional.
Por seu próprio condão abstrato, no sentido de que é amplo o leque
de possibilidades sobre o que seria o serviço público, o seu conceito
representa uma experiência própria de cada sociedade em cada época,
variando a partir do fundamento daquilo que é considerado por cada
coletividade como papel do Estado.
Diversos autores já teorizaram o que aqui, sem originalidade
alguma, repete-se:
Cada povo diz o que é serviço público em seu sistema jurídico. A qualificação de uma dada atividade como serviço público remete ao plano da concepção do Estado sobre seu papel. É o plano da escolha política, que pode estar fixada na Constituição do país, na lei, na jurisprudência e nos costumes vigentes em um dado tempo histórico66
Igualmente, nesse sentido:
“Durante algum tempo a noção de serviço público esteve ligada a um determinado tipo de atividade material (serviços indispensáveis ‘à interdependência social, de tal modo que não poderiam ser prestados senão com a intervenção da força governante’, cf. Duguit), época em que podia, razoavelmente,
66 GROTTI, Dinorá. O Serviço Público e a Constituição Brasileira de 1988. [s.l.]: Malheiros, 2003, p. 87 apud MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª Ed. [s.l.]: Malheiros, 2009, p. 665.
40servir como critério de repartição de competências dentre as duas jurisdições existentes na França (comum e administrativa), pois se lhe atribuía o caráter de elemento decisório para a aplicação do Direito Administrativo. Veio a ser depois utilizada também para balizar outro tipo de atividades que o Estado passou a assumir (exploração de atividades econômicas), sob regime de Direito privado, e até mesmo para abarcar atividades exercidas por particulares, sem concessão, mas que se entendeu deveriam estar sob impacto de regras publicísticas (‘serviço público virtual’). Assim, tornou-se excessivamente ampla e inútil para tais fins, justificando o comentário do Comissário de Governo Tricot, segundo quem ‘a expressão serviço público, sob a aparência de uma terminologia rigorosa, mais tornada tão compreensiva, quase não mais possuía interesse jurídico’”67
É certo que a noção de serviços públicos se amplia – ou se reduz –
e também se encaminha para determinada direção no decorrer do tempo, e à
medida que cada sociedade evolui seguindo seus próprios passos.
Podemos, sem dificuldade e segundo essa observação, classificá-
los como as facilidades eleitas pelo Estado como de interesse coletivo e, em
razão disso, extraídas do alcance da livre-iniciativa e por aquele prestadas,
porém sem exclusividade, quer por meios próprios, quer por terceiros – no que
se confluem os casos de concessão, permissão e autorização expressos em
nossa Carta.
Discussão pertinente é se em seu atual estágio serviço público pode
ser considerado definição ou tão apenas conceito. Tal posicionamento é
visualizável na já citada obra de Sarah Maria Linhares de Araújo:
Antes de considerar a possibilidade de existir ou não um conceito, cabe esclarecer, conforme ensinamento de JOSÉ ROBERTO VIEIRA, que, quando o cientista do Direito conceitua algo, ele está desenhando uma idéia mais abrangente, com um alcance mais largo, sem a existência de um grande detalhamento. Diferentemente, é o que ocorre com o trabalho da definição, que implica uma noção bem mais específica e precisa, exigindo uma tarefa mais minuciosa por parte do cientista do Direito. No mesmo sentido, caminha EROS ROBERTO GRAU Deduz-se, então, que, no atual estágio de estudos, serviço público é conceito. Alguns doutrinadores conceituam serviço público a partir da sua estrutura e do seu funcionamento, o que
67 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit. p. 666.
41pode trazer problemas, no futuro, uma vez que em decorrência das modificações, por conseguinte, haverá também transformações no que se refere à estrutura e ao funcionamento do instituto em estudo, o que acabará abalando o conceito já formulado a partir de premissas tão facilmente alteráveis68.
Na conceituação de serviço público, nos valemos da experiência de
dois autores do Direito administrativo pátrio, Celso Antônio Bandeira de Mello e
Hely Lopes Meireles.
Para o primeiro,
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo69.
Já para Hely Lopes Meirelles, “serviço público é todo aquele
prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles
estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da
coletividade ou simples conveniências do Estado70”.
Embora pareça demasiadamente amplo, o próprio autor reconhece
a diversidade de acepções que se permite a expressão, tal qual reproduzimos
nas linhas que se seguem:
O conceito de serviço público não é uniforme na doutrina, que ora nos oferece uma noção orgânica, só considerando como tal o que é prestado por órgãos públicos; ora nos apresenta uma conceituação formal, tendente a identificá-lo por características extrínsecas. Ora nos expõe um conceito material, visando a defini-lo por seu objeto. Realmente, o conceito de serviço público é variável e flutua ao sabor das necessidades e contingências políticas, econômicas, sociais e
68 ARAUJO, Sarah Maria Linhares de. op. cit, p. 36. 69 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit. p. 665. 70 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. [s.l.]: Malheiros, 2008, p. 333.
42culturais de cada comunidade, em cada momento histórico, como acentuam os modernos publicistas71.
A amplitude dada às diversas noções de serviço público não são
ilógicas, tampouco atécnicas, eis que estruturadas em construções diferentes
de pensamento acerca dos critérios necessários para que seja visualizável a
existência de um serviço público, que será verdadeiro do ponto de vista da
doutrina que observa a atividade.
Para entender o enfoque, necessário abordar pontos específicos
que compõem o conceito e os argumentos conhecedores do serviço público.
Tradicionalmente, serviço público abraçaria três elementos que,
conjuntivos, serviriam para identificá-lo: o subjetivo – serviço prestado pelo
Estado; o material ou objetivo – a satisfação de necessidades da coletividade;
e o formal – regime jurídico de direito público.
Com a evolução do novo modelo de Estado, preceituado na Carta
de 1988, e guarnecedor dos ideais neoliberais, os elementos clássicos perdem
guarida e aparentam uma suposta colisão, eis que, a uma, existem serviços
públicos não mais prestados diretamente pelo Estado; a duas, se os serviços
públicos legitimam o Estado, tal qual a mais ortodoxa doutrina francesa, o
Estado, ao delegar ao particular empresário (Segundo Setor) e ao particular
parceiro sem fins lucrativos (Terceiro Setor) a igual incumbência de executar
os serviços públicos, ou estas prestações perderiam sua natureza jurídica de
serviço público, ou estaria o Estado presenciando uma crise de legitimação
face à sua própria razão de existência, se esta realmente for tão somente
prestar serviços públicos.
Ocorre que esses elementos, na verdade, são acidentais do
conceito de serviço público, cabendo a sim a derrogação do aspecto subjetivo,
quando o serviço se faz prestado por particulares, mas nunca de seus
elementos objetivo e formal, pois inexiste serviço público gravado com regras
de direito privado, tampouco serviço público que não atenda a um proeminente
interesse da coletividade.
71 idem
43Celso Antonio Bandeira de Melo, neste sentido, aponta a
necessidade de subsunção dos serviços públicos ao regime jurídico de direito
público, em resguardo a valores definidos como públicos no sistema normativo,
e como modo próprio de proteção tanto ao próprio Estado, quanto aos
administrados, quanto ao terceiros delegatários dos serviços:
Conclui-se, pois, espontaneamente, que a noção de serviço público há de se compor necessariamente de dois elementos: (a) um deles, que é seu substrato material, consistente na prestação de utilidade ou comodidade fruível singularmente pelos administrados; e outro, (b) traço formal indispensável, que lhe dá justamente caráter de noção jurídica, consistente em um específico regime de Direito Público, isto é, numa “unidade normativa”72.
Adequando o disposto ao tema em espécie, os serviços
aeronáuticos nada mais são do que espécies de serviços públicos, delineados
pelos seus respectivos elementos formal, material, e, por vezes, o subjetivo.
O elemento formal é o regime jurídico próprio de direito público, no
qual se vislumbra a regência de normas publicistas a balizar o relacionamento
entre Administração e administrado. Na esfera de atuação do direito
aeronáutico, como já por nós frisado, a principal norma é o Código Brasileiro
de Aeronáutica – CBA, Lei 7.565/86, que se agrupa com os demais atos
administrativos editados pelos que detêm competência para dispor sobre a
matéria em especificidade (Ministério da Defesa, Comando da Aeronáutica,
Departamento de Controle do Espaço Aéreo, Agencia Nacional de Aviação
Civil, CONARC). A estas, adicionam-se as demais normas que, embora não
específicas para o campo da aviação, integram o conjunto normativo a reger a
administração da coisa pública, a exemplo da Lei de licitações – Lei 8.666/93,
Lei de Processo Administrativo Federal – Lei 9.784/99, Lei que dispõe sobre o
prazo prescricional para exercício do Poder de polícia na esfera Federal – Lei
9.873/99, bem como as normas atinentes às concessões e permissões de
serviço público – Lei 11.079/04 e 8.987/95, excetuados os casos de concessão
previstos no CBA, pois doutrinados por regra própria.
72 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit. p. 669.
44Neste enfoque, os serviços aeronáuticos também se revelam
inclusos no rol de serviços públicos, prestados muitos deles diretamente pelo
Estado, outros por intermédio de terceiros. Nosso estudo se resume nos
serviços remunerados pelas Tarifas de Uso das Comunicações e dos Auxílios
à Navegação Aérea e os “subsistemas” de serviços que os compõem.
No que toca o elemento formal, os serviços aeronáuticos, inclusive
aqueles remunerados pelas tarifas de uso das comunicações e dos auxílios à
navegação aérea, são prestados enquanto serviço público relevantes para toda a sociedade, tendo em vista que é socialmente desejável um transporte
aéreo seguro e capaz de responder eficientemente à demanda exigida.
No Brasil, este elemento assume contornos próprios, pois agrega
necessidades não só inerentes à aviação civil, abarcando conceitos atinentes à
defesa da pátria. Explique-se. O Brasil utiliza um sistema integrado tanto para
a defesa aérea quanto para o controle do trafego aéreo (seja civil ou militar),
segundo o qual os mesmos recursos são utilizados eficientemente para ambas
as funções. O serviço público relevante, portanto, não é apenas relativo à
necessidade de transporte pela via aérea, capaz de ligar pontos do território
nacional entre si e com o estrangeiro. Assume, outrossim, o contorno de
defesa na nação contra ameaças estrangeiras ou que de outra forma atentem
contra sua soberania.
Quanto ao elemento subjetivo, como já ressalvamos anteriormente,
os serviços aeronáuticos remunerados pelas tarifas em análise são prestados
ora diretamente pela Administração Pública – DECEA e, por vezes, Infraero –,
ora por particulares em auxílio ao Estado, razão pela qual, por não constituir
ofensa ao elemento subjetivo – que é acidental – não se descaracteriza a
existência de um serviço público.
2.3 - A Organização Administrativa Federal e os Elos
Integrantes da Aviação Nacional: ANAC, DECEA, INFRAERO,
CONAC e Secretaria de Aviação Civil
45Tal qual já observado, o tema relativo à aviação foi entregue pelo
Constituinte à tutela da União, deixando à proeminência federal a competência
quer para legislar, quer para administrativamente prover a estruturação do
aparato humano e logístico necessário para a realização de sua missão
constitucional.
Diferentemente do que ocorre em outros países, a experiência
brasileira aglutina órgãos diferenciados para o trato da aviação civil e do
controle do espaço aéreo. A esses, somam-se outros – nem todos de caráter
orgânico – que tonificam a presença estatal, observada na regulação da
atividade econômica, no auxilio ao chefe do Executivo para a tomada de
decisões relacionadas à aviação, na prestação do serviço público propriamente
dito, ou na observância de diretrizes políticas relacionadas a questões como
soberania, defesa aérea e controle do espaço aéreo.
Para melhor entendimento do tema tarifas de uso das comunicações
e dos auxílios à navegação aérea, buscamos, por se tratar de questão pouco
afeta à curiosidade, uma breve análise daquilo que denominamos elos
integrantes da aviação nacional guarnecida pelo Estado
São os elos componentes desse encadeamento de competências
administrativas: ANAC, DECEA, CONAC, INFRAERO, e Secretaria de Aviação
Civil.
2.3.1 - Ministério da Defesa
Muito embora não seja um dos elos da aviação nacional, tal qual
nos propomos aqui classificar, sob ele estão estruturados todos os demais
componentes do sistema de aviação nacional, seja sob a forma orgânica, seja
enquanto estruturas vinculadas, porém não hierarquicamente subordinadas ao
comando ministerial.
A Lei Complementar 97/1999, que dispôs sobre as normas gerais
para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas, estabeleceu
uma nova arrumação hierarquizada no âmbito federal, passando
posteriormente a constar na estrutura da Presidência da República (Lei
469.649/98, alterada pela MP nº 2.049-21, de 28 de julho de 2000) não mais três
Ministérios correspondentes às três Armas, mas sim um único Ministério, o
Ministério da Defesa, aglutinador de três Comandos: Comando da Marinha, do
Exército e da Aeronáutica.
Juntamente do Comando da Aeronáutica, cujas competências
delimitaremos oportunamente – com mais precisão as que ficam a cargo do
DECEA –, compõem a própria estrutura do Ministério o CONAC e a Secretaria
de Aviação Civil, e são a ele vinculadas a ANAC, agência reguladora, e a
INFRAERO, empresa pública federal.
2.3.2 - Conselho Nacional de Aviação Civil – CONAC
Criado pela Lei nº 9.649/98, que promoveu a organização da
Presidência da República e dos Ministérios, e regulamentado pelo Decreto nº
3.564/2000, o Conselho Nacional de Aviação Civil é o órgão, pertencente à
estrutura do Ministério da Defesa, responsável pelo assessoramento do
Presidente da República para a formulação da política de ordenação da
aviação civil (art. 16, V, Lei nº 9649/98 c/c art. 1º Decreto nº 3.564/2000)
Quanto ao papel do CONAC, insta ressaltar que a sua criação é
recente, promovida por uma alteração na referida Lei 9.649/98, fruto da
previsão legislativa para a criação do Ministério da Defesa, constante na Lei
Complementar nº 97/1999.
Detém o Conselho por atribuições, no teor do art. 2º do seu
regulamento, estabelecer diretrizes para a representação do país em atos
internacionais relativos à aviação civil, bem como propor modelo de concessão
de infra-estrutura aeroportuária, a ser submetido à Presidência da República.
Além dessas, cabe ainda ao CONAC aprovar as diretrizes de
suplementação de recursos para linhas aéreas e aeroportos de interesse
estratégico, econômico ou turístico; aprovar o plano geral de outorgas de linhas
aéreas; estabelecer as diretrizes para a aplicabilidade do instituto da
concessão ou permissão na exploração comercial de linhas aéreas (todas
essas inferindo no campo de atuação da ANAC); e promover a coordenação
47entre as atividades de proteção de vôo (cuja competência é do Comando da
Aeronáutica) e as atividades de regulação aérea (a cargo da ANAC)
Tal qual se infere, as competências dispostas ao CONAC tocam o
campo de atuação do Comando da Aeronáutica, da ANAC, e da INFRAERO,
sendo claro o seu condão estratégico de balizamento do atuar presidencial
enquanto chefia do Executivo Federal.
São membros do Conselho Nacional de Aviação Civil, na redação
do Decreto 6.815/2009, o Ministro de Estado da Defesa, quem cabe a
presidência do Conselho; o Ministro de Estado das Relações Exteriores; o
Ministro de Estado da Fazenda; o Ministro de Estado do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior; o Ministro de Estado do Turismo; o Chefe da
Casa Civil da Presidência da República; o Ministro de Estado do Planejamento,
Orçamento e Gestão; o Ministro de Estado da Justiça; o Ministro de Estado
dos Transportes; e o Comandante da Aeronáutica. Ao Ministro da Defesa cabe
ainda a decisão ad referendum do Conselho, devendo o presidente do mesmo
submeter a decisão à deliberação na primeira sessão que a proceder.
Nos moldes do seu artigo 8º, o CONARC ainda “avaliará as
atividades desenvolvidas pelos diversos setores ligados à aviação civil no País,
elaborando relatório anual sobre o setor e suas perspectivas, a ser
encaminhado ao Presidente da República”.
2.3.3 - Secretaria de Aviação Civil
Criada pelo Decreto nº 6.223/2007, e estruturada sobre três
departamentos (Departamento de Política de Aviação Civil, Departamento de
Infra-Estrutura Aeroportuária Civil e Departamento de Infra-Estrutura de
Navegação Aérea Civil.), é o órgão integrante da estrutura do Ministério da
Defesa que tem por finalidade, principalmente, o assessoramento do Ministro
da Defesa nos assuntos atinentes à aviação civil, à infra-estrutura
aeroportuária civil, e à infra-estrutura de navegação aérea civil, atuando ainda
como Secretaria-Executiva do CONAC.
48Ao Departamento de Política de Aviação Civil compete a elaboração
de estudos para a formulação de diretrizes relacionadas à aviação civil,
inclusive em articulação com a ANAC, quando tais estudos versarem
especificamente sobre o comportamento do mercado de aviação civil.
Compete-lhe, ainda, dentre outras atribuições dispostas no referido Decreto,
propor medidas para o aprimoramento da coordenação entre as atividades de
regulação aérea, de infra-estrutura de navegação aérea civil e de infra-
estrutura aeroportuária civil
Ao Departamento de Infra-Estrutura Aeroportuária Civil compete, em
síntese, a elaboração de estudos e análises e a coordenação de estudos
relacionados à infra-estrutura aeroportuária civil, inclusive em atividade de
suporte ao CONAC, bem como o assessoramento do Secretário nos assuntos
de sua competência, relacionados à formulação da política nacional de aviação
civil, alem de outras atividades inerentes à sua área de atuação.
Ao Departamento de Infra-estrutura de Navegação Aérea Civil, por
sua vez, compete a elaboração de estudos relacionados à área de infra-
estrutura de navegação aérea civil, ao desenvolvimento do transporte aéreo e
à prestação de um serviço público adequado. Compete-lhe, ainda, na estrita
redação da norma, “apresentar propostas, em suporte às atividades do
CONAC, valendo-se, sempre que necessário, da cooperação do Departamento
de Controle do Espaço Aéreo – DECEA, respeitadas as competências
estabelecidas na legislação em vigor”.
2.3.4 - Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC
A Agência Nacional de Aviação Civil é uma autarquia em regime
especial, criada pela Lei 11.182/2005, e responsável pela regulação do setor
aeronáutico civil. Sua atividade abrange a regulação e fiscalização da infra-
estrutura aeronáutica e aeroportuária, excetuando-se aquilo que é relacionado
com o sistema de controle do espaço aéreo, de competência do Comando da
Aeronáutica – exercidas pelo DECEA –, e com o sistema de investigação e
prevenção de acidentes aeronáuticos.
49Tal qual preceitua o art. 3º da lei de sua criação, “a ANAC, no
exercício de suas competências, deverá observar e implementar orientações,
diretrizes e políticas estabelecidas pelo Conselho de Aviação Civil – CONAC”,
em que são elencados diversas atividades prioritariamente eleitas pelo
legislador como de observância necessária pela agência reguladora. São em
número de cinco: a representação do Brasil em atos e eventos
internacionais; o estabelecimento do modelo de concessão de infra-estrutura
aeroportuária, a ser submetido ao Presidente da República; a outorga de
serviços aéreos; a suplementação de recursos para aeroportos de interesse
estratégico, econômico ou turístico; e a aplicabilidade do instituto da
concessão ou da permissão na exploração comercial de serviços aéreos.
Cabe lembrar que o CONAC é o órgão de assessoramento do
presidente da república e que a ANAC é o instrumento da União para regular e
fiscalizar as atividades de aviação civil e de infra-estrutura aeronáutica e
aeroportuária (art. 2º).
No exercício de suas competências, a ANAC atua como autoridade
da aviação civil, cabendo-lhe, outrossim, para o desenvolvimento e fomento da
aviação civil e da infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária, implementar, no
âmbito de sua atuação, a política de aviação civil definida pelo CONAC; regular
e fiscalizar a outorga de serviços aéreos; administrar o Registro Aeronáutico
Brasileiro – RAB; conceder ou autorizar a exploração da infra-estrutura
aeroportuária, no todo ou em parte; e reprimir infrações à legislação, aplicando
sanções para tanto.
Em sua atuação, a agência se apresenta de forma multidisciplinar
dentro de sua organização interna, abarcando as diversas possibilidades
definidas em lei e dispostas relativamente à aviação civil e a infra-estrutura
aeroportuária, especializadas em particularidades dentro do amplo campo de
atuação da agência, com vistas à eficiência no atuar regulatório e fiscalizador.
Assim como podemos verificar na organização interna de alguns
órgãos e entidades da Administração Pública Federal, a Agência Nacional de
Aviação Civil está estruturada basicamente em torno de uma composição que
inclui Gabinete, Procuradoria-Geral, Ouvidoria, Auditoria e Corregedoria, a que
50se somam diversos outros órgãos, especializadas em determinadas matérias,
todos estes vinculados a uma Diretoria-Geral, tal qual disposto na Resolução
ANAC nº 110/2009, que alterou o Regimento Interno da ANAC.
No que pertine às Superintendências e as diversas Gerências, são
elas que permitem o atuar técnico da ANAC, especializada nas diversas
competências técnicas necessárias à regulação de todo o transporte aéreo civil
e suas demais competências já por nós delimitadas.
A cada Superintendência vinculam-se diversas Gerências,
igualmente especializadas, totalizando oito Superintendências e diversas
Gerências. As Unidades Regionais são as pontas do sistema de atuação da
ANAC, podendo as mesmas comportar divisões, órgão de serviço e escritórios
de aviação civil, além de qualquer dos órgãos previstos no seu artigo 2º de seu
regimento interno.
O órgão diretivo da ANAC é constituído por quatro Diretores e por
um Diretor-Presidente, nomeados pelo Presidente da República dentre
brasileiros de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no
campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados, após sua
aprovação pelo Senado Federal (inciso III, “f” do art. 52 CRFB/88), para
mandato de cinco anos.
Observe-se, ao espelhamento do que ocorre nas demais agências
reguladoras – idealizadas como ilhas de não-interferência dentro do contexto
político –, que a natureza jurídica do vínculo entre Diretores e entidade é pela
lei designada como mandato, em sua exegese significando que não são
exoneráveis ad nutum. A ratio do legislador é não permitir que a eventual
ameaça de exoneração faça com que seja abalado o atuar técnico e imparcial
que fundamenta a própria existência da atividade regulatória.
Por definição própria, a agência reguladora é definida como
autarquia em regime especial justamente pelas peculiaridades que as
distinguem das autarquias em geral, todas integrantes da administração
indireta, tais qual o mandato fixo dos seus dirigentes.
Ressalte-se, inclusive, que por seu regime jurídico e pelas suas
particularidades, as autarquias lato sensu são imagem e semelhança do ente
51estatal, executando atividades tipicamente estatais e estando balizadas pelas
regras experimentadas por aqueles, como sujeição à regra dos precatórios,
imunidade tributária, e outros tratamentos diferenciados. Estas, apenas
existem individualizadas, ou melhor, descentralizadas da administração direta
como forma de uma maior autonomia que não teriam como mero órgãos
públicos, o que não as isenta, entretanto, do comando Ministerial e de
eventuais influências políticas.
A própria lei de criação da ANAC assim dispõe em seu art. 4º: “a
natureza de autarquia especial conferida à ANAC é caracterizada por
independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação
hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes”. Enquanto centro técnico de
competência, traz a mesma norma legal que compete a ANAC aprovar o seu
regimento interno e “decidir, em último grau, sobre as matérias de sua
competência”, apresentando, ainda, ao Ministro de Estado de Defesa sua
proposta de orçamento.
Dentre os mecanismos de blindagem da Direção, no âmbito da
ANAC, pode-se ainda destacar a não coincidência dos mandatos dos
Diretores, de modo que a composição totalitária da agência não fique atrelada
a uma única oportunidade política. No que diz respeito aos mandatos, os
membros da Diretoria somente o perderão em virtude de renúncia,
condenação judicial transitada em julgado, processo administrativo disciplinar,
ou descumprimento manifesto de suas atribuições.
2.3.5 - INFRAERO
A Infraero, ou Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária, é
uma empresa pública federal, com personalidade jurídica de direito privado,
dotada de patrimônio próprio, autonomia administrativa e financeira, e
vinculada ao Ministério da Defesa. Criada nos termos da Lei 5.862, sua norma
autorizativa, tem por finalidade “implantar, administrar, operar e explorar
industrial e comercialmente a infra-estrutura aeroportuária que lhe for atribuída
pelo Ministério da Aeronáutica”.
52Conforme constante da acepção original da norma, a Infraero
encontrava sua subordinação junto ao Ministério da Aeronáutica, tal qual de
observava quanto ao DAC, órgão desse mesmo Ministério:
Art 1º Fica o Poder Executivo autorizado a constituir uma empresa pública, na forma definida no inciso Il do artigo 5º, do Decreto-lei número 200, de 25 de fevereiro de 1967, alterado pelo Decreto-lei número 900, de 29 de setembro de 1969, denominada Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária - INFRAERO, vinculada ao Ministério da Aeronáutica73.
Detinha o Ministério da Aeronáutica – hoje Comando da Aeronáutica
–, portanto, sob sua estrutura os principais órgãos componentes do que eram à
época os elos integrantes da aviação nacional: DAC, cujas atribuições foram
passadas à ANAC, enquanto autoridade aeronáutica de aviação civil; Infraero,
que, diferente dos outros dois, conservou sua estrutura, apenas transferindo
sua vinculação ao Ministério da Defesa, que conglobou o antigo Ministério da
Aeronáutica; e DEPV, atual DECEA, que permaneceu sob a estrutura militar do
antes do Ministério da Aeronáutica, hoje Comando.
Hoje, portanto, quis o legislador que a vinculação da estatal fosse
abraçada pelo Ministério da Defesa. É a disposição da Lei:
Art. 16, § 5o A Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária - INFRAERO, constituída por força da Lei no 5.862, de 12 de dezembro de 1972, fica vinculada ao Ministério da Defesa. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)74
A Infraero administra atualmente 67 aeroportos – que concentram
aproximadamente 67% do transporte aéreo regular no país –, contando ainda
com unidades de apoio à navegação aérea (13 Centros de controle de
aproximação – APP, 22 torres de controle – TWR, além de estações
73 BRASIL. Lei nº 5.862, de 12 de dezembro de 1972. In: Presidência da República. Poder Executivo. Disponível em www.planalto.gov.br. Acesso em 10.fev.2009. 74 BRASIL. Lei nº 9.649 de 27 de maio de 1998.. In: Presidência da República. Poder Executivo. Disponível em www.planalto.gov.br. Acesso em 10.fev.2009.
53prestadoras de serviço de informação ao vôo – AFIS, e salas de informações
aeronáuticas – AIS)75
O Estatuto Social da Infraero – tendo em vista que é uma empresa
pública federal – dispõe logo em seu artigo 4º, no capitulo atinente ao seu
objeto social, a sua finalidade, a ser executada diretamente, por subsidiária, ou
por parceiras (art. 4º § 1°):
A INFRAERO tem por finalidade implantar, administrar, operar e explorar industrial e comercialmente a infra-estrutura aeroportuária e de apoio à navegação aérea, prestar consultoria e assessoramento em suas áreas de atuação e na construção de aeroportos, bem como realizar quaisquer atividades correlatas ou afins, que lhe forem atribuídas pelo Ministério da Defesa76.
Dispõe o § 2° da mesma norma que deve a INFRAERO, no
desempenho de suas atividades, prestar observância as normas emanadas
“(...) dos órgãos normativos do Comando da Aeronáutica: Departamento de
Aviação Civil - DAC e Departamento de Controle do Espaço Aéreo –
DECEA”77. O teor do artigo, entretanto, atualmente deve ser interpretado com
a inclusão da ANAC no lugar do DAC, que, embora ainda não extinto, teve
suas atribuições transferidas àquela.
Findando os comentários acerca da Infraero, em que pese ser uma
empresa pública, portanto possuidora de regime jurídico de direito privado, a
jurisprudência pátria já reconhece a impossibilidade de penhora dos seus
bens, sob o argumento de que a mesma exerce serviço público. Trata-se,
portanto, da derrogação do direito privado por normas publicistas, tendo em
vista o interesse público relevante analisado pelo Judiciário. Outrossim, de
igual forma, já se posicionou o STF acerca da imunidade recíproca a ser
experimentada por esta empresa pública.
2.3.6 - Departamento de Controle do Espaço Aéreo – DECEA
75 BRASIL. Infraero. Disponível em www.infraero.gov.br. Acesso em 21.fev.2010. 76 BRASIL. Infraero: Estatuto. Disponível em www.infraero.gov.br. Acesso em 21.fev.2010. 77 Idem
54
Órgão do Comando da Aeronáutica, comandado por Oficial-General
de quatro estrelas, o Departamento de Controle do Espaço Aéreo veio em
substituição ao que antes era a Diretoria de Eletrônica e Proteção ao Vôo –
DEPV.
O seu nascedouro foi o Decreto 3.954/2001, que alterou a estrutura
básica organizacional do Comando da Aeronáutica – antes Ministério da
Aeronáutica –, Decreto 60.521/67, dispondo ser da competência do DECEA
“planejar, implantar, integrar, normatizar, coordenar e fiscalizar as atividades
de controle do espaço aéreo brasileiro, de telecomunicações aeronáuticas e de
informática78”.
Pelo mesmo ato, o CINDACTA II e o III – Centro Integrado de
Defesa Aérea e Controle do Tráfego Aéreo – passaram à subordinação do
DECEA, estruturando o que hoje se denomina SISCEAB – Sistema de
Controle do Espaço Aéreo Brasileiro79.
Ponto interessante no que diz respeito ao DECEA é que o Decreto
que o criou veio a ser expressamente ab-rogado pelo também Decreto
5.196/2004, suscitando algumas controvérsias acerca do embasamento legal a
definir a existência do órgão. Tal qual percebemos, entretanto, a matéria não
suscita maiores dúvidas, uma vez que o decreto revogador tratou a matéria
constante do ato revogado, preceituando a existência do DECEA no seu art.
4º, e reafirmando suas atribuições no art. 19, razão pela qual, mesmo que
ausente a revogação expressa, ocorreria a revogação tácita, quedando-se
insubsistente discutir a existência do órgão.
O Decreto de 2004, por sua vez, foi revogado pelo Decreto
6.834/2009, que atualmente dispõe sobre a Estrutura Regimental do Comando
da Aeronáutica.
Era a redação, respectivamente, do art. 19 do decreto 5.196/2004, e
do atual Decreto 6.834/2009, em sua redação original:
78 BRASIL. Decreto 3954 de 5 de outubro de 2001. In: Presidência da República. Poder Executivo. Disponível em www.planalto.gov.br. Acesso em 18.fev.2010
55Art. 19. Ao Departamento de Controle do Espaço Aéreo compete planejar, gerenciar e controlar as atividades relacionadas com controle do espaço aéreo, com a segurança da navegação aérea, com as telecomunicações aeronáuticas e com a tecnologia da informação. Art. 19. Ao Departamento de Controle do Espaço Aéreo compete planejar, gerenciar e controlar as atividades relacionadas com o controle do espaço aéreo, com a proteção ao vôo, com o serviço de busca e salvamento e com as telecomunicações e a tecnologia da informação do Comando da Aeronáutica.
O Decreto 6.834/2009, entretanto, sofreu nova alteração no início do
ano de 2010, dada pelo Decreto nº 7.069, passando a Diretoria de Tecnologia
da Informação da Aeronáutica para o Comando Geral de Apoio – COMGAP,
também órgão do Comando da Aeronáutica, saindo da estrutura do DECEA.
Temos, desta forma, como atuais competências do Departamento
de Controle do Espaço Aéreo o controle do espaço aéreo, as atividades
atinentes à proteção ao vôo, o serviço SAR – Busca e Salvamento, e
telecomunicações do Comando da Aeronáutica80.
Dentre tais competências, não podemos destacar unicamente as
atividades relativas ao Controle do Tráfego aéreo e à proteção ao vôo como
verdadeiro interesse, eis que as tarifas de uso das comunicações e dos
auxílios à navegação aérea também remuneram serviços atinentes à
comunicação e aos próprios serviços SAR postos à disposição dos
administrados.
Conhecidos os elos integrante da aviação civil nacional, passo
imprescindível para situar-nos espacialmente quanto à organização federal no
trato da matéria, passamos ao estudo das tarifas de propriamente dito.
79 idem 80 Art. 19. Ao Departamento de Controle do Espaço Aéreo compete planejar, gerenciar e controlar as atividades relacionadas com o controle do espaço aéreo, com a proteção ao vôo, com o serviço de busca e salvamento e com as telecomunicações do Comando da Aeronáutica. (Redação dada pelo Decreto nº 7.069, de 2010)
56
CAPÍTULO III
AS TARIFAS AERONÁUTICAS NA LEGISLAÇÃO
BRASILEIRA
3.1 - Estado Gerencial e Estado Empresário: A Questão das
Tarifas.
Ponto inicial da discussão das tarifas propriamente ditas, em
espécie as aeronáuticas, assim por nós denominadas as Tarifas de Uso das
Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea, é aquele que diz respeito à
justificativa da tarifação.
É certo que o direito positivo determina circunstancia autorizadoras
da tributação por parte do Estado, estipulando igualmente, e sob o primado da
legalidade, outras hipóteses em que é permitido a esse Estado obter receitas,
sejam elas originárias ou derivadas.
Antes disso, observe-se, o que possibilita essa postura
arrecadadora é o próprio financiamento das atividades estatais em
cumprimento dos preceitos constitucionalmente erigidos.
Regra geral, a principal fonte de financiamento do Estado dar-se-á
via impostos, espécie tributária de arrecadação não vinculada, isto é, cujo
montante auferido reverte-se aos cofres estatais sem destinação específica,
servindo para custear despesas correntes e de capital, segundo a vocação
prioritária que lhes empresta determinado Governo na confecção do
orçamento.
Diferente dos impostos, dentre as espécies tributárias, as taxas
despontam como contraprestação a um serviço especifico e divisível prestado
pelo Estado, tendo por fundamento o benefício específico que é conferido a
determinado administrado individualizável, razão pela qual o custo deverá ser
suportado por este, e não pelo Estado, por óbvio se assim for desejado
legislativamente.
57Dentro dessa ordem de financiamento estatal, possuem as tarifas o
mesmo caráter contraprestacional que se empresta às taxas.
Vez que não nos cabe, neste momento, diferenciar ambas, apenas
afirmamos o condão não tributário da primeira, ainda que se assemelhe em
determinados aspectos da sua comparativa.
Na perspectiva do nosso trabalho, certo é que no modelo liberal –
liberalismo econômico – o escasso papel desenvolvido pelo Estado com
relação à sociedade lhe imprimia um igualmente reduzido dispêndio para com
aquela. Tal cenário se modificou com a chamada “crise do liberalismo”, que
abriu espaço para o estado social, em que o abarcamento estatal da sociedade
foi tamanha que este Estado passou a atuar de forma expansiva sobre setores
que pela doutrina anterior não lhes diziam respeito.
O crescimento vertiginoso do Estado, por sua vez, igualmente
proporcionou o crescimento dos gastos da máquina pública, e a necessidade
maior de arrecadação.
Com o fracasso do Liberalismo e, após a igual frustrada tentativa da
efetivação do Estado Social de Direito, percebeu-se que era devida uma
estruturação estatal intermediária entre a excessiva liberdade econômica com
a auto-regulação da economia, tal qual preceituava o primeiro, e a demasiada
interferência estatal em atividades que não lhe eram próprias, conforme
propunha o último, por sua vez justificada pela falha do modelo liberal e sob o
fundamento da doutrina americana do Estado de Bem-Estar Social (Wellfare
State).
Tal qual ocorrera com outros países a partir da década de 80, o
Brasil, com a promulgação da Carta Republicana de outubro de 1988, passou
a experimentar, de forma gradual, a passagem do que seria uma máquina
estatal pesada e ineficiente para uma concepção de administração pública
mais enxuta, voltada para uma atuação célere e capaz de melhor cumprir seus
objetivos constitucionais, pelo menos tal qual pretendeu o Constituinte.
Para tanto, o Estado se desequipou, transferindo aos particulares
atividades que eram por eles melhor executadas; despojou-se das atividades
econômicas e até de alguns serviços públicos, cuja titularidade – porém não o
58exercício – permaneceu estatal. Permitia-se o Estado, desta forma, apenas ao
atuar naquelas atividades que realmente exigem a presença da soberania
estatal – a exemplo do ius puniendi, ou poder de punir na esfera penal,
intransferível a particulares –, ou as que concebeu estrategicamente
necessárias por questões de política governamental.
É neste cenário que se diferenciam, sob a óptica dos particulares
parceiros do Estado, aqueles que o fazem enquanto empresários, tendo em
vista interesse econômico (2º Setor), daqueles que, por fins em tese
altruísticos, constituem-se em sociedades, associações e organizações
voltadas às atividades socialmente relevantes, a exemplo das Organizações
Não-Governamentais – ONG’s, integrantes do denominado 3º Setor.
Aos particulares em geral, exploradores de atividade econômica,
assim como ocorre com os parceiros dos setores apresentados, coube ao
Estado, por sua vez, a atividade de fiscalização e, a partir de agora, regulação
das atividades por eles exercidas, no modelo denominado Estado Gerencial,
no Brasil evidenciado pelo nascimento das agências reguladoras no âmbito do
Direito pátrio.
Essa ordem de idéias é expressa em nossa Magna Carta, que no
Título dedicado à ordem econômica e financeira determina a vocação do
Estado brasileiro para ser mero supervisor da atividade privada. Esta atividade,
ressalte-se, via de regra, não deve sofrer a influencia estatal salvo nos
momentos que assim exigir o interesse coletivo.
O artigo 170 de nossa Carta81 assegura uma ordem econômica
pautada na livre iniciativa, elegendo como princípios à propriedade privada e a
81 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I - soberania nacional; II - propriedade privada; III - função social da propriedade; IV - livre concorrência; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; VII - redução das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego;
59livre concorrência, assegurando, outrossim, o livre exercício de qualquer
atividade privada, somente exigida a autorização dos órgãos públicos nos
casos da lei.
A tal comando somam-se as disposições constantes dos artigos 173
e 174 do mesmo diploma constitucional, bem como do artigo 175, referente
aos serviços públicos.
Segundo o comando que os mesmos exaram, quer o Constituinte
que a iniciativa privada seja o agente econômico no estado brasileiro, cabendo
ao Estado, este sim, o papel de agente regulador da iniciativa privada e de
titular dos serviços públicos:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (...) Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. (...) Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
É desta forma que se faz importante compreender como as novas
experiências permitidas pela moderna concepção estatal brasileira permeiam a
sociedade de expectativas e exigem do Direito uma diretriz, senão ainda em
sua plenitude exegética, em suficiência normativa do caminho que deve este
Estado seguir com relação ao particular.
O desejo constitucional de o Estado não intervir enquanto agente
econômico é que também justifica a existência de tarifas, uma vez que o
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
60modelo estatal brasileiro não abriu mão das prestações sociais. Tais
prestações, por si só, já são bastantes para desalijar de recursos uma máquina
pública cujos recursos exalam uma notória insuficiência orçamentária para
contemplar todas as necessidades sociais.
Em sede de aviação, muito embora seja patente a segurança e a
confiabilidade de igual meio de transporte, certa também será a potencialidade
do risco existente face à ausência de recursos que financiem o controle aéreo.
Por tais razões, a existência tarifária desponta como meio viável e justificativa
plausível para o financiamento do Sistema de Controle do Espaço Aéreo, e, no
caso em espécie, das facilidades remuneradas pelas tarifas em estudo.
3.2 - As Tarifas de Comunicações e dos Auxílios à Navegação
Aérea: TAN, TAT e Adicional Tarifário ATAERO
Uma vez já observados os demais pontos preliminares necessários
à compreensão do objeto do nosso estudo, adentramos, finalmente, na análise
das Tarifas de Uso das Comunicações e dos Auxílios a Navegação Aérea em
Rota, bem como de seu adicional tarifário, ATAERO, que será oportunamente
citado.
Inicialmente, como fundamento normativo, a Lei 6.009/73, que
dispõe sobre a utilização e a exploração dos aeroportos, bem como das
facilidades à navegação aérea, estabeleceu, dentre outras providências, uma
base legal para a tarifa de uso das comunicações e dos auxílios a navegação
aérea em rota (TAN), assim como o fez quanto às tarifas aeroportuárias, para
cuja análise dedicamos um tópico específico, por fins metodológicos.
Nos moldes da lei, aquela tarifa visava remunerar “a utilização das
instalações e serviços destinados a apoiar e tornar segura a navegação aérea,
proporcionadas pelo Ministério da Aeronáutica82”.
O Decreto-lei nº 1.896/1981, inovando no trato da matéria, dispôs
não só quanto à Tarifa de Uso das Comunicações e dos Auxílios à Navegação,
82 BRASIL. Lei 6.009 de 26 de dezembro de 1973, art. 8º. In: Presidência da República. Poder Executivo. Disponível em www.planalto.gov.br. Acesso em 18.fev.2010.
61criando também a Tarifa de Uso das Comunicações e dos Auxílios rádio e
visuais em área terminal de tráfego aéreo Aérea (TAT), “fixada em função dos
serviços, das facilidades e dos auxílios para aproximação, pouso e decolagem
em aeródromos públicos e da natureza do vôo (doméstico ou internacional)83”
Ambas as tarifas foram regulamentadas pelo Decreto nº
86.864/1982. Conforme se observa em sua redação, as tarifas a seguir
dispostas são espécies de Tarifas de Uso das Comunicações e dos Auxílios à
Navegação Aérea em Rota84.
A Tarifa de Uso das Comunicações e dos Auxílios à Navegação
Aérea visa remunerar os serviços, ressalte-se, efetivamente utilizados, de
informações aeronáuticas (AIS), tráfego aéreo (ATS), meteorologia (MET),
facilidades de comunicações, auxílio à navegação aérea e outros serviços
auxiliares de proteção ao vôo, proporcionada pela Administração Direta ou por
empresa especializada da Administração Indireta.
A Tarifa de Uso das Comunicações e dos Auxílios rádio e visuais em
área terminal de tráfego aéreo, por sua vez, remunera a utilização dos serviços
de tráfego aéreo, facilidades de comunicações, auxílio para aproximação,
pouso e decolagem em áreas terminais de tráfego aéreo, proporcionada pela
Administração Direta – Comando da Aeronáutica – ou por empresa
especializada da Administração Indireta a ele vinculada – INFRAERO. Tal qual
a anterior, incide sobre o proprietário ou explorador da aeronave.
Sobre o tema:
A TAN é o valor unitário que remunera os custos dos serviços e facilidades prestadas a uma aeronave determinados pelo seu peso e distância percorrida. Esse valor é fixado em função dos serviços prestados nas regiões de informação de vôo e nas áreas de controle sobrevoadas e da natureza do vôo (doméstico ou internacional). A TAT é o valor unitário que remunera os custos dos serviços e facilidades prestadas a uma aeronave na área terminal de um aeródromo. Esse valor é fixado através dos serviços, das facilidades e dos auxílios para aproximação, pouso, decolagem e subida, em aeródromos públicos que prestam serviços
83 Disponível em www.infraero.gov.br. Acesso em 25 de fevereiro de 2010. 84 BRASIL. Decreto nº 86.864 de 21 de janeiro de1982, art. 3º. In: Agência acional de Aviação Civil: Biblioteca Digital. Poder Executivo. Disponível em www.anac.gov.br. Acesso em 21.fev.2010.
62equivalentes e da natureza do vôo (doméstico ou internacional)85.
O decreto que regulamenta a matéria, por nós já referido, dispõe em
seu artigo 4º, ser da competência do Ministro da Aeronáutica fixar os valores
tarifários, mediante proposta do Departamento de Aviação Civil, válidas em
todo o território nacional86.
Conjugando a redação da norma com a Lei Complementar 97, em
seu artigo 1987 – Capítulo referente ás Disposições Finais e Transitórias –, e
com o teor da Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, bem como do
Decreto nº 5.731, de 20 de março de 2006, conclui-se que o valor das tarifas é
fixado pelo Comando da Aeronáutica, admitida proposta da ANAC.
O fato gerador das referidas tarifas é o uso de qualquer das
facilidades efetivamente dispostas na norma, tendo as mesmas por fatores
componentes de sua base de cálculo o peso máximo da aeronave na
decolagem, a distância percorrida, e a natureza do vôo.
É o que dispõe o art. 5º do referido decreto:
Art. 5º As Tarifas de Uso das Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea em Rota serão cobradas do proprietário ou explorador da aeronave, quantificada em função do peso máximo de decolagem da aeronave, constante do certificado de navegabilidade, da natureza do vôo (doméstico ou internacional) e da distância sobrevoada pela aeronave antes do pouso. Parágrafo único. O sobrevôo no espaço aéreo sob a jurisdição e responsabilidade brasileiras, sem pouso no território nacional, com o efetivo apoio das facilidades e auxílios à navegação aérea do Ministério da Aeronáutica ou de entidade devidamente credenciada, implicará pagamento das Tarifas de Uso das Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea em Rota88.
85 CHAVES, Luiz Henrique Carrilho Ten Cel Int. Cobrança das Tarifas de Uso das Comunicações e dos Auxílios à avegação Aérea Em Rota: Análise da Recuperação dos Custos do SISCEAB em 2006. Monografia em Direito. Rio de Janeiro: Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica, 2007, p. 17 86 BRASIL. Decreto nº 86.864 de 21 de janeiro de1982. Op. cit. art. 4º 87 Art. 19. Até que se proceda à revisão dos atos normativos pertinentes, as referências legais a Ministério ou a Ministro de Estado da Marinha, do Exército e da Aeronáutica passam a ser entendidas como a Comando ou a Comandante dessas Forças, respectivamente, desde que não colidam com atribuições do Ministério ou Ministro de Estado da Defesa.
63O adicional tarifário – ATAERO –, por sua vez, destina-se à
aplicação em melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expansão e
depreciação de instalações aeroportuárias e da rede de telecomunicações e
auxílio à navegação aérea (art. 1º, § 1º da Lei 7920/89).
Tendo por base de cálculo o valor de 50% sobre as tarifas
aeroportuárias e sobre as tarifas relativas ao uso dos auxílios à navegação
aérea e das comunicações (TAN e TAT), ressalta o desejo do legislador em
reforçar o montante direcionado ao financiamento da infra-estrutura
aeroportuária e do controle do espaço aéreo brasileiro.
3.3 - A Distinção entre Tarifas Aeroportuárias e Tarifas de Uso
das Comunicações e dos Auxílios a Navegação Aérea em Rota
No nosso tema de tarifas, pelo que damos ênfase às dispostas
quanto à aviação, importa especificar o objeto do nosso estudo quando
relacionado com outra espécie tarifaria que, embora próxima, remunera
facilidades diferenciadas.
A Lei 6.009/73, que dispõe sobre a utilização e a exploração dos
aeroportos, bem como das facilidades à navegação aérea, estabeleceu uma
base legal comum para duas delas.
O preceito normativo, tal qual se observa, tratou de diferenciar em
momentos distintos as denominadas tarifas aeroportuárias daquelas referentes
à navegação aérea propriamente dita, cujo produto visa, por sua vez,
remunerar as facilidades referentes às comunicações e à navegação.
Quanto à primeira espécie, ela pode ser vista como inerente à
remuneração das facilidades encontradas pela aeronave e pelo passageiro em
solo89, e abrange: tarifa de embarque, tarifa de pouco, tarifa de permanência,
tarifa de armazenagem, tarifa de capatazia.
88 BRASIL. Decreto nº 86.864 de 21 de janeiro de1982. Op. cit. art. 5º 89 “Art. 2º A efetiva utilização de áreas, edifícios, instalações, equipamentos, facilidades e serviços de um aeroporto está sujeita ao pagamento referente aos preços que incidirem sobre a parte utilizada.
64A norma, em verdade, além de enumerar as espécies tarifárias,
cuidou de defini-las, pelo que repetimos a definição legal, esclarecedora
quanto ao tema, disposta em seu artigo 3º90.
Sendo assim, podemos dividir as tarifas aeroportuárias:
Tarifa de embarque (art. 3º, I), devida pela utilização efetiva das
instalações da Estação de Passageiros dos aeroportos e dos serviços de
despacho e de embarque que lhes são postos a disposição; incide sobre o
passageiro, por intermédio da companhia aérea.
Segundo informação da INFRAERO, a cobrança da tarifa de
embarque, do passageiro, por intermédio da companhia aérea, “atende ao
princípio de facilitação, recomendado pela Organização de Aviação Civil
Internacional (OACI), aceito pela Airports Council International (ACI) e adotada
pela maioria dos países membros dessas Organizações91.”
Ressalte-se, entretanto que, pela mera lógica econômica, mesmo as
espécies tarifárias dispostas pela norma como incidentes sobre o proprietário,
o explorador da aeronave ou sobre o transportador da mercadoria estão
invariavelmente embutidas no custo da passagem ou do contrato de
transporte. Aflora-se, tal qual se percebe, algo próximo do fenômeno da
Parágrafo único. Os preços de que trata este artigo serão pagos ao Ministério da Aeronáutica ou às entidades de Administração Federal Indireta responsáveis pela administração dos aeroportos, e serão representados: a) por tarifas aeroportuárias, aprovadas pela Agência Nacional de Aviação Civil, para aplicação em todo o território nacional; (Redação dada pela Lei nº 11.182, de 2005) b) por preços específicos estabelecidos, para as áreas civis de cada aeroporto, pelo órgão ou entidade responsável pela administração do aeroporto”. BRASIL. Lei 6.009 de 26 de dezembro de 1973. Op. cit. 90Art. 3º As tarifas aeroportuárias a que se refere o artigo anterior, são assim denominadas e caracterizadas: I - Tarifa de embarque - devida pela utilização das instalações e serviços de despacho e embarque da Estação de Passageiros; incide sobre o passageiro do transporte aéreo; II - Tarifa de pouso - devida pela utilização das áreas e serviços relacionados com as operações de pouso, rolagem e estacionamento da aeronave até três horas após o pouso; incide sobre o proprietário ou explorador da aeronave; III - Tarifa de permanência - devida pelo estacionamento da aeronave, além das três primeiras horas após o pouso; incide sobre o proprietário ou explorador da aeronave; IV - Tarifa de Armazenagem - devida pelo armazenamento, guarda e controle das mercadorias nos Armazéns de Carga Aérea dos Aeroportos; incide sobre consignatário ou transportador no caso de carga aérea em trânsito. V - Tarifa de Capatazia - devida pela movimentação e manuseio das mercadorias a que se refere o item anterior; incide sobre o consignatário, ou o transportador no caso de carga aérea em trânsito. 91 BRASIL. I FRAERO. Disponível em www.infraero.gov.br. Acesso em 20.fev.2010
65repercussão em matéria tributária, em que o contribuinte de fato difere do
contribuinte de direito.
A Portaria n° 905/DGAC/2005 fixa os valores da tarifa de embarque
doméstica, enquanto que a Portaria n° 955/DGAC/1997 define os da tarifa de
embarque internacional, obedecendo as categorias estabelecidas para os
aeroportos, em função das facilidades disponíveis aos usuários.
Como a razão da tarifa é propiciar uma contraprestação às
facilidades oferecidas, com o conseqüente retorno financeiro dos custos
desprendidos para tanto, razoável é que o valor da tarifa seja diretamente
proporcional ao quantum de facilidades e, por conseqüência, ao custo do
administrador aeroportuário.
“Além de ser revertida para a modernização da infra-estrutura
aeroportuária, a tarifa de embarque também é utilizada em investimentos e
aquisição de equipamentos para segurança dos aeroportos92”, como bem
afirma a INFRAERO. É cediço que com os atentados ocorridos em 11/09/2001,
a segurança mundial em aeroportos alcançou um novo patamar face às
necessidades apresentadas, sendo exigido dos países, assim como do Brasil,
o cumprimento de normas internacionais mais rígidas relativas à segurança.
Tais avanços demandam um inevitável investimento no setor, que, no caso da
INFRAERO, é sustentado não só pelas tarifas como também pela concessão
de espaços comerciais em aeroportos.
Neste sentido, a Portaria nº 1592/GM5, de 07 de novembro de 1984,
define que os aeroportos nacionais são classificados pelos serviços e
facilidades proporcionados pela existência de pistas de pouso, pistas de taxi,
pátio de manobras, terminais de passageiros e de cargas, e áreas de estadia,
definindo, ainda, a referida norma, quais os critérios específicos considerados
quanto a cada uma das facilidades por ela elencadas.
Atualmente, é a Portaria ANAC n.º 199 /SIE, de 26 de fevereiro de
2007, que com base nos critérios estabelecidos na norma anterior, classifica os
aeroportos brasileiros em quatro categorias. A título meramente
92 BRASIL. I FRAERO: Plantão Imprensa, 2005. Disponível em www.infraero.gov.br. Acesso em 22.fev.2010.
66exemplificativo, na Cidade do Rio de Janeiro, o Aeroporto Internacional do
Galeão – Antonio Carlos Jobim é considerado como de 1ª categoria, e o
Aeroporto Santos Dumont, de 2ª Categoria.
Tarifa de Pouso (art. 3º, II), devida pela utilização das áreas e
serviços relacionados com as operações de pouso, rolagem e estacionamento
da aeronave, ocorridas até três horas após o pouco, incidente sobre o
proprietário ou explorador da aeronave.
Esta espécie tarifária, ainda que possa causar dúvidas ao ser
confundida com as tarifas de navegação e de comunicação, possui um tom
diferenciador das demais. Explica-se.
É que a tarifa do uso das comunicações e dos auxílios à navegação
aérea, seja em rota (TAN), seja em área terminal (TAT), remuneram as
facilidades inerentes à condução do vôo, desde a fase de decolagem ate a de
aterrissagem, incluindo a cobertura em área terminal.
A tarifa de pouso, diferentemente, remunera a infra-estrutura
aeroportuária disposta relativamente ao pouso, como manutenção da pista e
da área de taxiamento. Infra-estrutura esta que não abrange as comunicações
e os serviços de navegação, que possuem tarifa própria.
A referida tarifa remunera ainda o estacionamento da aeronave na
aérea terminal pelo período de até três horas, interregno de tempo necessário
para as operação de abastecimento, embarque, desembarque, e outras
necessárias à operação da aeronave e que possam ser exercidas nesse lapso
temporal.
A partir do momento que se esgotam as três horas, sendo
necessária uma permanecia dilatada da aeronave no terminal, passa a incidir a
Tarifa de Permanência (art. 3º, IV), devida pelo estacionamento da aeronave
além das três primeiras horas após o pouso; incide sobre o proprietário ou
explorador da aeronave;
A quarta das tarifas aeroportuária, a Tarifa de Armazenagem (art.
3º, III), na definição legal, é aquela “devida pelo armazenamento, guarda e
controle das mercadorias nos Armazéns de Carga Aérea dos Aeroportos” e
67que incide sobre consignatário ou transportador no caso de carga aérea em
trânsito.
Ressalte-se que a tarifa de armazenagem remunera tão somente a
guarda das mercadorias. Sobre a movimentação e o manuseio das mesmas,
seja para destinação, seja para o armazenamento, incide a denominada Tarifa
de Capatazia (art. 3º, V). Ambas são cobradas, na concepção da norma, do
consignatário, ou do transportador no caso de carga aérea em trânsito.
Conforme afirmamos anteriormente, não acreditamos estar afastada a
transferência dos custos para o destinatário final da mercadoria.
Uma vez apresentadas as tarifas aeroportuárias, passamos a traçar
as relações que as mesmas guardam com as tarifas de uso das
comunicações.
A uma, embora constantes do mesmo diploma legal, Lei 8.009, as
tarifas remuneram serviços diferençados, constantes de um grupamento
próprio de serviços que não se confundem entre si, ainda que possam ter um
teor particular dentro de cada grupo, se observada cada tarifa com relação a
outras que à acompanham.
Por exemplo, dentre as tarifas aeroportuárias, é fácil constatar que
todas remuneram facilidades encontradas no aeródromo e atinentes à
acomodação de passageiros, de cargas, e de aeronaves, e aos serviços
prestados àqueles. Ainda que remunerem a conseqüência final e imediata de
todo vôo bem sucedido, qual seja, o pouso, tem o condão de dispor sobre as
facilidades encontradas para tal fim, sem obter relação – embora talvez seja
para alguns dificultoso assim entender – com a navegação aérea propriamente
dita.
Alem de remunerar serviços diferentes, o fundamento das tarifas de
uso das comunicações é muito mais sensível, pois ressalta a própria
segurança do vôo, remunerando uma série de serviços postos à disposição
das aeronaves e guarnecedores de todo o aparato logístico e humano que
integra o SISCEAB.
Arriscamos afirmar, inclusive, que as tarifas aeroportuárias (por nós
já debatidas) se destacam destas, que poderiam ser denominadas
68aeronáuticas, pois abarcam a operação efetivamente em vôo das aeronaves,
exceto o serviço de comunicações em área terminal.
3.4 - Questões Relevantes Sobre a Análise Tarifária.
Neste capítulo, buscamos analisar algumas questões, do nosso
ponto de vista, relevantes para a questão da segurança aérea e sua interação
com as Tarifas até então estudas.
Reservamos momento oportuno tendo em vista que o tópico merece
uma melhor atenção que não poderia ser dada se o incluíssemos em outra
parte do presente trabalho, sob pena de não ter o mesmo o destaque que
merece na atual temática
3.4.1 - Eficiência, Modicidade e Continuidade do Serviço
Público e suas Relações com a Segurança do Vôo.
Embora seja tema afeto ao conceito e às considerações inerentes
ao serviço público, permitimo-nos cuidar da temática no presente momento,
tendo em vista que a mesma abrange considerações estreitas com a questão
da segurança do vôo e do financiamento tarifário do SISCEAB.
O princípio da eficiência, elevado expressamente à categoria
constitucional pela EC 19 de 1998, orienta todo o atuar público, determinando
um caráter logístico-instrumental tecnicamente acertado, tempestivo, e com um
dispêndio de recursos não maior do que o necessário para tanto.
No tema a que nos propomos, o principio da eficiência está
intimamente atrelado com a confiabilidade sistêmica do controle do espaço
aéreo: um atuar ineficiente, pelas peculiaridades próprias da aviação enquanto
meio de transporte que não admite falhas, de imediato transborda para a
insegurança no vôo e o potencial risco de acidentes.
É neste meandro que se busca imediatamente falar na continuidade
do serviço prestado. Serviço qualitativamente satisfatório, porém nem sempre
69disponível, constitui ofensa a esse princípio, desaguando, por sua vez, em um
atuar de igual modo ineficiente.
A necessidade de operacionalização do SISCEAB, portanto, capaz
de caracterizar um serviço público eficiente e contínuo – e, por conseqüência,
seguro – imprescinde da necessidade de seu financiamento. Para tanto, as
tarifas surgem como solução viável, porém não excludente das dotações
orçamentárias específicas feitas para tanto, desde que assim politicamente
erigido como oportuno.
Embora dispostas para financiar satisfatoriamente determinado
serviço, as tarifas esbarram no principio da modicidade tarifaria e no conceito
de tarifa justa. Não deve o montante cobrado como contraprestação inviabilizar
ou encarecer em demasia o serviço remunerado, tornando-o inócuo.
Por outro lado, como contraponto à modicidade das tarifas –
direcionada aos usuários –, ressalte-se o argumento da necessidade de que a
tarifa disposta a determinado serviço público seja estabelecida em um patamar
adequado para financiar os custos desse serviço, principalmente quando o
mesmo não se sustenta com base em outras fontes.
Em tema da importância do financiamento do Controle do espaço
Aéreo, inclusive, o Tribunal de Contas da União, em auditoria realizada no
Ministério da Defesa, Comando da Aeronáutica, Empresa Brasileira de Infra-
estrutura Aeroportuária - Infraero e Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC,
objetivando avaliar a situação do controle do tráfego aéreo no país e subsidiar
eventual trabalho de fiscalização, a ser efetuado pelo Tribunal, constatou a
falta de recursos inerentes de outras fontes para o financiamento do sistema.
Segundo o Tribunal de Contas, as Tarifas de Uso das
Comunicações e dos Auxílios à navegação Aérea são a fonte única de
financiamento de todo o SISCEAB:
Quanto à questão relativa à gestão orçamentário-financeira, a equipe de auditoria apurou que as ações de governo dirigidas à operação, manutenção e desenvolvimento do Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro são custeadas quase que integralmente por receitas decorrentes de tarifas, não havendo aporte de recursos ordinários do Tesouro Nacional.
70São basicamente três as fontes de receita para o custeio do Sistema: I - Tarifa de Uso das Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea (TAN); II – Tarifa de Uso das Comunicações e dos Auxílios rádio e visuais em área terminal de tráfego aéreo (TAT); e III) Adicional de Tarifa Aeroportuária (ATAERO), sendo que esta última consiste em um acréscimo de 50 % sobre as tarifas aeroportuárias e também sobre a TAN e a TAT93.
Acerca do tema, ressaltamos os dados constantes do trabalho da
lavra de Luiz Henrique Carrilho Chaves Ten Cel Int, intitulado “Cobrança das
Tarifas de Uso das Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea em Rota:
Análise da Recuperação dos Custos do SISCEAB em 2006”, em que
demonstrou o autor que o montante tarifário arrecadado recuperou apenas
82% dos custos do SISCEAB94, considerados como tais os custos atinentes a
despesas correntes com pessoal, consumo de material, diárias, etc.
Destacando outra observação pertinente do autor, e levando em
conta que a ICAO – International Civil Air Organization, por meio do "ICAO’s
Polices on Charges for Airports and Air Navigation Services”, recomenda a
recuperação total dos custos dos serviços prestados, com a existência de
superávit que permita investimentos no sistema, concluímos que no ano em
referência, 2006, além de a fonte única de financiamento não ter sido capaz de
subsidiar o SISCEAB, sequer reservou parcela excedente para futuros
investimentos.
Sem citar o documento da ICAO, porém embasado em relatório de
auditoria fundado em outros dados, o Tribunal de Contas da União:
(...) Assim, a Aeronáutica, desprovida dos necessários recursos, ficou impossibilitada de prover com eficiência e efetividade o serviço de controle do tráfego aéreo, bem assim de ampliar a capacidade operativa dos Cindactas
93 BRASIL. Tribunal de Contas da União: Acórdão 2420/2006 – Plenário. Disponível em www.tcu.gov.br. Acesso em 22.fev.2010. 94 “Com base em dados do ano de 2006, as tarifas TAN e TAT recuperaram 82% dos serviços prestados pelo sistema, porém cabe ressaltar que as tarifas referentes aos vôos domésticos recuperaram apenas 34,50% dos custos. Ao passo que as tarifas referentes aos vôos internacionais recuperaram 130,95%, ou seja, estas subsidiaram, em parte, aquelas tarifas.” CHAVES, Luiz Henrique Carrilho Ten Cel Int. op. cit. p. 34.
71no sentido de permitir o fluxo de aviões adequado às demanda do tráfego aéreo. Nesse contexto, faz-se premente a necessidade de aporte de recursos do Tesouro Nacional para as ações governamentais de operação, desenvolvimento, modernização e manutenção de equipamentos e sistemas de controle do espaço aéreo, uma vez que a arrecadação das receitas provenientes das tarifas de navegação aérea não tem sido suficiente para as necessidades do SISCEAB95.
3.4.2 - Da Inadimplência Tarifária e do Prazo para a Imposição
de Sanções Administrativas e para a Cobrança Judicial do
Valor das Tarifas.
Argumento igualmente importante no que diz respeito à análise
tarifária é aquele relativo à sua inadimplência. Como as tarifas TAN e TAT
incidem sempre sobre o proprietário ou o explorador da aeronave, serão estes
capazes de reter os valores que são devidos pelo efetivo uso das facilidades
que lhes são postas à disposição.
Acerca do assunto, ressaltamos as diferenças legais para o atraso e
para o inadimplemento propriamente dito, sendo que ambos podem levar ao
cancelamento da concessão.
O art. 6º da Lei 6.009/73, combinado com o artigo 3º do Decreto-lei
nº 1.896/81, positiva as conseqüências que podem advir face ao atraso no
pagamento das tarifas TAN e TAT.
É o teor da norma:
Art. 6º O atraso no pagamento das tarifas aeroportuárias, depois de efetuada a cobrança, acarretará a aplicação cumulativa, por quem de direito, das seguintes sanções: I - após trinta dias, cobrança de correção monetária e juros de mora de um por cento ao mês; II - após cento e vinte dias, suspensão ex officio das concessões ou autorizações; III - após cento e oitenta dias, cancelamento sumário das concessões ou autorizações.
95 BRASIL. Tribunal de Contas da União: Acórdão 2420/2006 – Plenário. Op. cit.
72Muito embora o dispositivo legal faça menção às tarifas
aeroportuárias, como já advertimos oportunamente, a ele se combina a
redação do Decreto-lei nº 1.896/81 – que dispõe sobre a utilização de
instalações e serviços destinados a apoiar e tornar segura a navegação aérea,
sendo, portanto, norma de regência das tarifas TAN e TAT –, que manda
aplicar o referido art. 6º da Lei 6.009/73 às tarifas de uso das comunicações e
dos auxílios à navegação aérea em rota.
Em que pese o preceito normativo determinar como sanção mais
grave pelo atraso o cancelamento sumário da concessão – o que reflete
hipótese de cassação, por descumprimento de obrigações pelo concessionário
– trata-se de hipótese em que a autoridade aeronáutica deverá tão somente
instruir o processo e encaminhá-lo para a ANAC, para decisão quanto à
concessão do serviço público.
Tal exegese tem fundamento no parecer nº 142/CONJUR/MD-2009,
da Consultoria Jurídica do Ministério da Defesa, aprovado por meio do
Despacho Decisório nº 006/MD, de 22 de abril de 2009, que determina o
acatamento pela ANAC das decisões emanadas do COMAER enquanto
autoridade aeronáutica, exceto no que importar em cassação de concessão,
sob pena de invadir a competência da ANAC.
No que diz respeito à analise tarifária, dela igualmente cuida o CBA
quanto á obrigatoriedade de sujeição às tarifas dispostas na ordem interna.
Entretanto, restando clarividente à possibilidade de aplicação de sanções com
base nesse regramento, daremos especial ênfase à questão do prazo, em que
permeiam discussões envolvendo a pluralidade de normas a supostamente
balizar o tema.
Ressaltada, por outro lado, a necessidade de explicitação do
conteúdo normativo do CBA, com referência às infrações presentes no próprio
código, abordaremos o assunto como matéria preliminar à análise do prazo
prescricional e de cobrança judicial das tarifas.
Dispõe o CBA:
Art. 14. No tráfego de aeronaves no espaço aéreo brasileiro, observam-se as disposições estabelecidas nos Tratados,
73Convenções e Atos Internacionais de que o Brasil seja parte (artigo 1°, § 1°), neste Código (artigo 1°, § 2°) e na legislação complementar (artigo 1°, § 3°). (...) § 4° A utilização do espaço aéreo brasileiro, por qualquer aeronave, fica sujeita às normas e condições estabelecidas, assim como às tarifas de uso das comunicações e dos auxílios à navegação aérea em rota (artigo 23). Art. 200. Toda empresa nacional ou estrangeira de serviço de transporte aéreo público regular obedecerá às tarifas aprovadas pela autoridade aeronáutica.
A Codificação também possui regramento dilatado relativo às
infrações proveniente do descumprimento tarifário:
Art. 288. O Poder Executivo criará órgão com a finalidade de apuração e julgamento das infrações previstas neste Código e na legislação complementar, especialmente as relativas a tarifas e condições de transporte, bem como de conhecimento dos respectivos recursos. (...) § 2° Não se compreendem na competência do órgão a que se refere este artigo as infrações sujeitas à legislação tributária. Art. 298. A empresa estrangeira de transporte aéreo que opere no País será sujeita à multa e, na hipótese de reincidência, à suspensão ou cassação da autorização de funcionamento no caso de não atender: (...) III - às tarifas, itinerários, freqüências e horários aprovados; às condições contidas nas respectivas autorizações; à conservação e manutenção de seus equipamentos de vôo no que se relaciona com a segurança e eficiência do serviço; ou à proibição de embarcar ou desembarcar passageiro ou carga em vôo de simples trânsito; Art. 302. A multa será aplicada pela prática das seguintes infrações: I - infrações referentes ao uso das aeronaves: (...) h) infringir as Condições Gerais de Transporte ou as instruções sobre tarifas; (...) III - infrações imputáveis à concessionária ou permissionária de serviços aéreos: (...) k) deixar de recolher, na forma e nos prazos da regulamentação respectiva, as tarifas, taxas, preços públicos e contribuições a que estiver obrigada;
74(...) q) infringir as tarifas aprovadas, prometer ou conceder, direta ou indiretamente, desconto, abatimento, bonificação, utilidade ou qualquer vantagem aos usuários, em função da utilização de seus serviços de transporte; (...) VI - infrações imputáveis a pessoas naturais ou jurídicas não compreendidas nos grupos anteriores: (...) m) deixar o proprietário ou operador de aeronave de recolher, na forma e nos prazos da respectiva regulamentação, as tarifas, taxas, preços públicos ou contribuições a que estiver obrigado.
No assunto inadimplência tarifária, ponto que merece maior
destaque, tal qual assim entendemos, é o que diz respeito ao lapso temporal
tanto para o aplicação de penalidades acima dispostas, quanto para a
exigência das tarifas não regularmente quitadas, exigíveis pela via judicial e
independentes das sanções administrativas.
Sendo assim, iniciando a questão dos prazos pelo o que toca às
providencias administrativas dispostas no CBA, em especial àquelas
relacionadas à inadimplência do pagamento de tarifas de uso das
comunicações e dos auxílios à navegação aérea, suscitamos a existência de
possível dúvida quanto ao lapso temporal em que ocorrerá a prescrição do
direito de punir administrativamente o inadimplente. Passamos a explicar
Em tema de prescrição, o CBA reserva à matéria tratamento
presente nos seus artigos 317 e 319, relativos, respectivamente, à prescrição
administrativa, e à prescrição da ação fundada tanto na responsabilidade civil,
por danos causados aos contratantes e a terceiros, inclusive pela própria
Administração, quanto na responsabilidade contratual.
Sendo apenas do nosso interesse a prescrição dita administrativa
ou, em outros termos, a impossibilidade de aplicação de providências gravosas
ao administrado após decorrido certo lapso temporal, em atenção ao princípio
da prescritibilidade na Administração Pública, é a redação do CBA:
Art. 319. As providências administrativas previstas neste Código prescrevem em 2 (dois) anos, a partir da data da ocorrência do ato ou fato que as autorizar, e seus efeitos, ainda no caso de suspensão, não poderão exceder esse prazo.
75
Tal qual se observa, o Código Brasileiro de Aeronáutica consiste em
norma específica destinada a estabelecer as regras básicas da atividade aérea
no espaço aéreo entregue à responsabilidade brasileira. Sob esse teor, em
sede de conflito normativo, pelo critério da especificidade, é de se presumir,
por uso das regras aplicadas em caso de conflito norma, que se aplicariam, a
princípio, as disposições do CBA em desfavor de outras normas que, embora
posteriores, por serem de igual hierarquia, não são especiais com relação á
matéria. Tais argumentos incidem, inclusive, quanto às disposições relativas à
prescrição.
Por tais ilações, quando em voga o prazo de que dispõe a
Administração para responsabilizar os particulares pelas infrações por eles
cometidas, em desfavor tanto da própria codificação, quanto da normatização
esparsa a ela relacionada, seria aplicável, sem maiores dificuldade ao
intérprete, o prazo prescricional de dois anos disposto no art. 319 do CBA.
Com o advento da Medida Provisória no 1.708, de 30 de junho de
1998, entretanto, esse raciocínio quedou-se insubsistente.
É que o referido diploma, convertido, após inúmeras re-edições, na
Lei no 9.873, de 23 de novembro de 1999, estabeleceu o prazo de prescrição
para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal.
Tencionou a norma, em verdade, trazer um limite temporal para a
atuação administrativa, no que toca o exercício regular do seu poder de polícia,
conceito positivamente delineado, na legislação pátria, no art. 78 do CTN, e
que representa, tal qual nos ensina a boa técnica, o conjunto de limitações
imputadas pela Administração ao particular, visando salvaguardar o interesse
público.
É o teor da Lei 9.873/1999, tratado em seu artigo primeiro:
“Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. (...)
76§ 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.”
Na seara do direito aeronáutico, pelo caráter próprio da disciplina, o
exercício de igual poder-dever pela Administração revela, inconteste, o
espelhamento de toda limitação disposta ao administrado tendo em vista o
interesse coletivo, ressalte-se, na segurança e fluidez do tráfego aéreo sob
responsabilidade brasileira, e o respeito às normas para tanto editadas.
A Lei nº 9.873/1999 – em verdade a MP no 1.708/1998 –, inovando
a ordem jurídica, trouxe verdadeira norma especial a reger o prazo de
prescrição do poder de policia na esfera federal, instando a possível
superveniência de conflito aparente de normas com o CBA.
Adotando-se o mesmo critério de especialidade já referido, é cediço
afirmar que se aplica, anteriormente, o disposto na Medida Provisória
no 1.708/98 e, hoje, o teor da Lei 9.873/1999, em detrimento do CBA, no que
menciona a prescrição que corre em favor do administrado – relativa ao lapso
temporal em que é possível o exercício do poder de polícia pela Administração,
manifestado na sanção de polícia.
Ainda que assim não fosse, destacamos, quis o legislador consignar
no texto normativo a revogação expressa das disposições contrárias à norma
mais recente, ainda que constantes de lei especial (art. 8º), pelo que
afirmamos sequer inexistir o conflito aparente ou real de normas que possibilite
a aplicação do CBA.
Em minúcias, o art. 8 da Lei 9.873/1999 determina expressamente a
subsunção de qualquer situação fática ao teor normativo do seu artigo 1º, em
claro afastamento de qualquer outra norma, mesmo que dotada de
especialidade, que contrarie suas disposições, por ser ela a reger a matéria. A
esse respeito:
Art. 8o Ficam revogados o art. 33 da Lei no 6.385, de 1976, com a redação dada pela Lei no 9.457, de 1997, o art. 28 da Lei no 8.884, de 1994, e demais disposições em contrário, ainda que constantes de lei especial.
77Pelos fundamentos expostos, derrogado está, portanto, o art. 319 do
Código Brasileiro de Aeronáutica, Lei 7.565/86.
Superado o primeiro ponto a que nos propomos, saliente-se que ao
lado da discussão acerca do lapso temporal em que é possível a aplicação de
penalidades administrativas ao particular, igualmente importante é
compreender qual o prazo de que dispõe a Administração Pública para exigir
pela via judicial o crédito tarifário.
Em se tratando de tarifa, e não de taxa, não existe a submissão ao
regramento próprio das execuções tributárias, com o prazo prescricional que
lhe é inerente.
Sobre o tema, recentemente se posicionou o Superior Tribunal de
Justiça:
EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. ADMINISTRATIVO. CUSTEIO DO SERVIÇO DE ÁGUA E ESGOTO. NATUREZA JURÍDICA. PRESCRIÇÃO. 1. "Este Tribunal Superior, encampando entendimento sedimentado no Pretório Excelso, firmou posição no sentido de que a contraprestação cobrada por concessionárias de serviço público de água e esgoto detém natureza jurídica de tarifa ou preço público" (EREsp 690.609/RS, Primeira Seção, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe 07.04.08). 2. Consequentemente, a ação de cobrança prescreve em vinte anos, nos termos do Código Civil, não tendo aplicação o art. 1º do Decreto 20.910/32, independentemente da natureza autárquica da concessionária que presta o serviço e titulariza o crédito. 3. Entendimento reafirmado pela Primeira Seção na assentada de 12 de agosto de 2009 (REsp 928.267/RS, da relatoria do Min. Teori Zavascki). 4. Embargos de divergência providos.
Muito embora o acórdão citado diga respeito aos serviços
remunerados pelas tarifas de água e esgoto, o raciocínio se assemelha ao
utilizado para as tarifas que remuneram as facilidades inerentes ao vôo.
Definida a natureza da contraprestação, no caso em análise –taxa
ou tarifa –, igualmente posicionou-se a Corte pela norma aplicável em sede de
prescrição, prevalecente a prescrição vintenária do Código Civil, por se tratar
de matéria atinente ao regramento próprio do direito privado, razão pela qual
não há guarida pra a aplicação de normas publicistas.
78
CONCLUSÃO
Conforme buscamos demonstrar no presente trabalho, a segurança
e a confiabilidade do tráfego aéreo possuem estreita ligação com o controle
sistêmico oferecido pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo, órgão do
Comando da Aeronáutica arvorado na estrutura do Ministério da Defesa.
Nos primórdios da aviação, a segurança do vôo era inerente à
habilidade dos próprios pilotos, tendo em vista o caráter experimental das
primeiras aeronaves. À medida que a aviação crescia – em grande parte
devido aos avanços tecnológicos experimentados nos períodos das duas
Guerras Mundiais – o crescimento do tráfego aéreo, e a exploração comercial
da aviação não mais justificavam a ausência de normas e procedimentos à
regular o setor.
Entretanto, o novo procedimental disposto relativamente à aviação
requeria maiores custos para ser implementado. Hoje, a estrutura
conformadora do Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro é grande o
suficiente para necessitar de maiores investimento, face ao dispêndio
financeiro que possibilita, tendo em vistas a sua manutenção e modernização
constantes, como argumento próprio da sua confiabilidade.
Observamos, assim, a importância imputada às tarifas que
remuneram os diversos sistemas e serviços componentes do SISCEAB,
considerando igualmente que, em tempos não remotos – ressalte-se a
auditoria do TCU referente ao ano de 2006 –, as tarifas eram a única base
econômica a financiar o sistema.
Por isso, conclui-se que todo e qualquer argumento pautado na
segurança e na exigência de um espaço aéreo seguro, indubitavelmente
também desaguará na exigência de tarifas capazes de remunerar eficazmente
os serviços componentes do SISCEAB, circundando a questão da
inadimplência das cobranças tarifárias, que se dá em sua maioria pela
falibilidade na aplicação de sanções administrativas – revertidas na via judicial
–, ou, segundo ainda pretendemos acreditar, pela falta de entendimento do
79empresariado da dimensão que iguais valores representam para a segurança
da aeronavegabilidade.
80
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
ARAUJO, Sarah Maria Linhares de. Taxas e Tarifas no Serviço Público. Dissertação em Direito. Curitiba: Universidade Federal do Paraná, 2008.
CAMBESES JÚNIOR, Manuel. A Saga do Correio Aéreo Nacional. In: INCAER
– Instituto Histórico e Cultural da Aeronáutica. Retirado de www.incaer.aer.mil.br. Acesso em 28. dez. 2009.
________. A Primeira Travessia Aérea do Atlântico Sul. In: INCAER – Instituto
Histórico e Cultural da Aeronáutica. Retirado de www.incaer.aer.mil.br. Acesso em 19.dez.2010.
Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª Ed. [s.l.]:
Malheiros, 2009. HENRIQUE, Jose Simões. História do Cernai. [s.l.]: CERNAI, 2004. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo:
Malheiros, 1997. MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Sugestões Literárias,
1974. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. [s.l.]: Malheiros,
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1989. BRASIL. Decreto nº 13.214 de 23 de outubro de 1918. In: Senado Federal.
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www.senado.gov.br.
81BRASIL. Lei nº 4.911 de 12 de janeiro de 1925. In: Senado Federal. Poder
Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. BRASIL. Decreto 16.983 de 22 de julho de 1925. In: Senado Federal. Poder
Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. BRASIL. Decreto-lei nº 2.961 de 20 de janeiro de 1941. In: Senado Federal.
Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. BRASIL. Decreto-Lei n. 3.302, de 22 de maio de 1941. In: Senado Federal.
Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. BRASIL. Decreto-Lei n. 3.730, de 18 de outubro de 1941. In: Senado Federal.
Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. BRASIL. Decreto nº 8.352, de 9 de dezembro de 1941 In: Senado Federal.
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Relações Exteriores. Poder Executivo. Disponível em www.mre.gov.br. BRASIL. Decreto nº 1.865, de 11 de dezembro 1962 In: Senado Federal.
Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. BRASIL. Decreto-Lei nº 32, de 18 de novembro de 1966. In: Senado Federal.
Poder Legislativo. Disponível em www.senado.gov.br. BRASIL. Lei nº 5.862, de 12 de dezembro de 1972. In: Presidência da
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www.planalto.gov.br. BRASIL. Lei 8.429 de 02 de junho de 1992. Disponível em:
www.planalto.gov.br. BRASIL. Lei nº 9.649 de 27 de maio de 1998. In: Presidência da República.
Poder Executivo. Disponível em www.planalto.gov.br.
82
ÍNDICE
INTRODUÇÃO 6
CAPÍTULO I
AVIAÇÃO E CONTROLE DO ESPAÇO AÉREO: ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO MODELO EM VIGOR
12
1.1 - Da Concepção do Avião à Convenção de Chicago: Breve Histórico.
11
1.1.1 - A Conferência de 1910 e a Convenção de Paris de 1919
12
1.1.2 - Varsóvia (1929) 13
1.1.3 - A Conferência de Chicago (1949) e o Nascimento da OACI
14
1.2 - O Desenvolvimento da Aviação e a Regulamentação Aeronáutica no Cenário Brasil
17
1.3 - O Ministério da Aeronáutica 21
1.4 - A Diretoria de Rotas Aéreas e o Serviço de Proteção ao Vôo
23
1.5 - A Reforma Administrativa do Estado e a Nova Estrutura Ministerial
26
1.6 - A História Mais Recente 28
CAPÍTULO II
AVIAÇÃO, CONTROLE AÉREO, E A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS
31
2.1 - A Repartição Constitucional de Competências na CRFB/88
31
2.2 - Serviços Públicos e os Serviços Aeronáuticos
37
2.3 - A Organização Administrativa Federal e os Elos Integrantes da Aviação Nacional: ANAC, DECEA, INFRAERO, CONAC e Secretaria de Aviação Civil
44
2.3.1 - Ministério da Defesa 45
83
2.3.2 - Conselho Nacional de Aviação Civil – CONAC
46
2.3.3 - Secretaria de Aviação Civil 47
2.3.4 - Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC
48
2.3.5 - INFRAERO 51
2.3.6 - Departamento de Controle do Espaço Aéreo – DECEA
53
CAPÍTULO III
AS TARIFAS AERONÁUTICAS NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
56
3.1 - Estado Gerencial e Estado Empresário: A Questão das Tarifas
56
3.2 - As Tarifas de Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea: TAN, TAT e Adicional Tarifário ATAERO
60
3.3 - A Distinção entre Tarifas Aeroportuárias e Tarifas de Uso das Comunicações e dos Auxílios a Navegação Aérea em Rota
63
3.4 - Questões Relevantes Sobre a Análise Tarifária
68
3.4.1 - Eficiência, Modicidade e Continuidade do Serviço Público e suas Relações com a Segurança do Vôo
68
3.4.2 - Da Inadimplência Tarifária e do Prazo para a Imposição de Sanções Administrativas e para a Cobrança Judicial do Valor das Tarifas
71
CONCLUSÃO 78
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 80
ÍNDICE 82
FOLHA DE AVALIAÇÃO 84
84
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição: Universidade Candido Mendes
Título da Monografia: Segurança, Sustentabilidade e Tarifação: As Tarifas
de Uso das Comunicações e dos Auxílios à Navegação Aérea no
Financiamento da Segurança do Vôo
Autor: Diogo Alves Verri Garcia de Souza
Data da entrega:
Avaliado por: Conceito:
