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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO DE BIGUAÇU CURSO DE DIREITO
A VONTADE POLÍTICA E A LEI AMBIENTAL
FERNANDO CONY DE FREITAS
Biguaçu (SC), Novembro de 2008
i
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO DE BIGUAÇU CURSO DE DIREITO
A VONTADE POLÍTICA E A LEI AMBIENTAL
FERNANDO CONY DE FREITAS
Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Professor Msc. Rafael Burlani
Biguaçu (SC), Novembro de 2008
ii
AGRADECIMENTO
Aos deuses, aos elementais e todas as entidades etéreas que fazem parte das crenças humanas.
Também a minha mãe, Professora Ivone, que tantas horas gastou tentando me convencer a estudar.
A minha tia Lourdes, escritora, exemplo de vida aos 85.
Ao Dr. Ademar, que me ensinou há muito tempo que se pode chegar lá quando se acredita que pode.
A minha esposa, Patrícia, responsável pela empreitada, incansável companheira.
E, todos aqueles amigos que tornaram possível o êxito de mais esta etapa, quem sabe, início de outras tantas.
Por fim ao Criador sem o qual nada teria. existido.
iii
DEDICATÓRIA
A todos aqueles que acreditam que, através da natureza, a vida pode ser uma experiência única, entre o homem e Deus.
iv
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Biguaçu, Novembro de 2008
Fernando Cony de Freitas Graduando
v
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Fernando Cony de Freitas, sob o
título: A Vontade Política e a Lei Ambiental, foi submetida em 10/11/08 à banca
examinadora composta pelos seguintes professores: Rafael Burlani Neves
(Presidente), Maria Helena Machado (1º Membro), Giancarlo Castelan (2º
Membro), e aprovada com a nota: ( ).
Biguaçu, Novembro de 2008
Msc. Rafael Burlani Neves Orientador e Presidente da Banca
Msc. Helena N. Paschoal Pitsica Responsável pelo Núcleo de Prática Jurídica
vi
ROL DE ABREVIATURAS OU DE SIGLAS
CC/1.916 - Código Civil Brasileiro de 1.916 CC/2002 - Código Civil Brasileiro de 2002 CF - Constituição Federal CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente COBRAMAB - Comissão Brasileira do Programa Homem e Biosfera CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental - SP EPIA - Estudo Prévio de Impacto Ambiental FEPAM - Fundação Estadual de Proteção Ambiental - RS IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente RIMA - Relatório de Impacto Ambiental SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservação UC - Unidade de Conservação UPI - Unidade de Proteção Integral UUS - Unidade de Uso Sustentável
vii
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o Autor considera estratégicas à
compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Natureza:
Do latim natura, de nato, nascido. O conjunto de todos os
seres que formam o universo. Essência e condição própria de um ser.
A natureza é uma totalidade (onde se inclui o ser humano)1.
Direito Ambiental:
Proteção jurídica do Meio Ambiente.
Direito Ecológico:
“O conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos
organicamente estruturados para assegurar um comportamento que não atente
contra a sanidade mínima do meio ambiente”2.
O conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos
sistematizados e informados por princípios apropriados que tenham por fim a
disciplina do comportamento relacionado ao meio ambiente3.
1 Disponibilizado em: http://www.ambito-juridico.com.br/
site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=3203). 2 Sérgio Ferras – Disponibilizado em: http://jusvi.com/artigos/28804). 3 Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Disponibilizado em: http://jusvi.com/artigos/28804).
viii
SUMÁRIO
RESUMO ............................................................................................. x
ABSTRACT......................................................................................... . xi
INTRODUÇÃO .................................................................................. 01
CAPÍTULO 1 ..................................................................................... 03
O MEIO AMBIENTE E A PESSOA HUMANA ................................... 03 1.1 MEIO AMBIENTE: CONSIDERAÇÕES....................................................... 03 1.1.1 BREVE HISTÓRICO .......................................................................................... 03 1.2 DEFINIÇÕES DE MEIO AMBIENTE............................................................... 04 1.2.1Espécies de Meio Ambiente........................................................................ 08 1.2.1.1 Ambiente Físico ou Natural....................................................................... 09 1.2.1.2 Ambiente Artificial ou Urbano..................................................................... 09 1.2.1.3 Ambiente Cultural....................................................................................... 10 1.2.1.4 Ambiente do Trabalho................................................................................ 10 1.4.1 Direito Ecológico......................................................................................... 11 1.5 DANO AMBIENTAL.........................................................................................12 1.5.1 Comentários sobre crimes de perigo e de resultado.................................... 13 1.6 PRINCÍPIOS DO MEIO AMBIENTE................................................................ 15 1.7 TUTELA CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE......................................16 1.7.1 Aspéctos Históricos.......................................................................................16 1.7.2 O Direito Ambiental na Constituição Federal de 1988.................................. 19 1.7.3 Normas Específicas...................................................................................... 20 1.7.4 Normas Gerais.............................................................................................. 20 1.7.5 Normas de Competência.............................................................................. 22 1.7.6 Normas de Garantia...................................................................................... 22
CAPÍTULO 2 ..................................................................................... 23
DESTINATÁRIOS DO MEIO AMBIENTE .......................................... 23 2.1 O ACESSO AOS BENS AMBIENTAIS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL ...... 23 2.2 DO INDIVIDUAL AO SOCIAL......................................................................... 24 2.2.1 Mudanças na Constituição Federal........................................................... 27 2.2.2 Benefícios da Ambientalização da Constituição Federal........................ 32 2.2.2.1 Não degradar............................................................................................. 32 2.2.2.2 Função Social da Propriedade................................................................... 33 2.2.2.3 Proteção Ambiental.................................................................................... 34 2.2.2.4 Funcionamento do Estado......................................................................... 35 2.2.2.5 Redução da Discricionariedade Administrativa.......................................... 35 2.2.2.6 Participação Popular.................................................................................. 36 2.3 O ESTUDO DO IMPACTO AMBIENTAL........................................................ 37
ix
CAPÍTULO 3 ..................................................................................... 40
O PAPEL DO PODER PÚBLICO FRENTE À AMBIENTALIZAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL......................................................... 40 3.1 O BRASIL FRENTE ÀS CONVENÇÕES INTERNACIONAIS........................ 40 3.2 BENEFÍCIOS FORMAIS DA AMBIENTALIZAÇÃO DA CF........................... 42 3.2.1 Constituição Federal de 1988.....................................................................46 3.3 O PAPEL DO MP COM RELAÇÃO ÀS POLÍTICAS DE INCLUSÃO.............48 3.4 DEVERES AMBIENTAIS ATRIBUIDOS AO PODER PÚBLICO.................... 49 3.4.1 Estudo de Impacto Ambiental.................................................................... 58 3.4.2 Controle Jurisdicional da Administração Pública................................... 61
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................... 63
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ........................................... 65
x
RESUMO
A presente pesquisa tem como objetivo conhecer o s
mecanismos necessários para a ambientalização da Constituição Federal,
diretamente relacionada à atuação do Poder Público nos níveis Federal, estadual
e municipal. Também, é objeto do trabalho o papel do Brasil frente às
comunidades internacionais em função dos pactos relativos ao ambiente dos
quais foi tomando parte com o passar do tempo. O estudo é desenvolvido
mediante pesquisa bibliográfica e análise do texto legislativo, principalmente a
Constituição Federal em seu art. 225, § 1º, I, II, III, IV, VI e VII, e da Lei 9.985/00
que o regulamenta, um retrospecto no tempo relativo às políticas adotadas em
relação ao meio ambiente e sua legislação. Por fim, aborda-se a responsabilidade
do Poder Público e os efeitos que daí advém para a melhoria da qualidade de
vida da população e em prol da ambientalização da Constituição Federal na
busca da sustentabilidade.
Palavras chave: sustentabilidade; ambientalização da
constituição; atuação do poder público.
xi
ABSTRACT
The present research intends to know the needed
mechanisms to Federal Constitution invironmentalization with regard to the
performance of the Public Power in the Federal, State and Municipal levels.
Another objective was to look at the Brasilian function vis-a-vis the foreign
communities, regarding environmental pacts, established along the time. This
study was developed through bibliographic research and analysis of legislative
texts, mainly the Federal Constitution in its article 225, § 1º, I, II, III, IV, VI and VII
and the regulation of the Law n. 9985/00. regarding a timeline of the adopted
policies related to the environment and its legislation. At the end, it is approached
a subject about the Public Power responsibility and its effects to the improvement
of the national population life quality and in favor of Federal Constitution
environmentalization in search of the sustaintability.
Key-Words: sustaintability; constitution environmentalization;
performance of the public power.
1
INTRODUÇÃO
Atualmente é de conhecimento geral o fato de que a
sobrevivência da espécie humana sobre a Terra só será possível a médio e longo
prazo através da sustentabilidade. Até o século passado se acreditava que a
ciência seria capaz de resolver todos os problemas da humanidade, contudo um
simples exemplo como a destruição da camada de ozônio não teve solução
através da ciência que se viu incapaz de resolvê-lo, este, dentre tantos outros
problemas relacionados ao meio ambiente.
A partir da década de 70 se verificou uma intensa atuação
global em torno de providências que se não fossem tomadas colocariam a
humanidade em sério risco de extinção. É sabido também que não é o mundo que
acaba, são as espécies que desaparecem, assim como os dinossauros que por
razões naturais desapareceram repentinamente. Também o homem pode
desaparecer do planeta, até mesmo por causas naturais, porém estas causas
poderão ter sua origem na conduta humana. O Brasil em função do movimento
global na busca da sustentabilidade assumiu vários compromissos e a presente
Monografia tem como objeto conhecer a atuação do poder Público relativamente
à ambientalização da Constituição Federal na busca da sustentabilidade
O seu objetivo é demonstrar a efetividade das Políticas
Públicas para a proteção do meio ambiente
Para tanto, principia–se, no Capítulo 1, tratando de definir
Meio Ambiente e seus destinatários bem como a tutela Constitucional destes
locais
No Capítulo 2, tratando da competência e atuação do Poder
Público na proteção ambiental em função da criação de leis infraconstitucionais
para a efetivação desta garantia
No Capítulo 3, tratando de verificar a efetividade das
Políticas Públicas frente aos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil
2
na busca da sustentabilidade em função do art. 225 da Constituição Federal e
seus incisos I, II, III, IV, VI e VII, que são regulamentados pela Lei nº 9.985/00.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as
Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos
destacados, seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões
sobre a vontade política e a legislação ambiental dando ênfase a necessidade da
publicidade dos atos públicos e da educação ambiental para a efetiva parceria
populacional, no alcance destes objetivos de sustentabilidade.
Para a presente monografia foram levantadas as seguintes
hipóteses:
Hipótese 1: A legislação ambiental brasileira oferece a
definição de meio ambiente objetivando a sustentabilidade de forma clara e
acessível a todos os cidadãos
Hipótese 2: O acesso e a apropriação dos bens naturais no
Brasil acontecem de forma sustentável de acordo com as diretrizes do Poder
Público e em consonância com a legislação internacional
Hipótese 3: O Poder Público efetivamente oferece a
proteção que o meio ambiente necessita com sua política de atuação e frente aos
compromissos assumidos pelo Brasil internacionalmente e internamente na busca
da melhoria da qualidade de vida de sua população
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase
de Investigação foi utilizado o Método Indutivo, o Relatório dos Resultados
expresso na presente Monografia é composto na base lógica Indutiva.
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as
Técnicas, do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da Pesquisa
Bibliográfica.
3
CAPÍTULO I
O MEIO AMBIENTE E A PESSOA HUMANA
1.1 MEIO AMBIENTE: CONSIDERAÇÕES
“Se a navegação aviventa o comércio e a lavoura, não pode
haver navegação sem rios, não pode haver rios sem fontes, não há fontes sem
chuvas, não há chuva sem umidade, não há umidade sem floresta”.4
Tal expressão ocorreu em 1815 e, segundo Pádua, foi à
primeira manifestação de um homem público brasileiro, relativamente ao meio
ambiente 5.
1.1.1 Breve Histórico
Já em 1863, Thomas Huxley versava sobre as inter-relações
entre os seres vivos e meio ambientes, em seu ensaio: Evidências sobre o lugar
do homem na Natureza, em 1864, George P. Marsh na obra O Homem e a
Natureza “apresentava um exame detalhado da ação do homem sobre os
recursos naturais e chamava a atenção para as causas do declínio de civilizações
antigas, acentuando que as modernas poderiam estar no mesmo caminho” 6.
Explica Genebaldo que em face dos avanços tecnológicos o
homem aumentou em muito a sua capacidade de alterar o ambiente natural, o
que levou a efeitos negativos na qualidade de vida. Vários autores foram se
sucedendo e em 1968 houve uma sistematização do assunto em Roma com a
reunião denominada de Clube de Roma. Salienta ainda Genebaldo que logo em
4 SILVA (apud FREITAS, 2001). Crimes contra a natureza. 7. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:
Revista dos Tribunais. p. 19. 5 Idem. 6 DIAS, Genebaldo Freire. Educação ambiental: princípios e práticas. 5. ed. São Paulo: Gaia, 1998. p. 42.
4
seguida foi publicado o que hoje se considera um clássico “A Blueprint for
Survival”, propondo medidas para melhorar o ambiente. Finalmente em 1972 o
Clube de Roma publicou o relatório The Limits of Growth, que denunciava a crise
mundial. A Conferência da ONU em Estocolmo na Suécia sobre o ambiente
humano pode ser considerado “um marco histórico”, já que gerou a Declaração
sobre Ambiente Humano, estabelecendo o Plano de Ação Mundial, visando à
melhoria do ambiente, onde se enfatiza a educação ambiental como poderoso
instrumento neste afã 7.
No Brasil, as primeiras leis ambientais datam do segundo
império e, restringiam certos tipos de uso dos recursos naturais na cidade do Rio
de Janeiro. Porém, somente em meados do século XX é que realmente o assunto
passou a ser tratado com leis mais abrangentes que visavam regular o uso do
meio ambiente em todo o Território Nacional. Depois do Código Florestal de 1965,
alterado pela Constituição de 1988, a Lei 6.938/81 foi sem dúvida um primeiro
avanço, já que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Mas, sem
duvida que, somente com a Constituição Federal de 1988 além de definir
ambiente como um bem comum da população, ainda atribuiu ao Estado o dever
de, conjuntamente com a sociedade, proteger os ambientes naturais 8. Apesar de
o Brasil possuir boas leis, sua efetividade esbarra em problemas como o fato de
serem leis novas e, portanto, pouco conhecidas. Falta de detalhamento dos locais
geográficos. Indiferença das autoridades relativamente à estrutura e
funcionamento do Estado, em todos os níveis, aliados a falta de vontade política,
leva ao desrespeito e desconhecimento das leis de proteção ambientais 9.
1.2 DEFINIÇÕES DE MEIO AMBIENTE
O Brasil adota o termo “Meio Ambiente” inclusive no texto
Constitucional: “Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente...”.
7 LEITE – MEDINA. Educação ambiental Curso básico à distância. MMA. Brasília. CID Ambiental. Vol. 4.2000. p. 72. 8 Ibid., p. 73. 9 Ibid. p. 74.
5
Freitas observa que a expressão meio ambiente é
redundante, já que ambiente significa o que cerca ou envolve os seres vivos ou as
coisas. No México e na Espanha é utilizada somente a expressão ambiente para
expressar a totalidade dos meios bióticos e abióticos do planeta. Algumas
constituições como a da Espanha utiliza, então, apenas a palavra ambiente, para
expressar o que no Brasil denominamos “meio ambiente” 10.
Tais considerações se fazem necessárias devido ao fato de,
quase sempre existir confusão relativamente ao termo e segundo as palavras de
Trigueiro: “[...] é confundir meio ambiente com fauna e flora, como se fossem
sinônimos. É grave também a constatação de que a maioria dos brasileiros não
se percebe como parte do meio ambiente, normalmente entendido como algo
fora, que não nos inclui.” A própria Constituição Federal coloca que todos têm
direito “ao”, quando deveria ser “de fazer parte de um”, ou como propriedade
quando afirma “bem de uso comum do povo”. O contexto constitucional é claro
quando vê o homem como dono do meio ambiente e não como uma parte do
mesmo.
Freitas afirma ainda que estamos “consumindo” e nos
“alimentando” de conceitos e idéias, como fins em si. Segundo ele, é necessário
internalizá-los na vida, realizá-los. “Nesses tempos de informação rápida,
superficial e excessiva, sem recolhimento para avaliar e processar restará o
consumo: das novidades, dos tratados, das declarações sem compromisso” 11.
Preocupada com as diversas definições relativas a meio
ambiente a Petrobrás financiou uma obra em 1990 que se intitula “Vocabulário
Básico de Meio Ambiente” e esta obra coloca importantes definições ligadas à
área ambiental. Dentre elas as de meio ambiente que podem ser acadêmicas e
legais. Todavia, algumas são limitadas, já que se apresentam abrangendo apenas
os componentes naturais. Modernamente se considera meio ambiente um
sistema “no qual interagem fatores de ordem física, biológica e sócio-
10 FREITAS, Vladmir Passos de. Crimes contra a natureza. 7. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2001. p. 19. 11 Idem.
6
econômica”12. Neste estudo foram compiladas as seguintes definições
acadêmicas para meio ambiente:
As condições, influência ou forças que envolvem e influem ou modificam o complexo de fatores climáticos, edáticos e bióticos que atuam sobre um organismo vivo ou uma comunidade ecológica e acaba por determinar sua forma e sua sobrevivência: a agregação das condições sociais e culturais (costumes, leis, idioma, religião e organização política e econômica) que influenciam a vida de um indivíduo ou de uma comunidade.13
O conjunto, em um dado momento, dos agentes físicos, químicos, biológicos e dos fatores sociais susceptíveis de terem um efeito direto ou indireto, imediato ou a termo, sobre os seres vivos e as atividades humanas14
A soma das condições externas e influências que afetam a vida, o desenvolvimento e, em última análise a sobrevivência de um organismo.15
O conjunto do sistema externo físico e biológico, no qual vivem o homem e os outros organismos. 16
O ambiente físico-natural e suas sucessivas transformações artificiais, assim como seu desdobramento espacial.17
O conjunto de todos os fatores físicos, químicos, biológicos e sócio-econômicos que atuam sobre um indivíduo, uma população ou uma comunidade. 18
Relativamente às definições legais para meio ambiente
temos:
Consideram-se como meio ambiente: Todas as águas interiores ou costeiras, superficiais e subterrâneas, o ar e o solo. (Decreto Lei nº 134 de 16.06.75 – Estado do Rio de Janeiro).
Meio ambiente – o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica que permite, abrigam e regem a vida em todas as suas formas. (Lei 6.938 de 31. 08. 81).
12 FEEMA – Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente. Petrobrás. Vocabulário básico
de meio ambiente. Rio de Janeiro. Setor de Recursos Impressos. Divisão de Recursos Informativos. Serviço de Comunicação Social da Petrobrás. 1990. p. 133.
13 WEBSTER’S, 1976. 14 POUTREL & WASSERMAN, 1977. 15 THE WORLD BANK, 1978. 16 PNUMA (apud SAHOP, 1978). 17 SUNKEL (apud CARRIZOSA). 18 INTERIM MEKONG COMMITTEE, 1982.
7
Considera-se ambiente tudo que envolve e condiciona o homem, constituindo o seu mundo, e dá suporte material para a sua vida biopsicossocial... Serão considerados sob esta denominação, para efeito deste regulamento, o ar, a atmosfera, o clima, o solo e o subsolo, as águas interiores e costeiras, superficiais e subterrâneas e o mar territorial, bem como a paisagem, fauna, a flora e outros fatores condicionantes à salubridade física e social da população. (Decreto nº 28.687 de 11.02.82 – Estado da Bahia).
As condições físicas que existem numa área, incluindo o solo, a água, o ar, os minerais, a flora, a fauna, o ruído e os elementos de significado histórico ou estético. (Califórnia - Environmental Quality, 19810.
Todos os aspectos do ambiente do homem que o afetam como indivíduo ou que afetam grupos sociais. (Environmental Protection Act., 1975, Australia).
O conjunto de elementos naturais, artificiais ou induzidos pelo homem, físicos, químicos e biológicos, que propiciem a sobrevivência, transformação e desenvolvimento de organismos vivos. (Ley Federal de Proteción al Ambiente, de 11.01.82 – México).
Meio ambiente significa: (1) o ar, o solo, a água; (2) as plantas e os animais, inclusive o homem; (3) as condições econômicas e sociais que influenciam a vida do homem e da comunidade; (4) qualquer construção, máquina, estrutura ou objeto e coisas feitas pelo homem; (5) qualquer sólido, líquido, gás, odor, calor, som, vibração ou radiação resultante direta ou indiretamente das atividades do homem; (6) qualquer parte ou combinação dos itens anteriores e as inter-relações de qualquer dois ou mais deles. (Bill, nº 14 – Ontário – Canadá).
Nota com bastante propriedade Machado que no Brasil
somente se materializou uma definição de meio ambiente com o advento da Lei
da Política Nacional do Meio Ambiente: “o conjunto de condições, leis, influencias
e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a
vida em todas as suas formas” (art.3º, I) 19.
Ainda no âmbito das definições cabe ressaltar a definição
que Machado menciona, já que o Direito Ambiental como disciplina jurídica teve
inicialmente o nome de “Direito Ecológico” e, que segundo os professores, Sérgio
Ferras em 1972 e Figueiredo Moreira Neto em 1975 como “o conjunto de regras e
instrumentos jurídicos organicamente estruturados, para assegurar um
comportamento que não atente contra a sanidade mínima do meio ambiente”.
19 FEEMA. Vocabulário básico de meio ambiente. p. 133.
8
Machado assevera o fato de que ambos “delimitam a disciplina ao ambiente”,
salientando que Direito do Ambiente “abarcará o que se pretende proteger e
normatizar” 20.
1.2.1 Espécies de Meio Ambiente
Divergindo das definições o tratamento legal do meio
ambiente no Brasil, que teve seu início mais expressivo na década de 70, sendo
que, considera para efeitos legais, na prática, o controle e fiscalização das
atividades humanas, que possam causar impacto ambiental negativo. Nas
palavras do professor Boeira:
Como conseqüência genética, as políticas ambientais têm sido pautadas por idéias de Comando & Controle, visando regulamentação de atividades de impacto ambiental negativo 21. Este autor defende “uma complementaridade” entre as três formas já conhecidas. “[...] Na correlação de forças de cada região (em cada país), Estado, Mercado e Terceiro Setor disputam a primazia na definição do que seja prioritário, resultando destas disputas um perfil peculiar do chamado “desenvolvimento Sustentável” ou da “Sustentabilidade”. Ainda que haja um acordo genético quanto ao conceito proposto pelo Relatório Brundtland, de que o desenvolvimento sustentável é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações futuras atenderem também as suas políticas de aproximação intra-setorial no Estado (meio ambiente, saúde, agricultura, etc.) e as políticas de parceria entre Estado e Mercado ou entre Estado e Terceiro Setor ou entre Mercado e Terceiro Setor enfrentam barreiras de vários tipos: a) falta de informação e conhecimentos organizados; b) falta de pessoal qualificado para gerar novos arranjos interinstitucionais; c) falta de recursos financeiros para vencer as barreiras anteriormente citadas; d) falta de debate político sobre as prioridades de investimento dos recursos existentes, considerando-se o alto custo socioambiental da má aplicação dos mesmos e do acúmulo de obstáculos à medida que o tempo passa.22
20 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 6. ed. rev. atual. e ampl. São
Paulo: Malheiros. 1996. p. 244. 21 BOEIRA, Sérgio Luís. Agenda 21 e política nacional de meio ambiente. Disponível no site
www.sj.univali.br/agenda21/agenda21-e-politica-nacional. Em 05.09.2001. Acesso em 20.10.08. 22:45.
22 Idem.
9
1.2.1.1 Ambiente físico ou natural
Constituindo-se da natureza em seu estado natural, sem ter
recebido a ação humana, este ambiente, em função do art. 24, caput e VI,
determina ao Poder Público a competência no cuidado: “VI – florestas, caça,
pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteção do meio ambiente e controle da poluição”, se constituindo em:
Ar;
Água;
Solo;
Flora e
Fauna
1.2.1.2 Ambiente Artificial ou Urbano
Este ambiente, dito artificial em função de haver sido criado
pela mão humana, em detrimento de um local natural, pode ser rural ou urbano,
entendendo-se as cidades ou os aglomerados humanos, é também o art. 24 da
Constituição Federal que atribui ao Poder Público o poder/dever de legislar
relativamente a ele (art. 24, I, V), sendo por vezes até mesmo repetitivo.
Ao lado do meio ambiente natural, temos o meio ambiente construído, ou artificial, aquele produzido pela ação do homem ao transformar a natureza: as cidades. Há cidades que nos parecem limpas, arborizadas, bonitas, pois tiveram seu crescimento planejado, e outras, que ao crescerem desordenadamente, levam-nos a pensar que seus prédios se acotovelam por uma beira na calçada. A planejada ocupação do solo urbano, determinando as limitações ao direito de construir, informa como a cidade irá crescer e para onde, como fluirá o trânsito, onde estarão localizadas as áreas verdes para o lazer tão necessário a seus habitantes. Um meio ambiente construído sadio contribui para o bem estar da população que ali vive; e, ao contrário, um meio ambiente artificial hostil gera não apenas sensação de angústia em seus habitantes como também termina por levar ao abandono e descaso e, não rara vezes, à agressão para com o espaço público.23
23 CALIL, La Elisa Silingowschi. História do direito do trabalho da mulher. Disponível no site
http:/www.mundo dos filósofos.com.br/lea14.htm. Acesso em 24/10/08 20:29.
10
1.2.1.3 Ambiente Cultural
Este ambiente é segundo o art. 24, VII, IX, incumbência do
Poder Público, proteção através de legislação concorrente entre União, Estados e
Distrito Federal.
O patrimônio cultural de um povo constitui-se em seu meio ambiente cultural e este conceito engloba, segundo definição da própria Constituição da República Federativa do Brasil, o que faz "referência à identidade, à ação e à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: as formas de expressão; os modos de criar, fazer e viver; as criações científicas, artísticas e tecnológicas; as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; e, os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico." A preservação e valoração da cultura de um povo, implica, em última instância na preservação e valoração deste próprio povo .24
1.2.1.4 Ambiente do Trabalho
O Meio Ambiente do Trabalho se constitui no local onde as
pessoas desempenham suas atividades laborais.
Não sendo diferente dos anteriores, a competência do Poder
Público também aqui se evidência no art. 24, I, III, V, XII. Entende-se por
Ambiente do Trabalho os locais onde as pessoas desenvolvem suas atividades
laborais e as condições em que tais atividades são desenvolvidas no âmbito
nacional. Calil usa a definição de Grott:
Para João Manoel GROTT (2003), entende-se o Meio Ambiente do Trabalho como um conjunto de fatores físicos, climáticos ou de quaisquer outros que, interligados, ou não, estão presentes e envolvem o local de trabalho do indivíduo. É natural admitir que o homem passou a integrar plenamente o meio ambiente no caminho para o desenvolvimento sustentável preconizado pela nova ordem ambiental mundial 25.
24 CALIL, La Elisa Silingowschi. História do direito do trabalho da mulher. Disponível no site
http:/www.mundo dos filósofos.com.br/lea14.htm. Acesso em 24/10/08 20:29. 25 Idem.
11
1.4.1 Direito Ecológico
Antunes acredita que o conceito de direito ambiental não
evidencia somente a “natureza considerada em si própria”. E ainda: “O direito
ambiental não está preocupado apenas com o ambiente natural – a condição
física da terra, do ar, da água. Ele abarca também o ambiente humano – a saúde
e outras condições sociais produzidas pelo homem que afetam o lugar dos seres
humanos na Terra”.
Antunes considera “que Direito do Meio Ambiente ou Direito
Ambiental são expressões sinônimas” 26.
“O Direito Ambiental pode ser definido como um direito que
se desdobra em três vertentes fundamentais que são constituídas pelo Direito do
Meio Ambiente, Direito Sobre o Meio Ambiente e o Direito do Meio Ambiente”..
Cita ainda Antunes:
Tais vertentes existem, na medida em que o Direito Ambiental é um direito humano fundamental que cumpre a função de integrar os direitos à saudável qualidade de vida, ao desenvolvimento econômico e a proteção dos recursos naturais. Mais do que um direto autônomo, o Direito ambiental é uma concepção de aplicação da ordem jurídica que penetra, transversalmente, em todos os ramos do Direito. O Direito Ambiental, portanto, tem uma dimensão humana, uma dimensão econômica que se devem harmonizar sob o conceito de desenvolvimento sustentado.27
Outra definição: “O conjunto de técnicas, regras e
instrumentos jurídicos organicamente estruturados para assegurar um
comportamento que não atente contra a sanidade mínima do meio ambiente”.28
“O conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos
sistematizados e informados por princípios apropriados que tenham por fim a
26 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 3. ed. rev. e ampli. Rio de Janeiro: Lúmen Júris LTDA, 1999. p. 7. 27 Ibid., p. 9. 28 Sérgio Ferrás.
12
disciplina do comportamento relacionado ao meio ambiente”. (Diogo de
Figueiredo Moreira Neto).
1.5 DANO AMBIENTAL
Quando a questão dano envolve o ambiente - “dano
ambiental” - sua avaliação é extremamente complexa, em função das referências
específicas necessárias à sua avaliação. Outra dificuldade ocorre quando o dano
é causado por mais de uma fonte 29.
Machado considera que no caso civil, o dano
necessariamente passa pelo cumprimento ou não da responsabilidade de fazer
ou não fazer, resultando no pagamento de condenação em dinheiro, que será
aplicada na prevenção ou reparação do dano. O termo responsabilidade, leva a
entender-se responsabilidade jurídica que se liga a idéia de culpa, intenção,
imprudência, negligência ou imperícia do responsável, o que até a Idade Média
não existia com relação ao dano ambiental 30.
O dano ambiental tem seu conceito universalizado na
Convenção de Lugano (Conselho da Europa) em seu art. 2.7 – dano significa:
a) a morte ou lesões corporais;
b) qualquer perda ou qualquer prejuízo causado a bens outros que a instalação ela mesma ou os bens que se achem no local da atividade perigosa e situados sob controle de quem a explora;
c) qualquer perda ou prejuízo resultante da alteração do meio ambiente, na medida em que não seja considerada côo dano no sentido das alíneas a ou b acima mencionadas, desde que a reparação a título de alteração do meio ambiente, executada a perda de ganhos por esta alteração, seja limitada ao custo das medidas de restauração que tenham sido efetivamente realizadas ou que serão realizadas;
d) o custo das medidas de salvaguarda, assim côo qualquer perda ou qualquer prejuízo causado por estas medidas, na medida em que a perda ou o dano previstos na alíneas a a c do presente parágrafo originem-se ou resultem das propriedades de
29 FREITAS. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais. p. 42. 30 MACHADO. Direito ambiental brasileiro. p. 244.
13
substâncias perigosas, de organismos geneticamente modificados ou de micro-organismos, ou originem-se ou resultem de rejeitos 31.
Machado ainda observa que esta concepção, que foi
originada na Convenção, “não vincula o dano com a transgressão de normas
administrativas, isto é, não elimina a responsabilização no caso de observância
dos padrões oficiais, mas com ocorrência de dano” 32. Observa que no Brasil, o
conceito de dano ambiental é bastante abrangente como afirma a Professora
Custódio: “para fins de reparação, o dano decorrente de atividade poluente como
pressuposto básico a própria gravidade do acidente, ocasionando prejuízo
patrimonial ou não patrimonial a outrem, independente de se tratar de risco
permanente, Periódico, ocasional ou relativo” 33. Nem todas as alterações
ecológicas constituem-se dano ecológico reparável.
Freitas salienta que para a atribuição da competência
judiciária quando se trata de dano, envolvendo mais de um país, há consenso,
resultante da Convenção Européia sobre a Responsabilidade Civil dos Danos
Resultantes de Atividades Perigosas para o Ambiente (Lugano, 21/06/93), que as
ações por danos ambientais podem ser propostas no tribunal do local do dano, no
tribunal do lugar em que se exerceu a atividade perigosa ou no domicilio do réu.
1.5.1 Comentários sobre Crimes Ambientais – de Perigo e de Resultado
Machado leciona que o Código Penal de 1940 em sua Parte
Especial, prevê em seu art. 271, o crime de corrupção ou poluição de água
potável 34. A alteração de 1988, na Lei 6.938/81, também incluiu os crimes de
resultado 35.
31 MACHADO. Direito ambiental brasileiro. p. 244. 32 Ibid., p. 245. 33 CUSTÓDIO, Helita Barreira. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente. Tese de livre
docência. USP. 1983. 307. In.______. Direito ambiental brasileiro. p. 246. 34 Art. 271. “Corromper ou poluir água potável, de uso comum ou particular, tornando-a imprópria
para consumo ou nociva à saúde – pena: reclusão de dois a cinco anos. Se o crime é culposo: pena – detenção de dois meses a um ano”. MACHADO. Direito ambiental brasileiro. p. 525.
35 Lei 6.938/81, Art. 15, com a redação dada pela Lei 7.804/89, § 1°. “A pena é aumentada até o dobro se: I – resultar: a) dano irreversível à fauna, à flora e ao meio ambiente; b) lesão corporal grave. In MACHADO. Ibid. p. 526.
14
A Lei 9.605/98 tutela a qualidade de vida, protegendo a integridade do uso dos recursos naturais, e preservando, também, a saúde humana contra as mais diversas formas de agressão". CONDUTA A conduta prevista na lei ambiental como típica é a de causar poluição de qualquer natureza, em níveis suficientes para causar danos à saúde humana, provoquem a mortandade de animais ou destruição significativa da flora. "Incrimina-se a conduta de causar, que significa gerar, produzir, dar ensejo, fazer acontecer instituto denominado poluição. Quaisquer instrumentos aptos a causar o efeito podem ser utilizados, não se preocupando a norma com a forma por meio da qual a poluição é causada", disse o juiz federal Ney de Barros Bello Filho. No entanto, o juiz destacou não ser todo tipo de poluição que origina a incriminação. "Somente a poluição cujos níveis possam causar o perigo à saúde humana, ou danos a ela ou mortandade de animais, ou, ainda, significativa perda de espécimes da flora. Para configuração do tipo, faz-se mister que o ato poluidor gere perigo para a saúde, à fauna e à flora. A conduta criminosa define-se como aquela de causar poluição em níveis tais que possam causar os efeitos afirmados no artigo 54".
Relativamente à avaliação da conduta, Bello Filho observa:
O juiz esclareceu que o crime pode ser cometido mesmo com os níveis de poluição estando dentro dos estreitos limites permitidos na lei. "Não é o fato de norma da Administração Pública declarar que tal padrão de emissão deixa a água ou o ar aptos ao consumo que vai significar a pureza do ambiente ou a ausência de poluição. O critério é extremamente técnico. O que vai definir a existência ou não de poluição é a alteração de seus elementos intrínsecos pela introdução de elementos exógenos. O que vai caracterizar o crime de poluição é existência do perigo ou do dano a partir de um estado de poluição". Segundo a análise do juiz, o crime não é causar poluição desrespeitando padrões legais, mas ofender o meio ambiente em virtude de um ato poluidor. "Caracterizada a ofensa e o ato - materialidade e nexo de causalidade - estará tipificado o delito, independentemente de estar o poluidor em consonância com os padrões técnicos apostos na legislação administrativa.
Diz Bello Filho que, para o caso do dano não haver sido
causado observa: “Para a configuração do crime em sua primeira parte, basta
apenas a existência do perigo. O crime é de perigo concreto em sua primeira
modalidade”.
Bello Filho menciona ainda que: “A segunda parte do caput
diz respeito a crime de dano. Dano à saúde humana, fauna ou flora. Provando-se
15
o nexo de causalidade entre a atividade poluente e o resultado danoso, impõe-se
a responsabilização” 36.
Machado neste caso cita as lições de Militello 37: “A função
do perigo em um sistema penalmente orientado para a proteção dos bens
jurídicos é indicada no antecipar a prevenção da ofensa indesejada” e G. Grasso 38. “Uma moderna política criminal não pode renunciar ao recurso oferecido pela
antecipação da tutela penal, através da introdução dos casos de perigo”. Salienta
Machado:
Importa – a todo o momento da análise – recordar que a criminalização do perigo tem por fundamento o objetivo de que a sociedade quer evitar o resultado da ação perigosa. Para não haver dano, criminaliza-se, isto é pune-se 39.
O perigo presumido e o perigo concreto, bem como a análise
da conduta perigosa, também fazem parte deste universo.
1.6 PRINCÍPIOS DO MEIO AMBIENTE
Kiss elencando os princípios universais do Direito Ambiental,
afirma que estes princípios podem ser usados contra todos os Estados,
independentemente das regras relativas às relações bilaterais:
Primeiro é o dever de todos os Estados de proteger o ambiente – ele não limita a proteção ao próprio território, mas estende-a ao meio ambiente em geral; o princípio da obrigatoriedade do intercâmbio de informações e da consulta prévia, entre um governo que se propõe a elaborar trabalhos de efeitos ambientais e os que repartem os recursos naturais que possam vir a ser afetados; o princípio da precaução, que importa no dever do governo de prevenir atos nocivos ao meio ambiente – este princípio se inspira na Recomendação 70, de Estocolmo, e é, atualmente, dos mais importantes. Os princípios do
36 STJ Rio Branco (AC) - segundo o Juiz Federal da Seção Judiciária do Maranhão Ney de Barros
Bello Filho, a tipificação do crime de poluição na nova legislação ambiental cumpriu seu objetivo. 31/03/03 http://www.viaseg.com.br/noticia/1260-crimes_ambientais.html. Disponibilizado em 23/10/08. 14:26
37 MILITELLO, V. (apud. MACHADO. p. 526). 38 GRASSO, G. “L’antecipazione della tutela penale: i reati di pericolo e i reati di atentato”. In,
Rivista italiana di Diritto e procedura Penale, ano XXXIX, 1986. In, ____. Rischio e responsabilità penale. Apud. ____. Direito Ambiental Brasileiro. p. 526.
39 Idem.
16
aproveitamento equitativo, ótimo e razoável dos recursos naturais, do poluidor pagador e da igualdade também são considerados dos mais relevantes. Quanto a esse último – igualdade – note-se que um Estado não pode fazer discriminação na sua legislação quanto ao local em que os efeitos serão suportados, é dizer, não pode criar regras legais menos rígidas para a hipótese de os efeitos se darem em outro Estado 40.
Se há dúvida, Comenta Freitas que o professor argentino
Cafferatta41, considera que os princípios gerais podem servir para dirimir
contradições contidas em normas aplicadas a um ramo específico do direito.
1.7 TUTELA CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE
A grande inovação, neste aspecto, é o fato de que as
matérias ambientais hoje podem ser legisladas nos três planos do Poder Público.
O Federal, Estadual e o Municipal, visto que a gestão jurídica do meio ambiente
não restrita a competência exclusiva da União, sendo competente esta com
exclusividade àqueles setores que envolvem a segurança nacional como a água
ou a energia nuclear ou os transportes 42. O atendimento às necessidades locais
foi priorizado. Machado coloca:
Com o advento da Constituição Federal de 1988 estamos diante de campos legislativos diversos – o da generalidade, o da peculiaridade e o da localidade: interesse geral, interesse peculiar, interesse local, os campos respectivos da atuação legislativa da União, dos estados e dos municípios43.
1.7.1 Aspectos Históricos
Até o advento da Constituição Federal de 1.988, que deu
nova roupagem às competências ambientais, trilhamos um longo caminho e,
certamente, ainda teremos, senão maior ou igual a percorrer até que se possa
acreditar que não estaremos mais ameaçados de extinção por nossas próprias
mãos.
40 Kiss (apud CANOTILHO, LEITE, p. 82). 41 CAFFERATTA (apud FREITAS, p. 42). 42 MACHADO. Direito ambiental brasileiro. p. 31. 43 Idem.
17
Neste sentido, o da preocupação em contemplar a ecologia
como forma de sobrevivência, podemos de forma geral apreciar as matérias
ambientais em três planos: o plano Federal, o Estadual e o Municipal. Nota-se
que como anteriormente não se limitou o cuidado com o meio ambiente
unicamente à esfera Federal. Nesta esfera ficaram somente alguns aspectos que
envolvem a segurança nacional como, por exemplo, o manejo da energia nuclear,
das águas e dos transportes.
Segundo Machado,
Houve equilíbrio na posição dos constituintes. Não se permite mais que a União tente concentrar ou concentre os poderes de sanções às empresas poluidoras, mesmo àquelas que representam considerável importância para a segurança nacional e/ou para o desenvolvimento econômico nacional, como antes se fez com o Decreto-lei 1.413/75 44.
Este autor faz referência ao fato de que pode haver
divergência entre o entendimento dado pela união e por um determinado Estado,
por exemplo, sobre algum determinado assunto relativo ao meio ambiente. A
visão do Estado e a municipal podem ser por vezes mais abrangentes e se
identifiquem mais com as necessidades e anseios do povo daquela região.
A nova Constituição leva em conta a competência natural
dos Municípios para legislar sobre questões ambientais. Isso não coloca a norma
federal em posição de superioridade e sim concorrente, uma vez que a norma
federal em geral é genérica, geral, merecendo regulamentação estadual ou
municipal.
Com relação ao caso do Brasil, Sirvinskas divide a história
da proteção jurídica do meio ambiente em três períodos, sendo o primeiro que se
inicia com o descobrimento (1.500), até a chegada da Família Real em 1.808.
44 O Decreto-lei a que se refere Machado, trata-se de Decreto Lei 1413/75 - Dispõe sobre o controle da poluição do meio ambiente provocado por atividades industriais (regulamentado pelo Decreto 76623/75). p. 31.
18
Neste momento eram escassas as leis e se limitavam a regular a extração do
Pau-Brasil e do ouro.
Um segundo período (fase fragmentária) seria desde a
chegada da família Real (1.808), até 1.981, com a criação da Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente. Neste período houve apenas uma exploração
desordenada e principalmente desregrada do meio ambiente, sendo o Código
Civil apto apenas para a solução de conflitos de vizinhança por exemplo. Com o
meio ambiente, segundo Sirvinskas apenas “questões pontuais”, como o caso da
conservação do meio ambiente e não de preservação. Neste momento apenas as
categorias mais amplas dos recursos naturais eram alvo dos legisladores, que
procuravam conter a exploração desordenada. Coloca o autor que “protegia-se o
todo a partir das partes”. A tutela se restringia aquilo que tivesse interesse
econômico.
Como terceiro período Sirvinskas aponta o compreendido
entre 1. 981 com a criação da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n.
6.938, de 31-08-1981), que seria a fase holística, já que visa a proteção integral
do meio ambiente”por meio de um sistema ecológico integrado (protegem-se as
partes a partir do todo)”45.
No Brasil, sempre visando o interesse econômico, foi sendo
criadas normas criminais para coibir, em função das várias invasões sofridas pelo
Brasil, a espoliação de recursos como a madeira e as pedras preciosas bem
como o ouro.
Assim, diferente da visão de hoje já nas Ordenações do
Reino, havia legislação relativa a impedir o desflorestamento indiscriminado, as
Ordenações Afonsinas que seguidas pelas Ordenações Manuelinas, de 1521,
buscavam dar proteção a estes bens considerados de importante valor comercial.
O interesse pela conservação neste momento era meramente econômico.
45 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 5 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva,
2007. p. 18.
19
Comenta Sirvinskas que a Carta de Regimento, contém um
verdadeiro zoneamento ambiental, no qual se delimitam as áreas das matas que
deveriam ser guardadas. Em 1.605 por Ocasião da vigência das Ordenações
Filipinas, o Regimento sobre o Pau-Brasil, protegendo-o continha vários tipos
penais ecológicos. Fato curioso informa o autor é de que se oferecia liberdade ao
escravo que denunciasse a derrubada de pau-brasil quando à época da chegada
da Família Real ao Brasil.
Daí merece destaque a Constituição de 1.824 e o Código
Criminal de 1.830, já na Monarquia, ainda no sentido de coibir o corte de árvores
e a proteção cultural. A Lei 601, de 1.850 apontava sanções administrativas e
penais contra a derrubada de matas e as queimadas 46. Passando ao Código Civil
de 1.916, já na República, a criação do Código Florestal, o Código de Águas e o
Código de Caça, ampliam as regras para proteger o meio ambiente.
Mais recentemente com a Declaração Universal dos Direitos
Humanos, de 1948 47, em função da universalização da preocupação com o meio
ambiente, também o Brasil através do nosso legislador tratou de editar leis mais
específicas. Merece destaque a Lei n. 7.347, de 24/06/85, denominada Lei da
ação civil pública, que muito contribuiu para o fortalecimento da defesa do meio
ambiente.
1.7.2 O Direito Ambiental na Constituição Brasileira de 1988
Atualmente o Direito Ambiental está fundamentado na
Constituição Federal de 1988. Fazemos uso da divisão proposta por Sirvinskas
para classificar as normas constitucionais relativas ao ambiente: normas
específicas, normas gerais e normas de garantia.
46 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 5 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva,
2007. p. 18. 47 Declaração Universal dos Direitos Humanos: “Toda pessoa tem direito a um nível de vida
próprio a garantir sua saúde, seu bem-estar e de sua família”. Princípio 1. “o homem tem um direito fundamental à liberdade, à igualdade e a condições de vida satisfatória, num ambiente cuja qualidade lhe permita viver com dignidade e bem-estar. “Ele tem o dever solene de proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações presentes e futuras”. Ibid.,p. 20.
20
1.7.3 Normas Específicas
Para estas se reserva um capítulo inteiro na Carta. Nele em
um único artigo, com seis parágrafos, determina:
Art. 225, caput, da Constituição Federal: “Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” 48. vide-se em quatro partes o texto:
a) o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental da pessoa humana (direito à vida com qualidade);
b) o meio ambiente é um bem de uso comum do povo (bem difuso, portanto indisponível);
c) o meio ambiente deve ser protegido e defendido pelo Poder Público e pela coletividade para as presentes e futuras gerações49.
1.7.4 Normas Gerais
Em ordem cronológica podemos apresentar a evolução da
legislação ambiental no Brasil com o seguinte quadro relativo às mais
importantes:
Decreto Lei nº 25 de 30/11/1937 (patrimônio Cultural);
Lei 4.771 de 15/09/1965 (Código Florestal);
Lei 5.197, de 03/01/1967 (fauna silvestre);
Lei 6.453, de 17/10/1977 (atividades nucleares);
Lei 6.766, de 19/12/1979 (parcelamento do solo urbano);
Lei 6.938, de 31/01/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente);
Lei 6.902, de 27/04/1981 (Área de proteção ambiental);
Lei 7.347, de 24/07/1985 (Ação Civil Pública);
Resolução nº 1 CONAMA, de 23/01/1986 (EIA/RIMA);
Resolução nº 237 CONAMA, de 23/01/1986 (EIA/RIMA);
Lei 7.661, de 16/05/1988 (PNGC - Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro);
48 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 5 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva,
2007. p. 18. 49 Ibid., p. 44.
21
Lei 7.802, de 11/07/1989 (agrotóxicos);
Lei 8.974, de 05/01/1995 (Engenharia Elétrica);
Lei 7.735, de 22/02/1989 (IBAMA);
Decreto nº 99.274, e 01/06/1990 (Regulamenta a Lei 6.938/81 – Pol. Nac. M. A.);
Lei 8.171, de 17/01/1991 (política agrícola);
Lei 8.974, de 05/01/1995 (engenharia elétrica);
Lei 9.433, de 08/11/1997 (Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos);
Lei 9.605, de 12/02/1998 (Lei dos Crimes Ambientais);
Lei 9.795, de 27/04/1999 (Política Nacional de Educação Ambiental) 50.
Tal quadro demonstra a evolução da preocupação com o
meio ambiente, somados a falta de conhecimento, sobretudo da população em
geral. Com decisões geralmente de caráter genérico não atendendo, portanto, as
necessidades locais.
Concluímos a lista com a Lei 9. 795/1999, para salientar que
praticamente se legislou sobre quase tudo que havia para legislar e, somente por
último, a uns poucos anos é que se criou uma lei que deveria ter sido criada em
primeiro plano para se evitar o desconhecimento da população que veio ser
responsabilizada também pela guarda do meio ambiente na Constituição de 88.
Outras leis se seguiram a estas, todavia entendemos que
até ai a listagem já é suficiente para dar uma noção de como o pensamento
relativo aos problemas ambientais foi sendo contemplado pelo legislador.
A estrutura e o funcionamento da máquina estatal, aliada a
falta de vontade política, tornaram as leis quase sempre cumpridas de forma
inadequada, fruto do desencontro administrativo encontra-se leis estaduais e
municipais contrárias às leis federais, caracterizando-se diversas
inconstitucionalidades 51.
50 LEITE – MEDINA. Educação ambiental. 4 Vol. Módulo II. p. 74-75. 51 Ibid., p. 75.
22
1.7.5 Normas de Competência
Estas são de atribuição da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, tratando de matérias tanto gerais quanto específicas, o que viabiliza
suas administrações, atendendo as prerrogativas regionais, característica do
sistema federativo. A idéia de descentralização também está contida nesta
repartição de competências. A denominação destas competências, segundo
Sirvinskas, recebe enumeração taxativa, relativamente à União e residual ou
remanescente a dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios relativamente ao
seu interesse local. As competências também se subdividem em “competência
material – exclusiva ou comum e competência legislativa – exclusiva, privativa,
concorrente e suplementar” 52. Assim, de acordo com os arts. 21 a 24 e 30 da
Constituição Federal, classificam-se as regras de competência ambiental em:
Competência material exclusiva;
Competência legislativa exclusiva;
Competência material comum; e
Competência legislativa concorrente.
Afirma Sirvinskas, relativamente ao direito de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado: “portanto a responsabilidade de preservá-lo
e defendê-lo deve ser também compartilhada com a comunidade. O Poder
Público abrange as entidades federais, estaduais e municipais 53.
1.7.6 Normas de Garantia
Para que os direitos das pessoas possam ser efetivados,
existem as chamadas normas de garantia que são as que estão disponíveis
quando o cidadão quer fazer valer o seu direito fundamental, “em outras palavras,
trata-se das ações processuais que podem ser utilizadas em juízo para se exigir
do Estado e dos particulares o cumprimento dos direitos individuais, coletivos e
difusos arrolados, essencialmente, no art. 5º da CF” 54.
52 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 5 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva,
2007. p. 13. 53 Idem. 54 Idem.
23
CAPÍTULO II
DESTINATÁRIOS DO MEIO AMBIENTE
2.1 O ACESSO AOS BENS AMBIENTAIS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
As condições gerais de acesso aos bens ambientais, na
Constituição Federal e as condições específicas, que se relacionam àqueles bens
situados em espaços que se submetem a regras específicas, tais como as Áreas
Protegidas, ou Especialmente Protegidas, determinam as formas de uso/acesso e
apropriação dos bens ambientais para fins econômicos.
Ayala considera que:
A abordagem aqui proposta parte da consideração de que a Constituição brasileira regula os regimes de apropriação (lato sensu) dos bens ambientais segundo formas e modelos diferenciados, de acordo com as finalidades protegidas e com as funções que os bens exercem no contexto da ordem social e econômica nacional. Dessa forma, ao lado de bens que se destinam exclusivamente ao cumprimento de objetivos de fruição coletiva e intergeracional, e dos bens que também devem cumprir tais objetivos – paralelamente a funções econômicas do interesse de seu titular – ainda é possível identificar outro regime próprio de bens: o daqueles que foram expressamente considerados pela Constituição côo sujeitos ao exercício de atividade econômica55.
O regime de apropriação definido pela Constituição Federal
compreende pelo fato de ter vínculo à atividade econômica, ao regime de
exploração de dois tipos: a) regime de acesso para recursos renováveis; b)
regime de domínio e detenção para os recursos não renováveis.
Esse novo significado proposto pela Constituição à ordem econômica define-a nos termos de uma economia social e ecológica de mercado. Nesta, o sentido das relações de produção e de apropriação sobre os recursos naturais passa a ser orientado por um conjunto de regras que complementam um sistema que
55 Ayala (apud LEITE; FERREIRA, 2003, p. 263).
24
vigia, até então, baseado na proteção da propriedade privada sobre os bens. 56
A categoria valor é destaque, portanto, quando o contexto é
o da organização jurídica de apropriação dos bens ambientais.
2.2 DO INDIVIDUAL AO SOCIAL
O termo “Ecologização do Texto Constitucional” utilizado por
Canotilho 57 como receita ‘solidarista’, demonstra o atual interesse pelo planeta. O
individualismo aos poucos vai dando lugar ao espírito coletivista. Canotilho
observa que a fórmula clássica do ‘eu ou do nós contra o Estado’ está sendo
substituída por uma ‘confusão’ 58 onde o Estado numa clara e legítima
constitucionalidade se solidariza positivamente em favor de alguém ou algo.
Canotilho relata que a constitucionalização das constituições
foi uma imposição, uma necessidade do pós-guerra, tendo o seu ápice na década
de 70. Fala este autor em “tríplice fratura no paradigma vigente”, que se
constituem em:
A diluição das posições formais rígidas entre credores e devedores (a todos se atribuem, simultaneamente, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o dever de protegê-lo);
A irrelevância da distinção entre sujeito estatal e sujeito privado, conquanto a degradação ambiental pode ser causada, indistintamente, por um ou pelo outro, e até, com freqüência, por ambos de maneira direta ou indiretamente consertada;
E, finalmente, o enfraquecimento da separação absoluta entre os componentes naturais do entorno (o objeto, na expressão da dogmática privatística) e os sujeitos da relação jurídica, com a decorrente limitação, em sentido e extensão ainda incertos, do poder de disposição destes (= dominus) em face daqueles (= res)59.
56 CANOTILHO, Leite. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 264 57 Ibid., p. 58. 58 Canotilho considera aqui ‘confusão’ na acepção jurídica do Direito das Obrigações, quando as
figuras do credor e devedor se misturam. 59 A Charte de Lénvironnement fala, expressamente, em desenvolvimento sustentável (preâmbulo
e art. 6º), princípio da precaução (art. 5º), e diversidade biológica (preâmbulo). A Constituição argentina de 1994, na qual se observa, claramente, a influência da definição de desenvolvimento sustentável de “nosso futuro comum” (a exigência de que “lãs actividades productivas satisfagan las necessidaes presentes sin comprometrer lãs de lãs generaciones
25
O autor acima citado, considera que a “constitucionalização
do ambiente é uma irresistível tendência internacional”. Alguns países mais
prontamente, a partir da década de 70, outros mais tardiamente como é o caso da
França ou da Argentina, a primeira que somente em 2005 adotou sua “Charte de
Environnement” 60, e a segunda que em 1994 se preocupa diretamente com
“nosso futuro comum”, contemplado em seu texto constitucional. Os países vão
se envolvendo nesta nova consciência. Observa ainda o autor, a necessidade de
se conhecer a origem constitucional e sua aplicabilidade no contexto social. Para
ele simplesmente importar modelos ou práxis sem seu pleno conhecimento, pode
ser a diferença entre a teoria e a prática, e a questão ambiental antes de mais
nada requer ações práticas para fins objetivos. Canotilho chega a utilizar a
expressão: ”simples reordenação cosmética da superfície normativa” 61, tanto
constitucional como infraconstitucional. Para constitucionalizar bem é necessário
fazê-lo sob o paradigma da sustentabilidade. Ele observa que inicialmente, a
constitucionalização do ambiente emerge em “fórmula estritamente
antropocêntrica” 62·, que se trata de componente mais amplo da vida e dignidade
da pessoa humana. Os “componentes biocêntricos” 53 são posteriores. Canotilho
acredita que uma análise da fundamentação constitucional do direito ambiental e
depois, uma avaliação de sua conveniência (benefícios e riscos) relativamente à
proteção ambiental, na Constituição Federal de 1988, com sua evolução histórica
bem como as técnicas adotadas, como direitos e deveres fundamentais ou
princípios ambientais, etc., são os requisitos para que se possa estabelecer
futuras”): “Artículo 41 – Todos los habitantes gozan Del derecho a um ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividadesproductivas satisfagan las necessidades presentes sin comprometrer las generacionesfuturas; y tienen el deber de presrvarlo. [...]. (Ibid. p. 62.).
60 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 59. 61 Antropocentrismo (do grego άνθρωπος, anthropos, "humano"; e κέντρον, kentron, "centro") é
uma concepção que considera que a humanidade deve permanecer no centro do entendimento dos humanos, isto é, o universo deve ser avaliado de acordo com a sua relação com o homem. É normal se pensar na idéia de "o homem no centro das atenções". MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 2. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2001. p. 61-68.
62 Biocentrismo (do grego βιος, bios, "vida"; e κέντρον, kentron, "centro") é uma concepção, segundo a qual todas as formas de vida são igualmente importantes, não sendo a humanidade o centro da existência. O biocentrismo foi prosposto como um antônimo ao antropocentrismo, que é a concepção de que a humanidade seria o foco da existência. Ibid., p. 61-68.
63 Ibid., p. 64.
26
considerações a respeito da Ordem Pública Ambiental Constitucionalizada, do
Estado de Direito Ambiental e da implementação das disposições constitucionais.
Para Canotilho:
A ecologização da Constituição não é cria tardia de um lento e gradual amadurecimento do Direito Ambiental, o ápice que simboliza a consolidação dogmática e cultural de uma visão jurídica de mundo. Muito ao contrário, o meio ambiente ingressa no universo constitucional em pleno período de formação do Direito Ambiental. A experimentação jurídico-ecológica empolgou, simultaneamente, o legislador infraconstitucional e o constitucional.
Considerando a lentidão da prática constitucional, é precipitado falar em teoria constitucional do ambiente como algo que se aflora natural e facilmente no discurso dos constitucionalistas. Isso, apesar de o Direito Ambiental, como disciplina jurídica, ter alcançado, nos dias atuais, o patamar da maturidade, com ares de autonomia (aqui o autor não considera autonomia como independência- grifo nosso), após uma evolução de pouco mais de trinta anos, muito breve, para os padrões jurídicos normais. Mas nem mesmo aqui, isto é, no terreno mais sólido do panorama infraconstitucional, a obra está totalmente construída 64.
Considera o referido autor de suma importância que os
avanços na constitucionalização sejam acompanhados de perto pelos juristas e
que a lentidão da prática constitucional também seja levada em conta. Salienta o
fato de que no Brasil, na prática, se ignora a norma constitucional em face à
legislação ordinária, que na maioria das vezes oferece a norma, “na superfície”,
com uma falsa aparência de consistência e consolidação e afirma ainda que:
Evidentemente, a diligência e a configuração teóricas devem começar e terminar pela norma constitucional, pois não é papel da Constituição confirmar, em juízo posterior,, o Direito Ambiental aplicado (e, infelizmente, amiúde, mal-aplicado), mas determinar, de forma preambular, seus rumos e até existência. Os fundamentos dorsais do Direito Ambiental, ao contrário do que se dava com as disciplinas jurídicas clássicas, encontram-se, em maior ou menor medida, expressamente apresentados em um crescente número de Constituições modernas; é a partir delas, portanto, que se deve montar o edifício teórico da disciplina 65.
64 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 65.
27
Contrariamente a outras matérias de direito, os fundamentos
do Direito Ambiental em geral, podem ser encontrados em constituições
modernas, o que permite, a partir do texto constitucional, alicerçar a disciplina
ambiental. Neste caso como a nossa, Canotilho ressalta que: “que permite propor,
defender e edificar uma nova ordem pública, centrada na valorização da
responsabilidade de todos para com as verdadeiras bases da vida, a Terra” 66.
2.2.1 Mudanças na Constituição Federal
Com relação a características dos modelos constitucionais
ambientais, por vezes podem exigir mudanças, na estrutura constitucional e tais
mudanças se refletirem nas normas infraconstitucionais. Canotilho observa cinco
características comuns aos regimes de proteção constitucional:
Primeiro adota-se uma compreensão sistêmica (= orgânica ou holística) e legalmente autônoma do meio ambiente, determinando um tratamento jurídico da partes a partir do todo, precisamente o contrário do paradigma anterior. [...], vai-se da unidade para o múltiplo;
Além disso, é indisfarçável o compromisso ético de não empobrecer a Terra e a sua biodiversidade, almejando, com isso, manter as opções das futuras gerações e garantir a própria sobrevivência das espécies e de seu hábitat. [...], tudo isso indicando o intuito de assegurar no amanhã um planeta em que se mantenham e se ampliem, quantitativa e qualitativamente, as condições que propiciam a vida em todas as suas formas;
Terceiro, estimula-se a atualização do direito de propriedade, de forma a torná-lo mais receptivo à proteção do meio ambiente, isto é, reescrevendo-o sob a marca da sustentabilidade. [...];
Quarto desenha-se um aclara opção por processos decisórios abertos, transparentes, bem-informados e democráticos, estruturados em torno de um devido processo ambiental (= due process ambiental. O Direito Ambiental – constitucionalizado ou não – é uma disciplina profundamente dependente da liberdade de participação pública e do fluxo permanente e desimpedido de informações de toda ordem. [...], como se deu com a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, de 1981, até a consolidação democrática (política e de acesso à justiça) do país, em 1988.
Finalmente, em Constituições mais recentes, observa-se uma nítida preocupação com a implementação, isto é, com a indicação,
66 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 66.
28
já no próprio texto constitucional, de certos direitos e deveres relacionados à eficácia do Direito Ambiental e dos seus instrumentos, visando a evitar que a norma maior (mas também infraconstitucional) assuma uma feição retórica – bonita à distância e irrelevante na prática. O Direito Ambiental tem aversão ao discurso vazio; é uma disciplina jurídica de resultado, que só se justifica pelo que alcança, concretamente, no quadro social das intervenções degradadoras 67.
A constitucionalização da proteção ambiental, embora não
sendo indispensável, é de suma importância para moldar-se a política nacional do
meio ambiente, assim sinaliza o direito comparado. Várias são as experiências
bem sucedidas como é o caso dos Estados Unidos 68 que protegem o ambiente
sem o auxilio constitucional.
No caso americano, a resposta do representante de uma
tribo indígena de Sattle ao receber uma oferta de compra de parte de suas terras,
do então presidente, ficou famosa ao ser divulgada pela ONU, no Programa das
Nações Unidas para o meio ambiente – PNUMA. Bastante utilizada como
exemplo de defesa do meio ambiente, onde o homem é parte da natureza e não
seu dono. Já em 1854, um presidente propunha ser pai dos índios ao invés
destes serem da Terra 69.
Pouco conhecido no Brasil temos pronunciamento
semelhante, quase cento e cinqüenta anos depois, quando se realizou em
Brasília, em 10/06/1999, a mesa redonda na UnB, no CDS 70, que deu origem à
publicação “Idéias Sustentáveis” e, nas palavras de Strob:
67 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 66. 68 “Uma das razões que levaram ao naufrágio das várias emendas apresentadas, no início dos
anos 70, no Congresso norte-americano, foi o enorme sucesso na aprovação de leis ambientais modernas e inovadoras, como o NEPA – National Environmental Policy Act de 1969, vitórias essas que fortaleceram o argumento da necessidade de uma emenda constitucional (SCHLICKEISEN, Rodger. The Argument for a Constitutional Amendment to Protect Living Nature. In, SNAPE, Willian J. Biodiversity and the Law. Wasshington: Island Press. 1996. p. 221). Dos cinqüenta Estados, mais de um terço deles conta com normas constitucionais expressas reconhecendo e protegendo o meio ambiente (THOMPSON Jr, Barton H. Environmental Policy and the State Constitutions: the potencial role of substantive guidance. In Rutgers Law Journal, v. 27, 1996. p. 817). Ibid., p. 68.
69 SIRVINKAS. Manual de direito ambiental. p. 13. 70 Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília – CDS/UnB, criado em
1995.
29
Com o propósito de difundir em linguagem coloquial, aos seus alunos e demais interessados na problemática da sustentabilidade do desenvolvimento, a riqueza dos conhecimentos por pensadores e professores convidados, no compromisso de aguçar a curiosidade intelectual de novas perguntas para problemas muito velhos 71.
Apresentado como sábio e representante de um povo
milenar, Morin, assim se pronunciou na ocasião:
“ITINENÓE PURUTUÍHAKO... [...]”. “A todos vocês, homens brancos, obrigado por estar aqui, quando posso dar um pedaço do meu pensamento e a minha pequena palavra mas que representa meu mundo!”.
Estou fazendo uma saudação em minha língua e também fazendo uma pequena oração, pela oportunidade de estar aqui com o professor e sua sabedoria. Também quero escutar a sua mensagem com a mesma ansiedade com que vocês estão esperando. São pessoas raras no nosso mundo moderno, quando debates como esse estão ficando fracos, porque a linguagem hoje é a do computador, a da internet. Fazem-se grandes conferências, mas não sentimos o espírito das pessoas, o olhar das pessoas, a impaciência das pessoas e também a alegria das pessoas. Eu me sinto bem no meio de vocês e agradeço à Universidade por esta oportunidade. Também quero agradecer a todos pela paciência de vocês e pela honra de estar aqui.
A solicitação feita ao professor Morim é que falasse sobre
as relações dos índios com os brancos e da filosofia dos índios em relação ao uso
e ocupação das terras:
Pediram que eu falasse um pouco sobre a palavra dos índios, a mensagem, a filosofia, em relação ao que o mundo moderno está buscando com tanta ansiedade neste final de século. A busca de um novo caminho de relacionamento humano e, ao mesmo tempo, de desenvolvimento. Quero dizer a todos vocês e também ao professor Morin que no próximo ano estaremos celebrando o grande acontecimento, chamado 500 anos de Brasil. Eu sou piloto de aviões, nesse trabalho viajo o Brasil todo, observando, como o índio brasileiro, as diversas caras e os diversos olhares do Brasil. Tenho verificado que em todos os lugares, principalmente nas grandes capitais, temos olhado e buscando uma referência para os 500 anos do Brasil e a única coisa que tenho visto, escutado e badalado é um relógio que sempre está dizendo quantos dias faltam para os 500 anos do Brasil. Nós, os brasileiros, nós os índios estamos perguntando: será que isso que o Brasil quer para
71 STROB, Paula Yone. In, MORIN, Edgar. Saberes globais e saberes locais: o olhar
transdisciplinar. Rio de Janeiro: Garamond, 2001. p. 12.
30
os 500 anos? Porque isso vai acabar no dia 22 de abril do ano 1000 – no dia 23, acabou. [...].
As pessoas sempre consideram este grande manancial de sabedoria como fonte, como um banco de dados, uma biblioteca para sugar o conhecimento dos povos indígenas e depois fazerem as suas teses, as suas recomendações. Nunca ouvimos uma referência dizer que aquele conhecimento, aquela sabedoria foi trazida, foi usurpada dos povos indígenas. Descobrimos que isso também acontece com vocês, com o conhecimento e com as riquezas do País. Não era este o sonho que nossos antepassados queriam para a nossa civilização.
Aqui o professor se refere ao fato de ter o índio sempre
recebido o homem branco em suas terras e lhe oferecido sua hospitalidade bem
como sua sabedoria e não receberam respeito nem contrapartida material a esse
oferecimento que, segundo ele, sempre foi de grande valia ao homem branco.
A biodiversidade, as águas doces estão todas nas terás indígenas. Nós, os índios, que estamos cuidando deste patrimônio ao longo do tempo, nunca tivemos a oportunidade de contar e de compartilhar o que significa para nós esse patrimônio, em termos de vida. Estamos hoje discutindo a soberania do Brasil. Par nós soberania não é só território. São as riquezas que estão no coração das pessoas indígenas. A sua filosofia de vida. Por exemplo, quando a mulher tem um filho, ela tem somente uma criança. Depois que a criança acaba de mamar, ela pode ter outro filho. É muito fácil compreender isso, porque como a mulher pode amamentar duas, três crianças ao mesmo tempo? E a formação da criança, a adolescência, a juventude, para ser um homem ou uma mulher forte? Em nossas aldeias, não temos academia de ginástica. Tudo é feito de acordo com o movimento da noite, do dia e do tempo. [...].
Por que os passarinhos cantam? Para que possamos ouvi-los e levantar a os olhos para vê-los e admirá-los. Este Criador é sabido. É poderoso e forte, porque não quer que andemos de cabeça para baixo. E ele colocou lá, no meio do mato, lá no canto das terras indígenas, plantinhas e árvores grandes, para que nós, os seres humanos, as olhássemos e dali tirássemos a água, o remédio, a alimentação e, principalmente (o que às vezes vocês não percebem), a magia da vida, a magia de entender este Criador: o espírito da floresta, o espírito da sabedoria com quem os pajés podem conversar, podem compreender e transformar aquelas plantas no nosso sustento. Muitos pesquisadores já foram a nossas aldeias, estudaram, copiaram e discutiram. Para onde foi essa sabedoria, esse conhecimento? Toda essa filosofia foi transformada em lucro econômico e nós, os índios, fomos relegados a um plano ainda mais baixo, o plano mais baixo de toda a sociedade humana. Não conhecíamos pobreza. Queremos dizer isso para vocês, no sentido de mostrar que a ciência do homem branco precisa conversar com a ciência indígena. Porque
31
você pode usar quinze anos fazendo uma pesquisa, gastar 300 milhões de dólares em vão. Ao passo que, conversando com os índios e fazendo acordo com os povos indígenas, podemos fazer com que toda a riqueza e conhecimento não tenha gastos e que o dinheiro das pesquisas possa ser utilizado para matar a fome dos próprios parentes, dos menores abandonados, das pessoas que não têm o que comer nem o que beber. [...].
A filosofia de vida indígena em relação à terra e o fato de se
colocarem como parte de um todo, vislumbrando a natureza como algo grandioso,
muito maior do que eles próprios. A natureza é vista como algo a ser respeitado e
compreendido, não simplesmente usada de forma predatória e desordenada.
A lua foi feita para limpar o corpo das mulheres, preparar o corpo para a criação. Nós, os índios, onde quer que estejamos não queremos perder esta filosofia de vida, queremos contá-la a vocês e queremos defender este patrimônio para vocês. E quando os cientistas puserem os olhos em suas máquinas, decifrarem e transformarem as plantas em medicina, nós queremos que os povos indígenas façam parte desse processo. Porque os remédios indígenas nunca terão efeitos colaterais. Nunca serão usados para adoecer as pessoas, como fizeram com a maconha, a coca, o ayuaska e outras tantas plantas medicinais que eram símbolo da magia de viver e que viraram vício. Foram deturpadas por causa do lucro econômico e viraram pobreza social. [...].
Porque não ser moderno não ser desenvolvido, não significa ser culturalmente ou intelectualmente pobre. Porque nós, os índios, nascemos com uma sabedoria, um conhecimento, também religioso e espiritual, e quando chegou a civilização nada disso teve valor ou sentido. Porque o homem branco não sabia compreender a linguagem do homem indígena. Alguns políticos transformaram esse conhecimento em belas palavras. Alguns tecnocratas transformaram esses conhecimentos em números para justificar os seus erros. Uma civilização que não deu certo. Nos 500 anos do Brasil, no mínimo, vamos pedir para que o Brasil faça um minuto de reflexão. Que o país desligue os seus rádios, televisores e computadores. Que pare um pouquinho, para que possamos construir uma nova expectativa de vida entre índios e brancos, porque a responsabilidade pelo futuro não é daqueles que vão nascer, mas de nós, que estamos vivos. Obrigado.
Morin observa que ao lado do pensamento “racional,
empírico, técnico”, há também um “saber simbólico, mitológico, mágico”. Não se
pode crer que a ciência e a tecnologia, por si só, promovam a solução de todos os
problemas. Esta mudança de pensamento, esta volta, diferente do princípio de
separação homem-natureza, já que “a existência não pode ser qualificada. Não
32
há como se quantificar o sujeito humano, dor e amor não podem ser
quantificados” 72.
Assim, com a mudança no pensamento, as mudanças e os
benefícios da ambientalização constitucional não serão meramente maquiagem
jurídica, como observa Canotilho 73, caso não ocorra mudança de pensamento.
2.2.2 Benefícios da Ambientalização da CF
Como benefício da constitucionalização, a defesa ambiental
tem caráter substantivo, material ou interno, que são os que “reorganizam a
estrutura profunda de direitos e deveres, assim como da própria ordem jurídica”.
Os outros, “relacionam-se com a afirmação concreta ou implementação das
normas de tutela ambiental” (são benefícios formais ou externos) 74.
2.2.2.1 Não degradar
Como primeiro benefício substantivo, Canotilho coloca:
“estabelecimento de um dever constitucional genérico de não degradar, base do
regime de explorabilidade limitada e condicionada” 75. Isto, segundo ele, se
constitui um inequívoco dever de não degradar que se contrapõe ao direito de
explorar, que é inerente ao direito de propriedade, que tem previsão
Constitucional no art. 5º, XXII 7673, da Constituição Federal. Neste caso, substitui-
se o regime de explorabilidade plena e incondicionada pelo regime limitado e
condicionado, dentro dos limites “centrados na manutenção dos processos
ecológicos” 78. Relativamente ao aspecto de condição, essas condições são
impostas abstratamente na lei e concretamente em licença ambiental exigível.
Afirma Canotilho:
72 MORIN. Saberes globais e saberes locais: o olhar transdisciplinar. p. 12. 73 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. p. 70. 74 Ibid., p. 59. 75 Neste caso o autor se refere ao ensinamento de Brooks (apud CANOTILHO, LEITE, 2007, p. 70). 76 CANOTILHO, LEITE, op. cit. p. 70. 77 Ibid., p. 71. 78 Ibid. p. 71.
33
Trata-se de dever constitucional auto-suficiente e com força vinculante plena, dispensando, na sua aplicação genérica, a atuação do legislador ordinário. É, por outro lado, dever inafastável, tanto pela vontade dos sujeitos privados envolvidos como o pretexto de exercício de discricionariedade administrativa. Vale dizer, é dever que, na estrutura do edifício jurídico, não se insere na esfera da livre opção dos indivíduos, públicos ou não 79.
Salienta ainda, que no campo da prescrição do direito
adquirido e da livre movimentação ou transferência de bens no mercado, “como
dever de ordem pública, não cabe escolha entre respeitá-lo ou desconsiderá-lo,
abrindo-se nessa última hipótese, a avenida dos instrumentos preventivos,
reparatórios e sancionatórios, postos à disposição do Estado, das vítimas e dos
sujeitos intermediários, como as ONGs 80·.
2.2.2.2 Função Social da Propriedade
Como segundo benefício substantivo coloca a
“Ecologização da propriedade e da sua função social. Neste caso a qualificação
do ambiente é tônica do direito de propriedade, o que leva a evitar-se com o
anteriormente, a exploração predatória e não sustentável dos recursos naturais,
na base do “ao proprietário tudo é permitido”. Dentro do direito de propriedade a
propriedade passa a ter uma função social. Nas palavras de Canotilho:
Era imperioso, pois, contrabalançar o rigor privatístico e a visão ambiental asséptica da função social (= coisificação exagerada da natureza), corrigindo, já a meio caminho, as distorções produzidas por uma doutrina e jurisprudência alheias à sorte do meio ambiente. A princípio, tal aspiração foi tentada com o uso da função social da propriedade, já que seu objetivo original, embora não exatamente ambiental, era viabilizar a intervenção do Estado na regulação do trabalho, das relações contratuais e do mercado em geral, o que em tese, abriria as portas para outros e novos valores sociais de índole pós-industrial 81.
Este autor salienta a urgência do trato ambiental e a lentidão
com que são tratados os assuntos relativos a mudanças na legislação, coloca que
79 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 70.
80 Ibid., p. 73. 81 Art. 5º, XXIII – “a propriedade atenderá a sua função social;”. In: Vade Mecum. São Paulo:
Saraiva, 2007. p. 8.
34
somente a “função genérica” social da propriedade 82 seria suficiente para
autorizar a proteção ao meio ambiente. Contudo, tal forma para permitir a
ampliação interpretativa não se consolidou, exigindo medidas mais objetivas
como é o caso da ecologização. Assim desde a década de 70 até o advento da
Constituição de 88 tivemos um árduo e lento processo evolutivo, que adquiriu com
ela a possibilidade de acelerar-se.
O autor resume a ecologização da Constituição que,
relativamente ao uso do solo com regime de exploração limitada e condicionada,
o que equivale dizer “sustentável”, onde se agrega à função social da
propriedade, tanto urbana quanto rural (arts. 170 VI e 186, II, da Constituição
Federal) 83.
2.2.2.3 Proteção Ambiental
A proteção ambiental vista como direito fundamental é o
terceiro benefício substantivo apontado por Canotilho:
Pela via da norma constitucional, o meio ambiente é alçado ao ponto máximo do ordenamento, privilégio que outros valores relevantes só depois de décadas, ou mesmo séculos, lograram conquistar.
Tanto como dever de não degradar, como na fórmula de direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a constitucionalização presta-se para contrabalançaras prerrogativas tradicionais do direito de propriedade, o que enseja nova e fortalece velhas limitações e explícitas, acima referidas 84.
82 Art. 5º, § 1º “As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação
imediata.”, In, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, art. 5º, § 1º. Vade Mecum. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 10.
83 Art. 170 VI “defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; Art. 186, II “utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;”. In, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, arts. 170, VI e art. 186, II da CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Vade Mecum. São Paulo. Saraiva. 2007. p. 57/59.
84 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 74.
35
São inúmeras as vantagens que se obtém implementando
um direito fundamental dessa natureza, sem contar com sua aplicabilidade
imediata 85.
2.2.2.4 Funcionamento do Estado
Como quarto benefício substantivo a legitimação
constitucional da função estatal reguladora, oferece o “substrato normativo que
circunda e orienta o funcionamento do Estado” 86. A obrigatoriedade da
intervenção estatal em favor da manutenção e recuperação dos processos
ecológicos essenciais, ainda que a confiança nas instituições estatais esteja com
sua credibilidade abalada e se reduz a presença do Estado na economia.
“A regulação estatal do ambiente dispensa justificação legitimadora”, já não mais como uma intervenção esporádica, pontual para uma intervenção sistemática, impositiva, “em face da exploração dos recursos naturais, a ausência do Poder Público, por ser a exceção, é que demanda cabal justificativa, sob pena de violação do dever inafastável de (prontamente) agir e tutelar 87.
São os comandos constitucionais “marcos divisórios” na
denominada ordem pública ambiental constitucionalizada, diferente do antigo
Estado liberal de intervenção mínima, este intervém diretamente de forma
preventiva e positiva, para coibir e garantir o direito das pessoas à liberdade
contra riscos ambientais e garantir seu acesso aos benefícios, além da
recuperação da degradação já existente 88.
2.2.2.5 Redução da Discricionariedade Administrativa
O quinto benefício substantivo é a redução da
discricionariedade administrativa, uma vez que o comando constitucional impõe
ao administrador púbico priorizar a causa ambiental, nas ações, respondendo de 85 CANOTILHO, LEITE. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 2007. p. 75. 86 SCHLICKEISEN, Rodger. The argument for a costitutional amendment to protect living
nature. In: CANOTILHO, LEITE. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 2007. p. 75. 87 CANOTILHO, LEITE op. cit., p. 75. 88 Art. 225, caput- mencionado no item 2.2.1, cap. II, §1º “Para assegurar a efetividade desse
direito, incumbe ao Poder Público: (sete incisos determinando as obrigações do Poder Público), [...]. In, Vade Mecum. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 67.
36
forma positiva os questionamentos dos cidadãos quanto àquelas “ações
administrativas que significativamente possam prejudicar os sistemas naturais e a
biodiversidade” 89. Canotilho afirma que:
Daí que ao Estado não resta mais do que uma única hipótese de comportamento: na formulação de políticas e em procedimentos decisórios individuais, optar sempre, entre as várias alternativas viáveis ou possíveis, por aquela menos gravosa ao equilíbrio ecológico, aventando, inclusive, a não-ação ou manutenção da integridade do meio ambiente pela via de sinal vermelho ao empreendimento proposto. 90
Neste caso o autor refere-se ao art. 225, caput e § 1º da
Constituição Federal 91, que não faculta, mas obriga as condutas voltadas à tutela
ambiental, podendo o seu não cumprimento levar a infrações penais e
administrativas.
2.2.2.6 Participação Popular
O sexto e último benefício substantivo é a ampliação da
participação pública, seja por via administrativa ou judicial. Por via judicial, pode
ser através da diminuição da burocracia jurídica tradicional para facilitar a
participação no processo decisório administrativo, ou mesmo para ingresso em
juízo em causa própria ou de outros interessados.
Citando Antieau, Canotilho lembra que “os direitos e
obrigações constitucionais só têm sentido na medida em que podem ser
implementados e usados” 92. Se não há o questionamento coletivo, administrativo
ou judicial das condutas degradantes, afirma que “qualquer garantia dada ao
cidadão estará gravada com o símbolo da infecundidade e ineficácia do discurso
jurídico” 93. Neste caso, o Brasil que tendo contemplando no art. 129 da
Constituição Federal, (determina as funções institucionais do Ministério Público,
com destaque ao inciso III que determina a promoção do inquérito civil e da ação
89 ANTIEAU, (1997, p. 660, apud. CANOTILHO, LEITE, 2007, p. 76). 90 Idem, p. 76. 91 BRASIL, Art. 1º, §1º, CF. In, Vade Mecum Saraiva. p. 45. 92 ANTIEAU, Op. cit., p. 76. 93 Idem.
37
civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos) 94. E antes mesmo, ainda que
infraconstitucionalmente na Lei 7.347/85 95 acaba por tornar dispensável o
exercício exegético deste benefício substantivo.
2.3 O ESTUDO DO IMPACTO AMBIENTAL
O Estudo Prévio do Impacto Ambiental (EPIA), previsto na
Constituição Federal, deverá, pelo Poder Público, ser exigido para a instalação de
qualquer obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação
ambiental. Sua natureza é preventiva, sendo, portanto, um dos mais importantes
instrumentos do Poder Público na Política de Defesa do Meio Ambiente, pois visa
evitar um desastre ecológico que poderá até mesmo ser irreversível. Tal
instrumento já possuía previsão legal, mesmo antes da Constituição Federal de
1988. Previsto pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, não possuía,
inicialmente, previsão para sua produção antes da implantação da atividade
potencialmente poluidora. O Decreto n. 88.351/83, revogado pelo Decreto
99.274/90, solucionou a lacuna tornando o EPIA pressuposto obrigatório para a
obtenção de licença para a construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos cuja atividade possa causar dano ambiental. Os critérios
básicos para estabelecer o grau de impacto ambiental que a atividade poderá
causar, são avaliados pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),
poder este que lhe foi outorgado pela Lei n. 88.351/83 96de onde provem a
Resolução n. 001, de 23 de janeiro de 1986, alterada pela Resolução n. 011, de
18 de março de 1986.
Utilizando-se da definição de “poluição” contida na Lei n. 6.938/81, a Resolução 001/86 do CONAMA definiu o que é “impacto ambiental”, como: qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por
94 BRASIL. Constituição Federal. Art. 127. In, Vade Mecum Saraiva. p. 45. 95 “Esta Lei disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências”. Disponível In: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm. Acesso em 26/10/08. 16:33. 96 BRASIL. Decreto n. 88.351/83,art. 18, $1°; Decreto n. 99274/90, art.17,$ 1°. In, Vade Mecum .
São Paulo: Saraiva. p. 243.
38
qualquer forma de matéria ou energia, resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: a saúde, a segurança, o bem-estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais 97.
Com relação ao EPIA, se sucede o Relatório de Impacto
Ambiental (RIMA), cujo conteúdo se acha estabelecido no art. 9º da Resolução n.
001/86 do CONAMA.
O RIMA refletirá as conclusões do estudo realizado 98. As
observações contidas no RIMA, deverão servir de motivação para a concessão ou
negativa de licenciamento, pelo Poder Público, que embora seja autônomo na
concessão de licença, deverá fazê-lo de forma delimitada pela lei. A decisão,
todavia, poderá ser distinta àquela proposta no RIMA, motivada e justificada, não
podendo conter solução contrária à proteção do meio ambiente, o que implica em
ilegalidade da obra ou atividade 99, A obrigatoriedade de publicidade do RIMA
também está expressa na Resolução, isso reflete transparência e permite à
população acesso ao Relatório e também ao EPIA, ressalvados o sigilo industrial.
A Audiência Pública tem prazo de 45 dias a partir do
recebimento do RIMA para ser postulada pelos interessados, considerada como o
momento onde se faz ouvir a opinião da coletividade a cerca da implantação da
obra ou atividade. Deverá ser proposta por pelo menos cinqüenta ou mais
cidadãos, entidade civil ou Ministério Público. Não realizada tal audiência se
solicitada, torna o empreendimento nulo sob o ponto de vista de seu
licenciamento 100.
Com a Constituição Federal de 1988 o Estudo Prévio de
Impacto Ambiental (EPIA) passou a ser norma constitucional, todavia, sem
possuir de forma clara definição conceitual para “obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente”. A discricionariedade do
97 Lei 6.938/81, art. 3°, III. In: Vade Mecum. São Paulo: Saraiva. p. 244. 98 Resolução n. 001/86, do CONAMA, art. 1°. Idem, p. 244. 99 Resolução n. 001/86, do CONAMA, art. 9°. Idem, p. 245. 100 BRASIL. Resolução n. 009/87 do CONAMA, art. 2º, caput, e §2º. In: Vade Mecum. São Paulo:
Saraiva. p. 245.
39
administrador em listar o motivo do ato administrativo se deve a falta de clareza
destas definições.
Marioni 101 observa que o conceito de “obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente” “traz
consigo uma zona de certeza positiva na qual, certamente, existirá impactos
significantes”, o que acaba com a discricionariedade e obriga ao administrador
exigir o EPIA. Certamente o espaço entre estas zonas poderá dar lugar a
interpretações errôneas que certamente irão prejudicar o meio ambiente.
As hipóteses elencadas no art. 2º da Resolução
01/CONAMA, não dão lugar à discricionariedade. Toda e qualquer atividade
deverá ser submetida ao estudo de impacto bem como ao relatório que deverá
ser analisado e “a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente,
e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do
meio ambiente, [...] 102.
101 MARIONI, Luiz Guilherme. O direito ambiental e as ações inibitórias e de remoção do ilícito.
Disponível em WWW.mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=498. Acesso em: 19 de out. 2005. In: CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. p. 246.
102 BRASIL. Resolução 01 do CONAMA, art. 2º, caput. In, MEDAUAR. Coletânea de Legislação Ambiental Constituição Federal. p. 573.
40
CAPÍTULO III
O PAPEL DO PODER PÚBLICO FRENTE À AMBIENTALIZAÇÃO
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
3.1 O BRASIL FRENTE ÀS CONVENÇÕES INTERNACIONAIS
O Brasil é signatário de pelo menos oito Convenções
Internacionais sobre Meio Ambiente. Tal grau de compromissos exigiu do país o
desenvolvimento de ações visando o cumprimento dos compromissos assumidos,
onde deverá fiscalizar e legislar em todas as áreas de atividades humanas quer
na produção industrial ou no uso dos recursos naturais e ainda aspectos culturais.
Elencamos as principais Convenções sobre Meio Ambiente
das quais o Brasil é signatário:
Convenção sobre Diversidade Biológica (Dec. Nº 2, de
05/06/1992;
Convenção Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do
Clima – Convenção do Clima. Entrou em vigor em
21/03/1994, 90 dias após os primeiros 50 signatários da
Convenção terem ratificado o Tratado em seus países;
Convenção de Combate à Desertificação (Projeto BRA
93/036 – “Formulação de uma Estratégia e Plano Nacional
para o Combate à Desertificação e Efeitos da Seca”.
(26/12/1996);
Convenção de Viena para a Proteção da Camada de
Ozônio, ratificada por 28 países em março de 1985;
41
Convenção de Basiléia sobre Movimento Transfronteiriço de
Resíduos Perigosos, realizada na Basiléia em 22/03/1989;
Convenção de Londres sobre Prevenção da Poluição
Marinha por Alijamento de Resíduos e Outras Matérias,
realizada em Londres a 29/12/1972 – Dec. Nº 87.566 de
16/09/1982 (dez anos depois);
Convenção das Nações Unidas sobre Direto do Mar,
realizada em Montego Bay (Jamaica) em 30/04/1982;
Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância
Internacional especialmente como Habitat de Aves
Aquáticas, realizada em Ramsar no Irã em 02/02/1971103.
O resultado da participação nestes tratados foi uma
legislação extremamente avançada, que se iniciou no período antecedente a
Constituição de 1988. Os modelos norteadores para a elaboração das normas de
proteção ao meio ambiente, segundo Benjamin identificam-se cinco bases, a
saber:
Primeiro, a adoção de um modelo garantista de qualidade ambiental, resumido na fórmula de direitos e deveres;
Segundo, a descrição, em maior ou menor escala, de uma nova dominialidade dos recursos naturais, crescentemente publicizada;
Terceiro, uma opção por processo decisório abertos, bem informado e democrático, a previsão de uma espécie de devido processo ambiental (= due process ambiental) como regra geral;
Quarto, o compromisso (= dever) de não empobrecer a Terra e sua biodiversidade, com isso almejando manter as opções das futuras gerações;
Por derradeiro, a preocupação com a implementação, visando evitar que a norma constitucional ganhe uma feição retórica 104.
A idéia, já adotada por muitos países, para Benjamin é a de
“ambientalizar” a constituição, ou seja, ter o meio ambiente como centro e não 103 LEITE – MEDINA. Educação ambiental. 4 Vol. Módulo I. p. 54. 104 BENJAMIN, Antonio Herman. 10 anos da ECO – 92: O Direito e o Desenvolvimento
Sustentável. Anais. 6º Congresso Internacional de Direito Ambiental, de 03 a 06 de junho de 2002: 10 anos da ECO – 92. São Paulo: IMESP, 2002. p. 100.
42
mais o homem. A nossa Constituição no que tange ao meio ambiente, é uma das
que possui o sistema mais abrangente e atualizado do mundo, devendo-se isso
ao fato de o legislador, a partir da CF de 88 ter abandonado o eixo da legalidade
pelo da constitucionalidade.
3.2 BENEFÍCIOS FORMAIS DA AMBIENTALIZAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL
Como primeiro benefício formal Canotilho coloca a máxima
preeminência e proeminência 105 dos direitos, deveres e princípios ambientais. A
superioridade é o que vai conferir a afinidade entre o mandamento maior e o que
estiver disposto na lei ordinária, com vistas a levar de forma mais fácil e inteligível
o conhecimento da norma pelos destinatários, o que permite o alargamento da
respeitabilidade.
Canotilho lembra que Silva acredita que: “certos modos de
agir em sociedade transformam-se em condutas humanas valoradas
historicamente e constituem-se em fundamento do existir comunitário” 106, uma
vez que cuida de valores fundamentais da sociedade. São três as conseqüências
imediatas da preeminência normativa da norma constitucional: primeiro a
interpretação das normas infraconstitucionais devem se proceder; segundo o
entendimento desta (princípio da interpretação); com o segunda conseqüência a
invalidade das normas desconformes com a Constituição, logo não podem ser
aplicadas pelos tribunais; e por fim a aplicabilidade direta das normas
Constitucionais, independentemente da existência ou não de leis e ou
regulamentos intermediários, podendo até opor-se a estes se existirem107.
105 preeminência (= superioridade); proeminência (= preceptibilidade – visibilidade). In,
CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 77. 106 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucinal Positivo. 9. ed. São Paulo. Malheiros.
1994. p. 41.Apud. ____. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. Ob. cit. p. 77. 107 CANOTILHO, LEITE, op. cit., p. 78.
43
O autor destaca o fato de que a norma constitucional deve
colocar o meio ambiente no lugar mais elevado da hierarquia jurídica e observa
que:
Naqueles países em que o público está firmemente a par dos problemas ambientais e da necessidade de agir, a proteção constitucional do meio ambiente pode pouco ou nada acrescentar, principalmente quando formulada na forma de objetivos públicos vagos, de frágil implementação judicial. São países em que, por forçada pressão pública, ao Estado é indiferente ter ou não ter um traçado constitucional mínimo, que o empurre para fora da inanição própria do sistema do Laissez-faire. É exatamente nos países sem tradição ambiental – em que a questão da degradação chama a atenção fundamentalmente da elite da classe média 108, enquanto boa parte da população dedica-se a assegurar um prato de comida – que a previsão constitucional será útil, tanto para educar o povo como para guiar o processo decisório estatal 109
A educação popular através do texto constitucional, para
este autor, é primordial em países onde não há tradição ambiental.
O segundo benefício formal é a segurança normativa, que
no caso de constituições rígidas, como a brasileira, onde as normas relativas a
direitos e garantias individuais são consideradas normas pétreas 110. Há, portanto,
um maior rigor quanto ao procedimento para emendá-las 111, o que lhe garante
uma maior durabilidade legislativa, funcionando como barreira a modificações
artificiais, ou ao sabor de crises ou interesses de determinados setores da
economia ou de pequenos grupos. Canotilho salienta ainda que:
Como indicam Brandl e Bungert, também aí está a explicação para que, na euforia dos processos de redemocratização, países que acabam de libertar-se de regimes ditatoriais tendam a regular constitucionalmente um universo vastíssimo de aspectos da vida individual e social, muitos deles mais apropriados para tratamento pelo legislador ordinário. O temor de retrocesso autoritário dá fôlego e legitimidade aos mais diversos interesses e a busca do anteparo constitucional112.
108 FERNANDES (apud CANOTILHO, LEITE, p. 78). 109 Brandl, Bungert (apud CANOTILHO, LEITE, p. 78). 110 BRASIL. Constituição Federal, art. 5º, § 2º, e art.60, § 4º, IV. 111 Ibid., art. 60. 112 Brandl, Bungert (apud CANOTILHO, LEITE, p. 79).
44
Como terceiro benefício formal, tem-se a substituição do
paradigma da legalidade ambiental. “Antes de 1988, protegia-se o meio ambiente
apenas pela força da lei; assim, p. ex., o Código Florestal de 1965, a Lei de
Proteção à Fauna de 1967 (antigo Código de Caça) e a Lei de Política Nacional
do Meio Ambiente” 113. Tal paradigma substituído pelo paradigma da
constitucionalidade ambiental, nas palavras de Favoreu:
Constitucionalizar, neste enfoque, denota que a constitucionalidade toma o lugar da legalidade na função de veículo e resguardo de valores essenciais, firmando-se, a partir daí, uma ordem pública ambiental constitucionalizada 114.
O modo de exercício de tal controle de constitucionalidade
pode ser exercido de modo difuso, quanto concentrado, se difuso por via de
exceção, por qualquer interessado. Por ação direta de inconstitucionalidade, art.
103, § 2º, da Constituição Federal 115.
Temos como quinto e último benefício formal, o reforço
exegético pró-ambiente das normas infraconstitucionais, que em países com firme
tradição constitucional, tem na norma Constitucional poderosa ferramenta
exegética. Seu conhecimento prévio é mister no exercício da prática
administrativa ou judicial cotidiana. “Nessa perspectiva, traz a si o papel de servir
de verdadeiro guia para a boa compreensão da norma infraconstitucional por
juízes, administradores e outros destinatários” 116, em função da posição
hierárquica que ocupa a norma constitucional (preeminência), determina também
uma releitura do direito positivo nacional 117 – passado, presente e futuro – em
particular, no pensar de interesses que se conflitam.
113 Brandl, Bungert (apud CANOTILHO, LEITE, 2007, p. 79). 114 FAVOREU, Lois et al. Droit constitutionel. Paris : Dalloz. 1998. p. 343/345. In, ____. Direito
constitucional ambiental brasileiro. p. 80 115 BRASIL. Constituição Federal. Art. 103. Podem propor ação direita de inconstitucionalidade e a
ação declaratória de constitucionalidade: [...]; § 2º Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias. In, In, Vade Mecum. São Paulo: Saraiva. 2007. p. 39.
116 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. p. 81. 117 Neuray (apud CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 81).
45
Quando se analisa possíveis riscos quanto à
constitucionalização do meio ambiente, verifica-se que, apesar de poderem ser
apontados alguns, não chegam a representar uma preocupação prática,
limitando-se apenas a discussão mais acadêmica, para o caso de
constitucionalizar conceitos e direitos e obrigações que ainda não estejam
totalmente amadurecidos ou até mesmo ultrapassados.
Definições técnicas, como equilíbrio ecológico, por exemplo,
podem ter várias interpretações.
Os conceitos constitucionais têm que ser sólidos, maduros,
não podendo padecer de aceitação política e científica, em harmonia.
“A Constituição não seria lugar para experimentos de
políticas públicas e muito menos para noções ainda em formação ou em tese nas
suas disciplinas de origem” 118. A preocupação maior decorre da possibilidade da
norma constitucional se incompatibilizar com a evolução científica e em função da
dificuldade relativa de sua atualização e retificação, possa resultar em entrave ao
desenvolvimento nacional 119, por outro lado, as vantagens que podem ser
apontadas como as mais relevantes são:
Agrega preeminência e proeminência à questão e aos conflitos ambientais;
Robustece a segurança normativa;
Substitui a ordem pública ambiental legalizada por outra de gênese Constitucional;
Enseja o controle da constitucionalidade da lei sob bases ambientais;
E, por fim, reforça a interpretação pró-ambiente das normas e políticas públicas 120.
Importante salientar o fato de estes benefícios estarem
sempre atrelados uns aos outros para possibilitar uma uniformidade à norma.
118 Neuray (apud CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 81). 119 KISS, SHELTON, (apud CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 82). 120 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 83.
46
Afirma Canotilho que:
Sejam direitos, obrigações e princípios, sejam objetivos, programas públicos e instrumentos de implementação, o certo é que a norma constitucional busca regular ora o uso dos macrobens e microbens ambientais (água, fauna, solo, ar, florestas), ora as atividades humanas propriamente ditas, que afetam ou podem afetar o meio ambiente (biotecnologia, mineração, energia nuclear, caça, agricultura, turismo, construção civil). Mas ao fazê-lo, nem sempre a Constituição alcança como seria desejável, tal desiderato 121.
Daí resulta o fato de na Constituição Federal, para assegurar
os Direitos Pétreos o meio ambiente merece primazia.
3.2.1 Constituição Federal de 1988
O termo “pluriinstrumental”, significando “rico em
possibilidades dogmáticas e práticas, embora heterogêneo na perspectiva de seu
real valor no plano da eficácia” 122, pode definir a forma como o legislador optou
pela formatação do texto constitucional.
A nova perspectiva constitucional abandonou o enfoque
convencional da Constituição condenada a se tornar “um simples regulamento
econômico-administrativo, mutável ao sabor dos interesses e conveniências dos
grupos dominantes” 123. Destaque ao art. 193 124 da Constituição Federal, que tem
por escopo assegurar tanto o bem estar quanto a justiça social, não podia deixar
de reconhecer a proteção ambiental como um bem jurídico autônomo, na forma
de sistema.
Canotilho pontua as diferenças de concepção do atual
modelo constitucional em relação aos anteriores:
O meio ambiente dispõe de todos os atributos requeridos para o reconhecimento jurídico expresso, no patamar constitucional;
121 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 83. 122 Idem. 123 Comparato, (apud CANOTILHO, LEITE, 2007, p. 83). 124 BRASIL. Constituição Federal. Art. 193. “A ordem social tem como base o primado do trabalho,
e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais”. In, Vade Mecum. p. 60.
47
Tal reconhecimento e amparo se dão por meio de uma percepção ampliada e holística, isto é, parte-se do todo (= a biosfera 125) para se chegar aos elementos;
O todo e os seus elementos são apreciados e juridicamente valorizados em uma perspectiva relacional ou sistêmica 126, que vai além da apreensão atomizada e da realidade material individual desses mesmos elementos (ar, água, solo, florestas, etc.);
A valorização do meio ambiente se faz com fundamentos éticos explícitos e implícitos, uma combinação de argumentos antropocêntricos mitigados (= a solidariedade intergeracional, vazada na preocupação com as gerações futuras), biocêntricos e até ecocêntricos (o que leva a um holismo variável, mas, em todo caso, normalmente, acoplado a certa atribuição de valor intrínseco à natureza);
O discurso jurídico-ambiental passa, tecnicamente, de tricotômico a dicotômico, pois, decorrência da linguagem constitucional, desaparece o ius dispositivum, já que a voz do constituinte expressou-se somente por dispositivos do tipo ius cogens e ius intrpretativum, o que banha de imperatividade geral as normas constitucionais e a ordem pública ambiental infraconstitucional
A tutela ambiental deve se viabiliza por instrumental próprio de implementação, igualmente constitucionalizado, como a ação civil pública, a ação popular, as sanções administrativas e penais e a responsabilidade civil pelo dano ambiental, o que nega aos direitos e às obrigações abstratamente assegurados a má sorte de ficar ao sabor do acaso e da boa vontade do legislador ordinário127.
Os elementos mínimos necessários, num plano mais amplo,
para sedimentar uma nova estrutura jurídica de regência das pessoas e dos bens,
como conseqüência de uma autonomia jurídica do meio ambiente “decorre um
regime próprio de tutela, já não centrado nos componentes do meio ambiente
como coisas”. Trata-se de um “conjunto aberto” de direitos e obrigações “de
caráter relacional, que, como acima referido, é verdadeira ordem pública
ambiental, nascida em berço constitucional” 128. O fato de o Brasil ter seguido o
exemplo de outros países como Grécia, Portugal e Espanha, que já haviam
125 KISS; SHELTON (apud CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 84). 126 Aqui o autor faz referência à Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), que
define meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (art. 3º, I – grifou-se). In, ____. Direito constitucional ambiental brasileiro. p. 85.
127 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 84-85. 128 Ibid., p. 85-86.
48
trilhado este caminho, possibilitou seguir a tendência mundial sem aventurar-se
em experiências. A tendência referida se materializa na Declaração de Estocolmo
de 1972 e a Carta Mundial da Natureza de 1982, apesar do predomínio da
Declaração de Estocolmo 129.
3.3 O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO COM RELAÇÃO ÀS POLÍTICAS DE
INCLUSÃO
Não se pode na atualidade entender que o Ministério
Público cuide apenas de “controlar os níveis de poluição e defender áreas de
conservação sem se preocupar com uma coerente agenda capaz de exigir para a
cidade novas opções de desenvolvimento sustentável para melhor confrontar os
problemas da pobreza, do desemprego estrutural, das doenças e da exclusão
social” 130. Para Alexandre, o estudo dos problemas sociais contemporâneos está
‘imbricado’ com a problemática ambiental. Com seu auge nos anos 60, os
“impactos destrutivos da ação humana sobre a dinâmica de evolução dos
ecossistemas” colocou em risco as ‘pré-condições’ de sobrevivência dos humanos
a longo prazo. A regulação dos processos de crescimento demográfico e
econômico se conflita diretamente com os interesses preservacionistas. Quando
da análise dos conflitos sócio-ambientais, mediados pelo Ministério Público
Estadual e Federal, na área da Ilha de Santa Catarina, Município de Florianópolis,
de forma geral, são administrativos, tendo como solução nos casos em que atua
acordos por escrito, firmados somente na esfera do Ministério Público, sem
chegar ao conhecimento dos tribunais. Relativamente às ações Civis Públicas são
relativas aos poucos casos em que não há acordo. As soluções, geralmente
nestes casos, são o arquivamento por falta de fundamento, acordos por meio de
pressão exterior da sociedade e por interrupção ou fim da atividade poluente 131.
Atuação pouco expressiva em face da feroz degradação sofrida pelo ambiente
neste local.
129 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 87. 130 ALEXANDRE, Agripa Faria. Atores e Conflitos Sócio-ambientais na esfera jurídico-estatal de
Florianópolis – SC. Revista Ciências Humanas. Florianópolis. UFSC. N. 26. p. 81-114. Out. de 1999. p. 81.
131 Ibid., p. 83.
49
3.4 DEVERES AMBIENTAS ATRIBUIDOS AO PODER PÚBLICO
É sabido que cumpre à coletividade defender e preservar o
meio ambiente (art. 225, CF), mas, a mesma letra legal também incumbe ao
Poder Público, a obrigação de fazê-lo para as presentes e futuras gerações.
Os deveres do Poder Público, atribuídos pela Constituição
são específicos e o § 1º do art. art.225 da Constituição Federal não deixa margem
para dúvidas quando assim determina: “§ 1º Para assegurar a efetividade desse
direito, incumbe ao Poder Público:” 132. São, portanto deveres específicos
atribuídos ao Poder Público. Esses deveres estão elencados nos incisos do
parágrafo primeiro e são:
I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e a manipulação de material genético;
III – definir em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade 133.
132 BRASIL. Constituição Federal Art. 225, § 1º, I. 133 Ibid., Art. 225.
50
Necessitando de regulamentação para a sua efetivação, o
art. 225 da Constituição Federal, através da Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000,
estão regulamentou o artigo 225 e os incisos I, II, III, e VII, possibilitando assim
sua efetividade.
Fica difícil separar as providências quando se fala em meio
ambiente, já que na natureza tudo está interligado, não havendo uma separação
formal entre os sistemas, porém para facilitar o entendimento, há uma separação
formal na Lei 9.985/00.
Art. 1º Esta Lei institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza – SNUC estabelece critérios e normas para a criação,
implantação e gestão das unidades de conservação.
Art. 2º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I – unidade de conservação: espaço territorial e seus ambientes, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.
Dentre estas incumbências, cabe destacar o dever de
preservar, restaurar os processos ecológicos essenciais e de prover o manejo
ecológico das espécies e dos ecossistemas. A compreensão dos conceitos
ecológicos em seu sentido jurídico é fundamental ao exercício das atribuições
conferidas ao Poder Público. Para atingir este objetivo é necessário recorrer a
outras ciências. Ecologia, por exemplo, é um termo muito utilizado no
ordenamento jurídico internacional. Em 1866 recebe sua definição como sendo:
“O estudo do inter-retrorelacionamento de todos os sistemas vivos e não vivos
entre si e com o seu meio ambiente” 134.
Art. 2º, II conservação da natureza: o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de
134 Allaby (apud CANOTILHO, LEITE, 2007, p. 231).
51
satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres em geral;
Esta visão de conjunto, de interdependência entre os seres
vivos e o ambiente, é fundamental para que, ao elaborar a norma, o legislador
tenha em mente que não basta apenas a norma isolada, sem abrangência, é
necessário pois, a interação das normas, com a necessidade de preservação dos
ciclos vitais do planeta, o que leva a uma parceria jurídica internacional.
A garantia da possibilidade da inter-relação entre seres vivos
e meio ambiente (processos ecológicos essenciais) é o paradigma do constituinte.
Canotilho considera que “nesta perspectiva, portanto, é dever do Poder Público
preservar e restaurar as condições indispensáveis à existência, à sobrevivência e
ao desenvolvimento dos seres vivos” 135.
Com relação ao “manejo ecológico” das espécies e dos
ecossistemas, a Constituição Federal ao outorgou ao Poder Público:
A gestão planejada da biodiversidade, ou seja, da variabilidade de organismos vivos de todas as origens, o que compreende as diferentes plantas, os diferentes animais e microorganismos, os genes que estes contêm, assim como os ecossistemas 136 de que fazem parte. O conceito de biodiversidade, portanto, engloba três planos distintos de diversidade: o de espécies, o de genes, e o de ecossistemas. Esses elementos devem figurar conjuntamente, pois o isolamento de qualquer um deles implicaria o esvaziamento parcial do conceito em questão . O constituinte, todavia, optou por separar a diversidade de espécies se ecossistemas da diversidade genética, recebendo, essa última, tratamento específico 137. Isso significa que ambas as provisões deverão ser interpretadas conjuntamente apara que a proteção desejada seja alcançada em sua completude 138. Neste sentido o inciso III, é bastante claro:
135 Allaby (apud CANOTILHO, LEITE, 2007, p. 232). 136 “Os ecossistemas podem ser compreendidos como unidades mais ou menos estáveis
compostas por dois elementos essenciais e inseparáveis, quais sejam: biótopo, que se refere ao espaço geográfico no qual existem recursos necessários e suficientes para assegurar a manutenção da vida; e biocenose, que diz respeito ao agrupamento de seres vivos que ocupam aquele espaço. (CANOTILHO, LEITE, 2007, p. 232).
137 “Sobre a proteção da diversidade e da integridade do patrimônio genético”. (CANOTILHO, LEITE, 2007, p. 233).
138 Ibid., p. 232.
52
III – diversidade biológica: a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas;
Vai além, possibilitando uma maior abrangência, em função das definições:
IV – recurso ambiental: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora;
V – preservação: conjunto de métodos, procedimentos e políticas que visem a proteção a longo prazo das espécies, habitats e ecossistemas, além da manutenção dos processos ecológicos, prevenindo a simplificação dos sistemas naturais;
VI – proteção integral: manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por interferência humana, admitindo apenas o uso indireto dos seus atributos naturais;
VII – conservação in situ: conservação de ecossistemas e habitats naturais e a manutenção e recuperação de populações viáveis de espécies em seus meios naturais e, no caso de espécies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades características;
VIII – manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservação da diversidade biológica e dos ecossistemas;
IX – uso indireto: aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais;
X – uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial ou não, dos recursos naturais;
XI – uso sustentável – exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável;
XII – extrativismo: sistema de exploração baseado na coleta extração, de modo sustentável, de recursos naturais renováveis;
XIII – recuperação: restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre degradada a uma condição não degradada, que pode ser diferente de sua condição original;
XV – (vetado.)
XVI – zoneamento – definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e eficaz;
53
XVII – plano de manejo: documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade; e
XIX – corredores ecológicos: porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam para sua sobrevivência áreas com extensão maior do que aquelas das unidades individuais.
A Lei 9.985/00 oferece, portanto, ao Poder Público,
elementos suficientes para que possa no exercício de suas atribuições
assegurarem a continuidade das relações ambientais que se desenvolvem entre
os seres vivos e o meio ambiente.
Relativamente ao inciso II do art. 225 da Constituição
Federal, que trata da preservação do patrimônio genético, a Medida Provisória nº
2.186/01, regulamenta o assunto:
Medida Provisória nº 2.186-16, de 23.08.2001
Regulamenta o inciso II do § 1o e o § 4o do art. 225 da Constituição, os arts. 1o, 8o, alínea "j", 10, alínea "c", 15 e 16, alíneas 3 e 4 da Convenção sobre Diversidade Biológica, dispõe sobre o acesso ao patrimônio genético, a proteção e o acesso ao conhecimento tradicional associado, a repartição de benefícios e o acesso à tecnologia e a transferência de tecnologia para sua conservação e utilização, e dá outras providências 139.
A Lei nº 11.105/05, também contribui para regulamentar a
matéria:
LEI Nº 11.105, DE 24 DE MARÇO DE 2005.
Regulamenta os incisos II, IV e V do § 1o do art. 225 da Constituição Federal, estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados – OGM e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurança – CNBS, reestrutura a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio, dispõe
139 http://ftp.mct.gov.br/legis/mp/mp2186-16.htm. Disponibilizado em 21/10/08. 15:22.
54
sobre a Política Nacional de Biossegurança – PNB, revoga a Lei no 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida Provisória no 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, e os arts. 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10 e 16 da Lei no 10.814, de 15 de dezembro de 2003, e dá outras providências 140.
Também o Decreto 5.705/06:
O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança da Convenção sobre Diversidade Biológica, celebrado em Montreal em 29/01/2000, entrou em vigor no âmbito internacional em 11/09/2003, foi aprovado pelo Congresso Nacional no dia 21/11/2003, recebeu a adesão do Brasil em 24/11/2003, entrou em vigor para o Brasil no dia 22/02/2004 e foi promulgado pelo Presidente da República por meio do Decreto nº 5.705 em 16/02/2006. Este último ato, do qual são inerentes a promulgação do documento, a publicação oficial do texto e a executoriedade do tratado que passa a obrigar no plano do direito positivo doméstico, concluiu o procedimento de incorporação dos tratados internacionais 141.
A garantia dos espaços também não ficou esquecida, os
mecanismos necessários ao Poder público para atuação visando a proteção dos
mesmos.
Para garantir tais espaços, a Magna Carta determina que
qualquer ação no sentido da modificação, qualquer que seja destes espaços, só é
permitida por lei. Legislação especial assegura a integridade dos espaços, bem
como as possibilidades de sua utilização. A Lei n. 4.771/65, bem antes da
Constituição Federal de 1988, já determinava proteção a determinados espaços
do território nacional. Em seu art. 1º, § 2º, II, cuidando das áreas de preservação
permanente, com ou sem vegetação nativa e define:
140 A Lei n°11.105/05 (Lei de Biosegurança), de acordo com seu artigo 1°, estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização sobre a construção, o cultivo, a produção, a manipulação, o transporte, a transferência, a importação, a exportação, o armazenamento, a pesquisa, a comercialização, o consumo, a liberação no meio ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados – OGM e seus derivados. http://www.planalto.gov.br/ccivil_///_Ato2004-006/2005/Lei/L11105.htm. Disponibilizado em: 22/10/08. 22:30. 141 O artigo 1º do Decreto nº 5.705/06 determina que o Protocolo deve ser executado e cumprido inteiramente, foi publicado no Diário Oficial da União no dia 17 de fevereiro de 2006 e entrou em vigor na data de sua publicação.
http://www.mrweb.com.br/clientes/anbiodestaque/geral2.asp?cod=668. Disponibilizado em 20/10/08. 22:30.
55
Com função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas 142.
A instituição de áreas de preservação por parte do Poder
Público visa atender aos seguintes aspectos:
Atenuar a erosão de terras;
Formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias e
Asilar exemplos de fauna e flora ameaçados de extinção 143.
Posteriormente, a Lei 7.804/89, alterou o inciso VI do art. 9º,
da Lei n. 6.938/81, incluindo entre os instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente, a criação de “espaços territoriais especialmente protegidos”, pelos
Poderes Públicos federal, estadual e municipal.
O conceito de “Unidade de Conservação” foi estabelecido
pela Lei n. 9.985/2000 como sendo:
Espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituídas pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção 144.
Fazem parte, portanto dos “Espaços Territoriais
Especialmente Protegidos”, dando lugar à máxima que: toda “Unidade de
Conservação” é um Espaço Territorial Especialmente Protegido, mas nem todo
“Espaço Territorial Especialmente Protegido” é uma Unidade de Conservação 145.
As Unidades de Conservação se dividem em dois grupos, as
“Unidades de Proteção Integral” e “Unidades de Uso Sustentável”. As Unidades
142 BRASIL. Lei n. 4771/65, art. 1°, § 2°, II. In: CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 240. 143 BRASIL. Lei n. 4771/65, arts. 2°, § 3°, II. In: CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 240.. 144 CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 241. 145 Idem.
56
de Proteção Integral, por se destinarem a preservação da natureza e, sendo que
a utilização de seus recursos naturais só pode diretamente ser feita com previsão
legal. Já a Unidade de Uso Sustentável tem por objetivo compartilhar a utilização
sustentável de seus recursos.
As Unidades de Proteção Integral (UPI) são compostas por
cinco categorias de Unidades de Conservação, que são:
Estação Ecológica;
Reserva Biológica;
Parque Nacional;
Monumentos Naturais e;
Refúgio da Vida Silvestre.
Os grupos das Unidades de Uso Sustentável (UUS)
possuem sete categorias:
Área de Proteção Ambiental;
Área de relevante Interesse Ecológico;
Floresta Nacional;
Reserva extrativista;
Reserva de Fauna;
Reserva de Desenvolvimento sustentável e;
Reserva Particular do Patrimônio Natural.
(Suas características e objetivos estão previstos na lei) 146.
Estudos técnicos precedentes dão ao Poder Público, as
bases para o estabelecimento de tais unidades.
As Reservas da Biosfera, instituídas pela Lei n. 9.985/2000,
criadas pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura (UNESCO), em 1972, sustentando-se no Programa Homem e Biosfera
(MaB), são definidas como modelos de gestão integrada, participativa e
sustentável dos recursos naturais 147. Sua jurisdição pertence ao país onde se
encontram. No Brasil são em número de sete estas Reservas, sendo que algumas
146 CANOTILHO, LEITE. Direito constitucional ambiental brasileiro. 2007. p. 241. 147 BRASIL. Lei n. 9.985/2000, art. 41, caput. In: CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 242.
57
delas já são integradas por Unidades de Conservação (UC), pelo Poder
Público148.
A Comissão Brasileira do Programa Homem e Biosfera
(COBRAMAB) 149 coordenam esses espaços.
Alguns espaços que já haviam sido considerados em
legislação anterior foram negligentemente esquecidos pelo legislador na Lei 9.
985/2000, permitindo sua reavaliação.
A Constituição Federal conferiu expressa proteção a cinco
grandes ecossistemas antes da instituição do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (SNUC), tendo o legislador declarado Patrimônio Nacional, a
Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, o Pantanal Mato-Grossense, a Serra do
Mar e a Zona Costeira 150. Foi determinado também que a utilização destes
complexos ecossistemas deverá ocorrer dentro de condições que assegurem a
preservação do meio ambiente.
Para a ocorrência da ambientalização da Constituição
Federal, a preservação é aspecto fundamental. Em um projeto de
sustentabilidade apenas proteger não é o bastante, sendo necessária a
preservação também.
A Lei 9.985, de 18 de julho de 2000 151, procedeu à
regulamentação do art. 225, § 1º, I, II, III e VII, da Constituição Federal, criando no
país o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC,
definindo de forma clara as definições bem como as atribuições do Poder Público
na execução das normas. Define o que seja uma Unidade de Conservação,
conservação da natureza, diversidade biológica, recurso ambiental, preservação,
148 BRASIL. Lei n. 9.985/2000, art. 41, § 3º. In: CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 242. 149 ______. Decreto n. 4.340/2002, art. 42. In: CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 242. 150 ______. Constituição Federal. Art. 225, § 4°. In: CANOTILHO, LEITE, 2007. p. 242. 151 ______. Lei n° 9.985/2000. art. 1° Esta Lei institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza – SNUC Estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação. In: MEDAUAR. Coletânea de legislação ambiental. Constituição Federal. p. 969.
58
proteção integral, conservação in situ, manejo, uso indireto, uso direto, uso
sustentável, extrativismo, recuperação, restauração, zoneamento, plano de
manejo, zona de amortecimento e corredores ecológicos. Nesta lei também está
elencada a constituição do SNUC, bem como seus objetivos, diretrizes e gestão.
As categorias e as características de cada uma delas
também estão indicadas na Lei 9.985/00, sendo que também a forma como as
Unidades de Conservação serão criadas e geridas, explicitando que será por ato
proveniente do Poder Público que serão criadas: “Art. 22. As unidades de
conservação são criadas por ato do Poder Público” 152. Nela também se
contemplam os incentivos, sanções e penalidades, sendo que se estendem para
pessoas físicas ou jurídicas (art. 38). As reservas da biosfera, já mencionadas
anteriormente aí também estão mencionadas. Por fim, cabe salientar a
preocupação com as populações “tradicionais residentes em unidades de
conservação”, que sendo retiradas deverão ser indenizadas, e em cinco anos da
publicação da lei já ter levantado as terras devolutas destinadas a tornarem-se
áreas destinadas à conservação, neste se encontram também as ilhas.
3.4.1 Estudo de Impacto Ambiental - (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental -
(RIMA)
É um dos instrumentos da política Nacional do Meio
Ambiente é a Resolução do CONAMA nº 001/86:
Atividades utilizadoras de Recursos Ambientais consideradas de significativo potencial de degradação ou poluição dependerão do estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e respectivo Relatório de impacto ambiental (RIMA) para seu licenciamento ambiental. Neste caso o licenciamento ambiental apresenta uma série de procedimentos específicos, inclusive realização de audiência pública, e envolve diversos segmentos da população interessada ou afetada pelo empreendimento. O EIA e RIMA ficam à disposição do público que se interessar, na Biblioteca da
152 BRASIL. Lei n° 9.985/2000. art. 22. In, MEDAUAR. Coletânea de legislação ambiental
Constituição Federal. p. 976.
59
FEPAM, respeitada a matéria versante sobre sigilo industrial, conforme estabelecido no Código Estadual do Meio Ambiente. O EIA/RIMA deverá ser apresentado de acordo com o Termo de Referência, que constitui um documento de orientação quanto aos procedimentos a serem seguidos na elaboração do mesmo, previamente acordado entre a FEPAM e a equipe contratada pelo empreendedor para a elaboração deste 153.
Importante salientar que o Poder Público para efetivamente
poder contar com a parceria da população, além da publicidade de seus atos,
necessita oferecer educação ambiental, para que além de preservar o cidadão
possa identificar e entender atividades potencialmente poluidoras ou causadoras
de dano ambiental, para poder participar deste processo rumo à sustentabilidade.
A Lei 9.795/99 que instituiu a Política Nacional de Educação
Ambiental, em seu artigo primeiro, definindo o que vem a ser educação ambiental
demonstra a importância para o Poder Público de promovê-la:
LEI No 9.795, DE 27 DE ABRIL DE 1999.
Dispõe sobre a educação ambiental, institui a Política Nacional de Educação Ambiental e dá outras providências.
Art. 1o Entendem-se por educação ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
Art. 2o A educação ambiental é um componente essencial e permanente da educação nacional, devendo estar presente, de forma articulada, em todos os níveis e modalidades do processo educativo, em caráter formal e não-formal.
Art. 3o Como parte do processo educativo mais amplo, todos têm direito à educação ambiental, incumbindo:
I - ao Poder Público, nos termos dos arts. 205 e 225 da Constituição Federal, definir políticas públicas que incorporem a dimensão ambiental, promover a educação ambiental em todos os
153
http://64.233.169.104/search?q=cache:g2fz_uOEDGYJ:www.fepam.rs.gov.br/central/pdfs/eiarimainstabril2002.pdf+Estudo+Pr%C3%A9vio+de+Impacto+Ambiental&hl=pt-BR&ct=clnk&cd=3&gl=br. Disponibilizado em 20/10/08. 22:33.
60
níveis de ensino e o engajamento da sociedade na conservação, recuperação e melhoria do meio ambiente; 154.
Ainda em atendimento ao desígnio Constitucional o Decreto
Lei nº 4.281 estabelece:
DECRETO Nº 4.281, DE 25 DE JUNHO DE 2002.
Regulamenta a Lei no 9.795, de 27 de abril de 1999, que institui a Política Nacional de Educação Ambiental, e dá outras providências.
Art. 1o A Política Nacional de Educação Ambiental será executada pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, pelas instituições educacionais públicas e privadas dos sistemas de ensino, pelos órgãos públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, envolvendo entidades não governamentais, entidades de classe, meios de comunicação e demais segmentos da sociedade 155.
Por fim relativamente ao inciso VIII do art. 225 da
Constituição Federal sobre fauna e flora, temos os seguintes instrumentos:
Código de Caça – Lei nº 5.197/67;
Código de Pesca – Decreto Lei nº 221/67;
Código Floresta – Lei 4.771/65
Lei dos Crimes Ambientais – Lei nº 9.605/98.
Neste caso merece destaque o fato de que na Lei dos
crimes ambientais há também previsão legal para os atos da Administração
Pública também:
LEI Nº 9.605, DE 12 DE FEVEREIRO DE 1998.
Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências
Art. 2º Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.
154 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9795.htm. Disponibilizado em 20/10/08. 22: 33 155 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4281.htm. Disponibilizado em 20/10/08.
22:37.
61
Art. 3º As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade.
Parágrafo único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.
Art. 4º Poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente 156.
3.4.2 Controle Jurisdicional da Administração Pública
Não há como falar em controle da Administração Pública,
dentro de um contexto de ambientalização da Constituição sem falar de
sustentabilidade. No Brasil a discussão é bastante profunda relativamente ao fato
de ser ou não o “desenvolvimento sustentável” um princípio de direito. A primeira
dificuldade já esbarra na definição de princípio. Freitas, citando Reali 157 que
considera “são enunciações normativas de valor genérico que condicionam e
orientam a compreensão do ordenamento jurídico, quer para a sua aplicação e
integração, quer para a elaboração de novas normas”. Para Freitas, uma vez que
a Carta Magna colocou a proteção ambiental como um dos “princípios da
evolução econômica” (CF, art. 170, VI), onde direciona e orienta o
desenvolvimento econômico à proteção ambiental, “penso que o desenvolvimento
sustentável pode ser considerado um princípio de direito” 158. Neste caso então o
destaque oferecido ao Poder Público, juntamente com empresários e população,
sendo este um gestor, já que determina as normas de conduta dos demais, frente
aos recursos naturais, como assevera Figueiredo 159 “cabe ao Poder Público, por
outro lado, zelar pela efetiva aplicação da legislação ambiental, reprimindo e
punindo as empresas degradadoras”. Entende-se também como, já mencionado
anteriormente, a pessoa física, que cometer dano ambiental, também passível de
punição. A fiscalização que o Poder Público não pode omitir, atuando em parceria
156 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9605.htm. Disponibilizado em 20/10/08 22:40 157 REALI (apud. FREITAS, 2007, p. 237). 158 Ibid., p. 238. 159 FIGUEIREDO, (apud BENJAMIIN, p. 178).
62
com a população que, adquirindo consciência ecológica, pode, além de preservar,
ser importante aliado deste no cumprimento de suas funções. Aos órgãos
ambientais como o IBAMA, a nível federal ou IAP, CETESB ou FEPAM 160, a nível
estadual ou ainda a nível municipal, o Poder Público no entender de Freitas “não
pode se omitir” 161. Portanto, são estas as principais armas que o Poder Público
possui para dentro de um pensamento de ambientalização da Constituição
Federal, nortear suas ações em benefício do meio ambiente.
160 CETESB – Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, ligada à Secretaria do Meio
Ambiente do Governo de São Paulo.
FEPAM – Fundação Estadual de Proteção Ambiental – RS. Fundação pública vinculada à Secretaria da saúde e do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul.
161 FREITAS. Crimes contra a natureza. p. 240.
63
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho buscou conhecer a situação atual dos
movimentos ambientais visando a sustentabilidade como forma de garantia de
sobrevivência da espécie.
Uma pesquisa do comportamento com relação a
A “ambientalização da Constituição Federal, sem dúvida,
traria em seu bojo, os mais profundos anseios da modernidade no que tange ao
ambiente. A possibilidade de uma nação inteira, sob o mesmo pensamento em
prol da natureza, pode renovar às esperanças de sustentabilidade que garantiriam
a presente e as futuras gerações as mínimas condições para garantir a
sobrevivência e, portanto, a permanência da espécie humana sobre o Planeta.
É Importante lembrar que a natureza não desaparece, a
idéia de fim de mundo é “holywoodiana”, já que quem se extingue são os seres
vivos, as espécies. Temos o exemplo dos dinossauros que por aqui reinaram
soberanos por tempo inimaginável e que de hora para outra desapareceram da
face da terra com todo o seu esplendor.
No caso destes seres, fenômenos naturais, ao que tudo
indica, provocados pelas leis do universo deram causa ao seu desaparecimento.
No caso humano, esta causa também pode ser natural, mas, terá sido alavancada
pela mão humana.
A construção do progresso com sustentabilidade não se
coaduna com o imediatismo nem com o egoísmo. O lucro rápido e fácil, também
não se identifica com a sustentabilidade. O planejamento em parceria com o
ambiente e o pensamento nas gerações futuras, são grandes parceiros, o lucro é
certo, a sobrevivência aliada a uma adequada qualidade de vida que se fazem
presentes.
64
O Brasil é signatário de vários Tratados Internacionais
Ambientais que buscam os objetivos da sustentabilidade e nesse caminho, em
muito se direcionou para a ambientalização da Constituição Federal. Temos boas
leis, porém falta ainda muito a vontade política, para que possa a nação, sob a
regência da Carta Maior, espargir sobre a legislação infraconstitucional os
ditames de condutas onde pelo bem do homem, a natureza se encontre em
primeiro plano, senão pela necessidade de sobrevivência, pela busca de mais
igualdade e melhores condições de vida para todos.
Passando pela educação para que os processos naturais
possam ser entendidos como tendo o ser humano como apenas um elo nesta
cadeia, nada nos impede de progredir, prosperar, de forma sustentável, para que
além de fazermos parte da teia da vida ainda possamos contribuir para a
qualidade do Planeta.
Pobres avezinhas!
Não encontram mais as flores nos jardins, o seu alimento!
O que será da Mãe Natureza?
As pessoas perderam a sensibilidade?
Vivam!
Porém deixem as avezinhas viverem também! 162
162 MEDEIROS, Maria de Lourdes Cony. Idéias e opiniões. Porto Alegre: Edigal, 2007. p. 13.
65
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS
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Vade Mecum Saraiva. São Paulo: Saraiva, 2007.
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Paulo: Saraiva, 2007.
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_____. Lei n°11.105/05 (Lei de Biosegurança), art. 1°. Disponível em:
http://www.mrweb.com.br/clientes/anbiodestaque/geral2.asp?cod=668.
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ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007.
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______. Lei n° 9.985/2000. art. 22. In: ____. Coletânea de Legislação
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Revista dos Tribunais, 2007.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes, LEITE, José Rubens Morato. Direito
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