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UNIVERSIDADE
EDUARDO
MONDLANE
Faculdade de Letras e Ciências Sociais
Departamento de Ciência Política e Administração Pública
Trabalho de Licenciatura em Administração Pública
ESTER TOMÁS GOBENE
SUPERVISOR: Prof. Doutor José Jaime Macuane
Reforma da Administração Financeira do Estado em Moçambique e o seu Impacto na
Melhoria da Gestão de Salários dos Funcionários e Agentes do Estado: O Caso do
Distrito de Boane (2013-2015)
Maputo, Outubro de 2017
UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE
Faculdade de Letras e Ciências Sociais
Curso de Licenciatura em Administração Pública
Trabalho de Fim de Curso
TEMA: Reforma da Administração Financeira do Estado em Moçambique e o seu
Impacto na Melhoria da Gestão de Salários dos Funcionários e Agentes do Estado: O
Caso do Distrito de Boane (2013-2015)
Maputo
2017
Reforma da Administração Financeira do Estado em Moçambique e o seu Impacto
na Melhoria da Gestão de Salários dos Funcionários e Agentes do Estado: O Caso
do Distrito de Boane (2013-2015)
Trabalho de fim de curso apresentado em cumprimento parcial dos requisitos exigidos
para obtenção do grau de Licenciatura em Administração Pública, na Faculdade de
Letras e Ciências Sociais da Universidade Eduardo Mondlane.
O Júri
O Presidente: ________________________________________
O Supervisor: ________________________________________
O Oponente: _________________________________________
Maputo, Outubro de 2017
Índice
Índice de Figuras e Tabelas ......................................................................................................... i
Declaração de Honra ................................................................................................................... ii
Epígrafe ....................................................................................................................................... iii
Dedicatória .................................................................................................................................. iv
Agradecimentos ........................................................................................................................... v
Lista de Siglas e Abreviaturas ................................................................................................... vi
Resumo ....................................................................................................................................... vii
CAPÍTULO I ............................................................................................................................... 1
1. Introdução ................................................................................................................................ 1
1.1 Contextualização ................................................................................................................. 3
1.2 Delimitação espácio-temporal do tema ............................................................................... 8
1.3 Problema de Pesquisa e Pergunta de Partida ....................................................................... 9
1.4 Objectivos do Estudo ........................................................................................................ 16
1.4.1 Objectivo Geral .......................................................................................................... 16
1.4.2 Objectivos Específicos ............................................................................................... 16
1.5 Hipótese ............................................................................................................................. 16
1.6 Justificativa ....................................................................................................................... 16
CAPÍTULO II ............................................................................................................................ 18
2. Revisão da Literatura ........................................................................................................... 18
2.1 A Gestão de Salários por via e-SISTAFE ......................................................................... 21
CAPÍTULO III .......................................................................................................................... 27
3. Enquadramento Teórico e Conceptual ............................................................................... 27
3.1 Teoria do Governo electrónico (e-Gov) ............................................................................ 27
3.2 Análise de Sistema de Gestão de Recursos Humanos ....................................................... 29
3.3 Definição de Conceitos ..................................................................................................... 30
3.3.1 Administração Financeira do Estado .............................................................................. 30
3.3.2 Gestão de Recursos Humanos ........................................................................................ 30
3.3.3 Gestão de Pessoas ou Gestão do Pessoal........................................................................ 31
3.3.4 Gestão de Salários .......................................................................................................... 31
3.3.5 Impacto ........................................................................................................................... 31
3.3.6 Avaliação do Impacto..................................................................................................... 31
CAPÍTULO IV .......................................................................................................................... 33
4. Metodologia de Pesquisa ....................................................................................................... 33
4.1 Tipo de Pesquisa ............................................................................................................... 33
4.2 Técnicas de Pesquisa ......................................................................................................... 34
4.3A Selecção da Amostra ...................................................................................................... 34
4.4 Variáveis do Estudo .......................................................................................................... 36
CAPÍTULO V ............................................................................................................................ 38
5. Apresentação e Análise de Resultados da Pesquisa ........................................................... 38
5.1 Fases de Reforma de Processamento e Pagamento de Salários na Função Pública
moçambicana ........................................................................................................................... 39
CAPÍTULO VI .......................................................................................................................... 47
6. Melhorias do e-SISTAFE no Pagamento de Salários ......................................................... 47
6.1 Quanto aos Indicadores de Eficiência e Eficácia .............................................................. 47
6.2 Quanto aos Indicadores da Capacidade Funcional ............................................................ 51
6.3 Quanto aos Indicadores de Mérito .................................................................................... 54
Conclusão ................................................................................................................................... 58
Recomendações .......................................................................................................................... 59
Referências Bibliográficas ........................................................................................................ 60
Anexos ........................................................................................................................................ 67
Grelha de Questionário ......................................................................................................... 67
Ester Tomás Gobene | i
Índice de Figuras e Tabelas
Figura 1. Esquema de pagamento de salários durante a fase de sistemas de
pagamentos paralelos/informáticos......................................................41
Figura 2. Esquema de pagamento de salários durante o período de sistemas
informáticos de reforma no sector da educação...................................42
Tabela 1. Quadro resumo das fases de reforma de processamento e pagamento de
salários na função pública moçambicana.............................................46
Tabela 2. Casos de desvio de fundos e peculato 2013 – 2015.............................48
Ester Tomás Gobene | ii
Declaração de Honra
Declaro por minha honra que este trabalho de fim de curso é da minha autoria e resulta
da minha investigação, estando referenciadas no trabalho as fontes utilizadas para além
da orientação dada pelo supervisor. Esta é a primeira vez que o submeto para obter um
grau académico numa instituição educacional.
A Licencianda
_________________________________
Ester Tomás Gobene
Maputo, Outubro de 2017
Ester Tomás Gobene | iii
Epígrafe
“Não é um notável talento o que se exige para assegurar o êxito
em qualquer empreendimento, mas sim um firme propósito”.
(Thomas Atkinson)
Ester Tomás Gobene | iv
Dedicatória
Dedico este trabalho de forma especial aos meus amados pais, Tomás Estêvão Gobene e
Adélia Agostinho da Conceição, e aos meus irmãos: Cardoso, Albertina, Marta,
Estêvão, Aida, Celso e Agostinho.
Ester Tomás Gobene | v
Agradecimentos
Agradeço a Deus pelo dom da vida e por ter estado presente nos bons e maus momentos
ao longo da minha formação até hoje.
Aos meus amados pais, Tomás Estêvão Gobene e Adélia Agostinho da Conceição, por
terem contribuído de forma incondicional na minha formação. Sempre procuraram
proporcionar-me melhores condições para a minha formação académica e o apoio moral
em muitas situações da vida académica, vão os meus sinceros agradecimentos.
Aos meus irmãos que deram-me forças e segurança sempre que precisasse. A
compreensão pela rotina académica, principalmente da minha irmã Aida. Os meus
sobrinhos, Tomás Cardoso, Tomás Adenilson e meus irmãos Estêvão, Celso e
Agostinho que garantiram a minha segurança numa altura que a onda de criminalidade
estava cada vez mais ameaçadora, meus sinceros agradecimentos.
De um modo especial, agradeço ao meu Supervisor José Jaime Macuane, por ter
aceitado ser meu supervisor, pela paciência que teve e a forma sábia de me orientar
durante a elaboração deste trabalho. Sem ele esta monografia não teria sido possível.
Aos Funcionários e Professores do Distrito de Boane e do Serviço Distrital de
Educação, Juventude e Tecnologia (SDEJT); ao Técnico Afonso Gule Júnior do Centro
de Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças (CEDSIF); ao doutor
Aurélio Paulo Tinga, Chefe do Departamento de Normas e Apoio ao Utilizador do e-
SISTAFE do Ministério da Economia e Finanças: Direcção Nacional da Contabilidade
Pública e ao doutor Hermenegildo Timane, Assessor do Gabinete Central de Combate à
Corrupção, pela sua disponibilidade nas entrevistas de recolha de dados e pelo apoio em
documentos e esclarecimentos, vão os meus agradecimentos.
A todos meus professores que leccionaram o curso de Licenciatura em Administração
Pública, em 2011-2014 com os quais aprendi muito, vão os meus sinceros
agradecimentos e reconhecimento.
Aos meus amigos e colegas do curso que com eles colaborei durante a minha vida na
Faculdade, vão os meus agradecimentos.
Por último, agradeço aos demais familiares e amigos que directa ou indirectamente,
apoiaram-me, e que não foi possível mencionar os seus nomes aqui.
Ester Tomás Gobene | vi
Lista de Siglas e Abreviaturas
AGP Acordo Geral de Paz.
CIRESP Centro de Informação de Reforma do Sector Público.
CPD Centro de Processamento de Dados.
CEDSIF Centro de Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças.
CED Classificador Económico de Despesa.
CUT Conta Única de Tesouro.
DAF Departamento de Administração e Finanças.
DAF’s Departamentos de Administração e Finanças.
EDM Electricidade de Moçambique.
e-SISTAFE Sistema Informático da Administração Financeira do Estado.
e- FOLHA Funcionalidade Electrónica do Cálculo da Folha de Salários.
EGRSP Estratégia Global da Reforma do Sector Público.
e- CAF Folha electrónica para Cadastro de Funcionários e Agentes do Estado.
e-SIP Subsistema electrónico de Informação.
ERDAP Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da Administração Pública.
EPC Escola Primária Completa.
FMI Fundo Monetário Internacional.
GFP Gestão de Finanças Públicas.
GRH Gestão de Recursos Humanos.
NUIT Número Único de Identificação Tributária.
MPS Módulo de Salários e Pensões.
PAPs Parceiros de Apoio Programático.
PBCP Plano Básico de Contabilidade Pública.
PRE Programa de Reabilitação Económica.
SDEJT Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia.
SISTAFE Sistema de Administração Financeira de Estado.
SPA Sector Público Administrativo.
SNV Sistema Nacional de Vencimentos.
SPS Sistema de Pagamento de Salários.
SPAV Sistema de Pagamento de Vencimento.
TDM Telecomunicações de Moçambique.
UTRAFE Unidade Técnica para a Reforma da Administração Financeira do Estado.
VD Via Directa.
Ester Tomás Gobene | vii
Resumo
Com a vaga de reformas levadas a cabo através da Estratégia Global da Reforma do
Sector Público, na área de Gestão de Finanças Públicas foi introduzida a plataforma
informática e-SISTAFE (Sistema Electrónica da Administração Financeira do Estado)
com vista, entre outros, a melhoria dos processos de tramitação e pagamento de salários.
Com efeito, volvidos vários anos após a sua implantação e implementação, este trabalho
analisa o impacto (o antes e o depois) do e-SISTAFE (funcionalidade e-Folha) na
melhoria do processamento e pagamento de salários dos funcionários e agentes do
Estado. Com base no método de estudo de caso com recurso à pesquisa bibliográfica,
documental e a entrevistas (semi - estruturadas) com os beneficiários (professores
primários do Distrito de Boane), gestores do e-SISTAFE no CEDSIF (Centro de
Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças), usuários dos SDEJT
(Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia) de Boane, foram colectados os
dados para a pesquisa. Os resultados mostraram que com o e-SISTAFE na
funcionalidade e-Folha (Funcionalidade electrónica do cálculo da folha de salários) há
uma modernização e informatização dos procedimentos administrativos tendentes à
tramitação e pagamento de salários dos funcionários e agentes do Estado quanto
comparados com os anteriores sistemas. Nota-se uma tendência crescente de mudanças
e melhorias significativas mas não na totalidade. O trabalho conclui que o e-Folha
flexibilizou e encurtou os passos, etapas e intervenientes nos processos de salários,
eliminou casos de descontos não reconhecidos nos salários e desvio de fundos.
Contudo, ainda prevalecem casos de viciação e duplicações de pagamentos, embora
com uma redução significativa.
Palavras-chave: e-Sistafe, e-Folha e salários.
Ester Tomás Gobene | 1
CAPÍTULO I
1. Introdução
O presente trabalho tem em vista o cumprimento parcial de requisitos exigidos para
obtenção do grau de Licenciatura em Administração Pública, na Faculdade de Letras e
Ciências Sociais da Universidade Eduardo Mondlane. A pesquisa tem como tema:
Reforma da Administração Financeira do Estado em Moçambique e o seu Impacto na
Melhoria da Gestão de Salários dos Funcionários e Agentes do Estado: O Caso do
Distrito de Boane (2013-2015).
Em termos de organização, o trabalho é constituído por seis partes fundamentais. A
primeira parte abarca a introdução, que apresenta a contextualização, como forma de
perceber o contexto em que o estudo se insere; a delimitação espácio-temporal do
estudo; a justificativa que mostra as motivações e a pertinência do desenvolvimento da
presente pesquisa. A introdução comporta ainda o problema de pesquisa, os objectivos
da pesquisa, geral e específicos e a hipótese como resposta provisória à pergunta de
partida levantada.
A segunda parte acolhe a revisão da literatura, a qual descreve e apresenta os contornos
do estabelecimento dos sistemas electrónicos na gestão de recursos humanos e os
contornos da gestão dos salários por via e-SISTAFE (Sistema Electrónico da
Administração Financeira do Estado). Em função da revisão da literatura feita,
apresenta-se a hipótese do trabalho.
A terceira parte apresenta o enquadramento teórico e conceptual, onde faz-se a
fundamentação teórica da pesquisa, mostra os parâmetros de análise dos sistemas de
Recursos Humanos e a definição dos conceitos-chave.
A quarta parte apresenta a metodologia usada para a realização da pesquisa, faz alusão
ao tipo de pesquisa e às técnicas, ao tipo de amostra empregue e as variáveis do estudo.
Na quinta parte faz-se apresentação e análise dos resultados da pesquisa. Onde,
destacam-se as fases da reforma de processamento e pagamento de salários na função
pública moçambicana.
Ester Tomás Gobene | 2
A sexta parte apresenta as melhorias, bem como os constrangimentos resultantes da
implementação do e-SISTAFE na funcionalidade e-Folha nos indicadores de eficiência,
eficácia, capacidade funcional e mérito. Em seguida, apresenta-se as conclusões do
trabalho e as respectivas recomendações. Os anexos são compostos pela grelha de
questionários dirigidos ao grupo-alvo do estudo, nomeadamente, Gestores do e-
SISTAFE e usuários do e-SISTAFE no distrito de Boane, utentes do e-SISTAFE no
distrito (neste caso os professores primários), o Centro de Desenvolvimento de Sistemas
de Informação de Finanças (CEDSIF) e o Gabinete Central de Combate à Corrupção
(GCCC).
Ester Tomás Gobene | 3
1.1 Contextualização
Tal como outros países, Moçambique logo depois da proclamação da sua independência
nacional, iniciou a sua onda de reformas. Segundo o Centro de Informação de Reformas
do Sector Público-CIRESP (2001), são três gerações de reformas em Moçambique. A
primeira fase de 1975, da constituição do novo Estado que culminou com a aprovação
da Primeira Constituição de Moçambique livre, adopção de Estado de democracia
popular e do modelo de estado socialista de partido único.
A segunda fase de reforma situou-se no período 1983-87. De acordo com Abrahamsson
e Nilsson (1994) aponta que em meados da década de 80, o governo de Moçambique
compreendeu que a estratégia de desenvolvimento do país ora vigente de economia
centralmente planificada, se encontrava num beco sem saída. A produção Nacional
tinha-se tornado demasiado baixa, a capacidade do Estado fazer uma planificação
central e uma fixação administrativa de preços tinha sido sobrestimada. A
desestabilização militar e económica tinha anulado as condições de produção. Contudo,
os credores bilaterais internacionais não se sentiam satisfeitos com as medidas
económicas de Moçambique na outrora vigente. Como condição para o fornecimento de
créditos, Moçambique teria que ser membro das instituições Bretton Woods (Fundo
Monetário Internacional-FMI e Banco Mundial-BM) e teria que ser definido um
Programa de Reabilitação Económica em colaboração com essas organizações a partir
de 1983. Estas medidas culminaram com a mudança política e ideológica marxista-
leninista, de economia centralmente planificada para economia de mercado. Após e na
sequência da adesão de Moçambique em 1984 nas instituições Bretton Woods (FMI &
BM), introduziu-se importantes medidas e reformas económicas no quadro do Programa
de Reabilitação Económica (PRE). Ou seja, adoptou-se a economia de mercado,
introduzido em 1987 com a adopção do PRE, depois do país ter aderido, três anos antes,
ao Fundo Monetário Internacional e ao Banco Mundial.
A terceira fase de reformas iniciou em 1990. Tal como refere Forquilha (2007),
Moçambique iniciou em princípios da década de 90, com o programa de reforma dos
órgãos locais, um processo de descentralização, parte integrante de um conjunto de
reformas políticas, económicas e administrativas em curso desde os anos 80. Estas
reformas de descentralização e desconcentração conheceram um enquadramento
político e sua celeridade em 1990, com a aprovação (pela Assembleia ainda mono
partidária), da constituição da República de Moçambique, que consagrou os princípios
Ester Tomás Gobene | 4
de separação de poderes e pluralismo político. Institucionalizou no quadro da
consagração de um Estado de Direito democrático, os princípios de desconcentração e
descentralização. A Constituição de 1990 permitiu a abertura do espaço político, criou
as bases para uma governação local assente em princípios democráticos, de inclusão e
participação local. A aprovação da Constituição da República de Moçambique em 1990
culminou com a assinatura do Acordo Geral da Paz (AGP) em Roma, em 1992 e a
realização das primeiras eleições multipartidárias em 1994.
No seguimento da sua onda de reformas, em 2001 o Governo lançou e iniciou a
implementação de uma estratégia abrangente de reforma do sector público - Estratégia
Global da Reforma do Sector Público (EGRSP), concebida para o período 2001 a 2011.
Esta estratégia integrava o programa de modernização da administração financeira do
Estado.
Em 2012, o Governo aprovou a Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da
Administração Pública - ERDAP (2012-2025), um instrumento de continuidade da
Estratégia Global da Reforma do Sector Público que teve a sua vigência de 2001 a
2011. Tem como objectivos: Dotar a Administração Pública de técnicos qualificados;
Aproximar a Administração Pública ao cidadão; Melhorar a qualidade dos serviços;
Fortalecer a organização da Administração Pública; Promover e disseminar uma cultura
de integridade na Administração Pública e na sociedade; e Utilizar as tecnologias de
informação e comunicação e a inovação para melhorar a prestação de serviço; e
Acompanhar a execução e medir os resultados. A ERDAP foi desenvolvida no sentido
de concretizar a visão de “uma Administração Pública centrada no cidadão, promotora
do desenvolvimento e vocacionada para a prestação de serviços de qualidade”.
Ao nível da Gestão de Finanças Públicas a ERDAP dá ênfase a melhoria da eficiência e
gestão financeira do Estado, através da aplicação do e-SISTAFE para a melhoria da
transparência das contas públicas, na celeridade da execução do Orçamento do Estado e
numa melhor gestão do mesmo.
Na implementação da EGRSP, em 2002, aprovou-se através da Lei nº 9/2002, de 12 de
Fevereiro o Sistema da Administração Financeira do Estado (SISTAFE). E no mesmo
ano, o Ministério das Finanças (MF) criou a Unidade Técnica de Reforma da
Administração Financeira do Estado (UTRAFE), um órgão sob sua tutela com o
objectivo de conceber, desenvolver e monitorar a implementação do Sistema da
Ester Tomás Gobene | 5
Administração Financeira do Estado (SISTAFE), bem como proceder às reformas
tecnológicas do Ministério das Finanças (MF, 2010).
Segundo José (2014:13), o desenvolvimento das reformas resultou no crescimento da
Unidade Técnica de Reforma da Administração Financeira do Estado (UTRAFE) e da
complexidade das suas funções e número dos seus colaboradores, o que determinou a
necessidade de criação de uma entidade jurídica nova – CEDSIF – Centro de
Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças (através do Decreto n.º
34/2010, de 30 de Agosto), extinguindo-se a UTRAFE e o CPD – Centro de
Processamento de Dados, cujas funções e atribuições transitaram para o CEDSIF.
Em conformidade com o Relatório da Avaliação do Desempenho da Gestão de Finanças
Públicas (2015), o CEDSIF é resultante da fusão entre a UTRAFE e o CPD. E em
relação a este aspecto, o relatório identifica dois problemas. O primeiro é sobre a
adequação de uma perspectiva técnica do CEDSIF, como coordenador de reforma, e o
segundo é sobre o nível de autoridade que o CEDSIF pode exercer na tentativa de
monitorar e coordenar as acções de outros departamentos com um maior nível de
antiguidade e status. O coordenador de reformas deve, idealmente, ter uma perspectiva
mais ampla sobre questões de GFP (Gestão de Finanças Públicas) e um status mais
elevado de forma a exercer a autoridade.
A Visão das Finanças Públicas 2011-2025 indica que o CEDSIF é uma instituição
pública dotada de personalidade jurídica e de autonomia administrativa e financeira.
Tem como objecto, a modernização dos processos das finanças públicas e outros
processos associados, executar as responsabilidades de natureza técnica de organização,
modernização e desenvolvimento dos processos de suporte à viabilização da
concretização do desempenho dos processos das finanças públicas.
O SISTAFE (Sistema de Administração Financeira do Estado) compreende, segundo o
nº 3 do Artigo 7 da Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro, um conjunto de órgãos,
subsistemas, normas e procedimentos administrativos que tornam possível a obtenção
da receita, a realização da despesa e a gestão do património do Estado, incluindo suas
aplicações e correspondente registo. O SISTAFE é suportado por um sistema
informático designado e-SISTAFE (Sistema Informático de Administração Financeira
do Estado) e é, segundo o nº 1 do Artigo 99 do Decreto nº 23/2004, de 20 de Agosto, o
único sistema informático que suporta o SISTAFE.
Ester Tomás Gobene | 6
Segundo o nº 3 do Artigo 1, da Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro, o SISTAFE
estabelece e harmoniza regras e procedimentos de programação, gestão, execução e
controlo do erário público, de modo a permitir o seu uso eficaz e eficiente, bem como
produzir a informação de forma integrada e atempada, concernente à administração
financeira dos órgãos e instituições do Estado. É constituído por cinco principais
subsistemas, nomeadamente: Subsistema do Orçamento de Estado; Subsistema da
Contabilidade Pública; Subsistema do Tesouro Público; Subsistema do Património do
Estado; e Subsistema do Controlo Interno. É aplicável a todas instituições e organismos
do Estado, incluindo aqueles com autonomia administrativa e financeira. É igualmente
aplicável às empresas públicas (Empresas do Estado) e os municípios.
De acordo com o artigo 3 da Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro, o SISTAFE tem como
objectivos: (i) Estabelecer e harmonizar regras e procedimentos de programação,
execução, controlo e avaliação dos recursos públicos; (ii) Desenvolver subsistemas que
proporcionem informação oportuna e fiável sobre o comportamento orçamental e
patrimonial dos órgãos e instituições do Estado; (iii) Estabelecer, implementar e manter
um sistema contabilístico de controlo da execução orçamental e patrimonial adequado
às necessidades de registo, de organização da informação e da avaliação do desempenho
das acções desenvolvidas no domínio da actividade financeira dos órgãos e instituições
do Estado; (iv) Estabelecer, implementar e manter o sistema de controlo interno
eficiente e eficaz, e procedimentos de auditoria interna, internacionalmente aceites; (v)
Estabelecer, implementar e manter um sistema de procedimentos adequados à uma
correcta, eficaz e eficiente condução económica das actividades resultantes dos
programas, projectos e demais operações no âmbito da planificação programática
delineada e dos objectivos pretendidos.
Segundo o Regulamento do SISTAFE, Decreto nº 23/2004, de 20 de Agosto, no seu
artigo 105, o SISTAFE foi implantado no exercício de 2004 para os órgãos e
instituições do Estado, no âmbito central e local, através de adiantamento de fundos aos
DAF's (Departamentos de Administração e Finanças) como Unidades Gestoras. E no
seu artigo 106, informa que o Sistema Informático e-SISTAFE é também implantado
durante o exercício económico de 2004 em paralelo com o Sistema Actual de Gestão
das Finanças Públicas.
Ester Tomás Gobene | 7
Segundo CEDSIF (2013), o e-SISTAFE é o novo sistema informático único que suporta
o SISTAFE, criado em conformidade com o Modelo Conceptual e legislação do
SISTAFE, como um elemento integrador que envolve todo o ciclo orçamental, desde a
sua elaboração até a execução final, incluindo todos os subsistemas que compõem,
nomeadamente: Orçamento, Tesouro Público, Contabilidade Pública, Património e
Controlo interno; o sistema integrado de orçamento, programação financeira,
contabilidade e controlo interno do Estado de Moçambique. O e-SISTAFE é usado,
entre outras formas, para assegurar a execução das despesas de salários e pensões dos
funcionários e agentes do Estado. Em 2009 o sistema abrangeu todos os órgãos e
instituições do Estado.
Segundo o Relatório da Inclusão Digital em Moçambique (2009:32), o Sistema
Informático de Administração Financeira do Estado (e-SISTAFE), constitui o primeiro
grande sistema do Governo Electrónico, e faz parte integrante do processo da reforma
do sector público. Trata-se de um sistema integrado que abrange a contabilidade,
orçamento, tesouraria, auditoria, impostos, recursos humanos e salários. O Sistema
facilita a política de descentralização e promove a transparência financeira e capacidade
de auditoria efectiva.
Para o desenho e implementação do SISTAFE (Sistema de Administração Financeira do
Estado) foram igualmente aprovados outros instrumentos legais que constituem os seus
alicerces, nomeadamente: Decreto nº 23/2004, de 20 de Agosto, que aprova o
regulamento do SISTAFE e a estrutura do Plano Básico da Contabilidade Pública
(PBCP) e o Diploma Ministerial nº 1/2004 de 07 de Janeiro, que aprova o regulamento
da Conta Única do Tesouro (CUT), para concentrar todos os recursos financeiros do
Estado e evitar desvios de fundos e desperdícios.
Nos dias 27 e 28 de Novembro de 2015 realizou-se na cidade de Maputo, pelo Governo
moçambicano, a Primeira Reunião Nacional do SISTAFE, a qual analisou os dez anos
de implementação do SISTAFE. Nesta, referiu-se que o Executivo logrou introduzir a
Conta Única do Tesouro (CUT) que permitiu a melhoria do controlo de liquidez e, ao
mesmo tempo, a elaboração e execução do Orçamento do Estado por mais de 1100
órgãos e instituições do Estado, de forma online. A funcionalidade do SISTAFE permite
as descobertas de desfalques financeiros em algumas instituições, sobretudo ministérios.
Ester Tomás Gobene | 8
Os aparentes atrasos que se verificam no pagamento de salários na Função Pública estão
relacionados com algumas questões pontuais de harmonização técnica dos dados,
atinentes aos próprios funcionários. Apontou-se como desafios do SISTAFE a
permanente modernização da Administração Financeira do Estado, no desenvolvimento
de processos e técnicas sempre compatíveis com os desígnios do serviço público: a
racionalização de custos, de forma a tornar a gestão orçamental suficientemente ágil
para fazer face aos choques exógenos e a profissionalização dos recursos humanos que
têm a responsabilidade de levar a cabo a reforma da Administração Financeira do
Estado em curso, como garantia do alcance dos objectivos que se almejam1.
1.2 Delimitação espácio-temporal do tema
Este trabalho tem como objecto de estudo o e-SISTAFE. O Sistema Informático de
Administração Financeira do Estado (e-SISTAFE) integra, segundo o nº 2 do artigo 91
do Decreto nº 23/2004, de 20 de Agosto, vários módulos, nomeadamente: (i) módulo de
Elaboração Orçamental, que apoia a elaboração da Proposta do Orçamento do Estado;
(ii) módulo de Execução Orçamental, que apoia a execução do Orçamento do Estado;
(iii) módulo de Gestão de Informações, que apoia a geração de informações obtidas a
partir dos demais módulos do e - SISTAFE, propiciando a acção do Controlo Interno,
Externo e da administração pública; (iv) módulo de Gestão do Património do Estado,
que apoia a administração do Património do Estado; (v) módulo de Gestão de Salários e
Pensões, que apoia a elaboração da folha de salários e pensões dos funcionários
públicos e pensionistas; (vi) módulo de Gestão da Dívida Pública, que apoia a
administração da Dívida; (vii) módulo de Gestão da Rede de Cobrança que apoia a
administração da Rede de Cobrança.
Longe de analisar o funcionamento do sistema no seu todo, o estudo situa-se no módulo
de Gestão de Salários e Pensões, que apoia a elaboração da folha de salários e pensões
dos funcionários públicos e pensionistas. Neste, o trabalho pretende entender o papel do
e-SISTAFE na melhoria do pagamento de salários dos funcionários e agentes do Estado.
Com efeito, para analisar o Impacto do e-SISTAFE na melhoria da gestão de salários,
optamos por um estudo de caso, que é o Distrito de Boane, no horizonte temporal de
2013-2015.
1Jornal Noticias da Sexta-feira, 27 de Novembro de 2015, na ocasião da Primeira Reunião Nacional do
SISTAFE.
Ester Tomás Gobene | 9
Este trabalho aborda o e-SISTAFE sob ponto de vista da Gestão de Recursos humanos,
onde o e-CAF (Cadastro de Funcionários e Agentes do Estado) e e-FOLHA
(Funcionalidade do Módulo de gestão de Salários e Pensões para processamento de
salários), que constituem alicerces da implementação do e-SISTAFE jogam um papel
importante na questão da gestão de salários. Ou seja, analisá-lo entanto que sistema de
reforma e modernização da Gestão de Finanças Públicas (GFP) que contribui para a
melhoria da gestão de pessoal.
É certo que o e-SISTAFE como sistema informático é produto do Governo Electrónico
(e-Gov). Contudo, o foco do trabalho é analisá-lo como suporte na gestão de salários
dos funcionários e agentes do Estado. Avaliar se a plataforma está a alcançar os
objectivos pelos quais foi proposta, se trouxe mudanças e melhorias e se tais mudanças
e melhorias são a solução de problemas que se propunha resolver.
1.3 Problema de Pesquisa e Pergunta de Partida
Segundo Pollitt e Bouckaert citado por Awortwi (2006:33), a reforma do sector público
consiste em mudanças deliberadas na estrutura e no processo das organizações públicas,
com o objectivo de fazer com que funcionem melhor, bem como melhorar a eficiência,
a economia e a eficácia do Governo.
Para Bangura (2000), as reformas da administração pública abrangem uma série de
iniciativas que visam alcançar quatro principais objectivos: estabilidade fiscal,
eficiência gerencial, a capacidade do Estado e responsabilidade pública. As reformas de
criação de capacidade do sector público abordam questões relacionadas, entre outras,
com monitoramento, gerenciamento de custos de despesas correntes, para garantir a
sustentabilidade dos projectos e os investimentos públicos.
Assim, em Moçambique a reforma de gerenciamento de custos e controlo de execução
orçamental, bem como a modernização do Sistema de Administração Financeira do
Estado levaram à criação do sistema informático e-SISTAFE.
De acordo com Sal & Caldeira (2009), o sistema tem como base a construção de um
sistema de informação, sustentado informaticamente, mantido e disponibilizado a todos
órgãos e instituições do Estado, para a operação dos procedimentos do SISTAFE. E,
como argumenta De Renzio (2011), a introdução de sistemas integrados, como o caso
Ester Tomás Gobene | 10
de e-SISTAFE, é uma oportunidade para governos de países em desenvolvimento
promoverem a transparência, integridade e eficiência na gestão de finanças públicas.
Estudos realizados nos primórdios da implementação da reforma do Sistema de
Administração Financeira do Estado (SISTAFE) em Moçambique, tal como avançava
Macuane (2006) citando Hodges, Tibana & Lawson indicavam que apesar da melhoria
na gestão das finanças públicas, principalmente em relação ao controlo da execução
orçamental, o SISTAFE tinha algumas lacunas: a fraca prestação de contas e fraco
controlo da folha de salários. Na altura o autor constatava que a introdução do SISTAFE
permitiu a eliminação de pagamento por meio de títulos, o que resultava numa maior
transparência e responsabilidade na planificação e no uso dos fundos públicos.
De acordo com Macuane (2013), na gestão das finanças públicas, até 31 de Dezembro
de 2012 havia 920 instituições elegíveis ao SISTAFE. Destas, 620 estavam integradas
ao e-SISTAFE, 300 ainda não estavam. Destas últimas, 120 já estavam em condições de
serem integradas e 121 ainda não tinham condições para entrar, porque não possuiam
segregação de funções ou por falta de infra-estruturas como, energia ou sinal de TDM
(Telecomunicações De Moçambique), para a transmissão de dados. A ideia era que
cerca de 70% das organizações do sector público elegíveis estivessem integradas até
2015. O autor aponta que apesar da melhoria dos sistemas de gestão financeira, a
capacitação do sistema de aquisições, o fortalecimento do controlo interno, as práticas
de má gestão e desvio dos fundos do Estado, não pareciam estar a abrandar. Os casos
mais emblemáticos eram a descoberta do esquema de desvio de fundos no sector da
educação, envolvendo funcionários do sector de Contabilidade. E a cobertura do sistema
nos distritos ainda não era completa, devido aos constrangimentos de infra-estruturas.
Em conformidade com o Ministério das Finanças (2010), a introdução da
funcionalidade do e-SISTAFE permitiu a contabilização e pagamento das despesas de
bens, serviços e investimento por meio de transferência bancária da CUT (Conta Única
de Tesouro), para a conta do fornecedor do Estado (vulgarmente conhecida como via
directa). Em 2007, a utilização desta funcionalidade tornou-se obrigatória e o e-
SISTAFE foi disponibilizado aos sectores de uma forma gradual. Como consequência
desta disponibilização, até finais de 2009, a elaboração e execução do orçamento por via
directa, no e-SISTAFE, passou a abranger todos os Ministérios e órgãos do Estado até
Ester Tomás Gobene | 11
ao nível das Direcções Provinciais, Administrações Distritais e Instituições Autónomas,
e em 2009, 20% da despesa global de salários foi paga no mecanismo do e-SISTAFE.
Segundo o Relatório dos Grupos de Trabalho do ex-ministério de Planificação e
Desenvolvimento (2011), o ano de 2010 registou avanços na implementação do
SISTAFE, nomeadamente, no que se refere a expansão do e-SISTAFE, tendo sido
abrangidos 21 distritos e 31 instituições a nível central e provincial. Os resultados desta
expansão podem ser verificados na evolução da execução da despesa, por via directa em
relação a despesa total executada, que apresenta uma evolução positiva tendo
apresentado crescimentos de 20 % em 2008, 29% em 2009 e 37,5% em 2010. No que se
refere ao desenvolvimento dos módulos, foi concluída a funcionalidade do cálculo da
folha de salários (e-folha) e o pagamento de salários por esta via, que abrangeu em
2010, as instituições a nível central num total de 40, isto é, 8,60% em relação à despesa
total de salários realizada. O que significa um maior controlo por parte do Estado das
suas disponibilidades financeiras, pois as instituições do Estado passaram a mobilizar
gradualmente os seus recursos para dentro da CUT.
Na mesma ordem de ideias, De Renzio (2011), aponta que a criação da Conta Única do
Tesouro (CUT) e a introdução do e-SISTAFE, a gestão do dinheiro se torna muito mais
rápida e eficiente, tendo melhorado a gestão das disponibilidades Financeiras do Estado
por meio da CUT. Por exemplo, os fundos são transferidos directamente para as contas
bancárias de quem recebe do estado, reduzindo atrasos. Na sua opinião, um sistema
automatizado de administração financeira do Estado é importante para melhorar a
qualidade, eficiência e transparência da gestão dos recursos públicos. Ele traz vários
benefícios, entre os quais: um controlo mais eficaz dos gastos públicos e uma maior
rapidez nos pagamentos, o que facilita a relação estado-empresas-fornecedoras.
De acordo com o Relatório da Avaliação do Desempenho da Gestão de Finanças
Públicas (2015), as melhorias substanciais foram alcançadas devido a qualidade dos
sistemas de GFP. O e-SISTAFE tem constituído uma ferramenta crucial na
implementação das reformas da GFP, sobretudo nas áreas de orçamentação, execução,
contabilização e gestão de tesouraria pública, e vem sendo implantado de forma gradual
aos níveis Central, Provincial e Distrital. Os seus módulos operacionais já são utilizados
em cerca de 75% dos órgãos e instituições do Estado (Ministérios, Direcções
Ester Tomás Gobene | 12
Provinciais e Secretarias Distritais), sendo que cerca de 60% de toda a despesa pública é
presentemente executada a partir da Conta Única do Tesouro.
A Visão das Finanças Públicas 2011-2025 indica que desde a implementação do
processo de reformas, na área de Finanças Públicas tem-se vindo a obter sucessos
assinaláveis, particularmente no domínio da plataforma informática (e-SISTAFE) e da
expansão da sua implementação para diversos Órgãos e Instituições do Estado, aos
níveis central, provincial e distrital. A introdução e expansão do e-SISTAFE têm
melhorado progressivamente a abrangência, transparência e qualidade da elaboração e
execução orçamentais.
Com efeito, este trabalho analisa o impacto do e-SISTAFE na melhoria do pagamento
de salários dos funcionários e agentes do Estado, na perspectiva da Gestão de Recursos
Humanos, ou seja, analisá-lo entanto que sistema de reforma e modernização da Gestão
de Finanças Públicas (GFP), que contribui para a melhoria da gestão de pessoal. O foco
do trabalho é analisar a plataforma electrónica e-SISTAFE, como suporte na gestão de
recursos humanos principalmente no que tange à gestão de salários. Avaliar se a
plataforma está a alcançar os objectivos pelos quais foi implementada, se trouxe
mudanças e melhorias, e se tais mudanças e melhorias são a solução de problemas que
se propunha resolver. Quanto ao fraco controlo da folha de salários verificado pelo
estudo, talvez poderá questionar-se, em que medida o e-SISTAFE permite o controlo da
folha de salários.
Sitole (2013), no seu artigo intitulado “O Impacto das Tecnologias de Informação e
Comunicação na Administração Pública em Moçambique (O Caso de SISTAFE)”
aponta que, um dos impactos do e-SISTAFE na Administração Pública em
Moçambique é a flexibilidade na tramitação de salários. Para esta autora, a flexibilidade
na tramitação de salários, que antes da integração no e-SISTAFE era feita com
morosidade, chegando mesmo a serem liquidados na primeira semana do mês seguinte,
o que custava muito caro ao funcionário, pois tinha que esperar mais de um mês para
auferir o seu salário. Esta morosidade ganhava espaço, porque havia vários
intervenientes no processo de tramitação de salários. A melhoria deste processo deve-se
em grande medida, segundo a autora, ao uso do e-SISTAFE, pois houve redução
substancial do número dos intervenientes que participavam do processo. Decorrente
desta situação, verifica-se a redução do pessoal envolvido no maneio do processamento
Ester Tomás Gobene | 13
do salário, assim como o sistema não permite que o trabalhador sofra deduções não
obrigatórias no seu salário, inerentes ao pagamento de quotas às organizações sindicais
e partidárias.
Entretanto, apesar de todas melhorias na gestão de finanças públicas acima indicadas, a
partir de 2013, alguns jornais da praça começaram a reportar: a demora e reclamações
em relação ao pagamento de salários em alguns sectores da Função Pública, tal como se
pode ler:
O Jornal a Verdade da sexta-feira, dia 30 de Agosto de 2013 escreve: Problema de e-SISTAFE atrasa
salários na Função Pública. O Jornal o País online do dia 28 de Março de 2013 escreve: Descoberto novo
esquema de desvio de salários de professores. O Jornal Notícias de 30 de Agosto de 2013 aponta:
Problemas técnicos verificados no e-SISTAFE atrasam salários na Função Pública. O jornal a verdade do
sábado, dia 01 de Janeiro de 2014 reporta: Falhas do e-SISTAFE originam atraso do salário dos
professores.
Eliminar o desvio de fundos alicerçados na existência de funcionários fantasmas na
gestão pública era um dos objectivos e pretensões da reforma e modernização do
SISTAFE e da implantação do e-SISTAFE. O anterior sistema de pagamento de salários
em si era propenso a tais situações, o processamento e cálculo para pagamento de
salários era de base manual. Contudo, o que se nota aqui é a permanência do problema
de desvio de fundos, mesmo com a implementação do e-SISTAFE no pagamento de
salários. O que resta saber é: em que medida o e-SISTAFE eliminou o desvio de fundos
e o pagamento de funcionários fantasmas?
O estudo da Merina José (2014) sobre o grau de Implementação da Estratégia do
Governo Electrónico em Moçambique através dos casos de “Balcão de Atendimento
Único” (BAÚ) e o Sistema Electrónico da Administração de Finanças Públicas (e-
SISTAFE) constata que o e-SISTAFE só pode estar a funcionar onde existam condições
de infra-estruturas de telecomunicações (internet) criadas para o efeito; nos dias de
pagamento de salário verificam-se longas filas, nas caixas automáticas e atrasos
aparentes de salários devido a recorrentes falhas e oscilação de sistema. A expansão da
rede eléctrica e de telecomunicações é lenta e parte dos Distritos e vilas, ainda carece de
infra-estruturas adequadas para suportar a electrificação e extensão de serviços de
telecomunicações. A disponibilização do material informático com toda a interligação
dos sistemas utilizados na função pública deixa a desejar. A conclusão a que a autora
chega é de que o e-SISTAFE melhorou a Gestão de Finanças Públicas ao introduzir o e-
Ester Tomás Gobene | 14
FOLHA para o pagamento dos ordenados dos Funcionários e Agentes do Estado, o que
evita os pagamentos ilícitos e viciosos, dos funcionários fantasmas, graças ao aplicativo
e-CAF que procede ao registo e cadastro dos beneficiários.
Partilhando a mesma ideia da conclusão da autora supracitada, o Relatório da Avaliação
do Desempenho da Gestão de Finanças Públicas (2015) indica também, que
verificaram-se melhorias significativas na gestão da folha de salários com o
estabelecimento simultâneo, do sistema de pagamentos e-FOLHA e sistema de pessoal
e-CAF. No entanto, o relatório avança que a cobertura do e-CAF não está concluída e os
controlos manuais do sistema, que têm de ser aplicados para o pagamento de pessoal
fora do sistema, não são suficientes para assegurar a plena integridade dos dados.
Relativamente à questão de condições de infra-estruturas electrónicas e
telecomunicações, Joanguete (2011), argumenta que em Moçambique a conectividade e
a comunicação de dados é extremamente lenta e há uma constante oscilação e quedas da
rede electrónica. As infra-estruturas de telecomunicações que não estão distribuídas
pelo país de forma equitativa concentram-se mais nos grandes centros urbanos,
oferecendo menos oportunidade de acesso para a maioria da população. O acesso às
infra-estruturas de telecomunicações depende da existência de energia, mas a fraca
qualidade da energia fornecida também constitui factor de impedimento.
Aliás, segundo a Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da Administração Pública-
ERDAP (2012-2025), a nível distrital existe um conjunto de desafios associados à
escassez de infra-estruturas adequadas, capacidade técnico administrativo, devido ao
número reduzido de funcionários qualificados. Associado a estas limitações, verifica-se
a deficiente rede de comunicação em muitos distritos, o que limita a expansão da
GovNet, e-CAF e do e-SISTAFE, ferramentas importantes na gestão estratégica dos
Recursos Humanos.
De acordo com o Relatório da avaliação dos Parceiros de Apoio Programático (PAPs)
2014, publicado em Março de 2015, na área de GFP, a contínua expansão do e-
SISTAFE resultou em maiores níveis de execução da despesa por via directa (68% do
total da despesa). Os resultados dos esforços na área de pagamento de salários por via
directa são também claros, reduzindo o risco de duplicação de pagamentos. Contudo,
segundo o Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado (2015), em 2015, o
pagamento de Salários e Remunerações pela via directa atingiu o valor de 26.956,6
Ester Tomás Gobene | 15
milhões de Meticais, ou seja, 87,2% do total gasto nesta rubrica. O relatório aponta
ainda que foram detectadas divergências entre os valores indicados nas Requisições de
Pagamento de Salários e os registados nos Mapas Demonstrativos Consolidados do e-
SISTAFE.
Aliado a isto, o sector da Educação tem registado muitos problemas de salário. Para
além do atraso no pagamento, que passa em média dois meses sem salário, o outro
problema que verifica-se é da alteração, por vezes, do valor prejudicando o funcionário,
como por exemplo: um N32 receber o salário de um N4
3; ou os funcionários transferidos
não aparecerem na folha de salário4.
Aliado aos problemas acima indicados, o Relatório da Avaliação do Desempenho da
Gestão de Finanças Públicas (2015) indica que o conhecimento e compreensão dos
parceiros de interesse, sobre o e-SISTAFE é muito pouca. Os ministérios, auditores,
doadores e outros parceiros chaves careciam de conhecimento adequado sobre a
funcionalidade do sistema.
De acordo com a Visão das Finanças Públicas 2011-2025, as fraquezas que ainda
prevalecem na implementação do e-SISTAFE e que constituem um dos desafios são: (a)
a não utilização da enorme informação disponibilizada pelo sistema e a prevalência da
gestão e de tomada de decisões sem observância da informação fornecida pelo e-
SISTAFE; (b) o desenvolvimento de certas aplicações sob pressão da urgência e
algumas não aderentes ao modelo Conceptual do SISTAFE e à arquitectura do e-
SISTAFE; e (c) a não programação e atendimento aos requisitos de expansão da
escalabilidade da capacidade de memórias aplicacional e de bases de dados do e-
SISTAFE, situação agravada pelo desgaste e termo da vida útil da respectiva infra-
estrutura tecnológica, tendo daí resultando em consequente lentidão e interrupções
operacionais do sistema.
Como constatou José (2014:81), apesar dos progressos alcançados com a
implementação de reformas na área de Gestão de Finanças Públicas, principalmente
com a introdução da plataforma informática (e-SISTAFE), alguns processos ainda não
são eficientes como se espera, o e-SISTAFE só pode estar a funcionar onde existem
2Professor de nível médio.
3Professor de nível básico.
4Em entrevista no dia 27 de Novembro de 2015- no Serviço Distrital de Educação, Juventude e
Tecnologia (SDEJT) do Governo Distrital de Boane.
Ester Tomás Gobene | 16
condições de infra-estruturas de telecomunicações (internet) criadas para o efeito; nos
dias de salário verificam-se longas filas nas caixas automáticas, lentidão do próprio
sistema Electrónico, atrasos aparentes, recorrentes falhas e oscilação de sistema.
Assim, perante os constrangimentos acima levantados, em relação ao sistema de
pagamento de salários via e-SISTAFE, a questão que se coloca é a seguinte: em que
medida a implementação do e-SISTAFE melhorou o pagamento de salários dos
funcionários e agentes do Estado?
1.4 Objectivos do Estudo
1.4.1 Objectivo Geral
Analisar o impacto da implementação do e-SISTAFE na melhoria do pagamento de
salários dos Funcionários e Agentes do Estado.
1.4.2 Objectivos Específicos
Apresentar como é feita a gestão dos salários por via e-SISTAFE;
Mostrar as mudanças e as melhorias resultantes da implementação do e-
SISTAFE (assiduidade, tempo e flexibilidade no processamento e tramitação
dos salários, racionalização e simplificação de procedimentos) antes e depois do
e- SISTAFE;
Avaliar os resultados e o desempenho da plataforma e-SISTAFE na gestão de
salários dos professores primários no Distrito de Boane.
1.5 Hipótese
Chegado até aqui, a hipótese avançada é: A implementação do e-SISTAFE melhorou a
gestão de salários dos funcionários e agentes do Estado, na medida em que modernizou
os serviços e flexibilizou o pagamento de salários.
1.6 Justificativa
A relevância do presente estudo está no facto do Sistema Electrónico de Administração
Financeira do Estado (e-SISTAFE) ser um dos rendimentos resultantes da
implementação da EGRSP (2001-2011), no âmbito da reforma e modernização do
sistema, estabelecida com o objectivo de melhorar a qualidade e a transparência na
Administração Financeira do Estado.
Ester Tomás Gobene | 17
Aliado a isto, nos últimos dias, o assunto sobre SISTAFE e e-SISTAFE vem
despertando crescente interesse, tanto no meio académico quanto nas instituições
governamentais e bancos como nas organizações da sociedade civil, suportadas pela
onda da demora de pagamento de salários principalmente dos professores.
Do ponto de vista teórico, a importância deste estudo decorre do facto de tratar-se de um
tema pouco estudado, e consequentemente registar-se na literatura moçambicana
escassez de estudos focalizados e aprofundados sobre o impacto do e-SISTAFE, na
melhoria da gestão de salários dos funcionários e agentes do Estado. E do ponto de vista
prático, o motivo da escolha do tema surge pelo facto de querer avaliar até que ponto o
e-SISTAFE, como plataforma de pagamento de salários, melhora a gestão destes e do
desempenho das finanças públicas no geral.
A escolha do Distrito de Boane, como caso de estudo neste trabalho, deve-se ao facto de
ser um dos distritos que foi tomado como pioneiro na introdução do e-SISTAFE e na
operacionalização de pagamento de salários. Optou-se pelo período 2013 a 2015, pelo
facto de 2013 ser, por um lado o ano em que, apesar das melhorias registadas no sistema
de pagamento de salários a partir deste, começaram a surtir problemas derivados da
funcionalidade do sistema e por outro, de ser o horizonte temporal no qual achou-se
conveniente que é possível e/ou será fácil obter dados necessários para a análise nesta
pesquisa. Com o ano de 2015 pretende-se obter o estágio actual da funcionalidade do
sistema, bem como as suas actuais implicações e constrangimentos para melhor aferir o
seu actual impacto na melhoria da gestão de salários.
Igualmente, o estudo restringiu-se apenas a analisar o impacto do e-SISTAFE na
melhoria da gestão de salários dos professores primários no Distrito de Boane, porque
neste distrito o sector da educação é o que tem maior número de funcionários e por ser
neste sector, onde tem-se registado muitos problemas relacionados com os salários.
Ester Tomás Gobene | 18
CAPÍTULO II
2. Revisão da Literatura
O impacto do e-SISTAFE na melhoria da gestão dos salários pode ser analisado sob
ponto de vista de várias perspectivas. Pode-se analisar numa perspectiva de governo
electrónico (como é o caso do estudo da Merina José de 2014), como um sistema que
contribui para a melhoria de serviços públicos ou ainda entanto que reforma salarial em
si.
Com efeito, a revisão da literatura vai assentar em revisar os pontos de vista de
diferentes autores, sobre o estabelecimento dos sistemas electrónicos na melhoria da
qualidade dos serviços.
A questão do estabelecimento dos sistemas electrónicos na gestão de recursos humanos
constitui um dos instrumentos de suporte à gestão dos recursos humanos na
Administração Pública. Tem como objectivos: a modernização da gestão do pessoal na
Administração Pública, acesso ao histórico dos funcionários públicos, transparência na
gestão, agiliza a adopção de políticas e reformas para optimização dos recursos
humanos e apoio no processo decisório. Os modelos que têm sido desenvolvidos são: a
actualização e gestão através do recenseamento dos funcionários públicos, validação
dos dados pessoais e profissionais por parte dos sectores e desenvolvimento de
programas de gestão de pessoas. Os benefícios/vantagens destes instrumentos são:
organiza e mantém organizados a informação sobre os dados dos servidores necessários
à gestão previsional, nomeadamente: planeamento, organização, execução e controlo de
recursos humanos, integração do processamento salarial e agiliza a tomada de decisões5.
De acordo com Diamond & Allen citados por De Renzio (2011), a automação e
informatização da gestão do orçamento, desde a formulação à execução e relatórios
passaram a ser vistos como um passo necessário para modernizar a gestão de finanças
públicas em todo o mundo. As instituições internacionais que apoiam reformas
orçamentais têm feito a introdução de sistemas de informação integrada de gestão
financeira (IFMIS), um componente normal de reformas orçamentais promovidos em
todo o mundo em desenvolvimento. Este destina-se a resolver muitos dos pontos fracos
5www.nosi.cv/index.php/pt/solucoes-v15-121/outras . Acessado no dia 03/04/2016.
Ester Tomás Gobene | 19
do manual e sistemas ultrapassados de rastreamento de despesas e de contabilidade, má
gestão, gastos excessivos, e a acumulação de pagamentos em atraso que poderia minar a
estabilidade fiscal.
De acordo com Rezende (2007), o recurso às novas tecnologias na gestão de recursos
humanos, em geral e na gestão de salários, em particular existe para uma relação
positiva entre a adopção ou modernização dos sistemas de gestão e a melhoria da
qualidade dos serviços prestados aos seus grupos alvos.
Entretanto, um estudo feito em Brasil em relação a Implementação da Plataforma
Electrónica de Apoio à Gestão Escolar da Rede Pública de Escolas do Ensino Básico e
Secundário GEPE (2007), mostra que em suma, observam-se ineficiências e
subaproveitamento das potencialidades das novas tecnologias dos processos de gestão,
devido a insuficientes competências para garantir o apoio técnico, insuficiente
investimento em tecnologia para permitir a funcionalidade dos sistemas, reduzida
dotação de equipamentos de apoio, redes de área local não estruturadas e ineficientes.
De acordo com o Relatório da Avaliação da Gestão de Finanças Públicas (2007), dando
o ponto de situação em relação ao processo das reformas de gestão pública, o SISTAFE
é uma reforma do sistema de administração financeira em curso em Moçambique, a fim
de substituir o sistema herdado da administração colonial, vindo a introduzir legislação
e modelos de gestão mais adequados às necessidades de gestão de uma administração
mais moderna e actualizada.
De acordo com a Visão das Finanças Públicas 2011-2025, até o ano de 2000 a
administração financeira do Estado assentava em legislação não adequada às
necessidades e exigências do país, o que levou ao empreendimento de reformas que
incluíram a revisão e aprovação de nova legislação e o desenvolvimento de aplicações
informáticas de suporte à implementação das reformas que foram sendo introduzidas no
sistema.
Na área de Planificação, orçamentação, gestão financeira e procurement, a Estratégia
Global da Reforma do Sector Público (EGRSP) destaca que os orçamentos públicos não
estavam a ser utilizados como um instrumento de gestão orientada para resultados. A
preparação do orçamento tendia a ser a repetição do exercício dos anos anteriores e não
reflectia a execução de programas e projectos concretos. As contas públicas não
Ester Tomás Gobene | 20
incluíam todos os fundos utilizados no sector público, o que criava oportunidade para a
proliferação de fundos fora do orçamento. As auditorias e inspecções financeiras não
eram regulares nem inclusivas, havia desperdícios e desvios de fundos, e parte
significativa da legislação e das normas que regulavam a gestão financeira do Estado
estavam ultrapassadas6.
Em conformidade com Sal & Caldeira (2009), vários eram os motivos de inadequação
da administração financeira do Estado: métodos rudimentares de trabalho; incapacidade
de cobrir e tratar contabilística e financeiramente, mais de um terço de todos os recursos
públicos aplicados em órgãos e instituições do Estado; era um sistema maioritariamente
manual, de partidas simples, lento, trabalhoso e sujeito a erros; a gestão de tesouraria
ineficaz pela dispersão de fundos públicos e multiplicidade de contas bancárias
distribuídas pelos diversos sectores, entre outros. Para resolver estes constrangimentos,
o Governo de Moçambique avançou para a criação do novo Sistema de Administração
Financeira do Estado (SISTAFE), com vista a obter maior eficiência no uso e gestão do
erário público, bem como produzir informação de forma integrada e atempada sobre a
administração financeira dos órgãos do Estado.
Foi neste contexto que com a conclusão do diagnóstico do sistema vigente na época
culminou com a criação em 2002 do Sistema de Administração Financeira do Estado
(SISTAFE) para resolver os problemas acima referidos, através da Lei nº 9/2002, de 12
de Fevereiro, bem como na aprovação do instrumento legal que constitui o alicerce para
o desenho e implementação do SISTAFE, nomeadamente, o Decreto nº 23/2004, de 20
de Agosto que aprova o seu regulamento.
Neste sentido, a realização de reformas no Sistema de Administração Financeira do
Estado (SISTAFE) é empreendida com o objectivo de melhorar a gestão do erário
público e das finanças públicas no geral. E de acordo com De Renzio (2007), os
objectivos das reformas do Sistema da Administração Financeira do Estado, SISTAFE
são: (a) melhorar a cobertura e a transparência do processo de gestão de finanças
públicas (receitas e despesas); (b) assegurar gradualmente eficácia e eficiência da
despesa pública de acordo com os objectivos da política; e (c) melhorar e garantir a
sustentabilidade a longo prazo da política e processos fiscais.
6CIRESP (2001) -Estratégia Global da Reforma do Sector Público (2001-2011, pag.65).
Ester Tomás Gobene | 21
Segundo o relatório da UTRAFE, publicado em Fevereiro de 2010, a introdução da
funcionalidade do SISTAFE permitiu: (i) a contabilização e pagamento da despesa de
bens, serviços e investimento por meio de transferência bancária da CUT para a conta
do fornecedor do Estado (vulgarmente conhecida como via directa); (ii) melhorias
significativas na gestão das finanças públicas, principalmente em relação ao controlo da
execução orçamental; (iii) aumenta a transparência, melhorando a informação sobre os
gastos públicos e reduzindo o risco de desvios de fundos; (iv) a redução das contas
bancárias, informação mais abrangente nos Relatórios de Execução Orçamental e
melhorias no controlo interno.
De acordo com o Relatório da Avaliação do Desempenho da Gestão de Finanças
Públicas (2015), nos últimos 15 anos, progressos significativos foram registados em
Moçambique na área de Gestão de Finanças Públicas (GFP), impulsionados sobretudo
pelo desenvolvimento e introdução de um sistema informático integrado de gestão e
informação financeira, de suporte ao SISTAFE (o e-SISTAFE). O e-SISTAFE tem
constituído uma ferramenta crucial na implementação das reformas da GFP, sobretudo
nas áreas de orçamentação, execução, contabilização e gestão de tesouraria pública, e
vem sendo implantado de forma gradual aos níveis Central, Provincial e Distrital. A
introdução gradual de mapeamento gradual do sistema de pagamento de salários
electrónico (e-Folha) contribui para gestão de folhas de salário e monitoria ao
desempenho.
2.1 A Gestão de Salários por via e-SISTAFE
Segundo o Relatório da Inclusão Digital em Moçambique (2009:32), o Sistema
Electrónico de Administração Financeira do Estado (e-SISTAFE), constitui o primeiro
grande sistema do Governo Electrónico, e faz parte integrante do processo da reforma
do sector público. Trata-se de um sistema integrado que abrange a contabilidade,
orçamento, tesouraria, auditoria, impostos, recursos humanos e salários. O Sistema
facilita a política de descentralização e promove a transparência financeira e capacidade
de auditoria efectiva. O e-SISTAFE tem a sua rede própria, usando as mesmas infra-
estruturas nacionais que são usadas pela GovNet.
Como mostramos anteriormente, dentre os vários módulos que compõem o e-SISTAFE,
existe o módulo de Gestão de Salários e Pensões, que apoia a elaboração da folha de
salários e pensões dos funcionários públicos e pensionistas. Tal como descreve o
Ester Tomás Gobene | 22
Relatório anual do CEDSIF (2011:12), para a operacionalização deste módulo, algumas
acções foram desencadeadas, nomeadamente, o recenseamento dos funcionários e
agentes do Estado, a que se seguiu o início do processo de Cadastro Único dos
Funcionários e Agentes do Estado (e-CAF) em 2008, e a conclusão da funcionalidade
do cálculo da folha de salários (e-FOLHA) que é a funcionalidade desenvolvida para a
verificação e automatização do pagamento da folha de salários.
Segundo CEDSIF (2013), o Módulo e-FOLHA consiste em proceder ao pagamento de
salários aos funcionários públicos e pensionistas por via directa (crédito directo nos
domicílios bancários dos funcionários públicos e pensionistas), o que de certa forma
contribui para a redução do número de “funcionários fantasmas”. A ideia é que no
futuro, todos os salários dos funcionários e pensionistas deverão ser processados através
da ferramenta electrónica e-Folha a nível nacional. Após estes processos, passou-se a
ser possível o pagamento de salários através do e-SISTAFE.
Ao longo deste relatório refere-se ainda que, as actividades realizadas em relação à
operação contínua do e-SISTAFE espelham a execução orçamental e massificação do
pagamento de despesas, através da Via Directa (VD). O maior indicador de desempenho
da execução orçamental é a extensão do processo de expansão do e-SISTAFE a todos os
órgãos e instituições do Estado ao nível central, provincial e distrital, incluindo as
instituições autónomas, bem como a manutenção e aperfeiçoamento das funcionalidades
do sistema.
No período anterior à integração no e-SISTAFE no pagamento de salários, tal como
descreve Sitole (2013), havia uma morosidade na tramitação dos salários. Esta
morosidade encontra justificativa se considerar os vários intervenientes que
participavam do processo de tramitação de salários. O referido processo obedecia o
seguinte esquema: Banco Central → Conta da Direcção Provincial das Finanças →
Conta da Direcção da Cidade → Conta da Instituição → Conta Individual do
Funcionário. Caso estas contas fossem de instituições bancárias diferentes o processo
era ainda mais moroso.
Com o e-SISTAFE na tramitação dos salários não há protocolos, o processamento dos
salários é feito pelo Banco Central, directamente para as contas individuais dos
funcionários. A seguir Sitole (2013) apresenta as vantagens do e-SISTAFE como
plataforma de pagamento de salários: (i) flexibiliza a tramitação de salários, decorrente
Ester Tomás Gobene | 23
da redução do pessoal envolvido no maneio do processamento do salário; (ii)
economiza recursos e tempo na medida em que, o e-SISTAFE tem uma base de dados
constituída mediante um cadastro do usuário para a inclusão no e-SISTAFE, e a base de
dados permite reduzir mão-de-obra na recolha, armazenamento, processamento e
difusão de dados; (iii) democratiza os processos, o sistema não permite que o
trabalhador sofra deduções não obrigatórias no seu salário inerentes ao pagamento de
quotas às organizações sindicais e partidárias. Enquanto, antes da inclusão do e-
SISTAFE, todo o funcionário do Estado sendo ou não membro de determinada
organização sofria descontos de valores correspondentes às quotas. Estes descontos
eram feitos directamente na folha de salários.
Com a inclusão do e-SISTAFE, o pagamento de quotas é feito pelo próprio trabalhador,
num ambiente de liberdade e nenhum trabalhador é obrigado a pagar quotas em
organizações com as quais não se identifica; (iv) elimina casos de improbidade pública
no seio dos funcionários do estado, através da sua base de dados o sistema identifica
casos de funcionários em situação de improbidade pública (caso de funcionários que
prestam serviços a tempo integral em mais de uma instituição do estado e ou mesmo a
acumulação de cargos proeminentes no sector estatal, situações estas não admissíveis
pela Lei no 16/2012, de 14 de Agosto-Lei de Probidade Pública); (v) Permite o
desmantelamento de redes de funcionários fantasmas. Através do cadastro dos
funcionários e da sua base de dados o sistema possibilita descobrir casos de
funcionários que não existem (por rescisão de contrato, abandono entre outras razões)
mas mantidos nas folhas de salário pelos agentes administrativos para seu proveito
pessoal e, (vi) a base de dados do e-SISTAFE permite mais rapidez de acesso à
informação e mais qualidade com base nos dados recolhidos, processados e divulgados
em suporte electrónico se comparado aos arquivos em papel.
A literatura sobre as práticas da adopção das TICs para o melhoramento da qualidade
dos serviços na administração pública, indicam duas realidades: primeiro, demonstram a
importância e vantagens da implementação dos projectos do governo electrónico e, em
segundo, alertam os factores que podem constranger e influenciar o seu impacto.
É comummente aceite por vários autores que o uso das tecnologias de comunicação e
informação na Administração Pública permite a melhoria da qualidade dos serviços. Tal
como avança Balbe (2010:189), as TICs na Administração Pública reduzem os custos,
Ester Tomás Gobene | 24
aperfeiçoam os sistemas de gestão, permitem o aumento da produtividade, encurtam
distâncias, garantem maior inter-operacionalidade e consolidação da informação,
proporciona maior eficácia, eficiência, integridade e confidencialidade das operações
administrativas.
De acordo com a Estratégia do Governo Electrónico em Moçambique (2005), os
objectivos gerais desta, são: melhorar a eficiência e a eficácia na prestação de serviços
públicos; assegurar a transparência e responsabilidade dos servidores públicos e dar
acesso à informação para melhorar as actividades do sector privado e simplificar a vida
dos cidadãos7.
Entretanto, segundo José (2014), a mera modernização dos serviços não leva a melhoria
de qualidade ou ao sucesso, mas que a sua interpretação e aplicação devem ser
adequadas a nível local. O Governo Electrónico se justifica pela capacidade de melhorar
a prestação dos serviços públicos na Administração Pública. Porém, não se pode pensar
que o Governo Electrónico pode transformar um Estado de falhas em um Estado
eficiente e credível. A tecnologia deve ser colocada como uma ferramenta para o
programa com recurso à utilização das TIC’s, quando e onde for necessário.
Balbe (2010:190), discorrendo sobre o assunto afirma que o e-Gov não se restringe a
mera automação, mas envolve uma mudança na maneira como o governo pelo uso das
TICs atinge os seus objectivos, incluindo, assim, a melhoria dos processos e o aumento
da eficiência e transparência. Aliás, a Estratégia de Governo Electrónico de
Moçambique (2005) alerta que o Governo Electrónico, por si só não leva de imediato à
melhoria da qualidade de serviços públicos e redução dos custos operacionais ou à
transparência e eficiência dos Governos, nem é necessariamente um acontecimento que
vá de imediato alterar a natureza do Governo. Tais transformações apenas acontecem
quando a adopção das tecnologias é acompanhada de vontade política de mudança de
atitude.
Os textos que versam sobre o assunto8 indicam que existem os factores de risco ou
críticos, que influenciam o impacto da modernização na melhoria da qualidade dos
7Estratégia de Governo Electrónico de Moçambique, aprovada pelo Conselho de ministros.
8José (2014); Balbe (2010); Relatório de inclusão digital de Moçambique (2009); Estratégia de Governo
Electrónico em Mocambique (2005).
Ester Tomás Gobene | 25
serviços, nomeadamente: Infra-estrutura de telecomunicações, a falta de monitoria e
avaliação, capacidade humana e institucional e mobilização de recursos.
A questão de infra-estrutura é, segundo o Relatório da ONU citado por José (2014), o
grande desafio para o desenvolvimento do Governo Electrónico em África. A maioria
dos países deste continente têm falta generalizada de infra-estruturas e alfabetização
funcional, apesar da recente expansão da telefonia móvel, a maioria dos países africanos
continua na cauda da exclusão digital.
Não obstante, de acordo com o Relatório sobre a Inclusão Digital em Moçambique
(2009), há falta de instalação de uma infra-estrutura única de conectividade que possa
ser partilhada por vários operadores, cada um sente-se na obrigação de criar o seu
sistema próprio sectorial ou empresarial. O relatório vai mais além e mostra que esta
problemática é ainda mais aguda em relação à criação de infra-estruturas de
comunicação e conectividade nos distritos. Seria imprescindível as infra-estruturas de
governo electrónico, SISTAFE, educação, Telecomunicações de Moçambique (TDM),
Electricidade de Moçambique (EDM), empresas de telefonia móvel, operadores de rádio
e televisão, onde estão presentes, se abrirem para corresponder à procura dos demais e
dimensionar novos investimentos conjuntos para servir as necessidades de todos.
Apesar do progresso na expansão dos serviços, a falta de infra-estrutura, especialmente
de banda larga, continua sendo um factor crítico e dificulta o desenvolvimento do
Governo Electrónico em Moçambique, José (2014:26).
A mobilização de recursos, sejam eles materiais, humanos, monetários, entre outros, é
bastante significativa para o sucesso na implementação de qualquer projecto ou
programa. Como refere o Relatório da Inclusão Digital (2009), em Moçambique os
fundos ainda são insuficientes, e não se pode necessariamente contar com apoios
consistentes a longo prazo e à escala das necessidades. Portanto, a dependência de
ajuda/financiamento externo compromete a execução de muitos programas.
A falta de monitoria e avaliação dos projectos para se aferir se o programa está a
alcançar os objectivos pelos quais foi implementado, ou se a implementação está trazer
mudanças, e se tais mudanças são a solução do problema que se propunha resolver, é
um dos factores que influencia o impacto dos projectos do governo electrónico.
Ester Tomás Gobene | 26
Quanto à capacidade humana e institucional, a Estratégia do Governo Electrónico
(2005), indica que as instituições envolvidas na coordenação e implementação dos
projectos devem beneficiar-se de capacitação institucional e em recursos humanos, de
forma a estarem à altura de assegurar a sinergia e integração dos projectos da Política de
Informática e da Reforma do Sector Público.
Ester Tomás Gobene | 27
CAPÍTULO III
3. Enquadramento Teórico e Conceptual
3.1 Teoria do Governo electrónico (e-Gov)
Tal como refere Balbe (2010), de uma maneira geral, o uso das Tecnologias de
Informação e Comunicação como ferramenta da Administração Pública para levar a
melhoria dos serviços estão associados em grande medida ao conceito de governo
electrónico. No âmbito das reformas da Administração Pública este, é um dos
pressupostos da Nova Gestão Pública (NGP). O uso das TICs é identificado como um
fenómeno relevante que marca a Administração Pública contemporânea, onde os
avanços tecnológicos têm influenciado no movimento das reformas da Administração
Pública, combinando com mudança organizacional e adopção de novas práticas.
Ao tratarem sobre o tema, Gil-Garcia e Lima Reyes (2008) estruturam a concepção do
Governo electrónico (e-Gov) na administração pública em três maneiras: A primeira
coloca o e-Gov como sendo a provisão de informações, serviços e outras actividades
baseadas na internet. A segunda descreve o e-Gov como o uso da tecnologia de
informação nas actividades do governo. A terceira destaca o redesenho das acções
governamentais após a utilização dos recursos da TIC com a sociedade. Estes autores
vão mais além, ao mostrarem os estágios de desenvolvimento do e-gov na esfera da
administração pública. O primeiro diz respeito à catalogação operacionalizada por meio
da classificação das informações e a respectiva apresentação em páginas electrónicas. O
segundo estágio, é a transação, quando as organizações públicas e cidadãos interagem
via sites electrónicos. O terceiro estágio é a integração vertical, que consiste na reunião
física e vertical de diferentes órgãos e fases do processo de gestão pública. O quarto e
último estágio está vinculado à transformação do processo de trabalho com a quebra das
barreiras, exigindo uma complexa transformação.
De acordo com Mateus (2008), o processo da adopção das TICs na Administração
Pública, é consequência da necessidade de substituição dos processos burocráticos e
estruturas arcaicas incapazes de responder aos anseios da sociedade moderna. Na
Administração Pública, quando a sociedade passa a exigir melhores serviços, celeridade
Ester Tomás Gobene | 28
nos processos, transparência das acções governamentais e accountabillity, os antigos
alicerces não sustentam o novo modelo. É preciso flexibilizar, inovar, descentralizar,
responsabilizar: modificar todo um arcabouço institucional-legal, mesmo que em
velocidade reduzida, se comparada às instituições privadas, dadas as características
hierárquicas e culturais inerentes ao Estado.
Tal como avança Caixote & Monjane (2014:264), a questão do desenvolvimento de
sistema de informação ou base de dados para a gestão de recursos humanos, tem por
objectivo acompanhar e verificar o cumprimento de estratégias, políticas e metas,
normas e procedimentos, e contribuir para a realização da função de gestão de recursos
humanos. A criação, automatização e informatização da base de dados no sector de
recursos humanos facilita o acesso às informações de gestão, elimina as redundâncias e
permite, entre outros, dados sobre salários e incentivos, subsídios e complementares
salariais.
Portanto, este estudo enquadra-se nos trilhos dos pressupostos da teoria do Governo
electrónico onde, de acordo com Araújo et al. (2012), as tecnologias de informação e
comunicação aplicadas ao âmbito governamental possibilitam uma maior eficiência na
gestão pública. Os sistemas de informação e comunicação permitem o levantamento de
informações em tempo real, integração de sistemas públicos, simplificar os processos,
racionalizar o uso de recursos, reduzir custos unitários, tempo e o número de
documentos exigidos; e dar transparência e publicidade às acções do governo.
Portanto, as TICs nas organizações públicas vêm para introduzirem mudanças
fundamentais nos processos e nas estruturas, que possam responder às novas demandas
contemporâneas, ou seja, às necessidades de flexibilização, inovação, criatividade,
agilidade, diversificação, descentralização das decisões, cooperação e compartilhamento
de informações.
Portanto, a reforma de gestão financeira (neste caso do SISTAFE), permite a melhoria
da gestão de recursos humanos. O e-SISTAFE é uma plataforma estabelecida para
melhorar a gestão das finanças públicas no geral e em particular, a gestão de recursos
humanos. Na gestão de recursos humanos, a plataforma, veio entre outros aspectos,
modernizar a execução de despesas de salários dos funcionários e agentes do Estado,
Ester Tomás Gobene | 29
eliminar o sistema manual de pagamentos de salários, a morosidade na tramitação e
pagamento de salários, práticas de má gestão e desvio de fundos.
Ademais, como refere José (2014:90), do conjunto dos módulos hospedados no e-
SISTAFE vale a pena trazer mais detalhes sobre o Módulo de Gestão de Salários e
Pensões (e-FOLHA), pois não só está ligado à gestão das despesas de finanças públicas
como tal, mas também influencia na prestação de serviços aos funcionários e agentes do
Estado, ajuda a identificar o beneficiário através do cadastro feito pela e-CAF, ao
mesmo tempo em que evita o pagamento a funcionários fantasmas.
Portanto, estamos a analisar a implementação do Governo electrónico, neste caso (e-
SISTAFE) na melhoria do sistema de gestão, tramitação e pagamento da folha de
salários, tendo em conta os criérios de eficiência, eficácia, capacidade funcional e
mérito.
3.2 Análise de Sistema de Gestão de Recursos Humanos
De acordo com De Renzio (2007), a análise sobre os sistemas de gestão de recursos
humanos é feita a partir dos cinco parâmetros: eficiência, mérito, capacidade funcional,
capacidade de integração e consistência estrutural.
Entretanto, para analisarmos o impacto do e-SISTAFE na melhoria da gestão dos
salários e funcionários do Estado, tendo como base os parâmetros que pretendemos
usar, nomeadamente: a assiduidade e tempo no pagamento de salários, quantidade de
erros no processamento; existência de pagamentos fraudulentos; tempo e flexibilidade
no processamento e tramitação dos salários, número de pagamentos ilícitos e viciosos, a
presente avaliação adoptará os seguintes:
Eficiência, segundo Neves (2002:184), entende-se a relação entre o valor
atribuído aos processos obtidos e o valor dos recursos consumidos para o efeito.
Uma organização/sistema é eficiente quando tira o máximo partido dos recursos
disponíveis. Segundo De Renzio (2007), a análise da eficiência das políticas de
gestão dos recursos humanos focaliza na compreensão dos factores que
produzem impacto e está directamente ligada a factores que resultam dos
sistemas de remuneração;
Ester Tomás Gobene | 30
Eficácia, para Neves (2002:184), é entendida como a capacidade da realização
dos objectivos fixados. Uma organização é eficaz quando atinge os objectivos
fixados e, consequentemente, desejáveis e considerados realizáveis. No caso em
apreço, o e-SISTAFE será eficaz se a plataforma estiver a alcançar os objectivos
pelos quais foi implementado, se trouxe mudanças e melhorias e se tais
mudanças e melhorias são a solução de problemas que se propunha resolver;
Capacidade funcional diz respeito à consistência dos procedimentos, existência
de condições criadas para o efeito e que garantem o pleno funcionamento;
Mérito diz respeito ao reconhecimento de padrões de qualidade, inerentes ao
produto em causa, atender as expectativas dos servidores e a satisfação dos
clientes.
3.3 Definição de Conceitos
Os conceitos que se evidenciam para a melhor compreensão do trabalho e da análise
são: Administração Financeira do Estado, Gestão de Recursos Humanos, Gestão de
pessoas, Gestão de salários, Impacto e Avaliação do impacto.
3.3.1 Administração Financeira do Estado
Para a melhor compreensão do que seja Administração Financeira do Estado é
necessário, primeiro conhecer o que é a actividade financeira do Estado. Segundo
Pereira (2003:41), a actividade financeira do Estado consiste em obter, criar, gerir e
despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação está sob sua
responsabilidade ou transferida a outras pessoas jurídicas de direito público. Ela
desenvolve-se através de obtenção dos meios que se dá pela arrecadação das receitas
públicas; pela criação que origina-se através dos créditos públicos; a gestão que é
promovida pelo orçamento e o dispêndio que ocorre por meio das despesas públicas.
Então, segundo Waty (2011), a Administração Financeira do Estado relaciona-se com a
actividade financeira do Estado, nomeadamente do Sector Público Administrativo
(SPA), isto é, a actividade económica desenvolvida por um serviço ou instituto público,
que visa afectar bens à satisfação de necessidades colectivas.
3.3.2 Gestão de Recursos Humanos
Segundo Chiavenato (2006), é por um lado uma disciplina das Ciências Sociais que
estuda as técnicas de gestão de emprego, as remunerações e os planos de formação e
Ester Tomás Gobene | 31
desenvolvimento do pessoal nas organizações e, por outro lado, é o manuseamento de
pessoas existentes na empresa, entanto que recursos através da aplicação de normas,
procedimentos, sistemas e estruturas de funcionamento da organização.
Para Gil (2009), é o processo de planear e organizar, dirigir e controlar as funções de
recrutamento, e selecção, formação e desenvolvimento de pessoas, manutenção e
utilização da força de trabalho para atingir os objectivos da organização.
3.3.3 Gestão de Pessoas ou Gestão do Pessoal
De acordo com Gil (2009), é o manuseamento das pessoas de uma determinada
empresa, de forma diferenciada, como indivíduos e cada um com as suas
particularidades, competências, habilidades, aptidões, conhecimento, capacidades e
destrezas.
3.3.4 Gestão de Salários
Segundo Caixote & Monjane (2014), envolve acções, sistemas, directrizes de
manuseamento, processamento e pagamento regular das remunerações ou
compensações retribuídas aos indivíduos pelo trabalho realizado num determinado
período de tempo e local.
3.3.5 Impacto
Parsons (1995) define impacto como sendo as consequências de uma política pública.
Para Theodolou (2013), define-o como sendo as consequências resultantes da
implementação da política ou olhando para algum sucesso ou insucesso, tendo em vista
o estabelecimento das metas iniciais. Trosa (2001) define impacto como sendo os
indicadores quantitativos e qualitativos que permitem verificar se estamos no bom
caminho. É obtida através das consequências, sobre a sociedade, de serviços prestados
ou as actividades das administrações a partir do grupo alvo e partes interessadas.
3.3.6 Avaliação do Impacto
Para Theodolou (2013), a avaliação de impacto analisa até que ponto os resultados ou as
consequências de uma determinada política incidem sobre o grupo-alvo, metas teóricas
do programa/política, as actuais metas, os objectivos do programa ou política, os
resultados do programa ou política e se os mesmos são o impacto desejado ou não
desejado, positivo ou negativo. Entretanto, no caso da Administração Pública como
refere Neves (2002), a importância da avaliação centra-se nos efeitos sociais da acção
Ester Tomás Gobene | 32
desenvolvida. A preocupação é com eficiência, eficácia e pertinência. Por isso mesmo
que, para analisar o e-SISTAFE na melhoria da gestão de salários dos funcionários e
agentes do Estado, adoptamos critérios de eficiência, eficácia, capacidade funcional e
mérito.
Ester Tomás Gobene | 33
CAPÍTULO IV
4. Metodologia de Pesquisa
4.1 Tipo de Pesquisa
Segundo Vieira (2010), a pesquisa científica é caracterizada por um processo de
aquisição e construção do conhecimento. Este processo de aquisição e produção do
conhecimento, por sua vez é caracterizado por um processo padronizado e
metodológico, onde estabelecem-se regras ou procedimentos que levam a validação dos
resultados da pesquisa.
Quanto ao tipo de pesquisa ou método de procedimento neste estudo, privilegiou-se o
estudo de caso, portanto, analisar o Impacto do e-SISTAFE na melhoria da gestão de
salários dos professores primários no Distrito de Boane.
De acordo com Silva (2008), o estudo de caso ocorre quando envolve o estudo profundo
e exaustivo de um ou poucos objectos, de maneira que se permita o seu amplo e
detalhado conhecimento. Para Castro (2007), o método de estudo de caso tem a
vantagem, principalmente, de estudar fenómenos reais e descobrir laços e implicações
não evidentes explorando hipóteses, descrevendo variáveis e construindo teorias
(inferências).
Portanto, a aplicação do método de estudo de caso permitiu analisar detalhadamente o
impacto do e-SISTAFE, na melhoria do pagamento de salários dos professores
primários no Distrito de Boane. Com este estudo de caso, pretende-se verificar em que
medida o e-SISTAFE (Reforma de Gestão de Finanças Públicas) permitiu melhorar o
desempenho na gestão de salários (Gestão de Recursos Humanos) na função pública. A
aplicação do método de estudo de caso vai ajudar na melhoria do objecto de estudo em
causa, na medida em que a análise se restringe a apenas um caso específico, particular e
único, ou seja, trata-se de uma pesquisa voltada à análise de um caso (impacto de e-
SISTAFE no Distrito de Boane) na relação entre as reformas de gestão de finanças
públicas e o desempenho na área de gestão de recursos humanos.
Ester Tomás Gobene | 34
4.2 Técnicas de Pesquisa
Por técnica de pesquisa entende-se como sendo um conjunto de preceitos ou processos,
que serve à ciência na obtenção de seus propósitos, correspondem, portanto, a parte de
colecta de dados, (Lakatos, 2001).
Devido a falta de dados estatísticos sobre número de reclamações apresentadas em
relação aos salários, número de erros no processamento, limitada viciação de
pagamentos fraudulentos, pagamentos ilícitos, casos de omissão de remunerações na
folha de salários, o estudo é eminentemente qualitativo. Por isso, o método de estudo de
caso, foi articulado com as técnicas de pesquisa e/ou colecta de dados nomeadamente, a
bibliográfica, documental e entrevista (semi-estruturada).
A pesquisa bibliográfica foi uma das técnicas de pesquisa usada neste estudo. Segundo
Tozoni-Reis (2007:30), a pesquisa bibliográfica tem como principal característica o
facto de que o espaço onde será a colecta de dados é a própria bibliografia sobre o tema
ou objecto que se intenta estudar, buscando autores e obras seleccionadas ou dados para
a produção do conhecimento pretendido. Na pesquisa documental o campo de colecta
de dados é um documento, que pode ser histórico, institucional, associativo e oficial.
Portanto, a técnica de pesquisa bibliográfica materializou-se neste estudo na busca da
literatura, obras, monografias, dissertações, jornais e artigos científicos que versam
sobre o tema. E a pesquisa documental, empregou-se na consulta de leis, decretos,
relatórios, documentos produzidos pelas entidades responsáveis pelo e-SISTAFE e
outras.
4.3A Selecção da Amostra
Amostra constitui uma porção ou parcela, convenientemente seleccionada, do universo
populacional (Lakatos & Marconi, 2001). Empregou-se a amostra intencional, na
medida em que por um lado, recolhemos informações com os diferentes intervenientes
que têm peso nesta avaliação nomeadamente, os utentes de serviços de e-SISTAFE
neste caso, (10 professores primários do Distrito de Boane); 01 gestor do e-SISTAFE do
CEDSIF; 01 gestor de apoio aos utilizadores de e-SISTAFE da Contabilidade Pública;
usuários de e-SISTAFE no distrito de Boane (4 usuários do SDEJT e 3 da Secretaria
Distrital de Boane) e 01 Assessor do Gabinete Central do Combate à Corrupção,
portanto, grupos-alvo da pesquisa que directamente são envolvidos e que tenham
Ester Tomás Gobene | 35
informação e dados necessários para analisar o Impacto do e-SISTAFE na melhoria de
pagamento de salários dos professores primários neste Distrito. Desta forma, o estudo
contou com 20 pessoas entrevistadas. Onde privilegiou-se o uso da técnica de entrevista
(semi-estruturada) direccionada a estas pessoas.
O perfil dos 10 (dez) professores primários do Distrito de Boane que foram
entrevistados são aqueles que estão abrangidos pelo e-SISTAFE, estão na carreira de
docente pelo menos a 05 (cinco) anos, e que têm conhecimento sobre a matéria, sabem
comparar o antes e depois da implementação do e-SISTAFE. Ao passo que os gestores
do e-SISTAFE do CEDSIF e Contabilidade Pública são pessoas que exercem essa
função pelo menos a 10 (anos) e o Assessor do Gabinete Central do Combate à
Corrupção, está integrado desde a implantação do Gabinete. Isto permitiu que os
gestores fornecessem informações sobre os dilemas e contornos por detrás do e-
SISTAFE, principalmente no que tange à gestão de salários. Os quatro (04) usuários do
SDEJT e 3 da Secretaria Distrital de Boane foram funcionários do sector da Gestão de
Recursos Humanos na repartição que gere o e-SISTAFE, são usuários do SISTAFE há
anos e têm conhecimento e informações sobre o antes e depois do e-SISTAFE.
A escolha deste tipo de entrevista justifica-se pelo facto de, por um lado, ser a técnica
que permite a existência de um contacto directo entre o investigador e os seus
interlocutores, comunicação e interacção humana, necessária para a realização da
pesquisa e permitem ao investigador retirar das entrevistas informações e elementos de
reflexão muito ricos e matizados (Campenhoudt & Quivy, 2005). E por outro, por serem
as entrevistas (semi-estruturadas) as mais utilizadas em investigação social, e permitem
analisar o sentido que os autores dão às suas práticas e aos acontecimentos com os quais
se vêem confrontados (idem).
Portanto, neste caso, privilegiou-se este tipo de entrevista auxiliada de perguntas
abertas9 como forma de auxiliar a literatura disponível e, como forma de permitir maior
liberdade aos entrevistados responderem perguntas com simplicidade e buscar mais
profundidade nas respostas às questões que as forem feitas.
Com as entrevistas (semi-estruturadas) a recolha foi sobre como era a situação antes e
depois da implantação do e-SISTAFE, quais os resultados alcançados, as mudanças
9Vide nos anexos
Ester Tomás Gobene | 36
registadas, o estado actual do sistema, progressos assinaláveis e seus pontos
críticos/problemas.
4.4 Variáveis do Estudo
A hipótese deste trabalho é: A implementação do e-SISTAFE melhorou a gestão de
salários dos funcionários e agentes do Estado na medida em que modernizou os serviços
e flexibilizou o pagamento de salários.
Portanto, o e-SISTAFE constitui a variável independente/explicativa enquanto a
melhoria na gestão de salários é a variável dependente, os funcionários e agentes de
Estado são o grupo-alvo, beneficiários dos serviços da plataforma.
Para entender como o pagamento de salários melhorou na gestão dos salários, traçamos
indicadores dentro dos cinco critérios de análise adoptados (eficiência, eficácia,
capacidade funcional, satisfação dos utentes e mérito):
Os indicadores da eficiência são: assiduidade e flexibilidade no processamento e
tramitação dos salários, redução de custos de tempo e processamento de salários,
ausência e/ou redução de falhas e oscilação de sistema, número de reclamações
apresentadas em relação aos salários;
Os indicadores da eficácia são: redução e/ou eliminação de número de erros no
processamento, limitada viciação de pagamentos fraudulentos, fantasmas e
pagamentos ilícitos, limitada viciação da duplicação e/ou omissão de
remunerações na folha de salários;
Os indicadores da capacidade funcional do e-SISTAFE na melhoria de gestão
de salários são: existência de infra-estruturas e condições de funcionamento
(existência de funcionários com conhecimento sobre o funcionamento do
Sistema, qualidade da rede de telecomunicações e energia no local, existência de
equipamentos de apoio técnico);
Satisfação dos utentes em relação ao serviço em termos de flexibilidade no
processamento e pagamento de salários (reclamações em relação o serviço,
assiduidade, tempo, racionalização e simplificação de procedimentos) no antes e
o depois do e- SISTAFE, medido através dos 10 (dez) professores primários do
Distrito de Boane (número da amostra) que foram entrevistados;
Ester Tomás Gobene | 37
O indicador do mérito é o sentimento da satisfação dos funcionários e agentes
do Estado pelos serviços que o e-SISTAFE proporciona.
Ester Tomás Gobene | 38
CAPÍTULO V
5. Apresentação e Análise de Resultados da Pesquisa
O Distrito de Boane está localizado a sudeste da Província de Maputo, sendo limitado a
Norte pelo Distrito de Moamba, a Sul e Este pelo Distrito de Namaacha, e a Oeste pela
Cidade da Matola e pelo Distrito de Matutuíne. Boane foi elevado à categoria de
Distrito em Abril de 1987 pelo Decreto-lei nº 8/87 e a sua Sede foi elevada a Vila pela
Resolução nº 9/87, de 25 de Abril do Conselho de Ministros. Tem uma superfície de
806 km2 e a sua população está estimada em 134 mil habitantes e com uma densidade
populacional aproximada de 166 hab/km2 10
.
O Distrito de Boane tem um total de 2078 Funcionários e Agentes do Estado, sendo que
1622 correspondentes a 77% trabalham nos serviços de Educação, 262 correspondentes
a 13% estão afectos nos serviços de saúde, Mulher e Acção Social, 122 correspondentes
a 6% trabalham na Secretaria Distrital; 51correspondentes a 3% estão afectos nos
serviços das Actividades Económicas e 21 correspondentes a 1% trabalham para os
serviços de Planeamento e Infra-estruturas11
.
Em 2007, no âmbito da operacionalização das reformas do Estado e da descentralização
de serviços, o Distrito de Boane foi tomado como pioneiro no processo de pagamento
de salários a Funcionários e Agentes do Estado por via e-SISTAFE, na funcionalidade
e-Folha. Neste contexto, o sector da educação do distrito, começou a efectuar o
pagamento de salários por via e-FOLHA em 5 escolas: Instituto Agrário de Boane; EPC
de Boane; Escola Secundária Joaquim Chissano; EPC 25 de Setembro e EPC 19 de
Outubro, como uma experiência e só em 2014, é que a modalidade cobriu o Distrito
todo12
.
10
Perfil do Distrito de Boane Província de Maputo, edição de 2014. 11
Em entrevista no dia 17 de Agosto de 2016 na Repartição de Recursos Humanos da Secretaria Distrital
do Governo de Boane. 12
Em entrevista no dia 19 Agosto de 2016 na Repartição de Administração e Finanças dos SDEJT de
Boane.
Ester Tomás Gobene | 39
Dos 2078 Funcionários e Agentes do Estado que o distrito tem, estima-se que perto de
2000 funcionários beneficiam-se ou são pagos os seus salários por via e-SISTAFE na
funcionalidade e-FOLHA13
.
O sistema de processamento e pagamento de salários na função pública moçambicana
passou por várias etapas, até chegar ao actual sistema de e-SISTAFE na funcionalidade
e-FOLHA. A seguir é apresentada a trajectória desse processo.
5.1 Fases de Reforma de Processamento e Pagamento de Salários na
Função Pública moçambicana
Da análise das informações e dados fornecidos a partir das entrevistas, permite-nos
aferir que as reformas de processamento e pagamento de salários na função pública
moçambicana passaram por três momentos.
O primeiro momento é o dos sistemas manuais de pagamento de salários. Esta fase
vigorou no período depois da independência até ao período da concepção e
implementação da Estratégia Global da Reforma do Sector Público (EGRSP-2001-
2011). O processamento e pagamento de salários nesta fase eram feitos nas instituições
numa folha de salário Modelo 5, de preenchimento manual. O pagamento de salário era
por meio de título modelo 3 preto. O título era uma espécie de cheque do Estado e
levava várias assinaturas dentro do Ministério das Finanças. Era devolvida aos
próprios sectores para levarem a caixa do Estado. A Caixa do Estado era uma unidade
do Banco de Moçambique, que fazia pagamento de Estado e o banco pagava em
numerário (dinheiro), pois nessa altura os funcionários não tinham contas bancárias
assim como as instituições. Os Gestores financeiros das instituições é que iam fazer
pagamento de dinheiro ao funcionário. Este era liquidado no Ministério das Finanças
onde havia, a nível Central- Direcção Nacional da Contabilidade Pública; a nível
Provincial- Direcção Provincial de Plano e Finanças - Departamento da Contabilidade
Pública14
.
O segundo momento é o processamento e pagamento de salários feito através de
sistemas informáticos, os chamados sistemas Paralelo ou via gestor ou ainda por
13
Em entrevista no dia 17 de Agosto na Repartição de Recursos Humanos da Secretaria Distrital do
Governo de Boane. 14
Em entrevista no dia 9 de Setembro de 2016 no Departamento de Normas e Apoio ao Utilizador do e-
SISTAFE no Ministério de Economia e Finanças-Direcção Nacional de Contabilidade Pública.
Ester Tomás Gobene | 40
adiantamento de fundos. Estes vigoraram antes da concepção e implantação do sistema
e-FOLHA, eram os três diferentes sistemas informáticos, distribuídos por regiões a
nível nacional, nomeadamente: SNV (Sistema Nacional de Vencimentos)15
; SPS
(Sistema de Pagamento de Salários);16
e SPAV (Sistema de Pagamento de
Vencimentos)17
. A forma de pagamento ou de processar o salário nestes sistemas era a
mesma, apenas o que diferenciava entre eles, é que estes processavam salários por
regiões.
O processamento e pagamento por via destes sistemas informáticos eram feitos da
seguinte forma. Preparava-se a folha de salário que ditava ou dita em termos de
valores a pagar por cada um e o valor total a pagar, de acordo com as despesas desse
mês, considerando a efectividade, horas extras e os descontos. Depois emitia-se uma
requisição de adiantamento de fundos para Direcção Provincial de Plano e Finanças, e
anexava-se a requisição que vem a descrição da finalidade do valor que estava a ser
requisitado. De seguida as Finanças transferiam todo o bolo (valor) para conta da
instituição. Quando entrasse o valor, a instituição preparava uma ordem de
transferência dirigida para o banco onde dizia que em função da lista “X”, que
continha os nomes e contas (rúbricas) solicitava-se que se transferisse o valor “Y”. O
levantamento deste valor era confirmado pelo gestor e o ordenador de despesas. No
fim, o valor era levado para instituição e separado por envelopes com nome de cada
funcionário e assim era distribuído para todos os funcionários, e o funcionário
confirmava com assinatura na lista de controlo de que já recebeu18
.
Mas para um entendimento dos passos e etapas deste processo, pode-se observar na
figura: 1 (Esquema de pagamento de salários durante a vigência de sistemas
informáticos ou paralelos). A figura mostra as rotinas, passos e trajectória desde quando
se emanava a ordem de pagamento de salários até o funcionário ter acesso ao seu
salário.
15
Em uso a nível Central, e nas províncias de Maputo e Maputo Cidade. 16
Em uso nas províncias de Sofala, Manica e Zambézia. 17
Em uso nas províncias de Nampula, Cabo Delgado, Niassa e Tete. 18
Em entrevista no dia 15 de Setembro de 2016 na Repartição de Recursos Humanos na Secretaria
Distrital de Boane.
Ester Tomás Gobene | 41
Figura1. Esquema de pagamento de salários durante a fase de sistemas de pagamentos
paralelos/informáticos.
Fonte: Adaptada pela autora do trabalho.
De forma específica, no sector da educação o processo de pagamento de salários era
feito da seguinte forma: Primeiro- a escola submetia a pasta de informação salarial à
Direcção Provincial de Educação-Maputo e este para a Direcção Provincial de Plano
e Finanças-Maputo, contendo documentos como: ficha de criação, se for necessário
criar um novo funcionário, mapa de efectividade, mapa de abonos e respectivos
justificativos etc. Segundo- aguardavam a impressão da folha de Paralelo, concretizar
e analisar se contempla todos os funcionários da escola, se constam na folha ou mesmo
se há funcionários desconhecidos. Terceiro- preparava-se a folha e requisição de
fundos para pagamento, seguindo o trajecto Serviço Distrital de Educação, Juventude e
Tecnologia-Boane, Direcção Provincial de Educação-Maputo e Direcção Provincial de
Plano e Finanças-Maputo. Quarto- após o pagamento da folha pela Direcção
Provincial de Plano e Finanças de Maputo, o qual era feito na conta de salários da
escola, produzia-se um ficheiro ao banco para poder fazer distribuição dos valores nas
Instituição X preparava a folha de salário
Direcção Provincial de Plano e Finanças
O valor na conta da instituição
Nota da instituição para o banco
Instituição levantava o valor no banco
Funcionário recebia o valor na instituição
Ordem de pagamento de salário (Ministério)
Ester Tomás Gobene | 42
contas dos funcionários. Quinto- tendo-se feito o pagamento pelo banco os funcionários
tinham de assinar o paralelo como forma de confirmarem o que auferiram19
.
A figura 2: mostra as rotinas, passos e trajectória durante a vigência de sistemas
informáticos ou paralelos, especificamente no sector da educação.
Figura: 2. Esquema de pagamento de salários durante o período de sistemas informáticos
de reforma no sector da educação.
Fonte:Adaptada pela autora do trabalho.
Eram vários os problemas e constrangimentos que este sistema de pagamento de
salários trazia. Segundo os nossos entrevistados, por muitas vezes, as etapas acima
descritas, só se completavam no mês seguinte, e/ou poucas vezes nos últimos dias do
mês o que resultavam em atrasos de salários. Com este sistema, não se tinha uma data
certa para ter o salário, para além da morosidade. No caso dos funcionários que ainda
não estavam integrados no novo sistema ou que ainda estavam sendo substituídos pelo
e-FOLHA, encontravam-se na situação de não terem os seus salários a tempo. E isso
19
Em entrevista no dia 22 de Setembro de 2016 no Serviço Distrital de Educação, Juventude e
Tecnologia (SDEJT) de Boane.
Escola preparava a folha de salário
Direcção Provincial de Educação - Maputo
Direcção Provincial de Plano e Finanças - Maputo
O valor na conta de salários da escola
Ficheiro da escola para o banco
O banco distribuía o valor nas contas dos funcionários
Serviços Distritais de E.J e Tecnologia-Boane
Ester Tomás Gobene | 43
gerava um ambiente de insatisfação ou desmotivação, uma vez que na mesma escola
uns tinham salário e outros não.
As instituições ao receberem as folhas geradas pelos três (3) sistemas, preenchiam as
requisições de fundos e remetiam ao Ministério das Finanças, que por sua vez, por via
de e-SISTAFE transferiam os valores para as contas das instituições. Nesta altura, os
funcionários eram orientados a abrirem contas bancárias, permitindo que as instituições
ordenassem aos bancos para a transferência final do salário de cada funcionário, que era
disponibilizado ao banco por via de (flash ou disquete).
Um dos problemas desta forma de pagamento era a ineficiência e insegurança para a
movimentação do processo, sobretudo os valores. Obedecia muitas etapas até poder-se
ter o dinheiro disponível. O sistema levava mais tempo para a disponibilidade dos
fundos e, consequentemente, o salário demorava cair nas contas. Este sistema
propiciava desvios de dinheiro e eram frequentes reportes de casos de desvio de
dinheiro e de erros da contagem do mesmo.
Muitas vezes devolvia-se a folha de salário, e por falta de comunicação com os sectores
ou instituições visadas, as mesmas tomavam conhecimento tardiamente, o que de algum
modo contribuía no atraso de salário. Noutros, podia haver o caso de o nome do
beneficiário não aparecer na folha e ser necessário voltar-se ao centro de processamento
de dados. O sistema levava mais tempo para a disponibilidade dos fundos, era inseguro,
propiciava desvios e corrupção, pagamento fraudulentos ou mesmo ilícitos ou ainda a
funcionários fantasmas.
O terceiro momento da reforma do sistema de pagamento de salários na função pública
moçambicana começou com aprovação da lei do SISTAFE e do e-SISTAFE em 2002.
Com a aprovação do e-SISTAFE extinguiu-se o título como o meio de pagamento e, foi
criada a Conta Única do Tesouro - CUT- uma conta do Estado aberta no Banco de
Moçambique e sub-gestão da Direcção Nacional do Tesouro, por onde devem ser
canalizadas todas as receitas do Estado e a partir da qual devem ser financiadas todas
as despesas. Nesta altura, as instituições do Estado não podiam abrir contas bancárias
sem autorização da Direcção Nacional do Tesouro e todas estas contas das Instituições
Ester Tomás Gobene | 44
tinham que ter como raiz a CUT “aqui entra receita e sai despesa” que serve para
recolha dos saldos diários a partir das 15horas e 30 minutos20
.
O Ministério das Finanças preenchia uma nota de pagamento para Direcção Nacional do
Tesouro, que ordenava o banco por via da CUT para transferir os valores para as contas
das instituições. As instituições nesta altura com a disponibilidade na conta emitiam os
cheques para entregar aos funcionários ou pagavam mesmo em numerário. Esta é a fase
da criação da CUT. É a fase da criação das UGE (Unidades Gestoras Executoras),
dentro do Ministério das Finanças para apoiar as diversas instituições e órgãos do
Estado na execução do orçamento.
Esta fase começa com a implantação do e-CAF e o início da funcionalidade do cálculo,
processamento e liquidação de salários por via e-SISTAFE no pacote e-Folha em 2010,
no âmbito de melhoramento e desenvolvimento do módulo de pagamento de salários e
pensões.
O e-CAF é a base de dados dos Funcionários e Agentes do Estado, através de (NUIT,
Nome, Filiação, Carreira/Função, Habilitações literárias, Conta bancária, Nome do
banco e Impressões digitais), que são introduzidos no momento do ingresso do
funcionário e actualizados sempre quando necessário e serve de base para alimentar o
sistema e-FOLHA. O e-FOLHA é a componente do Módulo de salários e pensões
(MSP) que permite o cálculo e processamento de salários no e-SISTAFE possibilitando
que o seu pagamento seja efectuado mediante transferência directa da CUT para as
contas bancárias dos Funcionários e Agentes do Estado. Serve igualmente para a
verificação e automatização do pagamento da folha de salários.
No primeiro momento desta fase, o tratamento de salários era feito com a intervenção
de três instituições nomeadamente, Ministério da Administração Estatal e Função
Pública; Ministério das Finanças (Direcção Nacional da Contabilidade Pública) e o
próprio Sector. O procedimento era assim: o sector gerava a folha de salários e
elaborava a folha de requisição de fundos e remetia ao Ministério das Finanças que por
via do e-SISTAFE executava as três (3) fases de despesa pública (Cabimento,
Liquidação e Pagamento) garantindo que o pagamento seja feito da CUT directamente
para a conta do funcionário sem a intervenção da conta da instituição.
20
Em entrevista no dia 19 de Julho de 2016 no Departamento da Divisão de Organização e Comunicação
de reformas no CEDSIF.
Ester Tomás Gobene | 45
Entretanto, isto veio a mudar a partir de Dezembro de 2014, através do Diploma
Ministerial nº 210/2014 de 9 de Dezembro, que foi aprovado o novo roteiro de
pagamento do salário. No âmbito da implementação deste diploma, foi descentralizada
em Março de 2015, a parte relativa ao processamento dos salários, excluindo-se por
conseguinte a intervenção prévia do Ministério das Finanças no processamento das
folhas.
Em Junho do mesmo ano e no âmbito da implementação do mesmo diploma foram
descentralizadas as dotações orçamentais de salários para cada UGE (Unidade Gestora
Executora) do Sector e em paralelo a isso foram automatizadas as fases da execução de
despesa (Cabimento, Liquidação e Pagamento) para salários. Assim, o processamento e
o pagamento de salários actualmente é iniciado e concluído no e-SISTAFE, por via do
e-FOLHA nas UGE dos Sectores, ficando o Ministério da Economia e Finanças a
realizar a fiscalização sucessiva do processo.
Portanto, actualmente é possível fazer-se a execução da despesa e pagamento do salário
via directa, o que significa o cumprimento das três fases da despesa (Cabimento,
Liquidação e Pagamento) para salários de ordem sequencial, sendo que tanto o
cabimento bem como o pagamento são direccionados aos beneficiários finais, sejam
eles fornecedores, prestação de serviços. E para o caso dos Funcionários e Agentes do
Estado, com base no processamento no e-FOLHA componente do Módulo de Salários e
Pensões (MSP), o cálculo e processamento de salários é efectuado mediante
transferência directa da CUT para as contas bancárias dos Funcionários e Agentes do
Estado.
No entanto, a situação actual em relação à implementação do Módulo de Salários e
Pensões do e-SISTAFE na funcionalidade e-Folha, está no processo da expansão para
todas as instituições do órgão do Estado ao nível Central, Provincial e Distrital, tendo
em conta que a implementação do e-FOLHA vem sendo feita de forma gradual. Em
paralelo a isto, está em desenvolvimento o Módulo de Pensões para permitir o
pagamento de pensões directamente na conta do pensionista. O processo de
desenvolvimento do módulo de salários e pensões deverá terminar com a
implementação do Módulo de GRH (Gestão de Recursos Humanos), que igualmente
Ester Tomás Gobene | 46
está em desenvolvimento e deverá permitir a gestão integral dos Funcionários e
Agentes do Estado desde a sua entrada até a fase da reforma21
.
Tal como se verificou, o processo de reformas de pagamento de salários passou por
várias etapas/fases. A tabela 1 resume e mostra as três fases deste processo, indica as
principais características de cada fase e os constrangimentos que decorriam.
Tabela 1. Quadro resumo das fases de reforma de processamento e pagamento de
salários na função pública moçambicana.
Fases da
reforma
Modelo de
Pagamento
Período de
Vigência
Características
Principais
Constrangimentos
que Decorriam
1ª Fase
Pagamento por
meio de títulos.
Desde a
independência
até mais ou
menos 2001.
Sistemas manuais de
pagamento de salários,
os funcionários e as
instituições não
possuiam contas
bancárias.
Deduções/descontos
não obrigatórios nos
salários sem seu
consentimento,
inseguro na
movimentação dos
valores, propiciava
desvios e corrupção,
inseguro, pagamentos
fraudulentos ou
mesmo ilícitos.
2ª Fase Sistemas
informáticos ou
Paralelos.
De 2002 a
2010.
Aprovação da lei do
SISTAFE, criação da
CUT e UGE. As
instituições e os
funcionários eram
orientados a abrirem
contas bancárias.
Morosidade na
tramitação de
salários, resultante de
vários intervenientes
que participavam no
processo.
3ªFase/actual Pagamento
através da
funcionalidade e-
FOLHA.
De 2014 em
diante.
O cálculo e
processamento de
salários são efectuados
mediante transferência
directa da CUT para as
contas bancárias dos
Funcionários e Agentes
do Estado.
Disparidade no
pagamento de
salário, oscilação e
lentidão do sistema.
Fonte: Adaptada pela autora do trabalho.
21
Em entrevista no dia 19 de Julho de 2016 no Departamento de Divisão de Organização e Comunicação
de reformas no CEDSIF.
Ester Tomás Gobene | 47
CAPÍTULO VI
6. Melhorias do e-SISTAFE no Pagamento de Salários
6.1 Quanto aos Indicadores de Eficiência e Eficácia
As melhorias resultantes da implementação do e-SISTAFE no seu Módulo e-FOLHA,
no pagamento de salários:
Pagamento atempado de salários e directamente para a conta do beneficiário sem
a intervenção de nenhuma conta. Por causa disto, o sistema permite que os
Funcionários e Agentes de Estado não sofram descontos que não conheçam a
partir da fonte do seu salário;
Para o Estado o sistema garante a transparência, tendo em conta que é um
sistema único e do âmbito nacional. O sistema permite o respeito pelo princípio
da legalidade, no sentido de que só é pago no e-FOLHA o que tiver base legal
ou previsto. O sistema consegue garantir a harmonização das regras, existência
de maior controlo e transparência na execução dos Recursos Financeiros. E em
particular os fundos alocados para o pagamento de salários e remunerações;
A descentralização do processamento e pagamento de salários é um dos avanços
mais significativos na implantação do sistema e-FOLHA, uma vez que o
encadeamento dos processos, embora falte a sua compreensão por parte dos
usuários, foi definido com clareza, permitindo que cada interveniente conheça as
suas tarefas específicas, respeitando o princípio de segregação de funções que
consiste na existência de vários intervenientes (Agentes do e-CAF e do e-
FOLHA), a introduzirem dados no sistema, e cada um no seu nível de
responsabilidade.
Em relação a pagamentos fraudulentos, fantasmas ou ilícitos, o processamento no e-
FOLHA observa o princípio de segregação de funções, envolvendo três intervenientes
(o Agente de Mapa de efectividade, o Agente Sectorial do DAF e o Agente Supervisor
Sectorial da Folha de Salário),22
o que possibilita a flexibilidade, eficiência e a não
possibilidade de fraudes ou pagamentos ilícitos. O advento do e-SISTAFE permite
22
Agente de Efectividade- Regista faltas injustificadas contraídas por cada funcionário no sistema, e horas
extras do mês anterior.
Agente de DAF- faz o lançamento de diferentes abonos, diferenças salariais e segunda turma. Supervisor da Folha - verifica a conformidade da folha de modo a dar a conformidade sectorial, e em seguida a
impressão da folha para fazer a requisição do salário.
Ester Tomás Gobene | 48
identificar com mais facilidade, eventuais fraudes que podem ocorrer, diferente do
sistema anterior que todas estas facilidades não eram possíveis23
.
Portanto, os pagamentos fraudulentos aconteciam anteriormente,24
os funcionários
podiam manipular os números e não se detectar de imediato e nem descobrir a pessoa
que fez, ou mesmo nunca ser descoberto. Era fácil violar as regras de procedimentos
financeiros, os utilizadores do sistema entendiam que tinham que trocar a conta bancária
de um funcionário e mantinham o nome. Daí o valor ia cair na conta duma outra pessoa.
Mas, actualmente é da maior responsabilidade do Agente Supervisor Sectorial da Folha
de Salário, onde dentre as demais funções é da sua responsabilidade fazer a
confrontação da informação com os documentos comprovativos e verificar a fiabilidade
da informação introduzida, ou seja, verificar irregularidades, o que se paga e o que não
se deve pagar. Actualmente com o sistema é possível detectar de imediato os casos de
pagamentos fraudulentos, fantasmas ou ilícitos, porque o sistema e-SISTAFE faz o
registo de todas as ocorrências desde a data, hora, o valor que foi desviado e o agente
utilizador que efectuou a transação, querendo dizer, desta forma o sistema é muito
preventivo, deixa rasto ou pistas das pessoas que fazem“falcatruas” podendo-se
responsabilizar a pessoa culpada pela prática ilícita25
.
A tabela 2 mostra os casos registados sobre desvio de fundos, corrupção e peculato26
do
ano de 2013 a 2015 em todo o país, detectados a partir do SISTAFE.
Tabela 2 – Casos de desvio de fundos e peculato 2013 – 2015.
Ano/casos 2013 2014 2015
Desvio de fundos ou bens do Estado 173 147 62
Corrupção 600 597 367
Peculato 103 129 96
Fonte: GCCC, 2016.
23 Em entrevista no dia 19 de Julho de 2016 no Departamento da Divisão de Organização e Comunicação de
Reformas do CEDSIF. 24Em entrevista no dia 20 de Julho de 2016 nos SDEJT- Boane. 25Em 20 de Julho de 2016, no Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia (SDEJT- Boane. 26 É um crime de desvio de dinheiro público por funcionário que tem o seu cargo a administração de verbas públicas.
É um crime específico do servidor público e trata-se de abuso de confiança pública.
Ester Tomás Gobene | 49
Como se pode verificar, há uma tendência significativa de redução de casos tanto de
desvio de fundos de Estado como os de corrupção e de peculato desde 2013. E acredita-
se que as reformas do e-SISTAFE em curso trouxeram melhorias no que diz respeito a
redução de pagamentos fraudulentos, desvios de fundos salariais e desrespeito às regras
financeiras. O sistema e-SISTAFE é muito vantajoso e apresenta muitas facilidades
para detecção dos infractores em pouco tempo, independentemente das mudanças do
perfil e violações das regras orçamentais 27
.
Com a entrada em funcionamento da plataforma e-SISTAFE no pagamento e gestão de
salários no Distrito de Boane, a gestão de salários melhorou muito, actualmente o
processo de pagamento está simplificado e o administrativo já não tem o trabalho de
correr atrás da folha, o sistema é menos burocrático e não há registo de casos de
fraudes salariais ou duplicações ilegais de salário dos Funcionários e Agentes do
Estado28
.
É referenciado pela parte dos gestores que o e-FOLHA minimizou a morosidade do
processamento do salário, pois o processamento de salários é feito mediante à
transferência directa da CUT (Conta Única de Tesouro) para a conta de beneficiário,
dependendo da flexibilidade de cada gestor é possível ter-se o salário no dia 15 de cada
mês ou ainda no intervalo dos dias 18 a 25 regularmente. O sistema já vem com datas
estipuladas para processamento de dados, enquanto antigamente não era assim, mas
actualmente há dias para visualizar-se a folha no sistema. E caso haja problemas com
a folha, o gestor de salários entra em contacto com o serviço Distrital que trabalha
com a folha para junto resolverem o problema, isto é, actualizar os dados do
funcionário29
.
Entre outros, é atribuído como melhoria do sistema, a racionalização dos fundos
alocados para o pagamento de salários nas instituições que já estão no e-FOLHA, a
simplificação de processamento e pagamento de salários, a não facilidades de
ocorrência da corrupção, a geração de relatórios em tempo real e o acesso a informação
no sistema integrado a partir da própria instituição. A informação sobre os salários que é
gerada no sistema é conservada de forma electrónica na base de dados do e-SISTAFE e
27
Em entrevista no dia 13/12/2016 no Gabinete Central do Combate á Corrupção 28
Em entrevista no dia 22/07/ 2016 no Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia (SDEJT) do
Distrito de Boane 29
Em entrevista no dia 20/07/ 2016 no Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia (SDEJT) do
Distrito de Boane.
Ester Tomás Gobene | 50
permite emitir em tempo útil vários documentos dos Funcionários e Agentes do
Estado30
.
Contudo, apesar das melhorias significativas alcançadas através do e-FOLHA no
processamento e pagamento de salários na função pública moçambicana, ainda
prevalece casos de viciação na folha de salários.
No Distrito de Boane por exemplo, registou-se um caso de viciação de pagamentos de
horas extras, em que um Agente do Mapa de Efectividade teria registado horas extras a
mais para cerca de 80 horas extras a seu favor desde o mês de Outubro de 2015 e só
veio a ser descoberto no mês de Maio de 2016. Durante estas ocorrências, sempre que
fosse necessário imprimir a folha ou o mapa para o visto e homologação, o funcionário
imprimia e submetia a folha do mês anterior ao invés da folha actual que correspondia o
mês em referência e que foi carregada, onde só trocava o título para que não fosse
descoberto. Em Junho de 2016 começou-se a fazer diligências sobre o caso.
Entretanto, o pagamento de salário no e-FOLHA é necessário porque através dele a
informação dos funcionários é tratada em tempo real. Sendo o e-FOLHA um
instrumento de gestão. A questão das fraudes e pagamentos ilícitos devem ser vistos ao
nível de actuação moral dos utilizadores aliados ao tipo do controlo interno instituído
em cada órgão da instituição do Estado, atendendo que o responsável máximo da área
é que deve garantir a definição do controlo interno eficaz e eficiente. Contudo, os
pagamentos fraudulentos não estão associados a vulnerabilidades do sistema, mas sim
ao incumprimento ou execução fraudulenta dos procedimentos legalmente
normalizados por parte dos utilizadores do mesmo31
.
Como se pode notar, apesar das mudanças e melhorias alcançadas com a funcionalidade
do e-FOLHA como ferramenta de processamento de salários, por si só não garante
efectivamente a eliminação de casos de fraudes, duplicações de pagamentos. Para isso,
precisa de auxiliar-se a outros mecanismos de controlo instituídos em cada instituição
de Estado, de modo que a plataforma atinja os resultados almejados.
30
Trata-se de documentos como: Talão de pagamento, Declaração de IRPS, Histórico de pagamento por
NUIT, Relatório de abonos e descontos; Relatório da tabela IRPS; Relatório do estado da conformidade;
Relatório da folha de salário; Relatório de Mapa de efectividade; Relatório das alterações; Relatório do
classificador económico da despesa (CED) e Fonte de recursos (FR); Relatório de Funcionários Públicos
e Agentes do Estado. 31
Em entrevista no dia 19 de Julho de 2016 no Departamento de Normas e Apoio ao utilizador e-
SISTAFE Ministério da Economia e Finanças- Direcção Nacional de Contabilidade Pública.
Ester Tomás Gobene | 51
Uma outra questão que inibe a eficiência e eficácia do e-FOLHA no pagamento de
salário diz respeito a oscilações de sistema. O sistema em si por vezes não se apresenta
eficaz devido a oscilações. Houve uma situação em que alguns professores ficaram sem
salário por não ter sido reconhecido o seu cadastro pelo sistema. Isso aconteceu por
causa de falhas do sistema e do técnico. Tem havido também, situações de erros no
processamento, em que o salário cai na conta errada, mas raramente isso acontece.
Quando há oscilações ou falta da rede e-SISTAFE, os técnicos têm-se deslocado a
terminal da Matola ou da Cidade de Maputo para efectuar as operações de pagamento
de salários e outras actividades32
.
A movimentação de técnicos a procura de terminais que oferecem condições de pleno
funcionamento do sistema, ocorre devido a falta de equipamento informático de e-
SISTAFE, cortes frequentes de energia e de falta de rede de comunicação, e isso tem
como consequência a demora de processamento e pagamento de salários, bem como
paralisação de outras operações no e-SISTAFE.
Portanto, quanto a eficiência e eficácia, o sistema mostra capacidade de ser eficiente e
eficaz, pois, oferece condições para a flexibilidade na tramitação e processamento de
salários de Funcionários e Agentes do Estado, eliminação de casos de pagamento de
funcionários fantasmas e duplicação de pagamentos. Contudo, devido à falta de
equipamento informático de e-SISTAFE, cortes frequentes de energia e de falta de boa
rede de comunicação, não seja eficiente e eficaz.
6.2 Quanto aos Indicadores da Capacidade Funcional
Através dos nossos entrevistados, foi possível captar factores que constrangem e/ou
põem em causa o pagamento de salários por via e-SISTAFE (e-Folha) na função pública
moçambicana.
O primeiro constrangimento, é a existência de pessoal irregular a exercer funções no
aparelho do Estado. E só pode ser integrado no e-CAF e por consequência no e-FOLHA
todo o Funcionário e Agente do Estado com a situação do vínculo com o Estado
regularizada, ou seja, que tem uma nomeação provisória ou definitiva com o Visto do
Tribunal Administrativo, ter contrato previsto na lei dentro do prazo e igualmente com
o visto do Tribunal Administrativo. Entretanto, no Aparelho do Estado ainda encontra-
32
Em entrevista no dia 20 de Julho de 2016 no Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia
SDEJT de Boane.
Ester Tomás Gobene | 52
se pessoal que não reúne os requisitos acima mencionados, o chamado pessoal em
situação irregular. Em 2013 o Governo permitiu por Decreto, a regularização do
referido pessoal, mas, existem casos que ainda não foram regularizados embora o
mesmo decreto tenha expirado a sua validade em 2014. Actualmente, o Ministério da
Administração Estatal e Função Pública está em processo de apresentação de uma
proposta de solução, tendo em conta que tal pessoal está a trabalhar e recebe salário33
.
A existência de pessoal irregular a exercer funções no aparelho do Estado na vigência
do sistema de pagamento de salários por via e-SISTAFE, faz com que persistam
algumas situações que têm obrigado à manutenção de outras formas de pagamento de
salários (paralelas e Sistema Nacional de Vencimento), retardando deste modo o
desenvolvimento do processo de implementação do e-FOLHA no pagamento de
salários.
O segundo constrangimento, é a existência de algumas instituições embora integradas
no e-folha, em que o salário de alguns funcionários continua a ser processado pelo
(SNV), por falta de definição das regras de cálculo para as seguintes situações:
funcionários ou agentes que exercem funções de assinantes de contas gestor;
funcionários ou agentes nas carreiras de docentes e que encontram-se a exercerem
funções fora da sala de aula ou mesmo do Ministério da Educação, embaixadores cujo
salário pertence a tabela especial aprovada para os dirigentes superiores do Estado e
Pessoal contratado34
.
Com efeito, torna-se importante a eliminação do uso de sistemas paralelos para
processamento e pagamento de salários, para permitir a abrangência e o
desenvolvimento do processo de implementação de e-FOLHA no pagamento de
salários.
O terceiro constrangimento tem a ver com a existência de Distritos que ainda não têm o
ponto do e-SISTAFE por falta de energia limpa e de uma rede de comunicação;
problemas com a rede resultando na lentidão do sistema, o que inviabiliza o processo de
expansão do e-SISTAFE para outros locais. Este facto está aliado à falta de bancos em
alguns distritos, resultante da fraca expansão da rede bancária que é também causada
33
Em entrevista no dia 19 de Julho de 2016 no Departamento da Divisão de Organização e Comunicação
de Reformas do CEDSIF. 34
Em entrevista no dia 19 de Julho de 2016 no Departamento de Normas e Apoio ao utilizador e-
SISTAFE Ministério da Economia e Finanças- Direcção Nacional de Contabilidade Pública.
Ester Tomás Gobene | 53
pela falta de equipamentos para este propósito. A maior parte de casos verifica-se pelo
reduzido número de computadores, com acesso ao e-SISTAFE, sobretudo nos distritos
que por vezes estes se deslocam às capitais provinciais para fazerem as operações
relativas ao processamento e pagamento de salários.
A aquisição e manutenção do equipamento informático para a operacionalização do
sistema electrónico e-SISTAFE é da responsabilidade do Estado, isto é, o fundo provém
do orçamento do Estado que é atribuído a cada instituição, cabendo à instituição fazer a
devida aplicação.
O quarto factor é a falta de domínio e conhecimento do funcionamento da plataforma
por maior parte dos usuários do e-SISTAFE nos distritos. Existe um pequeno número de
funcionários capacitados para operarem no sistema. O critério usado para a selecção dos
Recursos Humanos para a função no sistema, tem sido a idoneidade por tratar-se de uma
função que exige muita confidencialidade.
Entretanto, a capacitação ou formação dos utilizadores ou usuários do sistema
electrónico e-SISTAFE antes de serem atribuídos o perfil que lhe dá direito o acesso ao
sistema, tem sido de um (01) a dois (02) dias. E ao longo do ano também têm-se
beneficiado de capacitação e formação de forma regular, a nível da Província de
Maputo, duas vezes por ano, que são realizadas no 1º e 2º semestre e, mais uma
capacitação em caso de necessidade. Nestas capacitações todos os sectores são
convocados a participar, através dos seus utilizadores mas nem todos os utilizadores
são solicitados dependendo do perfil ou da função que desempenham no sistema35
.
Com isso, a capacitação ou formação de um ou dois dias mostra-se insuficiente para que
os usuários do e-SISTAFE conheçam e dominem o funcionamento do sistema.
Não menos importante, a existência de Funcionários sem NUIT36
ou com NUIT fictício
(atribuído pelo sistema só para viabilizar o cadastro), é um dos factores que constrange
o funcionamento do e-FOLHA no pagamento de salários de Funcionários e Agentes do
Estado.
35
Em entrevista no dia 22 de Julho de 2016 no Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia
(SDEJT) do Distrito de Boane. 36
Número Único de Identificação Tributária
Ester Tomás Gobene | 54
O Distrito de Boane, quanto às outras instituições do Estado que dispõem do e-
SISTAFE para fazer transações do Orçamento do Estado via sistema electrónico, no
decorrer do seu exercício económico não tem-se beneficiado de nenhuma monitoria e
avaliação, referente ao funcionamento do sistema, de modo a aferirem o nível das
dificuldades e constrangimentos que têm-se registado. O que tem acontecido é a
instituição solicitar um dos técnicos canalizados na Direcção Provincial de Plano e
Finanças (DPPF) para aproximar-se a instituição, caso esteja a registar algum problema
de carácter técnico no sistema electrónico para que este solucione o problema existente.
A ausência de monitoria e avaliação referente ao funcionamento do sistema tem levado
no Distrito de Boane, por exemplo, a movimentação de três funcionários cadastrados
para os locais da terminal de e-SISTAFE (Sede do distrito de Boane ou Direcção
Provincial de Plano e Finanças-Matola), bem como para o processamento da folha de
salários e as escolas que ainda não dispõem de equipamento informático de e-SISTAFE.
6.3 Quanto aos Indicadores de Mérito
Neste ponto, pretende-se trazer a avaliação que os beneficiários (Funcionários e Agentes
do Estado, concretamente professores primários do Distrito de Boane) fazem em relação
à qualidade dos serviços que lhes são oferecidos pela funcionalidade e-FOLHA no
processamento e pagamento de salários.
O SISTAFE veio mudar a forma de pagamento de salários. Antigamente sofria-se
muito, havia descontos sem justificativa, por vezes o salário saía por metade porque
registava-se falhas do administrativo ou do banco ou ainda alguém entendia que tinha
que descontar, mas actualmente o salário sai na totalidade, já não há barulho de
descontos não reconhecidos nos salários37
.
Um dos maiores ganhos que os beneficiários dos serviços de e-SISTAFE no pagamento
de salário referem, é a eliminação de casos de descontos não reconhecidos a partir da
fonte de salários. Porque os casos de descontos não reconhecidos eram um dos grandes
problemas que os anteriores sistemas de pagamento de salários apresentavam.
Antes do e-SISTAFE havia muita morosidade no pagamento de salário, professores
ficavam cerca de três meses sem salário. Naquela época havia muita burocracia, pois
tinha que se correr com a tramitação do expediente, por vezes era o cheque que tinha
37
Em entrevista no dia 27 de Agosto de 2016 na EPC- 25 de Setembro.
Ester Tomás Gobene | 55
que ficar 48 horas sem levantar o dinheiro, e mais outros trámites que tinham de serem
seguidos. Chegado no final do mês, era normal ouvir que a folha de salários ainda não
saiu porque estavam a espera das finanças, etc, etc. Estas situações levavam muitos
professores a perderem o ânimo pela sua profissão e até a não dar aulas conforme.
Mas, actualmente, o e-SISTAFE veio limar esses problemas todos, há flexibilidade no
pagamento e é possível ter o salário antes do dia 25 de cada mês38
.
A outra mudança que os usuários reconhecem que o e-SISTAFE trouxe, é a
flexibilização na tramitação, processamento e pagamento de salários. Em termos dos
procedimentos anteriores e considerando o nível no qual estávamos, o e-SISTAFE
trouxe mudanças e melhorias significativas, no encurtamento de passos que tinham de
ser seguidos, ao imaginar a gincana de ir atrás da folha, separar a folha, levar para o
distrito e por vezes ser devolvida para a Direcção Provincial de Educação, este levava
para a Direcção Provincial de Plano e Finanças e se tiver algum funcionário com erro,
tinha que voltar para corrigir e pedir a nova impressão, este era um processo muito
burocrático, obedecia muitas etapas. Mas o e-SISTAFE mudou, o sistema já vem com
datas estipuladas para processamento de dados, enquanto antigamente não era assim,
actualmente há dias para visualizar a folha no sistema, isto é, actualizar os dados do
funcionário39
.
Portanto, o e-SISTAFE modernizou, encurtou e simplificou os procedimentos de
tramitação, processamento e pagamento de salários, actualmente o processo é feito
mediante transferência directa da CUT para as contas dos funcionários ou agentes do
Estado.
Um outro benefício do e-SISTAFE no pagamento de salário é a segurança, pois os
sistemas de pagamentos anteriores eram inseguros para a movimentação de processos,
sobretudo os valores.
Contudo, apesar das melhorias acima apresentadas, os beneficiários descrevem
situações negativas resultantes da implementação do e-SISTAFE no processamento e
pagamento de salários.
38
Em entrevista no dia 10 de Setembro de 2016 na EPC de Boane-Sede. 39
Em entrevista no dia 15 de Outubro de 2016 na Repartição de Administração e Finanças nos SDEJT de
Boane.
Ester Tomás Gobene | 56
Um dos Funcionários e Agentes do Estado referencia o seguinte: o sistema por vezes
não se apresenta eficaz, devido à falta da data fixa para o salário cair nas contas. É
possível dentro da mesma escola uns terem o salário e outros não, sendo que o sistema
é o mesmo, no entanto, não se sabe explicar porquê isso acontece. Quando procuramos
saber sempre dizem que processam o salário a tempo e hora. Então, quanto ao
pagamento já não se sabe quando é que o salário cai, se é no dia 15 ou 2540
.
Um outro beneficiário dizia:
Um dos problemas que surge ou que o sistema traz quando chega o momento do
salário, é o caso de alguns professores receberem o seu salário e outros ficarem
pendentes sem salário até por aí 3 a 4 dias, enquanto outros já receberam. Isso
constitui um grande problema. O outro grande dilema, é que nunca percebe-se
quando é que o funcionário público deve ter salário na conta, se este mês é dia
15 o outro será dia 25 a 27, é complicado. Os problemas têm sido da situação
dos outros receberem o salário e alguns não, ficando com o salário retardado
por 2 semanas ou um pouco mais41
.
A questão da disparidade de pagamentos de salários, aliada à falta de data fixa para os
Funcionários e Agentes do Estado auferirem os seus salários é um desafio à melhoria da
qualidade da plataforma e-FOLHA no pagamento de salários.
Com efeito, o processamento e liquidação de salários e remunerações dos Funcionários
e Agentes do Estado no Sector da Educação, no Distrito de Boane, está numa fase de
transição do sistema de pagamento paralelo para o e-SISTAFE, na funcionalidade e-
FOLHA.
Portanto, o impacto ou as mudanças que o e-SISTAFE trouxe para o pagamento de
salário são:
Flexibilização na tramitação, processamento e pagamento de salários, em
termos de procedimentos, o e-SISTAFE modernizou, encurtou e simplificou os
procedimentos de tramitação. O processamento e pagamento de salários,
actualmente são feitos mediante transferência directa da CUT para as contas dos
Funcionários ou Agentes do Estado;
Pagamento atempado de salários e directamente para a conta do beneficiário
sem a intervenção de nenhuma conta. Por causa disso, o sistema permite que os
40
Em entrevista no dia 27/08/2016 na EPC de Boane-Sede. 41
Em entrevista no dia 27/08/16 na EPC de 25 de Setembro.
Ester Tomás Gobene | 57
Funcionários e Agentes do Estado não sofram descontos que não conheçam, a
partir da fonte do seu salário. Actualmente com o sistema é possível detectar de
imediato os casos de pagamentos fraudulentos, fantasmas ou ilícitos, porque o
sistema e-SISTAFE faz o registo de todas as ocorrências desde a data e o nome
do utilizador;
O sistema é muito preventivo, deixa rasto ou pistas das pessoas;
Para o Estado o sistema garante a transparência, tendo em conta que é um
sistema único e de âmbito nacional. O sistema permite o respeito pelo princípio
da legalidade, no sentido de que só é pago no e-FOLHA o que tiver base legal
ou previsto. O sistema consegue garantir a harmonização das regras, existência
de maior controlo e transparência na execução dos recursos financeiros. E em
particular aos fundos alocados para o pagamento de salários e remunerações;
Permite a gestão do pessoal da função pública, a informação dos Funcionários e
Agentes do Estado é tratada em tempo real.
Ester Tomás Gobene | 58
Conclusão
O presente trabalho procurou analisar o impacto do e-SISTAFE na funcionalidade e-
FOLHA na melhoria do processamento e pagamento de salários dos Funcionários e
Agentes do Estado, a partir da descrição do antes e depois da implementação desta
plataforma.
Onde constatou-se que com o e-SISTAFE na funcionalidade e-FOLHA houve
modernização e informatização dos procedimentos administrativos, tendentes à
tramitação e pagamento de salários dos Funcionários e Agentes do Estado, quando
comparados com os anteriores sistemas. Nota-se uma tendência crescente de mudanças
e melhorias significativas, mas não na totalidade. Ainda prevalecem casos de viciação e
duplicações de pagamentos, embora com uma redução significativa.
Feitas as análises, observou-se que o sistema ainda não mostra segurança na protecção
das operações ligadas à tramitação e pagamento de salários. Na realidade e na prática, o
sistema não limita viciação e duplicações de pagamentos. Pois, como notou-se para o
caso de Boane onde um Agente do mapa de efectividade teria registado horas extras a
mais para cerca de 80 horas a seu favor, mostra que qualquer um dos três utilizadores42
agindo de forma individual ou colectiva, podem viciar o sistema. Portanto, é necessário
que ao nível das instituições se assegurem outras formas de controlo e protecção das
operações do e-SISTAFE.
O estudo constatou ainda, que a falta de equipamento informático para o sistema como:
computadores com acesso ao e-SISTAFE, terminais de e-SISTAFE e número reduzido
de funcionários capazes de trabalharem com o sistema, falta de monitoria do
funcionamento da plataforma, influenciam negativamente na eficiência e eficácia do
sistema, não só para o processo de pagamento de salários como também para outras
operações. Outrossim, a fraca qualidade da corrente eléctrica e da rede de comunicação
contribuem para aparentes oscilações e lentidão do sistema, constrangindo assim o
pleno funcionamento da plataforma.
Aliado ao que acima foi exposto, conclui-se que poderia existir um estudo a aprofundar
até que ponto a falta de equipamento informático para o e-SISTAFE e o reduzido
42
Trata-se de Agente de Efectividade, Agente Sectorial do DAF e Supervisor Sectorial da Folha de
Salários.
Ester Tomás Gobene | 59
número de funcionários capazes de trabalharem com o sistema, influenciam o
desempenho da plataforma nas diversas funcionalidades.
O trabalho observou que o e-SISTAFE na funcionalidade e-FOLHA no processo
relativo ao pagamento de salários está num bom caminho, o que falta neste momento, é
o aperfeiçoamento, desenvolvimento e melhoramento dos serviços do sistema.
Constatou-se ainda que, para o aperfeiçoamento, desenvolvimento e melhoramento das
funcionalidades do sistema e-SISTAFE torna-se necessário, investir em equipamentos
informáticos, na capacitação do capital humano ligado ao sistema, melhoria de infra-
estruturas ou redes de comunicação principalmente ao nível dos distritos. Desenvolver-
se e integrar-se um bom sistema de segurança na plataforma para a proteção das
operações.
Recomendações
Aperfeiçoamento e melhoramento dos serviços do sistema através de
apetrechamento de seus equipamentos (computadores, terminais), formação e
acompanhamento de funcionários que trabalham com o sistema, técnicos para
operacionalização e reparação das máquinas;
A expansão do e-FOLHA para as instituições do Estado que seja acompanhado
com os equipamentos e pessoal capacitado e que seja feita através de
coordenação e articulação de entidades (bancos, redes de comunicação,
energia), que podem garantir a existência e a criação de condições para o pleno
funcionamento do sistema;
Melhoria da qualidade do sistema, de rede de comunicação e de energia
eléctrica;
Fazer-se monitoria e avaliação do funcionamento da plataforma;
Fazer-se manutenções periódicas do sistema, para evitar problemas que podem
pôr em causa o funcionamento do sistema;
Melhorar-se o processo de preparação das folhas de salários, através de
estabelecimento e fixação de datas para o processamento de salários, de modo a
garantir a não entrada tardia e nem disparidades na entrada do salário;
Aumento dos dias de capacitação/formação dos usuários para permitir que
conheçam e dominem o funcionamento da plataforma.
Ester Tomás Gobene | 60
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atraso de salário dos professores.
Ester Tomás Gobene | 65
Lista de pessoas entrevistadas
Item Nome Proveniência/Instituição Função
1 Aurélio Paulo Tinga Ministério de Economia e
Finanças - Direcção Nacional
de Contabilidade Pública
Chefe do Departamento de
Normas e Apoio ao
Utilizador do e-SISTAFE.
2 Afonso Gule Júnior CEDSIF Área de Divisão de
Organização e Comunicação
de Reformas.
3 Alexandre Eduardo Levij Secretaria Distrital de Boane Técnico de Recursos
Humanos.
4 Lina Valoi Secretaria Distrital de Boane Gestora de Recursos
Humanos no Distrito de
Boane.
5 Gervásio Francisco Matlhula Secretaria Distrital de Boane Chefe de Repartição de
Planificação.
6 Geremias Cuava Tivane Secretaria Distrital de Boane Agente da execução
Financeira Distrital.
7 João Sambo SDEJT de Boane Supervisor de folha nos
SDEJT de Boane.
8 Fátima Lucas Paiva SDEJT de Boane Agente de Efectividade de
SDEJT de Boane.
9 Clementina Joaquim Xerinda SDEJT de Boane Agente do DAF
10 Arsénio Gabriel Tualufo EPC de Boane-Sede Professor da EPC de Boane-
Sede.
11 Tomás Tiago Macande EPC de Boane-Sede Professor da EPC de Boane-
Sede.
12 Daniel Ezequiel EPC de Boane-Sede Professor da EPC de Boane-
Sede.
Ester Tomás Gobene | 66
13 Amélia Pelembe EPC de 25 de Setembro Professora da EPC de 25 de
Setembro.
14 Idalina António José Maluleque EPC de 25 de Setembro Professora da EPC de 25 de
Setembro.
15 Isidro Fernando Nhaduco EPC de 25 de Setembro Professor da EPC-25 de
Setembro.
16 Adelaide Manuel Guambe EPC de 25 de Setembro Professora da EPC de 25 de
Setembro.
17 Rosália Mondlane EPC de 25 de Setembro Professora da EPC de 25 de
Setembro.
18 Isabel Fumo EPCde 25 de Setembro Professora da EPC de 25 de
Setembro.
19 Faustino Tomás EPCde 25 de Setembro Professor da EPC de 25 de
Setembro.
20 Hermenegildo Timane Gabinete Central de Combate
à Corrupção
Assessor do GCCC.
Ester Tomás Gobene | 67
Anexos
Grelha de Questionário
Secção A – Questionário dirigido aos gestores do e-SISTAFE a nível do CEDSIF
1. Como era o processo de pagamento de salários dos funcionários antes do e-
SISTAFE?
2. Como é agora/depois da implantação do e-SISTAFE no pagamento de salários?
3. Qual é o ponto de situação em relação a implementação do módulo de salários e
pensões no e-SISTAFE?
4. Que facilidades, este sistema traz no âmbito de pagamento de salários dos
Funcionários e Agentes do Estado?
5. O que é que com o pagamento de salários via e-SISTAFE não se consegue alcançar?
E porque?
5. Quais têm sido os principais problemas e constrangimentos recorrentes com o
pagamento de salários via e-SISTAFE?
6. Como é que têm sido resolvidos estes problemas e constrangimentos?
7. Em função dos problemas e constrangimentos verificados no pagamento de salários
via e-SISTAFE, o que se pensa fazer ou está sendo feito?
8. Fazendo um balanço geral, acredita que o e-SISTAFE no pagamento de salários
trouxe mudanças e melhorias, refiro-me a assiduidade e tempo no pagamento de
salários, quantidade de erros no processamento; Existência de pagamentos fraudulentos;
Tempo e flexibilidade no processamento e tramitação dos salários, Pagamentos ilícitos e
viciosos?
Ester Tomás Gobene | 68
Secção B - Questionário dirigido aos Usuários de e-SISTAFE no distrito (SDEJT e
Secretaria Distrital) de Boane
1. Quantos funcionários e agentes do Estado o Distrito de Boane tem e qual é a sua
distribuição sectorial?
2. Quantos destes beneficiam-se de e-SISTAFE no pagamento de salários?
3. O que é que o Distrito de Boane fez para começar a pagar os salários por via e-
SISTAFE?
4. Antes da introdução do sistema e-SISTAFE, como eram pagos os salários? E quais
eram os problemas que nele decorriam?
5. Com a entrada em funcionamento da gestão de salários na função pública via e-
SISTAFE, estes problemas foram resolvidos efectivamente?
6. Que melhorias significativas têm-se registado com a gestão dos salários por via e-
SISTAFE no Distrito?
7. Quais têm sido os problemas/constrangimentos que o Distrito de Boane tem registado
resultantes da gestão de salários por via e-SISTAFE?
8. Como é que têm sido resolvidos estes problemas e constrangimentos?
9. Em função dos problemas e constrangimentos verificados em relação a gestão de
salários via e-SISTAFE, o que se pensa fazer ou está sendo feito?
11. Fazendo um balanço geral, acredita que o e-SISTAFE no pagamento de salários
trouxe mudanças e melhorias, refiro-me a assiduidade e tempo no pagamento de
salários, quantidade de erros no processamento; Existência de pagamentos fraudulentos;
Tempo e flexibilidade no processamento e tramitação dos salários, Pagamentos ilícitos e
viciosos?
Ester Tomás Gobene | 69
Secção C – Questionário dirigido aos Utentes do e-SISTAFE no distrito
(professores primários) de Boane
1. Antes da introdução do sistema e-SISTAFE, como eram pagos os salários? E quais
eram os problemas que nele decorriam?
2. Com a entrada em funcionamento do e-SISTAFE no pagamento de salários, estes
problemas foram resolvidos efectivamente?
3. Como beneficiário desse sistema de pagamento, se sente satisfeito com a qualidade
dos serviços que lhe é oferecido? E porque?
4. Quais têm sido os problemas/constrangimentos que os professores registam
resultantes desse sistema de pagamento?
5. Como é que as entidades responsáveis resolvem estes problemas e constrangimentos?
6. O sistema corresponde as expectativas que os professores almejavam? O que acha
que deve ser feito para melhorar no actual sistema de pagamento de salários?
7. Fazendo um balanço geral, acredita que o e-SISTAFE no pagamento de salários
trouxe mudanças e melhorias, refiro-me a assiduidade e tempo no pagamento de
salários, quantidade de erros no processamento; Existência de pagamentos fraudulentos;
desvio de fundos, Tempo e flexibilidade no processamento e tramitação dos salários
corrupção, Pagamentos ilícitos e viciosos?
Ester Tomás Gobene | 70
Secção D – Questionário dirigido ao Gabinete Central de Combate à Corrupção
1. O quê havia antes do e-SISTAFE em termos de casos de desvio de salários e
violações das regras financeiras?
2. E agora com a implementação do e-SISTAFE, qual tem sido a tendência dos casos de
desvio de fundos e de fraudes salariais?
3. Em termos numéricos, quantos foram os casos registados do ano 2013 à 2015?
4. Fazendo um balanço, acredita que o e-SISTAFE no pagamento de salários trouxe
melhorias no que respeita a redução de pagamentos fraudulentos, desvios de fundos
salariais e violação das regras de gestão orçamental?
