Willian Wallace

A SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL E NO MUNDO

DEZEMBRO DE 2007

2

RESUMO DO TRABALHO

Trata da evolução e configuração atual do conceito de seguridade social no plano

internacional, bem como da adequação do ordenamento jurídico brasileiro nesse

contexto. Parte da premissa, reconhecida mundialmente, de que a seguridade social

é o instrumental jurídico mais viável para redução de desigualdades e da exclusão

social, examinando os estudos mais recentes divulgados pela Organização

Internacional do Trabalho, como ponto de convergência da experiência internacional

na matéria, dos quais extrai orientações gerais para extensão sustentável da

cobertura de seguridade social em todo o mundo. Investiga então as linhas mestras

da organização do sistema de seguridade social no Brasil, apontando sua

compatibilidade geral com referidas orientações. Detecta, contudo, alguns pontos-

chave dos atuais problemas desse sistema, cuja identificação e tratamento encontra

eco naqueles estudos. Aponta enfim a necessidade de: planejamento, coerência e

transparência no gerenciamento de mecanismos de financiamento; de modelagem

de um regime específico para inclusão maciça de trabalhadores informais; de

integração de políticas assistenciais e de inserção no mercado de trabalho; bem

como de incremento de medidas de prevenção e controle de qualidade no tocante

aos serviços de saúde. Essa visão contribui para consolidar uma teoria geral da

seguridade social brasileira, prevenindo a disseminação de idéias que almejam

retrocessos, em desacordo com as tendências internacionais, assim como esboça

abordagens viáveis para algumas das macroquestões emergentes nessa seara.

3

SUMÁRIO

I - Introdução. .................................................................................. ...........................5

II- A seguridade social como tecnologia jurídica para o desenvolvimento humano ....7

2.1 Evolução da proteção estatal em face dos riscos sociais..................................7

2.2 Surgimento do conceito moderno de seguridade social....................................9

2.3 Extratificação do direito à seguridade social no plano jurídico

internacional.......................................................................................................... 14

III - Receituário para expansão da cobertura nos sistemas de seguridade social

conforme estudos divulgados pela OIT......................................................................16

3.1 Expansão formal da cobertura dos sistemas de seguridade social..............17

3.2 Implantação de benefícios e serviços universais..........................................19

3.3 Implantação de benefícios assistenciais para segmentos hiper

vulneráveis.............................................................................................................21

3.4 Cooperação internacional para implantação de medidas de seguridade

social......................................................................................................................23

3.5 Racionalização dos meios de financiamento da seguridade social...............24

IV - Panorama geral do sistema de seguridade social no ordenamento jurídico

brasileiro.....................................................................................................................28

4.1 Subsistema de serviços de saúde...................................................................29

4.2 Subsistema de previdência social....................................................................30

4.3 Subsistema de assistência social....................................................................32

4.4 Lastro financeiro do sistema de seguridade social..........................................34

V - Alguns pontos-chave da problemática atual da seguridade social no

Brasil...........................................................................................................................37

4

5.1 Planejamento, coerência e transparência dos mecanismos de financiamento

da seguridade social..............................................................................................37

5.2 Estímulo à inclusão previdenciária para trabalhadores do mercado

informal..................................................................................................................43

5.3 Integração de políticas assistenciais e de inserção no mercado de

trabalho..................................................................................................................46

5.4 Busca pela melhoria qualitativa dos serviços públicos de

saúde.....................................................................................................................49

VI – Conclusão...........................................................................................................51

VII – Referências........................................................................................................55

5

I) INTRODUÇÃO:

No momento atual, um dos temas de maior destaque na agenda de

discussões da comunidade internacional é justamente a necessidade de se erradicar

a pobreza extrema que assola diversos agrupamentos humanos em todo o mundo,

bem como de se fomentar o desenvolvimento humano equilibrado numa economia

irreversivelmente globalizada (vide metas do milênio estabelecidas pela Assembléia

Geral das Nações Unidas, visando erradicar a pobreza extrema e a fome no mundo).

Admite-se que o enfrentamento de tais desafios constitui um

pressuposto para a estabilidade nacional e internacional, favorecendo o

desenvolvimento e a paz mundiais.

Restam superadas portanto as falácias, largamente difundidas em

período histórico recente, de que o modelo de Estado fornecedor de prestações

sociais estaria esgotado e de que o crescimento econômico em um ambiente de livre

mercado seriam suficientes para garantir o bem estar de todos. Ao contrário,

constata-se hoje que as medidas estatais de proteção social são essenciais para a

coesão econômica das sociedades modernas.

Nesse contexto, cada vez mais prevalece o entendimento de que a

implementação paulatina do conceito de seguridade social em todo o mundo, a partir

de uma plataforma de consenso e solidariedade internacionais, constitui a forma

mais concreta e viável para se atingir aquele objetivo de modo eficaz e duradouro.

Com efeito, a seguridade social trata-se do produto mais avançado

desenvolvido pela tecnologia jurídica em todo o mundo para ordenação econômica e

social, com vistas a garantir um ambiente de bem–estar em que cada indivíduo

possa contar com os meios indispensáveis ao atendimento de suas necessidades

materiais básicas.

6

Referido conceito resulta da conjugação de diversas experiências para

tratamento das situações de vulnerabilidade material vivenciadas pelo ser humano,

assumindo, por vezes, uma feição aparentemente complexa em razão da

multiplicidade de técnicas e variantes, assumidas em cada país que se propõe a

seguir o respectivo receituário.

Entretanto, a despeito dessa heterogeneidade, é possível se inferir da

análise da sua evolução histórica e do conteúdo de diversos documentos

internacionais produzidos ao longo do último século, que o conceito de seguridade

social no plano internacional atualmente implica a busca por um padrão mundial

igualitário de sobrevivência digna para o ser humano, a ser almejado em cada

recanto do globo (“global social floor”).

A atuação da Organização Internacional do Trabalho1 desponta

atualmente como o ponto de convergência para a busca daquele padrão, razão pela

qual seus estudos, recomendações e normas constituem o parâmetro mais objetivo

para análise da adequação dos sistemas jurídicos de cada país ao emergente

modelo que poderíamos chamar de “seguridade social global”.

Por esse ângulo, podemos afirmar que, desde fins do século XX, a

Constituição Federal Brasileira de 1988 já instituiu um protótipo de sistema de

seguridade social profundamente inspirado nas idéias mais modernas desenvolvidas

no plano internacional acerca da proteção social em face da ausência ou deficiência

dos meios e condições de subsistência.

1 The ILO is the only 'tripartite' United Nations agency in that it brings together representatives of governments, employers and workers to jointly shape policies and programmes. (...) The ILO is the global body responsible for drawing up and overseeing international labour standards. Working with its Member States, the ILO seeks to ensure that labour standards are respected in practice as well as principle. The International Labour Organization (ILO) is devoted to advancing opportunities for women and men to obtain decent and productive work in conditions of freedom, equity, security and human dignity. Its main aims are to promote rights at work, encourage decent employment opportunities, enhance social protection and strengthen dialogue in handling work-related issues. In promoting social justice and internationally recognized human and labour rights, the organization continues to pursue its founding mission that labour peace is essential to prosperity. Today, the ILO helps advance the creation of decent jobs and the kinds of economic and working conditions that give working people and business people a stake in lasting peace, prosperity and progress.(Auto-conceituação extraída do site http://www.ilo.org, Acesso em 29/12/2007).

7

Contudo, a literatura técnica nacional especializada ainda se ressente

de estudos mais aprofundados que ponham em destaque essa realidade, ou seja,

apontando a adequação das linhas mestras do sistema de seguridade social

brasileiro às conclusões de vanguarda dos estudos internacionais acerca dos temas

correlatos, bem como as tendências que podem ser seguidas para seu contínuo

aperfeiçoamento.

É evidente a alta relevância dessa visão do ordenamento jurídico

nacional no contexto internacional, seja para consolidar a interpretação de seus

conceitos e princípios fundamentais (prevenindo-se a proliferação de idéias que

tendem ao retrocesso) seja para lançar luzes sobre alternativas para o futuro (afinal,

a experiência internacional, a despeito das peculiaridades nacionais, constitui

sempre uma valiosa referência).

Neste trabalho, pretendemos introduzir aludida análise teórica da

organização do sistema de seguridade social brasileiro, em cotejo com o parâmetro

de seguridade social global atualmente almejado pela comunidade internacional

organizada, identificando desafios e tendências. Obviamente, em face da

complexidade dessa tarefa e dos limites metodológicos aqui adotados,

restringiremos nosso enfoque às diretrizes gerais do sistema, nas suas três

vertentes, quais sejam: atendimento à saúde, previdência e assistência sociais.

II) A SEGURIDADE SOCIAL COMO TECNOLOGIA JURÍDICA PA RA O

DESENVOLVIMENTO HUMANO

2.1 EVOLUÇÃO DA PROTEÇÃO ESTATAL EM FACE DOS RISCOS SOCIAIS

A História da Humanidade revela, concomitantemente à evolução das

forças produtivas, sob impulso das inovações científicas, o desenvolvimento de

modos de organização econômica e de gerenciamento dos meios de produção que,

a despeito de suas freqüentes distorções, almejam, como finalidade última, atingir

um determinado nível de bem estar e estabilidade sociais.

8

O atingimento desse objetivo, por outro lado, pressupõe

primordialmente mecanismos que promovam a libertação dos indivíduos em relação

às suas necessidades básicas de ordem material. Para a esmagadora maioria dos

indivíduos, tal libertação é alcançada pelo uso de sua força de trabalho e, para

alguns, pelo acúmulo de riquezas. Impõe-se, entretanto, assegurar o atendimento

daquelas necessidades quando o indivíduo não dispõe, por qualquer razão, de

meios próprios para tanto.

Trata-se de uma tarefa com crescente grau de complexidade, que

passou a exigir, ao longo dos séculos, a criação e mobilização de estruturas cada

vez mais especializadas e sofisticadas.

Assim, superada a fase primária de assistência puramente familiar ou

comunitária, o indivíduo passou a recorrer à conhecida técnica securitária

privatística, inserindo-se em organismos criados para auxílio mútuo, tudo isto

visando proteger-se contra possíveis situações futuras de vulnerabilidade

econômica. Por outro lado, a caridade diante dos menos afortunados também

constitui fenômeno imemorial.

O maior salto evolutivo ocorre quando o Estado deixa a postura de

mero ordenador de relações privadas e passa a assumir o papel de fornecedor e

gestor de prestações de caráter social, dentre as quais sobressaem-se aquelas que

visam garantir a sobrevivência do indivíduo em situações de adversidade.

Assume portanto o Estado a assistência aos necessitados (assistência

pública ou social), ao lado das tradicionais iniciativas privadas de caridade, e

implanta seu próprio plano de seguro, este adaptado para uma extrema

coletivização e socialização dos riscos individuais tidos como relevantes para a

sociedade (seguro social)2.

2 O “act for the relief of the poor”, de 1601, na Inglaterra constitui um marco jurídico da assistência social no mundo, enquanto as leis alemãs de seguro doença, seguro de acidentes do trabalho e de seguro de invalidez e velhice, respectivamente de 1883, 1884 e 1889 criam um modelo de seguro social de base profissionalista com fundamento nas idéias sustentadas pelo chanceler alemão Otto Von Bismarck .

9

No âmbito do seguro social, o custeio das prestações faz-se então por

meio de contribuições que lembrariam prêmios de seguro privado, uma vez que,

sendo indexadas aos ganhos normais dos beneficiários, mantêm uma certa

correlação sinalagmática com a cobertura do risco de perda de rendimentos.

Embora inspirado na técnica securitária privatista, o seguro social

apresenta diversas peculiaridades que lhe conferem uma feição própria, mitigando-

se a relação entre risco, prêmio e benefício, própria do Direito Privado. Ora, no

seguro social pode-se imaginar, por exemplo, situações em que o trabalhador é

amparado sem haver dispendido qualquer contribuição, ou havendo contribuído em

níveis bastante reduzidos e desproporcionais ao benefício auferido.

Por outro lado, as medidas de assistência social alcançam indivíduos

em situações de necessidade já implementadas, sem qualquer exigência de

engajamento prévio mediante contribuições, o que também não se coaduna com as

tradicionais categorias do seguro privado.

Enfim, o elemento solidariedade ganha maior intensidade dentro da

rede estatal de proteção, exigindo-se para tanto uma maior participação de receitas

gerais do Estado ao lado das tradicionais quotizações emuladas do modelo

securitário privatístico, as quais, de qualquer forma, permanecem como fonte de

custeio básica para fins de garantir independência orçamentária e de permitir uma

visão mais clara, por parte de gestores e beneficiários, acerca dos custos das

medidas protetivas.

Todavia, tais medidas estatais de proteção social revelam-se, no

princípio, limitadas a um universo restrito de beneficiários, já que o seguro social

assume, de início, uma vinculação a determinadas espécies de relações de trabalho,

sendo que as políticas públicas de assistência social surgem pontuais e

assistemáticas.

2.2) SURGIMENTO DO CONCEITO MODERNO DE SEGURIDADE SOCIAL

10

Desde então, as técnicas de assistência e seguro sociais evoluíram e

experimentaram uma tendência de fusão em busca da ampliação da cobertura da

proteção para indivíduos de outros segmentos da sociedade, ao passo que foram

introduzidos novos tipos de “risco” a serem protegidos (não apenas eventos futuros

incertos e indesejáveis, mas também situações como a maternidade e o nascimento

de filhos), além de se incorporarem métodos preventivos na conformação desses

sistemas3..

Nessa linha de raciocínio, a assistência social estruturada como política

pública passa a suprir as lacunas deixadas pela rede protetiva previdenciária,

justamente em favor daqueles que não dispõem de capacidade contributiva para se

integrar àquela rede securitária. Desse modo, busca-se a ampliação do âmbito da

cobertura da proteção pública, de modo a se difundir um padrão mínimo de bem-

estar para toda a população.

Temos aí o surgimento do embrião do conceito jurídico atual de

seguridade social, sendo que, a despeito das variadas e complexas peculiaridades

dos sistemas ditos de “seguridade social” ao redor do mundo até mesmo quanto às

denominações adotadas na legislação de cada pais (lembre-se que há divergências

terminológicas entre tais sistemas, especialmente em torno da utilização dos termos

seguridade, seguro, previdência e assistência social), é possível se extrair da

evolução histórica das pertinentes medidas de proteção social nos vários países e

nos documentos internacionais editados durante o século XX, subsídios para

identificação do conteúdo genérico daquele conceito.

Corresponderia então a um conjunto de medidas juridicamente

estruturadas pelo Estado para garantir a segurança econômica do ser humano,

considerado como membro da sociedade organizada, diante dos mais variados

riscos existenciais que possam excluí-lo do saudável convívio social,

comprometendo a sua sobrevivência digna.

3 O social security act editado nos Estados Unidos em 1935 já reflete um esboço da idéia de seguridade social, posteriormente desenvolvido pelo Relatório Beveridge, editado na Inglaterra em 1942, para inspirar diversas mudança legislativas naquele país.

11

Os chamados “riscos sociais” abrangeriam situações de necessidade

(mesmo que não futuras e incertas) consideradas relevantes pela sociedade para o

seu próprio equilíbrio, podendo ser enquadrados nas seguintes categorias básicas

(sem prejuízo de ampliações e redefinições ao longo do tempo): desemprego

involuntário, doença, idade avançada, invalidez, morte do provedor do lar, acidente

do trabalho e doenças profissionais, maternidade e elevação de encargos

domésticos.

Esse conceito moderno de seguridade social tem como nota

característica a estruturação integrada de medidas de proteção, de modo a permitir,

ao mesmo tempo, o amparo ao indivíduo em situação de necessidade e a

preparação de seu retorno à vida produtiva, bem como o foco na prevenção de

situações de necessidade.

Nessa linha de raciocínio, a Associação Internacional de Seguridade

Social4 (Organismo internacional que congrega instituições de seguridade social de

todo o mundo) vem propugnando pela adoção de um modelo dinâmico de

Seguridade Social, em que são privilegiadas abordagens inovadoras e pro-ativas

com vistas à redução de riscos e reinserção no mercado de trabalho5.

Exemplificando esse tipo de abordagem, vale destacar a ênfase dada

ao novo conceito de “case management” como política pública de reinserção ao

mercado de trabalho, a ser implantada em conjunto com medidas de amparo aos

desempregados e assistência social. De acordo com esse conceito, recomenda-se a 4 The International Social Security Association (ISSA) is an international organization which essentially brings together institutions and administrative bodies dealing with one or more aspects of social security in different countries of the world, namely all forms of compulsory social protection which, by virtue of legislation or national practice, are an integral part of the social security system of these countries (Auto-conceituação da AISS extraída do site http://www.issa.int, acesso em 27/12/2007) 5 The universal trend is towards a broader concept of social security and what it should comprise. Social security has changed radically in recente years; ists role is no longer limited to income redistribution and to providing adequate benefits for minium well-being and de fulfilment of basic needs. The concept of social security has widened and become more proactive, and is now aimed at better providing prevention measures and protection for individuals against life-course risks, while ate the same time maximizing their productive potential and capacities in order to make them less vulnerable to these risks and to facilitate their social integration. This innovative approach illustrates what the ISSA calls “Dynamic social Security” (Mckinnon, 2007) (Sigg, Roland. Supporting Dynamic Social Security. In International Social Security Association. Developments and trends: Supporting Dynamic social Security. Geneva: ISSA, 2007, p. 02)

12

atuação estatal pro-ativa no sentido de inserir o indivíduo marginalizado ou realocar

o trabalhador desempregado no mercado local, valendo-se para tanto de uma

estrutura de atendimento individualizado com interfaces em diversos segmentos do

mundo do trabalho6.

Assim, fecha-se o ciclo da reintegração social, a partir do momento em

que o indivíduo, privado de seus meios de subsistência, percebe benefício financeiro

previdenciário ou assistencial apenas enquanto não seja possível a sua reinserção

na força produtiva, admitindo-se inclusive o oferecimento direto de postos de

trabalho pelo próprio Estado nos casos de dificuldades crônicas de emprego.

Também a ênfase em políticas públicas de saúde preventiva constitui

ponto central da estratégia de seguridade social dinâmica apresentada pela referida

Associação, além da necessidade de controle qualitativo sobre os serviços de

cuidados médicos oferecidos pelo Estado, por meio de instrumentos de medição de

desempenho e grau de acessibilidade dos beneficiários.

Nas recentes décadas de 80 e 90, tornou-se comum o discurso acerca

de um suposto esgotamento do modelo de estado intervencionista no tocante às

prestações de seguridade social, pregando-se então a restrição dos investimentos

estatais nessa seara, com reflexos sobre condições de elegibilidade para diversos

benefícios. Para os defensores dessa idéia, a concorrência na economia globalizada

impunha necessariamente a redução de gastos sociais do Estado.

6 As an instrument of employment promotion case manegement is innovative in that it focuses on resources rather than deficiencies, even with people who were and are traditionally difficult to reach using “conventional” integration instruments as part of employment promotion. This is not just true of individual countries, but is recognizable trend internationally. Politically and economically the bar is set high: does it increase the proportion of the population who are in active employment, even if the people concerned face severe problems in becoming integrated into the labour market? (...) The aim is always to integrate people in the formal labour market no matter how remote they are from it. In other words, the case-management approach is applied strictly in order to try to improve people’s suitability for active employment, so that there comes a point when they are actually ready to enter the formal labour market. Only a few countries specifically accept subsidized employment in the longer term here. (...) Case managers operate in close networks. At local level these involve the employment service and the local authorities, which usually provide social integration services. Other network partners include further training providers, private service-providers and businesses. (Poetzsch, Johanna. Case management: The magic bullet for labour integration? An international comparative study. Geneva: ISSA, 2007, pp.01e 03)

13

Contudo, as pesquisas econômicas mais atuais encaminham-se na

direção exatamente oposta àquelas idéias, destacando-se agora o efeito positivo

dos investimentos em seguridade social sobre a produtividade e nível geral de bem

estar da população, revelando-se como uma ferramenta indispensável para o

desenvolvimento humano em uma economia globalizada.

Nesse sentido, apontam a Declaração da 28ª Assembléia Geral da

Associação Internacional de Seguridade Social, editada em Pequim7 (2004), a partir

dos resultados dos estudos deflagrados por aquela Associação na Iniciativa de

Estocolmo (1996), assim como, mais recentemente, as conclusões do primeiro

Fórum Mundial de Seguridade Social)8, as quais harmonizam-se com as premissas

da atual campanha da OIT visando propiciar cobertura para todos (“Global

Campaign on Social Security and Coverage for All”).

Com base nessa perspectiva, a evolução do conceito de seguridade

social assume agora uma nova dimensão fundada na solidariedade entre os países,

propugnando-se por formas de cooperação técnica, uniformização e intercâmbio

entre regimes e mesmo ajuda internacional para implantação de medidas

emergenciais de seguridade social em países de mais baixo nível de

desenvolvimento sócio-econômico. Essa nova conformação, ao nosso ver,

consubstancia rudimentos da idéia de um padrão mundial de proteção social a ser

implementado, quiçá por um sistema de seguridade social global.

7 La seguridad social desempeña un papel esencial al estimular el desarrolo econômico y social, respaldando el crecimiento econômico y fomentando la cohesión social. El desarrollo económico y el desarrollo social deben ir a la par, siendo la seguridad social un factor crucial que permite alcanzarlos. (...) Para reducir a pobreza y lograr la inclusión social, la cobertura debe extenderse a las categorias de la población que no gozan de ninguna protección formal de seguridad social. La seguridad social constituye el núcleo de toda estrategia de reducción de la pobreza, y deben buscarse nuevos enfoques para extender la cobertura. (Declaración de la 28ª Asamblea General de la Asociación Internacional de la Seguridad Social) in Balera, Wagner. Direito Internacional da Seguridade Social, disponível em www.ultimainstancia.uol.com.br, acesso em 21/12/2007. 8 Social Security is now increasingly implicated in discussions on how to eliminate povety in the world, whether through the definition of a “global social floor”, as suggested by the Internacional Labour Organization, or through implementation of the United Nations Millenium Development Goals. This confers a new legitimacy on teh activities of social security institutions at the dawn of this 21th century. (...) Social Security is a prerequisite for more equitable and sustainable development. It is a vital element in enabling societies to rise to meet future challenges. In a context of globalization and demographic ageing, it is also na essential factor for the development of more equitable national economies as well as being a vital component of social cohesion and national and international stability (Sigg, Roland. Supporting Dynamic social Security. In International Social Secutity Association. Developments and trends: Supporting Dynamic social Security. Geneva: ISSA, 2007, p. 01e 03).

14

2.3) ESTRATIFICAÇÃO DO DIREITO À SEGURIDADE SOCIAL NO PLANO

JURÍDICO INTERNACIONAL

Com efeito, o conceito de seguridade social passa a se estratificar mais

efetivamente no âmbito do direito internacional a partir de sua insersão na

Declaração de Philadelphia em 1944, onde foi reconhecido o papel da OIT no

fomento à extensão de medidas de seguridade social para prover renda básica e

cuidados médicos abrangentes para todos, dever incorporado à própria norma

constitucional da entidade.

Também no ano de 1944 a Recomendação nº 67 da OIT sobre

segurança de renda prevê que o seguro social deve oferecer proteção em situações

de contingência para todos os empregados e autônomos juntamente com seus

dependentes. Por sua vez, ainda no mesmo ano, a Recomendação nº 69 da OIT

sobre cuidados médicos prevê acesso a tais cuidados por todos os membros da

comunidade, estejam ou não engajados em ocupação remunerada.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) estabelece que

todos, como membros da sociedade, têm direito à seguridade social, mencionando

especificamente eventos de doença, deficiência física, viuvez, idade avançada,

desemprego, necessidade de assistência familiar (arts. 22 e 25). Também a

Convenção Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966)

reconhece o direito de todos à seguridade social, inclusive seguro social, bem como

a adequadas condições de vida (arts. 9º e 11).

O processo de estratificação de um Direito à Seguridade Social no

plano internacional desagua na edição da Convenção nº 102 da OIT, concebida para

ser o padrão mínimo de seguridade social a ser observado por todos os

ordenamentos jurídicos no mundo e já ratificada, até o momento, por 43(quarenta e

três) países.

Referida Convenção adota uma visão generalizada e igualitária da

15

proteção social, não mais compartimentando medidas de proteção em relação a

categorias de clientela, bem como propugna a inclusão de um percentual mínimo da

população na rede estatal protetiva. Desde então, vem sendo adaptados os

instrumentos normativos da OIT à essa nova visão, a qual implica, por exemplo, a

igualdade de tratamento entre os setores urbano e rural.

A partir desses instrumentos jurídicos internacionais desenha-se a

obrigação dos Estados subscritores em promover medidas de seguridade social,

embora ainda num modesto patamar mínimo, estabelecido como forma de não

desestimular adesões pelos países com menores níveis de proteção social. Também

se extrai desses instrumentos o consenso em torno da necessidade de gradativa

ampliação de tais níveis de proteção, em busca de um ainda não definido padrão

ideal máximo de proteção.

Enfim, embora se reconheça a existência de um direito genérico à

seguridade social reconhecido no plano jurídico internacional por vários países, o

maior problema para sua efetivação reside justamente no grau de concretude

assumido por tal direito em cada ordenamento jurídico nacional, tema em relação ao

qual a OIT tem dado ênfase à necessidade de cooperação técnica internacional para

implantação de sistemas de seguridade nos países que se encontram em estágio

mais atrasado de desenvolvimento nesse particular.

No âmbito da União Européia, que se trata da iniciativa mais bem

sucedida de integração entre países no mundo atual, o grau de concretude do direito

à seguridade social revela-se sensivelmente elevado, mesmo porque o Código

Europeu de Seguridade Social foi elaborado já sob a influência da Convenção nº

102, sendo que também estão sendo idealizados atualmente outros instrumentos

regionais aplicáveis à realidade da África e América Latina.

No caso do Brasil, objeto de estudo comparativo neste trabalho,

embora ainda não tenha sido formalmente ratificada a Convenção nº 102 da OIT, a

própria Constituição Federal incorporou a diretriz de proteção que animou a aludida

Convenção, projetando um sistema de seguridade social apto até mesmo a superar

16

aquele padrão mínimo em vários aspectos, tendo a legislação infraconstitucional

avançado em muito na implementação efetiva de tal sistema, como veremos

adiante.

III) RECEITUÁRIO PARA EXPANSÃO DA COBERTURA NOS SIS TEMAS DE

SEGURIDADE SOCIAL CONFORME ESTUDOS DIVULGADOS PELA OIT

Partindo da premissa de que a seguridade social constitui o

instrumental jurídico mais adequado para a promoção do desenvolvimento humano

em escala mundial, tem trabalhado a OIT para delinear alternativas metodológicas

voltadas à expansão da cobertura dos sistemas ditos de seguridade social ao redor

do mundo9,

De início, a Organização reconhece os diferentes níveis de

desenvolvimento entre os países já industrializados (representados, principalmente,

pelos integrantes da Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento -

OCDE) e aqueles em fase de desenvolvimento, dando especial enfoque para

aqueles tidos como de baixo nível de renda.

Assim, a expansão da cobertura não necessariamente deverá seguir os

mesmos passos em países com níveis diversos de desenvolvimento, admitindo-se

combinação de mecanismos adequados à realidade de cada país, embora se

almejando uma paulatina uniformização de padrões de proteção.

A seguir, discorreremos sobre algumas tendências que podemos inferir

a partir dos mais recentes estudos e relatórios divulgados pela Organização, por

9“These rights have not been widely invoked during a long period of intensifying concern aborut the persistence of large-scale extreme poverty in the world and the formulation of the Millenium Development Goals. (...) In their reports of the late 1990’s and early 2000s the internacional agencies have begun to recognise the strengths of comprehensive or universal public social services and benefits partly at the instigation of internacional organisations such as the ILO and UNICEF. Recognition of the strengths of social security for all including social insurance, may follow. The urgent re-formulation of development policies to reduce poverty may then be welcomed – and may bring tangible success.” (Towsend, Peter. The Right to Social Security and National Development: Lessons from OECD experience for low-income countries. Geneva: ILO, 2007, p. 01)

17

intermédio de seu Departamento de Seguridade Social, as quais, ao nosso ver,

servem de subsídio para a construção rudimentar de uma teoria de seguridade

social global.

Extraímos referidas tendências basicamente a partir da análise

conjugada de três documentos relativamente recentes emanados daquela

Organização, quais sejam as publicações “Social Security: A New Consensus”

(contendo relatório apresentado na 89º Assembléia Geral da OIT realizada em

2001); “Social Security for all: Investing in global social and economic development –

A consultation (divulgada em agosto de 2006); e “Social Health Protection: An ILO

strategy towards universal access to health care” (divulgada em agosto de 2007)10.

3.1) EXPANSÃO FORMAL DA COBERTURA DOS SISTEMAS DE S EGURIDADE

SOCIAL

Obviamente, como primeira medida para efetiva expansão da cobertura

dos sistemas de seguridade social, propugna-se pela extensão formal dos

segmentos abrangidos pela proteção estatal em face dos riscos existenciais de

maior relevância social, tendo como base a Norma Mínima consubstanciada na

Convenção nº 102 da OIT.

Tal medida revela-se mais adequada, no momento, aos países que já

dispõem de sistemas de seguridade social razoavelmente estruturados no plano

jurídico interno, especialmente em países de médio nível de renda.

Referida Convenção admite entretanto a cobertura parcial de

determinados riscos, justamente visando facilitar a adesão de mais países aos seus

termos. Portanto, requer-se que, no caso de doença e idade avançada, os indivíduos

10 Nos tópicos a seguir realizaremos uma breve síntese das análises e conclusões extraídas dos três documentos, sem indicar precisamente sua localização em cada um deles, isto porque trata-se de assertivas e idéias recorrentes em todos, identificáveis em vários de seus tópicos. De qualquer forma, na parte final deste trabalho, onde propomos a abordagem de alguns pontos–chave da problemática atual da seguridade social no Brasil, seremos mais específicos, destacando trechos de tais documetos em notas de rodapé, onde constam discussões relacionadas àqueles pontos-chave e algumas indicações de possíveis caminhos para seu tratamento. Com isto, pretendemos ilustrar melhor a relevância dos aludidos textos como referência para o debate das macro-questões da seguridade social no Brasil de hoje.

18

cobertos compreendam determinadas classes de empregados constituindo não

menos de 50% (cinqüenta por cento) de todos os empregados do país;

determinadas classes da população economicamente ativa, constituindo não menos

do que 20%(vinte por cento) de todos os residentes ou todos os residentes cujos

meios em caso de contingência não excedam determinados limites.

A mesma Convenção abarca os nove tipos principais de prestações da

seguridade social, a saber: assistência médica; prestações monetárias de

enfermidade; benefícios de desemprego; pensões de velhice; indenizações em caso

de acidente de trabalho e de enfermidade profissional; benefícios familiares; de

maternidade; de invalidez; e pensões de sobreviventes.

Entretanto, para ratificá-la é suficiente aceitar as obrigações relativas a

três desses nove tipos de prestação, com a condição de que entre esses três figure

pelo menos algum dos relativos aos benefícios de desemprego, de acidentes de

trabalho e enfermidades profissionais, de velhice, de invalidez ou de sobreviventes.

Posteriormente à ratificação, qualquer Estado pode aceitar as obrigações que

emanam de outras partes da Convenção.

A Convenção autoriza ainda um certo número de exceções provisórias

em benefício dos Estados cuja economia e cujos recursos médicos não estejam

suficientemente desenvolvidos, tudo visando favorecer adesões e adequações

paulatinas ao esforço de difusão da idéia de seguridade social.

Vale destacar, entretanto, que, mesmo nos países que já dispõem de

um avançado sistema de seguridade social, o crescimento de um significativo

mercado informal constitui um desafio para a expansão daquela cobertura, uma vez

que os indivíduos que compõem tal mercado normalmente não usufruem de

qualquer cobertura relativa a riscos sociais. Isto se deve à dificuldade de

arrecadação de suas contribuições, bem como de sua incapacidade para suportar o

pagamento de contribuições para seguro social, além da natural imprevidência que

acomete tais trabalhadores, os quais frequentemente não consideram prioridade a

garantia de rendimentos para o futuro.

19

Nesse contexto, propugna-se pela adoção de mecanismos que

estimulem a inserção dos trabalhadores do mercado informal, por meio da redução

de quotizações de modo a tornar mais atrativa a adesão efetiva ao seguro social,

mesmo que isto implique a restrição de benefícios a serem concedidos aos

segurados. Sugere-se inclusive que tais esquemas adaptados sejam subsidiados

pelo Estado.

Para os países de mais baixo nível de renda, indica-se, como

alternativa mais viável, o estímulo até mesmo a micro esquemas comunitários de

seguro, que remetem aos primórdios das medidas de proteção individual e coletiva

nos países hoje desenvolvidos. Tais micro esquemas consistem, normalmente, em

planos locais de pequena escala financeira, voltados a cobertura de grupos de

segurados, mesmo parcial, tendo como prioritária a cobertura de determinados

riscos, como por exemplo, custo de remédios e serviços médicos.

Poderia então o Estado apoiar e estimular a implantação de tais

esquemas por meio de apoio financeiro e regulamentação legal, como forma de

conferir uma mínima cobertura enquanto o sistema público ainda não tenha

suficiente abrangência, almejando-se a futura integração desses microesquemas

num regime nacional a ser paulatinamente estruturado.

3.2) IMPLANTAÇÃO DE BENEFÍCIOS UNIVERSAIS

A expansão formal prevista na norma mínima de seguridade, discutida

no item anterior, faz-se, tradicionalmente, por meio de regimes de seguro social,

sendo mais raros e restritos os casos em que se adotam benefícios e serviços

universais, ou seja, devidos a todos os residentes, independentemente de seu status

profissional ou de qualquer relação contributiva prévia, isto mediante financiamento

por receitas gerais do Estado.

Contudo, a inserção de tais benefícios ou serviços universais é

cogitada também como uma alternativa viável para expansão da cobertura,

20

conforme capacidade de financiamento do Estado. Ressalta-se que tal modalidade

de benefícios e serviços tende a implicar custos mais baixos, pela desnecessidade

de manutenção de toda uma estrutura de controle administrativo, bem como pelo

fato de, normalmente, pressupor níveis básicos e uniformes para todos.

Contudo, aponta-se como maior dificuldade para gestão de regimes

universais o fato de que, sendo estes custeados por receitas gerais do Estado,

normalmente devem competir por prioridade dentre outras formas de despesa

pública, podendo oscilar o pertinente grau de investimento e, conseqüentemente, a

abrangência de cobertura. Ademais, detecta-se um freqüente déficit de qualidade

nos serviços prestados, em razão da ausência de incentivos ao atingimento de

metas bem como de supervisão estatal.

Com efeito, pelo que extraímos dos mais recentes estudos da OIT, a

cobertura relacionada à saúde (cuidados médicos) constitui o carro-chefe da

expansão da seguridade social, sendo esta a mais oportuna seara para introdução

de benefícios universais, custeados por receitas gerais do Estado. Afinal, a saúde

figura em primeiro plano dentre as contingências objeto de cobertura nos termos da

Convenção nº 102 daquela Organização, sendo reconhecido o impacto primordial da

proteção social à saúde na redução da pobreza e incremento do bem estar social.

Da análise comparativa das formas de financiamento dos serviços de

saúde ao redor do mundo, constata-se a existência de variados métodos baseados

seja no seguro social tradicional, seja em micro esquemas comunitários ou mesmo

em seguro individual basicamente privado, sendo que todos apresentam maiores

desvantagens em relação à alternativa acima mencionada, especialmente no

tocante ao nível de igualdade atingido na cobertura.

Lembre-se que, a universalidade de benefícios e serviços implica a

inclusão de largos contingentes de trabalhadores do mercado informal na rede

protetiva da seguridade social. Aliás, pelo que se extrai dos estudos patrocinados

pela OIT, em termos de acesso a serviços de saúde, é essencial que se evitem

tratamentos diferenciados, embora se admita, em países que disponham ainda de

21

incipientes sistemas de seguridade, algumas formas de limitação temporária no

acesso a determinados serviços, até que se atinja o nível básico geral de cobertura.

Vale destacar que o conceito proposto pela OIT para a cobertura em

termos de serviços de saúde implica a observância de um padrão de qualidade de

intervenções médicas, em conformidade com as referências postas por instituições

como a Organização Mundial de Saúde, abrangendo aspectos como respeito à

dignidade do paciente, confidencialidade, respeito ao gênero e cultura e tempo de

espera.

Dando concretude ao caráter de prevenção de riscos ínsito ao conceito

moderno de seguridade social, recomenda-se ainda investimento adequado para

ampliação do acesso a serviços de acompanhamento primário, secundário e

terciário à maternidade e à infância, bem como a medidas maciças de contenção à

expansão de casos de doenças infecto-contagiosas passíveis de se evitar pelos

padrões científicos atuais (prioridades em países de baixo nivel de renda).

Reconhece-se ainda o cabimento de enfoque preventivo em relação a

doenças cardio-vasculares e síndromes relacionadas ao stress, assim como aos

efeitos do abuso de álcool e drogas e mesmo quanto à preservação da qualidade de

vida na velhice (desafios também nos países de mais elevado nível de renda).

Obviamente, além do aspecto ético desses tipos de intervenção, sabe-

se que, sua difusão sistemática no sistema de saúde pública pode ter significativo

impacto na redução de custos de tratamentos curativos de elevada complexidade,

com repercussão, portanto, também na saúde financeira do sistema.

3.3) IMPLANTAÇÃO DE BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS PARA S EGMENTOS

HIPER VULNERÁVEIS

Como medida emergencial para resgate de indivíduos em condições de

pobreza extrema, indica-se a implantação de benefícios e serviços especificamente

direcionados aos segmentos mais desfavorecidos, conforme testes de condições de

22

recursos, mediante financiamento por receitas gerais do Estado.

Seria uma desvantagem de tal modalidade de benefícios o fato de que

sua existência pode servir de estímulo à omissão de contribuições para regimes de

seguro social ou mesmo a não realização de poupança individual, se todos têm a

certeza de que terão acesso a um benefício básico quando em situação de

necessidade. Por outro lado, freqüentemente confere-se discricionariedade ao

agente público concessor do benefício, permitindo-se que floresçam fenômenos

deletérios de clientelismo, favoritismo e discriminação.

A despeito de tais fatores, tem sido largamente reconhecida a

relevância de tal modalidade de benefícios para grupos mais vulneráveis específicos

como idosos e famílias com crianças em situação de risco. Tais benefícios podem

ainda ser associados a requisitos de freqüência escolar, atuando de forma integrada

com políticas educacionais.

Portanto, a alternativa ora discutida funcionaria como amparo

emergencial para alívio das situações absolutamente desumanas de carência em

países com largos contingentes de pessoas em tal situação, alcançando-se, com

isso, um efeito relativamente rápido de resgate de níveis mínimos de bem-estar ao

conjunto da população.

Contudo, faz parte da abordagem integrada proposta pela OIT o

estabelecimento de ligações entre políticas de renda mínima e fomento ao pleno

emprego, por exemplo, por meio do estímulo ao desenvolvimento de microempresas

e de ações diretas para inserção de beneficiários no mercado de trabalho. Ou seja,

para aquele organismo internacional, a política assistencial deve estar inserida no

contexto mais amplo da busca pelo trabalho decente, acessível a todos.

Nesse ponto, a Associação Internacional de Seguridade Social tem

aprofundado estudos sobre as técnicas de reinserção no mercado de trabalho por

meio de serviços de orientação e recolocação de trabalhadores (“case

manegement”). Cogita-se, por exemplo, acerca da vinculação de benefícios para

23

desempregados a exigências de busca ativa por recolocação no mercado, sob pena

de cessação de benefícios, ou mesmo pela redução dos valores de tais benefícios

ao longo do tempo, considerando-se até mesmo o fornecimento direto de postos de

trabalho pelo Estado, em situações de retração econômica.

3.4) COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA IMPLANTAÇÃO DE M EDIDAS DE

SEGURIDADE SOCIAL

Um dos pontos de reflexão mais intensa e atual dos organismos

internacionais voltados ao estudo da dimensão social da globalização econômica

(entre os quais o Banco Mundial) tem sido a necessidade de transferências de

auxílios financeiros, sob variadas formas, para países em situação emergencial,

visando o alívio imediato de manifestações crônicas de pobreza extrema.

Aliás, esse tipo de transferência já tem sido tradicionalmente realizada

em casos de desastres naturais e mesmo subsídios a sistemas de saúde locais em

crise, sendo que, mais recentemente, têm-se propugnado por reduções nos níveis

da dívida externa de países pobres como forma de cooperação internacional para o

desenvolvimento (“debt relief”).

Contudo, tais medidas revelam-se ainda assistemáticas e de pouco

impacto, impondo-se agora a concatenação destas com políticas de seguridade

social planejadas e focadas na redução duradora da pobreza, a serem implantadas

sob a supervisão de organismos internacionais, cogitando-se até mesmo acerca da

criação de um Fundo Mundial de Solidariedade (conforme encorajado pela

Assembléia Geral das Nações Unidas no ano de 2000).

Nesse sentido, as estimativas da OIT revelam que apenas uma

pequena fração da riqueza total produzida no mundo seria suficiente para retirar a

maioria das pessoas atualmente nas mais severas situações de indigência nos

países mais pobres do mundo, o que representaria a dimensão máxima da idéia de

solidariedade imanente ao conceito emergente de seguridade social global.

24

Merece destaque ainda a menção, nos referidos estudos, à

possibilidade de instituição de mecanismos de tributação internacional voltados às

empresas transnacionais que atualmente elevam seus lucros aproveitando-se da

redução de custos sociais em países em desenvolvimento, como forma de repartir

de modo mais equânime a responsabilidade pelo resgate do nível de proteção social

nesses países.

Parece-nos que, nessas possibilidades de financiamento internacional,

reside com maior clareza o embrião de uma possível e futura estratégia global

unificada de seguridade social sob a efetiva responsabilidade da comunidade

internacional, como patamar evolutivo subseqüente para o conceito de seguridade

social global acima mencionado11.

3.5) RACIONALIZAÇÃO DOS MEIOS DE FINANCIAMENTO DA S EGURIDADE

SOCIAL

Não se reconhece, até o momento, nenhum modelo padrão de

financiamento a ser aplicado a todos os sistemas de seguridade social no mundo,

admitindo-se portanto a adoção de variados métodos existentes, ou mesmo a fusão

de todos eles com o objetivo precípuo de expansão da cobertura. Todavia, sejam

utilizadas as tradicionais quotizações compulsórias, receitas gerais, rendimentos de

investimentos ou mesmo prêmios de seguro privado, é consenso que o Estado deve

desempenhar o papel de garantidor geral do sistema de seguridade social.

Com efeito, se estamos falando de um sistema que sirva de amparo ao

indivíduo quando sofre privação ou tem reduzidos seus meios de sobrevivência,

obviamente não se pode relegar tal matéria a um mero ajuste patrimonial privado

sujeito às intempéries da economia. 11 “International taxation and not just national taxation to finance social security in developing countries is therefore at issue (...) the current influence of the TNCs and big powers over local economies and populations in the global market has to be matched by international tax-revenue and employer contributions raised for particular groups in those countries. Sources of international revenue will have to augment the meagre resources form national revenues available to teh governments of developing countries in today’s global market. International social security is coming to stay.” (Towsend, Peter. The Right to Social Security and National Development: Lessons from OECD experience for low-income countries. Geneva: ILO, 2007, p. IX)

25

Lembre-se, por oportuno, a título de exemplo, que, mesmo em

sistemas baseados essencialmente em fundos privados de previdência, impõe-se ao

Estado o exercício de rigorosa intervenção regulamentadora sobre tais fundos, sob

pena de sobrar-lhe a tarefa de socorrer beneficiários com benefícios assistenciais,

em caso de crises ou de incapacidade individual de arcar com os custos dos planos

privados.

Embora a OIT admita o recurso à previdência privada como uma das

alternativas para expansão da cobertura em sistemas de seguridade social, aquela

organização vem destacando o teor de estudos econômicos mais recentes segundo

os quais a transição dos atuais sistemas publicísticos de seguridade social para

sistemas de base eminentemente privatística falhariam em propiciar custos de

administração mais reduzidos, expansão da cobertura e incremento da confiança no

sistema.

Nesse sentido, até mesmo o próprio Banco Mundial, instituição que já

capitaneou, em passado recente, idéias de ampla privatização da previdência em

países em desenvolvimento, agora divulga estudos reconhecendo as falhas de tal

estratégia12.

Logo, considera-se ainda o Estado como o único ente habilitado a

organizar e manter um sistema de seguridade social com o grau de segurança e

solidariedade que se requer para se alcançar o objetivo maior de atingir níveis de

proteção social universais.

Para tanto, sejam quais forem os métodos de financiamento adotados,

exige-se o rigoroso planejamento e acompanhamento atuarial das possibilidades do

sistema, com vistas a garantir sua sustentabilidade permanente, bem como uma

gestão profissionalizada e fundada na idéia de administração de riscos.

12 “There is little evidence that privately funded pillars have succeeded in increasing national savings or in developing capital markets...”(...) “Bank’s preoccupation with fiscal sustainability tended to obscure teh broader goal of pension policy, that is to reduce poverty and improve retirement income adequacy within a fiscal constraint.” World Bank: Pension reforms and development of pension systems: World Bank. An evaluation of World Bank Assistance. Washington, DC: World Bank, 2005, pp.xvi and xviii in International Labour Organization. Social Security for all: Investing in global social and economic development. A consultation. Geneva: ILO, 2006. p. 20)

26

Aliás, se analisarmos aprofundadamente diversos problemas

financeiros em sistemas de seguridade social ao redor do mundo, verificaremos que,

em muitos casos, tais problemas resultam de distorções na técnica de financiamento

adotada e na ausência da visão planejada e sistematizada proposta.

Pelo que se extrai da Convenção nº 102 da OIT, qualquer Estado

signatário deve aceitar responsabilidade geral pela devida provisão de benefícios,

inclusive zelando para que sejam periodicamente realizados os necessários estudos

atuariais concernentes ao equilíbrio financeiro do sistema de seguridade social como

um todo.

Também é ponto de consenso em geral a necessidade de participação

democrática de todos os interessados (trabalhadores, beneficiários, empresas e

governo) na gestão transparente do sistema, inclusive como forma de fomentar a

confiança de todos na sua viabilidade, contribuindo para sua legitimação como

política pública.

Outrossim, a despeito do freqüente alarmismo em torno da crise

vivenciada pelos sistemas de seguridade social nos países mais desenvolvidos, em

razão do progressivo envelhecimento da população, as projeções mais recentes das

agências internacionais dedicadas ao tema indicam que tal envelhecimento não

inviabilizará financeiramente aqueles sistemas, embora imponha talvez um maior

rigor no seu planejamento atuarial, bem como a concatenação de políticas públicas

para redução de níveis de dependência (por exemplo, para reinserção e

permanência no mercado de trabalho, postergando-se aposentadorias)

Aliás, mesmo considerando-se o fenômeno de envelhecimento crônico

das respectivas populações, as últimas projeções realizadas para os membros da

União Européia até o ano de 2.050 indicam não apenas a sustentabilidade dos

sistemas de seguridade naqueles países (já bastante avançados, como acima

destacado), mas também a sua capacidade econômica para oferecer ajuda

financeira que viabilize medidas de seguridade social nas regiões mais pobres do

27

mundo.

Merece destaque ainda o fato de que, ao lado da tendência ao

consenso em torno da indispensabilidade da manutenção de um sistema

eminentemente publicístico de seguridade social, persistem acesas divergências

entre correntes que advogam a limitação extrema da cobertura pública e a

padronização máxima das prestações devidas aos indivíduos (na linha universalista

do Relatório Beveridge) e correntes que propugnam a manutenção daquela

cobertura o mais próxima possível do padrão de vida mantido pelo beneficiário

quando em plena atividade laboral (nos moldes do seguro social de Bismarck).

Nesse ponto, deve-se esclarecer que, embora se possa inferir dos

estudos divulgados pela OIT uma tendência dos sistemas de seguridade social em

se focalizarem primordialmente em garantir cobertura básica para todos, não se

extrai claramente ainda daqueles estudos qualquer recomendação para radical

limitação da cobertura pública a um mínimo existencial, de modo a deixar-se aos

fundos de previdência privada a garantia de rendimentos superiores.

Pelo contrário, como já dito, aponta-se, de modo recorrente, a

incapacidade de sistemas fundados essencialmente no seguro privado em

atenderem aos objetivos de cobertura acessível com maior confiabilidade,

sugerindo-se portanto a idéia de que os sistemas públicos devem guardar uma

relativa amplitude que atenda razoavelmente as expectativas de proteção do

conjunto da população, inclusive dos indivíduos mais favorecidos.

Com efeito, a doutrina especializada aponta a conveniência da

limitação superior da cobertura dos regimes públicos de seguro social, mas também

a inconveniência de se restringir exageradamente a cobertura desses regimes,

embora sempre reconhecendo o papel estratégico a ser desempenhado pela

previdência privada no oferecimento de cobertura adicional aos detentores de níveis

mais elevados de renda13.

13 Nesse ponto, vale destacar trecho de um dos mais percucientes estudos sob a matéria disponíveis em linha portuguesa, o qual, embora se refira ao ordenamento jurídico português, serve como reflexão geral sob ampliture dos regimes públicos deprevidência: “Considera-se admissível e justificada, com se referiu, a introdução de um limite superior das bases de incidência contributiva,

28

Lembre-se, por oportuno, que, embora a evidência científica não

confirme ainda a necessária relação entre a proliferação da previdência privada e o

crescimento econômico, há diversos indicativos teóricos que apontam um provável

efeito benéfico desse fenômeno sobre o nível de poupança interno e investimento

econômico.

IV- PANORAMA GERAL DO SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRO

DESENHADO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Pela análise comparativa dos ordenamentos jurídicos nacionais,

verifica-se que o caso do Brasil não se confunde com os dos países considerados

de mais baixo nível de desenvolvimento econômico (objeto de maior preocupação

nos estudos da OIT), mas se aproxima da conjuntura daqueles mais avançados em

termos de estruturação de regimes de seguridade social, a despeito da notória

discrepância dos índices de desenvolvimento humano apurados no Brasil e, por

exemplo, nos países integrantes da OCDE (Organização para cooperação e

desenvolvimento econômico).

Assim, verifica-se que o sistema de seguridade social brasileiro está

estruturado basicamente em consonância com o ideário da seguridade social

integrada e dinâmica que emerge do histórico internacional acima traçado, bem

como harmoniza-se com o padrão mínimo de seguridade social indicado pela

Convenção nº 102 da OIT.

Lembre-se que tal Convenção foi inicialmente rejeitada pelo Congresso

Nacional em 1964, tendo em vista discrepâncias do ordenamento brasileiro em

mas esse valor não deveria ser, pelo menos nesta fase, inferior aproximadamente a dez vezes o valor do salário mínimo nacional. Entre as razões justificativas para propor este valor podem referir-se: a) a necessidade de não introduzir de modo súbito rupturas muito sensíveis, com efeitos psicológicos e financeiros, no modelo existente desde 1973; b) a conveniência de não retirar às prestações a natureza de benefícios claramente relacionados com as remunerações, tranformando-as, disfarçadamente em prestações básicas.” (Neves, Ilídio das. Direito da Segurança Social. Princípios Fundamentais numa análise prospectiva. Coimbra: Coimbra Editora, 1996, p. 920)

29

relação àquele padrão mínimo internacional, notadamente quanto ao benefício

concedido em caso de desemprego involuntário (posteriormente regulado pelas Leis

4.923/65 e Lei 7.998/90, mas inexistente àquela época). Recentemente, a mesma

Convenção foi reapresentada ao Congresso Nacional para deliberação,

encontrando-se atualmente com pareceres favoráveis das pertinentes comissões

temáticas e em vias de nova apreciação naquele órgão legislativo.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, tivemos a introdução

do conceito moderno de seguridade social como ferramenta central do esforço

previsto pelo Constituinte para erradicação da pobreza e da marginalização, bem

como para redução das desigualdades sociais, objetivos da República Federativa do

Brasil.

Até então, vigia no país um regime de seguro social ao qual se

encontravam atrelados os serviços de cuidados médicos, sendo que a prática da

assistência social propriamente dita consistia em iniciativas isoladas do Poder

Público ao lado do setor conhecido como filantrópico.

De acordo com a Carta Magna Brasileira, o sistema de seguridade

social consiste num conjunto integrado de ações de iniciativa do Poder Público e da

sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à

assistência social, organizada, respectivamente, em três subsistemas, conforme

peculiaridades adiante descritas.

4.1) SUBSISTEMA DE SERVIÇOS DE SAÚDE

No modelo de seguridade social instaurado no Brasil pela Carta

Magna, a proteção da saúde surge como direito básico universal de todos os

cidadãos sem qualquer forma de discriminação que não relativa à efetiva

necessidade de cada um. Para acesso aos serviços de saúde, não se exige portanto

vinculação a qualquer regime contributivo, nem tampouco a análise de condições

econômicas do beneficiário (art. 196).

30

Vê-se portanto que essa feição constitucional do subsistema de saúde

segue à risca o ideário maior da seguridade social, qual seja o atendimento da

necessidade humana de modo igualitário, isto somente em razão do status do

indivíduo como membro da sociedade.

Observe-se que, embora permitida a participação complementar da

iniciativa privada na prestação de serviços de saúde, a diretriz constitucional aponta

para a máxima estatização dos serviços de saúde, em busca de um padrão

igualitário de atendimento para todos os cidadãos (art. 199).

Nesse contexto, o desenho constitucional do sistema único de saúde,

descentralizado em três esferas de governo (federal, estadual e municipal) revela

plena sintonia com as mais modernas concepções internacionais em seguridade

social, ao garantir a participação da comunidade, ao lado dos entes governamentais,

na formulação de políticas adaptadas aos níveis geral, regional e local (art. 198).

Como já ressaltado acima, embora não descartada a possibilidade de

que a iniciativa privada tenha considerável contribuição para expansão da cobertura

em determinados países, extrai-se dos estudos patrocinados pela OIT que o campo

afeto aos serviços médicos é o mais indicado para introdução de benefícios

igualitários financiados por receitas gerais do Estado.

Trata-se de um fenômeno observado em diversos países ao redor do

mundo, embora recentemente tenha surgido certa tendência à introdução da

exigência de módicas tarifas pela utilização de serviços, isto visando desestimular o

abuso e reduzir custos. Entretanto, nesse aspecto, o subsistema de serviços

brasileiro mantém a perspectiva de máxima universalização, portanto sem imposição

de qualquer custo ao usuário.

Referido subsistema ainda se encontra em plena sintonia com o ideário

de seguridade social dinâmica acima destacado, ao dar ênfase a medidas de saúde

pública preventiva, com destaque para a articulação de ações de vigilância sanitária,

e epidemiológica, saneamento básico e proteção ao meio ambiente, inclusive do

31

trabalho (art. 198, II, e art. 200).

4.2) SUBSISTEMA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

O subsistema de previdência social, por sua vez, mantém, em

essência, uma tradicional estrutura contributiva compulsória de seguro social

atrelado ao status profissional dos beneficiários, de modo a refletir em seus

benefícios na inatividade uma certa correlação com o padrão de vida do segurado

quando na ativa (art. 201, §§ 2º, 3º e 11).

Contudo, nesse subsistema foram introduzidos elementos

redistributivos que quebram, em certos casos, referida relação sinalagmática, como

ocorre no caso do amplo reconhecimento do direito à aposentadoria para

trabalhadores rurais independentemente da verificação de prévias contribuições.

A própria Constituição Brasileira já previu a cobertura, pelo subsistema

de previdência social, das grandes categorias de riscos sociais reconhecidas

internacionalmente como geradoras da perda ou redução de meios de

sobrevivência, quais sejam, doença, invalidez, morte, idade avançada, acidente de

trabalho, maternidade, desemprego involuntário e encargos familiares, além da

reclusão (que teria efeitos equivalentes à morte ou ausência do provedor do lar).

Assim, conforme previsões expressas do constituinte originário, deverá

o legislador infraconstitucional expandir a cobertura do sistema sem descurar

daquele conjunto básico de riscos sociais (art. 195, §4º, e art 201, I, II, III, IV, V e

§10).

Recentemente, Emenda Constitucional (nº 20/1998) remodelou os

benefícios de “salário família” e de “auxílio reclusão” anteriormente devidos aos

dependentes de todos os segurados, sendo que agora estes passaram a ser

direcionados apenas para os dependentes de segurados de baixa renda (art. 201,

IV), conforme limite provisório de renda, fixado em regra transitória (art. 13 da

referida emenda), de até R$ 360 (trezentos e sessenta reais), atendendo portanto a

32

um critério de condições de recursos próprio da assistência social.

Diversas alterações recentes no texto constitucional (Emendas

Constitucionais nº 20/98, 41/03 e 47/05) também estabeleceram a aproximação

entre os regimes próprios de servidores públicos e o regime geral aplicável aos

demais trabalhadores, os quais tiveram regramento bastante diferenciado no texto

originário da Carta Magna. Essa tendência do constituinte derivado pela

uniformização de regimes, embora discutível em vários aspectos, assume coerência

com a idéia de padronização da proteção social que emerge da experiência

internacional (embora a existência de regimes especiais seja uma constante em

diversos sistemas pelo mundo).

Ainda por meio de Emendas Constitucionais (nº 20/98 – art. 14 - e nº

41/03 – art. 5º), estabeleceu-se um valor teto - sujeito à atualização monetária – em

norma constitucional, para cobertura de rendimentos pelo regime geral de

previdência social (com exceção do benefício do salário-maternidade), tendo sido

explicitamente incorporados ao sistema de seguridade social os planos privados de

previdência. Observe-se que a participação concorrente da iniciativa privada

também é mencionada no art. 201, §10º, no concernente ao seguro de acidentes de

trabalho.

Como se pode observar, tais modificações não discrepam da idéia de

seguridade social integrada, uma vez que, fixado claramente o patamar de

rendimentos até o qual se entende relevante para o Estado a cobertura do risco

genérico de perda de rendimentos, a previdência privada surge como alternativa

viável para complementar “por cima” o nível de proteção das categorias mais

abastadas de segurados.

O Constituinte derivado ainda manifestou inteira sintonia com a

preocupação internacional acerca da sustentabilidade dos regimes previdenciários

privados, exigindo uma forte presença estatal por meio de marcos regulatórios

consubstanciados em leis complementares, com destaque para a transparência na

gestão dos respectivos fundos.

33

4.3) SUBSISTEMA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

Obviamente, o modelo previdenciário adotado pelo constituinte implica

a exclusão de diversos contingentes de indivíduos que, em situação de maior

vulnerabilidade econômica, não se integram ao regime contributivo acima descrito.

Assim, ainda em consonância com o ideário internacional de seguridade social, a

Carta Magna previu a estruturação do subsistema de assistência social como forma

de suprir “por baixo” as lacunas da rede protetiva do subsistema de previdência

social.

Assim, aqueles indivíduos em situação de maior vulnerabilidade têm a

possibilidade de amparo econômico, por meio de benefícios e serviços, em bases de

pura solidariedade, com ênfase na proteção à família, à maternidade, à infância à

adolescência e à velhice; na promoção da integração ao mercado de trabalho; bem

como na habilitação e na reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e

integração destas à vida comunitária (art. 203).

O próprio texto constitucional já previu a concessão de benefício

assistencial a portadores de necessidades especiais e idosos incapazes de prover a

própria sobrevivência por si ou com auxílio de seu núcleo familiar (art. 203, V),

sendo que caberá a legislação infraconstitucional a definição concreta do limiar de

miserabilidade a ser considerado para concessão desse e de outros benefícios

assistenciais (guardando coerência inclusive com a noção de mínimo existencial

extraída da definição constitucional do salário mínimo).

Outrossim, a diretriz (re)integradora do sistema de seguridade social

como um todo exige o esforço estatal no sentido de impulsionar quem hoje é

beneficiário de prestação assistencial a inserir-se amanhã, dentro do possível, no

mercado de trabalho como elemento útil e apto a contribuir para manter a

engrenagem protetora do sistema (art. 203, II e III).

Observe-se que, nesta seara, a atuação estatal sempre se fez de modo

34

supletivo à iniciativa privada, a qual é estimulada a oferecer prestações de

assistência social por meio de entidades assistenciais. De qualquer forma, o

reconhecimento da assistência social como política pública de seguridade social

pelo constituinte significa um incremento sistemático no papel do Estado como

fornecedor de tais prestações, bem como no papel de coordenador do conjunto de

medidas assistenciais da sociedade organizada (art. 204).

Verifica-se enfim que, embora em ambos os subsistemas de

previdência e assistência sociais sejam aplicados mecanismos de seletividade, a

integração entre ambos tende à universalidade da cobertura (referente aos riscos

sociais ensejadores de proteção) e do atendimento (referente ao conjunto de

beneficiários da proteção), alcançando-se ainda um efeito sensível de redistribuição

de riqueza entre as camadas sociais.

Lembre-se, por oportuno, que o acesso igualitário universal aos

serviços de saúde também implica, obviamente, uma extraordinária ferramenta de

redistribuição de riqueza, ao tempo em que favorece os de menor capacidade

financeira mediante custeio a cargo de toda a sociedade, especialmente daqueles

com melhores níveis de renda.

4.4) DO LASTRO FINANCEIRO PARA O SISTEMA DE SEGURID ADE SOCIAL

O constituinte originário previu um sólido lastro para financiamento do

sistema de seguridade social, combinando contribuições (com natureza tributária

peculiar, posto que vinculados a orçamento e finalidades estatais específicos) a

cargo de empregadores, tendo incidência sobre a folha de salários, faturamento e

lucro. Previu ainda aportes de receitas gerais do Estado, inclusive por meio de

concursos de prognósticos, permitindo-se ainda a criação de outras fontes de

custeio por lei complementar (art. 194, parágrafo único, VI, e art. 195, caput, e §4º).

Por sua vez, o constituinte derivado, por meio de emendas

constitucionais, acrescentou a previsão de contribuições a cargo do importador de

bens ou serviços do exterior (ou equiparado), além da contribuição provisória sobre

35

movimentação financeira (Emendas Constitucionais nº 12/96, nº 21/99, nº 37/02 e nº

42/03).

Explicitou e ampliou ainda a incidência de contribuições (do

empregador, da empresa e da entidade equiparada) sobre a folha de salários e

demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa

física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; bem como sobre a

receita ou faturamento inseriu ainda a previsão ampla de contribuição a cargo dos

trabalhadores e demais segurados da previdência social, afastando a respectiva

incidência apenas sobre aposentadorias e pensões do regime geral de previdência

social (art. 195, I, “a” e “b”, e II).

Assume relevo essa diversidade de fontes de custeio adotada pelo

constituinte, justamente visando evitar a sobrecarga fiscal sobre pagamentos de

pessoal formalmente empregado, a qual atrai inúmeras críticas por desestimular, em

tese, a contratação de mão-de-obra pelas empresas. Ademais, o elemento

solidariedade ínsito ao conceito de seguridade social resta intensificado pela

alocação de recursos de receitas gerais do Estado no orçamento da seguridade

social.

Com efeito, a vinculação de tributos específicos à seguridade social

tem notável destaque no texto constitucional, assim como a diretriz de equilíbrio

financeiro e atuarial (reforçada pelo constituinte derivado na atual redação do caput

do art. 201), que inspira a regra da “contrapartida” consistente na impossibilidade de

criação e expansão de benefícios sem a prévia indicação de fontes de custeio (art.

195, §5º). A propósito, vale esclarecer que, por lógica e coerência, tal regra implica

também a impossibilidade de criação de fontes de custeio que não sejam

direcionadas à criação ou expansão da cobertura de benefícios e serviços do

sistema de seguridade social.

O Constituinte Brasileiro também não descurou da diretriz integradora

ao prever mecanismos tributários que desestimulem a rotatividade ou sub-utilização

de mão de obra (art. 239, §4º e art. 195, §9º, este último inserido pela Emenda

36

Constitucional nº 20/98).

Aliás, a própria feição constitucional das contribuições para a

seguridade social implica a necessidade de se observar uma correlação necessária

entre os níveis de contribuição e não apenas a capacidade contributiva do indivíduo,

mas também o grau de risco por ele carreado à responsabilidade do sistema público,

conforme princípio da eqüidade na forma de participação no custeio (art. 194,

parágrafo único, V). Esse princípio fundamenta, por exemplo, a elevação de

alíquotas de contribuições a cargo das empresas em função do grau de risco de

acidentes de trabalho, visando com isso estimular a prevenção.

Impôs-se ainda a administração democrática e descentralizada do

sistema mediante órgãos com representação quadripartite de trabalhadores,

empregadores, aposentados e governo, em estreita consonância com o modelo de

gestão indicado pelos organismos internacionais dedicados ao estudo da seguridade

social (art. 194, parágrafo único, VII, remodelado pela Emenda Constitucional nº

20/98).

Recentemente, a Emenda Constitucional nº 47/05 explicitou a

possibilidade de instituição de um regime especial de inclusão previdenciária em

favor dos trabalhadores de baixa renda e daqueles sem renda própria que se

dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde

que pertencentes a famílias de baixa renda, ou seja, permitindo-se a redução de

alíquotas de contribuição e de tempo de carência, embora com a restrição da

cobertura a benefícios de valor mínimo. Previu também a possibilidade de

diferenciação de alíquotas em função do porte da empresa e da condição estrutural

do mercado de trabalho (art. 195, §§ 9º, 12 e 13).

Em harmonia com a idéia de subsidiariedade da atuação estatal na

área da assistência social, o constituinte instituiu ainda imunidade tributária

específica para entidades beneficentes de assistência social, entendidas como

aquelas que tenham como finalidade precípua o fornecimento de prestações

tipicamente assistenciais (benefícios ou serviços) com características de gratuidade,

37

generalidade e voltados à clientela alvo do próprio Estado no subsistema de

assistência social (art. 195, §7º).

Tais entidades são contempladas ainda, além dessa imunidade no

tocante às contribuições para a seguridade social, por uma imunidade genérica

relativa aos tributos em geral (art 150, VI, “c”), exoneração fiscal que, ao nosso ver,

reforça a importância de tais entidades na expansão da cobertura do sistema de

seguridade social em favor dos mais desfavorecidos.

V) ALGUNS PONTOS-CHAVE DA PROBLEMÁTICA ATUAL DA SEG URIDADE

SOCIAL NO BRASIL

Com efeito, analisando-se as referidas características gerais do

sistema de seguridade social brasileiro, em cotejo com os mais modernos

parâmetros extraídos dos estudos, recomendações e normas da OIT, constata-se

que a Constituição Federal de 1988 se espelhou sensivelmente no que há de mais

moderno na doutrina e prática internacionais para combate à exclusão social.

Sem dúvida, há ainda inúmeros desafios a serem enfrentados para

implementação concreta desse sistema, mas sempre sob a diretriz de expansão da

sua cobertura com sustentabilidade financeira, sobre o que a experiência

internacional também pode contribuir com valiosos subsídios.

Contudo, freqüentemente surgem críticas a várias das orientações

constitucionais e legais referentes ao sistema de seguridade social, bem como

percebe-se a tentativa de burla ou mesmo de completa desconsideração dos

comandos constitucionais, sob argumento de que a economia globalizada não mais

admitiria o ativismo estatal exacerbado em favor de direitos sociais.

Ocorre que os parâmetros internacionais acima apresentados revelam

que tais críticas não encontram amparo científico, pois, como já dito alhures, essas

38

diretrizes também se harmonizam com as tendências mais modernas da própria

economia mundial.

Por outro lado, distorções na implementação do sistema de seguridade

social brasileiro pela legislação infraconstitucional (ou mesmo por algumas emendas

constitucionais), as quais transbordam do modelo coerentemente desenhado pelo

constituinte, geram diversos impactos negativos na condução do sistema como um

todo. Sobre isso, discorreremos a seguir, com mais detalhes.

5.1) PLANEJAMENTO, COERÊNCIA E TRANSPARÊNCIA DOS ME CANISMOS

DE FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL

Deve-se destacar, de início, que a forma de estruturação originária do

sistema de seguridade social na Constituição Federal de 1988 não contemplava a

desagregação de fontes de custeio específicos por subsistema (saúde, previdência e

assistência sociais), nem tampouco por modalidade de risco coberto em cada

subsistema (ressalvada a vinculação da contribuição para o Programa Integração

Social e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público –

PIS/PASEP, especificamente direcionada ao custeio do seguro-desemprego,

conforme art. 239 da Carta Magna).

Embora esse tipo de estruturação seja compatível com a idéia de

ampla solidariedade e coletivização de riscos, trata-se de uma opção técnica

também passível de críticas, visto que retira a visibilidade das relações entre os

meios de financiamento e cada modalidade de benefícios contributivos e não

contributivos, ao mesmo tempo em que dificulta o gerenciamento de tal relação em

função das variações dos níveis de cada tipo de risco social coberto.

Mais recentemente, Emendas Constitucionais têm adotado

temperamentos a essa miscigenação indiscriminada de fontes de custeio,

vinculando-se determinadas contribuições (contribuições das empresas sobre a

folha de salários e demais rendimentos do trabalho e contribuições dos

trabalhadores e demais segurados) especificamente ao custeio de prestações do

39

regime geral de previdência social (art. 167, XI), assim como indexando-se o

montante global de gastos com saúde a percentuais da arrecadação de

determinados tributos (art. 198, §2º).

Registre-se ainda a instituição da Contribuição Provisória sobre

Movimentação Financeira, para incidir até o presente exercício financeiro,

inicialmente vinculada especificamente ao custeio do subsistema de saúde,

conforme art. 74, §3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, e

posteriormente repartida também para a previdência e assistência sociais, conforme

art. 84, §2º do mesmo ADCT.

Para o subsistema de assistência social, permitiu-se a vinculação por

Estados e pelo Distrito Federal de até 0,5% de sua receita tributária líquida a

programas de apoio à inclusão e promoção social, vedada a aplicação desses

recursos no pagamento de despesas de pessoal e encargos sociais, serviço da

dívida ou qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos

investimentos e ações apoiados (art. 204, parágrafo único). Também merece

destaque a criação do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, formado por

percentuais da arrecadação de determinados tributos destinados a financiar ações

assistenciais, inclusive de reforço de renda familiar (arts. 79 e 80 do ADCT)

De fato, como já dito, tendo em vista que a gestão de qualquer sistema

de seguridade social exige a análise focada no equilíbrio atuarial e financeiro, bem

como a administração de riscos, a exposição segregada da relação entre cada

espécie de risco e as respectivas fontes de receita para sua cobertura contribuiria

para o aperfeiçoamento do sistema como um todo, especialmente para subsidiar

adequadamente decisões políticas, as quais são tomadas, muitas vezes, com base

em dados distorcidos acerca de déficits e superávits14

14 To be susteinable, the financial viability of pension systems must be guaranteed over the long term. It is therefore necessary to conduct regular actuarial projections and to implement the necessary adjustments sooner rather than later. It is essencial to make a full actuarial evaluation of any proposed reform before adopting new legislation. There is a need for social dialogue on the assumptions to be used in the evaluation and on the development of policy options to address any finacial imbalance. Relatório de 2001 p. 4 (...) All systems should conform to certain basic principles. In particular, benefits should be secure and non-discriminatory; schemes should be managed ina sound and tansparent manner, with administrative costs as low as practicable and a strong role for the social partners. Public confidence in social security systems is a key factor for their success. For confidence

40

Afinal, não têm sido divulgados estudos governamentais no Brasil que

indiquem, por exemplo, exatamente em que áreas a seguridade social brasileira

apresenta déficit, sendo recorrente o discurso sobre dificuldades de caixa da

previdência pública, sem que se esclareça, por exemplo, se as estatísticas tratam de

modo unificado os regimes próprios de servidores públicos, e qual o impacto, nesse

contexto, da histórica omissão de aportes de contribuições pelo próprio Poder

Público.

Outrossim, também não são divulgadas com clareza análises

governamentais acerca da distribuição de recursos das diversas fontes de custeio

dentre as áreas da seguridade social, especialmente em relação a contribuições

sobre o faturamento ou receita e lucro, as quais muitas vezes não são consideradas

quando se trata de discutir suposto déficit previdenciário (ou seja, ignorando-se a

diretriz constitucional de diversidade de financiamento).

Lembre-se, por oportuno, que, muitas vezes, o discurso em torno de

um suposto déficit crônico e da alardeada inviabilidade futura do sistema

previdenciário público vem acompanhado por propostas de radical privatização da

previdência no Brasil, na linha adotada recentemente pelo Chile, em absoluto

contraste com as evidências científicas do insucesso desse modelo privatístico

outrora apresentado como panacéia para todos os males da previdência pública15.

De acordo com recentes estudos independentes(com destaque para a

Análise do Desempenho da Seguridade Social divulgada anualmente pela

Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência Social – ANFIP), em

verdade, haveria significativo superávit nas contas da seguridade social como um

todo, se considerado o conjunto das fontes de custeio a ela pertinentes, sendo que

tal excesso de arrecadação deveria ser direcionado para a expansão e melhoria to existe, good governance is essential. (Conclusions Concerning Social Security, International Labour Conference, 89th session, 2001, p. 4) 15 (...) experience has shown that it is much more costly to administer individual savings accounts than social security records, that pension fund management companies (for example the Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) in various countries of Latin America) have high marketing costs, that levels of concentration among pension funds are high, and that private management companies cannot be relied upon to enforce compliance.” (International Labour Organization: Social Security: A new consensus. Geneva: ILO, 2001, p. 100)

41

qualitativa de serviços de saúde e assistência sociais, ou mesmo ampliação dos

patamares de benefícios atualmente concedidos. Contudo, há uma tendência

governamental à utilização dessas fontes para financiamento de outras políticas

públicas, como se fossem elas receitas genéricas do Estado.

Ocorre que, na contramão das reivindicações da sociedade organizada

por maior transparência nessa matéria, a arrecadação de todas as contribuições

destinadas à seguridade social restou recentemente atribuída ao órgão fiscal central

do Estado Brasileiro, qual seja a Secretaria da Receita Federal, implicando portanto

um estímulo a mais para gestão conjunta de receitas da seguridade social com

receitas gerais de outros tributos (possibilidade admitida pelo ordenamento jurídico,

conforme interpretação do Supremo Tribunal Federal, embora bastante discutível).

Além disso, o mais grave é que, desde o advento da Emenda

Constitucional nº 27/2000, instituidora da desvinculação de receitas da União

(mantida posteriormente pelas Emendas Constitucionais nº 42/03 e nº 56/07, até o

exercício de 2011), permitiu-se a retirada de substancial volume de recursos das

contribuições para a seguridade social que, pela sua própria feição constitucional,

apenas teriam fundamento de validade quando destinadas a servir ao financiamento

de políticas próprias da seguridade social (mesmo antes, o Fundo de Estabilização

Fiscal/Social de Emergência regulado pelas Emendas Constitucionais nº 10/96 e

17/97 já anunciava aquela desvinculação, embora não de modo tão evidente).

Assim, o constituinte derivado, ao permitir tal desvinculação, desnatura

a feição daquelas contribuições como meios de financiamento da seguridade social,

ao mesmo tempo em que ignora a diretriz constitucional de equilíbrio financeiro e

atuarial do sistema de seguridade social (art. 195, §5º, e 201).

Afinal, partindo-se do pressuposto de que não há fontes de custeio sem

a correspondente concessão de benefícios e serviços e ainda que as perspectivas

de expansão do sistema implicariam um esforço financeiro adicional, a subtração

daqueles recursos sem qualquer compensação fere de morte a lógica de

financiamento da seguridade social, comprometendo certamente as áreas da

42

seguridade mais sensíveis como a saúde e assistência social, por meio da restrição

quantitativa e qualitativa de serviços e redução do número de beneficiários e/ou de

valores transferidos.

Parece-nos que a matéria ora enfocada constitui o ambiente mais

propício à interferência dos entes representativos instituídos com fundamento na

norma constitucional que prevê a gestão democrática e descentralizada do sistema

(Conselhos de Saúde, de Previdência e Assistência Sociais), os quais deveriam ter

destacada participação na elaboração do orçamento da seguridade social, na forma

do art. 195, §2º, da Lei Maior.

Tais entes, dotados de uma composição quadripartite (formada por

trabalhadores, empregadores, aposentados e governo) seriam os mais habilitados a

fomentar a transparência do orçamento da seguridade social e a rechaçar

mecanismos que comprometam a coerência do modelo de financiamento daquele

sistema de proteção social16.

Ademais, não se conhece nenhum estudo governamental

suficientemente amplo acerca da análise gerencial global de riscos e projeções

atuariais dentro do sistema de seguridade social, inclusive para guiar políticas

preventivas e integradas, bem como a adequada mensuração da carga contributiva

a ser imposta aos interessados.

Deve-se registrar ainda o vácuo deixado pela extinção do Conselho

Nacional de Seguridade Social (extinto pela Medida Provisória nº 2.143/2001), que

constituiria a cúpula da estrutura democrática de gestão visualizada pelo

16 To finance programmes providing these “interventions”, governments require fiscal space opened up by the ability to collect taxes and contributions form all citizen and enterprises. Government spending and fiscal policies are important dimensions of the world of work. One the one hand, decent work requires a State of a certain size (size measured in terms of public expendidure as percentage of GDP). It is simply not feasibleto implement appropriate programmes and establish the necessary institutions to secure decent work in countries where governments are not able to collect the taxes or iconstributions needed to provide for basic public and social services and basic infrastructure. On the other hand, citizens must not only have the capacity to pay those taxes and contributions (if they have a sufficient level of income) but – maybe more importantly – they have to be willing to pay them. Such willingness is closely tied to – among other things – confidence in the government, and this can only be built in a democratic environment. (International Labour Organization. Social Security for all: Investing in global social and economic development. A consultation. Geneva: ILO, 2006. p. 30)

43

constituinte, sendo a instância mais indicada para coordenar tal estudo e articular a

atuação dos demais Conselhos setoriais de Seguridade Social.

Mas os problemas de coerência na abordagem do financiamento da

seguridade social não se esgotam nos aspectos acima abordados. Além de tudo

isso, a legislação infraconstitucional tem esgarçado o espectro da imunidade

conferida a entidades beneficentes de assistência social para abarcar entidades que

de fato não fornecem prestações de assistência social nos moldes próprios do

sistema de seguridade social, seja em termos qualitativos, seja em termos

quantitativamente equivalentes à renúncia de receitas envolvidas.

Como exemplo, temos a ampla concessão de tal imunidade a

entidades educacionais, embora as políticas educacionais, no Brasil, tenham fontes

orçamentárias próprias não vinculadas à seguridade social, isto sem mencionar os

inúmeros casos de entidades que já usufruíram e ainda usufruem desse benefício

fiscal fornecendo uma parcela ínfima de serviços enquadráveis como verdadeira

assistência social.

Registre-se ainda que a Emenda Constitucional nº 33/01 introduziu

imunidade em relação às receitas decorrentes de exportação (art. 149, §2º, I), ou

seja, reduzindo-se os ingressos de contribuições da seguridade social como forma

de estímulo a exportações o que, ao nosso ver, também não se coaduna com a idéia

específica de vinculação de tais contribuições a determinadas finalidades, posto que

se trata de outra forma de institucionalização do desvio de tais contribuições para

consecução de outros objetivos estatais que não a implantação de medidas de

seguridade social.

Ademais, deve-se ressaltar que, muitas vezes, tais benefícios acabam

favorecendo a camada de maior renda da população, retirando-se da seguridade

social recursos que poderiam beneficiar os mais carentes. Nesse aspecto, os

estudos da OIT também revelam preocupação com a redefinição de favores fiscais

44

que tenham efeito de anti-seletividade, ou seja, beneficiando a camada mais

favorecida da população em detrimento dos que mais necessitam de proteção17.

5.2) ESTÍMULO À INCLUSÃO PREVIDENCIÁRIA PARA TRABAL HADORES DO

MERCADO INFORMAL

Para alguns, as estatísticas atuais de exclusão de trabalhadores

informais não constituem um problema propriamente jurídico, uma vez que,

formalmente, tais trabalhadores têm a obrigação legal de gozar da cobertura pública,

mediante contribuições regulares, embora não o façam por opção própria,

colocando-se em situação ilícita diante do ordenamento jurídico. Sendo assim, o

aparelho estatal deve ser movimentado para identificar e corrigir tais situações,

inclusive valendo-se de meios coercitivos administrativos e judiciais.

Nesse ponto, vale ponderar primeiramente a inviabilidade prática de

uma fiscalização e controle eficaz sobre tais situações por parte do Estado

Brasileiro, o qual sequer dispõe de aparato suficiente para acompanhar e fazer

efetiva a obrigação contributiva de empresas de pequeno e médio porte, dificuldade

esta que aliás se reproduz em outros países do mundo, mesmo os mais

desenvolvidos18.

Ademais, em se tratando de seguridade social, o futuro desamparo

previdenciário do trabalhador informal que não contribui para o sistema acabará se

tornando um encargo maior para o Estado, uma vez que surgirá no caso mais um

cliente em potencial a engrossar as fileiras dos que fazem jus a medidas 17 Most of the financial support currently given (via tax concessions) to voluntary coverage tends to go to supplementary private prension and health insurance schemes and thus to favour the higher- groups. It is important to quantify the support that the State gives to such schemes. Such data will inform the public debate on social protection and help to define priorities in the use of public resources, so that in the future state support for voluntary coverage could be much better targeted than it is now. (International Labour Organization: Social Security: A new consensus. Geneva: ILO, 2001, p. 62) 18 Attempts to extend existing social insurance schemes to cover the self-employed have met with mixed success. Few join these schemes on a voluntary basis, as they are unwilling – and indeed frequently unable – to pay the combined worker and employer contribution. Only in some cases do people not subject to compulsory coverage have a strong incentive to contribute voluntarily, for exemple in order to preserve their pension entitlements or to complete the minimum period required to qualify for a pension. As for compulsory coverage of the self-employed, this is difficult to achieve, given the problems involved in identifying who the self-employed are and what they earn. (International Labour Organization. Social Security: A new consensus. Geneva: ILO, 2001, p. 62)

45

assistenciais. Isto porque, como acima explicado, nessa seara, a sobrevivência

digna de todos é o maior objetivo a ser alcançado pelo sistema.

Diante desse quadro, e em consonância com as orientações extraídas

dos estudos divulgados pela OIT19, o legislador constituinte derivado inseriu

recentemente, no texto da Carta Magna Brasileira, previsão expressa de um regime

especial de inclusão previdenciária voltado aos trabalhadores de baixa renda e

àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico

no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda,

garantindo-lhes acesso a benefícios de valor mínimo.

Vale destacar que, no regime geral de previdência social brasileiro,

enquanto os trabalhadores que mantém relação de emprego (inclusive empregados

domésticos) e avulsos contribuem com alíquotas variando de 8%, a 9% ou 11%

sobre a respectiva remuneração, os chamados contribuintes individuais (categoria

onde se enquadraria a maioria dos trabalhadores por conta própria hoje no mercado

informal) devem contribuir com 20% sobre sua remuneração, isto sob a justificativa

de que, no último caso, não existe a contribuição adicional da empresa empregadora

(arts. 20 e 21 da Lei 8.212/91).

Assim, apenas quando o contribuinte individual presta serviços a

empresa, admite-se a possibilidade de abatimento de parte dos recolhimentos da

empresa, de modo a aproximar a alíquota real suportada pelo dito contribuinte

daquelas aplicáveis aos empregados e avulsos (art. 30, §4º, da Lei 8.212/91).

Dessa forma, aquela explícita previsão constitucional indica a

possibilidade de um tratamento diferenciado para esses trabalhadores, de modo a

estimular a regularização voluntária de suas contribuições ao regime compulsório de

19 Some special schemes for self-employed workers tend to have more sucess, particularly if the government is willing to subsidize them. Specially adapted social insurance schemes can take account of the lower contributory capacity of most self employed workers by providing a more limited benefit package then the employees scheme. Lower contributions and concentration on benefits which are of greatest interest to the self-employed (recent ILO work in several developing conuntries suggestes that these include not only health care, but also survivors and invalidity insurance) make it easier to achieve compliance. International Labour Organization: . Social Security: A new consensus. Geneva: ILO, 2001, p. 62)

46

previdência pública, embora o próprio princípio constitucional da eqüidade no custeio

da seguridade social, ao nosso ver, já permitisse a instituição de um regime mais

adequado à situação dos trabalhadores atualmente em situação de informalidade.

Desde então, a Lei Complementar nº 123/2006, estipulou uma nova

alíquota de 11% sobre o valor correspondente ao limite mínimo mensal do salário-

de-contribuição para o contribuinte individual que trabalhe por conta própria, sem

relação de trabalho com empresa ou equiparado, e para o segurado facultativo que

optar pela exclusão do direito ao benefício de aposentadoria por tempo de

contribuição.

Observe-se que, embora seguindo a novel diretriz de tratamento

especial para fins de inclusão previdenciária, o legislador infraconstitucional ainda foi

tímido ao delinear algo que, ao nosso ver, trata-se apenas de um primeiro passo

visando atingir aquele objetivo. Contudo, este ainda não nos parece suficiente para

ampliar a base contributiva do sistema conforme potencial da economia informal

hoje difundida no país. Com efeito, a limitação do salário-de-contribuição ao mínimo

nacional e a exclusão da aposentadoria por tempo de contribuição implicam também

uma forma de afastar segurados que poderiam demonstrar maior interesse em

contribuir.

Deve-se lembrar que, como acima explicado, os atuais níveis de

alíquotas que seriam aplicáveis aos trabalhadores informais configuram tratamento

deveras desigual em relação àquele dispensado aos empregados e avulsos,

diluindo-se, nesse particular, o grau de solidariedade ínsito ao regime previdenciário

público. Afinal, outras fontes de custeio foram previstas pelo constituinte para suprir

defasagem contributiva em situações como a dos trabalhadores por conta própria

que, em regra, não dispõem de contribuições de empresas empregadoras ou

tomadoras de serviço.

Portanto, pensamos ser imperiosa a definição de um regime mais

amplo de inclusão previdenciária, em consonância com as recomendações da

própria OIT, sendo que o legislador nacional tem tomado iniciativas no caminho

47

certo, embora ainda passíveis de aperfeiçoamento e implementação mais efetiva.

5.3) INTEGRAÇÃO DE POLÍTICAS ASSISTENCIAIS E DE INS ERÇÃO NO

MERCADO DE TRABALHO

Nos últimos anos, ocorreu no Brasil a implantação maciça de

benefícios assistenciais focados em segmentos hiper fragilizados20 (como idosos e

portadores de necessidades especiais que não disponham dos mínimos meios de

sobrevivência, assim como famílias com crianças em precária condição sócio-

econômica), capitaneadas pelas aposentadorias e pensões rurais, pelo benefício de

prestação continuada regulamentado pela lei 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência

Social) e, mais recentemente, pelo benefício de reforço de renda familiar conhecido

como “bolsa família”, criado pela Lei 10.836/04.

Este último benefício surge a partir da fusão de programas de

complementação de renda anteriormente existentes (bolsa-escola, programa

nacional de acesso à alimentação, bolsa alimentação e auxílio-gás) consistindo na

entrega de valor pecuniário fixo, por família em situação de extrema pobreza, ou

variável, para famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza e que tenham

em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre 0(zero) e 12(doze) anos ou

adolescentes até 15(quinze) anos.

A referida lei estipulou o condicionamento da concessão do aludido

benefício ao cumprimento de exigências relativas ao exame pré-natal, ao

acompanhamento nutricional, ao acompanhamento da saúde e à freqüência escolar

de 85% em estabelecimento de ensino regular, sem prejuízo de outras previstas em

regulamento.

20 Means-tested social assistence has another major drawback, as it can discourage people from saving (or encourage dissaving) if they think that any savings they have will simply be deducted from the benefit that they would otherwise receive. Similarly, it may act as a disincentive from contributing to other forms of social protectionl Thus it can help to create situations of need because of the perverse incentives inherent in means testing. On the other hand, social assistance can be useful for specific vulnerable groups, such as the elderly and childrenl It may well be the only solution for widows who have not been able to contribute themselves to pension schemes or whose husbands were not covered by survivors insurance. It is often also a way of helping poor households with children;in various contries the provision of such benefits is now linked to shcool atendance. International Labour Organization: Social Security: A new consensus. Geneva: ILO, 2001, p. 66.)

48

A mesma lei criou ainda o Conselho Gestor Interministerial do

Programa Bolsa Família, encarregado de assessorar o Presidente da República na

formulação e integração de políticas públicas, definindo diretrizes, normas e

procedimentos para o programa, assim como apoiando iniciativas para instituição de

políticas públicas sociais visando promover a emancipação das famílias

beneficiárias.

Essa iniciativa brasileira vem sendo invocada nos estudos da OIT como

demonstração prática do acerto da tese em torno da relevância de tais benefícios

para redução dos níveis de pobreza extrema no mundo, fato que tem sido

repercutido inclusive na imprensa mundial.

A Lei 10.835/04 introduziu no ordenamento jurídico brasileiro o conceito

de renda básica de cidadania, apontando uma tendência do legislador à adoção, no

futuro, de um modelo universal ideal de garantia de renda21. Observa-se, entretanto,

que a previsão de implementação dessa lei em etapas, priorizando-se as camadas

mais necessitadas da população, conforme grau de desenvolvimento do país e

possibilidades orçamentárias, indica a permanência ainda, por tempo indefinido, de

um enfoque assistencial, para atendimento a clientelas de maior vulnerabilidade

social (o programa bolsa-família vem cumprindo exatamente esse papel, até o

momento).

Outrossim, em que pese a saudável vinculação do benefício

assistencial “bolsa família” ao estímulo de acompanhamento da saúde materna e

infantil, bem como à freqüência escolar, não foi ainda imaginado um significativo

mecanismo de integração ou reintegração ao mercado de trabalho associado a

benefícios dessa natureza

21 Universal cash benefits are to be found in a number of industrialized countries, but only rarely in developing countries, one example being Mauritius. Universal services, particularly public health services, are more common. However, in recent years the universal character of these health services has been greatly eroded by the imposition of user charges, form which only the destitute tend to be exempt. (...) The widest possible form of universal cash benefits is the citizen’s income, which would be provided not only for groups such as children and elderly – who are not expected to earn their living – but also for teh able-bodied of working age. This type of proposal has excited to earn their living – but also for the able-bodied of working age. This type of proposal has excited much interest in recent years. According go some of its proponents it would replace income-tested benefits such as social assistance; for others it would replace all existing social security schemes, including social insurance. (International Labour Organization. Social Security: A new consensus. Geneva: ILO, 2001, p. 65.)

49

Seria uma alternativa para estudo, nesse aspecto, a utilização do

conceito de “case management” para realocação de mão de obra no nível local (tal

como indicado para o caso de benefícios por desemprego involuntário22) e mesmo a

instituição de regressividade de benefícios conforme tempo de gozo e esforço do

beneficiário na busca de colocação profissional.

Obviamente, tais idéias pressupõem investimento público em

estruturas de assistência ao trabalhador carente e desempregado e respectiva

família, no sentido de fornecer-lhes orientação e meios imediatos para ingresso ou

retorno ao mercado de trabalho. O problema torna-se mais complexo se

considerarmos que tais políticas devem ser adequadas ao momento econômico

vivido, encontrando maiores dificuldades de implementação numa conjuntura de

estagnação ou diminuição do ritmo do crescimento econômico.

5.4) BUSCA PELA MELHORIA QUALITATIVA DOS SERVIÇOS P ÚBLICOS DE

SAÚDE

Na área da saúde, tem-se verificado no Brasil um fenômeno de

proliferação dos planos privados de saúde, o qual contraria a diretriz constitucional

de máxima estatização e padronização dos serviços de saúde. Trata-se de uma

decorrência natural da ausência de efetiva implementação do modelo de saúde

idealizado pelo Constituinte, como dito, a partir das mais modernas correntes do

pensamento internacional acerca da seguridade social.

Com efeito, a despeito da garantia formal de amplo acesso aos

serviços médicos prestados pelo Estado, a notória e crônica omissão deste em

prover serviços com a qualidade e agilidade exigidas para o atendimento eficaz das

22 In the industrialized countries the most important issue is probably to extend the personal coverage of umployment insurance schemes – in coordination with labour market policies. In most middle-income developing countries, unemployment insurance can – at a relatively modest cost – play a substancial role in coping with the unacceptable levels of hardship caused by rapidly scalating unemployment. However, the majority of workers outside the formal economy could only be protected against unemployment through macroeconomic policies, such as demand-stimulating policies and direct employment promotion measures, such as enterprise development, training and employment-intensive programmes. International Labour Organization: . Social Security: A new consensus. Geneva: ILO, 2001, p. 54.)

50

necessidades dos beneficiários faz com que os indivíduos com melhor capacidade

econômica recorram aos seguros privados, adaptados sob a forma dos planos de

saúde.

Aliás, até mesmo na implantação do SUS, verifica-se a tendência de

determinados gestores a incrementar a delegação de serviços à iniciativa privada,

com inúmeros problemas de controle e efetividade do serviço, demitindo-se com isso

o Estado da obrigação constitucional de expansão do serviço público de saúde, em

busca da universalidade do acesso aos cuidados médicos com qualidade.

Por outro lado, a despeito da certeza de que medidas simples de

prevenção tem um enorme impacto na redução de elevados custos de serviços

médicos curativos, além de incrementar os níveis de bem estar social, ainda se

verifica a timidez da atuação do Estado Brasileiro nessa seara, tendo em vista a

ausência de medidas mais eficazes no tocante ao tratamento das estatísticas

epidemiológicas e de doenças ocupacionais, por exemplo, do ponto de vista da

gestão de riscos no sistema de seguridade social.

Nesse aspecto, deve-se reconhecer que a concepção do “Programa

Saúde da Família”, hoje bastante difundido no país, voltada a ações de promoção da

saúde, prevenção, recuperação, reabilitação de doenças e agravos mais freqüentes,

no nível comunitário, constitui uma iniciativa válida naquela direção, cujos resultados

globais no contexto do sistema de seguridade ainda exigem uma análise mais

acurada.

Diante desse quadro, a implantação ou reforço de mecanismos de

controle qualitativo23 sobre a prestação de serviços médicos, bem como de políticas

23 The ILO advocates that benefit packages (i.e. packages of health services that are made available to the covered population) should be defined with a view to maintaining, restoring or improving health, the ability to work and to meet personal health-care needs. Key criteria for establishing benefit packages include the structure and volume of teh burden of disease, the effectiveness of interventions, the demand and the capacity to pay. (...) The notion of quality refers to various dimensions. They include quality of medical interventions, e.g. compliance with medial guidelines or protocols as developed by WHO or other institutions. The quality of services also includes ethical dimensions such as dignity, confidentiality, respect of gender and culture, and issues such as choice of provider and wainting times. (International Labour Organization. Social Health Protection. An ILO strategy towards universal access to health care. A consultation. Geneva: ILO, 2007, p. 14)

51

preventivas24 maciças, com foco na gestão de riscos e otimização de recursos é o

caminho certo apontado pela experiência internacional para efetivação do acesso

universal e igualitário à saúde.

Além disso, a efetiva implementação das disposições constitucionais

que vinculam recursos à saúde merece acompanhamento da sociedade organizada,

uma vez que tem sido freqüentes no Brasil expedientes visando burlar tais

determinações sob variados pretextos, como por exemplo a tentativa de inclusão

nas rubricas de gastos com saúde de despesas com programas sociais não

diretamente relacionados aos serviços de saúde25.

VI) CONCLUSÕES

Nos últimos anos, a comunidade internacional tem compreendido que

não apenas a expansão da seguridade social é economicamente viável como, em

verdade, trata-se de ordenação jurídica indispensável para o progresso e bem- estar

da humanidade.

O conceito moderno de seguridade social evoluiu a partir da

transformação e fusão de técnicas de proteção social securitárias e assistenciais,

com o incremento de enfoques preventivos e de integração entre políticas públicas

para atingimento de um ambiente de máximo bem estar social.

24 Public social protection thus provides mechanisms to help the vulnerable “live” with the risks of life. It pressupposes public interventions reducing risk, such as preventive health-care services, basic education and prevention in the area of occupational safety and health; interventions mitigating risks, like those of social security schemes for health, sickness, maternity, employment injury, old age, disability, death, family and children; and last-resort interventions to help individuals and families cope when prevention or mitigation programmes fail to work. Those interventions include all forms of social assistance providing cash and in-kind conditional transfers. (International Labour Organization. Social Security for all: Investing in global social and economic development. A consultation. Geneva: ILO, 2006. p. 30) 25 The real problem with the existing universal schemes, which are mainly to be found in the industrialized world, is not so much their agregate costs (which is usually less than that of contribubutory schems), but the fact that – unlike contributory schemes – they have to compete every year with all the government’s other expenditure priorities. What may be perceived as affordable one year may be less so the next, if policies or economic conditions have changed. International Labour Organization: Social Security: A new consensus. Geneva: ILO, 2001, p. 65)

52

Tal conceito abrangeria hoje, conforme se pode extrair de documentos

jurídicos internacionais editados ao longo do último século, um conjunto de medidas

juridicamente estruturadas pelo Estado para garantir a segurança econômica do ser

humano, considerado como membro da sociedade organizada, diante dos mais

variados riscos existenciais que possam excluí-lo do saudável convívio social,

comprometendo a sua sobrevivência digna.

Tendo em vista o reconhecimento do direito à seguridade social em

diversos instrumentos normativos internacionais, dentre os quais destaca-se a

Convenção nº 102 (Norma mínima concebida como modelo padrão básico para

cobertura de seguridade social), a OIT tem agido incansavelmente para estimular a

difusão do receituário da seguridade social como ferramenta mais eficaz para a

erradicação da pobreza extrema em todo o globo.

A OIT vem esmerando-se em aprofundar estudos e oferecer modelos

de quadros técnico-jurídicos para estruturação de sistemas nacionais de seguridade

social sustentáveis em todo o mundo, respeitado o nível de desenvolvimento

econômico de cada país.

Esse esforço, atualmente concentrado na Campanha Global para

expansão da cobertura, abrange a indicação de modos de estruturação ou

reestruturação de sistemas de seguridade social, seja por meio da expansão formal

da cobertura em consonância com os parâmetros da norma mínima, seja pela

implantação de alternativas transitórias (micro esquemas comunitários, por exemplo)

como primeiro passo para tal expansão.

Dentre tais medidas, constam a adaptação e flexibilização de

esquemas de seguro social para atrair e incluir trabalhadores do mercado informal,

estímulo à estruturação de micro esquemas comunitários para cobertura prioritária

de alguns riscos, inserção de benefícios universais como no caso dos serviços de

saúde (carro-chefe da expansão da seguridade social), bem como de benefícios

assistenciais focados nos segmentos hiper vulneráveis da sociedade.

53

Cogita-se inclusive acerca da implantação de uma estratégia mundial

de expansão da cobertura da seguridade social, contando com apoio financeiro

voluntário dos países mais desenvolvidos (ou mesmo mediante tributação

internacional) para suprir ou catalisar investimentos nos países mais pobres do

mundo, exigindo-se a implantação de medidas de seguridade social sob supervisão

de entes internacionais.

As recomendações da OIT abrangem especialmente a concretização

de planejamento fundado em projeções atuariais,assim como a utilização de fontes

de custeio viáveis no longo prazo, admitindo-se o recurso a variadas técnicas de

financiamento. Além disso, considera-se primordial a participação democrática dos

principais interessados na gestão do sistema.

Analisadas as orientações acima sintetizadas, constata-se que a

Constituição Brasileira de 1988 estruturou um sistema de seguridade social

compatível com o que há de mais moderno em termos de pensamento mundial

sobre proteção social em face dos riscos sociais. A estruturação articulada dos

subsistemas de saúde, previdência e assistência social, assim como o diversificado

lastro financeiro conferido ao sistema como um todo, refletem diversas orientações

já consolidadas nos estudos divulgados pela OIT como alternativas mais viáveis

para implementação daquela proteção.

Diante disso, perdem consistência quaisquer críticas ou propostas de

retrocesso na amplitude e no desenho estrutural da seguridade social brasileira,

visando –se, por exemplo, uma radical privatização do sistema, ou mesmo a

redução drástica de níveis de benefícios objetivando-se o fornecimento exclusivo de

pensões assistenciais básicas.

Por outro lado, detectamos distorções na implementação de tal sistema

pela legislação infraconstitucional, as quais merecem reflexão e atuação legislativa e

administrativa, especialmente no tocante à falta de planejamento atuarial e

financeiro em grande escala, bem como à freqüente incoerência no gerenciamento

de mecanismos de financiamento, seja admitindo-se o desvio de contribuições

54

sociais para a seguridade para atendimento de outras despesas públicas, seja

admitindo-se exonerações fiscais em favor de entidades que não fornecem

proporcionalmente benefícios ou serviços próprios da seguridade social.

Nesse aspecto, constata-se a ausência de maior transparência na

gestão financeira da seguridade social, bem com de maior interferência das

instâncias de controle social nessa gestão, impondo-se portanto o incremento

desses fatores de confiança para fortalecimento do sistema.

Ademais, extrai-se ainda das preocupações mais vanguardistas da

OIT, aplicáveis ao caso do Brasil, a necessidade de concepção de regimes especiais

para inclusão voluntária em larga escala de trabalhadores do mercado informal no

sistema de seguridade social por meio de adaptação e flexibilização de esquemas

de seguro social; de estruturação de políticas integradas para (re)inserção no

mercado de trabalho de beneficiários de prestações de desemprego ou

complemento assistencial de renda familiar; bem como da implantação ou reforço de

medidas preventivas e de avaliação e controle qualitativo nos serviços de saúde.

De qualquer forma, numa análise macroscópica do ordenamento

jurídico brasileiro e dos efeitos práticos aferidos a partir de sua aplicação, a despeito

dos sérios problemas brevemente apontados neste trabalho, constata-se que o país

tem ganhado destaque no contexto internacional de esforço para erradicação da

pobreza e redução das desigualdades sociais, por meio da implementação do

conceito de seguridade social, o que nos faz acreditar que o Estado Brasileiro,

apesar de incidir em desvios e incoerências pontuais, segue, em geral, no caminho

certo para alcançar aquele objetivo.

55

VII) REFERÊNCIAS

ALVIM, Rui Carlos Machado. Uma história crítica da legislação previdenciária brasileira. Revista de Direito do Trabalho , São Paulo, n. 18, 1979, p. 8-42. ASSIS, Armando de Oliveira. Em busca de uma concepção moderna de “risco social”. Revista do I.A.P.I. , São Paulo, v.17, p. 24-36, 1975. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS FISCAIS DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIA. A Previdência ao redor do mundo . Vol. I a V. Brasília: ANFIP, 1999. ________. Análise da Seguridade Social em 2005. Brasília: ANFIP, 2006. ________. Análise da Seguridade Social em 2006. Brasília: ANFIP, 2007. BALERA, Wagner. A seguridade social na Constituição de 1988 . São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. ______. Direito Internacional da seguridade social . In Revista de Doutrina da 4ª Região. Disponível em www.revistadoutrina.trf4.gov.br, acesso em 27/12/2007 ______. Sistema de Seguridade Social. 2. ed. São Paulo: LTr, 2002. ______. O Direito dos pobres. São Paulo: Edições Paulinas, 1982. BEVERIDGE, William. Social Insurance and Allied Services. Report presen ted to Parliament by command of his Majesty, november 1942. COIMBRA, Feijó. Direito Previdenciário Brasileiro . 4. ed. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1993. CORDON, Edson José. O papel dos fundos de pensão como fonte de recurso s para o desenvolvimento econômico . 2004. Dissertação (Mestrado em Direito) - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo. COSTA, José Guilherme Ferraz da. Seguridade Social e Incentivos Fiscais. Curitiba: Juruá, 2007. DERZI, Heloisa Hernandez. Os beneficiários da pensão por morte: regime geral de previdência social . São Paulo: Lex, 2004. DERZI, Misabel Abreu Machado. Seguridade social. Problemas financeiros e soluções na Constituição de 1988. Revista Trimestral de Direito Público , São Paulo, n.2, p. 21-42, 1993. DUPEYROUX, Jean Jacques. O Direito à Seguridade Social. (Trad. não creditada) Tolosa, França: [s.e.], [s.d.].

56

DURAND, Paul. La política contemporânea de seguridad social . (Trad. José Vida Soria). Madrid, Espanha: Artes Gráficas Suárez Barcala,1991. ESTIVILL, Jordi. Concepts and strategies for combating social exclus ion. An overview . Geneva: ILO, 2003. INTERNACIONAL LABOUR ORGANIZATION. A seguridade Social nas perspectivas do ano 2000: relatório apresentado ao Diretor Geral da OIT sobre a seguridade social nos países industrializados em fa ce da evolução econômica e social . Organização Internacional do Trabalho. Genebra. Tradução de Celso Barroso Leite. São Paulo: LTr.: OIT. 1985 _______. Social Security: A New Consensus . Geneva:ILO, 2001. Disponível em http://www.ilo.org/public/english/protection/secsoc/, acesso em 27/12/2007 _______. Social Security for All: Investing in global social and economic development. A consultation. Geneva: ILO, 2006. Disponível em http://www.ilo.org/public/english/protection/secsoc/, acesso em 27/12/2007 _______. Social Health Protection. An ILO strategy towards u niversal access to health care. A consultation. Geneva: ILO, 2007. Disponível em http://www.ilo.org/public/english/protection/secsoc/, acesso em 27/12/2007 INTERNATIONAL SOCIAL SECURITY ASSOCIATION. Developments and trends: Supporting Dynamic Social Security . Geneva: ISSA, 2007 Disponível em http://www.issa.int/wssf07/, acesso em 27/12/2007 JENKINS, Michael. Extensión de la protección social a toda la población: problemas y planteos. Revista Internacional de Seguridad Social , Genebra, v. 46, p. 3-21, fev. 1993. LEITE, Celso Barroso. A Previdência Social ao Alcance de todos. 4ª. ed. Rev e atual. São Paulo: LTr, 1992. ______. A proteção social no Brasil . 2. ed., São Paulo: LTr, 1978. ______ Conceito de Seguridade Social. In: BALERA, Wagner. (Coord.). Curso de Direito Previdenciário - Homenagem a Moacyr Velloso Cardoso de Oliveira. 5. ed. São Paulo: LTR, 1996. p.13-32. ______. Filantropia e contribuição social . São Paulo: LTr, 1998. ______; VELLOSO, Luiz Paranhos. Previdência social . Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1963. ______. Um século de Previdência Social: Balanço e Perspect ivas no Brasil e no Mundo . Rio de Janeiro: Zahar. 1983. MALLOY, James M. A política da previdência social no Brasil . (Trad. Maria José Lindgren Alves). Rio de Janeiro: Graal. 1986.

57

MARTINEZ, Wladimir Novaes. Princípios de Direito Previdenciário . São Paulo: LTr, 1983. MAZZONI, G. Existe um conceito jurídico de seguridade social? Trad. da Revista italiana I Problemi della Sicurezza Sociale, n.2, mar.-abr. 1967. Revista dos Industriários , Brasília, n. 17, 1982. MESTRINER, Maria Luiza. O Estado entre a filantropia e a assistência social . São Paulo: Cortez, 2001. NEVES, Ilídio das. Direito da Segurança Social . Princípios fundamentais numa análise prospectiva. Portugal: Coimbra Editora, 1996. NOGUEIRA, Rio. A crise moral e financeira da previdência social . São Paulo: DIFEL, 1985. ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO - OCDE. Quinze Princípios para Regulação dos Sistemas de Pr evidência Privada Fechada (Tradução para a língua portuguesa pela Secretaria de Previdência Complementar do Ministério da Previdência Social). Disponível em http://www.previdenciasocial.gov.br/Docs/spc_estudo1.PDF. Acesso em: 06/12/2004 PASTOR, José M. Almansa. Derecho de la seguridad social . 7. ed. Madrid: Tecnos, 1991. PIERDONÁ, Zélia Luiza. Contribuições para a seguridade social . São Paulo: LTr, 2003. POETZSCH, Johanna. Case management: The magic bullet for labour integration? An international comparative study . Geneva: ISSA, 2007. Disponível em http://www.issa.int/wssf07/, acesso em 27/12/2007 SCHWARZER, Helmut e outro. Benefícios Sociais e Pobreza: Programas não contributivos da seguridade social brasileira . Genebra: ILO, 2002. Disponível em http://www.ilo.org/public/english/protection/secsoc/, acesso em 27/12/2007 STACK, Maurice. História e evolução da seguridade social. Revista dos Industriários, Brasília, n. 31, p. 5-16, fev. 1953. STEPHANES, R. Previdência Social: um problema gerencial. Rio de Janeiro: Lidador, 1984. STEPHANES, R. Reforma da Previdência - Sem Segredos . 2a. ed. Rio de Janeiro: Record. 1999. THOMPSON, Lawrence. Mais velha e mais sábia. A economia do sistema previdenciário. Brasília: Ministério da Previdência e Assistência Social, 2000. TOWNSEND, Peter. The Right to Social Security and National Developme nt: Lessons form OECD experience for low-income countri es. Geneva: ILO, 2007.

58

Disponível em http://www.ilo.org/public/english/protection/secsoc/, acesso em 27/12/2007 UGATTI, Uendel Domingues. O princípio constitucional da contrapartida na seguridade social. São Paulo: LTr, 2003. VENTURI, Augusto. Los fundamentos científicos de la seguridad social . (Trad. Gregório Tudela Cambonero). Madrid, 1995. (Colección Seguridad Social, n. 12). WEICHERT, Marlon Alberto. Saúde e Federação na Constituição Brasileira . Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2004.

WORLD BANK. The World Bank and Global Pension Reform – Realitie s not Myths . Disponível: www.worldbank.org/pensions, acesso em 27/12/2007. ZELENKA, A. A organização financeira da seguridade social. Trad. em Industriários. Brasília, Revista dos Industriários, Brasília, n. 30, p. 15-34, dez. 1952.