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Documento del
Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe n.º PAD1326
DOCUMENTO DE EVALUACIÓN INICIAL DE UN PROYECTO DEL
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
SOBRE UN PRÉSTAMO PROPUESTO POR UN MONTO DE USD 400 MILLONES
EN FAVOR DE FINANCIERA NACIONAL DE DESARROLLO AGROPECUARIO,
RURAL, FORESTAL, Y PESQUERO CON UNA GARANTÍA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS
PARA EL PROYECTO DE EXPANSIÓN DE FINANZAS RURALES
2 de noviembre de 2015
Prácticas Mundiales de Finanzas y Mercados
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
El presente documento es de distribución reservada y quienes lo reciban solo podrán utilizarlo
en el desempeño de sus funciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse de otro modo
sin autorización del Banco Mundial.
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente al 1 de noviembre de 2015)
Unidad monetaria = Pesos mexicanos (MXN)
MXN 16,56 = USD 1
AÑO FISCAL
1 de enero – 31 de diciembre
SIGLAS Y ABREVIATURAS
CNBV Comisión Nacional Bancaria y de Valores
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CONDUSEF Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros
DEPP Dirección Ejecutiva de Programas y Productos
FIRA Fideicomisos Instituidos en relación con la Agricultura
FND Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero
FRI Fondo Regional Indígena IFD Institución financiera de desarrollo
IFNB Institución financiera no bancaria
IFP Intermediario financiero participante
INB Ingreso nacional bruto
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
MGA Marco de Gestión Ambiental
MIPYMES Micro, pequeñas y medianas empresas
MOP Manual Operativo del Proyecto
MPPI Marco de Planificación para los Pueblos Indígenas
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
PIB Producto interno bruto
SFP Secretaría de la Función Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SOFIPOS Sociedades Financieras Populares
SOFOM Sociedades Financieras de Objeto Múltiple
TI Tecnología de la información
TRE Tasa de rentabilidad económica
VNA Valor neto actualizado
Vicepresidente regional: Jorge Familiar
Director de país: Gerardo Corrochano
Directora principal de Prácticas Mundiales: Gloria Grandolini
Gerente de Prácticas: Alfonso García Mora
Gerente de proyecto: Steen Byskov/Rekha Reddy
MÉXICO
Expansión de Finanzas Rurales
Página
I. CONTEXTO ESTRATÉGICO ........................................................................................1
A. Contexto nacional ......................................................................................................... 1
B. Contexto sectorial e institucional .................................................................................. 2
C. Objetivos de nivel superior a los que contribuye el proyecto ....................................... 6
II. OBJETIVO DE DESARROLLO DEL PROYECTO ....................................................7
A. Objetivo de desarrollo del proyecto .............................................................................. 7
B. Beneficiarios del proyecto ............................................................................................ 7
C. Indicadores de resultados del objetivo de desarrollo del proyecto ............................... 8
III. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO .................................................................................8
A. Componentes del proyecto ............................................................................................ 8
B. Financiamiento del proyecto ....................................................................................... 11
C. Enseñanzas aprendidas y reflejadas en el diseño del proyecto ................................... 11
IV. EJECUCIÓN ....................................................................................................................12
A. Mecanismos institucionales y de ejecución ................................................................ 12
B. Seguimiento y evaluación de los resultados ............................................................... 13
C. Sostenibilidad .............................................................................................................. 13
V. PRINCIPALES RIESGOS ..............................................................................................14
A. Calificación general del riesgo y explicación de los principales riesgos .................... 14
VI. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN INICIAL .............................................................16
A. Análisis económico y financiero ................................................................................. 16
B. Aspectos técnicos ........................................................................................................ 16
C. Gestión financiera ....................................................................................................... 17
D. Adquisiciones .............................................................................................................. 17
E. Aspectos sociales (con inclusión de las salvaguardas) ............................................... 17
F. Aspectos ambientales (con inclusión de las salvaguardas) ......................................... 18
G. Compensación de reclamaciones del Banco Mundial ................................................ 19
Anexo 1: Marco de resultados y seguimiento ............................................................................21
Anexo 2: Descripción detallada del proyecto ............................................................................26
Anexo 3: Mecanismos de ejecución ............................................................................................33
Anexo 4: Plan de Apoyo a la Ejecución .....................................................................................48
Anexo 5: Análisis económico y financiero .................................................................................51
Anexo 6: Análisis financiero: FND e intermediarios ................................................................56
Anexo 7: Síntesis del sector financiero de México ....................................................................68
RESEÑA DE DATOS DEL DOCUMENTO DE EVALUACIÓN INICIAL DEL
PROYECTO
México
Expansión de Finanzas Rurales (P153338)
DOCUMENTO DE EVALUACIÓN INICIAL DEL PROYECTO
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
GFMDR
Informe n.° PAD1326
Información básica
Número de identificación del
proyecto
Categoría de evaluación
ambiental
Gerente de proyecto
P153338 F, evaluación de intermediarios
financieros
Steen Byskov, Rekha Reddy
Instrumento de financiamiento Fragilidad o limitaciones de capacidad [ ]
Financiamiento para un proyecto de
inversión
Intermediarios financieros [ X ]
Series de proyectos [ ]
Fecha de inicio de la ejecución del
proyecto
Fecha de finalización de la ejecución del proyecto
29 de enero de 2016 31 de diciembre de 2020
Fecha prevista de entrada en vigor Fecha prevista de cierre
29 de enero de 2016 31 de diciembre de 2020
En colaboración con la
Corporación Financiera
Internacional:
No
Gerente de prácticas Directora principal de
Prácticas Mundiales Director de país Vicepresidente regional
Alfonso García Mora Gloria M. Grandolini Gerardo M. Corrochano Jorge Familiar
Prestatario: Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero
Entidad responsable: Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero
Persona de
contacto:
Raúl Galindo
Cargo: Director general adjunto de
finanzas y operaciones
Teléfono: 525552301600 Correo
electrónico:
Datos sobre el financiamiento del proyecto (en millones de USD)
[ X ] Préstamo [ ] Donación de
la
Asociación
Internacional
de Fomento
[ ] Garantía
[ ] Crédito [ ] Donación [ ] Otros
Costo total del proyecto: 405,00 Financiamiento total del
Banco:
400,00
Déficit de
financiamiento:
0,00
Fuente de financiamiento Monto
Prestatario 5,00
Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento
400,00
Total 405,00
Desembolsos previstos (en millones de USD)
Año fiscal 2016 2017 2018 2019 2020 2021 0000 0000 0000 0000
Anual 5,00 140,00 135,00 80,00 28,00 12,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Acumulado 5,00 145,00 280,00 360,00 388,00 400,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Datos institucionales
Esfera de actividad (principal)
Finanzas y mercados
Esferas de actividad asociadas
Agricultura
Temas transversales
[ ] Cambio climático
[ ] Fragilidad, conflictos y violencia
[x] Género
[ ] Empleos
[ ] Alianza público-privada
Sectores/Cambio climático
Sector (máximo: 5; el porcentaje total debe ser igual a 100)
Sector principal Sector % Porcentaje de
beneficios
comunes en
materia de
adaptación
Porcentaje de
beneficios
comunes en
materia de
mitigación
Agricultura, pesca y silvicultura Sector de agricultura,
pesca y silvicultura
general
20
Financiamiento Financiamiento para
pequeñas y medianas
empresas
40
Financiamiento Otros intermediarios
financieros no bancarios
40
Total 100
Certifico que no hay información sobre beneficios comunes en materia de adaptación y
mitigación relacionados con el cambio climático aplicable a este proyecto.
Temas
Tema (máximo: 5; el porcentaje total debe ser igual a 100)
Tema principal Tema %
Desarrollo de los sectores financiero y
privado
Otros aspectos sobre el desarrollo del sector
financiero
80
Desarrollo rural Otros aspectos del desarrollo rural 20
Total 100
Objetivo de desarrollo propuesto
El objetivo de desarrollo del proyecto es expandir la disponibilidad de financiamiento para la economía
rural.
Componentes
Nombre del componente Costo (en millones de USD)
1. Expansión del crédito para micro, pequeñas y medianas empresas
(MIPYMES) rurales
375,00
2. Fortalecimiento de la capacidad institucional para proporcionar
financiamiento rural sostenible
30,00
Herramienta de calificación del riesgo de las operaciones sistemáticas
Categoría de riesgo Calificación
1. Aspectos políticos y buen gobierno Moderado
2. Aspectos macroeconómicos Moderado
3. Estrategias y políticas del sector Moderado
4. Diseño técnico del proyecto o programa Moderado
5. Capacidad institucional para la ejecución y sostenibilidad Moderado
6. Aspectos fiduciarios Moderado
7. Aspectos ambientales y sociales Bajo
8. Partes interesadas Moderado
GENERAL Moderado
Cumplimiento
Política
¿El proyecto se aparta de las estrategias de asistencia a los países en cuanto a
contenido o a otros aspectos importantes?
Sí [ ] No [X]
¿El proyecto requiere alguna excepción a las políticas del Banco? Sí [ ] No [X]
¿Esa excepción ha sido aprobada por la administración del Banco? Sí [ ] No [ ]
¿Se busca que el Directorio Ejecutivo apruebe alguna excepción a las políticas? Sí [ ] No [X]
¿El proyecto cumple con los criterios regionales de preparación para la
ejecución?
Sí [X] No [ ]
Políticas de salvaguarda que se aplican al proyecto Sí No
Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01) X
Hábitats Naturales (OP/BP 4.04) X
Bosques (OP/BP 4.36) X
Control de Plagas (OP 4.09) X
Recursos Culturales Físicos (OP/BP 4.11) X
Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10) X
Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12) X
Seguridad de las Presas (OP/BP 4.37) X
Proyectos relativos a Cursos de Agua Internacionales (OP/BP 7.50) X
Proyectos en Zonas en Disputa (OP/BP 7.60) X
Obligaciones jurídicas
Nombre Repetida Fecha de
exigibilidad
Frecuencia
Sección I.C.1.d) (línea de crédito) x
Descripción de la obligación
Con el objeto de llevar a cabo la Parte 1 b) del Proyecto, proporcionar un subpréstamo a un Beneficiario
Elegible en virtud de un Acuerdo de Préstamo para la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario,
Rural, Forestal y Pesquero (FND) firmado entre el Prestatario y el Beneficiario Elegible, según los
términos y condiciones que resulten aceptables para el Banco y establecidos en el Manual Operativo.
Condiciones
Fuente de los fondos Nombre Tipo
Banco Internacional de
Reconstrucción y
Fomento (BIRF)
Acuerdo de Préstamo, sección 4.01 Entrada en vigor
Descripción de la condición
Se ha suscrito, al menos, un Acuerdo de Financiamiento Subsidiario en nombre del Prestatario y un
Intermediario Financiero Participante (IFP) Elegible.
Composición del equipo
Personal del Banco
Nombre Función Título Especialización Unidad
Steen Byskov Gerente de
proyecto
(responsable de la
rendición de
cuentas y la toma
de decisiones)
Economista
financiero superior GFMDR
Rekha Reddy Gerente de
proyecto
Economista superior GFMDR
Gabriel Peñaloza Especialista en
adquisiciones
Especialista en
adquisiciones GGODR
Daniel Chalupowicz Especialista en
gestión financiera
Especialista en
gestión financiera GGODR
Anita Tarce Miembro del
equipo
Asistente de
programas GFMDR
Daniel Ortiz del Salto Miembro del
equipo
Consultor GTCDR
Dora Patricia Andrade Especialista en
salvaguardas
Consultora GENDR
Elena Segura Labadia Miembro del
equipo
Consejera jurídica
principal LEGLE
Gabriela Grinsteins Miembro del
equipo
Consejera jurídica
adjunta LEGLE
Eva M. Gutiérrez Miembro del
equipo
Jefa de programas LCC1C
Francisco Rodríguez Miembro del
equipo
Especialista superior
en adquisiciones GGODR
Henry Forero Ramírez Miembro del
equipo
Especialista superior
en el sector público GGODR
José Isaac Rutman Miembro del
equipo
Consultor GFMDR
Luis de la Plaza Bringas Miembro del
equipo
Oficial financiero
principal/Mercados de
capital generador de
deuda y CBP
FABBK
Martin Henry Lenihan Especialista en
salvaguardas
Especialista sénior en
desarrollo social GSURR
Pierre Olivier Colleye Miembro del
equipo
Especialista superior
en microfinanzas GFADR
Puja Guha Miembro del
equipo
Consultor GFMDR
Sunita Varada Miembro del
equipo
Especialista en el
sector financiero GFMDR
Víctor Manuel Ordoñez
Conde
Miembro del
equipo
Oficial superior de
finanzas WFALN
Christian Rodríguez Miembro del
equipo
Consultor GFMDR
Miriam Bruhn Miembro del
equipo
Economista superior DECFP
Xiomara A. Morel Miembro del
equipo
Especialista Superior
en Gestión Financiera GGODR
Alejandra Ramón y
Martínez de Alva
Miembro del
equipo
Ayudante de equipo LCC1C
Equipo extendido
Nombre Título Teléfono de la oficina Ubicación
Ubicaciones
País Primera División
Administrativa
Ubicación Planificada Real Comentarios
Consultores (se divulgarán en el Resumen mensual de operaciones)
¿Se necesitan
consultores? Los servicios de consultoría están por determinarse.
1
I. CONTEXTO ESTRATÉGICO
A. Contexto nacional
1. En los dos últimos decenios, las acertadas políticas económicas de México han
contribuido al logro de condiciones macroeconómicas estables y a la capacidad de
recuperación durante la crisis financiera mundial. México es un país de ingreso
mediano alto, cuyo ingreso nacional bruto (INB, Método del Atlas) per cápita era de
USD 9980 en 2014. Es miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) y del Grupo de los Veinte, y tiene con una economía abierta y
acuerdos comerciales con más de 40 países. Su economía se recuperó rápidamente de la
crisis financiera mundial del período 2008-09, y alcanzó una tasa media de crecimiento
del 4,4 % entre 2010 y 2012. Junto con la economía mundial, el crecimiento del producto
interno bruto (PIB) disminuyó en 2013 y 2014 al 1,4 % y al 2,1 %, respectivamente. Se
proyecta que el PIB aumente al 2,9 % en 2015 y al 3,3 % en 2016 a medida que se
recupera la confianza y se concretan los beneficios de las reformas estructurales
recientes.
2. Sin embargo, al igual que muchos países de América Latina, México enfrenta el
desafío del crecimiento de la productividad. Durante el último decenio, la economía
experimentó un crecimiento anual del 2,4 %, cifra muy inferior al promedio regional del
4 %. El bajo crecimiento de la productividad redujo el aumento de los ingresos, y el
ingreso per cápita de México se ha mantenido en alrededor del 30 % del de los Estados
Unidos. En comparación, el ingreso per cápita de los tigres de Asia oriental se triplicó
durante los últimos tres decenios y, actualmente, es de alrededor del 60 % del de los
Estados Unidos. En las obras sobre economía, se ofrecen numerosas explicaciones acerca
del bajo crecimiento de la productividad, todas las cuales son pertinentes en México:
desigualdad, obstáculos reglamentarios para hacer negocios, mercados no competitivos
para las empresas de servicios públicos, poca innovación, competencia de mercado
limitada, rigideces del mercado laboral, escasez de mano de obra calificada, y un sistema
financiero poco desarrollado.
3. La prosperidad compartida —el aumento de los ingresos entre el 40 % más pobre
de la población— también ha sido relativamente limitada. Entre 2004 y 2012, el
ingreso medio del 40 % más pobre de la población aumentó el 1,2 % por año. En una
comparación entre 17 países de América Latina, se observa que México se encuentra en
los últimos puestos (16 de 17) del aumento de los ingresos del 40 % más pobre de la
población durante el período1. El Gobierno ha puesto en marcha un programa de reforma
orientado hacia la “democratización de la productividad” a través de reformas
microeconómicas, en el que se reconoce que el crecimiento de la productividad entre los
grupos de bajos ingresos garantizará la prosperidad compartida.
1 Banco Mundial (2014), Social Gains in the Balance. A fiscal policy challenge for Latin America and the
Caribbean.
2
4. Las tasas de pobreza son mucho más altas en las zonas rurales que en las zonas
urbanas de México. Los estados varían ampliamente en cuanto a la riqueza, y los centros
urbanos son dinámicos, mientras que las zonas rurales han quedado aisladas. La
deficiente infraestructura rural ha impedido lograr avances importantes en la producción
agrícola. En 2012, la pobreza extrema vinculada a los ingresos2 del 30,9 % en las zonas
rurales duplicó con creces el 12,9 % registrado en las zonas urbanas. En cuanto a la
pobreza vinculada con los activos3 (pobreza moderada según las líneas de pobreza
nacionales, 2012), se registró un 64 % de pobres de zonas rurales y un 46 % de pobres de
zonas urbanas.
5. A pesar del marco macroeconómico estable y de una serie de reformas de mejora
del mercado, el mercado financiero no puede brindar acceso adecuado a segmentos
claves de México. Un sector financiero pujante que identifica y financia oportunidades
de negocios viables constituye una importante base microeconómica para la prosperidad
compartida, ya que respalda el aumento de los ingresos y, a la vez, ayuda a gestionar los
riesgos. El crédito en general y el crédito agrícola (rural)4 en particular están
insuficientemente desarrollados en México, y la falta de crédito se relaciona con una
actividad económica rural limitada.
B. Contexto sectorial e institucional
6. El sector financiero de México es pequeño, el crédito rural está insuficientemente
desarrollado, y las pequeñas empresas reciben poco crédito. En 2014, el crédito para
el sector privado de México ascendía al 23 % del PIB, es decir, menos de la mitad de los
promedios de la región de América Latina y el Caribe (47 %) y los países de ingreso
mediano alto (49 %). Según las mediciones de la base de datos sobre la inclusión
financiera en el mundo de 2014, solo el 6 % de los adultos de zonas rurales solicitaron
préstamos a una institución financiera el año pasado, el mismo nivel que en 2010 y muy
por debajo del promedio del 11 % de América Latina y el Caribe. Las sucursales
bancarias están disponibles en el 42,7 % de los municipios rurales, en comparación con el
99,5 % de los municipios urbanos. Los datos nacionales, provenientes de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), indican que solo del 20 % al 25 % de todas las
MIPYMES utilizan créditos bancarios. En el anexo 7, se ofrecen datos esenciales sobre el
sector financiero de México.
7. La ausencia de crédito para las empresas rurales se vincula con una actividad
económica rural limitada. Las limitaciones crediticias son generalizadas en las zonas
2 La pobreza extrema se refiere a los recursos suficientes para adquirir la canasta básica alimentaria según la línea de
pobreza alimentaria del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 3 Los pobres en activos son hogares con ingresos insuficientes para cubrir los gastos de realización de las
capacidades, vivienda y transporte. 4 La agricultura representa el 3,5 % del PIB, y su proporción de empleo es del 13 %. El sector agrícola cumple una
función social esencial, dada la importancia de los ingresos agrícolas en el total de ingresos de los pobres de zonas
rurales; sin embargo, la productividad laboral y el crecimiento del producto son bajos.
3
rurales de México y restringen las inversiones y el crecimiento de las empresas rurales5.
En las conclusiones preliminares de una encuesta realizada en 2014 por la asociación
civil Qué Funciona para el Desarrollo y el Banco Mundial entre 1000 agricultores de
Tlaxcala, se indicó que los agricultores no utilizan insumos clave, como fertilizantes, que
mejorarían su productividad, y la principal razón que mencionan es la falta de
financiamiento. En el Plan Nacional de Desarrollo de México (2013-18), se hace hincapié
en un sector primario productivo, rentable y competitivo.
8. El sistema financiero de México incluye algunos bancos grandes que se centran en
los clientes más importantes y un grupo disperso de instituciones financieras de
menor envergadura que brindan servicios a empresas más pequeñas y hogares de
menores ingresos. Cinco bancos representan el 56 % del total de activos de las
instituciones financieras supervisadas. Mientras tanto, 314 instituciones financieras no
bancarias6 (IFNB) supervisadas constituyen menos del 2,7 % de los activos. Muchas de
estas instituciones carecen de economías de escala, y algunas enfrentan problemas debido
a la falta de fuentes de financiamiento. Sin embargo, cumplen una función importante
para brindar acceso a los clientes, especialmente en las zonas más remotas, donde los
costos operativos de los bancos pueden ser altos.
9. Mediante las reformas de políticas del sector financiero, se ha respaldado un sólido
marco jurídico de financiamiento, el incremento de la disponibilidad de información
crediticia, y la mayor competencia con el ingreso abierto en el sector financiero. En
el índice de solidez de los derechos legales7 del informe Doing Business 2015, se ubica a
México muy por encima de los promedios de la región de América Latina y el Caribe y la
OCDE. En el indicador de obtención de crédito8 de los datos de Doing Business 2015,
México ocupa el puesto 12 de las 185 economías evaluadas. A fin de mejorar la
utilización de garantías, México ha introducido un marco integrado de transacciones con
garantía que se extiende a los activos muebles. La información crediticia, aunque
debilitada por la informalidad, se ha incrementado. Para promover la inclusión, se ha
autorizado a una clase de instituciones financieras que no captan depósitos (SOFOMES)
a operar sin supervisión de la CNBV. Algunos bancos extranjeros, como Citi, HSBC,
Santander y BBVA, operan en México. Si bien las instituciones financieras de desarrollo
(IFD) públicas siguen formando parte del sistema financiero, su contribución a la
actividad del sector financiero es menor que en la mayoría de los países importantes del
Grupo de los Veinte. La reciente ley de reforma del sector financiero continúa con el
proceso de reforma que procura mejorar el régimen de quiebras de México aclarando los
derechos de los acreedores y los deudores.
5 Love y Sánchez (2009), Credit Constraints and Investment Behavior in Mexico’s Rural Economy, documento de
trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo del Banco Mundial n.º 5014. 6 No se incluyen las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (SOFOMES) de propiedad de bancos cuyas cuentas
están consolidadas con aquellas de las casas matrices. 7 El índice mide la forma en que las leyes de garantías y quiebras protegen los derechos de prestatarios y
prestamistas. 8 El índice mide la cobertura, el alcance y la accesibilidad de la información crediticia.
4
10. Durante varios años, el Gobierno ha asignado prioridad a la expansión del acceso al
financiamiento, pero últimamente se ha puesto mayor énfasis en el crédito con fines
productivos y la utilización de las IFD a estos efectos. En 2011, el Gobierno estableció
dos órganos de coordinación, el Comité de Educación Financiera y el Consejo Nacional
de Inclusión Financiera, y en 2014, el presidente anunció los pilares fundamentales de
una estrategia nacional de inclusión financiera. A nivel internacional, México ha asumido
un rol de liderazgo en la inclusión financiera como presidente del Grupo de los Veinte en
2012. En la Ley de Reforma Financiera de 2014, se promovió el financiamiento otorgado
por intermediarios privados y por las IFD. México tiene seis bancos de desarrollo, seis
fondos fiduciarios gubernamentales y cuatro agencias financieras de desarrollo para
brindar respaldo a los sectores fundamentales, como la economía rural. Las IFD abordan
la brecha de acceso al financiamiento a través de la provisión de servicios financieros
(préstamos y depósitos), financiamiento, garantías parciales de crédito y asistencia
técnica para las IFNB. El prestatario propuesto para esta operación, la FND, es una de
estas agencias.
11. La FND9 respalda el acceso al financiamiento en la economía rural de forma directa
y a través del financiamiento y el fortalecimiento de las instituciones de crédito
pequeñas. La FND tiene como objetivo respaldar el acceso a servicios financieros rurales
para fomentar la actividad del sector privado, lo que incluye la agricultura, la pesca, la
silvicultura y el comercio rural. Hasta 2014, la FND se conocía como Financiera Rural.
Su establecimiento fue apoyado por el Banco Mundial cuando se liquidó Banrural en
2002. Banrural era un banco de desarrollo agrícola que otorgaba crédito subsidiado para
la agricultura. Esta entidad acumuló grandes pérdidas a causa de las ineficiencias, las
medidas de cobro deficientes y los altos costos administrativos.
12. La FND tiene activos por valor de USD 2700 millones y está fuertemente
capitalizada. A fines de 2014, los préstamos eran de USD 2100 millones y los activos
líquidos ascendían a USD 581 millones. La base de capital era grande, de
USD 2000 millones, lo que equivalía al 76 % de los activos en 2014. A diferencia de
otras IFD de México, la FND no está autorizada a captar depósitos y emitir bonos y, por
ende, tiene previsto expandir sus actividades tomando empréstitos de instituciones
financieras internacionales. Considerando el segmento al que la FND presta servicios, la
calidad de los activos es razonablemente satisfactoria, con un 4,1 % de préstamos no
productivos; además, la entidad mantiene un rendimiento del capital real positivo en
consonancia con su mandato.
13. El financiamiento y el fortalecimiento de los IFP es una parte importante y creciente
del enfoque de la FND para promover el acceso al crédito en las zonas rurales. En la
FND se prevé un crecimiento de la cartera del 62 % en 2018, con relación a fines de
2014. Otorgar financiamiento a través de los IFP y, de este modo, aprovechar las redes de
distribución ya establecidas por otros proveedores de servicios financieros, ayuda a
incrementar el alcance de la FND, ya que los IFP pueden prestar servicios de forma
9 En el anexo 6 se incluye un análisis más detallado sobre la FND y los IFP, incluido el desempeño financiero.
5
económica a pequeños prestatarios, y también a respaldar el desarrollo sostenible y a
largo plazo de la oferta de financiamiento rural del sector privado.
14. Los IFP incluyen diversos tipos y tamaños de instituciones (cuadro 1), y su
desempeño financiero, en general, es satisfactorio. A fines de 2014, los 442 IFP de la
FND tenían activos por valor de USD 4400 millones y préstamos por valor de
USD 3 millones, de los cuales USD 1 millón estaba financiado por la FND. De los 442
IFP, 386 no estaban supervisados por entidades de reglamentación financiera, y estaban
registrados como SOFOMES o asociaciones de productores, que la FND denomina
dispersoras. La mayoría de los IFP supervisados son asociaciones de crédito y
cooperativas, pero un número reducido de bancos y entidades de financiamiento contra
recibo de existencias también toman empréstitos de la FND10
. Solo 12 de los 442 IFP
captan depósitos. Por lo tanto, recurren en gran medida a la FND u otras instituciones
financieras para obtener fondos. El desempeño financiero varía ampliamente, pero es
sólido en la mayoría de los casos. En 2014, entre los IFP que presentaron informes, el
capital superaba el 10 % de los activos en los 380 IFP, excepto en 10; los préstamos
improductivos eran inferiores al 5 % en todos los IFP, excepto en 33, y los ingresos
fueron negativos en 38 IFP. En el anexo 6 se incluye un análisis más detallado de los IFP.
Cuadro 1. IFP de la FND
Diciembre de 2014 Instituciones
Porcentaje de la
cartera de la
FND
Prestatarios por
institución
Monto
promedio del
préstamo
Número Porcentaje Promedio USD
Instituciones supervisadas
Almacén general de
depósito
1
1
–
–
Cooperativa 12 2 3092 622
Asociación de crédito 43 20 62 52 243
Instituciones no supervisadas
Asociaciones de
productores
202
25
84
9474
SOFOM 184 51 1035 1972
Total 442 100 559 2875
Fuente: FND.
15. Además de proporcionar financiamiento, la FND ayuda a fortalecer la capacidad de
los IFP. La acreditación de los IFP en la FND tiene como objetivo principal gestionar el
riesgo crediticio de la FND, pero también sirve para fortalecer los IFP. La FND exige
información financiera sólida, procesos internos y de gestión de riesgos eficaces, buen
gobierno y cumplimiento de las reglamentaciones. A medida que los IFP se adaptan para
cumplir los requisitos, actualizan los mecanismos necesarios para acceder al
financiamiento comercial u obtener licencias de instituciones financieras supervisadas.
En conjunto con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación, la FND respalda el fortalecimiento de la capacidad de los IFP a través de
10
A fines de 2014, los bancos aún no estaban incluidos entre los IFP, pero actualmente sí lo están.
6
una red de proveedores acreditados para fortalecer la planificación de negocios, las
operaciones, los sistemas de TI y la gestión de riesgos.
16. La FND administra los subsidios de los créditos agrícolas y rurales a los que los
prestatarios pueden acceder en diversas instituciones. Los subsidios incluyen
garantías líquidas, que son fondos provistos por el Gobierno para compensar las pérdidas
por concepto de préstamos incobrables de ciertas carteras y permitir que los prestamistas
cobren primas de riesgo crediticio más bajas, y subsidios directos a los prestatarios. Se
puede acceder a los subsidios cuando se solicita un préstamo directamente a la FND, a
una institución financiera que sea cliente de la FND, o a los Fideicomisos Instituidos en
relación con la Agricultura (FIRA). Los pocos prestamistas que brindan servicios en
zonas rurales pueden acceder a estos subsidios y, por ende, generalmente se mantiene la
igualdad de condiciones. Los prestamistas pueden determinar libremente las tasas de
interés cuando utilizan productos de la FND11
o de los FIRA.
17. El Gobierno de México y la FND han solicitado este proyecto a fin de respaldar la
expansión de crédito de la FND para la economía rural. En la actualidad, la ley
permite que la FND tome empréstitos solamente de instituciones públicas nacionales e
instituciones financieras internacionales. La participación de las instituciones financieras
internacionales ayudará a ampliar las actividades basadas en buenas prácticas crediticias
y aprovechar las lecciones recogidas a nivel internacional. La ejecución satisfactoria de la
estrategia de la FND para ampliar su alcance requiere una interacción operativa eficaz
con los IFP, la evaluación y el seguimiento efectivos de los IFP, y el fortalecimiento
eficaz de la capacidad para promover la capacidad de los IFP.
C. Objetivos de nivel superior a los que contribuye el proyecto
18. La operación propuesta se corresponde plenamente con la estrategia de alianza con
México para los años fiscales 2014-19, con la cual, a su vez, se brinda respaldo el
Plan Nacional de Desarrollo de México (2013-18). La operación ha sido solicitada por
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), y se ha designado a la FND para
respaldar los objetivos de desarrollo establecidos. Se prevé que la operación contribuya a
los pilares del Plan Nacional de Desarrollo de México tendientes a lograr un crecimiento
más inclusivo y fomentar la prosperidad en México. Mediante el proyecto también se
respalda el área temática principal de la estrategia de alianza con el país relacionada con
el fomento de la productividad, que incluye el desarrollo del sector financiero y un
entorno empresarial más competitivo.
19. A través de la operación se respalda el doble objetivo del Grupo Banco Mundial de
erradicar la pobreza extrema y aumentar la prosperidad compartida brindando
acceso al financiamiento a las MIPYMES rurales desatendidas, lo que a su vez
respalda su crecimiento. Las investigaciones han mostrado una estrecha relación de
causalidad entre el desarrollo financiero y el crecimiento económico (en particular, a
11
Se exceptúa un programa con un tope de las tasas de interés para pequeños productores, incluidas las mujeres y las
poblaciones indígenas.
7
través del canal de préstamos para empresas) y, además, una asociación positiva con la
disminución de la desigualdad de ingresos12
. Los mayores niveles de desarrollo
financiero causan una disminución más rápida de la proporción de la población que vive
por debajo del umbral de pobreza13
, y la desigualdad de ingresos tiende a reducirse más
rápido con el desarrollo financiero14
. Durante 2014, aproximadamente el 28 % de los
prestatarios finales de la FND provino de zonas con niveles altos o muy altos de
marginación15
. Más del 40 % provino de municipios con un nivel medio de marginación.
Por último, mediante el proyecto se respalda el Programa de Acceso Universal a
Servicios Financieros antes de 2020, del cual México es uno de los 25 países prioritarios.
20. El Banco aporta una combinación de financiamiento a largo plazo y conocimientos
sobre préstamos a intermediarios financieros y financiamiento rural. El
financiamiento a largo plazo permitirá a la FND ofrecer financiamiento estable a los
pequeños intermediarios y, a su vez, ayudarlos a promover el crédito para las MIPYMES
rurales. Además, el equipo del Banco aporta experiencia sobre préstamos a
intermediarios financieros y financiamiento rural. El equipo también aprovecha los
conocimientos técnicos del Departamento de Desarrollo Económico y las Prácticas
Mundiales de Agricultura del Banco para aplicar las lecciones recogidas a nivel
internacional sobre el financiamiento para la agricultura. Por último, el equipo extraerá
lecciones del proyecto y las comunicará a las partes interesadas de México y de todo el
mundo.
II. OBJETIVO DE DESARROLLO DEL PROYECTO
A. Objetivo de desarrollo del proyecto
21. El objetivo de desarrollo del proyecto es expandir la disponibilidad de financiamiento en
la economía rural.
B. Beneficiarios del proyecto
22. La FND, los IFP y las MIPYMES que toman empréstitos de los IFP son los
principales beneficiarios del proyecto. Mediante el proyecto se ayuda a la FND a
expandir sus actividades y su cartera de préstamos, a reducir los costos operativos con
relación al tamaño de la cartera, y a fortalecer los sistemas de TI. Con el préstamo se
apoyará el otorgamiento de financiamiento para actividades productivas (no el crédito al
consumo), y el financiamiento ayudará a los IFP a llegar a más clientes e incrementar sus
actividades en las zonas rurales. Se fortalecerá la capacidad de los IFP, y se les
12
Véase “Who gets the credit? And does it matter? Households vs. firms lending across countries”, Beck y otros
(2012), The B.E. Journal of Macroeconomics. 13
Las pruebas empíricas indican que un aumento de 10 puntos porcentuales de la relación entre el préstamo privado
y el PIB reduce la proporción de la población que vive por debajo del umbral de pobreza entre 2,5 y
3 puntos porcentuales. 14
Beck y otros (2007), “Finance, Inequality, and the Poor”, Journal of Economic Growth. 15
El Gobierno de México clasifica los municipios según si tienen niveles muy altos, altos, medios, bajos y muy
bajos de marginación. La clasificación se basa en indicadores relacionados con la educación, la vivienda, los niveles
de ingresos y la densidad geográfica.
8
proporcionarán equipos para expandir la capacidad de ofrecer financiamiento sostenible
en las zonas rurales. Las MIPYMES rurales16
se beneficiarán de la mejora del acceso al
financiamiento y la expansión de la actividad económica.
C. Indicadores de resultados del objetivo de desarrollo del proyecto
23. Los principales indicadores de resultados son a) el número de préstamos
desembolsados con el proyecto, b) el volumen total de préstamos desembolsados con el
proyecto, y c) el índice de morosidad promedio de los IFP que reciben fondos del
proyecto (porcentaje). En el anexo 1 se explican los indicadores de resultados
intermedios adicionales.
III. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO
A. Componentes del proyecto
24. El proyecto tendrá dos componentes mediante los cuales se respaldará la expansión
de las finanzas rurales.
25. Componente 1. Expansión del crédito para MIPYMES rurales (USD 375 millones -
BIRF: USD 375 millones). Se desembolsará una línea de crédito de USD 365 millones a
través de los IFP (componente 1A). Se asignan USD 10 millones para aplicar, a título
experimental, nuevas soluciones financieras para las MIPYMES a través de los IFP o del
financiamiento directo otorgado por la FND (componente 1B).
Componente 2. Fortalecimiento de la capacidad institucional para proporcionar
financiamiento rural sostenible (USD 30 millones - BIRF: USD 25 millones). Mediante
este componente se respaldará la modernización del sistema core bancario de la FND a
fin de mejorar la provisión de financiamiento rural (componente 2A). Los fondos de
contrapartida (USD 5 millones) se utilizarán para financiar las actividades de
fortalecimiento institucional de las instituciones financieras rurales (componente 2B).
Componente 1. Expansión del crédito para MIPYMES rurales (USD 375 millones - BIRF:
USD 375 millones)
Subcomponente 1A. Línea de crédito a través de IFP a MIPYMES (USD 365 millones)
26. La línea de crédito se desembolsará por intermedio de la FND a través de los IFP
que brindan servicios a las MIPYMES rurales. La FND, el prestatario y organismo de
ejecución del proyecto, represtará los fondos a los IFP elegibles. Los IFP, a su vez,
represtarán los fondos a las MIPYMES rurales privadas elegibles. La FND asumirá el
riesgo crediticio de los IFP que no efectúen los reembolsos, y los IFP asumirán el riesgo
crediticio de las MIPYMES.
16
En este documento, “rurales” se refiere a municipios con menos de 50 000 habitantes, según la definición
establecida por el Gobierno de México.
9
27. La FND seleccionará cuidadosamente a los IFP en función de la solidez financiera,
la capacidad institucional para represtar, el buen gobierno y los procesos
operativos. Entre los posibles IFP se incluyen asociaciones de crédito y cooperativas
(Sociedades Cooperativas de Ahorro y Crédito Popular), almacenes generales de
depósito, SOFOMES, asociaciones de productores agrícolas (dispersoras) y bancos que
brindan servicios en la economía rural. El proceso de acreditación de un IFP para tomar
empréstitos de la FND puede llevar hasta un año, lo que obedece en parte a la
exhaustividad del proceso y en parte a que algunos posibles intermediarios deben
actualizar sus prácticas para ser elegibles. El examen de la acreditación incluye preguntas
generales sobre el tipo de instituciones y sus objetivos, como así también un examen
detallado de los productos, balances, estructura orgánica y buen gobierno, calidad de los
informes financieros, sistemas y manuales de operaciones y gestión de riesgos. La FND
realiza el seguimiento y la supervisión, dentro y fuera del emplazamiento de los IFP, a
intervalos regulares. La determinación de la elegibilidad de los IFP para recibir
financiamiento del Banco incluirá criterios de elegibilidad adicionales relacionados con la
calidad crediticia, la solvencia, la exposición con la FND y el financiamiento relacionado
para la elegibilidad inicial, y criterios relativos a los desembolsos en curso basados en el
desempeño financiero.
28. Además de expandir el financiamiento para los IFP existentes, la FND procura
ampliar su alcance introduciendo nuevos IFP. Las simulaciones indican un monto
global de aproximadamente USD 1900 millones de posible endeudamiento prudente
adicional de los IFP existentes17
. En el proyecto se incluirá una combinación de IFP
existentes y nuevos.
29. Las MIPYMES incluirán empresas legalmente constituidas y prestatarios
individuales. El monto máximo de un préstamo ayudará a destinar los préstamos a las
MIPYMES y garantizará que el proyecto esté adecuadamente disperso entre todos los
beneficiarios. En el proyecto se procurará incluir IFP que tomen medidas para llegar a las
mujeres y las poblaciones indígenas. Tanto el capital de trabajo como el financiamiento
para inversiones serán elegibles, y es probable que el primero predomine, habida cuenta
del tamaño y la sofisticación reducidos de las MIPYMES rurales.
Subcomponente 1B. Respaldo a los pilotos de financiamiento rural de la FND
(USD 10 millones)
30. La FND procurará ampliar la gama de soluciones para atender mejor las
necesidades de los prestatarios rurales. La FND y sus IFP generalmente ofrecen una
gama estrecha de productos financieros (principalmente, capital de trabajo y préstamos
simples para activos fijos). Para aumentar el acceso al financiamiento rural, será
necesario ampliar los productos financieros que tienen en cuenta las características
específicas del sector. El Banco y la FND acordarán un conjunto de diseños y
evaluaciones de soluciones.
17
En el anexo 6, se brindan más detalles sobre los supuestos y la estimación.
10
31. La línea de crédito de este subcomponente se ofrecerá en condiciones similares a las
del subcomponente 1A. El subcomponente 1B se destinará específicamente a las
pruebas de nuevos productos financieros. La FND podrá brindar servicios financieros
directamente a las MIPYMES, a través de los IFP, o mediante una combinación de ambas
opciones. Un objetivo fundamental será probar, evaluar o promover nuevos productos
financieros con potencial de ampliarse.
32. Las soluciones específicas se identificarán durante la preparación y la ejecución del
proyecto. La selección de las soluciones específicas se determinará mediante consultas
con la FND, sus IFP actuales y los principales actores del sector financiero. Estas
soluciones abordarán las limitaciones características del financiamiento rural, por
ejemplo, los ciclos de producción, los riesgos inherentes a la agricultura, los altos costos
de transacción o la falta de garantías. Los ejemplos de modalidades que se pueden
financiar con esta línea de crédito incluyen instrumentos de cobertura de riesgos para
productos agrícolas básicos, productos de arrendamiento financiero, financiamiento para
activos muebles, factoraje, recibos de depósito, financiamiento de la cadena de valor, u
otras iniciativas sostenibles para mejorar la inclusión financiera. Las enseñanzas extraídas
de estos pilotos se documentarán y se divulgarán.
Componente 2. Fortalecimiento de la capacidad institucional para proporcionar
financiamiento rural sostenible (USD 30 millones - BIRF: USD 25 millones)
Subcomponente 2A. Modernización de los sistemas bancarios (USD 25 millones)
33. La FND evaluará las opciones y realizará mejoras a la plataforma de core bancario
y los sistemas relacionados. La modernización de la TI es una esfera de acción
prioritaria en el reciente plan estratégico de la FND y reviste especial importancia en el
contexto de la expansión prevista de los balances de la FND. Con los procesos internos y
los sistemas de tecnologías de información y comunicación optimizados, se respaldará la
mejora de la provisión de servicios financieros, el seguimiento más eficaz del desempeño
y las capacidades más sólidas de gestión de riesgos de la FND. El componente incluirá
financiamiento para los equipos y el software de un sistema de core bancario actualizado,
y las consultas necesarias para el diagnóstico, el diseño técnico y el apoyo a la ejecución.
Mediante el componente también se puede ayudar a financiar la expansión de la
cobertura geográfica de la FND de manera eficaz en función del costo, por ejemplo, a
través de alianzas con asociados estratégicos con redes de distribución complementarias.
El sistema actualizado permitirá una mejor experiencia del usuario, con el objetivo de
facilitar los servicios bancarios en línea y el acceso a nuevos productos.
Subcomponente 2B. Fortalecimiento de las instituciones financieras rurales
(USD 5 millones, con el financiamiento de contrapartida)
34. La FND brindará fortalecimiento de la capacidad a los IFP para promover la
creación de un sector financiero rural sólido. Los objetivos son ayudar a gestionar los
riesgos de la FND y crear instituciones financieras rurales sólidas. La FND utilizará
fondos de la SHCP para ofrecer fortalecimiento de la capacidad y equipos a los IFP.
11
Además, utilizará una red existente de especialistas acreditados con experiencia en
brindar respaldo a instituciones financieras de bajos ingresos orientadas al sector rural.
35. Mediante la asistencia para el fortalecimiento institucional se abordarán, por
ejemplo, la gestión de riesgo crediticio, el buen gobierno institucional y los sistemas
de TI. A través del componente, se proporcionará fortalecimiento de la capacidad a los
IFP que reciben líneas de crédito de la FND y a los posibles IFP para ayudarlos a cumplir
los criterios de elegibilidad. Se asignará prioridad a los IFP que prestan servicios a las
poblaciones prioritarias, por ejemplo, los fondos indígenas.
B. Financiamiento del proyecto
36. El costo total del proyecto es de USD 405 millones, de los cuales USD 5 millones
corresponden al financiamiento de contrapartida. En este cuadro se resumen las
asignaciones del proyecto de los dos componentes.
Costos y financiamiento del proyecto
Componentes del proyecto
Costo del
proyecto
(millones de
USD)
Financiamiento
del BIRF
(millones de
USD)
Financiamiento
del BIRF
(porcentaje)
Componente 1. Línea de crédito 374,0 374,1 100 %
Componente 2. Capacidad
institucional
30,0 24,9 83 %
Total de costos del proyecto 404,0 399,0
100 % Comisión inicial 1,0 1,0
Total de financiamiento
requerido
405,0 400,0
C. Enseñanzas aprendidas y reflejadas en el diseño del proyecto
37. En el proyecto se incluyen enseñanzas obtenidas a partir de proyectos recientes, en
curso y finalizados del Grupo Banco Mundial y donantes, de las mejores prácticas
internacionales en el financiamiento de MIPYMES, y de las Directrices sobre el
financiamiento para intermediarios financieros de la OP 10.00 del Banco Mundial. También se incorporan las buenas prácticas identificadas en la evaluación del
Financiamiento del Banco Mundial para Líneas de Crédito, realizada por el Grupo de
Evaluación Independiente en 2006. En particular, se reflejan las siguientes prácticas:
1. El desempeño de las líneas de crédito mejora significativamente cuando los IFP son
sólidos. Esto se logrará mediante el riguroso proceso de selección y seguimiento que llevará
a cabo la FND. El equipo ha examinado el sistema de evaluación inicial y el sistema de
seguimiento de la FND para los IFP y los considera adecuados; no obstante, se ofrecieron
algunas sugerencias para mejorarlos, y las revisiones de los sistemas de supervisión y
seguimiento ya están en curso. En el anexo 2 se brindan más detalles sobre la elegibilidad de
los IFP. Por último, mediante el fortalecimiento de la capacidad ofrecido en el marco del
subcomponente 2B, se ayudará a actualizar los procesos de los IFP según sea necesario.
12
2. Una cartera de proyectos adecuada identificada durante la preparación respalda el
éxito de la ejecución. La demanda de los prestatarios finales y los IFP es necesaria, no solo
para el éxito de la ejecución, sino también en términos del impacto. En la actualidad, los
prestatarios finales específicos se encuentran considerablemente desatendidos por las
instituciones financieras, como se mencionó anteriormente. Las simulaciones indican que los
IFP existentes pueden fácilmente tomar empréstitos por USD 1900 millones adicionales.
Asimismo, se prevé que la FND identifique otros IFP.
3. El aprovechamiento de instituciones financieras privadas ayuda a llegar a más
prestatarios finales de manera eficaz en función de los costos. Excepto por la pequeña
parte de la línea de crédito (menos del 5 %) para aplicar a título experimental, soluciones
financieras innovadoras, la línea de crédito se desembolsará a través de los IFP del sector
privado en consonancia con el plan estratégico de la FND.
4. El intercambio de información entre las instituciones de crédito es importante para
prevenir la obtención de múltiples préstamos y gestionar el riesgo crediticio. Los
organismos privados de verificación de antecedentes crediticios de México han recibido una
calificación elevada en el indicador Obtención de crédito del informe Doing Business, y
mediante la reforma financiera de 2014 se fortaleció aún más el intercambio de información.
Con los recientes cambios en las reglamentaciones, la mayoría de los IFP que trabajan con la
FND deberán comprobar los datos con los organismos de verificación de antecedentes
crediticios y proporcionarles información a estos, excepto en el caso de los préstamos muy
pequeños. La única excepción son las asociaciones de productores agrícolas, que no están
obligadas a utilizar un organismo de verificación de antecedentes crediticios.
5. Cierta flexibilidad en las actividades contribuye al éxito del proyecto. El Grupo de
Evaluación Independiente ha observado que un cierto grado de flexibilidad en las actividades
del proyecto (por ejemplo, la aplicación a título experimental y la ampliación de los enfoques
innovadores) puede ayudar a mejorar los resultados del proyecto. En el marco del
subcomponente 1B, el proyecto tiene margen para aplicar a título experimental nuevas
soluciones tendientes a abordar las necesidades de financiamiento rural.
IV. EJECUCIÓN
A. Mecanismos institucionales y de ejecución
38. La FND es el prestatario y el organismo de ejecución del proyecto propuesto. El
Banco celebrará un Acuerdo de Préstamo con la FND y un Acuerdo de Garantía con los
Estados Unidos Mexicanos (el país miembro) a través de la SHCP. Para la ejecución del
componente 1, el prestatario (la FND) celebrará Acuerdos de Financiamiento Subsidiario
con los IFP elegibles para represtar a las MIPYMES rurales a través de acuerdos de
préstamo. En el caso del subcomponente 1B, la FND también podrá otorgar préstamos
directamente a las MIPYMES para las iniciativas piloto.
39. La FND se seleccionó debido a sus conocimientos especializados en créditos de
segundo piso para prestatarios rurales y su sólida posición financiera. La FND, una
de las 13 IFD de México, cumple un papel importante en la canalización de recursos para
la economía rural. La cartera de préstamos directos y de segundo piso (a través de los
IFP) de la FND está bien diversificada, y sus indicadores de solidez financiera existentes
y previstos son adecuados (véase el anexo 6). Su proceso de acreditación para la apertura
13
de líneas de crédito con los IFP incluye todos los elementos esenciales necesarios. Por
último, la FND tiene experiencia en colaborar con otra institución financiera
internacional, ya que actualmente ejecuta proyectos de financiamiento con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).
40. La Dirección Ejecutiva de Programas y Productos (DEPP) de la FND coordina el
diseño y la ejecución del proyecto, y será la principal contraparte del Banco. Sus
responsabilidades incluyen las siguientes: a) ejecutar el proyecto, según se describió
anteriormente; b) garantizar el cumplimiento de los requisitos fiduciarios y de
salvaguarda, y c) realizar el seguimiento y la evaluación del proyecto sobre la base de los
indicadores acordados. Un equipo técnico con representantes de la FND también
respaldará la ejecución del proyecto. El equipo básico incluirá un coordinador de
proyectos con experiencia, un especialista en temas fiduciarios y un especialista en temas
sociales y ambientales. La FND garantizará que el personal cumpla estas funciones de
manera eficaz durante toda la ejecución.
41. La FND ha preparado el Manual Operativo del Proyecto (MOP) en consonancia con
las disposiciones del Acuerdo de Préstamo. En el MOP se adoptan las políticas y los
procedimientos existentes de la FND, y se brindan detalles sobre los mecanismos de
ejecución, incluidos los criterios de elegibilidad de IFP y MIPYMES, y los
procedimientos y controles de los mecanismos fiduciarios y de salvaguardas. En el
anexo 3 se brindan detalles adicionales.
B. Seguimiento y evaluación de los resultados
42. La FND evaluará los avances según los indicadores acordados (véase el anexo 1). El
marco acordado de seguimiento y evaluación se basa en los informes y sistemas
existentes de los IFP. En su calidad de IFD, la FND ya posee una capacidad de
seguimiento considerable, que se ha fortalecido mediante los recientes préstamos del BID
(aprobados en 2012, 2014 y 2015) otorgados a la institución. Se podrán llevar a cabo
evaluaciones ad hoc específicas para estudiar iniciativas innovadoras en el marco del
subcomponente 1B, y se realizará una evaluación del impacto para analizar los impactos
de las actividades de fortalecimiento institucional junto con el Departamento de
Desarrollo Económico del Banco. Por último, los datos administrativos sobre los IFP se
utilizarán para realizar un seguimiento de su desempeño a lo largo del tiempo.
C. Sostenibilidad
43. La sostenibilidad del proyecto más allá de la vigencia del préstamo dependerá de la
capacidad de los IFP de acceder a fuentes de financiamiento alternativas. Luego de
trabajar con la FND, es muy probable que los IFP recurran a prestamistas comerciales.
Con el riguroso procedimiento de acreditación de la FND y la asistencia técnica provista
a los IFP, se mejorarán el buen gobierno, la gestión de riesgos y los procesos operativos
de los IFP, lo que les permitirá presentarse de manera más adecuada ante los prestamistas
comerciales. El historial de reembolso a la FND y presentación de informes sobre su
situación financiera también ayudará a los IFP a demostrar su capacidad de reembolso.
Una alternativa más avanzada para los IFP que no captan depósitos será transformarse en
14
una institución receptora de depósitos, lo que requerirá un cambio de licencia y
supervisión. Los procedimientos de acreditación de la FND son similares a los requisitos
de supervisión y, por ende, ayudarán a los IFP en ese camino. Por último, la titulización y
la venta de préstamos quizá pueda ser un mecanismo de financiamiento para los IFP.
44. La sostenibilidad de las actividades de la FND más allá de la vigencia del préstamo
dependerán del acceso continuo a recursos presupuestarios, el financiamiento de
instituciones financieras internacionales y el acceso a los mercados de capitales. La
necesidad de mantener y expandir las actividades de la FND se deberá evaluar
periódicamente según la brecha de acceso al financiamiento del sector rural. Aun cuando
los IFP existentes obtengan acceso al financiamiento comercial, es posible que persista la
necesidad de fortalecer IFP adicionales. Al momento de su creación, el marco jurídico
permitía que la FND financiara sus operaciones solamente con su propio capital. Luego
de la crisis financiera mundial, se autorizó a la FND a tomar empréstitos de IFD. Si bien
el Banco respaldó las restricciones legales de financiamiento cuando se estableció la
FND, una FND administrada satisfactoriamente podrá cumplir mejor su objetivo con
opciones adicionales de financiamiento. El acceso al financiamiento que ofrecen los
mercados de capitales puede proveer fondos a la FND en el futuro. Si la FND facilita la
titulización de las carteras de préstamos de los IFP, se podrá reducir la necesidad de
financiamiento. Cada opción conlleva diferentes riesgos que se deberán gestionar
eficazmente, además de las modificaciones legales que se deberán realizar a la Ley
Orgánica de la FND.
V. PRINCIPALES RIESGOS
A. Calificación general del riesgo y explicación de los principales riesgos
45. La calificación general del riesgo del proyecto es moderada, lo que refleja la solidez
financiera y la experiencia de la FND en materia de operaciones en el segmento de
las finanzas rurales. El principal riesgo para el logro del objetivo de desarrollo del
proyecto es que los IFP no logren desarrollar de forma sostenible su operación crediticia.
Este riesgo puede concretarse si los IFP crecen de manera demasiado enérgica con una
gestión de riesgos inadecuada, o si los IFP no encuentran suficientes actividades
económicas rurales viables. Un riesgo general para los intermediarios que prestan
servicios al sector agrícola es la vulnerabilidad a los fenómenos climáticos que afectan la
producción, la inestabilidad de los precios y las amenazas a la sanidad animal y vegetal.
La FND exige un seguro adecuado, cuando este está disponible en el mercado. Con el
fortalecimiento de la capacidad que se ofrece en el marco del subcomponente 2B para las
instituciones financieras rurales, se respaldarán los procesos operativos y las garantías de
créditos.
46. La FND realizará un riguroso proceso de selección y seguimiento de los IFP para
gestionar el riesgo crediticio. El proceso de selección de IFP que realiza la FND es
integral. El proceso se explica en el Manual de Políticas Crediticias de la FND e incluye,
entre otros aspectos, propiedad y buen gobierno, solidez financiera, gestión de riesgos y
procesos internos. El seguimiento se realiza fuera del emplazamiento de forma trimestral
y dentro del emplazamiento de forma semestral, e incluye visitas a los clientes de los IFP.
15
Cuando es necesario, la FND proporciona un plan de acción detallado de duración
determinada para atenuar las deficiencias identificadas.
47. La FND ha realizado esfuerzos para mejorar la gestión de riesgos de sus IFP, pero
aún quedan desafíos. La FND ha creado un sistema de seguimiento de alerta temprana y
ha promovido el mayor uso de los organismos de verificación de antecedentes crediticios
por parte de los IFP para mejorar la gestión del riesgo crediticio. Sin embargo,
actualmente no se supervisa el estado de los sistemas de TI de los IFP, y aunque el
financiamiento de primer piso y segundo piso de la FND tienen diferentes perfiles y
riesgos, el mismo personal está a cargo de la solicitud, el análisis y el seguimiento de los
préstamos.
48. La competencia no coordinada entre las IFD que amplían el financiamiento de
segundo piso puede reducir la demanda de fondos de los IFP. A varias IFD se les ha
indicado que aumenten el crédito. Los FIRA también proporcionan financiamiento de
segundo piso en las zonas rurales. Sin embargo, existe una segmentación: el 78 % del
financiamiento de los FIRA se provee a través de bancos, mientras que el 76 % del
financiamiento de segundo piso de la FND se proporciona a través de instituciones no
supervisadas. Además, la oferta de servicios financieros en las zonas rurales es tan
limitada que siguen existiendo amplias oportunidades de expansión.
49. La FND enfrenta desafíos operacionales para expandir sus actividades. La eficiencia
operativa y los sistemas de TI que la respaldan deben ser capaces de adaptarse al
incremento de las actividades. Esto se aplica tanto al financiamiento directo como al
financiamiento para IFP. Si bien este último es más sencillo en términos operativos que el
financiamiento directo, existen muchos intermediarios pequeños que plantean un desafío
operativo.
50. La actualización del sistema de TI de la FND y la alineación relacionada de los
procesos de negocios conllevan importantes riesgo de ejecución. El sistema, una vez
implementado, ayudará a la FND a gestionar los riesgos y supervisar el desempeño de
forma más eficaz. Sin embargo, los proyectos de TI en instituciones grandes son
complejos de gestionar y proclives a sobrecostos y atrasos (en general, su
implementación lleva más tiempo que el ciclo promedio del préstamo); además, requieren
procesos internos de planificación y seguimiento adecuados y competencias técnicas
específicas. El equipo ha examinado el plan maestro de TI de la FND que demuestra la
preparación, y ha contratado a un consultor especializado en TI como miembro del
equipo para evaluar los recursos humanos, la estructura de gestión de TI y los sistemas
existentes, a fin de fomentar un enfoque sólido y mantener expectativas realistas. Como
parte de la preparación del proyecto, el equipo del Banco brindó recomendaciones a la
FND, por ejemplo, a) designar un director superior de TI para el proyecto; b) crear una
oficina de gestión del proyecto, y c) realizar un ejercicio detallado de determinación del
costo del proyecto, que la FND está intentando implementar.
51. El aumento de la violencia en las zonas rurales de México puede reducir el impacto
del proyecto. En los últimos años, la violencia relacionada con el crimen organizado y el
narcotráfico ha aumentado en las zonas urbanas periféricas y las zonas rurales. Esta
16
violencia puede hacer que los IFP desistan de ofrecer financiamiento en las zonas
afectadas y menoscabar la viabilidad de los proyectos de MIPYMES. Al mismo tiempo,
las oportunidades económicas creadas por el financiamiento pueden ser una solución para
reducir el delito y la violencia, lo que justifica el riesgo.
VI. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN INICIAL
A. Análisis económico y financiero
52. En el marco del subcomponente 1A, el valor neto actualizado (VNA) previsto para
las MIPYMES se estima en USD 92 millones. Se prevé que la tasa de rentabilidad
económica (TRE) será del 21,7 %. En el análisis se estima el beneficio según la
diferencia en los flujos de efectivo entre el escenario con financiamiento y el escenario
sin financiamiento. El análisis se basa en datos agrícolas e investigaciones sobre el
terreno de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura,
en los que se estima el impacto de programas similares en el aumento del valor agregado
y la productividad, y las modificaciones de los salarios de las MIPYMES rurales. En el
anexo 5 se brindan detalles del análisis.
53. Con respecto a los subcomponentes restantes, se ofrecen pruebas provenientes de
obras escritas, habida cuenta de la naturaleza experimental o indirecta de los
beneficios. El fortalecimiento de la capacidad en la FND y los IFP, así como el efecto de
demostración de los pilotos en el contexto del subcomponente 1B, tienen el potencial de
mejorar la oferta y la calidad de los servicios financieros rurales. La relación entre el
acceso a la reforma financiera y el desempeño de las empresas está claramente justificada
en los estudios sobre el tema18
. Los estudios de referencia respaldan los programas de
fortalecimiento de la capacidad para las instituciones financieras tendientes a aumentar la
cantidad de productos financieros ofrecidos a las MIPYMES y la adaptación de tales
productos a las necesidades de estas empresas. El posible impacto en la pobreza es
especialmente importante para las poblaciones relativamente no bancarizadas19
.
54. La oferta de servicios financieros en las zonas rurales de México es sumamente baja. México tiene una cobertura de crédito muy baja en general, con diferencias considerables
entre las zonas rurales y urbanas; además, la oferta en las zonas rurales es exigua. El
escaso crédito de los bancos para las zonas rurales se ha concentrado en las grandes
agroindustrias. Mediante el proyecto se procura expandir la disponibilidad de
financiamiento rural en la economía rural y, a la vez, brindar respaldo a los
intermediarios financieros rurales sostenibles.
B. Aspectos técnicos
55. El diseño técnico del proyecto se basa en análisis de la FND, informes del Gobierno
de México, y los productos de conocimientos y los proyectos de financiamiento del
Banco. Los principios esenciales en los que se basa el diseño del proyecto incluyen a)
18
Véase, por ejemplo, Demirguc-Kunt y Klapper (2012). 19
Véase, por ejemplo, Burgess y Pande (2005).
17
criterios transparentes de elegibilidad de los IFP elaborados según los datos nacionales
(de la CNBV y Microfinance Information Exchange Market) e internacionales
disponibles para evaluar el desempeño del sector; b) adhesión a los principios del
mercado con respecto a las tasas de interés para los prestatarios finales; c)
establecimiento y seguimiento de indicadores claros para controlar el desempeño del
proyecto (anexo 1), y d) examen de la solidez financiera de la FND y sus procesos de
acreditación de IFP para recibir fondos en el marco del proyecto.
C. Gestión financiera
56. En el proyecto se utilizarán los sistemas nacionales, que en general ofrecen
condiciones adecuadas de control interno con sistemas financieros y operativos
sólidos y procedimientos bien definidos utilizados por las entidades del Gobierno
federal. La FND aplicará sus manuales y procedimientos operativos, que están
elaborados de forma adecuada y cumplen los requisitos de supervisión de la CNBV, la
autoridad de supervisión del sector financiero del país. El equipo supervisará
regularmente la gestión financiera y brindará capacitaciones periódicas para fortalecer la
capacidad, según sea necesario. Se llevará a cabo una auditoría anual del proyecto
conforme a los términos de referencia que el Banco considere aceptables. Se ha
establecido la capacidad de aplicar gastos retroactivos. La FND podrá solicitar retiros de
hasta el 20 % del monto del préstamo (USD 80 millones) para pagos de gastos elegibles
en el marco del proyecto que se hayan realizado hasta 12 meses antes de la firma del
acuerdo de préstamo.
D. Adquisiciones
57. En la gestión de las adquisiciones, se aprovecharán los aciertos y las enseñanzas
aprendidas por la FND en una operación en curso con el BID, y la experiencia de la
FND en el sector de las finanzas rurales. La FND será responsable de los procesos de
licitación del componente 2, incluida la preparación de los documentos de licitación, los
términos de referencia y la firma de contratos. Las adquisiciones contempladas en el
componente 1, incluida la selección de consultores, se basarán en las prácticas
establecidas comerciales o del sector privado de conformidad con la sección 3.13 de las
Normas sobre adquisiciones, “Adquisiciones en préstamos para entidades e instituciones
intermediarias financieras”, que se describen en el MOP. La FND proporciona fondos a
los IFP para que los represten a MIPYMES privadas mediante subpréstamos de montos
poco elevados en condiciones de financiamiento comercial. Se prevé que las
adquisiciones realizadas por los clientes se realicen de manera prudente debido a que los
préstamos se deben reembolsar con intereses.
E. Aspectos sociales (con inclusión de las salvaguardas)
58. En general, se prevé que el proyecto brinde importantes beneficios a los grupos
vulnerables tradicionalmente excluidos (por ejemplo, las mujeres y los pueblos
indígenas) del sector financiero en las zonas rurales. Los posibles impactos sociales
negativos, como el reasentamiento, son mínimos debido a los tamaños de los préstamos
ofrecidos y la aplicación de un proceso de examen ambiental y social.
18
59. Pueblos indígenas. La Política Operacional para Pueblos Indígenas (OP 4.10) se puso en
práctica debido a que el área del proyecto abarca todas las zonas rurales de México, y los
pueblos indígenas constituyen casi el 15 % de la población del país. La estrategia de la
FND para trabajar con las comunidades indígenas consiste en fortalecer la capacidad de
los Fondos Regionales Indígenas (FRI), establecidos por la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas como mecanismos comunitarios para la entrega de
subsidios federales a los grupos de productores indígenas. La FND trabaja con un
subconjunto de los FRI para ayudarlos a realizar la transición hacia los IFP. Los FRI
pueden recibir actividades fortalecimiento de la capacidad en el contexto del
subcomponente 2B. El documento del programa en el que se describe la estrategia sirve
de base para el Marco de Planificación para los Pueblos Indígenas (MPPI) del proyecto,
que se preparó y se divulgó en el sitio web de la FND y el InfoShop del Banco Mundial
en julio de 2015, y se analizó con las organizaciones de pueblos indígenas pertinentes
luego de la divulgación. Durante estas reuniones, el MPPI fue respaldado por los
participantes como un medio para fortalecer los FRI para el desarrollo económico local y
fomentar la provisión de crédito a las poblaciones tradicionalmente excluidas. El Banco
Mundial aprobó el MPPI y lo divulgó en InfoShop en agosto de 2015.
60. Reasentamiento involuntario. La Política Operacional de Reasentamiento Voluntario
no se pone en práctica porque mediante el proyecto se brindará respaldo a los IFP para
proporcionar préstamos relativamente reducidos a empresas rurales implementadas en
tierras privadas. Todas las actividades en tierras donde se lleva a cabo un reasentamiento
involuntario se incluyen en la lista de exclusión del Sistema de Gestión Ambiental y
Social.
61. Opiniones de los ciudadanos. En el proyecto se presentan varios puntos de acceso para
la participación de los ciudadanos. Entre estos se incluyen el formulario para comentarios
de clientes basado en Internet de la FND, la utilización de la información pública de la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros
(CONDUSEF) para recopilar y abordar las reclamaciones de los clientes de los IFP, y la
función de los FRI para potenciar a las comunidades marginales con recursos y facultades
relativas a la toma de decisiones.
62. Género. Los datos de la FND de 2014 sobre los beneficiarios de líneas de crédito que
eran propietarios exclusivos confirmaron que la mayoría eran mujeres. Esto se debe, en
parte, a un conjunto de políticas orientadas a la mujer aplicadas por la FND, que se
mantendrán durante la vigencia del programa. Se realizará el seguimiento de un indicador
desglosado por género de la cantidad de beneficiarios de las líneas de crédito.
F. Aspectos ambientales (con inclusión de las salvaguardas)
63. El proyecto se clasifica como perteneciente a la categoría F de riesgo ambiental
(evaluación de intermediarios financieros), y se ponen en práctica cuatro políticas de
salvaguardas ambientales. El riesgo ambiental se considera bajo dado que la FND tiene
experiencia en la aplicación de políticas ambientales y sociales, incluso con el BID. Las
políticas puestas en práctica son las siguientes: Evaluación Ambiental (OP 4.01), Hábitats
Naturales (OP/BP 4.04), Control de Plagas (OP 4.09) y Bosques (OP 4.36). Los
19
subproyectos no se identificarán con anterioridad, pero la mayoría serán préstamos de
bajo monto para MIPYMES. En 2014, el 95 % de los préstamos de los IFP era por
montos menores de USD 10 000, y el 78 % estaba relacionado con actividades
comerciales y de servicios. Con respecto a las cuestiones ambientales, no se prevén
impactos negativos importantes debido al tamaño de los préstamos ofrecidos y a la
aplicación de un proceso de examen ambiental y social.
64. La FND ha elaborado un Marco de Gestión Ambiental (MGA) para brindar apoyo
a los IFP en la identificación de los requisitos ambientales. En el MGA se aplican
criterios de elegibilidad, que incluyen el nivel de riesgo, los montos de los créditos y la
naturaleza de las actividades que se han de financiar. Las actividades se clasifican en tres
categorías: categoría 1, lista de exclusión; categoría 2, actividades elegibles que no
requieren permisos, licencias o autorizaciones ambientales, y categoría 3, actividades
elegibles que requieren alguna clase de permiso, licencia o autorización ambiental y la
aplicación de mejores prácticas. No se financiarán actividades que presenten riesgo alto o
probabilidades de tener impactos ambientales adversos importantes (categoría A del
Banco Mundial). El MGA fue aprobado por el Banco Mundial y publicado en el país en
julio de 2015, y se realizaron consultas con los IFP y otras partes interesadas, quienes
declararon su apoyo al marco definido. El MGA se divulgó en InfoShop en agosto de
2015.
65. En un análisis ambiental de las actividades posiblemente elegibles, se identificaron
las actividades más comunes (sectores de agricultura, ganadería, silvicultura y
pesca), sus impactos ambientales y medidas de mitigación, o buenas prácticas
ambientales, de salud y de seguridad para que utilicen los beneficiarios. Como parte
del MGA, se han elaborado recomendaciones sobre mejores prácticas temáticas, las que
se distribuirán a los beneficiarios pertinentes a través de folletos. En el MOP se describe
la ejecución del MGA, que incluye la distribución de los folletos y el seguimiento del
MGA. Se realizará un seguimiento ex post de los subproyectos a través de auditorías
aleatorias durante el primer año, en el examen de mediados de período del proyecto y una
vez finalizado el proyecto. No se prevén impactos acumulados debido a la amplia
variedad de emplazamientos de los subproyectos, su tamaño relativamente pequeño y la
naturaleza de las inversiones relativamente pequeñas (principalmente, capital de trabajo)
en las MIPYMES.
G. Compensación de reclamaciones del Banco Mundial
66. Las comunidades y las personas que consideren que se vieron afectadas
negativamente por un proyecto respaldado por el Banco pueden presentar sus
quejas ante los mecanismos existentes de compensación de reclamaciones del
proyecto, o bien, ante el Servicio de Compensación de Reclamaciones del Banco. Dicho servicio garantiza que las quejas recibidas se examinen rápidamente para abordar
las inquietudes relacionadas con los proyectos. Las comunidades y las personas afectadas
por el proyecto pueden presentar sus quejas ante el Panel de Inspección independiente del
Banco, el que determina si se produjeron o se podrían producir daños debido al
incumplimiento de las políticas y los procedimientos por parte del Banco. Las quejas
pueden presentarse en cualquier momento luego de que se hayan elevado las inquietudes
20
directamente ante el Banco y de que la administración del Banco haya tenido la
oportunidad de responder. Para obtener información sobre cómo presentar reclamaciones
al Servicio de Compensación de Reclamaciones institucional del Banco, visite
http://www.worldbank.org/GRS. Para obtener información sobre cómo presentar
reclamaciones al Panel de Inspección del Banco, visite www.inspectionpanel.org.
21
ANEXO 1: MARCO DE RESULTADOS Y SEGUIMIENTO
México: Expansión de Finanzas Rurales (P153338)
Declaración del objetivo de desarrollo del proyecto: El objetivo de desarrollo del proyecto es expandir la disponibilidad de financiamiento en la
economía rural.
Los resultados corresponden al nivel del proyecto.
Indicadores del objetivo de desarrollo del proyecto
Valores establecidos como meta (acumulados)
Nombre del indicador Core Unidad de
medida
Línea de
base AÑO 1 AÑO 2 AÑO 3 AÑO 4
Meta
final Frecuencia
Número acumulado de
préstamos desembolsados con
el proyecto
Número 0 14 400 40 000 66 000 71 000 74 800 Semestral
Volumen total acumulado de
préstamos desembolsados con
el proyecto
Millones
de USD 0 72 200 330 355 374 Semestral
Índice de morosidad promedio
de los IFP que reciben fondos
del proyecto
Porcentaje No
aplicable <6 <6 <6 <6 <6 Semestral
Indicadores de resultados intermedios
Volumen de líneas de crédito
del Banco para microfinanzas Sí Número 0 29 100 165 178 187 Semestral
Volumen de líneas de crédito
del Banco para pequeñas y
medianas empresas20
Sí Número 0 43 100 165 177 187 Semestral
Número acumulado de
beneficiarios finales que
reciben préstamos financiados
con fondos del proyecto
Número 0 8000 22 222 36 667 39 444 41 555 Semestral
20
En la definición de las MIPYMES beneficiarias se incluyen individuos y empresas, según el contexto de México. En este documento, las pequeñas y medianas
empresas se definen como la diferencia entre todas las MIPYMES del proyecto y aquellas clasificadas como microfinanzas para cumplir con los indicadores
básicos del Banco.
22
Subindicador 1: Número
acumulado de beneficiarios
finales de microfinanzas
financiados con fondos del
proyecto
Número 0 4800 13 333 22 000 23 666 24 945 Semestral
Subindicador 2: Porcentaje de
beneficiarios con préstamos
financiados con fondos del
proyecto que viven en
municipios marginados
Porcentaje 0 15 15 15 15 15 Semestral
Subindicador 3: Porcentaje de
beneficiarias mujeres que
reciben fondos del proyecto
Porcentaje 0 60 60 60 60 60 Semestral
Índice de morosidad promedio
del financiamiento de la FND
otorgado a los IFP en la línea
de crédito del proyecto
Porcentaje 0 <5 <5 <5 <5 <5 Semestral
Porcentaje de agencias de la
FND que utilizan el nuevo core
bancario
Porcentaje 0 0 0 10 50 70 Semestral
Número de IFP que reciben
fortalecimiento de la capacidad
de la FND
Número 145 145 290 435 580 725 Semestral
Presentación de los datos
operacionales Sí/No No Sí Sí Sí Sí Sí Semestral
Número de IFP registrados en
el sitio web de la Comisión
Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros
(CONDUSEF) para recibir
comentarios de los clientes
Número 107 130 150 180 200 200 Semestral
23
Descripciones de los indicadores
Indicadores del objetivo de desarrollo del proyecto
Nombre del indicador Descripción
Fuente de
datos/metodo-
logía
Responsabilidad
de la
recopilación de
datos
Número de préstamos
desembolsados con el proyecto
Número de préstamos desembolsados con el proyecto en el marco de
los subcomponentes 1A y 1B para la economía rural. Es la suma de dos
indicadores básicos desglosados a continuación que miden el número
de préstamos de microfinanzas y MIPYMES desembolsados. Las
MIPYMES beneficiarias incluyen individuos y empresas.
FND FND
Volumen total de préstamos
desembolsados con el proyecto
Este indicador es una medida acumulada del volumen total de fondos
desembolsados por los IFP para MIPYMES en la línea de crédito de los
subcomponentes 1A y 1B. Es la suma de dos indicadores básicos
desglosados a continuación que miden el volumen de créditos de
microfinanzas y el volumen de créditos de MIPYMES.
FND FND
Índice de morosidad promedio de
los IFP que reciben fondos del
proyecto
Índice de morosidad = préstamos en mora por 30 a 90 días / préstamos
brutos que reflejan la cartera en riesgo del financiamiento de los IFP
para los beneficiarios finales
FND FND
Indicadores intermedios
Volumen de líneas de crédito del
Banco para microfinanzas
Indicador básico: Una línea de crédito se clasifica como microfinanzas
si los subpréstamos de respaldo a) tienen un saldo pendiente promedio
(cartera de préstamos bruta/número de prestatarios activos) menor que
el 300 % del INB per cápita más reciente, o b) son inferiores a
USD 1000. Cualquiera de las dos circunstancias da lugar a la
clasificación como microfinanzas. Líneas de crédito y otros
mecanismos de financiamiento para subpréstamos de microfinanzas
minoristas otorgados por los IFP, o fondos de préstamos administrados
por la comunidad. Se informan los montos acumulados desembolsados
a la fecha más reciente disponible. Si la división entre microfinanzas y
MIPYMES no está disponible o no es posible, se utiliza el 50 % para
cada variable como indicador sustitutivo.
FND FND
Volumen de líneas de crédito del
Banco para MIPYMES
Indicador básico: Una línea de crédito es financiamiento de MIPYMES
si los subpréstamos de respaldo tienen un saldo pendiente promedio
mayor que el límite de microfinanzas que se indica a continuación, pero
FND FND
24
no superior a USD 300 000. Una línea de crédito se clasifica como
microfinanzas si los subpréstamos de respaldo a) tienen un saldo
pendiente promedio (cartera de préstamos bruta ÷ número de
prestatarios activos) menor que el 300 % del INB per cápita más
reciente, O b) son inferiores a USD 1000. Cualquiera de las dos
circunstancias da lugar a la clasificación como microfinanzas. Líneas
de crédito y otros mecanismos de financiamiento para subpréstamos de
MIPYMES minoristas otorgados por los IFP, o fondos de préstamos
administrados por la comunidad. Se informan los montos acumulados
desembolsados a la fecha más reciente disponible. Si la división entre
microfinanzas y MIPYMES no está disponible o no es posible, se
utiliza el 50 % para cada variable como indicador sustitutivo.
Número de beneficiarios finales
con préstamos financiados con
fondos del proyecto
Este indicador es una medida acumulada del número total de
beneficiarios únicos con préstamos de MIPYMES otorgados en la línea
de crédito de los subcomponentes 1A y 1B.
FND FND
Número de beneficiarios finales
con préstamos de microfinanzas
financiados con fondos del
proyecto
Este indicador es una medida acumulada del número total de
beneficiarios únicos con préstamos de microfinanzas otorgados en la
línea de crédito de los subcomponentes 1A y 1B. Una línea de crédito
se clasifica como microfinanzas si los subpréstamos de respaldo a)
tienen un saldo pendiente promedio (cartera de préstamos bruta ÷
número de prestatarios activos) menor que el 300 % del INB per cápita
más reciente, o b) son inferiores a USD 1000.
FND FND
Porcentaje de beneficiarios con
préstamos financiados con fondos
del proyecto que viven en
municipios marginados
El Consejo Nacional de Población clasifica a los municipios según su
nivel de marginación (desventaja social y económica), sobre la base del
censo de 2010. Mediante este indicador, se hará un seguimiento del
porcentaje de prestatarios finales (beneficiarios únicos, primer préstamo
y primer desembolso de fondos del proyecto) de los municipios con
niveles altos y muy altos de marginación.
FND FND
Porcentaje de beneficiarias
mujeres que reciben fondos del
proyecto
Porcentaje de beneficiarias mujeres únicas (se cuentan una sola vez).
FND FND
Índice de morosidad promedio del
financiamiento de la FND
otorgado a los IFP en la línea de
crédito del proyecto
Índice de morosidad = préstamos en mora por más de 90 días /
préstamos brutos que reflejan el financiamiento de la FND para los IFP
(promedio) FND FND
Porcentaje de agencias de la FND Porcentaje de agencias de la FND que han instalado el nuevo sistema FND FND
25
que utilizan el nuevo core
bancario
bancario y se encuentran, al menos, en la fase de pruebas.
Número de IFP que reciben
fortalecimiento de la capacidad de
la FND
Cantidad de IFP financiados a través del subcomponente 2B. Se
incluyen los IFP que reciben fondos a través de la línea de crédito y los
IFP que aún no son elegibles para la línea de crédito o aún no participan
en esta.
FND FND
Presentación de los datos
operacionales
La FND presenta información sobre indicadores de seguimiento
adicionales según se indica en el Manual Operativo. FND FND
Número de IFP registrados en el
sitio web de la CONDUSEF para
recibir comentarios de los clientes
Indicador de comentarios de los ciudadanos: Los datos están
disponibles en el sitio web de la CONDUSEF. Se incluyen todos los
IFP que trabajan con la FND, no solo aquellos que se financian en el
marco del proyecto.
CONDUSEF CONDUSEF
En el anexo 3, se describen los indicadores adicionales que se medirán.
26
ANEXO 2: DESCRIPCIÓN DETALLADA DEL PROYECTO
México: Expansión de Finanzas Rurales
1. El proyecto es un préstamo quinquenal para intermediación financiera por un
monto de USD 400 millones, que consiste en una línea de crédito del BIRF para la FND. Se
proporcionará una línea de crédito que se desembolsará por intermedio de la FND a través de los
IFP elegibles que brindan servicios a prestatarios rurales, según los principios de la OP 10.00
(véase la evaluación en el anexo 6). La FND, el prestatario y organismo de ejecución del
proyecto, represtará o financiará a los IFP. La FND seleccionará a los IFP según los criterios
acordados entre la FND y el Banco. Los IFP seleccionados, a su vez, subfinanciarán a
MIPYMES privadas en la economía rural.
2. El objetivo de desarrollo del proyecto es expandir la disponibilidad de
financiamiento en la economía rural. El objetivo de nivel superior del proyecto consiste en
promover el crecimiento y la creación de empleo mediante las oportunidades para el crecimiento
de las empresas que se generarán con el financiamiento. El proyecto tendrá dos componentes
mediante los cuales se respaldará el desarrollo del financiamiento productivo.
Componente 1. Expansión del crédito para las MIPYMES rurales
Subcomponente 1A. Línea de crédito a través de IFP a MIPYMES (USD 365 millones)
3. El subcomponente 1A tiene tres partes interesadas principales: la FND, los IFP y los
prestatarios finales, incluidos los productores rurales y las MIPYMES. La estructura de la línea
de crédito para este subcomponente incluye lo siguiente: a) el Banco otorga una línea de crédito
a la FND; b) la FND otorga préstamos a los IFP, y c) los IFP otorgan subpréstamos a los
prestatarios finales. La FND administrará la línea de crédito según las disposiciones del Acuerdo
de Préstamo y el MOP, acordados con el Banco.
Gráfico 2.1. Estructura del flujo de fondos de la línea de crédito del subcomponente 1A
27
4. Como parte de sus responsabilidades en la ejecución del subcomponente 1A, la FND
a) definirá los criterios de elegibilidad de los IFP; b) definirá las características de los préstamos
que la FND ha de proporcionar a los IFP; c) definirá los criterios de elegibilidad de los
prestatarios finales; d) definirá las características de los subpréstamos elegibles para recibir
fondos del Banco; e) definirá y aplicará una estrategia de comunicación, y f) definirá y aplicará
una estrategia de seguimiento y evaluación. Esto se ha acordado con el Banco y se ha establecido
en el MOP.
5. La FND ofrecerá líneas de crédito a los IFP a través de un conjunto diverso de
instituciones financieras rurales. Estas instituciones financieras, descritas en el recuadro 1,
incluyen bancos nicho, asociaciones de crédito, Sociedades Financieras Populares (SOFIPOS),
cooperativas, instituciones financieras reguladas no supervisadas (SOFOMES), y organizaciones
de productores no reguladas que tienen la capacidad de llegar a productores rurales en los casos
en que las instituciones reguladas no pueden hacerlo. Los IFP represtarán fondos a las
MIPYMES, lo que les permitirá ampliar sus actividades. Además de respaldar el objetivo general
de mejorar el acceso al crédito en las zonas rurales, mediante el componente se ayudará a la FND
a lograr su objetivo estratégico de aumentar su proporción de crédito desembolsado a través de
intermediarios.
Recuadro 1. Tipos de instituciones con las que trabaja la FND
Instituciones supervisadas:
Bancos. Se incluyen bancos con licencia plena y bancos nicho.
SOFIPOS. Sociedades públicas de responsabilidad limitada que ofrecen servicios de préstamos y
depósitos.
Sociedades cooperativas de ahorro y crédito (cajas). Ofrecen préstamos y captan depósitos, y solo
se las supervisa si sus activos superan aproximadamente la suma de USD 1 millón. Actualmente, la
FND solo trabaja con cooperativas supervisadas.
Asociaciones de crédito. Empresas basadas en miembros que pueden ofrecer crédito solo a sus
miembros y pueden operar únicamente en el grupo industrial al que sus miembros pertenecen.
Almacenes generales de depósito. Se utilizan para almacenar productos agrícolas y también para
otorgar préstamos a aquellos que utilizan las instalaciones de depósito, con los productos almacenados
como garantía.
Instituciones no supervisadas:
SOFOMES. Sociedades públicas de responsabilidad limitada que ofrecen servicios de préstamos a la
población. Solo se supervisan las SOFOMES que tienen vínculos de propiedad con bancos, y la FND
tradicionalmente no ha trabajado con estas sociedades.
Asociaciones de productores o dispersoras. Asociaciones legalmente constituidas con fines diversos
que desembolsan créditos para productores primarios.
6. La selección de los IFP se basará en criterios de elegibilidad claramente definidos,
con especial atención a la solidez financiera y los medios para llegar a los destinatarios
específicos. El proceso de acreditación actualmente lleva hasta un año, lo que obedece en parte a
la exhaustividad del proceso y en parte a que muchos de los posibles intermediarios deben
actualizar sus prácticas para ser elegibles. El examen de la acreditación incluye preguntas
generales sobre el tipo de instituciones y sus objetivos, como así también un examen detallado de
los productos, balances, estructura orgánica, calidad de los informes financieros, sistemas y
manuales de operaciones y gestión de riesgos. El equipo ha examinado los procedimientos de
28
acreditación de la FND, que incluyen los elementos principales del proceso estándar de
diligencia debida, y las actividades de supervisión y seguimiento de la FND. La determinación
de la elegibilidad de los IFP para recibir financiamiento del Banco incluirá indicadores
transparentes de desempeño, como calidad crediticia, solvencia, exposición a la FND,
financiamiento relacionado, concentración de préstamos y otros aspectos relacionados con la
capacidad institucional, y prácticas de financiamiento adecuadas, por ejemplo, el uso de
organismos de verificación de antecedentes crediticios, según se especifica en el MOP.
7. Las simulaciones realizadas con datos de 2014 indican que el financiamiento a
través de los IFP se logrará, en parte, trabajando con más IFP y, en parte, aumentando el
financiamiento para los IFP existentes. Su base de capital de 2014 es de USD 951 millones, y
el financiamiento de la FND para estas instituciones actualmente es de USD 698,4 millones. La
mayoría de los IFP actuales de la FND tienen una exposición prudente a la FND, inferior al 25 %
de sus activos; sin embargo, el aumento de la exposición de los IFP existentes debe efectuarse
con cautela. La FND ha realizado simulaciones con el apoyo del Banco para estimar un monto de
posible financiamiento prudente para los IFP existentes, a fin de comprender la cantidad de IFP
que cumplen los criterios de elegibilidad propuestos y la naturaleza de sus actividades. Por
ejemplo, habrá un monto de alrededor de USD 1900 millones al ampliar el financiamiento solo
para los IFP con índices de morosidad inferiores al 5 %; el financiamiento de la FND no debe
superar el triple del capital del IFP, y el endeudamiento relativo al capital del IFP medido según
la proporción entre capital y activos no debe ser inferior al 15 %.
8. Las tasas de interés para los prestatarios finales se basarán en el mercado para
garantizar la sostenibilidad y evitar la creación de distorsiones de las tasas de interés del
mercado. La FND represtará los fondos a los IFP a tasas de interés que tendrán en cuenta el
costo mínimo de financiamiento, los costos operativos y un margen de riesgo crediticio adecuado
de la FND, subsidiadas en algunos casos por garantías líquidas disponibles de la FND u otros
fondos públicos. Los IFP establecerán de manera independiente sus tasas de interés, de las que se
espera que cubran, al menos, el costo de financiamiento, los costos operativos y una prima de
riesgo crediticio adecuada basada en la evaluación crediticia del prestatario.
9. Todos los beneficiarios finales de los préstamos de la FND participan en la economía
rural. En el caso del financiamiento de segundo piso en 2014, por volumen, el sector agrícola
fue el más predominante. Sin embargo, por número de préstamos, la actividad comercial fue la
más frecuente. Los préstamos de los IFP para empresas se otorgarán para fines productivos, tanto
a personas jurídicas como a personas físicas. Tanto el capital de trabajo como el financiamiento
para inversiones serán elegibles, y es probable que el primero predomine, habida cuenta del
tamaño y la sofisticación de los prestatarios rurales. Las mujeres constituyen la mayoría de los
prestatarios de la FND a través de IFP debido a su alto nivel de participación en los
microcréditos rurales.
10. Los pasos y procesos principales del financiamiento a través de los IFP fueron
reseñados por la FND y se describen en detalle en el MOP. En la reseña se incluye el proceso
de selección de créditos, un examen de los requisitos de documentación y los sistemas utilizados
en cada paso, y los procesos de supervisión y auditoría de los créditos. El financiamiento se
otorgará para los créditos proporcionados a través del servicio de generación de crédito y el
módulo de descuento de crédito, los cuales pueden financiarse a través de la línea de crédito. En
29
el anexo 6 se explica el desempeño financiero de la FND y los IFP, y se detalla el proceso de
crédito con relación a la OP 10.00.
Componente 1B. Respaldo a los pilotos de financiamiento rural de la FND
(USD 10 millones)
11. Mediante este componente se proporciona una línea de crédito a la FND para poner
en práctica, a título experimental, servicios y productos financieros que no están
generalizados en la economía rural. La FND y sus IFP habitualmente ofrecen una gama
estrecha de productos financieros a sus clientes o miembros. Alrededor del 79 % de la cartera de
la FND a través de los IFP se utiliza para financiar capital de trabajo, y otro 5 % para financiar
activos fijos. El crecimiento de la cartera dependerá, en parte, de que estos proveedores de
servicios financieros puedan expandir su línea de productos para satisfacer la demanda de las
empresas de la economía rural.
12. Los productos financieros que se han de generar y probar se terminarán durante la
ejecución y en consulta con los IFP. Mediante estos productos generalmente se intentará
abordar las limitaciones características del financiamiento rural, por ejemplo, los ciclos de
producción, los riesgos inherentes a la agricultura, los altos costos de transacción o la falta de
garantías. La lista de productos que se financiarán con esta línea incluyen productos de
arrendamiento financiero, financiamiento para activos muebles, factoraje, recibos de depósito,
agricultura contractual, u otros tipos de financiamiento de la cadena de valor. El equipo del
Banco Mundial colaborará con la FND para diseñar estas intervenciones y documentar las
enseñanzas extraídas de estas experiencias.
13. La FND podrá otorgar financiamiento directamente a las MIPYMES, a través de
los IFP, o mediante una combinación de ambas opciones. Un objetivo fundamental será
probar o promover nuevos productos financieros con potencial de ampliarse. Este
subcomponente, cuando se encauce a través de los IFP, también se coordinará con el
subcomponente 2B, mediante el cual se proporcionará fortalecimiento de la capacidad a las
instituciones financieras rurales (véase más adelante).
14. Los pilotos se implementarán según la siguiente secuencia. En primer lugar, la FND
elaborará en detalle las propuestas de los productos piloto. El Banco examinará las propuestas y
compartirá con la FND soluciones similares para superar los obstáculos que impiden el
financiamiento que se han implementado en todo el mundo, cuando corresponda. La FND
evaluará las alternativas y modificará, si fuera necesario, el diseño de las ideas piloto, además de
garantizar que el enfoque sea plenamente congruente con los objetivos de la FND y la capacidad
de ejecución de sus organismos. Los detalles del piloto se definirán claramente e incluirán el tipo
de beneficiarios específicos, los sectores que han de respaldarse, la zona geográfica donde se
implementará el piloto, las actividades que han de financiarse, el presupuesto estimado y el
plazo, entre otros datos. Se elaborará una estrategia de seguimiento y evaluación para medir el
avance y los resultados del piloto.
Componente 2. Fortalecimiento de la capacidad institucional para proporcionar
financiamiento rural sostenible (USD 30 millones)
30
Componente 2A. Modernización de los sistemas bancarios (USD 25 millones)
15. La FND analizará opciones para mejorar la plataforma de core bancario y los
sistemas relacionados. La modernización de la TI es una esfera de acción prioritaria en el plan
estratégico de 2014 y reviste especial importancia en el contexto de la expansión prevista de los
balances de la FND. Como parte del diagnóstico que se respalda en el marco de este proyecto, la
FND estudiará opciones que incluyen desde la implementación de nuevas aplicaciones de
software que complementen el sistema bancario actual hasta el posible reemplazo de toda la
plataforma de core bancario del banco. Un diagnóstico acertado ayudará a garantizar que el
alcance, el plazo y el presupuesto de tales mejoras estén dentro del ciclo del préstamo previsto y
tengan niveles de riesgo adecuados.
16. Con los procesos internos y los sistemas de tecnologías de información y
comunicación optimizados, se respaldará la mejora de la provisión de servicios financieros,
la mayor eficacia y las capacidades de gestión de riesgos de la FND. El componente incluirá
financiamiento para los equipos y el software de un sistema de core bancario actualizado, y las
consultas necesarias para el diagnóstico, el diseño técnico y el apoyo a la ejecución. Mediante el
componente también se puede ayudar a financiar la expansión de la cobertura geográfica de la
FND de forma eficaz en función del costo, por ejemplo, a través de alianzas con asociados
estratégicos con redes de distribución complementarias. El sistema actualizado también
contempla una mejor experiencia del usuario, con servicios bancarios en línea y acceso
simplificado a nuevos productos.
17. Los sistemas de información actuales de la FND presentan deficiencias que limitan
la eficacia y la gestión de riesgos. El sistema de información bancaria actual de la FND fue
creado en la década de 1990. Desde entonces, los cambios tecnológicos han generado sistemas
de core bancario más flexibles, fáciles de usar y ampliables. En la actualidad, el sistema de core
bancario de la FND presenta diferentes problemas, entre los que se incluyen la duplicación de la
recopilación de datos en distintas etapas del proceso crediticio, debido a que los módulos de
evaluación crediticia, seguimiento crediticio e incumplimiento de obligaciones de pago no están
integrados en un solo sistema. Esto también impide realizar un análisis integral de los riesgos. En
conjunto con la identificación de las necesidades relativas al sistema, la FND también lleva a
cabo una reestructuración de los procesos crediticios que se deben incorporar en una nueva
aplicación de software.
18. Los estudios de diagnóstico y la elaboración de especificaciones comerciales,
funcionales y técnicas son medidas preparatorias esenciales para evaluar las alternativas
para mejorar el sistema de core bancario de la FND. La FND será responsable de lo
siguiente: a) elaborar los requisitos comerciales, funcionales y técnicos internos de un sistema de
core bancario mejorado; b) evaluar diferentes opciones para mejorar el sistema bancario
existente, lo que incluye considerar opciones que abarcan desde nuevas aplicaciones de software
que complementen el sistema de core bancario actual hasta el posible reemplazo de toda la
plataforma de core bancario del banco; c) realizar un ejercicio detallado de determinación de
costos que indique los costos de las licencias de software, hardware, adaptaciones, consultas y
otros costos de implementación; d) elaborar un plan adecuado para mejorar o reemplazar el
sistema de core bancario, incluidos el presupuesto y el plazo estimados de la selección y la
implementación; e) llevar a cabo el proceso de adquisición de la nueva aplicación
31
correspondiente; f) firmar el contrato con la empresa seleccionada, y g) gestionar todos los
aspectos del proceso de implementación, por ejemplo, gestión general del proyecto, diseño de la
arquitectura y enfoque de integración, adaptaciones, pruebas, migración de datos y lanzamiento
del sistema.
19. La FND deberá fortalecer su capacidad interna para gestionar proyectos de TI de
gran envergadura. La FND deberá llenar vacantes fundamentales en el área de TI (director del
Departamento de TI) y crear una oficina de gestión de proyectos para coordinar y supervisar las
actividades relativas a la actualización del sistema de core bancario. Además, probablemente se
necesitará asistencia externa para respaldar el diagnóstico, la elaboración de las especificaciones
comerciales, funcionales y técnicas, y la implementación. Los profesionales de TI con
experiencia que han participado en modificaciones importantes de sistemas de instituciones
gubernamentales recomiendan que se establezca un comité directivo de expertos externos para
orientar este proyecto.
Componente 2B. Fortalecimiento de las instituciones financieras rurales (USD 5 millones,
con el financiamiento de contrapartida)
20. La expansión de los servicios financieros rurales en México se basará en el ingreso
de nuevas instituciones al mercado y el fortalecimiento de las operaciones de las
instituciones existentes. Actualmente, la FND recibe apoyo de la SHCP para brindar
fortalecimiento de la capacidad y equipos a un número limitado de IFP a través de una red de
especialistas acreditados con amplia experiencia en el respaldo de instituciones financieras
orientadas a las poblaciones de bajos ingresos. Mediante los fondos actualmente se brinda
asistencia a diferentes tipos de instituciones financieras rurales, dispersoras, asociaciones de
crédito, SOFOMES y cooperativas. En 2014, casi la mitad del fortalecimiento de la capacidad se
proporcionó a SOFOMES. El fortalecimiento de la capacidad se brinda de diversas maneras,
entre las que se incluyen el apoyo para abrir sucursales en zonas remotas, diagnósticos de
procesos de aprobación de créditos, y cursos de capacitación y becas para incrementar las
habilidades y la capacidad del personal de los IFP. Los fondos se asignan por orden de llegada.
21. Con los fondos de este subcomponente, se brindará fortalecimiento de la capacidad
a las instituciones financieras rurales. Con los fondos de este subcomponente, se brindará
fortalecimiento de la capacidad a los IFP que reciben líneas de crédito de la FND, y también se
ayudará a los posibles IFP a cumplir los criterios de elegibilidad de la FND con el objetivo de
contribuir a que los intermediarios financieros formales sólidos dejen de pertenecer al segmento
no supervisado. Los fondos se proporcionan de forma no discriminatoria; sin embargo, los
fondos destinados a las poblaciones prioritarias, como los pueblos indígenas, tienen preferencia
para el fortalecimiento de la capacidad que se ofrece a través de este subcomponente. El
fortalecimiento de la capacidad provisto mediante este subcomponente abarcará diversos temas,
entre los que se incluyen la gestión del riesgo crediticio, la capacitación sobre gestión y la
selección de sistemas de TI. Algunos IFP también reciben equipos (por ejemplo, fotocopiadoras
y escritorios) a través del proyecto para respaldar la apertura de sucursales o la ampliación de su
capacidad operativa para ofrecer acceso sostenible al financiamiento en zonas rurales.
22. Actualmente, entidades gubernamentales y otros organismos multilaterales ofrecen
apoyo complementario a los IFP y las MIPYMES beneficiarias. La IFD rural denominada
32
FIRA proporciona apoyo para el fortalecimiento institucional de instituciones financieras rurales.
La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación de México
ofrece diversas clases de apoyo a los beneficiarios agrícolas, por ejemplo, inversiones y gastos en
establecimientos agropecuarios. La Secretaría de Economía, a través del Programa Nacional de
Financiamiento al Microempresario, ofrece fortalecimiento de la capacidad a los IFP. Los pagos
basados en las inversiones en establecimientos agropecuarios y los subsidios para seguros de
cosechas se proporcionan a través de la empresa nacional de seguros agrícolas, AGROASEMEX.
El BID, mediante uno de sus préstamos a la FND, brinda apoyo a intervenciones tecnológicas
que permiten que los productores agrícolas aumenten su productividad.
33
ANEXO 3: MECANISMOS DE EJECUCIÓN
Mecanismos institucionales y de ejecución del proyecto
A. Mecanismos generales
1. La FND será el prestatario y el responsable de la ejecución del Proyecto de
Expansión de Finanzas Rurales. El Banco celebrará un Acuerdo de Préstamo con la FND y
un Acuerdo de Garantía con México, representado por la SHCP. Para la ejecución del
componente 1, el prestatario (FND) celebrará un Acuerdo de Financiamiento Subsidiario con los
IFP elegibles para represtar a las MIPYMES rurales a través de acuerdos de préstamo. En el caso
del subcomponente 1B, la FND también podrá otorgar préstamos directamente a través de
acuerdos de préstamo con MIPYMES para las iniciativas piloto. La DEPP de la FND participó
en el diseño de este proyecto y será la principal contraparte del Banco.
2. El organismo de ejecución forma parte del sistema de IFD que cumplen la función
esencial de encauzar los recursos a la economía rural en forma directa y a través de los
IFP. La cartera de préstamos de la FND de financiamiento directo y a través de IFP está bien
diversificada, y sus indicadores de solidez financiera existentes y previstos son fuertes. Sus
procedimientos de acreditación para la aceptación de IFP incluyen los elementos principales del
proceso estándar de diligencia debida.
3. Durante la ejecución del proyecto, la FND mantendrá un equipo básico dentro de la
DEPP. Este equipo incluirá un coordinador de proyectos con experiencia, un especialista en
temas fiduciarios, y especialistas en temas sociales y ambientales, quienes serán responsables,
entre otros aspectos, de a) preparar y actualizar un MOP detallado, y b) gestionar, implementar y
supervisar el proyecto según las disposiciones del Acuerdo de Préstamo y el MOP. La FND tiene
experiencia en colaborar con otras organizaciones internacionales21
, y el antecesor de la FND,
Banrural, fue reestructurado como parte de una operación del Banco22
.
4. Se creará un comité técnico con representantes fijos de diferentes áreas de la FND
para respaldar la ejecución de este proyecto. La FND designará al personal técnico de los
departamentos claves, incluidos los siguientes: a) Crédito; b) Programas y Políticas; c)
Operaciones; d) Legal; e) Administración de Datos; f) Promociones, y g) TI.
5. La FND ha preparado un MOP que es satisfactorio para el Banco en cuanto a la
forma y el fondo, y está en consonancia con las disposiciones del Acuerdo de Préstamo. En
el MOP se adoptan algunos procedimientos y políticas pertinentes que ya se aplican en los
manuales operativos existentes de la FND, y se indican detalles sobre los mecanismos de
21
En la actualidad, la FND administra un proyecto del BID de inversión en una línea de crédito condicional por
valor de USD 400 millones. 22
También fue responsable de gestionar el Préstamo para Fines de Ajuste Estructural destinado al Desarrollo de
Finanzas Rurales de México (P074655), aprobado el 12 junio de 2003, por un monto de USD 505 millones.
34
ejecución, incluidos los criterios de elegibilidad de los IFP23
, y sus procedimientos incluyen
controles específicos para garantizar que los fondos del proyecto se gestionen según prácticas
sólidas de gestión financiera. No se pueden realizar modificaciones al MOP sin la aprobación
previa del Banco.
6. Los fondos del Banco pasarán a la FND. En primer lugar, los fondos se asignarán como
parte del presupuesto nacional, que es aprobado anualmente por el Congreso, y posteriormente,
los fondos se integrarán con los recursos financieros propios de la FND. Una unidad específica y
experta a cargo de consolidar la información financiera dentro de la FND será la responsable de
la presentación de los informes financieros.
B. Gestión financiera y desembolsos
7. Se ha realizado una evaluación de los mecanismos de gestión financiera propuestos
del proyecto conforme a la OP/BP 10.00 y en consonancia con las pautas específicas del
Banco24
.
8. Resumen. El riesgo residual de gestión financiera, es decir, el riesgo inherente mitigado
por los controles existentes, es moderado. Desde la perspectiva operativa, el proyecto conlleva
algunas dificultades de ejecución. Sin embargo, la DEPP tiene una unidad experta encargada de
ejecutar proyectos financiados a través de instituciones internacionales multilaterales que cuenta
con mecanismos de ejecución aceptables.
Flujo de fondos. En primer lugar, los fondos del proyecto se asignarán como parte del
presupuesto que es aprobado anualmente por el Congreso, y además, los fondos se integrarán
con los recursos financieros propios de la FND.
Flujo de información. La FND tiene una unidad específica y experta encargada de
consolidar la información financiera luego de realizar una serie de procedimientos de frenos
y contrapesos.
El riesgo de la gestión financiera se mitiga a través de diversas medidas que se dividen en tres
niveles principales de control:
Medidas de mitigación a nivel del país. Los sólidos mecanismos públicos nacionales de
gestión financiera se aplicarán en este proyecto, ya que este se integrará en el presupuesto
nacional que opera en virtud de un marco jurídico integral y adecuadamente establecido. El
23
Los criterios de elegibilidad podrán incluir la calidad crediticia, la solvencia, el endeudamiento relativo al capital
con la FND y otros aspectos, como la eficacia operativa y el uso de organismos de verificación de antecedentes
crediticios. Además, la FND hará un seguimiento de los indicadores de desempeño financiero de los IFP, por
ejemplo, nivel de endeudamiento relativo al capital y rentabilidad medida por el rendimiento del capital y el
rendimiento de los activos, y los indicadores de calidad de la cartera (por ejemplo, índice de morosidad), y los
informará al Banco en la evaluación de mediados del período y para los informes sobre la supervisión de la
ejecución. 24
Manual de gestión financiera para operaciones de inversión financiadas por el Banco Mundial, documento
publicado por Políticas de Operaciones y Servicios a los Países el 1 de marzo de 2010.
35
Banco realizará anticipos de fondos para gastos elegibles registrados en partidas
presupuestarias ya reservadas.
Medidas de mitigación a nivel del proyecto. Existen normas operativas bien definidas
que rigen el proyecto, entre las que se incluyen los estrictos criterios de elegibilidad para
seleccionar a los beneficiarios y las normas claras para la transferencia del dinero, la
documentación de los gastos del proyecto y la supervisión del proyecto.
Medidas de mitigación a nivel de la entidad. La FND, a través de la DEPP, tiene
experiencia en la colaboración con el Banco. Si bien la unidad de gestión financiera está
adecuadamente dotada de personal, con una segregación apropiada de las funciones, quizá
sea necesario apoyar a la unidad con personal adicional para gestionar la carga de trabajo
incremental derivada de este proyecto. Además de ello, la unidad lleva a cabo una serie de
procedimientos conciliatorios periódicos para garantizar razonablemente la exactitud de la
información financiera.
9. Las principales medidas de mitigación incluyen la elaboración de un MOP, que ya
se ha preparado de manera satisfactoria para el Banco en cuanto a la forma y el contenido,
en el que se adoptan las políticas y los procedimientos pertinentes que ya se aplican en los
manuales operativos de la FND. Los procedimientos incluirán controles específicos para
garantizar que los fondos del proyecto se gestionen conforme a prácticas apropiadas de gestión
financiera. Además, la auditoría anual del proyecto garantizará que los fondos se hayan utilizado
para los fines previstos.
10. Los IFP que han de recibir subpréstamos a través de la FND se seleccionarán según
los criterios de elegibilidad de IFP y un monto máximo de los subpréstamos. Los criterios
relativos a los IFP se basarán en el procedimiento de acreditación de la FND y probablemente
incluirán indicadores relacionados con la solvencia, la calidad de los activos y el endeudamiento
relativo al capital. La elegibilidad de las empresas se basará en el proceso documentado de
emisión de seguros del IFP, y se evaluará la capacidad de reembolso y los aspectos relacionados
con el riesgo fiduciario, de salvaguardas y para la reputación.
11. Las medidas de control de mitigación descritas en el presente anexo incluyen los
siguientes:
i) Sólidos mecanismos nacionales de gestión financiera pública. ii) El presupuesto del proyecto se incluirá en la Administración Pública Federal y se
incorporará en los procedimientos presupuestarios de la FND, incluidos la formulación, el seguimiento y el control.
iii) El presupuesto se controlará y se supervisará a través de un Plan de Operaciones Anual.
iv) Los retiros de fondos del préstamo y la actividad de la cuenta del proyecto se incluirán en los sistemas contables centrales de la FND y se incorporarán en los estados financieros y las auditorías del proyecto.
v) La función de auditoría interna está a cargo del auditor interno de la FND, quien responde a un comité de auditoría independiente. También está sujeta al marco de
36
auditoría de la Entidad Fiscalizadora Superior. La CNBV también supervisa periódicamente a la FND.
vi) El auditor interno también es responsable de realizar el seguimiento de todas las conclusiones de los auditores externos.
vii) Los IFP serán responsables de transferir los subpréstamos y llevar registros de toda la documentación de respaldo de los gastos del proyecto, incluidas las pruebas de las transferencias a los beneficiarios del proyecto.
viii) Se han establecido diversos controles de las operaciones en las normas operativas del proyecto, a distintos niveles de la operación del proyecto, que incluyen la planificación del uso de los recursos y la autorización de los pagos relacionados con los créditos para los beneficiarios.
ix) Los estados financieros del proyecto estarán sujetos a auditorías externas anuales, que serán realizadas por auditores que sean aceptables para el Banco.
x) La FND elaborará y enviará al Banco informes financieros provisionales semestrales (dos veces por año) no auditados.
12. La FND será su propio agente financiero para esta operación.
Presupuestación
13. La FND tiene recursos financieros propios, que componen los fondos de la FND; con
estos recursos se respaldan sus operaciones de crédito y los gastos de la organización.
Además, en el marco del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable,
dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación de la Cámara de Diputados, se proporcionan
recursos para la operación de programas, con sujeción a las normas operativas, que contribuyen a
las operaciones crediticias. Estos recursos son contribuciones al capital de la organización y
forman parte de este, a fin de permitir la operación de los programas mencionados.
14. Los recursos del préstamo formarán parte de los recursos con los que se respaldan las
operaciones crediticias de la organización.
Contabilidad
15. La contabilidad de la FND se rige por las Normas de Información Financiera
emitidas por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos y las Disposiciones de Carácter
General en Materia Prudencial, Contable y para el Requerimiento de lnformación
Aplicables a la FND, emitidas por la CNBV. Existe un plan de cuentas que se adaptará para
mantener los registros contables del proyecto.
Control interno y auditoría interna
16. La oficina actual de auditoría interna depende del Comité de Auditoría
Independiente de la FND y también tendrá funciones de supervisión sobre las operaciones
financiadas por el Banco. El Comité de Auditoría también aprueba los programas anuales de
trabajo de las auditorías internas, supervisa las operaciones y recibe informes de auditoría. Se
han implementado sistemas adecuados para el seguimiento oportuno de las observaciones de las
auditorías internas y la aplicación de las recomendaciones.
37
17. Flujo de fondos. En el siguiente gráfico se presenta la secuencia general del flujo de
fondos, con la explicación correspondiente a continuación.
18. Habrá una cuenta bancaria designada para recibir los fondos del Banco. La elección
del banco se basará en la calidad de servicio conocida y la experiencia con diversas instituciones;
actualmente, los bancos con los que la FND tiene acuerdos son los siguientes: Interacciones,
Bancomer Santander y Banorte. La cuenta designada se abrirá en pesos mexicanos. La diligencia
debida con respecto a la aceptabilidad del banco comercial para recibir fondos financiados por el
Banco Mundial se ha confirmado con el Departamento de Préstamos del Banco Mundial.
19. Los fondos de la cuenta designada se utilizarán para pagar todas las actividades del
proyecto en el marco del componente 1 y las actividades del componente 2. El principal
38
mecanismo de desembolso de este proyecto será el anticipo de fondos a través de la cuenta
designada. Es posible que también se realicen reembolsos de fondos para algunas compras en el
marco del componente 2.
Mecanismos de desembolso. Los mecanismos de desembolso del préstamo25
se resumen a
continuación.
Cuadro 1.
Mecanismos de desembolso Método de
desembolso
En el marco de este préstamo, se podrán utilizar los siguientes métodos de desembolso:
Reembolso
Anticipos
Pagos directos
Método de los
anticipos
En caso de que se utilice el método de los anticipos, se aplicarán las siguientes
disposiciones:
La moneda solicitada para la cuenta designada es el peso mexicano, y se prevé que
todos los gastos de este proyecto se realicen en pesos mexicanos.
El Banco efectuará los desembolsos ante la solicitud de fondos, en la que la FND
solicitará recursos del préstamo según las necesidades de flujo de efectivo del
proyecto correspondientes al período de los dos trimestres siguientes.
Documentación de
respaldo
Estados de gastos26
, facturas y recibos, incluidas copias de los acuerdos entre los IFP y
los beneficiarios, con pruebas de las transferencias a dichos beneficiarios. Los anticipos
no utilizados se conciliarán con el saldo pendiente de la cuenta designada. También se
incluirá el estado de cuenta bancaria de la cuenta designada.
• Una proyección de los recursos necesarios para el período de los dos trimestres
siguientes.
• El tipo de cambio utilizado a los fines de la conversión.
Límites Diferentes aspectos, como el valor mínimo de las solicitudes de pagos directos, los topes
de la cuenta designada y los umbrales para la entrega de la aplicación de los fondos en
comparación con los registros, se determinarán y se acordarán con la FND y se
confirmarán con el Departamento de Préstamos.
Tipo de cuenta
designada
Segregada
Moneda de la cuenta
designada
MXN
Gastos retroactivos Los pagos elegibles deben cumplir las siguientes condiciones:
Deben haber sido realizados por el prestatario un año antes de la fecha del Acuerdo de
Préstamo.
No deben superar el 20 % del monto del préstamo (USD 80 millones).
Deben estar sujetos a los mismos sistemas, controles y criterios de elegibilidad que
los gastos realizados durante el período del préstamo.
Informes financieros
25
Se pueden consultar los detalles en el Manual de desembolsos para clientes del Banco Mundial. 26
Toda la documentación de respaldo de los estados de gastos estará disponible para ser examinados por los
auditores externos y el personal del Banco en todo momento durante la ejecución del proyecto, como mínimo hasta:
i) un año después de que el Banco reciba los estados financieros auditados que abarquen el período durante el cual
se realizó el último retiro de la cuenta del préstamo; ii) dos años después de la fecha de cierre, de ambas fechas la
que ocurra en último término. El Prestatario permitirá que los representantes del Banco examinen dichos registros.
39
20. La FND utiliza un sistema de contabilidad integral creado de forma interna para
preparar los registros contables del proyecto. Se trata de un software comercial con
capacidades adecuadas para reconocer diferentes niveles de cuentas y emitir informes
financieros. La FND utilizará su sistema contable, tal como se describió anteriormente, para
elaborar los informes financieros provisionales no auditados semestrales y los estados
financieros auditados anuales del proyecto. Estos se confeccionarán conforme al criterio de
contabilidad en valores de caja con los formatos acordados con la Secretaría de la Función
Pública (SFP) para la cartera de México.
Informe Fecha de exigibilidad
Informes financieros provisionales no
auditados semestrales del proyecto
Dentro de los 45 días posteriores al final de cada período
civil de seis meses informado.
Informe de la auditoría anual sobre
los estados financieros anuales de la
FND
Dentro de los seis meses posteriores al final de cada año civil
de desembolsos del préstamo (u otro período acordado con el
Banco).
Informe anual de auditoría de los
estados financieros del proyecto y
elegibilidad de los gastos
Dentro de los seis meses posteriores al final de cada año civil
de desembolsos del préstamo (u otro período acordado con el
Banco).
Auditorías externas
21. El Banco también solicitará el informe de auditoría de los estados financieros
anuales de la FND, de cada año civil, durante la ejecución del proyecto. Además, se
realizarán auditorías anuales de los estados financieros del proyecto y la elegibilidad de los
gastos de conformidad con la política del Banco, según se refleja en los términos de referencia de
las auditorías o el memorando de entendimiento acordado entre el Banco y la SFP. Una empresa
de auditoría independiente seleccionada por la SFP y aceptada por el Banco efectuará las
auditorías del proyecto. En los términos de referencia de la auditoría financiera anual, se exigirá
que auditores independientes informen sobre el uso real de los fondos, a fin de garantizar que los
fondos del préstamo se hayan utilizado para los fines previstos.
22. La misma empresa de auditoría designada por la SFP para auditar los estados financieros
anuales de la FND también podrá realizar la auditoría de los estados financieros del proyecto.
Procedimientos por escrito
23. La operación del proyecto se rige principalmente por las Normas Operativas, a las
que se vinculan distintos procedimientos y directrices. Habida cuenta de la documentación
disponible, solo aquellos procedimientos de gestión financiera que sean específicos del Banco se
recopilarán para el manual de gestión financiera del proyecto o se mencionarán en este. Ya se ha
preparado una versión del MOP de manera satisfactoria para el Banco en cuanto a la forma y el
contenido, en el que se adoptan las políticas y los procedimientos pertinentes que ya se aplican
en los manuales operativos de la FND. Los procedimientos incluirán controles específicos para
garantizar que los fondos del proyecto se gestionen conforme a prácticas apropiadas de gestión
financiera.
24. Evaluación de riesgos. En función de la evaluación de la gestión financiera del proyecto
realizada por el Banco, el riesgo residual general de gestión financiera se considera moderado.
40
C. Adquisiciones
25. La gestión de las adquisiciones en el marco del proyecto propuesto se basa en los
aciertos y las enseñanzas aprendidas por la FND, el organismo de ejecución, a partir de
colaboraciones previas con organismos multilaterales como el BID y su experiencia en el
sector financiero rural. La FND será responsable de los procesos de licitación (incluida la
preparación de los documentos de licitación, los términos de referencia y la firma de contratos)
del componente 2. Las actividades de adquisiciones en el marco del componente 1 se realizarán
según la sección 3.13 de las Normas sobre adquisiciones, “Adquisiciones en préstamos para
entidades e instituciones intermediarias financieras”. El servicio de crédito se proporciona a los IFP
a través de la FND para que lo represten a las MIPYMES mediante subpréstamos de montos
poco elevados, en condiciones de financiamiento comercial.
26. En el marco de este componente, se prevé que las adquisiciones efectuadas por los
clientes se realicen de manera prudente, ya que para ello se utilizarán los fondos de un
préstamo sobre el cual el beneficiario también pagará intereses. Por consiguiente, está
previsto que los procedimientos de adquisiciones se basarán en las prácticas establecidas
comerciales o del sector privado, que son aceptables para el Banco (de conformidad con las
disposiciones del párrafo 3.13 de las Normas sobre adquisiciones). Se recurrirá a los importantes
mecanismos de rendición de cuentas existentes a través de verificaciones realizadas por el
personal operativo de los IFP como parte del proceso de garantía de créditos y por los miembros
del equipo de auditoría interna/control a través de auditorías y verificaciones externas, incluidas
las verificaciones aleatorias de cada IFP efectuadas por la FND a partir de muestras y de forma
semestral. Las adquisiciones en el marco de los subpréstamos, incluida la selección de consultores,
se realizarán según las prácticas comerciales o del sector privado bien establecidas que resulten
aceptables para el Banco, como se describe en el MOP.
27. Disposiciones generales en materia de adquisiciones. Las adquisiciones del
componente de asistencia técnica del programa se realizarán conforme a lo dispuesto en los
documentos del Banco Normas: Adquisiciones de bienes, obras y servicios distintos de los de
consultoría con préstamos del BIRF, créditos de la AIF y donaciones por prestatarios del Banco
Mundial, publicado en enero de 2011 y revisado en julio de 2014, y Normas: Selección y
contratación de consultores con préstamos del BIRF, créditos de la AIF y donaciones por
prestatarios del Banco Mundial, publicado en enero de 2011 y revisado en julio de 2014, y en las
disposiciones estipuladas en el Acuerdo de Préstamo. Para cada contrato que se financie a través
del proyecto, los distintos métodos de adquisición o métodos de selección de consultores, los
costos previstos, los requisitos de examen previo y los plazos serán acordados entre el prestatario
y el Banco en el Plan de Adquisiciones. El Plan de Adquisiciones se actualizará al menos una
vez por año, o según sea necesario para reflejar las necesidades reales de ejecución del proyecto
y las mejoras en la capacidad institucional. El coordinador de la DEPP estará a cargo de la
coordinación de las actividades de adquisiciones y la actualización del Plan de Adquisiciones en
el Sistema de Ejecución de Planes de Adquisiciones, que es el sistema de ejecuciones de planes
de adquisiciones accesible al público.
28. Selección de consultores. Los servicios de consultores para el proyecto incluirán
asistencia técnica para la expansión de la cobertura geográfica de la FND, el seguimiento y la
evaluación de programas y productos estratégicos, y el fortalecimiento de la capacidad del
41
personal de la FND. La mejora de la plataforma bancaria, que forma parte del proyecto, se
financiará a través del préstamo, incluidos los servicios y las consultas que la FND necesitará
para respaldar el diseño y la ejecución de este proyecto. Estos se adquirirán según las políticas
del Banco y mediante el uso de documentos armonizados.
Las listas de los consultores preseleccionados para brindar servicios cuyo costo estimado
sea menor al equivalente a USD 1 millón por contrato podrán estar conformadas en su
totalidad por personas del país, según lo dispuesto en el párrafo 2.7 de las Normas sobre
consultores. Las universidades, instituciones gubernamentales de investigación,
instituciones públicas de capacitación y organizaciones no gubernamentales en algunos
campos especializados podrán participar brindando servicios de consultoría, conforme a
las normas y políticas sobre adquisiciones del Banco.
Empresas. Se prevé que la mayoría de los contratos con empresas ejecutados por la FND
se adjudicarán con el método de selección basada en la calidad y el costo. Las
designaciones de consultores de tipos específicos, según se acordó previamente con el
Banco en el Plan de Adquisiciones, se podrán seleccionar con los siguientes métodos: a)
selección basada en la calidad; b) selección según un presupuesto fijo, especialmente para
contratos de supervisión de obras; c) selección por el menor costo; d) selección basada en
las calificaciones de los consultores, para contratos con un costo aproximado inferior a
USD 300 000 o equivalente, y excepcionalmente, e) selección basada en una fuente
única, en las circunstancias explicadas en el párrafo 3.9 de las Normas sobre consultores.
Personas. Se contratarán consultores individuales para brindar servicios de asesoramiento
técnico y apoyo al proyecto, que se seleccionarán según lo dispuesto en la sección V de
las Normas sobre consultores. La totalidad de la selección directa de consultores estará
sujeta a examen previo. En el MOP se describen otros procedimientos específicos para la
selección de consultores.
29. Bienes y servicios distintos de los de consultoría. La adquisición de bienes y servicios
distintos de los de consultoría se realizará utilizando documentos estándares de licitaciones
armonizados para todas las licitaciones públicas internacionales y las licitaciones públicas
nacionales. Los contratos de bajo costo para bienes varios generalmente se adquirirán por medio
de procedimientos de comparación de precios (incluidas las cotizaciones de proveedores locales).
30. Costos operativos. Los costos operativos incluyen artículos varios, como suministros de
oficina, mantenimiento, comunicación, transporte y otros gastos relacionados con la gestión del
proyecto, como así también los viáticos de los funcionarios que participan en talleres
relacionados con los objetivos del proyecto. Se podrán realizar adquisiciones de montos bajos
para necesidades operativas utilizando métodos simplificados que resulten aceptables para el
Banco, según se detallan en el MOP.
31. Otros. El Banco ha acordado con el cliente las condiciones en las que los fondos del
préstamo se transfieren a los intermediarios financieros y los beneficiarios finales (a fin de
garantizar que esto se lleve a cabo con transparencia y equidad).
32. Evaluación del organismo de ejecución para realizar adquisiciones. La FND no tiene
experiencia reciente en la aplicación de las políticas y los procedimientos de adquisiciones del
42
Banco, aunque tiene experiencia con otros organismos multilaterales que poseen procedimientos
de adquisiciones similares, ya que ha ejecutado proyectos, incluidas líneas de crédito, con el
BID; esta experiencia beneficiará al proyecto. Se contratará y mantendrá personal con
experiencia en las políticas y los procedimientos de adquisiciones del Banco para respaldar la
ejecución del proyecto.
33. Evaluación del riesgo general. En noviembre de 2014 y febrero de 2015, el personal
acreditado en adquisiciones realizó una evaluación de la capacidad del organismo de ejecución
para aplicar las medidas relacionadas con las adquisiciones. Se evaluó la estructura organizativa
para ejecutar el proyecto y la interacción entre el personal del proyecto a cargo de las
adquisiciones. Se identificaron los principales asuntos y riesgos vinculados con las adquisiciones
para la ejecución del proyecto, y se los analizó con los clientes para mitigarlos. El riesgo de
adquisiciones para los aspectos fiduciarios se considera moderado durante la ejecución.
34. Plan de Adquisiciones. Los organismos de ejecución han preparado un Plan de
Adquisiciones para los primeros 18 meses del programa, en el que se sientan las bases de los
métodos de adquisiciones. Las actividades y los montos correspondientes de este Plan de
Adquisiciones se confirmarán y perfeccionarán una vez que se inicie la ejecución del programa.
Este plan estará disponible en el sitio web externo del Banco, y en el Sistema de Ejecución de
Planes de Adquisiciones u otro sistema utilizado por el Banco. El Plan de Adquisiciones se
actualizará con el acuerdo del Banco, una vez por año o según sea necesario para reflejar las
necesidades reales de ejecución y las mejoras en la capacidad institucional.
Salvaguardas sociales y ambientales
35. Pueblos Indígenas (OP 4.10). Dado que la zona del proyecto abarca toda la
superficie de México y que los pueblos indígenas constituyen casi el 15 % de la población
del país, se pone en práctica la Política Operacional de Pueblos Indígenas del Banco. No se
prevé que la operación afecte negativamente a las comunidades indígenas en modo alguno,
debido al tamaño moderado de los préstamos que se han de otorgar. La Política Operacional de
Pueblos Indígenas del Banco Mundial se pone en práctica para garantizar la provisión de
beneficios culturalmente apropiados a las comunidades indígenas. La estrategia de la FND para
trabajar con las comunidades indígenas consiste en fortalecer la capacidad de los FRI,
establecidos por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas como
mecanismos institucionales para unir a los grupos de productores indígenas y entregar subsidios
federales para las actividades productivas de tales grupos. En total, se establecieron
300 entidades en regiones del país donde estaban concentrados los pueblos indígenas.
36. La estrategia de la FND ha consistido en trabajar con un subconjunto de grupos de
productores indígenas para respaldar su transición hacia los IFP. Esto incluye acompañar a
los delegados de estas organizaciones para generar los mecanismos institucionales, los
conocimientos técnicos especializados, y los planes de operaciones y actividades necesarios para
recibir una línea de crédito de la FND que posteriormente pueda desembolsarse para las
organizaciones y los grupos de productores miembros para las actividades productivas. Hasta la
fecha, la FND ha fortalecido satisfactoriamente la capacidad de 17 FRI y tiene previsto
incrementar esta cantidad durante la vigencia del proyecto.
43
37. Los planes de operaciones y actividades necesarios para recibir una línea de crédito
están sujetos a la aprobación de la asamblea general de cada fondo, y la participación en el
programa de la FND se basa en la demanda de esas asambleas generales. Por ende, la
ejecución del programa de la FND cumple con el requisito de la política del Banco de consultas
previas, libres e informadas. En las actividades de fortalecimiento de la capacidad previstas en el
marco del subcomponente 2B se da prioridad al apoyo para el fortalecimiento de los FRI
(mediante el fortalecimiento de la capacidad en gestión de riesgos, buen gobierno institucional,
sistemas de TI o equipos para oficinas). Para este proyecto, el Banco ha examinado una versión
enmendada del documento del programa de la FND para los pueblos indígenas, que sirve como
Marco de Planificación para los Pueblos Indígenas. Este documento se divulgó en julio de 2015
y se consultó con las organizaciones de pueblos indígenas pertinentes. El documento fue
aceptado por el Banco Mundial y divulgado en InfoShop en agosto de 2015.
38. Reasentamiento Involuntario (OP 4.12). Dado que mediante el proyecto se brindará
respaldo a los IFP para otorgar préstamos relativamente reducidos a empresas rurales
implementadas en tierras privadas, no se pone en práctica la Política Operacional de
Reasentamiento Voluntario. En el caso de los préstamos solicitados para la plantación de
cultivos, el prestatario deberá demostrar que tiene el derecho legal para utilizar la tierra en la que
se llevará a cabo la actividad. Asimismo, la lista de exclusión que forma parte del Sistema de
Gestión Ambiental y Social actualizado incluirá las actividades que requerirán el desplazamiento
involuntario de otros usuarios de la tierra en la que se llevará a cabo la actividad.
39. Opiniones de los ciudadanos. En el proyecto se presentan varios puntos de acceso
para demostrar la participación de los ciudadanos. En primer lugar, la FND cuenta con una
serie de mecanismos para que los clientes expresen su opinión, incluido un formulario para
comentarios de clientes basado en Internet, que son gestionados por su unidad de comunicación
social. En segundo lugar, la mayoría de los IFP están cubiertos por CONDUSEF, entidad que
recopila las reclamaciones de los clientes de los IFP y periódicamente publica resúmenes de las
medidas tomadas para abordar tales reclamaciones. Por último, los esfuerzos que se están
realizando para aumentar la cantidad de FRI que pueden funcionar como IFP son un buen
ejemplo de la potenciación de las comunidades marginales con recursos y facultades relativas a
la toma de decisiones.
40. Género e inclusión social. Durante la preparación del proyecto, la FND analizó los datos
sobre género de los propietarios de empresas rurales (propiedad exclusiva) que se beneficiaron
de las líneas de crédito desembolsadas por IFP. Los datos de 2014 confirmaron que los
beneficiarios de los préstamos eran principalmente mujeres (72 %). Esto se debe, en parte, a la
prevalencia de los microcréditos rurales en la cartera de la FND y a un conjunto de políticas
orientadas a la mujer aplicadas por la FND, que incluyen un límite de la tasa de interés para las
beneficiarias mujeres de su programa para pequeños productores. Estas políticas se seguirán
aplicando a lo largo de la vigencia del proyecto, durante el cual se prevé que el número de
beneficiarias mujeres continúe en aumento. En el marco de resultados, se ha incluido un
indicador desglosado por género sobre el número de beneficiarios de las líneas de crédito
respaldadas a través del proyecto.
41. En términos de inclusión social general, también es importante destacar que
aproximadamente uno de cinco prestatarios provino de zonas con niveles altos o muy altos
44
de marginación. Más del 40 % provino de municipios con un nivel medio de marginación. Cabe
mencionar que, si bien solo el 28 % de los prestatarios provino de municipios con niveles altos o
muy altos de marginación, en términos monetarios esto representó el 68 %.
Salvaguardas
Salvaguardas ambientales
42. La FND procura actuar de manera responsable desde una perspectiva social y
ambiental, y participar en una misión nacional y mundial para respaldar el desarrollo
sostenible. La FND tiene experiencia en la aplicación de políticas operacionales ambientales y
sociales de organizaciones internacionales como el BID, para lo cual se creó un Sistema de
Evaluación Ambiental y Social y una Estrategia de Gestión de los Pueblos Indígenas, a fin de
identificar, evaluar y mitigar los impactos sociales y ambientales negativos de los proyectos
financiados por el BID (más de 4 millones de unidades de inversión; MXN 20 millones).
43. El financiamiento que el Banco propone tiene el objetivo de aumentar la inclusión
financiera de las MIPYMES (unidades de producción rural) mediante la dispersión de los
créditos a través de los IFP. Este es un proyecto en función de la demanda, y se prevé que los
subproyectos sean de montos reducidos (en 2014 se realizó un análisis de la demanda de crédito
que indicó que el 95,3 % del total de créditos desembolsados correspondían a proyectos de
menos de USD 10 000, y el 77,7 % estaban relacionados con actividades comerciales y
servicios). El Sistema de Evaluación Social y Ambiental actual se complementa con un MGA
que incluye temas específicos relacionados con los préstamos de segundo piso financiados por la
FND, a fin de respaldar a la FND y a los IFP en la identificación de los requisitos ambientales
para la obtención de créditos mediante la aplicación de criterios de elegibilidad según a) el nivel
de riesgo, b) el nivel de los montos de los microcréditos, y c) la frecuencia de demanda, entre
otros.
44. La FND ha elaborado un MGA, que ha sido aprobado por el Banco Mundial, para
brindar apoyo a los IFP en la identificación de los requisitos ambientales. En el MGA se
aplican criterios de elegibilidad, que incluyen el nivel de riesgo, los montos de los créditos y la
naturaleza de las actividades que se han de financiar. Las actividades se clasifican en tres
categorías: categoría 1, lista de exclusión; categoría 2, actividades elegibles que no requieren
permisos, licencias o autorizaciones ambientales, y categoría 3, actividades elegibles que
requieren alguna clase de permiso, licencia o autorización ambiental y la aplicación de mejores
prácticas. No se financiarán actividades que presenten riesgo alto o probabilidades de tener
impactos ambientales adversos importantes (categoría A del Banco). El MGA se publicó en el
país en julio de 2015, y se realizaron consultas con los IFP y otras partes interesadas, quienes
declararon su apoyo al marco definido. El MGA se divulgó en InfoShop en agosto de 2015.
45. Se ha realizado un análisis ambiental integral de las actividades posiblemente
elegibles para establecer las actividades más comunes (en los sectores de agricultura,
ganadería, silvicultura y pesca), sus impactos ambientales y medidas de mitigación, o
buenas prácticas ambientales, de salud y de seguridad para que utilicen los beneficiarios. Las mejores prácticas temáticas específicas recomendadas en forma de folletos (Cartillas de
Recomendaciones de Mejores Prácticas Ambientales) que se elaboraron como parte del MGA se
45
distribuirán a los beneficiarios cuando se otorguen créditos a los IFP. El compromiso con la
aplicación del MGA de los IFP y la distribución de los folletos a los clientes de los IFP, como así
también el mecanismo de seguimiento del MGA, se establecerán en el manual operativo de
créditos correspondiente. Debido al volumen y la diversidad de los créditos que podrían
financiarse, se les realizará un seguimiento ex post a través de auditorías aleatorias durante el
primer año, en el examen de mediados de período del proyecto y una vez finalizado el proyecto.
46. A fin de fortalecer la capacidad institucional, será necesario incluir consultores
especialistas en asuntos ambientales cuyas calificaciones deben ser aceptables para el
Banco. Estos consultores realizarán las siguientes tareas: a) garantizar que los subproyectos
seleccionados se evalúen correctamente con respecto a los posibles impactos ambientales; b)
elaborar cartillas según sea necesario; c) brindar apoyo o asistencia y capacitación a los IFP para
cumplir con las disposiciones del MGA e integrar debidamente los registros ambientales y
sociales, y d) realizar el seguimiento ex post de las auditorías sobre el terreno.
Salvaguardas aplicables
Cuadro 3.1. Explicación de las salvaguardas aplicables
Políticas de
salvaguarda
¿Puestas
en
práctica?
Explicación
OP/BP 4.01:
Evaluación Ambiental
Sí Este proyecto se clasifica como perteneciente a la categoría F
(evaluación de intermediarios financieros) y, habida cuenta de la
naturaleza de las actividades pertinentes, es poco probable que ocasiones
impactos ambientales negativos importantes. Los posibles impactos
adversos son identificables, en su mayoría temporales, y se pueden
mitigar fácilmente con técnicas de gestión conocidas.
En el proyecto y en el MGA, preparado por la FND, se excluye el
financiamiento de subproyectos y obras de categoría A. No se prevén
impactos acumulados debido a la amplia variedad de emplazamientos de
los subproyectos, su tamaño relativamente pequeño, la probabilidad muy
baja de que se ejecute un gran número de proyectos en una zona
geográfica limitada, y la naturaleza de las inversiones relativamente
pequeñas (principalmente, capital de trabajo en MIPYMES para
aumentar la productividad). En el MGA se incluye un procedimiento
para el examen de subproyectos por parte de la FND o los IFP (cuando se
utiliza la línea de crédito de la FND para los IFP). En el MGA también se
incluyen a) los requisitos para los subproyectos y los IFP que recibirán
líneas de crédito; b) los posibles requisitos legales de protección de
recursos ambientales, sociales y culturales que pueden aplicarse a los
subproyectos; c) las actividades de capacitación y fortalecimiento de la
capacidad, y d) los requisitos de supervisión y presentación de informes.
El MGA se divulgó y se consultó con las principales partes interesadas
en julio de 2015, y el Banco Mundial lo publicó en InfoShop en agosto
de 2015.
OP/BP 4.04: Hábitats
Naturales
Sí Si bien los tipos de proyectos exactos no se conocen, la política se ha
puesto en práctica por precaución y las medidas correspondientes se
incluyen en el MGA.
46
Políticas de
salvaguarda
¿Puestas
en
práctica?
Explicación
OP/BP 4.36: Bosques Sí Si bien los tipos de proyectos exactos no se conocen, la política se ha
puesto en práctica por precaución y las medidas correspondientes se
incluyen en el MGA.
OP 4.09: Control de
Plagas
Sí Mediante el proyecto no se financiará la adquisición de cantidades
importantes de plaguicidas en ningún subproyecto. Sin embargo, es
posible que en los subproyectos se compren y se utilicen plaguicidas, y
en el MGA se incluyen las medidas pertinentes.
OP/BP 4.11: Recursos
Culturales Físicos
No No se anticipa que los subproyectos causen un impacto significativo en
los recursos culturales físicos. En el caso poco probable de un hallazgo
incidental, en el MGA se considerará la posibilidad de elaborar un
manual de buenas prácticas para el tratamiento de dicho hallazgo.
OP/BP 4.10: Pueblos
Indígenas
Sí Dado que la zona del proyecto abarca toda la superficie de México y que
los pueblos indígenas constituyen casi el 15 % de la población del país,
se pone en práctica la OP 4.10. La estrategia de la FND para trabajar con
las comunidades indígenas consiste en fortalecer la capacidad de los FRI,
establecidos por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas como mecanismos institucionales para unir a los grupos de
productores indígenas y entregar subsidios federales para las actividades
productivas de tales grupos. En total, se establecieron 300 entidades en
diferentes regiones del país donde estaban concentrados los pueblos
indígenas, y la FND trabaja con un subconjunto creciente de FRI a fin de
fortalecer su capacidad para funcionar como IFP. Habida cuenta de que
este proyecto se lleva a cabo a través de intermediarios financieros, se ha
preparado un Marco de Planificación para los Pueblos Indígenas basado
en la estrategia de la FND consistente en trabajar con FRI.
OP/BP 4.12:
Reasentamiento
Involuntario
No Todos los subproyectos que se han de financiar en el marco de esta
operación se realizarán en tierras privadas que son de propiedad de los
beneficiarios finales o que estos arriendan. A fin de evitar posibles
impactos en terceros, el sistema de gestión ambiental incluye una
pregunta sobre reasentamiento involuntario que permitirá a las
instituciones financieras intermediarias excluir las actividades que
puedan conllevar efectos de reasentamiento.
OP/BP 4.37:
Seguridad de las
Presas
No Mediante el proyecto no se respaldará la construcción ni la rehabilitación
de presas, ni tampoco se respaldarán otras inversiones relacionadas con
servicios de las presas existentes.
OP/BP 7.50:
Proyectos relativos a
Cursos de Agua
Internacionales
No En el proyecto no se contemplan subproyectos que afecten cursos de
agua internacionales según se definen en esta política, y esta exclusión se
menciona en el MGA.
OP/BP 7.60:
Proyectos en Zonas en
Disputa
No El proyecto no afectará zonas en disputa según se definen en esta
política.
47
Seguimiento y evaluación
47. Indicadores adicionales. La FND aplicará sus procedimientos de seguimiento y
evaluación según se describen en el MOP. Además de los indicadores enumerados en el anexo 1,
la FND también realizará el seguimiento de indicadores adicionales que no serán objeto del
seguimiento oficial como parte del proyecto.
Número de FRI que reciben préstamos con financiamiento del proyecto.
Porcentaje de personas (a diferencia de empresas) que reciben préstamos con
financiamiento del proyecto.
Número de beneficiarios finales con préstamos financiados a través de intermediarios
financieros (no solo con fondos del proyecto).
Número de IFP que reciben préstamos financiados en el marco del proyecto.
Índice de morosidad de las instituciones, por categoría institucional.
Índice de morosidad de las instituciones con la FND (todos los IFP).
Número de IFP que reciben asistencia técnica y obtienen la acreditación para recibir
préstamos de la FND.
Eficacia operativa de la FND.
Volumen total acumulado de préstamos (en pesos mexicanos) desembolsados con el
proyecto.
Número de IFP que reciben préstamos del proyecto y asistencia técnica de la FND.
48
ANEXO 4: PLAN DE APOYO A LA EJECUCIÓN
MÉXICO: EXPANSIÓN DE FINANZAS RURALES
Estrategia y enfoque para el apoyo a la ejecución
1. En este Plan de Apoyo a la Ejecución se describe el modo en que el Banco
respaldará las medidas de mitigación de riesgos y brindará el asesoramiento técnico
necesario para ayudar al cliente a lograr el objetivo de desarrollo del proyecto. También se
señalan los requisitos mínimos necesarios para cumplir con las obligaciones fiduciarias del
Banco. Este documento se ha elaborado teniendo en cuenta la naturaleza del proyecto y su perfil
de riesgo. De manera semestral, se realizarán visitas formales de apoyo a la ejecución y de
trabajo sobre el terreno, que se centrarán en las esferas detalladas más abajo.
2. Se mantendrá una sólida coordinación entre el Banco y la FND (prestatario y
organismo de ejecución). El equipo del Banco aportará un conjunto integral de instrumentos y
conocimientos especializados para brindar asesoría sobre las actividades del proyecto, y trabajará
en estrecha colaboración con la FND para garantizar el éxito de la iniciativa. Además, tiene
previsto realizar, en promedio, dos visitas anuales de respaldo a la ejecución a México, así como
mantener un diálogo permanente por videoconferencia, teléfono y correo electrónico.
3. Además de las visitas de respaldo a la ejecución y el intercambio constante, el
equipo del proyecto del Banco supervisará cuidadosamente el avance de la ejecución del
proyecto y el logro de resultados mediante canales formales e informales de presentación
de informes. Entre los canales formales se encuentran los informes sobre el estado de la
ejecución y los resultados y los informes de seguimiento de los resultados aportados por la FND
(ver más detalles en la sección “Seguimiento y evaluación” que se encuentra más adelante).
Entre los canales informales se encuentran la interacción con los beneficiarios directos del
proyecto, los informes de los medios de comunicación locales y el análisis económico del país.
4. Asimismo, el equipo del proyecto adoptará un enfoque flexible para garantizar que
se satisfagan las necesidades de los clientes a medida que cambien las circunstancias. El
Banco continuará el diálogo fluido sobre políticas con el organismo de ejecución, la SHCP, la
CNBV y otras partes interesadas.
5. Gestión financiera. El Banco realizará una supervisión de la gestión financiera basada
en los riesgos: primero, cada seis meses (como parte de las visitas de apoyo a la ejecución) y
después, con la frecuencia necesaria según los riesgos evaluados. Durante la ejecución, el Banco
supervisará los mecanismos de gestión financiera del proyecto de la siguiente manera: a)
examinará los informes financieros provisionales que se presentan semestralmente sin auditar,
los informes de auditoría interna, los estados financieros anuales auditados (junto con el informe
sobre las operaciones y el desempeño), el informe del auditor y las medidas correctivas
recomendadas en las cartas del auditor a la Administración; b) durante las visitas sobre el terreno
en apoyo a la ejecución, examinará los sistemas contables y de control interno del proyecto, los
mecanismos de creación del presupuesto y planificación financiera, y la gestión de desembolsos
y los flujos financieros, según corresponda, y c) en los momentos en que se considere adecuado,
49
participará en conversaciones con el cliente, controlando que los pagos se realicen estrictamente
según las disposiciones del contrato, y abordará otras esferas que necesiten atención.
6. Adquisiciones. Todas las adquisiciones que se financien con el proyecto propuesto se
realizarán según las normas establecidas en los documentos del Banco titulados Normas:
Adquisiciones con préstamos del BIRF y créditos de la AIF, publicado en enero de 2011 y
revisado en 2014, y Normas: Selección y contratación de consultores por prestatarios del Banco
Mundial, publicado en enero de 2011 y revisado en julio de 2014, y las disposiciones del
convenio jurídico. La ejecución del proyecto se llevará a cabo de conformidad con las Normas
para la prevención y lucha contra el fraude y la corrupción en proyectos financiados con
préstamos del BIRF y créditos y donaciones de la AIF, de fecha 15 de octubre de 2006, revisadas
en enero de 2011 (Normas contra la corrupción). Las adquisiciones y la selección de consultores
en virtud del componente 1 se realizarán siguiendo los métodos de adquisición establecidos por
el sector privado o las prácticas comerciales que resulten aceptables para el Banco, tal como se
detalla en el documento Adquisiciones en préstamos para entidades e instituciones
intermediarias financieras, y en el párrafo 3.13 de las mencionadas Normas de adquisiciones y
selección de consultores, de enero de 2011 y revisadas en julio de 2014. Como parte de las
visitas de apoyo a la ejecución, el Banco realizará la supervisión de las adquisiciones. Las
misiones de apoyo a la ejecución se orientarán a garantizar que el personal de la FND y los
intermediarios comprendan plenamente las prácticas comerciales que resultan aceptables para el
Banco y cómo aplicarlas, y a realizar un examen de los informes de auditoría externos.
7. Salvaguardas. Durante la ejecución del proyecto, el Banco supervisará los mecanismos
de salvaguardas ambientales y sociales del proyecto de las siguientes maneras: a) realizará
auditorías sobre el terreno de las actividades de los IFP y los beneficiarios del proyecto, y b)
evaluará el cumplimiento del Manual Operativo. También solicitará información actualizada
sobre el apoyo del BID para el fortalecimiento de la capacidad de gestión ambiental y social de
la FND.
8. Seguimiento y evaluación. El marco de seguimiento y evaluación está diseñado para
aprovechar los canales existentes de la FND para supervisar el desempeño de los IFP y las
características de su financiamiento. Al incorporar un sistema reformado de TI, las herramientas
de seguimiento pueden llegar a cambiar, por lo que el equipo prestará todo el apoyo necesario a
la FND. Si bien el contenido del sistema actual es bueno, la calidad de los datos obtenidos podría
mejorar, especialmente con las inversiones en TI previstas. Se realizarán evaluaciones
oportunamente en los casos en que los datos se presten al análisis, y el equipo trabajará con la
FND para ayudar a demostrar los resultados de sus actividades, incluidas las soluciones
innovadoras en virtud del subcomponente 1B.
Plan de Apoyo a la Ejecución
9. En los siguientes cuadros se presentan los principales ejes de atención de las actividades
de apoyo a la ejecución durante los primeros 48 meses de la ejecución del proyecto. Estos ejes se
determinaron a partir de conversaciones con el cliente y el acuerdo en torno a las actividades
prioritarias que se ejecutarían durante el primer año del proyecto. Las actualizaciones futuras se
basarán en el avance de las actividades del proyecto, el marco cronológico de las principales
50
actividades nuevas y los conocimientos especializados necesarios para resolver cualquier
problema que se produzca, entre otras cosas.
Momento Eje principal Capacidades
necesarias
Estimación de
recursos
Función del
asociado
Primeros doce
meses
Gestión del proyecto
o la actividad
Gerentes de
proyecto/especialistas
en sector financiero
16 semanas FND
Apoyo técnico,
subcomponente 1B
Financiamiento
innovador
3 semanas FND
Apoyo técnico,
subcomponente 2A
TI 3 semanas TI
Supervisión de las
adquisiciones
Especialista en
adquisiciones
2 semanas Adquisiciones
Supervisión de la
gestión financiera
Especialista en
gestión financiera
2 semanas Gestión financiera
Salvaguardas Especialistas en
cuestiones
ambientales y
sociales
4 semanas
Del segundo
al quinto año
Gestión del proyecto
o la actividad
Gerentes de
proyecto/especialistas
en sector financiero
48 semanas FND
Apoyo técnico,
subcomponente 1B
Financiamiento
innovador
4 semanas FND
Apoyo técnico,
subcomponente 2A
TI 4 semanas FND
Supervisión de las
adquisiciones
Especialista en
adquisiciones
4 semanas Adquisiciones
Supervisión de la
gestión financiera
Especialista en
gestión financiera
4 semanas Gestión financiera
Salvaguardas Especialistas en
cuestiones
ambientales y
sociales
6 semanas –
Combinación de capacidades necesarias (durante todo el proyecto, 60 meses)
Capacidades necesarias Número de semanas-
personal Número de viajes Comentarios
Gerentes de proyecto/especialistas
en sector financiero
64 15 –
Especialista en adquisiciones 6 2 Desde México
Especialista en gestión financiera 6 2 Desde México
Especialistas en cuestiones
ambientales y sociales
10 3 Desde México
Especialista en TI 7 7 –
Financiamiento innovador 7 2 –
51
ANEXO 5: ANÁLISIS ECONÓMICO Y FINANCIERO
México: Expansión de Finanzas Rurales
1. En este análisis se plantean los posibles beneficios económicos del proyecto
estimando el impacto directo que tendría en la economía rural un mayor acceso al
financiamiento a través de los fondos del proyecto. Un mayor acceso al financiamiento
contribuirá a mejorar la producción y los ingresos rurales. Este es un análisis de equilibrio parcial
y no se consideran los efectos a largo plazo de un sector financiero rural que funcione mejor. Si
bien el acceso a mejores servicios financieros continúa siendo el objetivo del proyecto y el
vínculo entre desarrollo financiero, crecimiento y reducción de la pobreza está establecido en la
literatura del tema, la mejora del acceso al financiamiento en sí misma no es suficiente para un
análisis económico significativo. La mejora de la cantidad y calidad de los servicios financieros
se medirá en el marco de resultados, mientras que este análisis se centra en los usuarios del
financiamiento.
2. El proyecto incluirá dos componentes que se refuerzan entre sí: a) una línea de
crédito para el financiamiento rural, y b) el fortalecimiento de la capacidad para proporcionar
financiamiento sostenible. En el marco del subcomponente 1A, mediante el proyecto, se
proporcionará una línea de crédito para MIPYMES a través de los IFP. En el subcomponente 1B,
la FND puede ofrecer financiamiento directo, a través de los IFP o con una combinación de
ambos métodos, como parte de un programa piloto. En el componente 2, a través de las
actividades del proyecto, se proporcionará respaldo al fortalecimiento de la capacidad de la FND
y los IFP.
3. El análisis económico del subcomponente 1A está preparado como un análisis
financiero en el que la diferencia estimada de flujos de efectivo a subprestatarios (pequeños
agricultores y MIPYMES, incluidos los nuevos empleos creados) se contabiliza como flujos
de efectivo para el proyecto. Se han calculado los costos y beneficios previstos para estas
inversiones, el VNA y la TRE de estos subcomponentes. Estos valores se obtienen a partir de
análisis de escenarios hipotéticos con pruebas de sensibilidad.
4. El análisis económico del componente 2 (fortalecimiento de la capacidad
institucional para proporcionar financiamiento sostenible) presenta un desafío especial
debido a la relación indirecta entre las actividades de modernización de la TI respaldadas
en virtud del proyecto y la serie de beneficios que se espera que tales actividades generen. Ante la falta de metodologías ampliamente aceptadas para el análisis económico de estos tipos de
inversión, las inversiones se basan en la eficacia en función de los costos y la labor analítica más
general sobre los efectos de la creación y el fortalecimiento de las instituciones y el mayor
acceso al financiamiento. De esta forma, se realizó un análisis cualitativo del componente 2
sobre la base de la literatura existente, en el que se debatía el impacto de respaldar el acceso al
financiamiento.
52
5. Se calcula que la inversión total en virtud del componente 1 da un VNA de
USD 108 millones con una tasa de descuento del 15 %27
y una TRE del 20 %28
con el
escenario de referencia. Se utilizan diferentes supuestos y datos detallados de múltiples fuentes
para el análisis de componentes específicos. De igual manera, cada subcomponente incluye sus
propios análisis de sensibilidad, que se presentan más adelante.
6. El VNA y la TRE estimados reflejan la rentabilidad económica de las inversiones
correspondientes a estos componentes. Se espera que estas inversiones generen aumentos de
ingresos para los beneficiarios que superen el VNA de la inversión del proyecto. El costo de
oportunidad de los fondos del Banco se estima en alrededor de un 10 % a un 12 %, pero el costo
de oportunidad ajustado según el riesgo de las inversiones en comunidades rurales de México se
estima en un 15 %. Debido a que la TRE excede este porcentaje, el valor de las actividades del
proyecto supera el costo de oportunidad de utilizar estos fondos para otras inversiones en este u
otro país similar.
Subcomponente 1A. Línea de crédito a través de IFP a MIPYMES
7. Con el subcomponente 1A se proporcionará una línea de crédito a MIPYMES a
través de IFP, ya sean intermediarios financieros u organizaciones de productores. Los IFP
represtarán fondos a las MIPYMES para que puedan ampliar sus actividades. En el marco del
proyecto se invertirá un total de USD 365 millones en este subcomponente, que se desembolsará
a lo largo de los cinco años del proyecto.
8. En el análisis económico de este componente, se prevé que la TRE será del 21,7 %.
Se anticipa que el VNA será de unos USD 91,7 millones, con una tasa de descuento del
15 %. El valor positivo indica que las ganancias por inversiones superan las ganancias que se
podrían obtener invirtiendo en otro proyecto en un país similar.
9. Supuestos:
a) Los datos técnicos sobre ingresos, costos y salarios promedio provienen de
información de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura, datos recolectados durante las misiones de identificación y
preevaluación, y valores de referencia proporcionados por estimaciones de un país
comparable. En muchos casos, estas cifras se ajustaron para obtener estimaciones más
conservadoras.
b) Se calcula que el número total de beneficiarios llega a 70 000 teniendo en cuenta el
presupuesto del subcomponente y un tamaño de préstamo promedio de USD 5000.
c) El análisis se basa en el aumento previsto de la tasa de crecimiento de los ingresos
después de que la empresa recibe el préstamo de un IFP. Para el escenario de
referencia, en el análisis se prevé un crecimiento adicional de los ingresos del 4 %
27
La tasa de descuento se basa en el costo de oportunidad ajustado según el riesgo del capital del financiamiento del
Banco en México. 28
Los cálculos de valoración se proporcionan para un período de 15 años.
53
para las MIPYMES, en consonancia con la literatura más reciente, donde se
documenta el rendimiento de las microfinanzas (de Mel y Mackenzie, 2009). Estos
supuestos se pusieron a prueba con el análisis de sensibilidad que se presenta a
continuación.
Cuadro 5.1. Análisis económico del subcomponente 1A
VNA (tasa de descuento del 15 %) USD 91 764 536
TRE 21,7 %
Cuadro 5.2. Supuestos: Subcomponente 1A
Tasa de interés adeudada al Banco por la FND 5,0 %
Tasa de interés cobrada a los IFP por la FND 6,5 %
Comisiones de los IFP para la FND, año 1 1 %
Tasa de crecimiento de las comisiones 0 %
Índice de morosidad 3 %
Tamaño medio de los préstamos, año 1 (en pesos) 77 500
Número de préstamos, año 1 (desembolso/tamaño medio
de los préstamos) 14 800
Tasa de crecimiento del tamaño medio de los préstamos 0 %
Tasa de crecimiento del número de préstamos 0 %
Cuadro 5.3. Beneficiarios de MIPYMES
Número medio de empleados 3
Ingreso promedio (en pesos) 310 000
Costos, porcentaje 80 %
Valor agregado medio (ingresos* [1 - % costo]) (en pesos) 62 000
Crecimiento anual (sin el préstamo) 2 %
Aumento del crecimiento adicional anual con el préstamo (años 1 a 5) 4 %
Número de años que el crecimiento aumenta debido al préstamo 5
Cantidad de establecimientos agrícolas que muestran adicionalidad de
ingresos 80 %
Base tributaria, porcentaje 20 %
Tasa impositiva 29 %
Salario medio por empleado (anual) (en pesos) 54 250
Crecimiento anual de los salarios 4 %
Empleados creados por cada aumento de un peso de los ingresos 0,000011
10. El análisis de sensibilidad muestra que el subcomponente 1A, con una adicionalidad de
ingresos de tan solo el 3 %, reducirá la TRE al 13 %. En cambio, una adicionalidad de ingresos
54
del 5 % significa que la TRE del componente se incrementará al 30 %, si los demás factores se
mantienen constantes. En el recuadro 5.1, se presentan los resultados del análisis de sensibilidad.
Subcomponente 1B. Pilotos de la FND para el financiamiento rural
11. En el caso del subcomponente 1B, el carácter experimental de los beneficios hace que la
cuantificación no sea práctica. El fortalecimiento de la capacidad de la FND y los IFP, así como
el efecto de demostración y las enseñanzas de los pilotos en el contexto del subcomponente 1B,
tienen potencial para mejorar la oferta y la calidad de los servicios financieros rurales.
Componente 2. Fortalecimiento de la capacidad institucional para proporcionar
financiamiento rural sostenible
12. Este componente se centrará en fortalecer los sistemas bancarios de la FND y la
capacidad de los IFP a los que les presta fondos. Con estos sistemas de TI modernizados, se
respaldarán mayores eficiencias y las capacidades de gestión de riesgos de la FND. Entre las
actividades para fortalecer la capacidad de los IFP se incluyen la planificación comercial, los
sistemas de TI, el otorgamiento de crédito y procesos administrativos y de gestión de riesgos
para respaldar a las MIPYMES de la economía rural.
13. La relación entre el acceso a la reforma financiera y el desempeño de las empresas
está claramente justificada en los estudios sobre el tema. El aumento de las oportunidades
comerciales y el mayor acceso al financiamiento habitualmente están relacionados con un sector
privado más sólido29
. Además, a nivel de personas y microempresas, la probabilidad de realizar
una inversión suele incrementarse cuando aumentan el acceso al crédito y las garantías. La
29
Demirguc-Kunt, Asli y Leora Klapper (2012), Financial Inclusion in Africa: An Overview, documento de trabajo
sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo n.º 6088, Banco Mundial, Washington, DC.
Recuadro 5.1. Análisis de sensibilidad con diferentes escenarios
1. Reducción del crecimiento adicional de los ingresos al 3 %
Reduce la TRE al 13 %
2. Aumento del crecimiento adicional de los ingresos al 5 %
Aumenta la TRE al 30 %
3. Aumento del índice de morosidad del 3,2 % al 5 %
Reduce la TRE al 20 %
4. Reducción del índice de morosidad del 3,2 % al 1 %
Aumenta la TRE al 24,1 %
5. Aumento de la tasa de interés cobrada por los IFP a las MIPYMES del 10,50 % supuesto al 12,5 %
Reduce la TRE al 20 %
6. Reducción de la tasa de interés cobrada por los IFP a las MIPYMES del 10,50 % supuesto al 8,5 %
Aumenta la TRE al 24 %
55
cantidad de instrumentos financieros disponibles para prestamistas y prestatarios también
contribuye a una mayor probabilidad de que se realicen inversiones de personas o empresas30
.
14. De esta forma, los estudios de referencia respaldan los programas de asistencia
técnica a las instituciones financieras para aumentar la cantidad de productos financieros
ofrecidos a las MIPYMES junto con productos que estén más adaptados a las necesidades
de estas empresas. Este beneficio es especialmente importante para las poblaciones
relativamente no bancarizadas, donde las mejoras del acceso al financiamiento y el crecimiento
financiero tienen mayor impacto en la pobreza31
. Por lo tanto, es probable que el acceso a las
reformas financieras y algunas mejoras como las propuestas en el marco del proyecto beneficien
a las MIPYMES mexicanas de comunidades rurales, en especial, dentro de la población que
actualmente tiene acceso limitado a los servicios bancarios.
15. Los datos también muestran una relación positiva y significativa entre el desarrollo
económico y financiero y la iniciativa empresarial. El logaritmo del PIB per cápita y el crédito
interno al sector privado (como porcentaje del PIB) se correlacionan positiva y
significativamente con las tasas de ingreso y la densidad de empresas. Esto indica que el
aumento de las oportunidades comerciales y del acceso al financiamiento se relacionan con un
sector privado más sólido32
, lo que respalda aún más el acceso a las inversiones en
financiamiento respaldadas por el proyecto.
30
Besley, Timothy (2005), “Property Rights and Investment Incentives: Theory and Evidence from Ghana”, Journal
of Political Economy, vol. 103, n.º 5 (octubre de 1995), pp. 903-937. 31
Burgess, Robin y Rohini Pande (2005), “Do Rural Banks Matter? Evidence from the Indian Social Banking
Experiment”, American Economic Review, 95(3): 780-795. 32
20. Acs, Zoltan J. y Desai, Sameeksha y Leora F. Klapper (2008), What Does “Entrepreneurship” Data Really
Show? A Comparison of the Global Entrepreneurship Monitor and World Bank Group Datasets, serie de
documentos de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo n.º 4667, Banco Mundial.
56
ANEXO 6: ANÁLISIS FINANCIERO: LA FND E INTERMEDIARIOS
México: Expansión de Finanzas Rurales
1. El buen gobierno y la solidez operativa y financiera de la FND y los IFP son
importantes para la ejecución satisfactoria del proyecto, y en la OP 10.00 del Banco se
ofrece orientación sobre estos temas. En la política se exige lo siguiente: a) nivel adecuado de
rentabilidad, capital y calidad de la cartera, evaluado mediante estados financieros auditados que
sean aceptables para el BIRF; b) nivel aceptable de cobro de préstamos; c) capacidad adecuada,
incluida la dotación de personal, para realizar la evaluación inicial de los subproyectos (incluida
la evaluación ambiental) y supervisar la ejecución de los subproyectos; d) capacidad para
movilizar recursos internos; e) autonomía administrativa y gestión orientada a la actividad
comercial, y f) políticas prudentes, estructura administrativa y procedimientos comerciales
adecuados. El análisis financiero provisto se basa principalmente en los estados financieros de la
FND auditados en forma independiente (2013 y 2014), presentados a la Secretaría de la Función
Pública, según las Normas Internacionales de Información Financiera y las normas contables
establecidas por la CNBV.
Reseña de la FND
2. El antecesor de la FND, Financiera Rural, se creó con la asistencia técnica del Banco
como parte de la liquidación de Banrural en 2002. Banrural era un banco de desarrollo
agrícola que durante varias décadas había proporcionado créditos subsidiados para la agricultura
y había acumulado grandes pérdidas a causa de las políticas inadecuadas de riesgo crediticio, las
medidas de cobro deficientes y los altos costos administrativos. La transformación hacia un
modelo de institución financiera de desarrollo se realizó con el objetivo de promover el acceso a
servicios financieros para los sectores desatendidos a través de instrumentos acordes con el
mercado que fomentaran la actividad del sector privado. El Grupo de Evaluación Independiente
del Banco consideró que la transformación fue muy satisfactoria33
.
3. La FND, que se concentra en el crédito rural con fines productivos, cumple una
función esencial en el ecosistema de IFD de México. Los seis bancos de desarrollo de México
se centran en áreas estratégicas como financiamiento de las exportaciones (Banco Nacional de
Comercio Exterior, Banca de Desarrollo), infraestructura (Banco Nacional de Obras y Servicios
Públicos), y financiamiento para la vivienda (Sociedad Hipotecaria Federal). Entre otras IFD que
cumplen funciones importantes en el sector rural se incluyen los FIRA, que ofrecen
financiamiento de primer y segundo piso para intermediarios financieros rurales; el Banco del
Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Sociedad Nacional de Crédito, que fomenta
instituciones de ahorro y crédito centradas en la movilización de depósitos a través de su red, y
Nacional Financiera, que ofrece financiamiento de segundo piso y garantías parciales de crédito
a las MIPYMES.
4. En el artículo 2 de la Ley Orgánica de la FND, se establece que esta entidad puede
otorgar préstamos a los IFP para respaldar el desarrollo sostenible de la agricultura, la
33
Informe de evaluación de proyectos, Préstamo para Fines de Ajuste Estructural destinado al Desarrollo de
Finanzas Rurales de México, BIRF-73670, 29 de enero de 2014.
57
pesca, la silvicultura y otras actividades de la economía rural. En el artículo 4 de dicha ley, se
establece una amplia variedad de IFP con los que la FND puede trabajar. En el artículo 33, se
estipula que el Directorio de la FND determina los montos totales de los créditos para los IFP y
los niveles exigidos de aprobación de los préstamos otorgados a los IFP.
5. La FND es una de las fuentes más comunes de créditos para el sector agrícola. El
censo agropecuario de 2007 indicó que la FND era la fuente más común de créditos para el
sector agrícola y brindaba servicios financieros al 17 % de las unidades de producción rural de
México. Los bancos comerciales y las asociaciones de crédito son la segunda y la tercera fuentes
más comunes, y brindan servicios al 9 % y el 8,8 % de las unidades agrícolas, respectivamente.
La participación de la FND en el mercado crediticio del sector primario de la economía
(principalmente, agricultura) ha aumentado del 3,9 % en 2003 al 15,3 % en 2013. La FND otorga
préstamos en forma directa, a través de aproximadamente 100 sucursales, y a través de pequeños
IFP. En 2014, la FND otorgó 430 000 préstamos como institución de segundo piso y asignó
alrededor de MXN 19 500 millones (USD 1200 millones).
Modelo de negocios de la FND
6. La FND otorga préstamos mayoristas a través de más de 400 IFP y préstamos
directos a empresas rurales. La FND otorga préstamos directos a través de aproximadamente
100 sucursales en todo el país. El financiamiento mayorista se otorga a través de intermediarios,
por ejemplo, asociaciones de crédito, SOFOMES, cooperativas y organizaciones de productores
(dispersoras) cuando funcionan como IFP. El financiamiento y el fortalecimiento de los
intermediarios es una parte importante del enfoque de la FND para promover el acceso al crédito
en las zonas rurales.
7. En lo que respecta al número de préstamos, la mayoría se otorga a través de los IFP,
pero en términos de valor esto representa solo un tercio. En 2014, el financiamiento directo
representaba el 67 % del monto de préstamos del banco, y el 33 % que se encauzaba a través del
financiamiento de segundo piso de los IFP es importante en materia de cobertura (número de
préstamos) porque la FND puede utilizar instituciones rurales pequeñas (442 en 2014) para llegar
a los prestatarios rurales. Las entidades no supervisadas representan el 77 % de los préstamos a
IFP pendientes de la FND. Solo 12 de los 442 IFP captan depósitos y, por ende, recurren en gran
medida a la FND u otras instituciones financieras para obtener fondos. A fines de 2014, los IFP
de la FND tenían activos por valor de USD 4400 millones, y durante 2014, los IFP
desembolsaron préstamos por USD 996 millones con financiamiento de la FND.
8. Todos los prestatarios de la FND forman parte de la economía rural, y la mayoría se
dedica a actividades agrícolas o comerciales. En el caso de los préstamos encauzados a través
de los IFP, el volumen más elevado de préstamos se asignó en el sector de la agricultura (54 %),
y el mayor número de préstamos se destinó a financiar actividades comerciales (70 %). Más del
99 % de los prestatarios eran propietarios exclusivos. Aproximadamente uno de cinco de los
prestatarios provino de zonas con niveles altos o muy altos de marginación.
9. La FND ofrece tres productos clave para los IFP. Los tipos más importantes de líneas
de crédito son el crédito simple (capital de trabajo, activos fijos, simple); la cuenta corriente
(microcrédito, capital de trabajo, préstamos con garantía, equipos), y la cuenta corriente global
58
(asignada clientes preferenciales de los IFP con una sólida calificación de riesgo, en la que el
cliente no especifica ex ante el tipo de créditos que se han de generar o descontar).
10. Los IFP toman empréstitos a tasas de interés que reflejan el costo de los fondos, el
costo administrativo y operativo, y un margen de riesgo adecuado de la FND. Las tasas de
interés anuales para los IFP oscilan entre el 6,5 % y el 13 %, según el objetivo de la línea de
crédito, el tipo de garantía ofrecida (garantías hipotecarias, constituidas sobre bienes muebles,
líquidas, etc.); el apoyo proporcionado por otras entidades gubernamentales, y la evaluación de
riesgos de los IFP realizada por la FND.
Desempeño financiero de la FND
11. La FND tiene activos por valor de USD 2700 millones y una estructura de balances
muy sólida. Como se muestra en el cuadro 6.1, a fines de 2014, los préstamos eran de
USD 2100 millones y los activos líquidos ascendían a USD 581 millones. La base de capital es
grande, de USD 2000 millones, equivalente al 76 % de los activos en 2014. La FND no está
autorizada a captar depósitos y emitir bonos y, por ende, tiene previsto expandir sus balances
tomando empréstitos de instituciones financieras internacionales.
12. La FND ha mantenido un rendimiento del capital real positivo en consonancia con
su mandato. Como se muestra en el cuadro 6.2, el rendimiento del capital es bajo según los
criterios de las instituciones financieras, pero refleja el bajo nivel de endeudamiento en relación
con el capital de la FND y su mandato normativo de centrarse en el financiamiento en las zonas
que son relativamente más difíciles de atender. El rendimiento de los activos es alto para una
institución financiera, pero refleja en gran medida la proporción muy alta de capital y, por ende,
una necesidad moderada de incurrir en gastos por concepto de intereses. Según la Ley de
Reforma Financiera, en la que se hace mayor énfasis en la expansión del acceso a servicios
financieros, la FND ya no tiene la obligación legal de preservar el valor real de su capital (lo que
requiere un rendimiento del capital que supere la inflación), pero la administración de la FND se
ha comprometido a continuar de esta forma.
59
Cuadro 6.1. Balance de la FND, 2014 (millones de USD)
Activos
Pasivos
Efectivo 411
Deuda a corto plazo 5
Inversiones 170
Deuda a largo plazo 641
Préstamos, netos 2114
Otros 25
Préstamos productivos directos
brutos 1427
Total de pasivos 670
Préstamos productivos de IFP
brutos 707
Préstamos no productivos directos
brutos 55
Capital
Préstamos no productivos de IFP
brutos 35
Capital aportado 1625
Reservas -110
Utilidades no distribuidas 445
Otros activos 45
Capital total 2070
Total de activos 2740 Pasivos y capital 2740
Fuente: FND.
Cuadro 6.2. Indicadores de desempeño de la FND
Porcentaje Diciembre
de 2012
Diciembre
de 2013
Diciembre
de 2014
Préstamos no productivos 4,4 3,6 4,1
Reservas para préstamos
no productivos
85
106
122
Eficiencia operativa 4,2 4,0 3,5
Rendimiento del capital 3,9 3,4 3,5
Rendimiento de los activos 3,9 3,3 3,0
Margen neto de interés 7,9 7,3 6,7
Capital/activos 99 95 76
Fuente: FND.
13. La posición de liquidez es sólida, y el endeudamiento asciende apenas a un cuarto
del balance. La FND no puede aceptar depósitos ni emitir efectos comerciales o bonos. La
entidad financia sus operaciones a través del capital y los préstamos otorgados por bancos, IFD
mexicanas e instituciones financieras internacionales. De los USD 670 millones del pasivo, el
96 % es a largo plazo. Dado que la FND ha ampliado sus operaciones recientemente, la
proporción entre capital y activos ha disminuido del 99 % en 2012 al 76 % en 2014, y se prevé
una tendencia descendente. La FND necesitará nuevo financiamiento para lograr su objetivo
estratégico de crecimiento del balance.
14. La calidad de los préstamos es aceptable si se considera que la FND opera en el
ámbito de las finanzas rurales. Un índice de morosidad total del 4,1 % refleja una proporción
del 3,9 % de préstamos directos y del 4,9 % de préstamos para IFP. Se debe realizar un
seguimiento de la proporción de los préstamos para IFP, ya que es pertinente para el proyecto y
el riesgo en los IFP debe ser menor que en el caso de los préstamos directos.
60
Autonomía administrativa y buen gobierno de la FND
15. La FND es de propiedad absoluta del Gobierno de México. La entidad es supervisada
por la CNBV y cumple con las directrices de disciplina y control especificadas en las
reglamentaciones que rigen sus operaciones. Su directorio está compuesto por 15 integrantes,
entre los que se incluyen miembros de la SHCP, el Ministerio de Agricultura, la Secretaría de
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, el Banco Central de México, y AGROASEMEX. Los
integrantes tienen perfiles profesionales pertinentes que revelan conocimientos de los sectores
bancario y rural, incluidos diversos puestos en los ministerios mencionados y en instituciones del
sector privado. El director general de la FND tiene casi dos décadas de experiencia en el respaldo
del desarrollo de la economía rural de México, a través de puestos en el Gobierno y en
instituciones privadas de financiamiento para el sector rural.
16. El Gobierno y la FND han elaborado un plan estratégico en el que se establecen los
objetivos principales relacionados con la dirección estratégica de la FND. Esto incluye un
aumento del volumen del financiamiento de segundo piso y la ampliación del número de IFP.
Dado que la FND es una institución financiera de desarrollo, el Gobierno puede solicitarle a la
FND que respalde a las industrias prioritarias. Sin embargo, en los criterios cualitativos
especificados en la OP 10.00, se determinó que la información de la FND es confiable y que la
calidad general de la administración de la FND es aceptable.
17. La FND tiene un historial positivo en las cuestiones de buen gobierno y lucha contra
la corrupción. Desde su primer préstamo con el BID en 2012, no se han presentado
reclamaciones contra la FND, y el BID aprobó préstamos adicionales de mayor cuantía en 2014
y 2015. México no tiene casos en trámite con la Vicepresidencia de Integridad del Banco. La
FND posee un mecanismo de auditoría interna, se somete a auditorías externas y cuenta con un
comité de auditoría. El mecanismo de control interno de la FND garantiza que la asistencia
proporcionada por la FND se desembolse y se aplique de manera adecuada.
Evaluación crediticia y gestión de riesgos de la FND
18. La FND posee el marco y los instrumentos jurídicos necesarios para implementar y
gestionar eficazmente el riesgo crediticio de los IFP. A fin de evaluar los procesos de la FND,
el equipo ha examinado el marco jurídico, el manual de riesgo crediticio, la evaluación crediticia
y los instrumentos de seguimiento, y ha analizado los procedimientos para exigir el
cumplimiento de normas jurídicas. Los instrumentos de evaluación crediticia son integrales y
están organizados en una herramienta de Excel bien estructurada. A fin de respaldar la
evaluación de los IFP, la FND tiene evaluadores independientes especializados en finanzas
rurales para realizar una evaluación crediticia que se presenta a los comités de crédito de la FND,
con lo que se brinda una verificación adicional.
19. La FND tiene políticas y procedimientos detallados de evaluación y seguimiento de
créditos, que se establecen en su Manual de Políticas Crediticias. El banco tiene un Comité
de Riesgo Crediticio del Directorio, dos niveles de un Comité de Créditos para Empresas, y un
subcomité regional, cada uno de los cuales tiene sus mandatos específicos y aprueba créditos
hasta umbrales razonables (véase el cuadro 6.3). El monto máximo que cada prestatario final de
61
los IFP puede recibir (incluidos los riesgos comunes de las partes relacionadas) está limitado por
la participación en la línea de crédito y el capital contable del IFP (véase el cuadro 6.4).
Cuadro 6.3. Nivel de aprobación de créditos de la FND del financiamiento para los IFP
Tipo de aprobación/tipo de
intermediario IFP regulado
IFP no regulado
(asociaciones de productores)
Directorio de la FND Del 5 % al 7 % del capital contable de
la FND
Del 2 % al 3 % del capital contable de la
FND
Comité de Crédito
(empresas) –
Más de 25 millones de UDI34
y menos del
2 % del capital contable de la FND
Comité de Crédito - Menor
(empresas)
Más de 7 millones de UDI y menos del
5 % del capital contable de la FND Entre 5 y 25 millones de UDI
Subcomité de Créditos
(nivel regional) Hasta 7 millones de UDI Hasta 5 millones de UDI
Fuente: FND.
Cuadro 6.4. Montos máximos de préstamos del financiamiento de los IFP para los prestatarios finales
Porcentaje de la línea
de crédito total
Porcentaje del capital
contable del IFP
Personas 5 3
Empresas 10 6
Fuente: FND.
20. Los IFP deben cumplir varios requisitos para tomar empréstitos de la FND. Entre
tales requisitos, se incluyen los siguientes: a) jurídicos (contenido de su Acta Constitutiva); b)
historial crediticio (no haber incurrido en mora en el cumplimiento de sus obligaciones en el
pasado); c) capital (capital contable neto de 250 000 UDI, como mínimo); d) diferencias
organizacionales según la categoría de IFP (tener un plan de actividades/plan de operaciones
anual, experiencia en temas financieros, políticas definidas para las distintas etapas del crédito,
manuales sobre créditos y políticas de garantía de créditos similares a las de la FND, y ser
responsable de la administración de créditos proporcionados a los prestatarios finales); e)
formalización y registro de la operación (registros individuales de las operaciones de crédito,
estados financieros auditados); f) distinción entre la cartera activa y la cartera en riesgo, más de
90 días de atraso, con límites aceptables (o presentar un plan para reducir este nivel si es mayor
que los porcentajes establecidos); g) provisión de los informes exigidos (en forma trimestral y
anual), y h) supervisión por parte de la FND y otras instituciones que financian a la FND, con
relación al destino y el uso de los fondos, la integración de archivos y la gestión de activos.
21. El proceso de evaluación para la acreditación de los IFP tiene varios pasos y puede
durar hasta un año. Entre tales pasos se incluyen una evaluación previa realizada por un oficial
de crédito de la FND; una evaluación inicial (en la que se examinan aspectos de la estructura
orgánica, riesgos, administración y financiamiento, estrategia y operaciones, y desempeño
financiero) efectuada por una empresa independiente contratada por la FND; un análisis de
crédito que capta la solicitud de crédito examinada por analistas de crédito, y la esfera jurídica de
34
UDI (Unidad de Inversión) es una unidad del índice de precios al consumidor que se utiliza en México. Su valor
es publicado por el Banco Central de México. A diciembre de 2014, la UDI representaba MXN 5,27 y USD 0,35.
62
la FND. Por último, el comité de crédito pertinente (según el monto del crédito en cuestión)
considera la solicitud.
22. La FND supervisa periódicamente sus IFP y tiene facultades para penalizar a los
IFP por incumplimiento de las políticas. La FND visita cada IFP dos veces por año, elabora un
plan de acción para las deficiencias menores en la operación y realiza el seguimiento de las
medidas necesarias durante cada visita de supervisión. En sus contratos con los IFP, la FND
tiene la facultad de suspender los desembolsos por razones tales como la falta de reembolso, la
ausencia de presentación de documentación, la falta de supervisión de la cartera de préstamos, el
incumplimiento de políticas sociales o ambientales u otros requisitos legales, etc. En algunos
casos, puede exigir el reembolso inmediato y entablar procedimientos judiciales cuando
corresponda.
23. Los IFP pueden obtener financiamiento de la FND por hasta 10 veces el valor de su
capital, según el nivel de riesgo determinado en la evaluación inicial y durante la etapa de
seguimiento. Un IFP nuevo aprobado sin calificación de riesgo puede tomar empréstitos por
hasta 2,5 veces el valor de su capital. En el caso de los subpréstamos de los IFP, el 80 %, como
máximo, puede ser financiado por la FND. Los créditos para los IFP en ningún caso pueden
superar el 3 % (asociaciones de productores) o el 7 % (otros IFP) del capital contable de la FND.
Los IFP y su desempeño financiero
24. Los IFP de la FND incluyen una gran cantidad de IFNB, en su mayoría más
pequeñas (gráfico 6.1). El 50 % de los IFP actuales tienen activos por un valor inferior a
USD 4 millones, y solo 26 IFP de mayor tamaño tienen activos por un valor superior a
USD 30 millones. Debido a que muchos de ellos no pueden captar depósitos, recurren en gran
medida a la FND u otras instituciones financieras para obtener fondos. Las instituciones de
mayor tamaño tienen mejor acceso al financiamiento comercial y de los FIRA.
25. Todos los IFP regulados, supervisados o no, están sujetos a las autoridades de
protección del consumidor financiero y lucha contra el lavado de dinero. Las instituciones
de crédito reguladas, incluidas las SOFOMES no supervisadas, deben registrarse en la
CONDUSEF, entidad que se ocupa de las reclamaciones de los consumidores, incluidas aquellas
de las MIPYMES. También están sujetas a la supervisión de los mecanismos de lucha contra el
lavado de dinero efectuada por la CNBV. Las asociaciones de productores no están registradas
como instituciones de crédito y están sujetas a las leyes y reglamentaciones del organismo
general de protección al consumidor, y a la supervisión de los mecanismos de lucha contra el
lavado de dinero realizada por las autoridades tributarias.
63
Gráfico 6.1. Distribución de los préstamos
actuales de la FND a los IFP
Fuente: Análisis de datos de la FND de 2014.
Gráfico 6.2. Distribución de las IFNB
supervisadas* por tamaño de sus activos
Fuente: Análisis de datos de la FND y CNBV
de 2014.
Nota: *Las IFNB que se incluyen en este caso
son las asociaciones de créditos, las
cooperativas y las SOFIPOS, que son las únicas
instituciones supervisadas pertinentes para la
FND.
26. Entre las IFNB supervisadas, la FND trabaja con las más pequeñas (gráfico 6.2),
pero entre las instituciones no supervisadas, la FND probablemente trabaje con las más
grandes y sólidas. La mayoría de los IFP supervisados de la FND tienen activos por un valor
inferior a USD 5 millones, mientras que la mayoría de las IFNB de México tienen activos por un
valor superior a USD 5 millones. Los datos de los balances de las instituciones no supervisadas
no se recopilan sistemáticamente ni están disponibles para el público, pero los datos de
CONDUSEF indican que existen alrededor de 2000 SOFOMES activas. Entre las que operan en
zonas rurales y no solo prestan servicios a hogares, la FND suele trabajar con las más grandes.
27. La mayoría de los IFP disponen de información financiera sólida (cuadro 6.5,
gráficos 6.3 a 6.6) basada en los datos disponibles, pero también existen instituciones
deficientes. En el cuadro 6.5, se resumen los balances de los IFP existentes por tipo, se
proporcionan indicadores de desempeño financiero y se presentan algunos datos sobre su cartera
de préstamos. El desempeño varía según la categoría institucional; las cooperativas y las
asociaciones de crédito tienen niveles relativamente bajos de morosidad, mientras que las
SOFOMES tienen los niveles más altos, lo que probablemente refleje que la mayoría de las
instituciones de microfinanzas son SOFOMES. En los gráficos 6.3 a 6.6 se ilustra la dispersión
del desempeño financiero de los IFP. Cabe destacar que los informes son incompletos en el caso
de algunos IFP pequeños con capacidad deficiente que no presentan la información financiera de
forma constante.
Solvencia (gráfico 6.3). La proporción entre capital y activos en 2014 alcanzó un
promedio del 24 % y fue superior al 10 % en 370 de los 380 IFP de los cuales había datos
disponibles. La mayoría de los IFP no informan los activos ponderados en función del
64
riesgo, pero suponiendo que solo los préstamos se ponderaron en función del riesgo, la
relación de suficiencia de capital35
será del 35 %.
Calidad de los activos (gráfico 6.4). Los préstamos no productivos informados, con un
promedio del 3,1 %, son bajos en la mayoría de los IFP. Una minoría de IFP informan un
porcentaje muy alto de préstamos no productivos (18 IFP tienen una proporción de
préstamos productivos que supera el 10 %), lo que pone de relieve la necesidad de realizar
una supervisión y un seguimiento eficaces.
Rentabilidad (gráfico 6.5). El sector generalmente tiene ingresos sólidos, y el
rendimiento de los activos supera el 5 % en 287 de los 379 IFP que presentan informes. Sin
embargo, existe un grupo pequeño más débil que perdió dinero en 2014.
Liquidez (gráfico 6.6). La posición de liquidez es sólida en la mayoría de los IFP,
especialmente teniendo en cuenta que solo 12 IFP son instituciones de aceptación de
depósitos y, por ende, no tienen pasivos materiales a corto plazo. Un grupo pequeño de 12
IFP tenía activos líquidos por debajo del 10 % del total de activos.
35
Relación capital-activos ponderados en función del riesgo, suponiendo que solo los préstamos se ponderan en
función del riesgo y que se les asigna una ponderación del riesgo del 100 %.
65
Gráfico 6.3. Capital/activos, distribución de IFP
Gráfico 6.4. Índice de morosidad,
distribución de IFP
Gráfico 6.5. Rendimiento de los activos,
distribución de IFP
Gráfico 6.6. Activos líquidos/activos totales,
distribución de IFP
Fuente: Análisis de datos de la FND de 2014.
28. En las visitas a los IFP realizadas por el equipo, se confirmó que la gestión
financiera general, la dirección y el buen gobierno están en consonancia con la naturaleza
de las operaciones de los IFP. Durante la preparación, el equipo visitó a IFP que representaban
diferentes categorías reglamentarias (asociaciones de crédito, SOFOMES, asociaciones de
productores) y metodologías de financiamiento (por ejemplo, microcrédito y financiamiento para
la agricultura). Se consideró que los IFP analizados eran representativos de las clases de
instituciones que se prevé que participen en el proyecto. También se realizaron visitas a una
muestra de MIPYMES y productores agrícolas beneficiarios. Se examinó la documentación
disponible de los IFP y los prestatarios finales, y el equipo del Banco se reunió con personal de
diferentes niveles del IFP y miembros de su directorio. En las visitas, se confirmó que la
variedad de tamaño de la institución y complejidad de los productos era congruente con la
sofisticación de sus procesos operativos.
66
Cuadro 6.5. Indicadores financieros de los IFP de la FND
Instituciones supervisadas
Instituciones no
supervisadas
Almacenes
generales de
depósito
Cooperativas Asociaciones
de crédito
Asociaciones
de
productores
SOFOMES Total
Balance agregado
Millones de USD
Activos
Activos líquidos 27 21 30
167 232 477
Préstamos netos 255 220 235
1056 1310 3077
Otros 7 26 47
496 310 887
Total de activos 289 268 312
1718 1852 4440
Pasivos
Préstamos de bancos a
corto plazo 175 91 122
853 786 2028
Otros pasivos a corto
plazo 2 5 52
218 252 530
Préstamos de bancos a
largo plazo 64 133 17
174 357 744
Otros pasivos a largo
plazo 0 0 3
31 17 51
Total de pasivos 241 229 194
1276 1412 3353
Capital
Capital total 48 39 118 443 440 1087
Coeficientes de desempeño
Porcentaje
Préstamos no productivos 2,4 1,1 2,0
1,8 4,8 3,1
Reservas/préstamos no
productivos 146,0 135,0 122,0
118,0 79,0 94,0
Capital/activos 17 14,0 38,0
26,0 24,0 24,0
Rendimiento del capital 12,5 0,6 14,7
7,7 3,6 6,7
Rendimiento de los
activos 2,1 0,1 5,5
2,0 0,9 1,6
Margen neto de interés/1
4,5 3,8 21,5
9,4 9,5 9,5
Costos operativos/activos 1,8 4,0 12,3 5,6 8,3 6,9
Partidas informativas
Millones de USD
Financiamiento de la
FND 9 24 198
254 511 996
Porcentaje
FND/activos 3 9 63
15 28 22
USD
Monto promedio del préstamo/2
622 52 243
9474 1972 2875
Número
Préstamos/prestatarios únicos/2
1,7 2,2 1,4 1,8 1,7
Fuente: FND, diciembre de 2014.
Nota: /1
Medido según el ingreso por intereses/activos que generan interés y los gastos por concepto de
intereses/pasivos. /2
Solo en el caso de préstamos financiados por la FND.
67
68
ANEXO 7: SÍNTESIS DEL SECTOR FINANCIERO DE MÉXICO
Panel 1: A pesar de haber implementado reformas orientadas al mercado para respaldar el desarrollo de un sector
financiero sólido con relación a la infraestructura de crédito, permitiendo el ingreso de bancos extranjeros y
manteniendo una presencia moderada de bancos públicos, México se ubica a la zaga de sus pares en lo que
respecta la cobertura de crédito y el acceso al crédito de las MIPYMES.
En México se ha fortalecido el marco jurídico a fin de
respaldar el financiamiento para las MIPYMES.
Gráfico 7.1. Solidez de los derechos legales (1-12)
Fuente: Doing Business 2015.
La cobertura, el alcance y la accesibilidad de la
información crediticia son relativamente buenos.
Gráfico 7.2. Nivel de detalle de la información
crediticia (1-8)
Fuente: Doing Business 2015.
El sector de bancos públicos de México es menor que
en muchos países en situación comparable.
Gráfico 7.3. Proporción de activos del Banco en
instituciones controladas por el Gobierno (%)
Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo
financiero mundial 2014.
Los bancos extranjeros son un parte importante del
sistema financiero. Gráfico 7.4. Proporción de activos del Banco en
instituciones controladas por extranjeros (%)
Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo
financiero mundial 2014. La cobertura de crédito en México es aproximadamente la
mitad de lo que los pares individuales, regionales y de nivel
de ingresos recomiendan.
Gráfico 7.5. Crédito privado/PIB (%)
Dentro del sector empresarial, las MIPYMES de
México reciben una porción pequeña del
financiamiento para empresas.
Gráfico 7.6. Préstamos para MIPYMES/total de
préstamos para empresas (%)
69
Fuente: Estadísticas financieras internacionales del
Fondo Monetario Internacional (2014).
Fuente: Financing MSMEs and Entrepreneurs 2014:
An OECD Scoreboard.
Panel 2: La cobertura de crédito comercial es mucho menor en las zonas rurales que en las zonas urbanas o
semiurbanas. El crédito/valor agregado a nivel de las empresas es indicativo de la cantidad de crédito que se
utiliza con fines productivos. El acceso en México es menor que en países
comparables, y las zonas rurales están aún más
alejadas del promedio nacional.
Gráfico 7.7. Adultos con una cuenta en una
institución financiera (%, total y rural)
Fuente: Base de datos Global Findex 2014 del Banco
Mundial.
El financiamiento para fines productivos es más
escaso en las zonas rurales.
Gráfico 7.8. Coeficiente de la mediana de crédito
comercial36
/valor agregado37
(%), por tipo de
municipio
0.5
2.1
3.8
01
23
45
6
Rural: 0-15k Semi-urban: 15k-50k Urban: > 50k
Co
mm
erc
ial c
redit
to v
alu
e a
dd
ed
(%
)
Source: MSI dataset; INEGI firm census 2009; Staff calculations.Note: 3 municipalities could not be matched; SFI credit data refers to 2010 (2009 was not available).
Fuente: CNBV e Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI), Censos Económicos 2009.
36
Incluye solamente el crédito de bancos comerciales y de desarrollo, SOFOMES y cooperativas reguladas, sociedades financieras de
objeto limitado y SOFIPOS. 37
La medida es equivalente al crédito comercial/PIB a nivel nacional.
70
Gráfico 7.9. Coeficiente de crédito comercial del sector privado/valor agregado (%, 2009), por municipio
Fuente: CNBV e INEGI, Censos Económicos 2009. Casi todos los municipios sin crédito (95 %) son
rurales.
Gráfico 7.10. Municipios con/sin proveedores de
crédito del sector privado, por tipo
876
531
639
28
380
0
0
200
400
600
800
1,000
Rural: 0-15k Semi-urban: 15k-50k Urban: > 50k
Municipalities with credit
Municipalities with no credit
Nu
mbe
r o
f m
un
icip
alit
ies
Source: MSI dataset; Staff calculations.
Fuente: CNBV e INEGI, Censos Económicos 2009.
El sector agrícola de México recibe una atención
deficiente con respecto a otros países.
Gráfico 7.11. Crédito para el sector agrícola como
proporción del crédito total
1.4%
3.0%
3.1%
3.6%
3.6%
3.8%
4.6%
4.9%
6.0%
6.2%
6.7%
8.7%
8.6%
11.5%
22.1%
28.0%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%
México
Perú
El Salvador
República Dominicana
Panamá
Colombia
Chile
Costa Rica
Ecuador
Brasil
Argentina
Bolivia
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Paraguay
Fuente: Banca de desarrollo para el agro:
Experiencias en curso en América Latina, Carolina
Trivelli e Hildegardi Venero, Instituto de Estudios
Peruanos (2007).
