Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
GESTÃO IMOBILIÁRIA ESTADUAL E SUSTENTABILIDADE
EDUARDO ITAGYBA DE ARAUJO PADILHA
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Painel 29/086 Inovações em gestão patrimonial
GESTÃO IMOBILIÁRIA ESTADUAL E SUSTENTABILIDADE
Eduardo Itagyba de Araujo Padilha
RESUMO O trabalho apresenta as atuações, no Estado do Rio de Janeiro, de planejamento e execução objetivando o conhecimento integral do acervo imobiliário e a sustentabilidade, passando pela análise das características, prioridades ocupacionais, atendimento à demanda institucional e o extraordinário potencial artístico, cultural, histórico e paisagístico do patrimônio estadual. Os esclarecimentos sobre a amplitude da expressão sustentabilidade incluem os aspectos urbano-ambientais, as intervenções edilícias preservadoras de valores imateriais, a racionalidade ocupacional e a economicidade. Tratamos do cadastro de atendimento à demanda institucional, ferramenta de atualização dos registros operacionais, de informações aos órgãos de controle externo, de viabilização do compartilhamento de espaços de uso especial e instrumento de execução de princípios constitucionais. Os conceitos de reservas imobiliárias necessária e a contingencial e as inalienabilidades por impossibilidades jurídica e a mercadológica foram apresentadas. Demonstramos a importância do tratamento das informações referentes às reservas supracitadas e suas repercussões nos sistemas relacionados à gestão de imóveis. A relevância de constarem nos atos e contratos administrativos as obrigações de execução de intervenções edilícias sustentáveis e os resultados práticos foram apontados.
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INTRODUÇÃO
Tratar do patrimônio imobiliário do Estado do Rio de Janeiro obriga indicar
a origem e formação de tal acervo, especialmente decorrente de modificações
jurídicas e transformações estruturais da República Federativa do Brasil. Utilizando
como marco inicial o período republicano o então Distrito Federal, no Rio de Janeiro,
criado após a promulgação da primeira Constituição Republicana, em 24/02/1891,
tinha acervo próprio, com muitos imóveis provenientes da União Federal. Em 1960,
com a mudança da capital do país para Brasília e a criação do Estado da
Guanabara, formado apenas pela atual Cidade do Rio de Janeiro, o acervo do então
Distrito Federal veio para o mencionado ente federativo. Com o advento da Lei
Complementar (F) n° 20, de 01/07/1974, foi criado o “novo” Estado do Rio de
Janeiro, decorrente da fusão entre o Estado da Guanabara e o então Estado do Rio
de Janeiro, este que tinha como capital a cidade de Niterói. O novo Estado passou a
existir a partir de 15/03/1975, conforme art. 8° da Lei Complementar ora citada, e
surgiram algumas questões dominiais com o também criado Município do Rio de
Janeiro. Este resumo sequencial, do exercício da propriedade imobiliária, possibilita
a reflexão sobre a complexidade e a existência de discussões e pendências
envolvendo a União, o Estado do Rio de Janeiro e, especialmente no âmbito
municipal, a Capital – Cidade do Rio de Janeiro. Daí existirem imóveis sem registro
jurídico, nos termos da Lei (F) n° 6015/73, ou seja, nos cartórios do Registro
Imobiliário. Estes cartórios formulam exigências e suscitam dúvidas que muitas
vezes pressupõem desmembramentos, remembramentos e outros atos envolvendo
diversos proprietários, confrontantes e até disputas judiciais. Neste ponto vale
lembrar que os serviços registrais, ora mencionados, possuem organização técnica
e administrativa destinadas a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e
eficácia dos atos e negócios jurídicos objetos de registro e a fiscalização sobre eles
é exercida pelo Poder Judiciário conforme dispõe o art. 236, §1°, da Constituição da
República e a Lei (F) n° 8.935/94.
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1 OBJETIVOS
O trabalho apresenta enfoque jurídico, com repercussão em outros
campos científicos, as principais diretrizes e os resultados obtidos na gestão do
patrimônio imobiliário do Estado do Rio de Janeiro.
Objetivamos, também, indicar os diversos contextos da sustentabilidade,
os parâmetros, as ações relativas ao atendimento à demanda institucional por
imóveis e o tratamento das denominadas reservas imobiliárias necessária e a
contingencial, classificação merecedora de maior divulgação e discussão no âmbito
do CONSAD.
2 METODOLOGIA:
A pesquisa desenvolvida foi documental, bibliográfica e contou com
verificações de campo de alguns projetos que previam e praticaram a
sustentabilidade na gestão imobiliária.
Quanto à analise de documentos (registros gráficos e digitais) estamos
nos referindo ao levantamento, classificação, leitura e interpretação de atos,
contratos administrativos, projetos de engenharia e arquitetura, programas, relatórios
e prestações de contas governamentais, processos e programas de certificações de
construções sustentáveis, relatórios de gestão compartilhada, laudos de vistoria e
avaliação, plantas, entre outros.
Com os dados e informações obtidas não se pretendeu apresentar
estatísticas e sim indicar práticas sustentáveis, classificação patrimonial e indicações
que contribuem para uma eficiente gestão imobiliária pública e observância da
legislação e contabilidade, a última em conformidade com normas internacionais.
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3 A OCUPAÇÃO DE IMÓVEL DE USO ESPECIAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
A política governamental que se prioriza, no sistema de gestão do
patrimônio imobiliário, é dirigida à sustentabilidade ambiental, econômica, da
salubridade no local de trabalho, da acessibilidade, da preservação histórico, cultural
e turística.
A ocupação de imóveis pela Administração Estadual caracteriza a
chamada afetação, que significa atribuir a um bem público uma destinação
específica, como entregá-lo para o uso de uma Casa Legislativa .1
A prioridade na legislação estadual é atender a demanda institucional
estadual pela ocupação de imóveis, observada a racionalidade e a possibilidade de
compartilhar, na mesma unidade imobiliária, atividades procuradas e de interesse da
população. Aqui deve ser ressaltada a necessidade de observância da legislação
garantidora da acessibilidade às pessoas portadoras de deficiência e mobilidade
reduzida.
Saber a verdadeira potencialidade do imóvel público é determinante para
permanecer no acervo ou disponibilizá-lo para alienação.
1 O bem fica afetado a uma atividade da Administração Pública. “A afetação pode ocorrer de modo
explícito ou implícito. Entre os meios de afetação explícita está a lei, o ato administrativo e o registro do projeto de loteamento (Lei 6.766/76, arts. 17 a 22). Implicitamente, a afetação se dá quando o poder público passa a utilizar um bem para certa finalidade sem manifestação forma, pois é uma conduta que mostra o uso do bem – exemplo: uma casa doada onde foi instalada uma biblioteca infantil”. Odete MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 11° edição. São Paulo: Editara Revista dos Tribunais, 2007, p. 241.
Sustentabilidade
abrange
valores
Ambientais
Urbanísticos
Edificação, conservação, manutenção, reconstrução e
recuperação Atendendo valores imateriais
Economicidade
Racionalidade ocupacional
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Na Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário – SUBPA, órgão da estrutura
da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG, existe o chamando
“cadastro de atendimento à demanda institucional”, integrante do SISPAT – Sistema
de Patrimônio Imobiliário, onde são relacionados os pleitos de ocupação e verificada
a disponibilidade conforme indicações mínimas que são: localização, metragem,
finalidade ocupacional, preferência por espaços edificados ou terreno para
construção. Este controle prévio e a resposta da SUBPA, informando sobre a
impossibilidade de atendimento à demanda, vem sendo utilizado como justificativa
para possibilitar, por exemplo, a aquisição onerosa ou a locação por órgãos da
Administração Direta, Autarquias e Fundações Públicas Estaduais. É oportuno
indicar que tal atuação da SUBPA não abrange as empresas públicas e as
sociedades de economia mista, porém estas quando pretendem ceder (emprestar
gratuita ou onerosamente) seus imóveis à terceiros devem ouvir a SUBPA e o
Instituto de Terras e Cartografia do Estado do Rio de Janeiro – ITERJ, de acordo
com a competência de cada qual, sobre o interesse de órgãos ou entidades
estaduais. Tal previsão consta no Decreto n° 19.923/94.
Outro aspecto relevante, para a gestão sustentável, é a existência nos
atos administrativos 2 ( Termos de Entrega e Recebimentos e Permissão de Uso), e
nos contratos administrativos 3, como Termos de Cessão de Uso e Concessão de
Uso, por iniciativa da Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário – SUBPA, com a
devida aprovação, em cada instrumento, pelo Sr. Governador do Estado, a inserção
de parágrafo à cláusula que trata de “construções e benfeitorias”, aqui incluídas as
2 O ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus
delegatários , nessa condição, que sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 19º edição, Rio de Janeiro, Lumen Juris Editora, 2008, p. 92.
3 O contrato administrativo é o ajuste firmado entre a Administração Pública e um particular, regulado basicamente pelo direito público, e tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse público. José dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 162. Odete Medauar, obra citada, p. 208, diz: “O módulo contratual administrativo da Administração desdobra-se em alguns tipos, que podem ser enfeixados do seguinte modo: a) contratos administrativos clássicos, regidos pelo direito público, como o contrato de obras, o de compras, as concessões; b) contratos regidos parcialmente pelo direito privado, também denominados contratos semipúblicos, como a locação, em que o poder público é o locatário; c) figuras contratuais recentes, regidas precipuamente pelo direito público; exemplos: convênios, contratos de gestão”.
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acessões artificiais 4 , onde é exigida a obrigação de executar as intervenções
edilícias e urbanísticas em conformidade com os conceitos das construções
sustentáveis ou práticas “verdes”, garantindo a qualidade do ambiente, selecionando
materiais não poluentes e reutilizáveis e de forma ampla, nos canteiros de obras,
adotando práticas ambientais e sociais sustentáveis, especialmente evitando
acidentes, desperdício de recursos naturais, suas transformações e frutos
industriais. Neste ponto vale transcrever o citado parágrafo, redigido no âmbito da
Assessoria de Gestão de Contratos e Termos – ASGEC, da SUBPA.
O Cessionário/Permissionário/Concessionário obrigasse a realizar as obras de construção/reconstrução/reforma atendendo aos ditames que norteiam as construções sustentáveis. Por construções sustentáveis considera-se aquelas que adotem práticas “verdes”, garantindo a qualidade do ambiente, selecionando materiais não poluentes e reutilizáveis e de forma ampla, nos canteiros de obra, utilizem práticas ambientais e sociais sustentáveis.
Sob o ponto de vista da execução, da previsão contratual antes referida,
existe a preocupação com a formação e atualização dos técnicos exercentes das
funções de fiscalização do cumprimento dos atos e contratos administrativos,
especialmente os Arquitetos e Engenheiros. Destacamos que mantemos constante
comunicação com os técnicos do GBC Brasil – Green Building Council.5
Quanto ao aspecto da economicidade, inerente a utilização dos métodos
das chamadas “construções verdes” estudos do GBC - Brasil revelam que as
construções comerciais apresentam acréscimo entre 1 e 7 % no custo, sendo que
aquelas em que se deseja a certificação LEED Platinum o gasto refere-se ao maior
percentual indicado, exigindo maior investimento em eficiência energética.
4 Acessão de móvel a imóvel. PEREIRA, Caio Mario da Silva. Instituições de Direito Civil. Direitos
Reais, 20º edição, Rio de Janeiro, Editora Forense, 2010, p. 110. Nesta categoria estão os móveis incorporados ao imóvel devido à atuações humanas que são as construções (acessões e benfeitorias) e as plantações.
5 O GBC Brasil é uma organização não governamental cuja missão é desenvolver a indústria da
construção sustentável no país, utilizando as forças de mercado para conduzir a adoção de práticas de Green Building em processo integrado de concepção, implantação, construção e operação de edificações e espaços construídos. Tal entidade atua junto aos governos e à sociedade civil, realiza capacitação técnica e processos de certificação internacional LEED – Leadership in Energy and Environmental Design – que é um sistema internacional de certificação e orientação ambiental para edificações. Informações obtivas no site : www.gbcbrasil.org.br.
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3.1 A gestão compartilhada entre órgãos e entidades estaduais é
regulada pelo Decreto n° 41.124/08, sob a denominação “administração
compartilhada”, prevendo a existência de um Conselho de Administração e não
depende da edificação possuir unidades autônomas e áreas/partes comuns, estas
existentes, necessariamente, nos condomínios edilícios. Aplica-se, comumente, nas
edificações com uma única matrícula no Registro de Imóveis e único cadastramento
imobiliário, porém com diversas ocupações estaduais. Ao disciplinar o uso múltiplo
de uma unidade autônoma buscou-se organizar o exercício de direitos, a divisão de
custos, despesas e responsabilidades conforme a dimensão da área ocupada por
cada órgão ou entidade. A regulamentação impede conflitos entre setores
administrativos componentes de estruturas de secretarias diversas, pretensas
regalias e abusos diante da falsa pretensão de achar que um órgão ou atividade é
mais importante que outra.
Cabe ao gestor local designado elaborar orçamento anual, organizar e
contratar, mediante licitação, serviços terceirizados de infraestrutura e disciplinar a
utilização de parcelas, por atividades privadas de apoio e comodidade funcional,
como papelaria, caixas eletrônico e lanchonetes. Tal regulamentação vem
disciplinando o uso desordenado das edificações onde funcionavam diversos
setores da administração pública, o que caracteriza a sustentabilidade, contribui
para disciplinar as reformas, concentrar no órgão gestor as informações de
despesas e receitas decorrentes da ocupação imobiliária, adequar o ambiente de
trabalho às normas estatutárias, sociais e trabalhistas, fazer valer as prerrogativas e
responsabilidades decorrentes da guarda imediata, valendo transcrever os §§ 1° e
2°, do art. 8°, da Lei Complementar (E) n° 8/77.
§ 1° - O órgão sob cuja guarda se encontra o imóvel exercerá sobre ele o poder de polícia administrativa e seu dirigente responderá civil, penal e administrativamente pelas irregularidades que forem cometidas.
§ 2° - Todo aquele que, sem estar autorizado pela autoridade competente, ocupar imóvel do Estado, deverá ressarci-lo pelo uso indevido, sem prejuízo das sanções em que haja incorrido.
3.2 Sobre a instalação de dispositivos hidráulicos visando o controle e a
redução do consumo de água, algo obrigatório em empreendimentos imobiliários
destinados ao serviço público no Estado do Rio de Janeiro, é exigência desde a
publicação, em 20/09/2004, da Lei n° 4397. Destacam-se os projetos adotados nas
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edificações reformadas que abrigam a Secretaria de Estado de Fazenda - SEFAZ,
Procuradoria-Geral do Estado - PGE, as sedes do Ministério Público, do Poder
Judiciário e o retrofit em execução na sede da SEPLAG. A importância da indicada
providência sustentável não tem o cunho apenas ou fundamental econômico, porque
em muitos casos a redução do pagamento do preço público, pela diminuição do
consumo, não é de grande monta, mas repercute em diversos setores sociais,
demonstrando que os recursos naturais são esgotáveis, conforme observações
apresentadas em Conferências Internacionais, promovidas pela ONU, como a
Rio/92 e a Rio + 20 em 2012. Forte apelo ao uso racional da água pode-se constatar
nas construções e reformas de unidades escolares. Aqui se destaca a repercussão
pedagógica diante das novas gerações, a contribuição para a conscientização
pública sobre a preservação ambiental e a aplicação prática de ditames previstos no
art. 225, VI, da Constituição da República. Os próximos passos importantes serão os
da aplicação em grande escala das práticas de eficiência e redução energética, e
toda cadeia de manipulação de resíduos sólidos.
3.3 - A exigência de contratação de seguro contra fogo e incêndio, prevista em todos
os pactos envolvendo a utilização de imóveis estaduais fundamenta-se na
necessidade de preservação (inclusive econômica), contribui para a programação
das constantes reavaliações, pois os contratos de seguro são renovados
anualmente, e exige a constante fiscalização do patrimônio sob a guarda imediata
de qualquer ocupante.
4 A ABORDAGEM SOBRE AS RESERVAS IMOBILIÁRIAS NECESSÁRIA E A CONTINGENCIAL
A gestão imobiliária pública vem demonstrando a necessidade do
aprofundamento sobre os temas e a regulamentação do que denominamos de as
reservas imobiliárias necessária e a contingencial.
4.1 A reserva imobiliária necessária é aquela destinada ao atendimento
à demanda institucional, ou seja, aquela permanência no acervo do ente público de
imóveis com potencial para utilização em atividades típicas de estado. Acreditamos
que a alienação de imóveis públicos, sempre precedida de motivação, deve
observar, inclusive, projeções e estudos dos órgãos de planejamento quanto às
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futuras utilizações e as necessidades estatais. Podem os eventuais críticos a este
pensamento argumentarem: Como fica a gestão de imóvel que hoje não atende aos
interesses públicos e não esteja sendo utilizado como bem de uso comum do povo
ou de uso especial da Administração Pública? Fica abandonado, depreciado,
subutilizado? Permanece gerando despesas injustificáveis diante de uma simples
expectativa de destinação futura? Entendemos que não. Projeções, estudos de
viabilidade de utilização futura estão vinculadas à demanda por espaços para novas
unidades educacionais, de saúde e até a empreendimentos imobiliários tendentes a
contribuir com a redução do déficit habitacional existente em nosso país. O aumento
populacional e o efetivo exercício da cidadania, com atendimento as legítimas
demandas da população, são fatores que levam a busca por imóveis, por exemplo,
para instalação de novas unidades de serviços de águas e esgotamento sanitário,
de energia elétrica, espaços para abrigar fases do processo de coleta e tratamento
de resíduos sólidos. Existem, na legislação, possibilidades dos entes públicos
realizarem negócios jurídicos não translativos do domínio ( considerados de cessão
= emprestar). Podemos citar o direito de superfície, dando uma destinação aos
imóveis, temporariamente, até em atividades privadas, aguardando aquela projeção
futura de necessidade, utilidade ou interesse social do imóvel. Retomando o
exemplo do direito de superfície, previsto nos arts. 1369 a 1377 do Código Civil
Brasileiro, quando o superficiário for pessoa jurídica de direito privado o pacto
dependerá de licitação e deverá, em regra, ser oneroso. Reiteramos ser possível e
recomendável que o ente público projete suas ações e observe suas necessidades
para o futuro, diante das inúmeras fontes de informações e pesquisas, tanto públicas
como privadas, disponíveis no Brasil. Manter no acervo estatal imóvel para onde se
projeta ou as pesquisas informam sobre uma região de expansão industrial em duas
décadas, mas que hoje não representa uma necessidade de ocupação ou utilização,
de uso comum do povo ou especial da administração, é atitude que atende aos
ditames de uma gestão eficiente, especialmente se a destinação temporária
contribuir para a ocupação ordenada do solo, observar a legislação ambiental e até
gerar receita, contraprestação pelo uso do bem público.
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Diante das breves considerações e dos estudos que empreendemos na
Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário – SUBPA nos utilizamos deste trabalho para
tratar desta classificação, que chamamos de reserva imobiliária necessária e
estimular a discussão sobre o tema, pois não parece a melhor solução alienar, pela
simples visão do momento atual de desnecessidade do imóvel, porque não temos
condições de guardá-lo, arcar com as despesas que porventura lhe sejam afetas e
no futuro, muitas vezes próximo, sejamos obrigados a desapropriar ou adquirir, por
negócio jurídico oneroso, imóvel na mesma localidade e com características
semelhantes por preço de mercado, que no Brasil, está com aceleração muito forte e
não se vê perspectiva de redução. Será que a alienação é a melhor solução?
4.2 A reserva imobiliária contingencial inclui os imóveis dominicais não
alienáveis por impossibilidade jurídica ou mercadológica.
Quanto ao patrimônio indisponível mercadologicamente não estamos nos
referindo aos gravames incidentes sobre o imóvel, como, por exemplo, os casos de
doações recebidas pelo Estado com cláusulas de inalienabilidade, reversão e sim
situações como: imóveis sem registro nos cartórios do registro de Imóveis, mas com
possibilidades reais de regularização dominial; registrados, porém com relevantes
restrições edilícias e os non aedificandi; registrados, mas desinteressantes para
novas destinações, reconstruções e reformas muitas vezes vultosas.
4.2.1 Quanto aos imóveis ainda dependentes de regularização dominial,
não registrados, na forma da Lei (F) n° 6015/73 (Lei dos Registros Públicos), nos
cartórios de Registro de Imóveis, estamos nos referindo àqueles sob a posse
mansa, pacífica e sem oposição ou contestação exercida pelo ente público, que,
inclusive, o cadastra/registra e contabiliza em seus assentamentos administrativos
submetidos ao controle externo do Tribunal de Contas. Não estamos, neste ponto,
tratando de injustificável guarda imediata ou esbulho possessório baseados em
atuações irregulares como as desapropriações indiretas6 ou outras usurpações da
6 Desapropriação indireta ou desapossamento administrativo, ocorre quando o poder público se
apossa de um bem ou parte de um bem, sem consentimento do proprietário ou sem o devido processo legal, que é a desapropriação – Odete Medauar, obra citada, p. 363.Para José dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 768, na mencionada desapropriação “ o Estado se apropria de bem particular, sem observância dos requisitos da declaração e da indenização prévia. Trata-se de situação que causa tamanho repúdio que, como regra, os estudiosos a têm considerado verdadeiro esbulho possessório.
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propriedade alheia. Estamos tratando sim de situações de posse e guarda imobiliária
existentes há décadas não constantes nos assentamentos cartorários, muitas vezes
consequência de desmembramentos fáticos, de doações e dações em pagamento
que efetivamente não se consumaram na forma da legislação registral, cujas
regularizações se arrastam por décadas envolvendo trabalhos de campo como
identificações aerofotogramétricas, levantamentos topográficos, regularizações
edilícias e urbanísticas.
Nesta classificação, também, incluímos os imóveis definidos
constitucionalmente como pertencentes aos entes federativos e que não dependem
de registro nos Cartórios do Registro de Imóveis.7
Aqui podemos exemplificar áreas localizadas na orla da Lagoa Rodrigo de
Freitas, no Barro da Lagoa, na Cidade do Rio de Janeiro, que podem abrigar
equipamentos destinados à prática esportiva, habitualmente e tradicionalmente
desenvolvidas, como o remo, esporte olímpico, usadas como bases para a
realização de competições de âmbito internacional. É o caso dos espaços estaduais
ocupados pelo Clube de Regatas do Flamengo e o Botafogo de Futebol e Regatas,
áreas em zona nobre da cidade, porém não disponíveis para alienação com objetivo
de edificação, para criação de novas unidades habitacionais, ou outras atividades
diversas das esportivas identificadas como o local. No Termo de Cessão de Uso
celebrado como o Botafogo de Futebol e Regatas, em 17/10/2011, foram
estabelecidos encargos, conforme art. 40, caput e § 1°, da Lei Complementar
Estadual n° 08/77, destacando-se: atender nas atividades esportivas do remo
estudantes da rede pública estadual e municipal, comprovando os gastos
correspondentes ao valor da taxa de ocupação (preço público) fixado, em laudo de
avaliação realizado pela Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário – SUBPA; e
desenvolver projeto de identificação, treinamento e capacitação de novos talentos 7 Em caso que reputamos de reserva imobiliária necessária o Superior Tribunal de Justiça - STJ, 2°
Turma, no AR 387-4/SP, Relator Ministro Barros Monteiro, por maioria, julgado em 29.11.95, entendeu em assunto envolvendo área incorporada ao patrimônio municipal decorrente de disposição contida em legislação ordinário, que : “ as áreas livres de uso comum incorporam-se ao domínio do Município com a simples aprovação do loteamento, não sendo exigível para tanto o registro no cartório imobiliário” e o mesmo Tribunal, 3° Turma, no Recuso Especial 33.934-SP, Relator Ministro Ari Pargendler, acórdão unânime, disse: “ A aprovação do loteamento implica, sim, a inalienabilidade das áreas nele destinadas ao uso comum do povo- efeito, todavia, que supõe tenha o loteamento sido requerido por quem podia alienar tais áreas, vale dizer, o proprietário”. Tais situações levam ao mesmo entendimento para os casos de reserva patrimonial contingencial.
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com o objetivo de incrementar o remo e contribuir para os resultados positivos em
competições, inclusive internacionais, sendo que a fiscalização dos encargos,
estabelecidos na cessão, são de responsabilidade da Secretaria de Estado de
Esporte e Lazer – SEEL. É oportuno informar que a Lei Complementar Estadual
supracitada admite emprestar, sob a forma de cessão e permissão de uso, mediante
remuneração, que denominados taxa de ocupação ou a imposição de encargo(s).
Quanto à permissão de uso, na Lei Complementar (E) n° 8/77 (art. 35),
está expresso que trata-se de ato eminentemente precário, não induzindo posse, e
poderá ser revogada a qualquer tempo, por decisão do Governador. Levando em
consideração a precariedade do ato afirma José Roberto de Andrade Coutinho8
que: “ a propósito da licitação, é importante salientar que embora, a nosso juízo,
não seja exigida licitação, por não ser contrato, em face da precariedade do ato e
desde que não lhe seja fixado prazo – a legislação normalmente fixa prazo
máximo, os princípios da publicidade e impessoalidade devem ser respeitados”. Já
a Procuradoria-Geral do Estado - PGE, através do Enunciado nº 13 – PGE entende
que “a permissão de uso de bens públicos, é no âmbito da Administração Pública
do Estado do Rio de Janeiro, equiparada aos contratos administrativos e, portanto,
deve ser precedida, em regra, de procedimento licitatório, a fim de que sejam
atendidos os princípios constitucionais de impessoalidade, da moralidade, da
eficiência e da economicidade”. Tal entendimento mostra que o órgão central do
sistema jurídico estadual vislumbra hipóteses de lavratura de Termos de
Permissão de Uso sem a necessidade de prévia licitação. O Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro, no processo TCE/RJ n° 114.255-3/2010, em
manifestação do corpo técnico que culminou com o voto GC-6 04.619/2013, do
Conselheiro Julio L. Rabello, determinou que novas permissões de uso devem ser
precedidas de licitação, sem abrir qualquer exceção diferentemente da posição
externada pela PGE/RJ. As posições externadas revelam a complexidade do
assunto e como o gestor imobiliário deve ficar atendo, acompanhar as evoluções e
consolidações dos pensamentos jurídicos.
8 Gestão do Patrimônio Imobiliário na Administração Pública. 1° edição, Rio de Janeiro, Editora
Lumen Juris, 2011, p. 236.
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4.2.2 Outros aproveitamentos dos bens dominicais,9 componentes da
reserva imobiliária contingencial, são: as transferência para o patrimônio dos
Fundos de Previdência dos Servidores, como a autarquia estadual Rioprevidência;
as incorporações ao capital das empresas públicas e sociedades de economia
mista criadas pelo Estado, como forma de integralização do valor das ações que
lhe caibam, quer na constituição de capital, quer nos seus eventuais aumentos;
dotações para fundação criada ou mantida pelo Estado, respeitando-se a condição
de inalienabilidade e de reversão ao patrimônio estadual, no caso de extinção da
pessoa jurídica referida; negócios jurídicos translativos de domínio com outros
entes federativos. Indicamos, também, outro aspecto que é manter no acervo
estadual imóveis com aceitação no mercado, com valor significativo, que poderão
ser dados em garantia junto à organismos internacionais visando financiamentos,
por exemplo, para arcar com as despesas de grandes projetos de infraestrutura.
Tal indicação se coaduna com a interpretação do art. 8°, da Lei (F) n° 11.079/04
(parcerias público-privadas).
4.3- É oportuno esclarecer não se confundir a permanência no acervo
patrimonial dos imóveis não utilizados, por desnecessidade ou utilidade para a
Administração Estadual, com os inalienáveis por impossibilidade jurídica ou
mercadológica. Tal distinção apresenta 3(três) realidades que devem constar
anotadas no sistema de gestão patrimonial face a necessidade de fiscalização
específica e tratamento jurídico adequado.
9 Maria Sylvia Zanella di Pietro ao comentar as características dos bens públicos de uso comum do
povo e de uso especial nos leva a entender que são inalienáveis e, por decorrência desta, a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e não oneração estão presentes. Assim sendo, só os dominicais poderiam ser dados em garantia de empréstimos – vide obra Direito Administrativo. 24° edição, São Paulo, Editora Atlas, 2011, p. 676/677.
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5 A OCUPAÇÃO DE IMÓVEIS DOMINICAIS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
A permanência de reserva patrimonial dominical ou dominial não afetada
a gestão dos bens de uso comum do povo e os de uso especial da Administração
Estadual.
É notória a existência de situações motivadoras da permanência no
domínio público de imóveis ocupados por particulares, especialmente quando
desempenham atividades de relevante valor social além dos casos de
comprometimentos com reconstruções, conservações e manutenções muito
onerosas diante das características urbano-ambientais.
As ocupações e utilizações são regularizadas, regra geral, por permissões
de uso (ato administrativo precário) e cessões de uso (contratos administrativos) onde
o Estado do Rio de Janeiro estabelece a remuneração ou encargos observados o
valor de mercado compatível ao empréstimo oneroso ou locação, contratos de direito
privado. As avaliações são indispensáveis e interpretando o art. 11, da Lei
Complementar Estadual n° 8/77 as avaliações devem ser realizadas com a
participação e a respectiva responsabilidade de 3(três) profissionais. O entendimento,
no Estado do Rio de Janeiro, indica que os profissionais devem ser Arquitetos e/ou
Engenheiros inscritos no CAU e/ou no CREA. Trata-se de uma interpretação
compatível com as disponibilidades do Estado que tem em seus quadros servidores
com as formações já mencionadas. As avaliações observam normas da ABNT,
especialmente a NBR 14653-2/2011. Na Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário –
SUBPA o órgão de engenharia e fiscalização emprega metodologia fundamentada na
norma citada que inclui: comparativo direto de dados do mercado (pesquisa de
amostras e ofertas); método involutivo (considerando o aproveitamento máximo
construtivo diante da legislação urbanística), a renda auferida na atividade
desenvolvida pelo usuário na localidade ( receitas e despesas na exploração não
residencial); método evolutivio (conjunção de métodos – exemplificando – analisa o
estudo de melhor aproveitamento + comparativo de mercado) e a quantificação do
custo de reprodução das acessões e benfeitorias – o chamado custo unitário básico –
CUB, indicador fornecido pelo Sindicato das Indústrias da Construção Civil que
apresenta os valores do m² de diversas tipologias construtivas.
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A remuneração ou contraprestação pelo uso de imóvel estadual
denominada de taxa de ocupação (preço público) é recolhida em guia própria
estadual denominada DARJ e os encargos observam valores apontados nos laudos
de avaliação.
Os encargos, com o valor mínimo equivalente à taxa de ocupação
indicada no laudo de avaliação, observam critérios determinados pela SUBPA. Por
exemplo, a reconstrução ou conservação de imóveis tombados, pela relevância
histórica, artística, arquitetônica, etc, depende da apresentação de projeto e sua
execução com recursos privados, sob supervisão e fiscalização dos órgãos de
gestão imobiliária estadual, inclusive do patrimônio cultural que no Rio de Janeiro é
o Instituto Estadual do Patrimônio Cultural - INEPAC. A compensação entre o valor
que deveria ser recolhido, à título de taxa de ocupação, e o valor das obras
executadas é admitido sendo que tal providência não vem sendo contestada pelo
Tribunal de Contas. A eficiência estará caracterizada quando se proporciona a
reconstrução, a conservação, manutenção e guarda continuada pelo particular,
especialmente por não existir a utilização ou a disponibilidade de recursos
orçamentários para tais intervenções. Outros aspectos relevantes são: a) a
impossibilidade financeira e técnica de órgãos ou entidades públicas providenciarem
a reconstrução e a ocupação imobiliária, pelo avançado estado de deterioração; b) o
desinteresse do mercado imobiliário diante da falta ou inexpressivo potencial
construtivo e/ou mercadológico, apesar de valores imateriais a serem protegidos
pelo Poder Público. Face as situações referidas, muitas vezes somadas a falta de
registro regular, parcelamento não concluídos, não aprovados ou não registrados e
discussões dominiais entre o Estado, Municípios e a União Federal, a consequência
é o abandono, gerador da deterioração ou sua intensificação, ocupação irregular,
desrespeito à legislação urbanística e ambiental.
Ao se permitir o uso de imóveis estaduais à pessoas capazes de honrar
compromissos obrigacionais impostos pelo Estado estamos possibilitando
destinações de interesse social e através de intervenções de engenharia e
arquitetura, agregarão valor ao patrimônio imobiliário estadual sob o aspecto
contábil e econômico, este último de mercado. Mesmo considerando que a
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edificação erguida ou reconstruída, por exemplo, com características hospitalares
não possua valor mercadológico, pois na região o relevante para o incorporador
imobiliário é a área edificante, que poderia ser objeto de uma compra e venda ad
mensuram, ou por medida certa, há que se analisar, os valores imateriais como o
interesse público e o social.
Demonstramos que o Estado do Rio de Janeiro já exige do
permissionário, do cessionário e do concessionário a sustentabilidade desde o
canteiro de obras, passando pelo uso consciente da água e da energia, o respeito à
ocupação do solo e ao plano diretor municipal. Pensando no futuro o gestor não
pode descartar a possibilidade de substituir ou encampar as atividades de interesse
público ou social desenvolvidas pelo antigo ocupante do imóvel estadual, daí a
discricionariedade estatal em manter reserva patrimonial observando critérios
objetivos no contexto do alinhamento estratégico vinculado ao Sistema de Gestão do
Patrimônio Imobiliário.
Na utilização de imóvel público por particular não há que se falar em
imunidade tributária, aquela que impede os entes públicos instituir impostos sobre o
patrimônio uns dos outros (art. 150, VI, da Constituição da República). Assim sendo,
não se aplica ao imóvel público quando utilizado de terceiros, especialmente em
atividades econômicas. A imunidade, não aplicável ao caso citado, é conhecida
como recíproca, sendo que ela objetiva a proteção do federalismo, porém não se
aplica ao patrimônio, a renda, e aos serviços relacionados com a exploração de
atividades econômicas regidas pelas normas de direito privado, ou em que haja
contraprestação ou pagamento de preço ou tarifa pelo usuário, nem exonera o
promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativo ao bem imóvel (art.
150, §3°, da Constituição da República).
O Superior Tribunal de Justiça - STJ, entre outros julgados, no Agravo
Regimental no Recurso Especial n° 1363112/MG, 2° Turma, Relator Min. Herman
Benjamin, em 14/03/2013, decidiu que o IPTU é exigível de cessionário de imóvel
pertencente à União, quando este detém a posse mediante relação pessoal, sem
animus domini (intenção de ser dono da coisa). A mencionada Corte sustenta existir
a presunção que o imóvel público esteja afetado à destinação compatível com os
objetivos e finalidades institucionais da pessoa jurídica de direito público, assim
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sendo, o ônus de provar o contrário, para fins de afastar a imunidade, recai sobre o
poder público tributante ( AgRg no Recurso Especial n° 1.233.942/RJ, Relator Min.
Teori Zavascki, julgado em 18/09/2012 e AgRg no AR em Recurso Especial n°
304.126/RJ, Relator Min. Benedito Gonçalves, julgado em 13/08/2013).
É interessante apresentar a experiência estadual referente a uma ilha
lacustre, localizada entre os bairros cariocas de Jacarepaguá e Barra da Tijuca, com
metragem de 49.420,00m² e área construída de 6.298,00m², cedida ao uso da
Associação das Pioneiras Sociais, pessoa jurídica de direito privado sem fins
lucrativos, instituída pela Lei (F) n° 8246/91, conhecida como “Rede Sarah” de
assistência médica e reabilitação. A última avaliação promovida pela Subsecretaria de
Patrimônio Imobiliário – SUBPA aponta o valor patrimonial contábil de R$
15.102.900,00, sendo que R$ 12.142.900,00 referentes as acessões e benfeitorias
realizadas pela entidade e R$ 2.960.000,00 o valor do terreno. É indiscutível o
acréscimo patrimonial estadual, que está sob a guarda imediata de entidade que
apresentou projeto de construção sustentável e que, em contrapartida, atende à
população fluminense. Este último exemplo sugere a reflexão sobre a manutenção de
critérios objetivos para a permanência dos imóveis dominicais no acervo estadual.
6 CONCLUSÕES
Criar, manter e priorizar a atualização dos cadastros e registros,
especialmente os referentes ao exercício da propriedade, ocupacional e de
atendimento à demanda institucional, ferramentas integrantes do Sistema de Gestão
Imobiliária, garante a identificação dos imóveis das reservas patrimoniais necessária
e da contingencial, a verificação das potencialidades e dos eventuais clientes.
Quanto aos imóveis dominicais foram apontadas providências, no Estado
do Rio de Janeiro, que evitam o abandono, a subutilização e, especialmente,
possibilitam garantir a integridade estrutural e observar, com a existência,
disponibilização de recursos e fiscalização programada, as regras inerentes ao meio
ambiente sustentável.
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Devidamente atualizada e acompanhada a movimentação ocupacional,
com o trabalho integrado entre órgão central, setoriais e seccionais, existirá o
conhecimento e a imposição aos ocupantes, por ato ou contrato administrativo, de
obrigações como arcar com a taxa de ocupação, encargos, despesas de
conservação, manutenção, reconstrução, entre outras, e facilitará a fiscalização
quanto ao pagamento dos tributos e preços públicos, especialmente quando o
ocupante for pessoa física ou jurídica de direito privado, diante da demonstrada
inexistência de imunidades tributárias.
O cadastro de atendimento à demanda institucional, também, possibilita o
controle prévio das contratações com particulares, sendo relevante exigir que os
órgãos, as autarquias e fundações públicas antes de adquirirem ou optarem por
receber o uso oneroso de imóvel de terceiros consultem ao órgão central, de gestão
imobiliário, sobre a disponibilidade. Caso não exista o imóvel adequado abre-se a
oportunidade e motivação para a contratação desejada, contribuindo, pelo menos,
para observância dos princípios da moralidade, eficiência e economicidade.
É previsível que a legislação venha contemplar tais rotinas e até os
Tribunais de Contas recomendem a consulta prévia, já referida. Observadas tais
rotinas, baseadas no princípio da economicidade, evita-se contratações onerosas,
sem critério justificável e sem o prévio controle da possibilidade de atendimento à
demanda. Sob esta ótica demonstra-se oportuno ampliar, legalmente, as
competências do órgão gestor para lhe conferir o poder de apreciar os valores dos
imóveis particulares, sem adentrar em outras análises que não sejam da
disponibilidade para o atendimento à demanda institucional e a economicidade,
contribuindo para a sustentabilidade.
O conhecimento e o tratamento das situações que envolvem as reservas
imobiliárias necessária e a contingencial projetam benefícios para o futuro, auxilia na
atualização das informações, controle de gastos, observância da legislação
ambiental, urbanística e de valores imateriais como o patrimônio artístico, cultural,
histórico e paisagístico.
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REFERÊNCIAS:
AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro, 19° edição, São Paulo, Editora Saraiva, 2013.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 19º edição, Rio de Janeiro, Lumen Juris Editora, 2008.
Coletânea de legislação existente nos sites da SEPLAG – www.seplag.rj.gov.br e da PGE/RJ – www.pge.rj.gov.br
COUTINHO. José Roberto de Andrade. Gestão do Patrimônio Imobiliário na Administração Pública. 1° edição, Rio de Janeiro, Editora Lumen Juris, 2012.
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26° edição. São Paulo, Editora Malheiros, 2001.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 11° edição. São Paulo, Editara Revista dos Tribunais, 2007, p. 241.
PEREIRA, Caio Mario da Silva. Instituições de Direito Civil. Direitos Reais, 20º edição, Rio de Janeiro, Editora Forense, 2010.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 24° edição, São Paulo, Editora Atlas, 2011.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 35° edição, São Paulo, Malheiros Editores, 2012.
SIDOU, J. M. Othon. Dicionário Jurídico – Academia Brasileira de Letras Jurídicas, 3° edição, Rio de Janeiro, Editora Forense Universitária, 1995.
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AUTORIA
Eduardo Itagyba de Araujo Padilha – Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado do Rio de Janeiro – SEPLAG. Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário – SUBPA. Assessoria de Gestão de Contratos e Termos – ASGEC.
Endereço eletrônico: [email protected] / [email protected]