Interferência dos projetos básicos nos orçamentos de obras públicas dezembro/2015
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ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - Edição nº 10 Vol. 01/ 2015 dezembro/2015
Interferência dos projetos básicos nos orçamentos de obras públicas
Jacqueline de Lima Accorsi – [email protected]
MBA Gerenciamento de Obras, Tecnologia e Qualidade da Construção
Instituto de Pós-Graduação - IPOG
Rio Branco, AC, 06 de Maio de 2015
Resumo
A Administração Pública é a entidade que mais constrói no país, e por lidar com recurso
público, é importante que as obras sejam executadas de forma a preservá-lo ao máximo. Além
de que devem ser executadas com valor razoável e em tempo oportuno para que a população
usufrua de seus benefícios, no entanto se verifica muito desperdício e prejuízo. O presente
artigo traz os conceitos de projeto básico e orçamento, elementos obrigatórios para licitação
de uma obra, a correlação entre eles, como devem ser elaborados no âmbito da Administração
Pública e de que forma a melhora nesses processos pode propiciar vantagens na contratação,
execução e gestão das obras públicas.
Palavras-chaves: Obras públicas. Projeto Básico. Orçamento.
1. Introdução
O setor da construção civil, no cenário nacional, tem vivido um dos seus melhores momentos
nos últimos anos, principalmente devido ao acesso ao crédito e aumento da renda no Brasil,
logo cresce também a demanda por obras públicas que visam aumentar a qualidade de vida da
população.
A Administração Pública geralmente contrata suas obras com terceiros, que são escolhidos
através de licitação para que se obtenham valores os mais vantajosos possíveis. Na abertura do
processo licitatório devem ser disponibilizados projetos básicos, que identifique todos os
elementos que compõe o empreendimento pretendido, e orçamento detalhado, que identifique
o custo.
Essas obras comprometem uma grande parte do orçamento público, e são através delas que a
Administração garante o acesso dos cidadãos aos direitos básicos como saúde, educação,
saneamento básico, portanto devem ser executadas com responsabilidade a fim de que custem
um valor justo aos cofres públicos e atendam a função para a qual foram construídas.
No entanto o que acompanhamos na mídia é bem diferente disso, são muitas as manchetes
falando em obras superfaturadas, com baixa qualidade, com cronograma atrasado e por vezes
abandonadas.
Isso se deve ao fato de não haver planejamento, nem investimento suficiente nas fases de
projetos, além de não serem feitos estudos prévios. Dessa forma, as obras são licitadas e
iniciadas, mas ao longo da execução descobrem-se por ser inviáveis, ou o projeto precisa sofrer
alterações, ou não foram estudadas quanto ao impacto ambiental e impedidas de ser
continuadas. São muitos fatores, mas quase todos tem origem no mesmo ponto, que consiste na
falta de cuidado nas fases de projeto e até antes dele.
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Isso por consequência leva a orçamentos falhos, pois os responsáveis por sua elaboração
acabam não tendo elementos suficientes para determinar com precisão todos os custos
envolvidos, que por sua vez torna uma situação propicia para o surgimento de aditivos
contratuais.
Dessa forma, este artigo vem tentar elucidar até que ponto os projetos básicos interferem nos
orçamentos de obras públicas, de maneira que a Administração Pública possa construir de forma
eficiente, minimizando riscos e melhorando a gestão e aproveitamento dos recursos públicos.
2. Obras Públicas
De acordo com o Tribunal de Contas da União (2014:09) “obra pública é considerada toda
construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação do bem público. Ela pode ser
realizada de forma direta, quando a obra é feita pelo próprio órgão ou entidade da
Administração, por seus próprios meios, ou de forma indireta, quando a obra é contratada por
terceiros por meio de licitação.”
Na última década o Governo Federal tem investido vultuosos recursos em obras públicas. Os
meios de comunicação divulgam os valores investidos nos Programas de Aceleração do
Crescimento (PAC), contemplando grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e
energética do país, que iniciou em 2007 e em 2011 entrou na segunda fase. Também se ouve
muito a respeito do programa Minha Casa Minha Vida, que objetiva a redução do déficit
habitacional no país.
Outro exemplo marcante foram os investimentos bastante significativos na execução das obras
da Copa do Mundo de 2014, na figura 01 vê-se o Estádio Mané Garrincha, localizado em
Brasília e construído especialmente para o evento. Os Jogos Olímpicos que ocorrerão no Rio
de Janeiro em 2016 também têm demandado número considerável de obras de vários tipos.
O Governo do Estado do Acre também tem feito investimentos através dos Programas Ruas do
Povo, que visa pavimentar todas as ruas do Estado do Acre e Cidade do Povo que promete a
construção de um complexo com 10.000 (dez mil) casas populares incluindo toda a
infraestrutura urbana e equipamentos públicos necessários.
Figura 01 - Estádio Mané Garrincha em Brasília
Fonte: http://veja.abril.com.br/blog/ricardo-setti/tag/estadio-nacional-mane-garrincha/
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As obras públicas demandam um tratamento individualizado, quer pela materialidade dos
recursos envolvidos, quer pela importância social que possuem para a comunidade ou pelas
peculiaridades que as distinguem de outras contratações da Administração Pública. Dessa
forma, fica claro que esses recursos devem ser geridos com qualidade e economia para garantir
segurança na execução dessas obras. No entanto não é difícil vermos obras que tiveram a
execução estimada em um valor e em um determinado prazo e terminaram sendo executadas
por um valor e prazo muito maior, também não sendo raros casos de obras abandonadas.
3. Projeto Básico de Obras Púbicas
Segundo Mattos (2010:31) “no mundo da construção o termo projeto vem associado ao plano
geral de uma edificação ou de outro objeto qualquer, compreendendo o conjunto de plantas,
cortes e cotas necessários à construção.”
Um empreendimento de engenharia deve obedecer a etapas numa sequencia lógica a fim de
chegar a um produto final de qualidade satisfatória, logo é uma atividade que exige
planejamento. Dessa forma, alguém que deseja executar um empreendimento deve contratar
um profissional legalmente habilitado para que elabore todos os projetos necessários, bem como
um orçamento para averiguar o custo do empreendimento e então parte-se para a execução.
É inegável que a Administração Pública é a responsável pelas obras que irão melhorar ou até
propiciar qualidade de vida para os cidadãos do país, através da construção de hospitais, escolas,
serviços de saneamento básico, como também para produzir e explorar o potencial do país,
através de indústrias, rodovias, ferrovias, hidroelétricas entre outras.
As obras públicas, no ato do planejamento, elaboração de projeto e orçamento passa pelas
mesmas etapas que um empreendimento particular. Já a sua execução pode ser realizada de
forma direta, quando utiliza os próprios meios, ou indireta, quando contrata com terceiros. Para
os casos de execução indireta a Administração Pública, para atender princípios constitucionais,
tem a obrigação de escolher a empresa com a qual vai contratar as obras através de licitação.
Dessa forma, existe a Lei 8.666/1993, que estabelece normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a obras e serviços de engenharia, entre outras situações. De acordo
com essa Legislação, toda licitação de obra pública deve ser precedida de um Projeto Básico e
um Orçamento Detalhado.
Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços
obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para
exame dos interessados em participar do processo licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos
os seus custos unitários; (Lei 8.666/1993).
A Legislação ainda dispõe do conceito de Projeto Básico.
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Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de
precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou
serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a
definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes
elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e
identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a
minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de
elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a
incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores
resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos,
instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter
competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a
sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros
dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados; (Lei 8.666/1993)
É importante destacar que os estudos técnicos preliminares, citados na definição acima são
essenciais para um projeto básico de boa qualidade. Esses estudos compreendem o Programa
de Necessidades, Estudo de Viabilidade e o Anteprojeto.
Para Mattos (2010:32) o programa de necessidades equivale “as linhas gerais do objeto a ser
projetado e construído”, nele o órgão deve identificar a demanda e quais características básicas
o empreendimento deve ter para atendê-las.
O estudo de viabilidade procede ao programa de necessidades e deve avaliar quais as melhores
alternativas para atender as características definidas previamente. Para o Tribunal de Contas da
União (2014:11) o estudo de viabilidade deve “eleger o empreendimento que melhor responda
ao programa de necessidades, sob os aspectos técnico, ambiental e socioeconômico.” Nessa
etapa também deve ser realizada uma estimativa de custo, a fim de determinar o quanto de
investimento deverá ser feito. Esse é o momento onde a Administração decide se o
empreendimento pretendido é viável, pois caso não seja não terão sido desperdiçados recursos
com a elaboração de outras etapas.
O anteprojeto não deve ser confundido com projeto básico, ele geralmente é utilizado em obras
de grande porte ou complexidade, e após a identificação da viabilidade. Segundo o Tribunal de
Contas da União (2014:12) “deve apresentar os principais elementos e o custo médio”.
Mostrando a pertinência da importância do projeto básico, o Instituto Brasileiro de Obras
Públicas – IBRAOP através da Orientação Técnica OT - IBR 001/2006 tenta uniformizar os
conceitos e elementos componentes do projeto básico.
Projeto Básico é o conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificações
técnicas, orçamento, cronograma e demais elementos técnicos necessários e
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suficientes à precisa caracterização da obra a ser executado, atendendo às Normas
Técnicas e à legislação vigente, elaborado com base em estudos anteriores que
assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental do empreendimento.
(IBRAOP OT – IBR 001/2006, 2006:02).
Para esclarecer ainda mais, a publicação também possui tabelas indicando os elementos
técnicos, de acordo com cada tipo de obra, que um projeto básico deve conter. Abaixo segue a
tabela referente às obras de edificações, mas a orientação também apresenta os elementos para
obras rodoviárias e de pavimentação urbana.
Especialidade Elemento Conteúdo Levantamento Topográfico Desenho Levantamento plani-altimétrico
Sondagem Desenho Locação dos furos
Memorial Descrição das características do solo
Perfil geológico do terreno
Projeto Arquitetônico
Desenho
Situação
Implantação com níveis
Plantas baixas e de cobertura
Cortes e elevações
Detalhes (que possam influir no valor do orçamento)
Indicação de elementos existentes, a demolir e a executar, em
caso de reforma e/ou ampliação.
Especificação Materiais, equipamentos, elementos, componentes e sistemas
construtivos
Projeto de Terraplenagem
Desenho
Implantação com indicação dos níveis originais e
dos níveis propostos;
Perfil longitudinal e seções transversais tipo com indicação da
situação original e da proposta e definição de taludes e contenção
de terra.
Memorial Cálculo de volume de corte e aterro/Quadro
Resumo Corte/Aterro
Especificação Materiais de aterro
Projeto de Fundações
Desenho Locação, características e dimensões dos
elementos de fundação.
Memorial Método construtivo;
Cálculo de dimensionamento.
Projeto Estrutural
Desenho Planta baixa com lançamento da estrutura com cortes e
elevações, se necessários.
Especificação Materiais, componentes e sistemas construtivos.
Memorial Método construtivo
Cálculo do dimensionamento
Projeto de Instalações
Hidráulicas
Desenho
Planta baixa com marcação da rede de tubulação (água, esgoto,
águas pluviais e drenagem), prumadas e reservatório;
Esquema de distribuição vertical.
Especificação Materiais;
Equipamentos.
Memorial Cálculo do dimensionamento das tubulações e reservatório
Projeto de Instalações
Elétricas
Desenho
Planta baixa com marcação dos pontos, circuitos e
tubulações;
Diagrama unifilar.
Especificação Materiais
Equipamentos
Memorial Determinação do tipo de entrada de serviço;
Cálculo do dimensionamento.
Projeto de Instalações
Telefônicas
Desenho Planta baixa com marcação dos pontos e tubulações
Especificação Materiais
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Equipamentos
Projeto de Instalações de
Prevenção de Incêndio
Desenho Planta baixa indicando tubulações, prumadas, reservatório,
caixas de hidrante e/ou equipamentos.
Especificação Materiais
Equipamentos
Memorial Cálculo do dimensionamento das tubulações e reservatório
Projeto de Instalações
Especiais (lógicas,CFTV,
alarme, detecção de fumaça)
Desenho Planta baixa com marcação dos pontos e tubulações
Especificação Materiais
Equipamentos
Projeto de Instalações de Ar
Condicionado
Desenho Planta baixa com marcação de dutos e equipamentos fixos
(unidades condensadoras e evaporadoras)
Especificação Materiais
Equipamentos
Memorial Cálculo do dimensionamento dos equipamentos e dos dutos
Projeto de Instalação de
transporte vertical
Especificação Materiais
Equipamentos
Memorial Cálculo
Projeto de Paisagismo
Desenho Implantação com níveis
Especificação Espécies vegetais;
Materiais e equipamentos.
Tabela 01 – Elementos técnicos projeto básico de obras de edificações
Fonte: IBRAOP OT – IBR 001/2006
4. Aspectos Gerais de um Orçamento
Segundo Mattos (2006:22) “Independentemente de localização, recursos, prazo, cliente e tipo
de projeto, uma obra é eminentemente uma atividade econômica e, como tal, o aspecto custo
reveste-se de especial importância.” Dessa forma o orçamento desempenha um papel
fundamental, pois é através dele que o aspecto custo será determinado.
Um orçamento é composto por vários itens, segundo Tisaka (2006:39) ele “é composto pelo
cálculo do custo direto (despesas com material e mão-de-obra que serão incorporadas ao estado
físico da obra), cálculo das despesas indiretas (aquelas que, embora não incorporadas à obra,
são necessárias para a sua execução, mais os impostos, taxas e contribuições) e o cálculo do
benefício (previsão de lucro esperado pelo construtor mais uma taxa de despesas comerciais e
reserva de contingência).”
Para a determinação dos custos diretos verificam-se todos os serviços que compõem a obra,
bem como o custo unitário do serviço, que nada mais é que o valor necessário para a execução
de cada unidade de um determinado serviço, contemplando materiais, mão-de-obra e
equipamentos envolvidos na execução, após a multiplicação desses valores é determinado o
valor total pra execução de todos os serviços que compõem a obra.
Para determinação do custo unitário dos serviços são feitas composições, que contemplam a
lista e a quantidade de insumos necessária para a execução de uma unidade de serviço, na figura
02 tem-se um exemplo de composição para execução de um serviço de alvenaria com peças
cerâmicas.
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Figura 02 – Composição de Preço Unitário
Fonte: TCPO 13 (2010:196)
Nesse caso, para a determinação do preço para a execução de uma unidade de alvenaria (1,00
m²) devem-se multiplicar o preço de mercado de cada um dos insumos listados (pedreiro,
servente, tijolo e etc) pelo consumo definido na tabela.
Para Mattos (2006:200) “custo indireto é todo custo que não apareceu como mão-de obra,
material ou equipamento nas composições de custos unitários do orçamento.” O custo indireto
contempla os salários da equipe técnica, despesas gerais (água, luz, telefone) do canteiro de
obras, impostos, entre outros.
Como os custos indiretos não são tão fáceis de determinar estipulou-se que os custos indiretos
entrariam no orçamento através da aplicação de uma taxa, chamada BDI, sobre os custos
diretos. O BDI também contempla a parcela relativa ao lucro da empresa executora do
empreendimento.
O BDI – Benefícios (ou Bonificação) e Despesas Indiretas é determinado pela seguinte fórmula:
BDI = [(1+AC+S+R+G) x (1+DF) x (1+L) / (1-I)] – 1, onde:
AC = taxa representativa das despesas de rateio da Administração Central;
S = taxa representativa de Seguros;
R = taxa representativa de Riscos;
G = taxa representativa de Garantias;
DF = taxa representativa de Despesas Financeiras;
L = taxa representativa de remuneração
I = taxa representativa de incidência de Impostos
4.1 Tipos de Orçamentos
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Cabe ressaltar que uma obra passa por várias etapas antes do início de sua execução, e é
interessante perceber que em cada uma dessas etapas é providenciado um tipo de orçamento,
com o nível de precisão compatível com as informações já disponíveis do empreendimento.
Em ordem crescente no nível de precisão, tem-se os seguintes tipos de orçamento: estimativa
de custo, orçamento preliminar, orçamento detalhado.
O Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas – IBRAOP também se manifestou a
respeito do assunto e publicou a orientação técnica OT - IBR 004/2012, que trata a respeito da
Precisão dos Orçamentos de Obras Públicas:
Orçamento detalhado ou analítico: orçamento elaborado com base nas composições
de custos unitários e extensa pesquisa de preços dos insumos, realizado a partir do
projeto básico ou do projeto executivo.
Orçamento preliminar: orçamento sintético composto pela descrição, unidade de
medida, preço unitário e quantidade dos principais serviços da obra, elaborado com
base no anteprojeto de engenharia. Pressupõe o levantamento de quantidades e requer
pesquisa de preços dos principais insumos e serviços. (IBRAOP OT – IBR 004/2012,
2012:03).
Apesar de a publicação do IBRAOP não mencionar a estimativa de custo, ela não deixa de ser
relevante para a determinação de custos nas etapas iniciais de planejamento.
4.1.1 Estimativas de Custo
Segundo Baeta (2012:42) “a estimativa de custo é uma atividade bem diferente de elaborar um
orçamento, pois se aplicam técnicas distintas em casa caso.” Dessa forma são usados índices de
mercado, correlações ou comparações com projetos similares. A estimativa de custo deve ser
parte integrante do estudo de viabilidade.
A NBR 12.721/2006 que trata da Avaliação de Custos de Construção para Incorporação
Imobiliária, utiliza o conceito das áreas equivalentes para a estimativa de custo de um
empreendimento. Tomam-se todas as áreas que compõem o empreendimento em função de uma
área padrão, obtendo-se as áreas equivalentes, que serão multiplicadas por um valor padrão
definido pelo mercado, nesse caso, é utilizado o Custo Unitário Básico – CUB, que geralmente
é publicado por revistas técnicas ou sindicatos. É válido ressaltar que a precisão desse tipo de
orçamento não é alta, havendo ainda bastante nível de incerteza.
4.1.2 Orçamento Preliminar
De acordo com Mattos (2006:39) o orçamento preliminar “pressupõe o levantamento expedito
de algumas quantidades e a atribuição do custo de alguns serviços. Nele trabalha-se com uma
quantidade maior de indicadores, que representam um aprimoramento da estimativa inicial.”
Logo, por ter um grau de precisão maior que o de uma estimativa de custos, se o
empreendimento necessitar de um anteprojeto o orçamento preliminar deve acompanhá-lo.
4.1.3 Orçamento Detalhado ou Analítico
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Para Baeta (2012:46) na época da elaboração do orçamento detalhado “todos os dados do
projeto com impacto no custo da obra já estarão disponíveis, sendo possível a obtenção de listas
de materiais e especificações.”
Logo esse tipo de orçamento é o mais completo e deve ser elaborado a partir de um projeto
básico ou executivo, momento esse em que já estarão definidos todos os elementos necessários
para caracterizar o empreendimento.
Para elaboração do orçamento detalhado devem-se apurar todos os serviços que compõem a
obra, bem como seus custos unitários correspondentes determinando o valor do
empreendimento.
Uma vez que para a elaboração de um orçamento detalhado já se dispõe do projeto básico, e
em alguns casos do projeto executivo, o risco de incertezas diminui, dessa forma espera-se um
orçamento mais preciso e que reflita melhor a realidade de gastos da obra.
5. Orçamento de Obras Públicas
De acordo com a Legislação vigente, como já verificado, no ato da licitação o orçamento é parte
imprescindível. De acordo com o Tribunal de Contas da União (2014:18), eles “tem por objetivo
servir de paradigma para a Administração fixar critérios de aceitabilidade de preços – total e
unitário – no edital, sendo a principal referência para a análise das propostas das empresas
participantes na fase externa do certame licitatório.”
Nos orçamentos de obras públicas o levantamento dos serviços é feito da mesma forma que os
orçamentos de obras privadas, o diferencial estará nas composições de custo unitário, que
devem ser obtidas em sistemas de referências de preços, sendo eles o Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, e o Sistema de Custos Referenciais
de Obras – SICRO.
O SINAPI é um sistema mantido pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, todos os meses
são divulgados listas com preços de serviços e preços de insumos para todos os estados do
Brasil, também são disponibilizadas as composições discriminadas. Na figura 03 segue
exemplo da tabela de serviços do SINAPI referente ao mês de junho de 2014.
Figura 03 - Aspectos Gerais da Tabela de Serviços do SINAPI
Fonte: SINAPI junho de 2014 com desoneração
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Já o SICRO é mantido pelo Departamento Nacional de Infraestruturas de Transportes – DNIT,
não possui periodicidade mensal, no entanto também são disponibilizadas tabelas com valores
de serviços e insumos, bem como valores específicos para cada Estado. Na figura 04 segue
exemplo da tabela de serviços do SICRO referente ao mês de setembro de 2014.
Figura 04 - Aspectos Gerais da Tabela de Serviços do SICRO
Fonte: SICRO setembro de 2014
Nesse aspecto, as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs), que dispõem sobre as diretivas
para a elaboração da Lei Orçamentária Federal do ano seguinte a sua respectiva elaboração,
entre os anos de 2002 e 2013 estabeleciam que esses valores deveriam ser obtidos do Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI).
A partir de 2013, a Lei 12.919 (LDO 2014) não mais estabeleceu a origem dos valores. A
definição ficou a cargo do Decreto nº 7.983 que estabelece, em seus artigos 3° e 4°, que os
valores dos custos unitários deverão ser obtidos do SINAPI ou SICRO. Art. 3° O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os
serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições
dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitações, menores ou
iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de referência do
Sistema Nacional de Pesquisa e Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi,
excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possa, ser
considerados como de construção civil.
Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transporte
será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que
integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos
unitários de referência do Sistema de Custos Referenciais de Obras – Sicro, cuja
manutenção e divulgação caberá ao Departamento Nacional de Infraestruturas de
Transportes – DNIT, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial
ou que não possam ser considerados como de infraestrutura de transportes. (Lei
12.919/2013)
6. Precisão dos Orçamentos de Obras Públicas e a Interferência dos Projetos Básicos
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Segundo Roberto Gurgel, Procurador Geral da República, “a adequada elaboração dos
orçamentos que servem de base para a licitação e posterior execução das obras públicas é fator
absolutamente fundamental para a correta aplicação dos recursos públicos.”
Gusmão (2008:31) ainda ressalta “A elaboração de um orçamento preciso, consubstanciado nos
custos unitários dos serviços que serão executados e com grau de precisão adequado, contribuirá
decisivamente para o sucesso da contratação.”
Inclusive a própria Legislação é enfática ao dizer que a obra só pode ser licitada com projeto
básico e orçamento detalhado. Pois é baseado no valor desse orçamento que as empresas
interessadas em executar para a Administração farão suas propostas, as quais devem ser
inferiores ao valor estipulado pela Administração.
Logo o orçamento de uma obra pública é um elemento de grande importância e
responsabilidade, pois deve ser o mais extado possível já que influi diretamente nos
planejamentos financeiros e orçamentários da União, Estados e Municípios.
Por ser esse um fator de grande relevância, o Instituto Brasileiro de Obras Públicas – IBRAOP
através da Orientação Técnica OT - IBR 004/2012 que trata sobre a Precisão dos Orçamentos
de Obras Públicas, coloca no item 4.4 que “o nível de desenvolvimento de um projeto tem
impacto direto no grau de precisão da estimativa de custos ou do orçamento dele decorrente.”
O gráfico da figura 05 demonstra o grau de precisão de um orçamento, onde se verifica que
conforme evolui o nível de desenvolvimento do projeto o erro de estimativa reduz.
Figura 05 - Grau de Precisão do Orçamento
Fonte: Adaptado de Cardoso (2009)
A OT - IBR 004/2012 do IBRAOP ainda traz uma tabela igual a 02 abaixo, que relaciona os
níveis de precisão entre projeto e orçamento de cada fase do empreendimento. Consolidando o
mesmo entendimento do gráfico da figura 05, mostrando que nas primeiras fases de projeto, o
que implica etapas com menor desenvolvimento, a faixa de precisão é maior.
Tipo de orçamento Fase de projeto Cálculo do preço Faixa de
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Precisão
Estimativa de
custo
Estudos
preliminares
Área de construção multiplicada por um
indicador. ± 30%*
Preliminar Anteprojeto
Quantitativos de serviços apurados no
projeto ou estimados por meio de índices
médios, e custos de serviços tomados em
tabelas referenciais.
± 20%
Detalhado ou analítico
(orçamento base da
licitação)
Projeto básico
Quantitativos de serviços apurados no
projeto, e custos obtidos em composições
de custos unitários com preços de
insumos oriundos de tabelas referenciais
ou de pesquisa de mercado relacionados
ao mercado local, levando-se em conta o
local, o porte e as peculiaridades de cada
obra.
± 10%
Detalhado ou analítico
definitivo Projeto executivo
Quantitativos apurados no projeto e custos de
serviços obtidos em composições de custos
unitários com preços de insumos negociados,
ou seja, advindos de cotações de preços reais
feitas para a própria obra ou para outra obra
similar ou, ainda, estimados por meio de
método de custo real específico.
± 5%
*Para obras de edificações, a faixa de precisão esperada da estimativa de custo é de até 30%, podendo ser superior em outras
tipologias de obras.
Tabela 02 - Faixa de precisão esperada do custo estimado de uma obra em relação ao seu custo final
Fonte: IBRAOP OT – IBR 001/2006
Dessa forma, fica claro que o projeto é o principal fator que irá influenciar o orçamento, não
podendo haver orçamentos detalhados, precisos e que reflita ao máximo a realidade da obra se
eles não tiverem um nível de desenvolvimento adequado, mostrando a pertinência de se fazer
projetos que atendam a definição de projeto básico contida na Lei 8.666/1993. Gusmão
(2008:21) até enfatiza que “o problema não está vinculado a uma lacuna ou deficiência
normativa sobre o assunto, mas sim a interpretações distorcidas no sentido de que o projeto
básico constitui apenas um esboço gráfico ou um anteprojeto do objeto a ser executado.” Sendo
comum encontrar profissionais, da área de engenharia, que acreditam que por existir os termos
projeto básico e projeto executivo, o primeiro deverá ter pouco elementos. Na realidade o
projeto executivo apenas irá detalhar elementos previstos no básico, não devendo conter
elementos ou soluções inexistentes no primeiro.
Os contratos de obras de engenharia, no Brasil, vêm sendo executados com bastantes
irregularidades, onde as obras acabam sendo executadas com alteração da solução inicialmente
apresentada, tendo-se como consequência empreendimentos custando bem mais que o
planejado e não sendo entregue nas datas previstas. Isso altera e prejudica todo o planejamento
orçamentário e financeiro da Administração Pública.
Como as atividades da construção civil possuem muitas particularidades, um mesmo projeto
executado em locais distintos apresentará desempenho diferente, pois a localização, clima, a
mão-de-obra local, os materiais influem diretamente nos resultados. Dessa forma, é muito
comum o quantitativo de um determinado serviço previsto no orçamento não ser igual no
momento da execução, ou até ainda de surgirem serviços que não estavam previstos no
orçamento.
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Para atender a essa realidade a Legislação prevê a possibilidade de alterações contratuais
concernentes a valores e prazos, da seguinte forma:
Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos
respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
§ 1º Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem
prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de
seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos,
devidamente autuados em processo:
I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;
II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes,
que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;
III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por
ordem e no interesse da Administração;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites
permitidos por esta Lei;
V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela
Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;
VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto
aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento
na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.
§ 2º Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente
autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato. (Lei 8.666/1993).
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
§ 1° O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os
acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25%
(vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular
de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinqüenta por
cento) para os seus acréscimos.
2° Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no
parágrafo anterior, salvo:
II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes. (Lei
8.666/1993)
Cabe ressaltar que apesar de a Lei de Licitações prever essa faixa de variação de valor que o
orçamento pode sofrer, isso deve ser aplicado em casos excepcionais e com as devidas
justificativas. Sempre se deve priorizar a licitação de obras com projetos e orçamentos com
nível de precisão adequados, até porque alterações ao longo da obra prolongam o prazo de
execução, o que não é ideal.
Muitas vezes, em virtude da pressa em se licitar, elaboram-se projetos básicos a nível de
anteprojeto e orçamento com muitos itens apenas estimados, pois os gestores contam com a
possibilidade prevista na lei de que futuramente poderá se alterar essa valor. Em alguns outros
casos essa faixa de 25% ou 50% ainda é extrapolada, ocasionado um desvirtuamento do
processo licitatório, uma vez que após tantas alterações corre-se o risco de que a proposta
vencedora acabe não sendo a mais vantajosa.
Essa banalização das alterações contratuais também leva aos chamados jogos de planilhas, que
são artimanhas que alteram o equilíbrio econômico-financeiro do contrato levando a
superfaturamento. Tem-se a definição da Decisão n° 1.090/2001 – Plenário:
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“12. Pode ocorrer na contratação de obras públicas, em regime de empreitada por
preço unitário, que haja determinados itens com preços superfaturados, embora o
preço global da obra seja compatível com o do mercado. Esses itens superfaturados,
no decorrer da execução da obra, podem ter os seus quantitativos aumentados
mediante aditivos contratuais – é o chamado jogo de planilha. Assim, o custo global
da obra fica em desacordo com o de mercado, arcando a União com o prejuízo.”
(Baeta, 2012:306)
Em 2014 o Tribunal de Contas da União, no âmbito do Fiscobrás, realizou 102 fiscalizações de
obras públicas, somando o equivalente a R$ 12,38 bilhões em recursos. Nessas fiscalizações
foram identificadas mais de 840 irregularidades. Entre as irregularidades encontradas destacam-
se projeto básico ou executivo deficiente ou desatualizado e, quantitativos inadequados na
planilha orçamentária, mostrando que problemas originados antes mesmo das licitações
repercutem diretamente da execução das obras.
Também em 2014 a Controladoria Geral do Estado do Acre conclui ação de controle referente
a Projetos Básicos em Licitação de Obras de Engenharia e verificou que o projeto básico tem
total relação com qualidade dos orçamentos e o número de aditivos contratuais.
Dessa forma, percebe-se que os órgãos de controle estão atuantes, no entanto, é importante que
a partir dessas constatações a Administração Pública melhore nos pontos chaves, que são
planejamento, estudos preliminares a fim de obter projetos básicos de qualidade e orçamentos
precisos.
7. Conclusão
Diante do exposto, fica clara a definição de projeto básico, bem como a sua importância dentro
de uma obra, e que aqueles com baixo nível de desenvolvimento impossibilitam a elaboração
de orçamentos detalhados, mostrando a total dependência do orçamento em relação projeto,
seja em qual obra for.
Na Administração Pública, onde há escassez de recursos e necessidade de muitas obras, a gestão
econômica financeira deve ser eficiente, logo o orçamento desempenha um papel determinante,
pois ele indica qual será o investimento na obra, portanto é importante um nível de precisão
alto para diminuir os riscos.
A Administração Pública não possui o hábito de planejar, além de também não vir investindo,
nem tempo nem recursos, suficientes no desenvolvimento dos projetos básicos. A realidade que
se vive são projetos feitos de forma rápida, que acabam sendo entregues sem todos os elementos
necessários, contrariando o disposto da Legislação. Para muitos gestores o importante é licitar
para logo iniciar a obra, sendo que no decorrer da execução depara-se com problemas que
poderiam ter sido previstos, e o tempo que não foi dedicado no início, nas etapas de
planejamento, acaba tendo que ser dedicado durante o desenvolvimento do empreendimento.
O investimento em projetos básicos, acompanhados dos estudos preliminares, resultará em
orçamentos de referência mais precisos, diminuindo aditivos contratuais, atraso e abandono de
obras. Pois quanto mais preciso o orçamento menor o número de serviços que podem
eventualmente não estar previstos nele, e as empresas interessadas em trabalhar para a
Administração, terão mais segurança em fazer suas propostas.
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Também será reduzida a ocorrência de superfaturamento de contratos e com o tempo haverá
boa gestão e aplicação dos recursos públicos, beneficiando cada vez mais cidadãos brasileiros.
Referências
BAETA, André Pachioni. Orçamento e Controle de Preços de Obras Públicas. São Paulo:
Pini, 2012.
BRASIL, PRESIDÊNCIA DA REPLÚBICA, CASA CIVIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de
1993, Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para
licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Brasília 1993.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm> Acesso em 19 de
fevereiro de 2014.
BRASIL, PRESIDÊNCIA DA REPLÚBICA, CASA CIVIL. Lei n° 12.919, de 24 de
dezembro de 2013, dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei
Orçamentária de 2014 e dá outras providências. Brasília 2013. Disponível em:
<http://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/112289960/lei-12919-13> Acesso em: 24 de
fevereiro de 2014.
Fiscobras 2014:TCU julga relatório consolidado de obras. Disponível em:
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/noticias/detalhes_noticias?noticia
=5159212> Acesso em 19 de fevereiro de 2015.
GUSMÃO, José Reinaldo Luna. Planejamento na Contratação de Obras Públicas: Estudo das
disposições legais sobre projeto básico, licenciamento ambiental, definição dos custos e fonte
dos recursos no processo de contratação de empreendimentos públicos. Salvador, 2008.
IBRAOP, INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS.
Orientação Técnica 001/2006 – Projeto Básico. Florianópolis, 2006.
IBRAOP, INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS.
Orientação Técnica 004/2012 – Precisão do Orçamento de Obras Públicas. Florianópolis,
2012.
MATTOS, Aldo Dórea. Como Preparar Orçamentos de Obras. São Paulo: Pini, 2006.
MATTOS, Aldo Dórea. Planejamento e Controle de Obras. São Paulo: Pini, 2010.
Novos modelos de orçamento de obras públicas devem trazer redução de custos -
Disponível em: <http://noticias.pgr.mpf.mp.br/noticias/noticias-do-site/combate-a-
corrupcao/imprimir?&UID=a696f79191b1f066659dd8d0a9a67c66&keepThis=true&TB_ifra
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TISAKA, Maçahico. Orçamento na Construção Civil. São Paulo: Pini, 2006.
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TCU, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Obras Públicas – Recomendações Básicas
para a Contratação e Fiscalização de Obras de Edificações Públicas. Brasília, 2014.