DEMOCRACIA REPUBLICANAE PARTICIPATIVA

Luiz CARLOS BRESSER-PEREIRA

RESUMO

Nos países mais desenvolvidos, a democracia foi liberal na primeira

parte do século XX e social-democrática na segunda parte, ao passo que agora está em transição para a democracia republicana ou

participativa. A democracia liberal foi elitista e a social-democracia foi pluralista, já que nela as visões gerais dos eleitores se tornaram

a preocupação central dos políticos. Ultimamente a democracia vem se tornando republicana ou participativa, pois os cidadãos

procuram cada vez mais influenciar as decisões políticas por meio de organizações da sociedade civil. No futuro, pode-se pensar em

uma democracia deliberativa à medida que o debate público ganhe densidade, a advocacia política se fortaleça e a responsabilidade dos

políticos seja reforçada. Um breve exame da literatura sobre democracia participativa fundamenta esse argumento.

PALAVRAS-CHAVE: democracia participativa; democracia republicana; democracia

deliberativa.

SUMMARY

In developed countries, democracy was liberal during the first half of

the XXth century and social democratic during the second. At the present moment, it is in transition to republican or participative

democracy. Liberal democracy was elitist, and social democracy was pluralist, since on it the general opinion of electors has become the

main preoccupation of politicians. Lately, democracy is becoming republican or participative because citizens attempt more and more

at influencing political decision through civil society organizations. In the future, one could think about a deliberative democracy, since

public debate is enhanced, political advocacy gets stronger and the responsibility of politicians is reinforced. A brief review of the

literature concerning participative democracy states the argument.

KEYWORDS: participative democracy; republican democracy; deliberative democracy.

A democracia se tornou o regime político dominante noséculo XX, quando o sufrágio universal foi finalmente alcançado. Issoaconteceu em todos os países desenvolvidos e está acontecendo em umnúmero cada vez maior de países em desenvolvimento. Qual será o tipode democracia dos países mais avançados? Não a democracia liberalque caracterizou a primeira metade do século XX, ou a democraciasocial que predominou nos países mais avançados na segunda metadedesse século. Na época de sua primeira encarnação — a democracialiberal — a democracia era elitista: embora eleitas competitivamente,as elites não tinham de prestar contas aos eleitores. A era da social-democracia pautou-se pela opinião pública: na medida em que ospolíticos a acompanhavam, começavam a ser de algum modoresponsáveis, de modo que a representação, embora limitada, pro-grediu substancialmente.

No final do século, porém, a crescente presença de organizações deresponsabilização social (social accountability) no âmbito da sociedadecivil indicou claramente que os regimes democráticos nas sociedadesmais avançadas, bem como em países como Brasil e Índia, estavamalcançando um novo estágio de desenvolvimento político: o debatepúblico se ampliou e ganhou alguma profundidade1. Essa nova formade democracia foi chamada de "democracia participativa" e "demo-cracia deliberativa". Creio que o adjetivo "deliberativa" ainda é ambi-cioso demais, mas sugiro que, além de participativa, essa democraciaem gestação possa também ser chamada de "republicana".

DO REPUBLICANISMO ARISTOCRÁTICO À DEMOCRACIA REPUBLICANA

Assim como o republicanismo e o liberalismo clássicos entraramem conflito no passado, assim também o republicanismo e ademocracia. De acordo com Cícero Araújo, a moderna cidadaniademocrática envolve três ideais normativos — civismo, pluralismo eplebeísmo — que correspondem, respectivamente, às tradiçõesrepublicana, liberal e democrática2. A tradição republicana, além decívica, é aristocrática. Para Aristóteles, a aristocracia era o regime ideal,embora ele objetivamente percebesse que as verdadeiras alternativasque Atenas enfrentava no seu tempo eram a oligarquia e os privilégios,de um lado, e a democracia e a instabilidade política, de outro. Narepública romana, a idéia de que a sociedade deveria e poderia sergovernada por cidadãos dotados de virtudes públicas ganhouaceitação. Cícero e Maquiavel, separados por quinze séculos, aindaseguiram claramente essa linha de pensamento, apesar de todos osobstáculos que eles próprios enfrentaram. E os filósofos políticos doséculo XVIII, como Montesquieu, Harrington e Madison, emboraatraídos pelo liberalismo, ou como Rousseau, interessado emdemocracia, permaneceram essencialmente republicanos aristocráticos.Eles buscavam uma aristocracia baseada não no sangue, mas navirtude, na competência e na riqueza — esta última incorporando asduas primeiras. Rousseau, que claramente distinguia república dedemocracia, encarava esta última como praticamente impossível de seralcançada e impunha severas restrições à admissão de novos cidadãosà sua comunidade ideal — a república. Para ter algum controle sobre aesperada virtude de seus cidadãos, os republicanos aceitaram o quetodos os pensadores políticos durante séculos haviam consideradoobviamente correto por razões tanto ideológicas como racionais:limitações à cidadania. No entanto, depois que a revolução capitalistae uma enorme expansão das classes médias criaram as condições para ademocracia moderna, tais limitações deixaram de ser racional oupoliticamente viáveis.

Quando o liberalismo desafiou o republicanismo no século XVIII,não o fez em nome da igualdade política — o princípio plebeu —, mas

[1] Essa condição especial do Brasile da Índia é um dos apontamentosdo projeto de pesquisa "A rein-venção da emancipação social" (cf.Santos, Boaventura de S. (org.). De-mocratizar a democracia. Rio de Ja-neiro: Civilização Brasileira, 2002).

[2] Araújo, Cícero. "República e de-mocracia". Lua Nova, nº 51, 2000,pp. 5-30.

da liberdade, uma vez que as duas correntes concordavam em rejeitar ademocracia como é entendida hoje, ou seja, com plenos direitos devoto a todos os cidadãos, independentemente de sexo, educação,religião ou riqueza. Somente após a revolução capitalista e depois deum período "liberal" — o século XIX — é que os países maisdesenvolvidos foram capazes de adotar o sufrágio universal e de setornar democracias. Somente nesse momento as elites desses paísesficaram razoavelmente convencidas de que os pobres não re-presentavam uma ameaça real à ordem social, pois respeitariam osdireitos de propriedade e os contratos. A partir desse momento as elitesnão tiveram alternativa senão aceitar as demandas políticas pordemocracia vindas dos pobres e de uma ampla fatia das classes médias.As sociedades capitalistas avançadas estavam maduras para ademocracia moderna e o sufrágio universal.

No entanto, mesmo na primeira parte do século XX, quando osufrágio universal tinha se tornado uma realidade nos novos Estados-nação democráticos, os teóricos da política continuavam presos a umaabordagem elitista, antiplebéia, da democracia. Não me refiro à teoriasociológica e política de Mosca sobre a circulação das elites, que datado final do século XIX e é pré-democrática, mas à teoria da democraciacompetitiva de Schumpeter e Anthony Downs. Essa teoria, que iden-tifico historicamente com o conceito de democracia liberal, ainda teminúmeros seguidores nos Estados Unidos, onde a transição dademocracia liberal para a democracia social ainda não se completou.Ela vê a democracia representativa meramente como uma competiçãoentre as elites pelo apoio dos eleitores. Uma vez obtido esse apoio, aelite, de acordo com esse conceito de democracia, tem o direito detomar suas próprias decisões independentemente da vontade doseleitores.

Quando Schumpeter desenvolveu essa teoria, na primeira parte doséculo XX, ela fazia sentido3. Hoje, os cidadãos simplesmente nãoaceitam um conceito tão limitado de democracia. Em primeiro lugar, aopinião pública se tornou cada vez mais eficaz em tornar os políticosde algum modo responsáveis4. Concomitantemente, enquanto ostrabalhadores se tornavam mais bem organizados em seus sindicatos eas coalizões políticas de centro-esquerda venciam suas primeiraseleições gerais em vários países europeus, o Estado se tornava social-democrático, ou seja, comprometido com a proteção dos direitossociais. Mais recentemente, com o papel cada vez maior dasorganizações de responsabilização social, cada qual lutando por suainterpretação do interesse público, a democracia se tornou mais e maisparticipativa. O Estado republicano e a correspondente democraciarepublicana foram emergindo gradualmente. À medida que as orga-nizações da sociedade civil passaram a ser cada vez mais reconhecidaspelo sistema jurídico como interlocutores políticos válidos e a ganharlegitimidade política, o espaço público aumentou em densidade,

[3] Schumpeter, Joseph A. Capi-talism, socialism and democracy.Nova York: Harper & Brother, 1942.

[4] Christopher Lasch (The revolt ofthe elites. Nova York: W.W. Norton,1994. PP- 10-11), que criticou comtanto brilhantismo as novas elitesprofissionais no final do século XX,critica com o mesmo vigor autores,como Walter Lippmann, que emmeados desse século procuraram ne-gar a importância da opinião públicana democracia moderna.

criando as condições básicas para a democracia participativa. Nessecontexto, alguns países ou Estados federais começaram a fazer expe-riências com várias formas de democracia direta, assistindo até mesmoà destituição pelo voto de ocupantes de cargos públicos. Embora aselites políticas continuem poderosas, seu poder está sendo cada vezmais colocado em xeque por uma cidadania ativa, disposta a ter algumgrau de participação no poder político.

É certo que os políticos nas democracias mais avançadas estãolonge de constituir exemplos de republicanismo, mas o desdém aris-tocrático de Schumpeter pela política e pelos políticos que em lugar dedebater preferem dizer inverdades para atingir seus objetivos não podeser tão facilmente aceito hoje em dia como uma boa descrição dospolíticos. Da mesma forma, a teoria correlata de Downs5, justificandoa democracia elitista com o argumento de que os eleitores agem racio-nalmente, só estão preocupados com seus próprios interesses eportanto não se envolvem em ações orientadas para o interesse público,não pode ser aceita como uma boa descrição dos cidadãos.

O republicanismo moderno respondeu a essa mudança histórica eperdeu seus velhos traços de ideologia aristocrática. Enquanto o libe-ralismo econômico permaneceu elitista e se tornou conservador, aúnica versão de republicanismo atualmente significativa é democráticae progressista, patrocinando a democracia participativa. As formasmais avançadas de democracia ainda estão longe da democraciaefetivamente deliberativa, mas também estamos longe do modeloclássico de democracia liberal.

DEMOCRACIA REPUBLICANA, PARTICIPATIVA OU DELIBERATIVA?

Qual é a diferença entre democracia republicana e democraciadeliberativa? O debate teórico entre as concepções da democraciaelitista ou competitiva e da democracia deliberativa é muito rico. Osargumentos contra e a favor de uma ou de outra estão ainda hoje nocentro do debate da teoria política anglo-americana, que é essen-cialmente um debate normativo e ideológico. De um lado estão osteóricos políticos social-liberais ou politicamente liberais, lideradospor Habermas, Rawls e Joshua Cohen, que defendem uma concepçãodeliberativa de democracia; de outro, liberais clássicos e "realistas"adeptos da escolha racional, que mostram os limites da representação eda responsabilidade política nas democracias contemporâneas erejeitam o ideal deliberativo.

Ainda que a teoria política seja central para a discussão aquidesenvolvida, evito uma abordagem normativa e adoto umaabordagem sociológica ou histórica na qual as teorias normativasestão implícitas. A questão não é o que a razão tem a dizer acerca dosprincipais problemas políticos de nosso tempo, mas como as socie-dades modernas, divididas entre o interesse público e os interesses de

[5] Downs, Anthony. An economictheory of democracy. Nova York:Harpa- & Brothers, 1957.

grupos, encaram normativamente tais problemas. Estou interessadona razão pública ideal, mas estou mais preocupado com um conceitode democracia efetivo ou viável. Sei que há uma forte ligação entre asduas abordagens. Rawls observa que o ideal da razão pública érealizado ou satisfeito sempre que funcionários governamentaisseguem a razão pública e explicam suas razões a outros cidadãos6. Issosignifica que em uma democracia os políticos e altos funcionárioscivis não têm outra opção senão explicar racionalmente suas visõessobre os valores morais e políticos centrais de uma sociedade. Significatambém que é necessária uma abordagem normativa e hipotético-dedutiva da política. No entanto, acredito que é intelectualmenteperigoso confiar essencialmente em uma abordagem normativa. Queroque ela seja testada pela realidade, pelo processo histórico.

Desse ponto de vista, se há fatos que invalidam uma teoria elitistaou competitiva da democracia, há outros fatos que deveriam nos im-pedir de falar em democracia deliberativa. Em todas as democracias,inclusive aquelas que recentemente completaram sua transição demo-crática, uma grande parte dos cidadãos ainda pode ser motivada porinteresse próprio e os custos de participação ainda podem ser maioresdo que as recompensas que eles venham a obter de uma cidadaniaativa, mas o contingente de cidadãos republicanos já é suficientementegrande para tornar impraticável o modelo clássico de democraciaelitista. Há ainda muitos políticos que apenas fazem compromissosentre o desejo de ser reeleitos e a ânsia de se tornar ricos, mas a pressãopolítica sobre os políticos para fazer compromissos, ao contrário,entre o desejo de ser reeleitos e a busca do interesse público aumenta acada década.

Por outro lado, devemos ser suficientemente realistas para reco-nhecer que as condições históricas para a democracia deliberativaainda não estão presentes em nenhum país do mundo. Isso é verdademesmo se não incluirmos entre as condições para a deliberação públicaa igualdade substantiva e o consenso entre os participantes. Essaexigência foi adotada por Joshua Cohen em seu trabalho seminal sobredemocracia deliberativa. Baseado em Habermas, ele foi o primeirofilósofo político não só a usar a expressão e a discuti-la amplamente,mas a defini-la de modo ideal. Seu conceito de "deliberação ideal"envolve cinco aspectos: a deliberação deve ser livre, no sentido de que osparticipantes estão obrigados apenas pelos resultados de suadeliberação; deve ser justificada, no sentido de que as partes devemdeclarar seus motivos para apresentar, apoiar ou criticar propostas;deve ser formalmente igual, no sentido de que os procedimentos nãopodem distinguir os participantes; deve ser substantívamente igual, "nosentido de que a distribuição existente de poder e recursos [entre osparticipantes] não determina suas chances de contribuir para adeliberação"; e, por fim, "a deliberação ideal objetiva chegar a umconsenso racionalmente motivado"7. Embora Cohen acrescente que o

[7] Cohen, Joshua. "Deliberation anddemocratic legitimacy" [1989]. In:Bohman, James e Rehg, William(orgs.). Essays on reason and politics:deliberative democracy. Cambridge,MA: The MIT Press, 1997, pp. 74-75.

[6] Rawls, John. "The idea of publicreason revisited". In: The law ofpeoples. Cambridge, MA: HarvardUniversity Press, 1999, p. 135.

consenso pode não ser alcançado e que pode haver necessidade decompromissos e votações, as exigências de que os participantes sejamsubstantivamente iguais e de que cheguem a um consenso não sãosequer minimamente realistas. As críticas que foram dirigidas àdemocracia deliberativa derivam em grande parte desse idealismo, oufalta de realismo.

Essa não é uma boa razão para rejeitar o conceito de democraciadeliberativa, que abre um novo espaço normativo para o aper-feiçoamento da democracia. No contexto da presente análise, porém,que pretende ser antes histórica que normativa, é uma razão válida paraafirmar que o modelo de democracia que emerge nas sociedades maisavançadas é menos exigente: é uma democracia participativa ourepublicana. É menos exigente porque claramente não exige igual podersubstantivo entre os participantes do debate público nem presume queo consenso será atingido. Satisfaz-se com as condições de que o debateenvolva uma participação substancial das organizações da sociedadecivil e siga regras mínimas de ação comunicativa, em especial a dorespeito mútuo pelos argumentos que justificam cada posição. As de-cisões serão tomadas, em última instância, pelos parlamentares eleitosno contexto de um sistema representativo, mas cada decisãoimportante será precedida de um vivo e amplo debate público. Taldebate influenciará a agenda e o enquadramento das principaisalternativas para cada decisão. Em alguns casos os argumentosapresentados serão suficientemente fortes para convencer a outra parte.Em outros uma nova alternativa surgida do debate poderá satisfazer osgrupos conflitantes, superando-se assim o conflito. Na maior parte doscasos, porém, o compromisso continuará sendo necessário, e o voto damaioria acabará decidindo o assunto.

Essa forma de democracia é participativa porque conta com aparticipação ativa de organizações do chamado Terceiro Setor:corporativas e, cada vez mais, organizações públicas não-estatais deresponsabilização social. Em sua clássica análise da democraciaparticipativa, feita de um ponto de vista de esquerda, Carole Patemancritica os conceitos elitistas e pluralistas da democracia liberal, discuteo sistema republicano participativo de Rousseau e as visões socialistasde democracia de G.D.W. Cole, e sobre essa base constrói sua própriateoria. Segundo a autora, democracia participativa envolve so-cialização por meio da participação, de modo que o local de trabalho,como uma instituição política, deve ser democratizado. Nas suaspalavras:

Pode-se caracterizar o modelo participativo como aquele em que se exige o

input máximo (participação) e em que o output inclui não apenas políticas

(decisões), mas também o desenvolvimento das capacidades sociais e políticas

de cada indivíduo, de tal forma que exista um "feedback" do ou tput para o

input 8 .

[8] Paternan, Carole. Partiápation anddemocratic theory. Cambridge: Cam-bridge University Press, 1970, p. 43.

O conceito de democracia participativa que adoto aqui é menosambicioso. Tem suas raízes numa tradição latino-americana católicade pensamento político e social crítica do liberalismo clássico e eco-nômico9, que no Brasil esteve nas origens do Partido dos Trabalha-dores e atraiu atenção internacional em razão do "orçamentoparticipativo" de Porto Alegre10. Essa experiência é apenas uma dasmuitas inovações institucionais da democracia participativa hojepresentes em diversas partes do mundo11. Essa linha de pensamentoestá bem-estabelecida no sistema político e constitucionalbrasileiro12. A Constituição Federal de 1998 tem vários dispositivosque se referem a formas de democracia participativa ouresponsabilização social13. Mas a democracia participativa é maisdo que apenas um ideal brasileiro: é um ideal latino-americano. Ba-seados em sua experiência argentina, Catalina Smulovitz e HenriquePeruzzoti afirmam que a natureza dos novos regimes democráticos eo âmbito dos direitos dos cidadãos estão sendo moldados pela"política da responsabilidade societal", na qual desempenham papelcentral associações cívicas, ONGs e movimentos sociais: "A açãodos cidadãos no sentido de fiscalizar as autoridades políticas está setornando uma realidade e redefinindo o conceito tradicional do rela-cionamento entre os cidadãos e seus representantes eleitos"14.

De acordo com Boaventura de Sousa Santos e Leonardo Avritzer, ademocracia participativa é uma das principais formas por meio dasquais a emancipação social está sendo reinventada no início do séculoXXI. Tem seu fundamento teórico no conceito procedimental de deli-beração habermasiano. Em lugar de se satisfazer com a oposição entreum conceito procedimental e um conceito substantivo (geralmentemarxista) de democracia, Habermas adota uma abordagem proce-dimental baseada em um critério social e deliberativo. Ao fazê-lo, elereconhece que novos atores deveriam ser levados em conta no processodemocrático e torna claro que uma abordagem procedimental nãopode ser utilizada para justificar uma forma elitista de democracia.Sousa Santos e Avritzer concluem: "O que o processo de demo-cratização fez, com a introdução de novos atores na cena política, foiabrir o debate em favor de um sentido para a democracia e para aconstituição de uma nova gramática social e institucional para ela"15.

A nova democracia que está emergindo é participativa ou repu-blicana porque a tradição republicana se baseia na participação doscidadãos no processo político. Na primeira parte do século XX,quando os sindicatos e outras organizações corporativas ganharaminfluência política, a idéia de democracia participativa alcançou umaaudiência mais ampla, mas não assumiu o status de uma nova forma dedemocracia na teoria política anglo-americana. No entanto, quandoum filósofo político importante como Habermas escreveu sobre açãocomunicativa e Joshua Cohen traduziu essa noção para o conceito dedemocracia deliberativa, a idéia imediatamente se expandiu. Tal como

[9] Cf., por exemplo, Montoro, AndréF. Da "democracia" que temos para ademocracia que queremos. Rio deJaneiro: Paz e Terra, 1974.

[10] O orçamento participativo foiintroduzido em Porto Alegre pelo pre-feito Olívio Dutra (1989-92) econtinuado por seus sucessoresTarso Genro e Raul Pont, todos do PT.Sobre essa experiência, ver Navarro,Zander. "Democracia e controlesocial de fundos públicos: o caso doorçamento participativo de PortoAlegre". In: Bresser-Pereira, LuizCarlos e Grau, Nuria C. (orgs.). Lopúblico no-estatal en la reforma delEstado. Buenos Aires: Paidós, 1998,pp. 293-334; Avritzer, Leonardo. "Mo-delos de deliberação democrática:uma análise do orçamento parti-cipativo no Brasil". In: Santos (org.),op. cit., pp. 561-98; Santos, Boaven-tura de S. "Orçamento participativode Porto Alegre: para uma democraciaredistributiva". In: Santos (org.), op.cit., pp. 455-560; Baiocchi,Gianpaolo. "Participation, activism,and politics: the Porto Alegre expe-riment". In: Fung, Archon e Wright,Erik O. (orgs.). Deepening democracy.Londres: Verso, 2003, pp. 45-76.

[11] Cf. Dagnino, Evelina (org.). So-ciedade civil e espaços públicos noBrasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002;Santos (org.), op. cit.; Fung e Wright(orgs.), op. cit.

[12] O PT não tem raízes marxistas.Originou-se dos movimentos soci-ais católicos que por meio de LuizInácio Lula da Silva conseguiram, nofinal dos anos 1970, controlar o Sin-dicato dos Metalúrgicos de São Ber-nardo, anteriormente sob o controlede dirigentes sindicais comunistas.Depois que o partido foi criado, em1980, alguns grupos comunistasaderiram a ele.

[13] Cf. Silva, José Afonso da. Cursode direito constitucional positivo.São Paulo: Malheiros Editores, 1997;Moreira Neto, Diogo de F. Direito departicipação política. Rio de Janeiro:Renovar, 1992.

[14] Smulovitz, Catalina e Peruzzotti,Henrique. "Societal accountabilityin Latin America". Journal of Demo-cracy, vol. 11, nº 4, 2000, p. 147.

a democracia participativa, também a democracia deliberativa é umconceito republicano moderno. Como observa Avritzer, "embora par-ticipação e deliberação não sejam sinônimos, é interessante notar quetodos os arranjos deliberativos são formas amplificadas de par-ticipação"16. A democracia deliberativa acabou por alcançar o status degrande teoria que a democracia participativa não obtivera.

Adotando nesse caso uma abordagem normativa e analítica mais doque histórica e sociológica, Habermas prefere a democracia deliberativa àdemocracia republicana. Segundo ele, "o elemento central do processodemocrático reside no procedimento da política deliberativa". Essaleitura de democracia difere da visão liberal do Estado como o "guardiãode uma sociedade econômica" e da democracia como um processo "rea-lizado exclusivamente sob a forma de um compromisso entre interesses".Difere também "do conceito republicano de uma comunidade éticainstitucionalizada no Estado" e da visão republicana de democraciacomo "equivalente à auto-organização política da sociedade como umtodo", o que "leva a uma compreensão ofensiva de política dirigidacontra o aparelho do Estado"17. No entanto, entendo a democraciadeliberativa como um ideal político, e as contribuições para tal oferecidaspor filósofos políticos como Habermas, Rawls e Cohen são oportunas eprofundas. Em termos históricos, porém, creio que deveríamos ser maismodestos ou mais realistas e por enquanto tentar construir o Estadorepublicano e uma democracia republicana.

Ao estudar a democracia hoje, os teóricos políticos não têmalternativa senão discutir a democracia participativa ou republicanaem termos práticos e a democracia deliberativa em termos normativos.No entanto, a resistência a esta última permanece forte, especialmenteentre os teóricos da escolha racional. Na medida em que professam umforte pessimismo acerca da possibilidade de ação coletiva, eles resistema reconhecer a existência de um contingente significativo de cidadãosrepublicanos orientados para o interesse público e comprometidos aparticipar, ainda que de modo limitado, dos assuntos públicos.

O novo republicanismo, o reaparecimento das idéias de esfera pú-blica e sociedade civil e a teoria da democracia deliberativa são hojeessencialmente a mesma coisa. O Estado constitucional e o Estado deDireito, precondições de uma democracia moderna, tornam-se efetivossomente quando uma sociedade civil ativa — originalmente uma so-ciedade civil burguesa — está por trás dessas duas instituições liberaisbásicas. Historicamente, nas palavras de Bignotto, "o humanismocívico apresentou para o seu tempo a necessidade de definir valoresassociados à capacidade de agir na cidade em nome da cidade"18. Portrás da construção do moderno Estado republicano, é necessária umafilosofia moral orientada para os interesses do Estado. O simplestamanho do Estado moderno não torna possível a civitas grega, mas épossível pensar em uma sociedade civil, ou uma esfera pública, na qualos cidadãos ajam civicamente. Antes de ser uma condição para a

[15] Santos, Boaventura de S. eAvritzer, Leonardo. "Para ampliar ocânone democrático". In: Santos(org.), op. cit., p. 53.

[16] Avritzer, Leonardo. "Teoriademocrática e deliberação pública".Lua Nova, nº 50, 2000, p. 43.

[17] Habermas, Jürgen. Between factsand norms. Cambridge, MA: The MITPress, 1996 [1992], pp. 296-97.

[18] Bignotto, Newton. "Humanis-mo cívico hoje". In: idem (org.).Pensar a república. Belo Horizonte:Ed. UFMG, 2000, p. 63.

consolidação da democracia, a existência de uma sociedade civil ativaé primordial para a garantia do Estado de Direito. Em face de umasociedade civil ativa, os governantes não obedecerão à lei apenasporque são constrangidos a fazê-lo, porque percebem que isso é de seupróprio interesse ou porque encaram a lei como justa. Como observaSmulovitz, uma sociedade civil ativa e autônoma pode, de modo des-centralizado, impor custos a governantes que transgridam a lei19.

A transição do Estado social-democrático para o Estado repu-blicano é um processo histórico e intelectual complexo, que envolve areforma do Estado e a criação e introdução de novas instituições,inclusive a reforma da gestão pública. Essa reforma faz sentido apenasno âmbito de alguma forma de democracia — especificamente a deli-berativa — porque envolve atribuir a funcionários públicosgraduados maior poder discricionário, e depende portanto daexistência de mecanismos de responsabilização social efetivos paratorná-los razoavelmente comprometidos. Essa responsabilizaçãosocial existe apenas no contexto de uma esfera pública forte, na qualhaja uma sociedade civil ativa.

Quando digo que está surgindo uma democracia republicana,estou supondo que cidadãos dotados de virtudes republicanas estãopor trás dela. É impossível desenvolver os valores de um Estadorepublicano e construir as instituições que o suportem sem a existênciade tais homens e mulheres. Eles não serão santos, já que estarãotambém motivados por interesse próprio ou mostrarão um interessepróprio esclarecido; mas as virtudes cívicas intrínsecas ao republi-canismo estarão presentes de alguma forma. Esse republicanismo nãoserá internacional. Será nacional ou comunitarista, como Taylorsugeriu, associando-o ao patriotismo. Eles podem ser liberais, masneste caso serão o que Walzer chama de "nacionalistas liberais",referindo-se à maneira de pensar de Isaiah Berlin:

O nacionalismo liberal é provavelmente mais bem compreendido como uma

espécie de reformismo liberal. Seus protagonistas assumem como dado o

mundo de ligações passionais efetivamente existente, e tentam modificá-lo

— não de forma a tornar harmoniosas todas as ligações, um projeto mais

utópico do que reformista, mas para torná-las suficientemente compatíveis

para que coexistam em paz20.

A existência de cidadãos republicanos não é apenas uma hipóteseou uma demanda normativa. Pode ser detectada em todos os tipos desociedade. Apesar do individualismo — ou do seu oposto, o con-formismo, que caracteriza tantos —, é impossível compreender oprogresso político e social alcançado até hoje sem levar em conta opapel dos cidadãos críticos, dotados de algumas virtudes públicas ecomprometidos com o interesse público. Uma interessante corro-boração empírica disso é dada pelas pesquisas políticas publicadas na

[19] Smulovitz, Catalina. "How canthe rule of law rule? Cost impositionthrough decentralized mechanisms".In: Maravall, José Maria e Przeworski,Adam (orgs.). Democracy and the ruleof law. Cambridge: Cambridge Uni-versity Press, 2003, pp. 168-87.

[20] Walzer, Michael. "Liberalism,nationalism, reform". In: Lilla, Mark,Dworkin, Ronald e Silvers, Robert B.(orgs.). The legacy of Isaiah Berlin.Nova York: New York Review ofBooks, 2001, p. 176.

coletânea Critical citizens, organizada por Pipa Norris21. Ali, um grupode importantes pesquisadores, baseados em seus próprios estudos eem pesquisas sobre a satisfação dos cidadãos com a democracia,rejeita a idéia comumente aceita de que a democracia está em crise: aocontrário, ela estaria muito viva. A infelicidade política é real e estácrescendo, mas não porque haja um crescente cinismo a respeito dogoverno democrático, como sugere a opinião comumente aceita, e simporque os cidadãos se tornaram mais críticos. Nas palavras de Norris:"Os valores democráticos agora exigem ampla aceitação como umideal mas, ao mesmo tempo, os cidadãos geralmente se tornaram maiscríticos do funcionamento das instituições centrais da democraciarepresentativa"22. Ela ainda critica a afirmação de Robert Putnam deque os valores cívicos norte-americanos declinaram, argumentandoque a constatação de redução das associações informais não foi acom-panhada de qualquer verificação de declínio na participação política.Estudos sobre o padrão da participação política nas democraciasavançadas mostram que tal participação não segue uma tendêncianítida. Uma coisa, no entanto, é clara: a confiança institucional nademocracia está significativamente relacionada à participaçãopolítica23. Cidadãos participativos são confiantes mas críticos: sãocidadãos republicanos de um modo ou de outro comprometidos coma reforma, e suas ações políticas têm importância.

Quando proponho chamar de republicana a democracia que estásurgindo, não adoto aquele conceito comunitarista de republicanismoque, em suas formas mais extremas, supõe ser possível substituir oEstado pela sociedade civil. Ao contrário, entendo que o republica-nismo moderno oferece uma visão de como fortalecer o Estado pormeio da participação ativa das organizações da sociedade civil. Noúltimo quartel do século XX, depois que a democracia pluralista ousocial se consolidou nos países mais avançados, o novo problemapolítico foi como tornar a democracia representativa uma democraciamelhor, como tornar os políticos mais responsáveis. A solução maisóbvia — aperfeiçoar a representação por meio da mudança institu-cional — continua a ocupar a atenção de cientistas políticos, pois éuma estratégia central para o desenvolvimento político. Mas uma con-tribuição mais eficaz para esse problema talvez tenha vindo da própriasociedade, na medida em que suas organizações aumentaram seupapel no processo político em âmbito nacional e também in-ternacional.

RESPONSABILIZAÇÃO SOCIAL E A DEMOCRACIA REPUBLICANA

Organizações da sociedade civil ativas e participantes são por-tanto primordiais na transição para a democracia republicana. Empaíses democráticos maduros e nas novas democracias a sociedadeestá cada vez mais aprendendo como se organizar. Enquanto uma das

[21] Norris, Pipa (org.). Criticalcitizens. Oxford: Oxford UniversityPress, 1999.

[22] Idem. "Introduction: the growthof critical citizens?". In: idem (org.),op. cit., p. 21.

[23] Idem. "Conclusion: the growth ofcritical citizens and its consequences".In: idem (org.), op. cit., p. 260.

duas formas clássicas de organização corporativa — os sindicatos —perdeu terreno após os anos 1970, provavelmente porque se limitou anegociar salários e condições de trabalho, e a outra — as associaçõescomerciais — simplesmente manteve sua influência, emergiu emâmbito nacional e internacional todo um novo conjunto de orga-nizações da sociedade civil, em especial aquelas de responsabilizaçãosocial, formando complexas redes societais. A advocacia política ouresponsabilização social tornou-se uma nova realidade, respondendoà crescente complexidade do sistema político e à presença de umnúmero razoável de cidadãos prontos a participar das organizações dasociedade civil.

O reconhecimento de um espaço público não-estatal e a neces-sidade das organizações de responsabilização social tornaram-separticularmente importantes no momento em que a crise do Estadointensificou a dicotomia Estado/mercado, levando muitos a imaginarque a única alternativa à propriedade do Estado era a propriedadeprivada e que a democracia só pode ser procedimental e elitista. Naverdade, a forma pública não-estatal de propriedade é uma alternativacada vez mais significativa, não apenas porque as organizações deserviço público não-estatais prestam serviços sociais e científicos, masespecialmente porque as organizações de responsabilização socialtornam responsáveis os funcionários governamentais e mais repre-sentativa a democracia participativa.

Recentemente os sindicatos começaram a recuperar influência,mostrando que as organizações corporativas e as de responsabilizaçãosocial se apoiam mutuamente. No momento em que a globalização e acrise do Estado exigem um reexame das relações Estado/sociedade eEstado/mercado, o espaço público não-estatal desempenha o papel deintermediário. Ele pode facilitar o aparecimento de parcerias entre ossetores estatal e privado ou de formas de advocacia pública, abrindonovas perspectivas para a construção de um Estado republicano.Como observa Cunill Grau, "a introdução de 'público' como umaterceira dimensão supera a visão dicotômica que opõe de modoabsoluto 'Estado' e 'privado'"24. Seguindo a mesma linha, Bresser-Pereira e Cunill Grau afirmam que a existência de um espaço públiconão-estatal entre o Estado e o mercado permite a constituição de umcírculo virtuoso de natureza democrática:

De um lado, a sociedade civil será muito mais democrática na medida em

que organizações corporativas se tornem mais representativas. No

entanto, será muito mais democrática na medida em que as organizações

de responsabilização social públicas não-estatais, defendendo direitos

e praticando a responsabilização social, alcancem maior desenvol-

vimento25.

Vincent Ostrom desenvolve por sua vez o conceito de "espaçopúblico aberto", identificando-o com o de sociedade civil, como um

[24] Grau, Nuria C. "La rearticulaciónde las relaciones Estado—sociedad:en busqueda de nuevos sentidos".Revista del Clad, nº 4,1995, p. 3.

[25] Bresser-Pereira e Grau, op.cit.p.31..

espaço que é público mas está fora da jurisdição do Estado.Recorrendo à clássica comparação de Tocqueville entre os sistemasnorte-americano e francês, ele mostra como esse espaço público é parteda common law anglo-saxônica, abrindo a possibilidade para que asociedade civil tome parte ativa em contratos e se torne uma fontelegítima da lei, independentemente do Estado. A partir daí, Ostromobserva que "é o espaço público aberto e a forma como ele se conecta aformas de Estado mais estruturadas que tornam o processo de governaracessível aos cidadãos"26. No espaço público, ou na esfera pública, osmembros da sociedade aprendem o que significa viver em umasociedade democrática: o debate público avança, a opinião pública setorna cada vez mais relevante, o espírito público se desenvolve eestabelece-se uma cultura da investigação. Manuel Castells afirma queas ONGs são organizações "quase-públicas"27. De fato, elas o são, ousão públicas não-estatais na medida em que estão a meio-caminhoentre o Estado e a sociedade. As organizações públicas não-estataisrealizam atividades públicas e são controladas diretamente pela socie-dade por meio de seus conselhos de administração e seus associados.Outras formas de responsabilização social envolvem participaçãodireta de cidadãos no espaço público, como vimos na seção anterior.

Robert Putnam e seus colaboradores deram uma importantecontribuição para a compreensão do papel das organizações públicasnão-estatais de responsabilização social e das organizações corpo-rativas. Eles recuperaram o conceito de "capital social", originalmentedesenvolvido por Lyda Judson Hanifan e formalmente definido porJames Coleman no final dos anos 198028. Em um livro sobre a Itália,Putnam enfatiza a importância daquelas organizações29. Na verdade,seu conceito de capital social é mais amplo, pois inclui as redes sociaisinformais que não podem ser vistas como organizações. O capitalsocial de uma dada comunidade ou de um dado Estado-nação serátanto maior quanto mais fortes forem as redes sociais entre osindivíduos. Tais redes podem ser exclusivamente sociais, envolvendofamília, amigos e associados, ou políticas, incluindo todo tipo deorganizações corporativas e de responsabilização social. A partir dessadefinição, Putnam e Goss derivam uma simples e óbvia conclusão:

As redes sociais são importantes [...]. A interação social ajuda a resolver

dilemas da ação coletiva, encorajando as pessoas a agir de modo confiável, o

que elas não fariam em outras circunstâncias [...]. O capital social pode ser

simultaneamente um bem privado e um bem público30.

Nesse amplo conceito de capital social, é necessário destacar asassociações cívicas que fazem parte da esfera pública. As organizaçõesda sociedade civil ou de responsabilização social ganharam uma novarelevância política e administrativa não como um substituto para arepresentação clássica, mas como um complemento dela. A partir de

[26] Ostrom, Vincent. The meaning ofAmerican federalism in constituting aself-goveming society. São Fran-cisco: Institute for ContemporaryStudies, 1991, p. 211.

[27] Castells, Manuel. "Comentário".In: Cardoso, Fernando Henrique eMartins, Luciano (orgs.). O Brasil e astendências econômicas e políticascontemporâneas (anais do semináriocom esse titulo realizado em Brasíliaem dezembro de 1994). Brasília:Fundação Alexandre de Gusmão,1995.

[28] Hanifan, Lyda J. The communitycenter. Boston: Burdett, 1920, apudPutnam, Robert D. e Goss, Kristin A."Introduction". In: Putnam, RobertD. (org.). Democracies in flux.Oxford: Oxford University Press,2002, pp. 3-19; Coleman, James.Foundations of social theory.Cambridge, MA: Harvard UniversityPress, 1990.

[29] Putnam, Robert D. Makingdemocracy work. Princeton, NJ: Prin-ceton University Press, 1993. O autormostra a importância da associação,ou "capital social", já presente nas"sociedades corais" do período me-dieval, para a aceleração e consolida-ção do desenvolvimento econômico.Um farta literatura se desenvolveu apartir desse trabalho seminal.

[30] Putnam e Goss, op. cit., p. 6. Vertambém Putnam, Robert D. Bowlingalone: collapse and revival of Ame-rican community. Nova York: Simonand Schuster, 2000.

seus esforços, a democracia representativa começou a mostrar traços dedemocracia participativa ou republicana. Alguns autores que origi-nalmente discutiram a democracia participativa e deliberativa opõem-na à democracia representativa31, mas eles provavelmente estavam pen-sando na democracia representativa em sua forma original, elitista ouschumpeteriana. Usar o conceito de democracia representativa em umsentido mais amplo, como alternativa à democracia direta, continuasendo a única possibilidade real para a democracia. Mas organizaçõesde responsabilização social e mecanismos deliberativos ou partici-pativos não são uma alternativa à democracia representativa, e sim umaperfeiçoamento dela.

Após o final dos anos 1970, a idéia de democracia participativa ga-nhou força na América Latina e na Europa oriental, enquanto o poderautoritário era desafiado pelas organizações da sociedade civil. Quan-do a democracia foi alcançada, essas organizações aumentaram seuspapéis participativos e de responsabilidade política. Ao mesmo tem-po, a idéia floresceu entre as democracias avançadas, onde os conceitosde capital social e de redes sociais tiveram grande aceitação. A respon-sabilização social não emergiu como uma alternativa, mas como umcomplemento à ação do Estado. De acordo com essa linha de pensa-mento, Stark e Bruszt argumentam que o crescimento e a modernizaçãode uma economia (ou sua "capacidade de transformação") dependemda "força e da coesão de redes sociais na própria economia"32.

A descentralização política — transmissão de poder para unidadessubnacionais — geralmente acarreta o aumento da participação polí-tica ou o uso de mecanismos de responsabilização social. Quando aspolíticas públicas estão sob o controle do governo central, a responsa-bilização social é, por definição, precária. Assim que a transmissão depoder ocorre, a responsabilização social se torna uma possibilidade.Pesquisando essa relação na América Latina, Cunill Grau encontroutrês modelos, diferenciados por seu caráter mais ou menos formal: omodelo boliviano, que delegou poder a organizações territoriais, seriamais fechado à participação dos cidadãos; o sistema mexicano, talcomo expresso no Programa Nacional de Solidariedade, seria um mo-delo intermediário; já o modelo colombiano de "veedurías ciudadanas"seria o menos formalmente institucionalizado e o mais aberto àparticipação de todos os tipos de organizações de cidadãos. Noentanto, a autora observa que tanto a formalização quanto a falta delasão um bom critério para avaliar a responsabilização social. Paracomeçar, é necessário ter cidadãos e um Estado que os reconheça comotais. Assim,

independentemente da formalização dos modelos de responsabilização

social, sempre que o Estado decide institucionalizar a responsabilização social

a eficácia dessa política dependerá da eficácia do próprio Estado: por

definição, se o Estado é frágil, a responsabilização social também o será.

[31] Cf., por exemplo, Habermas, op.cit; Miller, David. "Deliberative de-mocracy and social choice". PoliticalStudies, nº 40, 1992, pp. 54-67. Overdadeiro conflito está entre a demo-cracia deliberativa e a teoria da es-colha racional, como enfatiza Millernesse mesmo trabalho.

[32] Stark, David e Bruszt, Laszlo.Postsociatist pathways. Cambridge:Cambridge Universitv Press, 1998,p. 127.

Conseqüentemente, Cunill Grau conclui que as condições parauma responsabilização social efetiva estão apenas começando a existirna América Latina33.

Na verdade, a descentralização e a responsabilização social depen-dem da existência de direitos do cidadão, começando pelo direito àtotal divulgação de informações sobre os órgãos públicos. Em outraspalavras, dependem da existência do Estado de Direito e, mais am-plamente, do avanço da democracia. A democracia não é um substitutopara a descentralização e a responsabilização social, mas estas sãoresultados do processo de democratização e ao mesmo tempo fatoresque contribuem para uma melhor governança democrática. O avançoda democratização — com a transição do primeiro estágio dedemocracia, quando já existem eleições livres mas as elites continuam aexercer quase todo o poder, para formas mais avançadas de democracia— depende essencialmente do aumento do debate público e de váriasformas de responsabilização social que brotam em âmbito local e sãoalimentadas pela transmissão de poder.

Nos anos 1970 e 80, o político e professor de direito AndréFranco Montoro, uma das figuras-chave no longo processo de tran-sição para a democracia no Brasil, notabilizou-se não apenas porpromover os princípios democráticos, mas também por sempre terassociado a democracia à transmissão de poder e à participação. Noentanto, Ivan Finot avaliou o processo de descentralização naAmérica Latina e chegou à conclusão de que "só excepcionalmentefoi alcançada a participação dos cidadãos na gestão pública, alémdas eleições"34. Ao conduzir exaustiva pesquisa sobre os setorespopulares no Chile, Philip Oxhorn observou por sua vez que após ademocratização o número de organizações de base continuou aaumentar extraordinariamente (elas continuam a dobrar a cada doisanos), mas constatou que "a presença pública da atividadeorganizacional do setor popular é extremamente baixa", apontandoque "não houve esforços sistemáticos dentro dos próprios setorespopulares para criar [um] movimento social popular ou mesmo in-fluenciar as políticas governamentais"35. Em outras palavras, a res-ponsabilização social, que tornaria mais responsáveis osfuncionários governamentais, é frágil na América Latina, mesmo emum país relativamente avançado como o Chile. Quando os governosnão usam as organizações da sociedade civil como ferramenta decontrole da administração — como aconteceu no orçamentoparticipativo do Rio Grande do Sul ou na participação dos pais nadireção de escolas públicas em Minas Gerais —, a capacidade dascomunidades de se organizar é limitada. Quando os governos ofazem, temos sinais de reforma da gestão pública.

Os liberais conservadores se opõem aos mecanismos participativossob o argumento de que tais organizações não recebem um mandatodos eleitores — o que é formalmente verdade. No entanto, os limites

[33] Grau, Nuria C. "Respon-sabilización por el control social". In:Clad's Scientifíc Council. La respon-sabilización en la nueva gestiónpública latinoamerícana. BuenosAires/Caracas: Eudeba/Clad, 2000,pp. 284-92, 301, 322.

[34] Finot, Ivan. "Elementos para unareorientación de las políticas dedescentralización y participación enAmérica Latina". Revista del Clad, nº15,1999,p.74.

[35] Oxhorn, Philip D. Organizingcivil society: the popular sectors andthe struggle for democracy in Chile.Pennsylvania: The Pennsylvania StateUniversity Press, 1995, p. 273.

impostos pela representação formal continuam sendo enormes. Apesarde todas as estratégias institucionais para reduzir o hiato entre cida-dãos e representantes, para tornar os políticos mais responsáveis, essehiato só cresceu à medida que aumentaram o tamanho e acomplexidade dos Estados modernos. Assim, o argumento liberal caiuno vazio. Por meio da advocacia política ou dos mecanismos deresponsabilização social, a sociedade demonstrou ser capaz decomplementar eficazmente a representação. As organizações dasociedade civil estão presentes em toda parte, lutando por suasopiniões, informando, argumentando, debatendo. Os políticos eleitosdecidem no parlamento ou em cargos executivos levar em consideraçãotoda essa atividade — uma atividade que torna mais real arepresentação. Como observou Andrew Arato, "estamos corretos emconsiderar a esfera pública e a sociedade civil como intermediáriasentre os representantes e os cidadãos. Elas reduzem a distância e atensão entre eles"36. As organizações de advocacia políticadesempenham um papel intermediário entre os eleitores e seusrepresentantes. Essas organizações podem padecer de todo tipo delimitações, mas acabam conferindo à democracia um caráterrepublicano.

LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA é professor da FGV-SP.

[36] Arato, Andrew. "Representaçãoe accountability". Lua Nova, nº 55/56, 2002, p. 97.