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SO PAULO

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ISBN 978-85-02-18936-2

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Mazza, AlexandreManual de direito administrativo / Alexandre Mazza. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2013.

Bibliografia.1. Direito administrativo 2. Direito administrativo Brasil I. Ttulo

CDU-35

ndices para catlogo sistemtico:

1. Direito administrativo 35

Diretor editorial Luiz Roberto CuriaGerente de produo editorial Lgia Alves

Editor Jnatas Junqueira de MelloAssistente editorial Sirlene Miranda de SalesProdutora editorial Clarissa Boraschi Maria

Arte, diagramao e reviso Know-how EditorialServios editoriais Elaine Cristina da Silva / Kelli Priscila Pinto

Capa IDE arte e comunicaoProduo eletrnica Know-how Editorial

Data de fechamento da edio: 16-10-2012

Dvidas?

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Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao da EditoraSaraiva. A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.

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minha filha Dudinha,razo da minha vida.

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer primeiramente a Deus, que me deu fora para trabalhar nasmadrugadas e concluir mais uma rdua tarefa. Muitas pessoas foram indispensveispara a elaborao deste livro e a todas devo meus sinceros agradecimentos. Tatiana,minha querida esposa, pelo amor, pacincia e incentivo que no faltaram um minutosequer. minha me, Isabel, que revisou detalhadamente cada captulo e muito meajudou na pesquisa de temas cruciais. Dudinha, minha superfilha, que viu o ppis serroubado das brincadeiras e cantorias durante os meses de trabalho. Ao meu assistentena Rede de Ensino LFG, professor Rafael Bernardo, que me ajudou de modocompetente na pesquisa. Ao meu editor Jnatas e a todos os competentes funcionriosda Saraiva e da Know-how, por acreditarem em meu trabalho. E principalmente aosmeus alunos, que cobraram com muito carinho a concluso breve do meu livro, emespecial aos amigos do www.sitedomazza.com.br, aos meus seguidores do Twitter(@professormazza) e aos dedicados membros da @mafiadomazza (F e M!), napessoa de sua presidente, a querida Fernanda Daubian.

Sem cada um de vocs este livro no se realizaria.Muito obrigado!

Alexandre Mazza

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NOTA DO AUTOR 3 EDIO

Na 3 edio, foram realizadas inmeras melhorias em nosso Manual de DireitoAdministrativo. Digo nosso porque este livro recebeu uma vibrante aceitao domercado no ano de 2012, entre estudantes, concursandos, professores e profissionaisda rea jurdica. A cada um dos leitores j adianto meu sincero agradecimento.

Fiz uma criteriosa anlise dos gabaritos, conferindo questo por questo, at ter acerteza de terem sido eliminadas eventuais incorrees existentes nas ediesanteriores.

Inclu tambm quase 200 novas questes de provas e concursos do ano de 2012,permitindo ao leitor manter-se absolutamente atualizado acerca daquilo que vem sendoperguntado nas provas mais recentes, elaboradas por todas as bancas examinadoras.No total, temos agora mais de 600 questes.

Acrescentei ainda mais de uma centena de informaes tericas e jurisprudenciais,enriquecendo o texto com assuntos recentes que surgiram na academia, em concursosou nos tribunais, durante o ano de 2012. A ttulo de exemplo, o Manual aborda agora ostemas: proteo confiana, teoria dos atos prprios, venire contra factumproprium, autovinculao administrativa, confiana ilegtima, tombamento de uso,reserva do possvel, lei do acesso informao, teoria da imputao volitiva,entidades subsidirias e controladas, empresas pblicas transfederativas, entretantas outras novidades recentes que envolvem o Direito Administrativo.

A privilegiada circunstncia de dar aulas ininterruptamente na Rede de Ensino LFG,tanto para as turmas de OAB e concursos pblicos quanto na condio de coordenadorda ps-graduao em Direito Administrativo, tem me permitido uma proximidade diriacom aquilo que vem caindo nas provas.

Meu querido leitor, a cada edio voc ter um livro ainda mais completo!Sucesso e bons estudos.Forte abrao e muito obrigado,

Alexandre Mazza

NOTA DO AUTOR 2 EDIO

A aceitao do meu Manual de direito administrativo entre os alunos, professores eprofissionais da rea jurdica foi emocionante. Pude presenciar sua imediata utilizaotanto por candidatos ao Exame de Ordem quanto por aqueles que se preparam para osmais exigentes concursos pblicos brasileiros. Surpreendente tambm a quantidade deFaculdades de Direito que passaram a adotar o Manual como livro de formao indicadoaos alunos de graduao.

A todos que ajudaram na primeira divulgao do livro, meus sinceros agradecimentos.Na segunda edio, alm de corrigidos alguns erros de digitao, foram feitas muitas

melhorias e ampliaes. De incio, o leitor notar a insero de um captulo sobreResponsabilidade Fiscal, includo por solicitao dos candidatos inscritos no 88Concurso do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo/2011, cujo edital cobrou a LeiComplementar n. 101/2000 dentro da programao de Direito Administrativo.

Acrescentei mais de mil informaes, entre atualizaes legislativas e jurisprudenciais,recentes questes de concursos, novos tpicos, assuntos atuais, tendncias dalegislao, orientaes normativas de rgos federais e novidades doutrinrias.

Tudo isso com a colaborao dos leitores, alunos e seguidores no Twitter(@professormazza). Quero continuar cumprindo o objetivo de fazer deste Manual oprimeiro wikilivro jurdico do pas, uma obra aberta e colaborativa, cujo contedo permanentemente adaptado segundo as expectativas e necessidades dos leitores. Issoporque, meu querido e minha querida, este livro seu!

A profundidade com que os temas so abordados permite a utilizao do livro poralunos que esto cursando especializao na rea; portanto, a segunda edio foipensada tambm para atender a esses alunos, especialmente agora que coordeno aps-graduao telepresencial em Direito Administrativo na Rede de Ensino LFG.

Peo que continuem mandando sugestes e crticas para aperfeioamento do nossoManual.

Sucesso e bons estudos.Forte abrao e muito obrigado,

Alexandre Mazza

NOTA DO AUTOR 1 EDIO

O PODER DESTE LIVROEste o livro da minha vida. No tenho nenhuma dvida disso e precisava comear

tratando-o assim. o resultado de mais de dez anos lecionando ininterruptamente, ecom regime de dedicao exclusiva, em cursos preparatrios para concursos pblicos eexames da OAB. Graas a Deus e aos meus alunos, consegui realizar meu grandesonho de viver exclusivamente do e para o ensino do Direito. E posso afirmar que opresente livro o ponto alto da minha carreira como professor em tempo integral.

A elaborao desta obra aconteceu ao mesmo tempo em que eu me preparava paradefesa da minha tese de doutorado, sob a orientao do professor Celso AntnioBandeira de Mello. Considero este trabalho um filho do meu doutoramento, pois julgoque no teria conseguido levar a termo a sequncia de captulos sem oamadurecimento intelectual que a concluso da minha formao acadmicaproporcionou.

Agora sou Doutor e meu livro foi publicado.No exatamente um livro de doutrina. Sua utilidade principal e declarada preparar

eficazmente candidatos para enfrentar todas as questes de Direito Administrativopresentes em qualquer prova ou concurso pblico do Brasil. Aprendi a no fugir dedesafios, e elaborar o livro de Administrativo mais completo do pas para provas econcursos foi somente mais um desafio que tive de encarar de frente.

Este livro foi elaborado usando as mais modernas tcnicas grficas para assimilaodo contedo:

a) texto em preto com informaes-chave destacadas em bold, permitindo ao leitoruma rpida memorizao ao viabilizar um segundo nvel de leitura, se quiser relembrarsomente o indispensvel dentro de cada tema;

b) inmeras questes de provas e concursos, em diferentes nveis de profundidade,aplicadas no prprio corpo do texto, permitindo ao leitor conferir exatamente como otema abordado pelas bancas examinadoras;

c) insero de diversos quadros sinticos, boxes, chamadas e esquemas, tambm noprprio corpo do texto, resumindo graficamente os pontos cruciais da matria;

d) incluso, ao final de cada captulo, de questes elaboradas pelas mais importantesinstituies responsveis por aplicar provas e concursos pblicos no Pas: Cespe, FCC,FGV, Esaf, Vunesp, Cesgranrio, entre outras. Os gabaritos so indicados somente aofinal do livro para permitir que o leitor avalie precisamente seu aproveitamento emquestes extradas das provas;

e) centenas de entendimentos jurisprudenciais do STF, STJ e Tribunais de Contasinseridos no prprio corpo do texto, favorecendo a viso integrada e comparativa dedoutrina e jurisprudncia.

Alm de utilizar as mais modernas tcnicas grficas disponveis no Brasil, este livrocontm diversas inovaes que o diferenciam de qualquer outra obra existente no

mercado brasileiro:a) temas inditos: pela primeira vez, em uma obra do gnero, so abordados alguns

assuntos avanados que vm sendo exigidos em provas, mas no tm registro em obrassimilares. So alguns exemplos de temas inditos: 1) a teoria do ato administrativoinexistente; 2) a concepo objetiva do desvio de finalidade; 3) a teoria da supremaciaespecial; 4) as agncias plenipotencirias; 5) as entidades pblicas transfederativas; 6)multiadjudicao etc. Acrescentei tambm um captulo inteiro dedicado s relaesjurdicas de administrao pblica e demais situaes subjetivas de DireitoAdministrativo, tema de minha tese de doutorado, assunto muito complexo, mas cadavez mais cobrado em concursos de altssimo nvel;

b) referncias internacionais: apresentando informaes bibliogrficas dos maisimportantes administrativistas de todos os tempos, municiando o leitor com informaesexclusivas sobre cultura jurdico-administrativista, que podero ser citadas em provasescritas e exames orais como um poderoso diferencial em relao aos demaiscandidatos;

c) exposio das controvrsias: alguns assuntos despertam bastante controvrsiadoutrinria. Por isso, sempre que o tema enseja algum dissenso relevante, soapontadas as opinies das quatro grandes referncias atuais de nosso DireitoAdministrativo: Celso Antnio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Maria SylviaZanella Di Pietro e Jos dos Santos Carvalho Filho. Sendo possvel apurar a visopredominante das bancas, apontada a corrente mais apropriada para ser defendidapelo candidato na prova.

Importante destacar que procurei dar a cada tema um tratamento bem objetivo,utilizando a tcnica dos assuntos relacionais. Procuro vincular diversos assuntos entre si,mostrando ao leitor como os variados captulos do Direito Administrativo seinterconectam formando um todo unitrio e coerente. Assim, por exemplo, ao tratar daao indenizatria (responsabilidade do Estado), mostro como a impossibilidade depropositura da ao diretamente contra a pessoa fsica do agente (jurisprudncia doSTF) est relacionada com a moderna teoria do rgo (organizao administrativa) e anoo de impessoalidade (princpios do Direito Administrativo). Essa compreensorelacional dos diversos captulos do Direito Administrativo favorece a compreensointegral de temas importantes e aumenta a capacidade de responder corretamente aindagaes de vis prtico, comuns em provas escritas e exames orais.

Como instrumento didtico diferenciado, fiz a insero na ntegra de diversosdispositivos legais, tornando desnecessrio interromper a leitura do texto para consultara legislao de regncia. Em temas cujas questes de prova consistem na simplesreproduo das normas legais pertinentes, como ocorre com o Estatuto do ServidorPblico Federal (Lei n. 8.112/90), optei por rearranjar o texto da legislao, evitandoacrescentar muitos comentrios, para que as informaes essenciais no se perdessementre opinies do autor e desdobramentos explicativos desnecessrios.

Por fim, solicito encarecidamente que voc, meu querido leitor, encaminhe eventuaisquestes de concurso que no foram abordadas neste livro, bem como sugesto denovos temas, para o meu site www.sitedomazza.com.br ou pelo twitterwww.twitter.com/professormazza. Assim, nas prximas edies poderei incorporar osaperfeioamentos que se mostrarem necessrios.

http://www.sitedomazza.com.brhttp://www.twitter.com/professormazza

Esse livro feito para voc! Tudo a ver com o meu lema e objetivo de vida,parafraseando o grande Mrio Quintana: meus alunos passaro. Eu passarinho!

Sucesso!Alexandre MazzaSo Paulo, 2010.

SUMRIO

1 NOES GERAIS1.1 Conceito de Direito Administrativo1.2 Taxinomia do Direito Administrativo1.3 Direito Administrativo versus Cincia da Administrao1.4 Administrao Burocrtica versus Administrao Gerencial1.4.1 Estado em rede1.5 Caractersticas tcnicas do Direito Administrativo1.6 Critrios para definio do objeto do Direito Administrativo1.7 Regras, princpios e normas

1.7.1 Diferenas entre princpios e normas1.8 Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo1.9 Direito Administrativo como direito comum1.10 Pressupostos do Direito Administrativo1.11 Autonomia do Direito Administrativo1.12 Estado, Governo, Poder Executivo, administrao pblica, poder executivo e poder pblico1.13 Sentidos do termo Administrao Pblica1.14 Tarefas precpuas da Administrao Pblica moderna1.15 Interpretao do Direito Administrativo1.16 Relao com outros ramos1.17 Codificao do Direito Administrativo1.18 Fontes do Direito Administrativo1.19 Sistemas administrativos

1.19.1 Sistema da jurisdio una1.19.2 Sistema do contencioso administrativo

1.20 Competncia para legislar1.21 Reserva de Lei Complementar no Direito Administrativo1.22 Iniciativa de Projetos de Lei1.23 Funo administrativa

1.23.1 Conceito1.24 Funo administrativa e funo de governo1.25 Tendncias do Direito Administrativo moderno1.26 Dez dicas tomahawk para a vspera da prova1.27 Questes

2 PRINCPIOS2.1 Importncia dos princpios administrativos2.2 Dupla funcionalidade dos princpios2.3 Princpios como mandamentos de otimizao2.4 Regime jurdico-administrativo

2.5 Supraprincpios do Direito Administrativo2.5.1 Princpio da supremacia do interesse pblico2.5.2 Princpio da indisponibilidade do interesse pblico

2.6 Princpios constitucionais do Direito Administrativo2.6.1 Princpio da legalidade

2.6.1.1 Conceito2.6.1.2 Legalidade: sentido negativo e sentido positivo2.6.1.3 Bloco da legalidade e princpio da juridicidade2.6.1.4 Trplice fundamento constitucional2.6.1.5 Legalidade privada e legalidade pblica2.6.1.6 Excees legalidade2.6.1.7 Teoria da supremacia especial

2.6.2 Princpio da impessoalidade2.6.2.1 Subprincpio da vedao da promoo pessoal

2.6.3 Princpio da moralidade2.6.3.1 Contedo jurdico da moralidade administrativa2.6.3.2 Boa-f subjetiva e boa-f objetiva2.6.3.3 O problema da moral paralela2.6.3.4 Smula Vinculante n. 13 do STF (antinepotismo)2.6.3.5 Resoluo n. 7 do CNJ (antinepotismo)2.6.3.6 Instrumentos para defesa da moralidade2.6.3.7 Lei de Improbidade Administrativa

2.6.4 Princpio da publicidade2.6.4.1 Transparncia, divulgao oficial e publicao2.6.4.2 Objetivos da publicidade2.6.4.3 Formas de publicidade2.6.4.4 Natureza jurdica da publicao dos atos gerais2.6.4.5 Excees publicidade2.6.4.6 Atos secretos e improbidade administrativa2.6.4.7 Nova lei de acesso informao (Lei n. 12.527/2011)

2.6.5 Princpio da eficincia2.6.5.1 Eficincia, eficcia e efetividade2.6.5.2 Institutos correlatos

2.7 Princpios infraconstitucionais2.7.1 Princpio da autotutela2.7.2 Princpio da obrigatria motivao

2.7.2.1 Motivao, motivo, causa, mvel e inteno real2.7.2.2 Abrangncia do dever de motivar2.7.2.3 Motivao dispensada2.7.2.4 Momento da motivao2.7.2.5 Trs atributos da motivao2.7.2.6 Motivao aliunde2.7.2.7 Teoria dos motivos determinantes

2.7.3 Princpio da finalidade2.7.3.1 Teoria do desvio de finalidade2.7.3.2 Tresdestinao lcita

2.7.4 Princpio da razoabilidade2.7.5 Princpio da proporcionalidade

2.7.5.1 Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei2.7.5.2 Os subprincpios da proporcionalidade na jurisprudncia do STF: a teoria dos trs testes

2.7.6 Princpio da responsabilidade2.7.7 Princpio da segurana jurdica: viso clssica

2.7.7.1 Segurana jurdica prevista na Constituio Federal2.7.7.2 Boa-f, segurana jurdica e proteo confiana legtima2.7.7.3 Princpio da segurana jurdica em sentido objetivo (rechtssicherheit). A endossegurana2.7.7.4 Proteo confiana legtima (vertrauensschutz)

2.7.7.4.1 Justificativas para manuteno de atos ilegais2.7.7.4.2 O caso da viva de Berlim2.7.7.4.3 Confiana ilegtima?2.7.7.4.4 Aplicaes prticas da proteo confiana2.7.7.4.5 Requisitos para aplicao do princpio2.7.7.4.6 Excludentes da proteo confiana

2.7.7.5 Autovinculao da Administrao2.7.7.6 Teoria dos atos prprios (venire contra factum proprium). Requisitos para aplicao2.7.7.7 Diferenas entre a teoria dos atos prprios e o princpio da proteo confiana legtima2.7.7.8 Princpio da segurana jurdica2.7.7.9 Teoria do prospective overruling

2.7.8 Princpio da boa administrao2.7.9 Princpio do controle judicial ou da sindicabilidade2.7.10 Princpios da continuidade do servio pblico e da obrigatoriedade da funo administrativa2.7.11 Princpio da descentralizao ou especialidade2.7.12 Princpio da presuno de legitimidade2.7.13 Princpio da isonomia2.7.14 Princpio da hierarquia2.7.15 Outros princpios

2.8 Princpios de meio e princpios finalsticos2.9 Art. 2o, pargrafo nico, da Lei n. 9.784/992.10 Questes

3 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA3.1 Introduo3.2 Concentrao e desconcentrao

3.2.1 Espcies de desconcentrao3.3 Centralizao e descentralizao3.4 Relaes entre os dois fenmenos3.5 Comparao entre desconcentrao e descentralizao3.6 Teoria do rgo pblico

3.6.1 Teoria da imputao volitiva de Otto Gierke3.6.1.1 Previso constitucional da teoria da imputao volitiva3.6.1.2 Desdobramentos da teoria da imputao volitiva

3.6.2 Espcies de rgos pblicos3.6.2.1 rgos administrativos despersonalizados anmalos

3.6.3 Conceitos de rgo, entidade e autoridade na Lei n. 9.784/993.7 Entidades da Administrao Pblica Indireta

3.7.1 Autarquias3.7.1.1 Caractersticas3.7.1.2 Espcies de autarquias

3.7.1.2.1 Natureza jurdica da Ordem dos Advogados do Brasil3.7.2 Fundaes pblicas3.7.3 Agncias reguladoras

3.7.3.1 Cronologia de criao das agncias federais3.7.3.2 Natureza jurdica3.7.3.3 Diretorias colegiadas3.7.3.4 Classificao das agncias reguladoras3.7.3.5 Poder normativo3.7.3.6 Superviso ministerial e recursos hierrquicos imprprios

3.7.4 Agncias executivas3.7.4.1 Histrico3.7.4.2 Caractersticas3.7.4.3 Comparao entre agncias executivas e agncias reguladoras

3.7.5 Associaes pblicas3.7.6 Empresas estatais

3.7.6.1 Empresas pblicas3.7.6.1.1 Caractersticas

3.7.6.2 Sociedades de economia mista3.7.6.2.1 Caractersticas

3.7.7 Outras caractersticas das empresas pblicas e sociedades de economia mista3.7.7.1 Empresas subsidirias e empresas controladas

3.7.8 Fundaes governamentais de direito privado3.7.9 Empresas subsidirias3.7.10 Fundaes de apoio

3.8 Entes de cooperao3.8.1 Entidades paraestatais

3.8.1.1 Caractersticas3.8.2 Terceiro setor

3.8.2.1 Organizaes sociais3.8.2.2 Oscips3.8.2.3 Comparao entre organizaes sociais e Oscips

3.9 Questes

4 ATOS ADMINISTRATIVOS

4.1 Funo dogmtica da teoria do ato administrativo4.2 Atos administrativos e demais atos jurdicos4.3 Conceitos doutrinrios4.4 Nosso conceito4.5 Fato administrativo4.6 Atos da Administrao4.7 Silncio administrativo4.8 Atributos do ato administrativo

4.8.1 Presuno de legitimidade4.8.1.1 Presunes de validade, legalidade, veracidade, legitimidade e licitude

4.8.2 Imperatividade ou coercibilidade4.8.3 Exigibilidade4.8.4 Autoexecutoriedade4.8.5 Tipicidade4.8.6 Outros atributos

4.9 Existncia, validade e eficcia4.9.1 Existncia ou perfeio do ato administrativo

4.9.1.1 Teoria do ato administrativo inexistente4.9.2 Validade do ato administrativo4.9.3 Eficcia do ato administrativo

4.10 Mrito do ato administrativo4.10.1 Grave inoportunidade e grave inconvenincia

4.11 Requisitos do ato administrativo4.11.1 Corrente clssica (Hely Lopes Meirelles)4.11.2 Corrente moderna (Celso Antnio Bandeira de Mello)4.11.3 Diferentes teorias sobre a nulidade do ato

4.12 Vcios em espcie4.13 Classificao dos atos administrativos

4.13.1 Atos discricionrios e atos vinculados4.13.2 Atos simples, compostos e complexos4.13.3 Outras classificaes dos atos administrativos

4.13.3.1 Quanto aos destinatrios4.13.3.2 Quanto estrutura4.13.3.3 Quanto ao alcance4.13.3.4 Quanto ao objeto4.13.3.5 Quanto manifestao de vontade4.13.3.6 Quanto aos efeitos4.13.3.7 Quanto ao contedo4.13.3.8 Quanto situao jurdica que criam4.13.3.9 Quanto eficcia4.13.3.10 Quanto exequibilidade4.13.3.11 Quanto retratabilidade4.13.3.12 Quanto ao modo de execuo

4.13.3.13 Quanto ao objetivo visado pela Administrao4.13.3.14 Quanto natureza da atividade4.13.3.15 Quanto funo da vontade administrativa

4.14 Espcies de ato administrativo4.14.1 Atos normativos4.14.2 Atos ordinatrios4.14.3 Atos negociais4.14.4 Atos enunciativos4.14.5 Atos punitivos4.14.6 Espcies de ato quanto forma e quanto ao contedo

4.15 Extino do ato administrativo4.15.1 Revogao

4.15.1.1 Competncia para revogar4.15.1.2 Objeto do ato revocatrio4.15.1.3 Fundamento e motivo da revogao4.15.1.4 Efeitos da revogao4.15.1.5 Natureza do ato revocatrio4.15.1.6 Forma do ato revocatrio4.15.1.7 Natureza da revogao4.15.1.8 Caractersticas da competncia revocatria4.15.1.9 Limites ao poder de revogar4.15.1.10 Revogao de atos complexos4.15.1.11 Anulao da revogao: possibilidade4.15.1.12 Revogao da revogao: polmica4.15.1.13 Revogao da anulao: impossibilidade4.15.1.14 Anulao da anulao: possibilidade4.15.1.15 Revogao e dever de indenizar

4.15.2 Anulao ou invalidao4.15.2.1 Competncia para anular4.15.2.2 Objeto e natureza do ato anulatrio4.15.2.3 Efeitos da anulao

4.15.2.3.1 Modulao dos efeitos anulatrios4.15.2.4 Forma do ato anulatrio4.15.2.5 Natureza da competncia anulatria4.15.2.6 Anulao e indenizao4.15.2.7 Limites ao dever anulatrio4.15.2.8 Comparao entre revogao e anulao

4.15.3 Cassao4.15.4 Caducidade ou decaimento4.15.5 Contraposio4.15.6 Extines inominadas

4.16 Convalidao4.16.1 Teoria dos atos sanatrios

4.17 Converso4.18 Questes

5 PODERES DA ADMINISTRAO5.1 Poderes-deveres5.2 Poder vinculado5.3 Poder discricionrio5.4 Poder disciplinar5.5 Poder hierrquico

5.5.1 Delegao de competncia5.5.2 Avocao de competncia

5.6 Superviso ministerial5.7 Poder regulamentar

5.7.1 Espcies de regulamento5.7.2 Regulamentos autnomos ou independentes5.7.3 Poder regulamentar e previso legal

5.8 Poder de polcia ou limitao administrativa5.8.1 Poder de polcia: sentido amplo e sentido estrito5.8.2 Conceitos doutrinrios5.8.3 Conceito legal de poder de polcia5.8.4 Nosso conceito5.8.5 Poder de polcia: vinculado ou discricionrio?5.8.6 Caractersticas5.8.7 Polcia administrativa versus polcia judiciria5.8.8 Poder de polcia versus servido administrativa

5.9 Instrumentos de interveno estatal na propriedade privada5.9.1 Servido administrativa5.9.2 Tombamento

5.9.2.1 Tombamento de uso5.9.3 Requisio

5.9.3.1 Requisio com perda de domnio?5.9.4 Ocupao temporria

5.10 Questes

6 RESPONSABILIDADE DO ESTADO6.1 Introduo6.2 Evoluo histrica

6.2.1 Teoria da irresponsabilidade estatal (at 1873)6.2.2 Teoria da responsabilidade subjetiva (1874 at 1946)6.2.3 Teoria da responsabilidade objetiva (1947 at hoje)

6.3 Evoluo da responsabilidade estatal no direito positivo brasileiro6.4 Linha do tempo6.5 Responsabilidade na Constituio de 19886.6 Fundamentos do dever de indenizar6.7 Risco integral e risco administrativo

6.8 Caractersticas do dano indenizvel6.9 Responsabilidade por atos lcitos6.10 Danos por omisso

6.10.1 Tese da reserva do possvel6.11 Relaes de custdia6.12 Ao indenizatria6.13 Denunciao lide6.14 Ao regressiva6.15 Responsabilidade do servidor estatutrio federal na Lei n. 8.112/906.16 Responsabilidade dos concessionrios6.17 Responsabilidade por atos legislativos, regulamentares e jurisdicionais6.18 Danos causados por agente fora do exerccio da funo6.19 Responsabilidade pr-negocial6.20 Questes

7 LICITAO7.1 Introduo7.2 Finalidades da licitao7.3 Conceitos doutrinrios7.4 Nosso conceito

7.4.1 Anlise dos elementos conceituais7.5 Natureza jurdica7.6 Competncia para legislar7.7 Normatizao infraconstitucional7.8 Natureza jurdica da Lei n. 8.666/937.9 Fundamento constitucional do dever de licitar7.10 Pressupostos da licitao7.11 Extenso material do dever de licitar: objeto da licitao7.12 Extenso pessoal do dever de licitar

7.12.1 Organizaes sociais7.12.2 Organizaes da sociedade civil de interesse pblico7.12.3 Entidades paraestatais7.12.4 Conselhos de classe7.12.5 Ordem dos Advogados do Brasil7.12.6 Empresas estatais exploradoras de atividade econmica7.12.7 Entidades que no se sujeitam ao dever de licitar

7.13 Princpios especficos da licitao7.14 Incidncia dos princpios gerais7.15 Tipos de licitao7.16 Modalidades licitatrias

7.16.1 Concorrncia7.16.2 Tomada de preos7.16.3 Convite7.16.4 Concurso

7.16.5 Leilo7.16.6 Consulta7.16.7 Prego

7.16.7.1 Bens e objetos comuns7.16.7.2 Hipteses de vedao7.16.7.3 Modalidades7.16.7.4 Procedimento do prego

7.16.8 Comparativo entre as modalidades7.16.9 Licitao de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda (Lei n.12.232/2010)

7.17 Registro de preos7.17.1 Carona em registro de preos

7.18 Registros cadastrais7.19 Comisso de licitao7.20 Fases da concorrncia

7.20.1 Instrumento convocatrio7.20.2 Habilitao7.20.3 Classificao7.20.4 Homologao. Responsabilidade pr-negocial7.20.5 Adjudicao

7.21 Contratao direta7.21.1 Dispensa de licitao7.21.2 Inexigibilidade7.21.3 Licitao vedada ou proibida7.21.4 Licitao dispensada

7.22 Crimes na Lei n. 8.666/937.23 Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC) Lei n. 12.462, de 5 de agosto de 20117.24 Questes

8 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS8.1 Introduo8.2 Conceitos doutrinrios8.3 Nosso conceito8.4 Competncia para legislar8.5 Contratos da Administrao e contratos administrativos8.6 Prvia licitao8.7 Normas aplicveis8.8 Caractersticas dos contratos administrativos8.9 Diferenas em relao aos contratos privados8.10 Sujeitos do contrato8.11 Contratos em espcie

8.11.1 Contrato de obra pblica8.11.2 Contrato de fornecimento8.11.3 Contrato de prestao de servio

8.11.4 Contrato de concesso8.11.4.1 Concesso de servio pblico

8.11.4.1.1 Base legislativa8.11.4.1.2 Natureza jurdica (controvrsia)8.11.4.1.3 Conceito legislativo8.11.4.1.4 Nosso conceito8.11.4.1.5 Caractersticas da concesso de servio pblico8.11.4.1.6 Direitos e obrigaes dos usurios8.11.4.1.7 Encargos do poder concedente8.11.4.1.8 Encargos da concessionria8.11.4.1.9 Interveno8.11.4.1.10 Formas de extino da concesso8.11.4.1.11 Subconcesso8.11.4.1.12 Servios pblicos passveis de concesso8.11.4.1.13 Reverso de bens

8.11.5 Permisso de servio pblico8.11.6 Concesso precedida de obra pblica8.11.7 Concesso de uso de bem pblico8.11.8 Contrato de gerenciamento8.11.9 Contrato de gesto8.11.10 Termo de parceria8.11.11 Parceria pblico-privada (PPP)

8.11.11.1 Abrangncia da Lei n. 11.079/20048.11.11.2 Conceito e caractersticas8.11.11.3 Diretrizes legais8.11.11.4 Vedaes celebrao de PPPs8.11.11.5 Garantias8.11.11.6 Modalidades8.11.11.7 Sociedade de propsito especfico (art. 9o)

8.11.12 Consrcio pblico8.11.12.1 Consrcios pblicos da Lei n. 11.107/2005

8.11.12.1.1 Conceito e atribuies8.11.12.1.2 Procedimento para celebrao do consrcio8.11.12.1.3 Regras especiais sobre licitaes

8.11.13 Contrato de convnio8.11.14 Contrato de credenciamento8.11.15 Contrato de trabalhos artsticos8.11.16 Contrato de emprstimo pblico8.11.17 Contrato de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda (Lei n.12.232/2010)

8.12 Formalizao dos contratos administrativos8.13 Clusulas exorbitantes

8.13.1 Exigncia de garantia8.13.2 Alterao unilateral do objeto

8.13.3 Manuteno do equilbrio econmico-financeiro8.13.4 Inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido8.13.5 Resciso unilateral8.13.6 Fiscalizao8.13.7 Aplicao de penalidades8.13.8 Ocupao provisria (art. 58, V)

8.14 Estudo do equilbrio econmico-financeiro8.14.1 Circunstncias excepcionais que autorizam a reviso tarifria

8.15 Durao e execuo dos contratos em geral8.16 Extino8.17 Crimes8.18 Questes

9 AGENTES PBLICOS9.1 Agentes pblicos9.2 Agentes polticos9.3 Ocupantes de cargos em comisso9.4 Contratados temporrios9.5 Agentes militares9.6 Servidores pblicos estatutrios9.7 Empregados pblicos9.8 Particulares em colaborao com a Administrao (agentes honorficos)9.9 Acumulao de cargos, empregos e funes pblicas9.10 Concurso pblico

9.10.1 Concurso pblico e teoria da perda da chance9.11 Reserva de vagas para portadores de deficincia

9.11.1 Arredondamento de vagas9.12 Anlise do regime estatutrio federal (Lei n. 8.112/90)

9.12.1 Linha do tempo9.12.2 Conceito de cargo pblico e provimento

9.12.2.1 Nomeao9.12.2.2 Promoo9.12.2.3 Readaptao9.12.2.4 Reverso9.12.2.5 Aproveitamento9.12.2.6 Reintegrao9.12.2.7 Reconduo

9.12.3 Posse9.12.4 Exerccio9.12.5 Estgio probatrio9.12.6 Confirmao9.12.7 Estabilidade

9.12.7.1 Tipos de estabilidade (art. 19 do ADCT)9.12.8 Sada do cargo

9.13 Vacncia9.14 Remoo9.15 Redistribuio9.16 Direitos e vantagens do servidor9.17 Vencimento e remunerao

9.17.1 Regime de subsdios9.18 Indenizaes9.19 Retribuies, gratificaes e adicionais9.20 Frias9.21 Licenas9.22 Afastamentos e concesses9.23 Direito de petio9.24 Direito de greve9.25 Tetos remuneratrios9.26 Previdncia dos servidores9.27 Regime disciplinar9.28 Deveres do servidor9.29 Proibies aplicveis ao servidor9.30 Trplice responsabilidade dos servidores pblicos9.31 Processo disciplinar

9.31.1 Penalidades9.32 Questes

10 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA10.1 Introduo10.2 Base constitucional10.3 Defesa constitucional da moralidade administrativa10.4 Competncia para legislar sobre improbidade administrativa10.5 Abrangncia e natureza da Lei n. 8.429/9210.6 Sujeito passivo do ato de improbidade10.7 Sujeito ativo do ato de improbidade

10.7.1 A questo dos agentes polticos10.8 Espcies de ato de improbidade

10.8.1 Atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilcito (art. 9o)10.8.1.1 Sanes cabveis

10.8.2 Atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio (art. 10)10.8.2.1 Sanes cabveis

10.8.3 Atos de improbidade que atentam contra os princpios da administrao pblica (art. 11)10.8.3.1 Sanes cabveis

10.9 Categorias de atos de improbidade10.10 Declarao de bens10.11 Improbidade administrativa e princpio da insignificncia10.12 Procedimento administrativo10.13 Ao judicial de improbidade

10.14 Dosimetria da pena10.15 Prescrio10.16 A questo da necessidade de dolo nas condutas10.17 Condenao por improbidade e Lei da Ficha Limpa10.18 Questes

11 RELAO JURDICA DE ADMINISTRAO PBLICA11.1 Introduo11.2 Vantagens da teoria11.3 Conceitos doutrinrios

11.3.1 Critrio subjetivo11.3.2 Critrio misto11.3.3 Critrio formal

11.4 Nosso conceito11.5 Diversas classificaes das relaes jurdico-administrativas

11.5.1 Quanto ao alcance11.5.2 Quanto estrutura11.5.3 Quanto presena da Administrao11.5.4 Quanto ao objeto11.5.5 Quanto durao11.5.6 Quanto s partes envolvidas11.5.7 Quanto reciprocidade11.5.8 Quanto aos efeitos11.5.9 Quanto posio das partes11.5.10 Quanto ao nvel de organizao11.5.11 Quanto ao regime jurdico

11.6 Status11.7 Situaes subjetivas no Direito Administrativo11.8 Diversas modalidades de poderes

11.8.1 Direito subjetivo11.8.2 Potestade ou poder stricto sensu11.8.3 Interesse legtimo11.8.4 Interesse simples11.8.5 Expectativa de direito11.8.6 Poderes-deveres11.8.7 Prerrogativas funcionais11.8.8 Direito adquirido

11.9 Diversas modalidades de deveres11.9.1 Obrigao11.9.2 Dever stricto sensu11.9.3 Sujeio11.9.4 Encargo11.9.5 nus11.9.6 Carga

11.10 Nascimento das relaes jurdico-administrativas11.11 Modificao das relaes jurdico-administrativas11.12 Extino das relaes jurdico-administrativas

12 BENS PBLICOS12.1 Divergncia conceitual12.2 Disciplina no Cdigo Civil12.3 Domnio pblico12.4 Res nullius12.5 Bens pblicos da Unio12.6 Bens pblicos dos Estados12.7 Bens pblicos do Distrito Federal12.8 Bens pblicos dos Municpios12.9 Bens pblicos dos Territrios Federais12.10 Bens pblicos da Administrao Indireta12.11 Bens pblicos de concessionrios e permissionrios12.12 Classificao

12.12.1 Bens de uso comum do povo12.12.2 Bens de uso especial12.12.3 Bens dominicais

12.13 Bens pblicos necessrios e bens pblicos acidentais12.14 Atributos12.15 Requisitos para alienao dos bens pblicos12.16 Afetao e desafetao12.17 Patrimnio pblico disponvel e patrimnio pblico indisponvel12.18 Formas de uso12.19 Concesso, permisso e autorizao12.20 Aforamento pblico12.21 Formas de aquisio e alienao12.22 Questes

13 DESAPROPRIAO13.1 Introduo13.2 Fundamentos jurdico-polticos13.3 Competncias para legislar, desapropriar e promover desapropriao13.4 Base constitucional13.5 Normatizao infraconstitucional13.6 Conceitos doutrinrios13.7 Nosso conceito13.8 Forma originria de aquisio da propriedade13.9 Institutos afins13.10 Fundamentos normativos da desapropriao

13.10.1 Necessidade pblica13.10.2 Utilidade pblica13.10.3 Interesse social

13.11 Objeto da desapropriao13.12 Excees fora expropriante13.13 Espcies de desapropriao

13.13.1 Desapropriao para reforma agrria (art. 184 da CF)13.13.1.1 Procedimento da desapropriao rural

13.13.2 Desapropriao para poltica urbana (art. 182, 4o, III, da CF)13.13.3 Desapropriao de bens pblicos13.13.4 Desapropriao indireta13.13.5 Desapropriao por zona13.13.6 Desapropriao ordinria13.13.7 Desapropriao confiscatria

13.14 Fases da desapropriao13.15 Ao de desapropriao e imisso provisria13.16 Retrocesso (art. 519 do CC)13.17 Indenizao13.18 Desistncia da desapropriao13.19 Direito de extenso13.20 Questes

14 ESTATUTO DA CIDADE14.1 Introduo14.2 Natureza jurdica do Estatuto da Cidade14.3 Diretrizes gerais da poltica urbana14.4 Instrumentos da poltica urbana

14.4.1 Parcelamento, edificao ou utilizao compulsria14.4.2 IPTU progressivo no tempo14.4.3 Desapropriao urbanstica14.4.4 Usucapio especial de imvel urbano14.4.5 Direito de superfcie14.4.6 Direito de preempo14.4.7 Outorga onerosa do direito de construir14.4.8 Operaes urbanas consorciadas14.4.9 Transferncia do direito de construir14.4.10 Estudo de impacto de vizinhana14.4.11 Plano diretor

14.5 Gesto democrtica da cidade14.6 Questes

15 SERVIOS PBLICOS15.1 Servios pblicos e domnio econmico15.2 Conceito de servio pblico15.3 Servios pblicos uti universi e uti singuli15.4 Nosso conceito15.5 Titularidade do servio pblico15.6 Servios pblicos federais, estaduais, municipais e distritais

15.6.1 Servios notariais e de registro15.7 Princpios do servio pblico15.8 Servios essenciais15.9 Formas de prestao15.10 Responsabilidade do prestador de servios pblicos15.11 Formas de remunerao15.12 Classificao dos servios pblicos15.13 Direitos do usurio15.14 Questes

16 CONTROLE DA ADMINISTRAO16.1 Conceito16.2 Objetivos16.3 Natureza jurdica16.4 Classificao16.5 Controle administrativo

16.5.1 Recurso hierrquico prprio e imprprio16.6 Controle legislativo

16.6.1 Tribunais de Contas16.7 Controle judicial16.8 Prescrio no Direito Administrativo16.9 Coisa julgada administrativa16.10 Questes

17 PROCESSO ADMINISTRATIVO17.1 Processo administrativo na CF/8817.2 Lei do Processo Administrativo n. 9.784/9917.3 Processo ou procedimento administrativo?17.4 Espcies de processo administrativo17.5 Princpios do processo administrativo17.6 Conceitos de rgo, entidade e autoridade17.7 Direitos do administrado17.8 Deveres do administrado17.9 Instaurao do processo17.10 Legitimados para o processo administrativo17.11 Da competncia17.12 Impedimentos e suspeio no processo administrativo17.13 Forma, tempo e lugar dos atos do processo17.14 Comunicao dos atos17.15 Instruo do processo17.16 Dever de decidir17.17 Desistncia17.18 Recursos administrativos

17.18.1 Permisso da reformatio in pejus17.19 Dos prazos

17.20 Questes

18 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR N. 101/2000)18.1 Justificativa18.2 Bases constitucionais18.3 Contexto histrico18.4 Compatibilidade com a Lei n. 4.320/6418.5 Objetivos da LRF e pressupostos da responsabilidade fiscal18.6 Natureza jurdica e mbito de aplicao da LRF18.7 Conceito de receita corrente lquida18.8 Planejamento e sistema oramentrio na LRF18.9 Previso e arrecadao da receita pblica18.10 Renncia de receita18.11 Gerao de despesa pblica18.12 Despesa obrigatria de carter continuado18.13 Despesas com pessoal18.14 Controle da despesa total com pessoal18.15 Questes

GABARITO

REFERNCIAS

1NOES GERAIS

1.1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVOExis t e divergncia entre os doutrinadores quanto ao conceito de Direito

Administrativo. Na verdade, cada autor escolhe certos elementos que considera maissignificativos para chegar ao conceito, como se pode notar nos exemplos abaixo.

Repare que o\ conceito de Celso Antnio Bandeira de Mello enfatiza a ideia defuno administrativa: o direito administrativo o ramo do direito pblico que disciplina afuno administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem.[1]

Hely Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalstico na conceituao:os rgos, agentes e atividades administrativas como instrumentos para realizao dosfins desejados pelo Estado. Vejamos: o conceito de Direito Administrativo Brasileiro,para ns, sintetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem osrgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta eimediatamente os fins desejados pelo Estado.[2]

A prova de Assistente Administrativo elaborada pela Fepese/SC considerou CORRETA a afirmao: O direito administrativo sintetiza-seno conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta eindiretamente os fins desejados do Estado.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro pe em evidncia como objeto do DireitoAdministrativo: rgos, agentes e as pessoas integrantes da Administrao Pblica nocampo jurdico no contencioso: o ramo do direito pblico que tem por objeto osrgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a AdministraoPblica, a atividade jurdica no contenciosa que exercer e os bens de que se utilizapara a consecuo de seus fins, de natureza pblica.[3]

A prova de Tcnico da Receita Federal/2003 feita pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: No conceito de Direito Administrativo,pode-se entender ser ele um conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem relaes entre rgos pblicos, seus servidores eadministrados, no concernente s atividades estatais, mas no compreendendo a regncia de atividades contenciosas3.

Bastante inovador, o conceito de Jos dos Santos Carvalho Filho que gira em tornodas relaes jurdico-administrativas: o conjunto de normas e princpios que, visandosempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgosdo Estado e entre este e as coletividades a que devem servir.[4]

Para concursos pblicos, o conceito mais adequado parece ser o que combina os trselementos mencionados pelos referidos autores: a natureza de direito pblico; ocomplexo de princpios e normas; e a funo administrativa, que engloba os rgos,agentes e pessoas da Administrao.

Assim, Direito Administrativo o ramo do direito pblico que estuda[5]princpios e normas reguladores do exerccio da funo administrativa.1.2 TAXINOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Taxinomia a natureza jurdica de determinado instituto do direito. Indicar a naturezajurdica consiste em apontar a qual grande categoria do direito o instituto pertence.Quando se trata de um ramo do direito, a indagao sobre sua natureza jurdicaresume-se em classific-lo como ramo do Direito Pblico ou do Direito Privado.

Os ramos do Direito Pblico estudam a disciplina normativa do Estado. So de DireitoPblico os seguintes ramos: Administrativo, Tributrio, Constitucional, Eleitoral, Penal,Urbanstico, Ambiental, Econmico, Financeiro, Internacional Pblico, InternacionalPrivado, Processo Civil, Processo Penal e Processo do Trabalho.

Por outro lado, pertencem ao Direito Privado os ramos voltados compreenso doregramento jurdico dos particulares. Atualmente, enquadram-se nessa categoria oDireito Civil, o Empresarial e o do Trabalho.[6]

No h dvida de que o Direito Administrativo ramo do Direito Pblico na medidaem que seus princpios e normas regulam o exerccio de atividades estatais,especialmente a funo administrativa.

A prova da Magistratura/PE considerou CORRETA a afirmao: Entre os ramos da cincia jurdica, o Direito Administrativo pertence aoDireito Pblico Interno.

1.3 DIREITO ADMINISTRATIVO VERSUS CINCIA DA ADMINISTRAOEm que pese a proximidade entre os dois ramos do conhecimento, importante no

confundir Direito Administrativo com a Cincia da Administrao. Esta consiste noestudo das tcnicas e estratgias para melhor planejar, organizar, dirigir e controlara gesto governamental. O certo que o Direito Administrativo define os limites dentrodos quais a gesto pblica (Cincia da Administrao) pode ser validamente realizada.

Quadro comparativo entre Direito Administrativo e Cincia da AdministraoDireito Administrativo Cincia da Administrao

Ramo jurdico No ramo jurdico

Estuda princpios e normas de direito Estuda tcnicas de gesto pblica

Cincia deontolgica (normativa) Cincia social

Fixa limites para a gesto pblica Subordina-se s regras do Direito Administrativo

1.4 ADMINISTRAO BUROCRTICA VERSUS ADMINISTRAO GERENCIALExigida em alguns concursos pblicos recentes, a diferena entre o modelo de

administrao burocrtica e o modelo de administrao gerencial no propriamentetema do Direito Administrativo, mas da Cincia da Administrao. O interesse dasbancas de concurso nessa distino baseia-se no pressuposto de que os institutostradicionais do Direito Administrativo brasileiro refletem o modelo de administraoburocrtica,[7] marcado pelas seguintes caractersticas: a) toda autoridade baseadana legalidade; b) relaes hierarquizadas de subordinao entre rgos e agentes; c)competncia tcnica como critrio para seleo de pessoal; d) remunerao baseadana funo desempenhada, e no pelas realizaes alcanadas; e) controle de fins; f)nfase em processos e ritos.

Com o advento da reforma administrativa promovida pela Emenda Constitucional n.19/98[8] e fortemente inspirada em uma concepo neoliberal de poltica econmica,pretendeu-se implementar outro modelo de administrao pblica: a administrao

gerencial. CUIDADO: Saiba que o modelo da administrao gerencial,inspirador da Emenda n. 19/98, acusado por muitosadministrativistas de servir como pretexto para diminuir oscontroles jurdicos sobre a Administrao Pblica.Aparentemente simptica, a ideia de administraogerencial pressupe administradores pblicos ticos,confiveis, bem-intencionados... uma raridade no Brasil!

A administrao gerencial (ou governana consensual) objetiva atribuir maior agilidadee eficincia na atuao administrativa, enfatizando a obteno de resultados, emdetrimento de processos e ritos, e estimulando a participao popular na gesto pblica.Diversos institutos de Direito Administrativo refletem esse modelo de administraogerencial como o princpio da eficincia, o contrato de gesto, as agncias executivas,os instrumentos de parceria da Administrao, a reduo de custos com pessoal,descentralizao administrativa etc.

A noo central da administrao gerencial o princpio da subsidiariedade peloqual no se deve atribuir ao Estado seno as atividades de exerccio invivel pelainiciativa privada.

Quadro comparativo entre a administrao burocrtica e a administrao gerencial Administrao burocrtica Administrao gerencialPerodo-base Antes de 1998 Aps 1998Norma-padro Lei n. 8.666/93 Emenda n. 19/98Paradigma A lei O resultadoValores-chave Hierarquia, forma e processo Colaborao, eficincia e parceriaControle Sobre meios Sobre resultados

Institutos relacionados Licitao, processo administrativo,concurso pblico e estabilidadeContrato de gesto, agnciasexecutivas e princpio da eficincia

Caracterstica Autorreferente Orientada para o cidado

1.4.1 Estado em redeA teoria do Estado em rede foi criada como uma tentativa de aperfeioamento no

modelo da administrao pblica gerencial. Superando a simples busca porresultados, o Estado em rede visa realizar uma gesto para a cidadania,transformando os indivduos de destinatrios das polticas pblicas em protagonistas nadefinio das estratgias governamentais. Seu principal desafio incorporar aparticipao da sociedade civil organizada na priorizao e na implementao deestratgias governamentais, fomentando a gesto regionalizada e a gestoparticipativa.1.5 CARACTERSTICAS TCNICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Analisando o Direito Administrativo francs, Jean Rivero[9] identificou trscaractersticas tcnicas fundamentais do referido ramo:[10]

a) o Direito Administrativo um ramo recente: desenvolveu-se somente a partir dosculo XIX;

A prova da Magistratura Federal da 1 Regio considerou CORRETA a afirmao: Costuma-se indicar o stio histrico do advento doDireito Administrativo, como ramo autnomo, entre o fim do sculo XVIII e o incio do sculo XIX.

b) o Direito Administrativo no foi codificado: na Frana, pas de Rivero, assim comono Brasil, o Direito Administrativo no est unificado em um cdigo prprio, e simdisciplinado em leis esparsas. Entretanto, temos no Brasil alguns diplomas normativosque se caracterizam como verdadeiras codificaes parciais: conferem sistematizao agrupos especficos de assuntos, como o caso do Cdigo Aeronutico (Lei n.7.565/86), Cdigo de guas (Decreto n. 24.643/34) e Lei do Processo Administrativo(Lei n. 9.784/99);

c) o Direito Administrativo largamente jurisprudencial: ao apresentar essacaracterstica, Rivero tem em vista o sistema francs do contencioso administrativo,bastante diferente do modelo adotado no Brasil. Na Frana, as causas de interesse daAdministrao Pblica no so julgadas no Poder Judicirio, mas por um complexoautnomo de rgos administrativos cujas decises ajudaram a desenhar a feio que oDireito Administrativo tem no mundo moderno. A influncia da jurisprudncia docontencioso administrativo francs sobre o Direito Administrativo no Brasil foi bastantesignificativa, especialmente em temas como teoria do desvio de poder, teoria dosmotivos determinantes, contratos administrativos e responsabilidade do Estado. Porm,no Brasil, onde no existe o contencioso administrativo, j que todas as causas sodecididas pelo Poder Judicirio (modelo ingls da jurisdio una), o DireitoAdministrativo baseia-se diretamente na lei, sendo bem menos expressiva ainfluncia das decises judiciais para a compreenso das questes de DireitoAdministrativo.

Adaptando as consideraes de Rivero nossa realidade, podemos concluir que oDireito Administrativo no Brasil possui quatro caractersticas tcnicasfundamentais:

1) um ramo recente;2) no est codificado, pois sua base normativa decorre de legislao esparsa

e codificaes parciais;3) adota o modelo ingls da jurisdio una como forma de controle da

administrao;4) influenciado apenas parcialmente pela jurisprudncia, uma vez que as

manifestaes dos tribunais exercem apenas influncia indicativa.1.6 CRITRIOS PARA DEFINIO DO OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Embora no adote o contencioso administrativo, o Direito Administrativo brasileiro foiamplamente influenciado pela experincia francesa em relao a esse modelo. Ascausas de interesse da Administrao, na Frana, no so julgadas pelo PoderJudicirio, mas por um complexo autnomo de rgos administrativos. Por isso, naquelepas, a busca de um critrio especfico capaz de identificar os temas peculiares aodireito da administrao pblica constitui um problema fundamental para definir ascompetncias do Poder Judicirio e do contencioso administrativo. Alm dessa razo deordem prtica, a procura por um critrio definidor do objeto do Direito Administrativo foiindispensvel para o reconhecimento do status de ramo jurdico autnomo. SegundoDiogenes Gasparini,[11] podem ser mencionadas seis correntes principais dedicadas

a apresentar um critrio unitrio para a conceituao do Direito Administrativo econsequentemente a definio de seu objeto:

1) corrente legalista: considera que o Direito Administrativo resume-se ao conjunto dalegislao administrativa existente no pas. Tal critrio reducionista, pois desconsiderao papel fundamental da doutrina na identificao dos princpios bsicos informadores doramo;

2) critrio do Poder Executivo: consiste em identificar o Direito Administrativo como ocomplexo de leis disciplinadoras da atuao do Poder Executivo. Esse critrio inaceitvel porque ignora que a funo administrativa tambm pode ser exercida forado mbito do Poder Executivo, como ocorre nas tarefas administrativas desempenhadaspelo Legislativo e pelo Judicirio (funo atpica) e tambm cometidas a particulares pordelegao estatal (exemplo: concessionrios e permissionrios de servio pblico);

A prova de Procurador da AGU elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmao: Em face da realidade da administrao pblicabrasileira, juridicamente correto afirmar que o critrio adotado para a conceituao do direito administrativo no pas o critrio do PoderExecutivo.

3 ) critrio das relaes jurdicas: com base nesse critrio, pretende-se definir oDireito Administrativo como a disciplina das relaes jurdicas entre a AdministraoPblica e o particular. A insuficincia do critrio clara, pois todos os ramos do DireitoPblico possuem relaes semelhantes e, alm disso, muitas atuaes administrativasno se enquadram no padro convencional de um vnculo interpessoal, como o casoda expedio de atos normativos e da gesto de bens pblicos;

4) critrio do servio pblico: muito utilizado entre autores franceses na metade dosculo passado, tal critrio considera que o Direito Administrativo tem como objeto adisciplina jurdica dos servios pblicos. O critrio mostra-se, atualmente, insuficiente namedida em que a Administrao Pblica moderna desempenha muitas atividades queno podem ser consideradas prestao de servio pblico, como o caso do poder depolcia e das atuaes de fomento (incentivo a determinados setores sociais);

5) critrio teleolgico ou finalstico: considera que o Direito Administrativo deve serconceituado a partir da ideia de atividades que permitem ao Estado alcanar seus fins.Essa concepo inconclusiva em razo da dificuldade em definir quais so os fins doEstado;

6 ) critrio negativista: diante da complexa tarefa de identificar o objeto prprio doDireito Administrativo, alguns autores chegaram a sustentar que o ramo somentepoderia ser conceituado por excluso, isto , seriam pertinentes ao DireitoAdministrativo as questes no pertencentes ao objeto de interesse de nenhum outroramo jurdico. Tal modo de analisar o problema insatisfatrio por utilizar um critrionegativo (cientificamente frgil) para estabelecer a conceituao.

Atualmente, tem predominado a adoo do critrio funcional, segundo o qual oDireito Administrativo o ramo jurdico que estuda a disciplina normativa da funoadministrativa, independentemente de quem esteja encarregado de exerc-la:Executivo, Legislativo, Judicirio ou particulares mediante delegao estatal.

A partir desses diferentes critrios utilizados para conceituar o objeto do DireitoAdministrativo, Diogo de Figueiredo Moreira Neto elabora um quadro evolutivo do temaidentificando diversas escolas:[12]

1) Escola Francesa: tambm chamada de Escola Clssica ou Legalista, propunha umsentido limitativo ao conceito de Direito Administrativo, restringindo-o ao estudo dasnormas administrativas de determinado pas.

2) Escola Italiana: igualmente adepta de uma conceituao limitativa, entendia oDireito Administrativo como o estudo dos atos do Poder Executivo. Seus grandesexpoentes foram Lorenzo Meucci, Oreste Ranelletti e Guido Zanobini.

3) Escola dos Servios Pblicos: considerava o Direito Administrativo como oestudo do conjunto de regras disciplinadoras dos servios pblicos. Teve entre seusadeptos Lon Duguit e Gaston Jze.

4) Escola do Interesse Pblico: entendia que a noo fundamental para conceituar oDireito Administrativo era a ideia de bem comum ou interesse pblico, cuja proteoseria a finalidade ltima do Estado.

5) Escola do Bem Pblico: defendida por Andr Buttgenbach, entendia que a noo-chave para conceituao do Direito Administrativo seria a de bem pblico.

6) Escola dos Interesses Coletivos: sustentava que a defesa dos interessescoletivos era a base para conceituar o Direito Administrativo.

7) Escola Funcional: procurou associar o contedo do Direito Administrativo aoestudo da funo administrativa.

8) Escola Subjetiva: defendida no Brasil por Ruy Cirne Lima e Jos Cretella Jnior,centralizava a conceituao do Direito Administrativo nas pessoas e rgosencarregados de exercer as atividades administrativas.

9) Escolas Contemporneas: as escolas mais atuais tendem a utilizar diversoscritrios combinados para oferecer um conceito mais abrangente de DireitoAdministrativo capaz de incluir todas as atividades desempenhadas pela AdministraoPblica moderna.

1.7 REGRAS, PRINCPIOS E NORMASAo conceituar Direito Administrativo, afirmamos que o ramo que estuda princpios e

normas. Cabe aqui um esclarecimento. Os estudos clssicos sobre o ordenamentojurdico tendem a adotar a expresso regra jurdica como um gnero que comportaduas espcies: os princpios e as normas.[13] Assim, a regra jurdica seria todocomando de conduta estabelecido pelo Direito. Tais regras, por sua vez, seriam de doistipos: a) princpios regras gerais norteadoras de todo o sistema jurdico; b) normas comandos especficos de conduta voltados disciplina de comportamentosdeterminados.

Autores mais modernos, entretanto, tm preferido abordar o problema de formadiversa.[14] Norma jurdica seria um gnero, dividido em duas espcies: a regra(norma especfica disciplinadora de comportamentos especficos) e o princpio (regrageral de contedo mais abrangente do que o da norma).

A divergncia no tem grande importncia prtica, mas preciso reconhecer que estaltima forma de classificar os comandos jurdicos tem uma vantagem: reforar a ideia deque, assim como as regras especficas, os princpios administrativos tambm sonormas dotadas de fora cogente capaz de disciplinar o comportamento daAdministrao Pblica.

Portanto, desde que no se questione a fora cogente dos princpios jurdicos

(possuem fora cogente mxima), no faz diferena denominar os comandos maisespecficos como normas ou regras.

1.7.1 Diferenas entre princpios e normasO Direito uma linguagem prescritiva, pois regula os comportamentos humanos

comunicando regras obrigatrias. Essa linguagem prescritiva pode ser entendida emdois nveis diferentes: o plano do texto e o plano da regra. O texto a forma; a regranormativa o contedo do texto. As leis (texto) veiculam regras jurdicas (contedo).Por meio da interpretao, o operador do direito extrai a regra a partir do texto. Assim,um s diploma legal (por exemplo, o Estatuto do Servidor Pblico Federal Lei n.8.112/90) contm inmeras regras. Essa distino entre forma e contedo indispensvel para compreender muitos problemas de Direito Administrativo, como adiferena entre decreto (forma) e regulamento (contedo). O decreto o continente(texto); o regulamento, o contedo (regra).

DICA: Artigos, pargrafos, incisos e alneas sopartes integrantes do texto (forma), e no da norma(contedo). Por isso, em exames orais ou provas escritas,evite falar o art. x prescreve isso ou aquilo. D prefernciapor afirmar que a norma do art. x prescreve isso ou aquilo: tecnicamente mais correto.

Como todo ramo jurdico, o Direito Administrativo possui dois tipos de regrascogentes: os princpios e as normas. Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,Publicidade e Eficincia so exemplos de princpios administrativos (art. 37, caput, daConstituio Federal):

A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

Diante da sua direta previso no Texto Constitucional, esses cinco princpios sochamados de princpios expressos ou explcitos.

Pelo contrrio, o disposto no art. 40, 1, II, da CF, segundo o qual os servidorespblicos so aposentados compulsoriamente aos 70 anos de idade, uma regra.

Podemos diferenciar princpios e normas a partir de vrios critrios:a) quanto abrangncia: os princpios disciplinam maior quantidade de casos

prticos; enquanto as normas so aplicveis a um nmero menor de situaesconcretas;

b) quanto abstrao do contedo: os princpios possuem um contedo mais geraldotado de acentuado nvel de abstrao; j as normas tm um contedo reduzido disciplina de certas condutas;

c) quanto importncia sistmica: os princpios sintetizam os valores fundamentaisde determinado ramo jurdico; enquanto as normas no cumprem tal papel dentro dosistema, apenas regulam condutas especficas;

d) quanto hierarquia no ordenamento jurdico: como consequncia da distinoanterior, os princpios ocupam posio hierarquicamente superior perante as normas,prevalecendo sobre elas em caso de conflito; as normas posicionam-se abaixo dosprincpios na organizao vertical do ordenamento, tendo a validade de seu contedo

condicionada compatibilidade com os princpios;e) quanto tcnica para solucionar antinomias:[15] os princpios enunciam valores

fundamentais do ordenamento jurdico de modo que, havendo coliso entre dois oumais princpios, emprega-se a lgica da cedncia recproca, aplicando-se ambos,simultaneamente, mas com os contedos mitigados; enquanto no conflito entre normassurge uma questo de validade, utilizando-se da regra do tudo ou nada, de modo queuma norma aplicada afastando a incidncia da outra;

f) quanto ao modo de criao: os princpios jurdicos so revelados pela doutrinanum processo denominado abstrao indutiva, pelo qual as regras especficas sotomadas como ponto de partida para identificao dos valores fundamentais inerentesao sistema (princpios). Desse modo, o papel desempenhado pelo legislador na criaode um princpio jurdico indireto, pois, aps criar as diversas normas do sistema, cabe doutrina identificar os princpios fundamentais ali contidos; ao contrrio das normas,que so criadas diretamente pelo legislador;

g) quanto ao contedo prescritivo: os princpios tm contedo valorativo que,muitas vezes, no prescreve uma ordem especfica para regulao de comportamentos;enquanto o contedo das normas sempre se expressa por meio de um dos trs modaisdenticos existentes: permitido, proibido e obrigatrio. Toda norma jurdica permite,probe ou obriga determinada conduta humana.

Modais denticos so os contedos lgicos possveis de uma norma jurdica:permitido (representado, em termos lgicos, pela letra P), proibido (letra V, inicial deverboten, palavra alem que significa proibido) e obrigatrio (O).

Podemos sintetizar as semelhanas e diferenas entre princpios e normas naseguinte tabela comparativa:

Comparao entre princpios e normas Princpios NormasFora cogente Fora cogente mxima Fora cogente mxima

Abrangncia Atingem maior quantidade de casosprticos Disciplinam menos casos

Abstrao do contedo Contedo mais geral Contedo mais especfico

Importncia sistmica Enunciam valores fundamentais dosistema Somente disciplinam casos concretos

Hierarquia no ordenamento Hierarquia superior Hierarquia inferiorTcnica para solucionar antinomias Cedncia recproca Lgica do tudo ou nadaModo de criao Revelados pela doutrina Criadas diretamente pelo legislador

Contedo prescritivo Podem no ter modal denticoSempre tm no contedo um modaldentico: permitido, proibido ouobrigatrio

Importante destacar que, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, os princpiosso capazes de produzir as seguintes espcies de eficcia:

1) eficcia imediata dirimente: consiste em suprimir a produo de efeitos de normase atos concretos incompatveis com o princpio;

2) eficcia imediata impediente ou redutora: impede em parte a produo de efeitos

de normas e atos concretos parcialmente incompatveis com o contedo do princpio;3) eficcia mediata axiolgica: afirma na ordem jurdica os valores por ela protegidos;4) eficcia mediata monogentica: ao reforar determinados fundamentos finalstico-

valorativos, o princpio contribui para a formao de novos princpios e preceitosespecficos;

5 ) eficcia mediata otimizadora: orienta a interpretao de preceitos normativos,permitindo a mais ampla e completa aplicao de seu contedo valorativo;

6 ) eficcia mediata sistmica: interconecta o contedo de todos os preceitos doordenamento, garantindo unidade e coerncia ao sistema;

7) eficcia mediata integrativa: diz respeito ao preenchimento de lacunas.

1.8 OBJETO IMEDIATO E MEDIATO DO DIREITO ADMINISTRATIVOO Direito Administrativo um ramo cientfico que estuda uma parcela das normas

componentes do ordenamento jurdico, a saber: as normas que disciplinam o exerccioda funo administrativa. Assim, o objeto imediato do Direito Administrativo so osprincpios e normas que regulam a funo administrativa. Por sua vez, as normas e osprincpios administrativos tm por objeto a disciplina das atividades, agentes, pessoase rgos da Administrao Pblica, constituindo o objeto mediato do DireitoAdministrativo.1.9 DIREITO ADMINISTRATIVO COMO DIREITO COMUM

A complexidade das relaes sociais e o desenvolvimento do conhecimento jurdicoso fatores fundamentais para o processo de especializao dos ramos do direito. Como passar do tempo, um nico ramo jurdico vai se subdividindo e dando origem a novasramificaes. Cumpre relembrar que o direito em si uno e indivisvel, masdidaticamente as matrias podem ser organizadas em blocos separados para facilitarseu estudo.

Aps o desmembramento e a criao de uma nova disciplina jurdica, o ramo-mepermanece servindo de referncia externa para a soluo de questes que no possamser resolvidas pela tcnica prpria do ramo especializado. Os casos mais importantesenvolvem problemas de integrao normativa. Integrao o processo tcnico-jurdicoutilizado para preencher lacunas em determinado ramo. Lacunas so hiatos na lei,espaos em branco, ausncia de norma apropriada para resolver um caso concreto.Fala-se tambm na integrao como o processo de colmatao (colmatao asoluo de um caso concreto mediante o preenchimento da lacuna jurdica) das lacunas.Nesse contexto, surge o conceito de direito comum fonte qual se deve recorrerpara suprir lacuna existente em ramo especializado. Por ser o nascedouro de todosos ramos privatsticos, o Direito Civil o direito comum dos ramos de DireitoPrivado. Assim, por exemplo, havendo uma lacuna no Direito Empresarial incapaz deser preenchida mediante solues internas desse ramo, cabe ao operador do direitorecorrer s regras anlogas de Direito Civil.

Ocorre que conhecida repartio didtico-cientfica do Direito em dois blocos, DireitoPblico e Direito Privado, cria uma ressalva nesse processo de importao de solues(integrao). Assim, se um ramo de Direito Pblico, no faz sentido recorrer snormas anlogas presentes no Direito Civil. As solues jurdicas aplicveis a problemasprivados no servem de modelo para dirimir adequadamente controvrsias que envolvem

o Estado. So s normas e aos princpios administrativos que o operador do direitodeve recorrer na hiptese de lacuna nos ramos juspublicsticos. O DireitoAdministrativo o direito comum dos ramos do Direito Pblico.1.10 PRESSUPOSTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O surgimento do Direito Administrativo, entendido como complexo de regrasdisciplinadoras da atividade administrativa, somente foi possvel devido a doispressupostos fundamentais: 1) a subordinao do Estado s regras jurdicas,caracterstica surgida com o advento do Estado de Direito e 2) a existncia de divisode tarefas entre os rgos estatais. Dito de outro modo, a noo de Estado deDireito e a concepo da Tripartio de Poderes tm status de conditio sine qua nonpara a existncia do Direito Administrativo.

Historicamente no havia sentido falar em um Direito Administrativo durante a IdadeMdia, perodo caracterstico do Estado Absolutista (ou Estado de Polcia), em queinexistiam regras jurdicas colocadas acima da vontade dos monarcas. Foi somenteaps a Revoluo Francesa, em 1789, que o fortalecimento dos Parlamentos crioucondies para estabelecerem-se regras limitadoras da atuao da administraopblica. Ocorrida pouco antes da Revoluo Francesa, no mesmo sculo XVIII, tem sidotambm apontada pelos estudiosos como decisiva para o nascimento da ideia de umDireito Administrativo a publicao da obra O esprito das leis (Lesprit des lois, 1748),de Charles-Louis de Secondat, ou Charles de Montesquieu, mais conhecido como Barode Montesquieu, na qual o autor defendeu a necessidade de uma distribuio do poderestatal entre rgos distintos como um antdoto contra a concentrao de poderes e osabusos que caracterizavam as monarquias absolutistas. Segundo Montesquieu, aexperincia dos povos evidencia que quem tem o poder possui uma tendncia a deleabusar, pondo em risco a liberdade do homem. Assim, torna-se necessrio frear essainclinao natural por meio de um sistema de controle do poder pelo poder. Muitosautores afirmam que Montesquieu no teria sido o primeiro a idealizar a tripartio depoderes, sendo comum apontar A repblica (sculo IV a.C.), de Plato, e os Tratadossobre governos civis (1689), do empirista ingls John Locke, como as verdadeirasorigens da famosa teoria. Parece inegvel, todavia, que a aceitao universal darepartio dos poderes estatais entre rgos distintos, admitida como eficienteinstrumento de conteno de abusos, somente foi possvel devido obra deMontesquieu.

1.11 AUTONOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVOAtualmente no existe mais controvrsia sobre a autonomia didtica e cientfica do

Direito Administrativo diante dos demais ramos jurdicos. A existncia de um objetoprprio (regras de direito disciplinadoras do exerccio da funo administrativa) e aexistncia de princpios especficos (legalidade, impessoalidade, moralidade etc.) sofatores suficientes para conferir status de ramo autnomo.1.12 ESTADO, GOVERNO, PODER EXECUTIVO, ADMINISTRAO PBLICA, PODER EXECUTIVO E PODERPBLICO

O domnio dos conceitos de Estado, Governo, Poder Executivo, AdministraoPblica, administrao pblica (com minscula) e poder executivo (com minscula)

indispensvel para compreenso de diversos temas do Direito Administrativo.Estado um povo situado em determinado territrio e sujeito a um governo. Nesse

conceito despontam trs elementosa: a) povo a dimenso pessoal do Estado, oconjunto de indivduos unidos para formao da vontade geral do Estado. Povo no seconfunde com populao, conceito demogrfico que significa contingente de pessoasque, em determinado momento, esto no territrio do Estado. diferente tambm denao, conceito que pressupe uma ligao cultural entre os indivduos; b) territrio abase geogrfica do Estado, sua dimenso espacial; c) governo a cpula diretiva doEstado. Indispensvel, tambm, lembrar que o Estado organiza-se sob uma ordemjurdica que consiste no complexo de regras de direito cujo fundamento maior devalidade a Constituiob. A soberania refere-se ao atributo estatal de no conhecerentidade superior na ordem externa, nem igual na ordem interna (Jean Bodin).

a) A prova de Tcnico de Administrao/PA elaborada pelo Cespe considerou CORRETA a afirmao: O Estado brasileiro um entepersonalizado formado pelos elementos povo, territrio e governo soberano.b) A prova de Promotor de Justia/PR considerou CORRETA a afirmao: Segundo o esclio de Celso Ribeiro Bastos Estado aorganizao poltica sob a qual vive o homem moderno (...) resultante de um povo vivendo sobre um territrio delimitado e governado porleis que se fundam num poder no sobrepujado por nenhum outro externamente e supremo internamente. Com base nesta definiopodemos afirmar que os elementos fundamentais Povo, Territrio e Governo (Poder) ainda so os componentes bsicos na constituiodo Estado, segundo a doutrina.

Governo um conceito que sofreu importante alterao de contedo. A concepoclssica considerava que governo era sinnimo de Estado, isto , a somatria dos trsPoderes: Legislativo, Executivo e Judicirio. Atualmente, porm, governo, em sentidosubjetivo, a cpula diretiva do Estado, responsvel pela conduo dos altosinteresses estatais e pelo poder poltico, e cuja composio pode ser modificadamediante eleies. Nesse sentido, pode-se falar em governo FHC, governo Lula. Naacepo objetiva ou material, governo a atividade diretiva do Estado.

A prova de Analista de Finanas elaborada pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: O poder poltico de um Estado compostopelas funes legislativa, executiva e judicial e tem por caractersticas essenciais a unicidade, a indivisibilidade e a indelegabilidade.

Poder Executivo o complexo de rgos estatais verticalmente estruturados sobdireo superior do Chefe do Executivo (Presidente da Repblica, Governador ouPrefeito, dependendo da esfera federativa analisada). Junto com o Legislativo e oJudicirio, o Executivo compe a tripartio dos Poderes do Estado.

Administrao Pblica (com iniciais maisculas) um conceito que no coincide comPoder Executivo. Atualmente, o termo Administrao Pblica designa o conjunto dergos e agentes estatais no exerccio da funo administrativa,independentemente se so pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, aoJudicirio, ou a qualquer outro organismo estatal (como Ministrio Pblico e DefensoriasPblicas). Assim, por exemplo, quando o Supremo Tribunal Federal constitui comissode licitao para contratar determinado prestador de servios, a comisso e seusagentes so da Administrao Pblica porque e enquanto exercem essa funoadministrativa.

MUITO IMPORTANTE (conceito fundamental):Administrao Pblica o conjunto de rgos e agentesestatais no exerccio da funo administrativa,independentemente do Poder a que pertenam.

Administrao pblica (com iniciais minsculas) ou poder executivo (comminscula) so expresses que designam a atividade consistente na defesa concretado interesse pblico.

DICA: Escrita com iniciais maisculas AdministraoPblica um conjunto de agentes e rgos estatais;grafada com minsculas, a expresso administraopblica designa a atividade consistente na defesa concretado interesse pblico.

Por isso, lembre: concessionrios e permissionrios deservio pblico exercem administrao pblica, mas nofazem parte da Administrao Pblica.

J o conceito de Poder Pblico em sentido orgnico ou subjetivo, segundo Diogo deFigueiredo Moreira Neto, o complexo de rgos e funes, caracterizado pelacoero, destinado a assegurar uma ordem jurdica, em certa organizao polticaconsiderada.[16] Pode-se dizer que o autor considera Poder Pblico, em sentidosubjetivo, como sinnimo de Estado. Porm, na acepo funcional ou objetiva,poder pblico significaria a prpria coero caracterstica da organizao estatal.1.13 SENTIDOS DO TERMO ADMINISTRAO PBLICA

A expresso Administrao Pblica pode ser empregada em diferentes sentidos:[17]1 Administrao Pblica em sentido subjetivo ou orgnico o conjunto de

agentes, rgos e entidades pblicas que exercem a funo administrativa;2 Administrao Pblica em sentido objetivo, material ou funcional, mais

adequadamente denominada administrao pblica (com iniciais minsculas), aatividade estatal consistente em defender concretamente o interesse pblico.

A prova da Esaf para Promotor de Justia/PE 2002 deu como CORRETA a afirmao: A expresso Administrao Pblica em sentidoobjetivo, material ou funcional, designa a natureza da atividade exercida pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos.

1.14 TAREFAS PRECPUAS DA ADMINISTRAO PBLICA MODERNAO grande nmero e a diversidade das atribuies cometidas ao Estado, nos dias

atuais da chamada ps-modernidade,[18] no impedem a doutrina de identificar as trstarefas precpuas da Administrao Pblica moderna, cuja ordem abaixo indicadareflete a sequncia histrica exata em que as tarefas foram sendo atribudas ao PoderPblico durante os sculos XIX e XX:

1) o exerccio do poder de polcia: foi a primeira misso fundamental conferida Administrao, ainda durante o sculo XIX, perodo do chamado Estado-Polcia[19] ouEstado-Gendarme. O poder de polcia consiste na limitao e no condicionamento,pelo Estado, da liberdade e propriedade privadas em favor do interesse pblico;

2) a prestao de servios pblicos: na primeira metade do sculo XX,especialmente aps a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), as denominadasConstituies Sociais (mexicana, de 1917 e alem, ou de Weimar, de 1919) passaram aatribuir ao Estado funes positivas (o poder de polcia funo negativa, limitadora) deprestao de servios pblicos, como o oferecimento de transporte coletivo, guacanalizada e energia eltrica;

3) a realizao de atividades de fomento: j na segunda metade do sculo XX, a

Administrao Pblica passou tambm a incentivar setores sociais especficos,estimulando o desenvolvimento da ordem social e econmica.

A prova de Fiscal do Trabalho elaborada pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: A funo executiva, por meio da qual o Estadorealiza atos concretos voltados para a realizao dos fins estatais e da satisfao das necessidades coletivas, compreende a funo degoverno, relacionada com atribuies polticas, colegislativas e de deciso, e a funo administrativa, da qual se vale o Estado paradesenvolver as atividades de interveno, fomento, polcia administrativa e servio pblico.

LEMBRAR: As trs tarefas fundamentais da AdministraoPblica moderna so: poder de polcia, servio pblico efomento.

1.15 INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVOO Direito constitui uma linguagem prescritiva criada para disciplinar os

comportamentos humanos, tornando possvel a vida em sociedade. O cumprimento dascondutas determinadas pelo ordenamento jurdico reforado pela previso desanes. Ao contrrio das normas morais, estticas e religiosas, a violao das normasjurdicas impe ao sujeito a aplicao de sano externa e institucionalizada. A sanojurdica externa porque imposta ao sujeito pela sociedade; institucionalizadaporquanto aplicada por rgos estatais criados com essa finalidade.

O veculo introdutor de normas e sanes no Direito o texto jurdico. Porm, paraque as normas sejam cumpridas e compreendidas suas sanes, torna-se necessrioextra-las do texto legal. Interpretao o processo tcnico que revela, a partir dotexto legal, o sentido e o alcance das normas e sanes jurdicas. Hermenutica a parte da Filosofia do Direito que estuda a interpretao de normas jurdicas.

A interpretao das regras do Direito Administrativo est sujeita aos princpioshermenuticos gerais estudados pela Filosofia do Direito e, subsidiariamente, s regrasinterpretativas prprias do Direito Privado.

Entretanto, atento s caractersticas peculiares da funo administrativa, Hely LopesMeirelles[20] indica trs pressupostos que devem ser observados na interpretaode normas, atos e contratos de Direito Administrativo, especialmente quandoutilizados princpios hermenuticos privados para compreenso de institutosadministrativos:

1) a desigualdade jurdica entre a Administrao e os administrados: ao contrrio doque ocorre no Direito Privado, a relao jurdica bsica no Direito Administrativo marcada pelo desequilbrio entre as partes ou verticalidade da relao;

2) a presuno de legitimidade dos atos da Administrao: tal atributo tem o poderde inverter o nus da prova sobre a validade do ato administrativo, transferindo aoparticular o encargo de demonstrar eventual defeito do ato administrativo;

3 ) a necessidade de poderes discricionrios para a Administrao atender aointeresse pblico: a lei confere ao agente pblico, na competncia discricionria, umamargem de liberdade para que decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneirade defender o interesse pblico. Essa pluralidade de comportamentos vlidos, presentena prtica de atos administrativos discricionrios, deve ser levada em considerao nainterpretao das normas de Direito Administrativo, especialmente para compreensodos limites traados pela lei para o exerccio das competncias administrativas.

Desde que observados esses trs pressupostos, a interpretao de normas do DireitoAdministrativo regida pelos princpios hermenuticos da Filosofia do Direito e,

subsidiariamente, do Direito Privado.

1.16 RELAO COM OUTROS RAMOSO Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico porque estuda a regulao

jurdica de atividades tipicamente estatais. Tem autonomia didtica e cientfica comocampo especfico do saber humano e princpios e tcnicas prprios para compreensodo seu objeto. Entretanto, no h dvida de que o Direito Administrativo, emboraautnomo, possui diversos pontos de conexo com outros ramos jurdicos, conforme sedemonstrar a seguir.

Direito Constitucional: a relao entre o Direito Constitucional e o DireitoAdministrativo profunda. A Constituio de 1988 dedicou um captulo inteiro (CaptuloVII do Ttulo III) ao regramento da atividade administrativa, denominado DaAdministrao Pblica. O Texto de 1988 disciplina, entre outros, os seguintes temas deDireito Administrativo: a) desapropriao (art. 5, XXIV); b) requisio de bens (art. 5,XXV); c) gratuidade de certides (art. 5, XXXIV); d) princpios do processoadministrativo (art. 5, LIV e LV); e) ao popular contra ato lesivo ao patrimnio pblicoe moralidade administrativa (art. 5, LXXIII); f) gratuidade na prestao de serviospblicos (art. 5, LXXVI); g) competncia para prestao de servios pblicos (arts. 21,25 e 29); h) princpios gerais do Direito Administrativo (art. 37, caput); i) regime jurdicodos cargos, empregos e funes pblicas (art. 37); j) organizao administrativa (art.37, XIX); k) licitaes e contratos (art. 37, XXI); l) responsabilidade do Estado (art. 37, 6); m) poltica urbana (arts. 182 e 183); n) reforma agrria (arts. 184 a 191).

Direito Civil: o Direito Administrativo surgiu, nas decises do contenciosoadministrativo francs, como um conjunto de regras e tcnicas derrogadoras do regimeprivado. Temas especficos, como atos da Administrao e contratos estatais, at entodisciplinados pelo Direito Civil, passaram a sujeitar-se a regras novas, compatveis como status privilegiado que o Poder Pblico gozava na condio de defensor dos interessesda coletividade. Assim, ao longo do sculo XIX, era construdo o Direito Administrativocomo um ramo autnomo em relao ao Direito Civil ( poca, o direito comum). Essacircunstncia histrica de passado em comum mantm o Direito Civil e o DireitoAdministrativo relacionados em diversos aspectos. Especialmente no que concerne teoria do ato administrativo, contratos, pessoas da Administrao indireta, servidoadministrativa e bens pblicos; o recurso a regras do Cdigo Civil, para soluo deproblemas administrativos, bastante frequente.

Como se v, os fundamentos do Direito Administrativo brasileiro estoconstitucionalmente disciplinados, evidenciando a vinculao entre os dois ramos.

Direito Processual Civil: o advento da lei federal do Processo Administrativo (Lei n.9.784/99) reforou a ligao que o Direito Administrativo mantm com institutos e temasdo Direito Processual Civil. A base principiolgica do processo administrativo a mesmado processo civil, e at os aspectos do procedimento adotado pela Lei n. 9.784/99tiverem notada influncia dos ritos do Cdigo de Processo Civil. Alm disso, as normasaplicveis s aes de defesa do administrado e ao procedimento seguido pela FazendaPblica em juzo tm previso expressa na legislao processual civil. Merece destaquetambm o regramento processual da Ao de Improbidade Administrativa, previsto naLei n. 8.429/92, importante instrumento introduzido pela Constituio de 1988 para dar

um contorno mais definido ao princpio da moralidade administrativa.Direito do Trabalho: o regime jurdico aplicado aos empregados pblicos ,

essencialmente, o previsto na Consolidao das Leis do Trabalho. Alm disso, diversosdireitos consagrados na legislao trabalhista aos empregados pblicos e privadosforam constitucionalmente estendidos aos servidores pblicos estatutrios (art. 39, 3,da CF), tais como: a) salrio mnimo; b) dcimo terceiro salrio; c) salrio-famlia; d)durao da jornada de trabalho; e) repouso semanal remunerado; f) adicional de servioextraordinrio; g) adicional de frias; h) licena gestante; i) licena-paternidade; j)proteo do trabalho da mulher; k) reduo dos riscos do trabalho; l) proibio dediferenas salariais.

Tais exemplos comprovam a estreita relao que o Direito Administrativo entretmcom o Direito do Trabalho.

Direito Penal: as condutas reveladoras de maior lesividade Administrao Pblicaesto tipificadas como Crimes contra a Administrao Pblica, cujas punies soindicadas nos arts. 312 a 319 do Cdigo Penal. Tal circunstncia j seria suficiente parademonstrar a estreita relao que o Direito Administrativo mantm com o Direito Penal.Alm disso, a perda do cargo pblico constitui efeito das condenaes criminais, o queconsiste em claro reflexo administrativo da jurisdio penal.

Direito Processual Penal: os procedimentos adotados para apurao e julgamentodos crimes contra a Administrao Pblica fazem parte do campo especfico deinteresses do Direito Processual Penal, outro ramo do Direito Pblico com o qual oDireito Administrativo guarda relao de proximidade e cooperao.

Direito Tributrio: uma especializao do Direito Administrativo, tendo surgido apartir da identificao de princpios especficos reguladores das atividades estatais decriao e arrecadao de tributos. O Direito Tributrio aproveita toda a baseprincipiolgica do Direito Administrativo, especialmente porque a exigncia de tributosconsiste em clara manifestao da funo administrativa. O aparato estatal de cobranatributria, conhecido como Fisco, parte integrante da Administrao Pblica emsentido orgnico, fato reconhecido pelo prprio Cdigo Tributrio Nacional ao utilizar aexpresso Administrao Tributria para se referir Fazenda Pblica (arts. 194 a 208do CTN). Alm disso, o lanamento tributrio qualificado pelo CTN comoprocedimento administrativo, e a certido da dvida ativa (CDA) revestida, segundo olegislador, de presuno de liquidez e certeza, nome empregado no sentido depresuno de legitimidade, conhecido atributo dos atos administrativos. Apenas paraindicar outro exemplo de profunda relao entre os dois ramos, o art. 145, II, daConstituio Federal, ao definir o fato gerador das taxas, assevera que podem sercobradas, para remunerar servio pblico especfico e divisvel ou exerccio efetivo dopoder de polcia, duas modalidades de manifestao da funo administrativa.

Direito Financeiro: o Direito Financeiro, compreendido como o ramo do DireitoPblico que estuda a disciplina jurdica das receitas e despesas pblicas, tambmentretm profundo relacionamento com o Direito Administrativo na medida em que asentidades, rgos e agentes encarregados da gesto das receitas e despesas estataispertencem Administrao Pblica, sujeitando-se inevitavelmente aos princpios enormas do regime jurdico-administrativo.

Direito Econmico: sub-ramo do Direito Administrativo, o Direito Econmico

especializado na compreenso das regras jurdicas e instrumentos aplicveis regulao estatal da economia. Assim, as formas de interveno no mercado estudadaspelo Direito Econmico so, na verdade, manifestaes do poder de polcia daAdministrao Pblica, submetidas aos princpios e normas do Direito Administrativo. Attulo de exemplo de conexo entre os dois ramos, o Conselho Administrativo de DefesaEconmica (Cade), autarquia federal competente para prevenir e reprimir infraes ordem econmica (art. 7 da Lei n. 8.884/94), aplica as sanes previstas em leimediante procedimento especfico caracterizado como processo administrativosancionatrio, submetido, no que couber, ao regime jurdico da legislao administrativa,especialmente quanto s garantias formais e materiais do investigado.

Direito Urbanstico: o Direito Urbanstico tambm constitui sub-ramo do DireitoAdministrativo voltado para o estudo da disciplina normativa dos instrumentos paraimplementao da poltica urbana. Desse modo, todos os princpios e normas do DireitoAdministrativo aplicam-se, no que no contrariar regras especficas previstas nalegislao, ao campo de interesse do Direito Urbanstico.

Direito Ambiental: outro ramo novo surgido como especializao do DireitoAdministrativo, o Direito Ambiental utiliza inmeros institutos administrativos comoinstrumentos para proteo do meio ambiente. Os exemplos mais evidentes dessesinstitutos de Direito Administrativo so: tombamento, limitao administrativa, sanesadministrativas, poder de polcia, poder normativo, processo administrativo ezoneamento ambiental.

Direito Empresarial: em que pese constituir ramo do Direito Privado, o DireitoEmpresarial tambm se relaciona com o Direito Administrativo, especialmente notocante ao tema das empresas pblicas e sociedades de economia, pois a formaorganizacional e o regime falimentar dessas pessoas de direito privado pertencentes Administrao Indireta seguem a disciplina normativa estabelecida pela legislaocomercial.

Direito Internacional Pblico: cada vez mais notvel a influncia dos tratados econvenes internacionais no Direito Administrativo interno. As regras jurdicasoriginrias dos pactos internacionais de que o Brasil signatrio ingressam noordenamento nacional dotadas de fora cogente, vinculando os rgos e agentes daAdministrao Pblica, especialmente em matria de direitos humanos, caso em que ostratados e convenes internacionais adquirem internamente o status de normaconstitucional, desde que aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em doisturnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros (art. 5, 3, da CF).

1.17 CODIFICAO DO DIREITO ADMINISTRATIVOO Direito Administrativo ptrio, assim como ocorre na maioria dos pases modernos,

no est organizado em um diploma nico. Nosso Direito Administrativo no estcodificado.

De acordo com Hely Lopes Meirelles,[21] existem trs estgios pelos quais um novoramo jurdico passa rumo codificao:

1) Fase da legislao esparsa: nessa etapa as normas pertencentes ao ramojurdico esto distribudas em diplomas legislativos diversos, sem qualquer sentido desistematizao. a situao atual do Direito Ambiental no Brasil.

2) Fase da consolidao: aps a fase da legislao esparsa, costuma-se avanarpara a elaborao de codificaes parciais, conferindo certa organizao disciplinanormativa de temas pontuais dentro do ramo jurdico. Em momento seguinte, podeocorrer de as leis mais importantes do ramo serem agrupadas em um diploma legislativonico chamado de consolidao ou coletnea. A consolidao no se caracterizacomo um verdadeiro cdigo, na me