S

Municipalização ePoder Autárquico

em AngolaUm caso de racionalidade e de

afirmação democrática

Prof. Doutor Rui Teixeira SantosLisboa2013

Tema

A racionalidade económica da intervenção pública orçamental através de vários níveis de governo e não apenas com base no governo central.

Ou seja,

a racionalidade económica da regionalização e da municipalização (Poder Local)

Anarquia e autonomia do poder local na Europa

È preciso ir à idade média europeia para entendermos a natureza experimental do poder local nascido na Época pós-Carolíngia no chamado período de anarquia política e enquadrado nos Estados que nasceram depois do Renascimento do século XII.

No século VIII no Reino Franco e no Reino Visigodo a destruição do poder dá-se porque o Estado é capturado por uma aristocracia que se apodera das riquezas e do poder dos Reis.

Os Reinos Romano Bárbaros são destruídos pelos grandes senhores fundiários que submetem as populações através dos latifúndios agrícolas. Eles vão destruir o Estado com a concentração do poder.

Na desagregação carolíngia o contexto é diverso. A fragmentação é de natureza democrática e há uma nova aristocracia cujo poder se baseia não só na propriedade fundiária mas também na criação da riqueza. Há portanto na fragmentação do século X e XI um poder difuso que marcara a origem do poder local, que em Portugal ficou depois caracterizado pelos Concelho e Municípios, logo criados no Afonso Henriques,

Anarquia e autonomia do poder local na Europa

Com o Renascimento Carolíngio no século IX na Europa termina o período bárbaro da Europa Medieval, com um modelo político original cujo racional assenta na ideia de todo o poder é do Imperador e que o atribui delegando a circunscrições territorialmente definidas.

O Imperio Carolíngio encerra as fronteiras e interrompe a integração e experiencias de mistura nas fronteiras, separando o mundo entre os cristãos e os excluídos, os que estavam for a das fronteiras do Imperio. Este era um modelo imposto de cima para baixo que na verdade não funcionou ou que na realidade conviveu com o poder de senhores terratenentes ou militares poderosos.

O Renascimento Carolíngio foi também cultural com a Reforma Escolástica, mais uma vez uma construção intelectual, baseada na procura quase arqueológica dos modelos clássicos.

Anarquia e autonomia do poder local na Europa

O Período pós-Carolíngio é usualmente denominado de período anárquico. Nos séculos X e XI, a anarquia n\ao foi mais que a afirmação de um poder de baixo para cima. Em nosso entender marca o surgimento de novas formas de poder mais adequados à realidade. Verdadeiramente nasce o poder de natureza local, mais próximo da realidade social e cultural, mais próximo das populações e longe do modelo racional do Imperio.

Estes experimentalismo anárquico político vai ser muito criativo e marca em nosso entender o surgimento do poder local – os concelhos e depois, os Estados europeus que se afirmarão mais tarde.

A memória do ideal carolíngio (assegurar ao povo cristão um guia único era a ideologia dominante de Carlos Magno) mantem-se e vai reaparecer no meio da fragmentação pós-carolíngio no Impero Saxão na Alemanha, no séc.. XI. Os imperadores Saxões tem uma ideologia com vocação para definir a autoridade imperial de natureza divina. Os Otonianos abrem as fronteiras da cristandade para além dos limites carolíngios, apesar de não dominar a França ou a Espanha.

A autoridade do Imperador é de natureza empírica. Ele nao impõe um poder um modelo, mas agrega todas as realidades com uma relação de fidelidade.

O projeto é de expansão da cristandade e de respeito pelas estruturas locais na sua diversidade e fragmentação.

Anarquia e autonomia do poder local na Europa

O sistema de coordenação de poderes locais estabelecidos vão verificar-se também no sistema de organização dos mosteiros cistercienses, que aglutinam diversos mosteiros em vários territórios, com relações diversificadas com o meio envolvente. Mesmo a Igreja Romana tem esta ideologia: uma realidade unitária com fundamento divino que aglutina a realidade diversificada do povo cristão. Daqui o conflito entre o Papado e o Imperio, pois a Igreja reivindica o poder divino que o Imperador Saxão queria para si.

Este conflito assinala exatamente a fragmentação política, a desagregação do Poder e do Estado no período pós-Carolíngio.

A Sociedade Política procede por experimentação.

Renascimento do Século XII

A novidade cultural é a liberdade da procura e fontes e a critica as fontes. Constitui-se neste síntese cultural uma cultura europeia, depois da crise da dispersão.

As instituições politicas procuram novos modelos experimentais, com novos instrumentos de poder com base empírica de relação entre poder e território, organizando a autoridade de um modo estatal.

Este renascimento político da racionalidade política do sec XII – quando nasceu Portugal, marca o aparecimento também na sociedade portuguesa dos Forais que vão ser uma forma variada e experimental de adequar o poder real aos direitos das populações e das ordens ou senhores que farão o povoamento do território reconquistado ao Califado.

Anarquia e autonomia do poder local na Europa

Nesta desordem do Estado se deve entender um trend expansivo: de crescimento demografico e de crescimento economico.

Descentralização

Actualmente a intervenção pública engloba uma elevada complexidade uma vez que o leque de serviços públicos fornecidos é amplo e de natureza diversificada.

A intervenção pública - desde a Defesa Nacional, à Justiça, à Saúde, à Educação, à circulação, transportes ou saneamento básico, etç. - implica graus de rivalidade e níveis de exclusão e de não-regeitabilidade diferentes.

Intervenção óptima do Estado

Assim sendo, numa ótica de intervenção óptima do Estado, as condições de procura (congestionamento e exclusão) e de produção (economias de escala) determinam diferentes níveis de intervenção pública de acordo com a dimensão óptima das comunidades que partilham os recursos.

Há bens públicos cuja distribuição é óptima à escala nacional e outros que fazem mais sentido serem distribuidos à escala regional, provincial ou local, pois os benefícios são partilhados por comunidades mais pequenas.

Método

Há portanto que analizar as vantagens e desvantagens da opção por uma estrutura mais o menos descentralizada/municipalização, para além das teorias económicas que explicam o aparecimento de governos regionais e locais.

E vale a pena ter em consideração o facto que cada caso da regionalização é um caso e não pode ser transposto sem adaptações para outras situações.

INTERVENÇÃO PÚBLICA NO MUNDO OCIDENTAL

De acordo com a nossa definição (Rui Teixeira Santos, 2009) a intervenção do Estado na Economia classicamente justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formas desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno Europeu:

Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas de soberania e caracterizado pelo acto e regulamento administrativo impositório;

Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o Estado dos contratos de concessão;

Estado Prestador de Serviços Públicos por administração directa do Estado em que o interesse publico é substituido pelo interesse geral na economia

INTERVENÇÃO PÚBLICA NO MUNDO OCIDENTAL

Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador

Estado-Garante ou Estado Social de Garantia (depois da crise de 2007/2008) onde a actividade típica é a actividade de garantia (garantia dos depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro (Cheque-estudante, cheque- funcionário, cheque-seguro, cheque-utente).

Intervenção Pública em Estados Trasicionais pós-coloniais

1ª Fase: Ciclo de independencias substituição ou manutenção das administrações públicas coloniais Ajudas ao desenvolvimento Mundo Bipolar: Guerra fria Falta de transparência e ausencia de políticas de

combate à corupção Clube de Paris para avaliação da dívida

Intervenção Pública em Estados Trasicionais pós-coloniais

2ª Fase: Ciclo pós-queda do muro de Berlim (1989):

Implementação de sistemas políticos democráticos Mundo monopolar Banco Mundial condiciona os apoios ao

desenvolvimento à transparencia ao combate à corupção

Globalização e fim das ajudas ao terceiro mundo Emergencia de elevados fluxos financeiros e

liberalização do comércio mundial

Intervenção Pública em Estados Trasicionais pós-coloniais

3º Ciclo de reconstrução e gestão eficiente: Após a crise financeira de 2007/2009 -Criação de estruturas administrativas nacionais e construção do

poder descentralizado – Regionalização e poder local Redução dos fluxos financeros mundiais Redução do comércio mundial e aumento das barreiras

alfandegárias Mundo Multipolar Regresso do apoio ao desnvolvimento não na base de Estado-

Estado, mas com base no Teceiro Sector (ONG e Fundações) premiando as boas práticas e a gestão eficiente

Economia Política da Regionalização/Municipalização

O chamado “Federalismo Orçamental” vem combinar um nível de decisão cebtral com níveis de decisão descentralizados ou regionalizados, nos quais as escolhas são determonadas pela função preferencia e da procura de serviços públicos por parte dos residentes nas diversas regiões.

A desconcentração da intervenção pública difere da descentralização/regionalização/municipalização pois embora ambas possam responder à procura local nesta há autonomia política.

Não vamos tratar da desconcentração de serviços público, mas apenas da descentralização/municipalização das escolhas com autonoia política

Centralização (definição)

O poder é tanto mais centralizado quando maior for a parte dos poderes que pertencem à autoridade com jurisdição superior.

A medida mais comum para medir o grau de centralização de um Estado é o quoficiente de centralização que corresponde à proporção das despesas do governo central em face das provincias e das autarquias, deduzidas as transferencias entre subsetores, relativamente à despesa total das Administrações Públicas.

Nível de descentralização/regionalização/municipalizaçã

o Em 2005, a Irlanda tinha um quoficiente de

concentração de 81% do PIB, a Grécia de 73% do PIB e Portugal um quoficiente de concentração de 68% do PIB

Porém, no mesmo ano, segundo o Eurostat, a Alemanha tinha um quoficiente de concentração de apenas 31%, a Espanha de 38% e a França de 42%.

Indicador da despesa local e regional sobre a despesa total das Administrações Públicas

Neste indicador a Grécia tem apenas 6%, Portugal tem apenas 12%, a Irlanda 20%, enquanto em Espanha representa 52%, na Alemanha 43% e na Belgica 42%.

Nossa conclusão : nos Países mais endividados (e que sofreram o resgate financeiro em 2010/11) da Eurozona há menor descentralização e a Administração Regional e Local gasta menos que nos países com Finanças Públicas sustentáveis.

Argumentos racionais para a Decentralização/Regionalização/municipalizaçã

o

1) As preferências dos residentes variam de comunidade para comunidade. Com a descentralizaçao/municipalização é possivel que a escolha publica se adeque às preferencias de cada população. Um simples modelo económico sobre as perdas de bem estar da centralizaçao mostra que o sistema de regionalização e mais eficiente, pois varios grovernos reginais estão mais próximos da população que um governo central

2) A Localização dos benefícios dos bens e serviços públicos determina a regionalização (em função do nivel de concentração geográfica desses benefícios): por exemplo defesa nacional é um bem publico nacional enquanto a polícia municipal, o saneamento ou a iluminação publica têm benefícios numa zona geografica restrita

Argumentos racionais para a Decentralização/Regionalização

3) A existência de economias de escala na produção influencia também o nível de centralização da intervenção pública.

Se as economias de escala são elevadas, um fornecimento mais centralizado é melhor em termos de eficiencia.

Quando as economias de escala se esgota rapidamente com o aumento da área-alvo ou da população-alvo, o fornecimento local torna-se a opção mais eficiente.

Por maioria de razão no caso de Angola, onde o isolamento e a interioridade acentuam o esgotamento rápido de economias de escala

Argumentos racionais para a Decentralização/Regionalização

4) Controlo Político, transparência e combate à corrupção: o poder local é mais visível aos cidadãos

5) Concorrência de varias jurisdições pode levar os governos central provincial e local a concorrerem no interesse dos cidadãos (problemas de lobbying e de rent-seeking à volta dos governos regionais e locais);

6) O efeito de imitação de estruturas mais próximas dos cidadãos

7) Inovação e aprendizagem de formas de gestão mais eficiente em estruturas diversificadas

Funções dos vários níveis de Governo

Funções económicas clássicas do Estado são segundo Musgrave:

1. Função de distribuição: as políticas de rendimento têm vantagem em manter-se ao nível de governo central, por causa da mobilidade dos mais ricos ou dos seus recursos e sedes sociais. A competitividade fiscal é contudo uma arma a favor do federalismo fiscal. Pode haver políticas complementares de combate à pobreza e inserção social.

2. Função de Estabização: as políticas de combate ao desemprego ou à inflação com recursos à emissão de moeda para fomento do investmento público ou do consumo público são por natureza mais eficientes do lado do governo central; pode haver politicas de complementares de emprego.

3. Função de Afetação: correções de falhas de mercado e as politicas de fomento público (estimulo às externalidades positivas ou combate às negativas com subsídios e impostos respetivamente).

4. Função de controlo e regulação de conflitos: há vantagem em estar ao nível local.

O sistema óptimo reside numa combinação de competências entre poder central, provincial e local

REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A REFORMA DA AP É CARA E DÍFICIL

A REDUÇÃO DE SALÁRIOS INCENTIVA A CORRUPÇÃO. O AUMENTO DOS SALÁRIOS MELHORA O SERVIÇO PÚBLICO (RTS/BM/FMI)

CORRUPÇÃO E BUROCRACIA (ORGANIZAÇÃO LEGAL)

MUDANÇA DE ACTITUDE DOS CIDADÃOS (INFORMAÇÃO)

FLYPAPER EFFECT

OS CIDADÃOS NORMALMENTE APOIAM A AS TRANSFERENCIAS DE PODERES PARA AS PROVINCIAS E AUTARQUIAS POIS EM FACE DAS TRANSFERENCIAS INTERGOVERNAMENTAIS A PERCEPÇÃO DO PREÇO FISCAL DOS BENEFICIOS RECOLHIDOS É MAIS FAVORÁVEL AO PODER LOCAL.

MAS ESTE FLYPAPER EFFECT ESCONDE O FACTO DE PARTE DOS CUSTOS SEREM SUPORTADOS PELO GOVERNO CENTRAL (DEFESA, REPRESENTAÇAO EXTERNA, JUSTIÇA, ETÇ) PELO QUE PERMITE A DEMAGOGIA FISCAL E UMA EXCESSIVA INTERVENÇÃO PÚBLICA.

ESPECIAL INCIDÊNCIA FISCAL SOBRE A PROPRIEDADE

A PRINCIPAL RECEITA FISCAL DAS AUTARQUIAS VIRÁ DA PROPRIEDADE

O AUMENTO DOS IMPOSTOS COMO O IMI (IMPOSTPS SOBRE IMÓVEIS) NO CASO DE PORTUGAL (AGORA ASSINADO NO PLANO DE RESGATE FINANCEIRO A PORTUGAL) PODE DIMINUIR SUBSTANCIALMENTE A COMPETITIVIDADE FISCAL

HÁ AINDA O PROBLEMA DO ESGOTAMENTO DO ESPAÇO E DO SOBREPOVAMENTO NAS ZONAS URBANAS

RELAÇÃO ENTRE NECESSIDADES DE RECURSOS PARA AS AUTARQUIAS E A REVISÃO DOS PLANOS URBANÍSTICOS MUNICIPAIS, CRIANDO RISCOS DE FALTA DE SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL E CORRUPÇÃO

Mudança

“A MUDANÇA SÓ SE DÁ NA CONTINUIDADE” (UNAMUNO)

AS PRÁTICAS E AS CONCEPÇÕES CULTURAIS SÃO DINÂMICAS E MUDAM COM A FORMAÇÃO E A INFORMAÇÃO, MAS TAMBÉM COM A MUDANÇA DAS ESTRUTURAS DE PODER.

O ESTADO MODERNO CONFORMA A SOCIEDADE E A REGIONALIZAÇÃO/PODER LOCAL AUMENTA A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E A MATURIDADE POLÍTICA DAS POPULAÇÕES E A CIDADANIA

CASO DA MUNICIPALIZAÇÃO EM ANGOLA

A MUNICIPALIZAÇÃO EM ANGOLA PARA ALÉM DE OUTRAS VANTAGENS PODE SERVIR PARA RECONCILIAR O PODER DE FACTO COM O PODER RECONHECIDO PELA LEI.

EM CIENCIA POLÍTICA CHAMAMOS SOFT POWER AO PODER INFORMAL QUE EXERCEM NAS REGIÕES OS REGULOS E AS AUTRIDADES TRADICIONAIS

OPORTUNIDADE EM ANGOLA OU O ENSINAMENTO DA RAINHA GINGA

MAIS DO QUE A CRIAÇÃO DE NOVAS ESTRUTURAS DANDO A OPORTUNIDADE DA RENOVAÇÃO POLÍTICA COM A ENTRADA DE NOVOS PROTAGONISTAS PARA A SOCIEDADE POLÍTICA – SEM DÚVIDA A OPORTUNIDADE PARA OS MAIS JOVENS FAZEREM POLÍTICA É UM DOS MAIORES EFEITOS DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DO PODER AUTÁRQUICO EM ANGOLA – É DECISIVO QUE SAIBAMOS INTEGRAR OS PODERES TRADICIONAIS E TRIBAIS (O PODER DOS MAIS VELHOS) NESTA FORMA DE ORGANIZAÇÃO POLITICA DE BASE – É O QUE CHAMO O ENSINAMENTO DA RAINHA GINGA. ELA SOUBE APROVEITAR O PODER TRADICIONAL PARA O INTEGRAR NA GLOBALIZAÇÃO COM A CHEGADA DOS COMERCIANTES EUROPEUS

CASO DA MUNICIPALIZAÇÃO EM ANGOLA

MAS AS NOVAS AUTARQUIAS TÊM QUE SABER JUSTIFICAR OS RECURSOS QUE IRÃO DISPOR E TÊM QUE ASSUMIR UMA ELEVADA TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DA COISA PÚBLICA NO INTERESSE DAS POPULAÇÕES LOCAIS. O EXEMPLO PODE SER UMA EXPERIÊNCIA INOVADORA

ISSO PASSA POR UTILIZAÇÃO EFICIENTE DOS RECURSOS E PELA PERCEPÇÃO NÃO SÓ DAS POPULAÇÕES MAS TAMBÉM PELA COMUNIDADE NACIONAL.

É FUNDAMENTAL A SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA. A UTILIZAÇÃO CONSCIENTE DOS RECURSOS NATURAIS É UMA RESPONSABILIDADE DO NOVO PODER AUTARQUICO

TEMOS QUE SABER NOMEADAMENTE IMPLEMENTAR UM MODELO DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL

MAPA DAS AUTARQUIAS

Não devemos minimizar e nem deixar de abordar questões prévias necessárias para um processo de municipalização em Angola, tendo em conta que, infelizmente, alguns municípios possuem dificuldades em desempenhar funções administrativas ordinárias, o que dificulta o fornecimento dos serviços as populações de modo eficaz.

Temos por outro lado que dimensionar convenientemente a repartição, distribuição territorial e autárquica, devido a enorme extensão do território angolano. A dimensão das autarquias locais é crítica para poder responder às necessidades das populações, mas obviamente ao dividir o território teremos que levar em conta os interesses instalados, os poderes tradicionais, as raízes socioculturais. MAS SEMPRE NUMA BASE DE RECIONALIDADE E SUSTENTABILIDADE ECONÓMICAS.

CASO DE ANGOLA

SE NÃO SE PUDER FAZER TUDO LOGO NO INICIO, COMECE-SE POR UM LADO: POR EXEMPLO PELA EDUCAÇÃO ESTABELECENDO UM OBJECTIVO DE TER A TOTALIDADE DA POPULAÇÃO ALFABETIZADA DENTRO DE 10 ANOS E GARANTIR COM COOPERAÇÃO EXTERNA A INSTALAÇÕES DE UM COLÉGIO SECUNDÁRIO EM CADA MUNICÍPIO, COM QUALIDADE QUE POSSA SER UM REFERENCIA E ÁFRICA.

DEPOIS CUIDADOS MÉDICOS PRIMÁRIOS BÁSICOS

PROMOÇÃO DO EMPREGO TURISTICO DE QUALIDADE E A ORGANIZAÇÃO DOS PRODUTORES AGRICOLAS E DOS PESCADORES E ACTIVIDADE CONEXAS À PESCA – O PODER LOCAL PODE SER UM DINAMIZADOR DO MERCADO LOCAL ASSEGURANDO NOMEADAMENTE A AUTONOMIA ALIMENTAR EM CADA REGIÃO

PROMOÇÃO DA HORTICULTURA PARA MERCADO INTERNO

É CRITICA A ORGANIZAÇÃO DE UM EVENTOS DE NIVEL NACIONAL PARA DAREM VISIBILIDADE ÀS NOVAS AUTARQUIAS

A QUESTÃO DA PROPRIEDADE PODE SER CRÍTICA E A ORGANIZAÇÃO DE CADASTROS LOCAIS PODE SER O EMBRIÃO PARA FUTURAS POLITICAS PUBLICAS A NVEL NACIONAL.

Conclusões

Temos que tomar riscos para implementar sistemas mais descentralizados; E TEMOS QUE SABER QUE em alguns casos valerá a pena também voltar atrás;

O nível ótimo da transferência de poderes e recursos financeiros varia de caso a caso;

Sobretudo neste mundo globalizado onde a migração, a doença e o dinheiro não têm fronteiras, as respostas locais aos problemas globais (a chamada glocalização) parecem ser necessárias; É também um imperativo de Paz.

Finalmente, deixo um alerta à coesão nacional. Um governo local, por maior que seja o federalismo orçamental – e mesmo federalismo fiscal – nunca pode deixar de ter como crítico a ideia de pertença à comunidade nacional, sobretudo porque alguns bens públicos são melhor distribuídos por níveis superiores de poder administrativo e político.

COESÃO

Com a criação de uma unidade económica e monetária depois da paz vamos assistir a uma especialização das diversas regiões de Angola, sendo por isso critico o levantamento das tendências de cada regi\ao para assegurar depois a distribuição de fundos tendo a noção que o crescimento e a competitividade de cada região será específico e desigual e que para que exista coesão nacional são necessárias políticas de coesão.

A criação de uma Agencia de Desenvolvimento e Coesão de Angola na esteira do que se está a fazer na Europa pode ser uma uma resposta administrativa para criar um mecanismo profissional e técnico capaz de responder ao desafio de desenvolvimento regional e da coesão..

Agência de Desenvolvimento e Coesão

Por exemplo em Portugal o Decreto-Lei n.o 140/2013 de 18 de outubro criou a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (Agência, I.P.), que é responsável pela coordenação da política estrutural e de desenvolvimento regional cofinanciada pelos fundos europeus, garante uma maior coordenação das opções de macro- programação financeira, bem como um reforço da racio- nalidade económica e da sustentabilidade financeira dos investimentos cofinanciados.

Relativamente aos fundos das Políticas de Coesão em Angola(Formação profissional, desenvlvimento regional e municipal, turismo, agricultura, infra-estruturas etc.), a concentração, numa única instituição, das funções relativas à coordenação global, certificação, pagamento, avaliação, comunicação, monito- rização e auditoria de operações, neste caso em articulação com a uma Autoridade de Auditoria, constituiria um contributo inequívoco para a racionalização, especialização e eficiência destes serviços em Angola.

Rui Teixeira Santos(Lisboa, ISG, 2013)

Muito Obrigado