VIII ENCONTRO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA ECOLÓGICA5 a 7 de agosto de 2009Cuiabá - Mato Grosso - Brasil

PANACÉIAS DA BOA GOVERNANÇA: O CASO DO PROGRAMA BRASILEIRO DE COMBATE ÀDESERTIFICAÇÃO

MARIA ODETE ALVES (CDS/UnB) - moalves1@gmail.comPesquisadora do Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste (ETENE) / BNB; Doutoranda emDesenvolvimento Sustentável pelo Centro de Desenvolvimento Sustentável (CDS) / Universidade de Brasília (UnB)

MARCEL BURSZTYN (CDS/UnB) - Marcel@unb.brProfessor do Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília / UnB

PANACÉIAS DA BOA GOVERNANÇA O Caso do Programa Brasileiro de Combate à Desertificação

RESUMO – O termo governança, grosso modo, sugere uma mudança no modo de governar, a partir de uma lista de boas práticas, mais comumente denominadas de critérios (ou atributos) da boa governança. A incorporação de tais critérios tem se tornado uma condicionalidade em projetos e políticas financiados por organismos bilaterais e multilaterais, embora nem sempre sejam aplicáveis às realidades às quais se destinam. No Brasil, as políticas públicas têm assumido, mesmo que implicitamente, o discurso da boa governança, incorporando alguns desses critérios nos processos de sua elaboração e execução. Nesse rol de políticas se inclui o Programa de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAN-Brasil). Este texto apresenta uma análise dos aspectos relacionados à concepção, metodologias de elaboração e execução do PAN-Brasil, por meio de pesquisa documental e bibliográfica. As principais conclusões são de que a metodologia de elaboração do Programa apresenta alguns avanços, mas há falhas nos mecanismos de coordenação, principalmente na etapa de execução, porque as estruturas institucional, administrativa e política brasileiras impõem uma série de dificuldades e desafios que comprometem os processos e as etapas projetadas. Palavras-chave: governança; desertificação; políticas públicas. Sessão Temática D: Políticas públicas e instrumentos de gestão para o desenvolvimento sustentável.

PANACEAS OF THE GOOD GOVERNANCE

The case of Brazilian Desertification Combat Program ABSTRACT – The word governance suggests a change in the way of governing, by the adoption of a list of good practices, known as good governance criteria (or attributes). The adoption of such criteria became a conditionality in projects and policies financed for bilateral and multilateral agencies, in spite of their compatibility to the realities they are applied to. In Brazil, public policies have implicitly assumed, the discourse of good governance, incorporating some of these criteria oth in the elaboration and execution processes. The Program of Fighting Desertification and Mitigation of the Effects of Droughts (PAN-Brasil) is an example of such procedure. This paper presents an analysis of aspects related to the conception, elaboration and execution of PAN-Brasil, based on documental and bibliographical research. The main conclusions are that the methodology adopted in the elaboration of the Program presents some advances, but its mechanisms of coordination fail during the implementation fhase. As shown in the text, this is due to difficulties and challenges that are usual in the Brazilian institutional, administrative and political structures. Keywords: governance, desertification, public politics. Thematic session D: Public politics and management instruments to the sustainable development.

Introdução

Antes de ser empregado em nível global, o termo governança foi aplicado em análise

dos comportamentos na administração de empresas, sob a denominação de governança

corporativa. Posteriormente foi incorporado no discurso do setor público e das organizações

da sociedade civil da maioria dos países ao redor do mundo. A governança é regida por uma

série de critérios, atributos ou boas práticas que lhe dão a qualidade de boa governança.

Organismos bilaterais e multilaterais têm estabelecido como condição para o

financiamento de projetos e programas, a inclusão de atributos da governança em suas

metodologias de elaboração e execução (WEISS, 2000). A boa governança é tida como um

mecanismo para reduzir a corrupção e criar as condições para levar em conta as visões do

maior número de atores nas decisões governamentais. O Programa Nacional de Combate à

Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAN-Brasil) é um dos programas brasileiros

cuja plataforma assume a postura de construção e execução incorporando alguns desses

critérios.

Neste trabalho tem-se a proposta de estudar o PAN-Brasil nos aspectos relacionados

com sua concepção e metodologias de elaboração e execução. Neste contexto se inseriu o

objetivo geral de julgar como os critérios da boa governança estão se reproduzindo e se

materializando no Programa. Para alcançar tal objetivo, buscou-se: (1) Resgatar o conceito de

governança e dos seus critérios essenciais; (2) Caracterizar a concepção e as metodologias de

elaboração e execução do Programa; (3) Mapear os atores efetivamente envolvidos nas etapas

de elaboração e execução do Programa e identificar os respectivos papéis assumidos nos

processos; (4) Confrontar com a proposta de boa governança e os seus critérios, os conceitos

e processos efetivamente adotados durante a elaboração e execução do Programa.

Os procedimentos metodológicos incluíram: pesquisa bibliográfica sobre governança e

seus critérios; análise documental de concepção e elaboração do PAN-Brasil; análise de

relatórios de avaliação do Programa, reportagens, entrevistas concedidas por atores

envolvidos no processo e outros documentos; confrontação dos principais resultados com a

teoria que rege a boa governança e seus critérios.

O texto está estruturado em cinco seções, acrescido desta introdução e das

considerações finais. Na seção um, é feita uma contextualização do PAN-Brasil a partir do

resgate dos acontecimentos que antecederam a sua criação. Na seção dois, é apresentada uma

revisão teórica sobre governança e as implicações de sua incorporação em programas de

desenvolvimento nos países pobres. A seção três é destinada a descrever a proposta do

Programa, seus pressupostos, objetivos e estrutura institucional. Nas duas últimas seções, é

feita uma análise do conteúdo e resultados do Programa à luz do conceito de boa governança.

1. Breve contextualização: antecedentes do PAN-Brasil

Embora tenha acelerado a partir do século XX, a desertificação não é recente. Ao longo

da história ela tem desempenhado algum papel no declínio das civilizações (HARE et al,

1992). A novidade é o seu reconhecimento como um problema global. Como conceito na

literatura científica, o termo começou a ser utilizado nos anos 1930, diante da constatação de

intensa degradação dos solos no meio oeste americano e a seca ocorrida entre os anos 1929 e

1932 (MATALLO JR., 2003).

Durante anos 1960, a grande seca ocorrida na região do Sahel1, na África, chamou a

atenção do mundo de tal forma, que se transformou em tema de discussão na Conferência

Internacional sobre o Meio Ambiente Humano realizada no ano de 1972, em Estocolmo. Na

ocasião, foi negociada a realização de uma conferência internacional para discussão do tema,

a qual teve lugar em Nairobi (Quênia), em 1977, sob a denominação de Conferência das

Nações Unidas sobre Desertificação.

No início de 1992 a cidade de Fortaleza (CE) sediou a Conferência Internacional sobre

Impactos de Variações Climáticas e Desenvolvimento Sustentável em Regiões Semi-Áridas

(ICID), evento preparatório para a Rio-92 (ICID, 1992). Em seguida, durante a Rio-92, o tema

desertificação ocupou espaço nas discussões, ganhou um capítulo na Agenda 21 e uma

Convenção (Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação - UNCCD), a qual

entrou em vigor no ano de 1996, contando atualmente com a adesão de 191 países. O Brasil é

signatário da Convenção desde junho de 1994, porém a ratificação aconteceu em 1997.

Em seus objetivos, a UNCCD enfatiza a gravidade da problemática da desertificação e

sugere a “[...] adoção de medidas eficazes em todos os níveis, apoiados em acordos de

cooperação internacional e de parceria [...]” (BRASIL.MMA, 2008, p.19). Propõe a

elaboração e execução de programas de ação nacionais integrados com estratégias de

erradicação da pobreza. Sugere a adoção de abordagem integrada dos aspectos físicos,

biológicos e socioeconômicos, assim como a valorização do papel do Estado, das ONG’s, da

sociedade civil e das populações locais. Embora de forma implícita, sugere a adoção do que

hoje se denomina de boa governança.

Para efeito da Convenção, foram definidos alguns termos, dentre os quais cabe destacar

o conceito de desertificação: “[...] a degradação da terra em zonas áridas, semi-áridas e sub-

1 Faixa de terra ao sul do Saara que corta diversos países africanos no sentido leste-oeste.

úmidas secas, resultante de vários fatores, incluindo as variações climáticas e as atividades

humanas” (BRASIL.MMA, 2008, p.17).

Importante também é a classificação climática de Thornthwaite com ajustes realizados

por Penman em 1953 (apud MATALLO JR., 2003), que define o índice de aridez de uma

região. Este é o critério climático adotado pela UNCCD. O Índice de Aridez é a razão entre a

precipitação média anual (P) e a evapotranspiração potencial (ETp) (THORNTHWAIT, 1941,

apud MATALLO JR., 2003). De acordo com essa classificação, as áreas com balanço

negativo (precipitação média anual inferior à perda por evapotranspiração potencial) são as de

clima hiper-árido, árido, semi-árido e sub-úmido seco (Tabela 1). As zonas hiper-áridas são

formadas pelos desertos, enquanto as demais (áridas, semi-áridas e sub-úmidas secas), cujo

Índice de Aridez se encontra entre 0,05 e 0,65, são as que apresentam susceptibilidade à

desertificação.

Tabela 1 – Classificação da aridez do clima e susceptibilidade à desertificação

Clima Índice de Aridez (P/ETp) Susceptibilidade a Desertificação Hiper-Árido < 0,05 - Árido 0,05 – 0,20 Sim Semi-Árido 0,21 – 0,50 Sim Sub-Úmido seco 0,51 – 0,65 Sim

Fonte: Matallo Jr. (2003)

No Brasil, as áreas suscetíveis à desertificação (ASD’s) se encontram, sobretudo, na

região Semi-Árida nordestina. Para efeito de execução do seu programa de combate à

desertificação, o País adotou o modelo recomendado pela UNCCD. De acordo com este

critério, 1.488 municípios localizam-se em ASD’s, correspondendo a todos os municípios

pertencentes ao Semi-Árido brasileiro, além de parte do Maranhão como “área de entorno”

(BRASIL.MMA, 2005). Nesses municípios residem mais de 31 milhões de habitantes (cf.

Censo Demográfico de 2000), 18,6% da população do País. A área total é de 1.338.076 km2, o

equivalente a 15,7% do território nacional (BRASIL.MMA, 2007).

O Ministério do Meio Ambiente Brasileiro (MMA) considera que a desertificação se

manifesta com intensidade variável, classificando-a nos seguintes níveis: Muito Grave, Grave,

Moderada, Núcleos de Desertificação e Áreas de Atenção Especial. Espacialmente, o

processo se manifesta de forma difusa e concentrada. As zonas em estado de desertificação

intensa são denominadas de Núcleos de Desertificação. Elas somam uma área de 18.743,5

km2 nos municípios de Irauçuba (Ceará), Gilbués (Piauí), Seridó (Rio Grande do Norte) e

Cabrobó (Pernambuco) (BRASIL.MMA, 2007).

Aproximadamente 11% do semi-árido (98.595 km2) correspondem a áreas de ocorrência

Muito Grave, enquanto áreas do tipo Grave e Moderada ocupam respectivamente 9,2%

(81.870 km2) e 44% (393.897 km2). As Áreas de Atenção Especial se localizam nas regiões

Sul (Areais do Rio Grande do Sul) e Norte (deserto do Jalapão no sul de Tocantins).

O Brasil elaborou, entre os anos de 2003 e 2004, o seu programa de combate à

desertificação (PAN-Brasil). Seguindo a lógica dos programas criados a partir dos anos 1990,

embora de forma implícita, o PAN-Brasil adota o discurso da boa governança. Isto porque,

desde sua concepção, assume o compromisso com a participação dos atores locais nas

decisões, a descentralização, a transparência do setor público com controle da sociedade e a

intersetorialidade, conforme análise apresentada nas seções três a cinco deste artigo. Antes,

porém, é apresentada uma breve revisão sobre a governança e alguns dos seus atributos

essenciais.

2. Governança e os critérios de boa governança

Nos países em desenvolvimento, desde os anos 1980 o termo governança - e cada vez

mais, boa governança - tem sido uma condicionalidade na implantação de projetos

financiados por organismos bilaterais e multilaterais (WEISS, 2000). Pelo menos dois

movimentos contribuíram para o fortalecimento do termo: por um lado, a disseminação das

idéias e práticas neoliberais e consequente redução do papel regulador do Estado; por outro, a

proliferação de organizações não-governamentais e as pressões exercidas no sentido de

incorporar no processo político e na gestão de políticas públicas, atores externos ao aparato

estatal. O que até então era exclusivamente política de Estado passou a receber uma crescente

influência externa (WEISS, 2000; FONSECA; BURSZTYN, 2008).

As definições de governança variam substancialmente, dependendo dos interesses das

instituições. De acordo com Rhodes (1996, apud BURSZTYN, 2009, p.5), o conceito é

utilizado em diferentes contextos, com pelo menos seis tipos de significado: do pensamento

neoliberal, para dar suporte à noção de um Estado mínimo; das corporações, para distinguir

governança corporativa de formas tradicionais de administração; da administração pública,

para indicar a forma moderna de administração que envolve atores não-governamentais; da

classificação de modalidades de governança, o termo se amplia; de aumento do acesso e

democratização da difusão da informação, principalmente da internet, é aplicado para indicar

cibernética social; das ONG’s e movimentos sociais, pode ser usado como uma referência às

redes auto-organizadas.

Na União Européia, por exemplo, governança significa “[...] o conjunto de regras,

processos e práticas que dizem respeito à qualidade do exercício do poder a nível europeu

[...]”, particularmente no que se refere ao que denominam de cinco princípios da boa

governança: abertura, participação, responsabilização, eficácia e coerência (CCE, 2001, p.8).

Para o Banco mundial, governança é a maneira como o poder é exercitado na

administração de recursos econômicos e sociais de um país. Este organismo identificou três

aspetos distintos da governança: (i) a forma de regime político; (ii) o processo por meio do

qual a autoridade é exercitada na administração de recursos econômicos e sociais de um país

para o desenvolvimento; e (iii) a capacidade dos governos de projetar, formular, executar

políticas e delegar funções (WEISS, 2000).

O Fórum Brasileiro de Ong’s e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o

Desenvolvimento (FBOMS) entende a governança como: [...] a capacidade da sociedade determinar seu destino mediante um conjunto de condições (normas, acesso à informação e à participação, regras para a tomada de decisão) que permitem à coletividade (cidadãos e sociedade civil organizada) a gestão democrática dos rumos do Estado e da sociedade (NEUHAUS; BORN, 2007, p.7).

Governança, portanto, diz respeito às normas, aos processos e às condutas através dos

quais os diversos interesses numa sociedade são articulados, os recursos são geridos e o poder

é exercido. Implica o Estado e a distribuição de poder entre as instituições de governo, assim

como legitimidade e autoridade dessas instituições. Mas implica também a sociedade civil

(atores sociais, econômicos, instituições baseadas na comunidade e grupos não organizados

etc) em nível local, nacional, regional e global (WEISS, 2000; GRINDLE, 2004).

A governança é regida pelo que se denominou de critérios (ou atributos) de boa

governança. Advoga-se, principalmente da parte de organismos bilaterais e multilaterais de

financiamento, que a observação de tais critérios cria as condições para que as visões do

maior número de atores - principalmente de minorias e segmentos mais vulneráveis - sejam

levadas em conta no processo de tomada de decisão governamental. Funciona também, de

acordo com os mesmos organismos, como um mecanismo para assegurar a redução da

corrupção nas instâncias governamentais. Assim, a ajuda e investimentos de organismos

internacionais de crédito a países pobres atualmente são atrelados aos critérios de boa

governança.

Porém, é infindável a lista de condicionantes essenciais a serem cumpridas nas

intervenções regidas pela boa governança: participação dos cidadãos, descentralização dos

recursos e da tomada de decisão, transparência, estado de direito, responsabilidade das

instituições, efetividade e eficiência, igualdade e inclusão, decisão por consenso... (WEISS,

2000). A consagração desses critérios como guia e pré-requisito para a elaboração de projetos

e programas levou Fonseca e Bursztyn (2008) a sugerirem que se utilize o termo Manual da

Boa Governança para se referir a eles.

Além de numerosa, a lista de boas práticas é apresentada sob formato de “pacotes” que

tentam reproduzir, sem uma avaliação prévia do contexto local, experiências bem sucedidas

em outras realidades. O fato é que experiências de boa governança não acontecem isoladas de

fatores contextuais que tornam conquistas particulares possíveis (GRINDLE, 2004). Daí a

importância de se considerar os aspectos econômico, social, político, cultural e institucional

do local onde tais critérios serão implantados. Neste sentido, Grindle (2007) alerta sobre a

necessidade de se fazer uma avaliação levando em conta a evidência histórica, pelo fato de

que elementos pré-existentes são sempre cruciais para a emergência de outros. Por um lado, a

adoção do paradigma da boa governança implica um amplo leque de condições institucionais

prévias. Incluem-se aí, aspectos do setor público ligados ao jogo político e sua interação com

a economia, às estruturas de poder que determinam as prioridades entre os problemas públicos

e de alocação de recursos, às estruturas administrativas de serviços, de recursos humanos, às

burocracias do governo e à relação de gestores e cidadãos na arena política.

Por outro lado, não se pode esquecer que cada país, cada região, cada local, tem suas

especificidades e capacidades distintas. Uns contam com instituições fortes, boa capacidade

organizacional e gozam de legitimidade perante a sociedade; outros nem tanto e, outros ainda,

são caracterizados pela baixa estabilidade institucional e pouca legitimidade. Essas

características estabelecem as restrições para a introdução de intervenções. Em estados fracos,

tentativas de intervenções de governança podem, inclusive, reforçar aspectos negativos como

a apropriação do Estado por parte de elites locais ou práticas indesejáveis do tipo

paternalismo e clientelismo (GRINDLE, 2007). Tais situações mostram que os atributos da

boa governança podem estar presentes e serem formalmente reconhecidos nos programas e

projetos, mas na prática são passíveis de sofrer desvirtuamento, dificultando ou impedindo

mudanças positivas substanciais em determinadas realidades. Para caracterizar essa

governança incompleta ou distorcida, Bursztyn (2009) sugere a noção de governança viciosa.

No Brasil, as tentativas de implantação de projetos e programas com os pressupostos da

boa governança têm esbarrado na cultura política patrimonialista, herança da colonização2.

Nas seções que se seguem, será feita uma análise do PAN-Brasil, como ilustração da

incorporação de alguns critérios de boa governança nos programas públicos brasileiros.

3. A proposta do PAN-Brasil

2 Para aprofundar sobre este tema ver FAORO (2001).

O avanço da desertificação em diversas áreas do território brasileiro serviu de alerta

para que os dirigentes do País tomassem uma atitude proativa, integrando-se ao movimento

internacional de combate, principalmente a partir da década de 1990. O marco histórico nas

discussões sobre o tema é a Conferência Internacional sobre Impactos de Variações

Climáticas e Desenvolvimento Sustentável em Regiões Semi-Áridas (ICID), no ano de 1992,

em Fortaleza (CE). Esse evento preparatório para a Rio-92 teve repercussão internacional e

conferiu grande visibilidade mundial ao Brasil. O contexto político criado favoreceu ao

atendimento por parte da ONU, à reivindicação de uma convenção internacional sobre

desertificação, tendo o Brasil exercido papel crucial. A realização de tal convenção (UNCCD)

foi aprovada durante a Rio-92 e instalada no ano de 1996. O PAN-Brasil resulta de um

compromisso do Brasil assumido com a UNCCD, conforme já tratado na primeira seção deste

artigo.

No pós Rio-92, as atividades ligadas ao tema, até então dispersas em diversas

instituições, foram reunidas sob a coordenação de um órgão central, o Ministério do Meio

Ambiente (MMA). No âmbito deste Ministério, dentro da estrutura da Secretaria de Recursos

Hídricos (SRH), foi criada uma coordenação técnica de combate à desertificação, que assumiu

a responsabilidade pela elaboração do PAN-Brasil.

3.1. Pressupostos e objetivos

O PAN-Brasil começou a ser esboçado durante a CONSLAD (Conferência

Internacional e Seminário Latino Americano da Desertificação), em 1994. No entanto, sua

elaboração definitiva se deu somente entre os anos 2003 e 2004. O processo contou com

apoio técnico e financeiro da UNCCD, do Governo Alemão, por meio da GTZ (Agência de

Cooperação Técnica Alemã) e do DED (Serviço Alemão de Cooperação Técnica e Social), do

PNUD (Programa das Nações para o Desenvolvimento) e do IICA (Instituto Interamericano

de Cooperação para a Agricultura), este último com recursos oriundos do Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID). Os documentos norteadores foram o Capítulo 12

da Agenda 21 Global, os pressupostos da UNCCD, a Declaração do Semi-Árido3, a

Conferência Nacional sobre Meio Ambiente (CNMA), as orientações do Conselho Nacional

de Meio Ambiente (CONAMA), além das estratégias e macro-objetivos do Programa

Plurianual do Governo Federal (PPA) para o período 2004-2007 (BRASIL. MMA, 2005). O

3 Elaborada pela ASA (Articulação do Semi-Árido), rede de ONG’s brasileiras com atuação no Semi-Árido. Criada em 1999

durante a COP3 (3ª. Conferência das Partes da convenção sobre desertificação), a Rede exerceu papel fundamental na formulação do PAN-Brasil.

lançamento do Programa aconteceu na Conferência Sul-Americana sobre o Combate à

Desertificação, em agosto de 2004, na cidade de Fortaleza, Ceará.

O Programa tem como objetivo geral “[...] estabelecer diretrizes e instrumentos legais e

institucionais que permitam otimizar a formulação e execução de políticas públicas e

investimentos privados nas Áreas Suscetíveis à Desertificação – ASD’s” (BRASIL.MMA,

2005).

3.2. Estrutura institucional

O documento do PAN-Brasil reporta-se à necessidade de pactos, institucionalização,

descentralização, transversalidade e intersetorialidade de ações e ampla participação social

para o êxito na construção e implementação do Programa. Perpassa a idéia de que o tema

“combate à desertificação” seja incluído na pauta política e institucional dos diversos

segmentos públicos e sociais com atuação no Semi-Árido. Com base nessa premissa, foi

montada uma complexa estrutura, envolvendo instituições de governo e da sociedade civil,

tendo o Conselho Nacional de Combate à Desertificação como órgão estratégico e a

Coordenação Técnica de Combate à Desertificação responsável por sua operacionalização.

Papel importante tem o Ponto Focal Nacional da UNCCD. Deste último, deriva a idéia de

Pontos Focais Estaduais Governamentais, Não-Governamentais e Parlamentares4.

O Ponto Focal Nacional (representado pela própria SRH, na pessoa de seu Secretário)

faz a ligação entre duas linhas institucionais: operacional e política.

A primeira linha, com a missão de trabalhar ações de abrangência estadual e fazer a

interlocução com o Ponto Focal Nacional (SRH), é formada pelos Pontos Focais Estaduais

Governamentais (secretarias de meio ambiente ou dos recursos hídricos dos Estados) e Não-

Governamentais (escolhidos por eleição nos colegiados estaduais). Estes últimos teriam a

função de garantir a gestão participativa por meio da presença das organizações da sociedade

civil em todas as etapas do processo e integrar ações, de modo que chegassem efetivamente às

comunidades residentes em ASD’s ou afetadas pelo processo de desertificação.

Para o desenvolvimento da segunda linha, foram criados Grupos de Trabalho. Na esfera

do Governo e com representação da sociedade civil, montou-se o Grupo de Trabalho

Interministerial (GTIM)5, para ser o mecanismo de envolvimento dos segmentos federal e

4 Ponto Focal, aqui, representa o espaço ou instituição que exerce o papel de concentrar os esforços de articulação dos

diversos segmentos e integrar as diversas propostas. Pontos Focais Governamentais sensibilizam, articulam e coordenam as atividades e ações de abrangência estadual, bem como servem de interlocução qualificada do Estado junto ao Ponto Focal Nacional no que diz respeito às relações intergovernamentais e interinstitucionais. (BRASIL.MMA, 2005).

5O Grupo propõe mecanismos de elaboração e implementação e envolve órgãos das três esferas governamentais e da sociedade civil: sete ministérios (MMA, MI, MDS, MAPA, MDA, MCT, MPOG), seis instituições públicas federais (BNB, EMBRAPA, ANA, IBAMA, CODEVASF, DNOCS, IBGE), quatro instituições de governos estaduais, quatro instâncias da

estadual de governo e da sociedade civil. Durante a elaboração do PAN-Brasil, os trabalhos

nesse Grupo foram realizados em áreas temáticas, distribuídas em quatro comissões, sob os

mesmos títulos dos Eixos Temáticos apresentados no item posterior.

Da parte da sociedade civil, foram criados o Grupo de Trabalho da ASA e os Pontos

Focais da sociedade civil, com o objetivo de apoiar os Pontos Focais Estaduais

Governamentais.

O Grupo de Trabalho Parlamentar e, sob sua articulação, o Ponto Focal Parlamentar

Nacional, foram criados posteriormente, assim como os Pontos Focais Parlamentares

Estaduais. Os dois primeiros funcionam dentro da Comissão de Meio Ambiente da Câmara

Federal, com o objetivo de colaborar, dar suporte legal e fazer a interlocução com os últimos.

Em 2008, foi criada a Comissão Nacional de Combate à Desertificação (CNCD), com as

funções de responder pela agenda internacional e fazer cumprir os compromissos assumidos

pelo País na UNCCD. Coordenada pelo MMA, a CNCD conta com a participação de nove

ministérios, seis instituições públicas federais, além dos governos dos estados da jurisdição do

Programa, a Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente (ANAMMA) e

onze representantes de entidades da sociedade civil. Atualmente, a Comissão conta com cerca

de 60 representantes (SOBRADE, 2008). A intersetorialidade e a transparência das ações

durante a elaboração e execução do PAN-Brasil estariam garantidas pelo funcionamento dessa

estrutura. Estes aspectos serão abordados nas seções quatro e cinco a seguir.

4. A construção do PAN-Brasil: reprodução dos critérios de boa governança

Quatro eixos temáticos, derivados do arranjo elaborado a partir dos documentos

norteadores, orientaram a construção do PAN-Brasil (BRASIL.MMA, 2005: 1) combate à

pobreza e desigualdade; 2) ampliação sustentável da capacidade produtiva; 3) preservação,

conservação e manejo sustentável de recursos naturais; 4) gestão democrática e fortalecimento

institucional.

O conteúdo do Eixo 4 está diretamente relacionado com a boa governança. Nele,

propõe-se o fortalecimento institucional como um elemento chave para a gestão democrática

do Programa, uma vez que isso permitiria a participação no planejamento e nas decisões, a

descentralização, a transparência, a transversalidade, a intersetorialidade etc. Demonstra-se o

cuidado com o compromisso de promover uma mudança na cultura política brasileira. O

combate à desigualdade, ao autoritarismo e ao clientelismo seria um mecanismo de

sociedade civil (RIOD – Rede Internacional de ONG’s sobre Desertificação, representada pela ASPAN; ASA, AMAVIDA, Fundação Grupo Esquel do Brasil – FGEB, Rede de Educação do Semi-Árido Brasileiro – RESAB, representada pelo Instituto Regional da Pequena Agropecuária Apropriada – IRPAA).

fortalecimento da democracia nas ASD´s. Como estratégia, seria promovido, no plano

nacional, “[...] um grande esforço de desprivatização do Estado, colocando-o a serviço do

conjunto dos cidadãos, em especial, dos setores socialmente mais vulneráveis e

marginalizados” (BRASIL.MMA, 2005, p.82).

A recomendação de promover a participação e de criar instâncias que permitam fluir os

processos e ações consta como um dos princípios da UNCCD (item a, artigo 30). A

Convenção sugere que as partes recorram ao apoio das organizações não-governamentais para

permitir a participação das comunidades locais (item d, artigo 50). Já no texto dedicado aos

programas de ação nacionais, sugere-se que seja assegurada a participação efetiva das

populações no planejamento das políticas, no processo de decisão, execução e revisão dos

programas (BRASIL.MMA, 2008). Define como condição básica para se identificar os fatores

que contribuem para a desertificação e as medidas de ordem prática para o combate, ter

clareza sobre o papel que cabe a cada ator social que atua ou vive nas ASD’s.

Ao incorporar as diversas recomendações da UNCCD, o PAN-Brasil assume que o

caráter participativo e o controle social são entendidos como: [...] uma fórmula permanente para o enriquecimento do planejamento e da gestão das ações previstas [...], tendo em vista conferir transparência e maior eficácia social às ações propostas. O controle social é também consagrado como a melhor arma contra o desperdício e a corrupção e como instrumento de consolidação de um Estado eficiente e ágil (BRASIL.MMA, 2005, p.82).

Concluído o Plano Nacional, sustenta-se que o processo de elaboração envolveu os

diferentes atores sociais, de forma ampla e transparente (BRASIL.MMA, 2005) e levou em

consideração, inclusive, “[...] o conhecimento tradicional da população local”, representando,

assim, um “avanço metodológico e uma demonstração de maturidade do Governo e da

Sociedade Civil” (IICA, 2004, p.10). No entanto, a análise de alguns documentos

(BRASIL.MMA, 2006, 2008a; IICA, 2004, 2005; NOGUEIRA, 2007; SEIA, 2006; VIEIRA;

MÁXIMO, 2007) permite que se questione sobre o efetivo envolvimento das populações

locais durante a construção do PAN-Brasil. A participação teria sido do tipo representativa e,

muito provavelmente, instrumental6. Isto porque, além de técnicos e gestores de órgãos

públicos federais e estaduais, teriam participado lideranças envolvidas com o tema

desertificação, principalmente representantes de organizações não-governamentais ligadas à

ASA. 6 A participação representativa se vale de decisões colegiadas (democracia participativa), com papel decisivo na alocação de

recursos e aprovação de projetos. Outra característica é a criação de vários organismos nas esferas estatais e municipais, reproduzindo a estrutura federal, encarregados de lidar com a questão ambiental. Na participação instrumental existe uma mobilização dos indivíduos por parte de agentes externos, com fins de conquistar poder e assim alcançar os objetivos previamente elaborados por técnicos e burocratas. Neste caso a população não toma parte nas decisões pré-definidas (SAYAGO, 2000).

A participação, como categoria, é discutida por Sayago (2000). Em seu conceito

sociológico, participação significa “[...] o grau de integração do indivíduo em um grupo,

sociedade ou instituição, expresso na intensidade, categoria e natureza dos contatos que

mantém com os demais”, o que pressupõe “alto nível de conscientização social e política”

(DICIONÁRIO DE CIENCIAS SOCIAIS, 1986, apud SAYAGO, 2000, p.41).

Neste conceito está implícito que participação implica projeto político de determinado

grupo ou comunidade. Ou seja, participar não significa simplesmente o indivíduo colaborar na

execução de determinado programa planejado por outros, mas comprometer-se diretamente

nos assuntos de seu interesse. Participação é um caminho que conduzirá os indivíduos ao

exercício político e, por conseqüência, à criação de espaços de discussão e, por fim, à

cidadania plena (SAYAGO, 2000).

Num Programa de combate à desertificação, como é o caso do PAN-Brasil, é

imprescindível que as ações derivem de discussões processadas nos fóruns locais, ou seja, nos

níveis mais próximos dos cidadãos residentes nas ASD’s. Afinal, o processo de desertificação

é decorrente também e, em muitos casos, exclusivamente da sua ação direta sobre o meio

ambiente. O envolvimento, por sua vez, leva à responsabilização e à valorização da proposta,

aumentando as possibilidades de êxito. Conforme Vita (2000, p.100), um bem, um direito ou uma oportunidade podem ser pouco valorizados por uma pessoa, ou mesmo sequer aparecer em sua escala de preferências, pela simples razão de que ela dificilmente pode desenvolver preferências por algo que não percebe – em geral, bastante realisticamente – como parte das circunstâncias de sua vida. É querer demais que uma pessoa tenha uma preferência por alternativas que ela não vê como incluídas no conjunto das opções que estão disponíveis para ela. [tradução do inglês].

Outro princípio contido na UNCCD é o da descentralização. Da mesma forma que a

participação, este princípio é assumido como um dos critérios de elaboração e implementação

do PAN-Brasil e, para tanto, requerendo ajustes institucionais e jurídicos. O Documento

sugere a criação ou o reforço dos quadros institucionais e jurídicos que permitam a aplicação da Convenção, visando, entre outros aspectos, a descentralização das estruturas e das funções administrativas relacionadas com a desertificação e a seca, envolvendo a participação das comunidades afetadas e da sociedade em geral (BRASIL.MMA, 2008, p.90).

Assim como a participação, o tema descentralização não é novidade do PAN-Brasil. Ele

permeia o discurso das políticas públicas ambientais brasileiras desde a concepção da Política

Nacional de Meio Ambiente (PNMA)7.

7 A Lei Federal n0 6.938 de 1981 criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) – do qual são membros os

municípios – e também instituiu a PNMA. Tal Lei foi incorporada à Constituição Federal (CF) de 1988. É nesta

Em sua essência, o processo de descentralização de políticas públicas apresenta algumas

vantagens. Pode-se citar a possibilidade de elaborar modelos de gestão em função das

peculiaridades locais, facilitar a participação social no processo de elaboração e ser mais

suscetível ao controle social. Porém, descentralizar pode não significar uma boa estratégia, em

virtude dos riscos envolvidos, dependendo dos contextos locais. Não se pode negar, por

exemplo, a vulnerabilidade institucional e administrativa na maioria dos municípios

localizados em ASD’s, o que dificulta o cumprimento das atribuições que lhes são delegadas.

Isso se agrava quando ocorre “transferência de competências” sem a transferência dos devidos

recursos (SCARDUA; BURSZTYN, 2003).

Observam-se dificuldades principalmente naqueles municípios de menor porte que, por

sinal, representam a maior parcela no País8. Um indicativo dessa fragilidade é o número de

Secretarias de Meio Ambiente: o País conta atualmente com 5.562 municípios, dos quais

somente 2.039 (37%) mantêm Secretaria de Meio Ambiente e destes, somente 122 (6%)

implantaram processos de Agenda 21 (ANAMMA, 2008).

Além disso, a descentralização não assegura necessariamente a efetiva participação dos

grupos de interesse da sociedade civil. No processo de negociação e construção do PAN-

Brasil participaram 400 instituições governamentais e não-governamentais, envolvendo 1.250

pessoas, em sua maioria técnicos, em encontros nacionais e 19 oficinas estaduais nos 11

estados (BRASIL.MMA, 2006), uma média de 54,5 pessoas/oficina. Considerando a extensão

das ASD’s e a quantidade de municípios aí inseridos (1.488), cabe indagar até que ponto as

populações locais estariam efetivamente representadas nessas oficinas. Ademais, cabe lembrar

que presença física não significa participação. Pode ser tão somente comparecimento.

No caso do GTIM, por um lado, a representação de órgãos de governo foi majoritária,

com mais de 80% dos membros; por outro, verificou-se um problema em termos de

distribuição espacial da representação da sociedade civil. Embora atuando em nome de redes9,

as Ong’s presentes nesse GT têm atuação específica nos estados de Pernambuco e Maranhão,

a despeito de as ASD’s terem abrangência em onze estados da federação. Também, em ambos

os casos é possível questionar qual a representatividade da representação (BURSZTYN,

Constituição que a preocupação com o meio ambiente é explícita pela primeira vez e os municípios ganham papel central, com o status de unidade federada com obrigações e competências, inclusive relativas ao meio ambiente, embora nem todos disponham de capacidade institucional, administrativa e financeira para cumpri-las (PHILIPPI JR., 1999; SCARDUA; BURSZTYN, 2003).

8 De acordo com dados do último Censo Populacional do IBGE, a população de 73% dos municípios brasileiros não ultrapassa os 20.000 habitantes. Tais municípios, em geral, são muito pobres, contando com baixa arrecadação, precárias estruturas institucionais e administrativas, baixos salários, carência de recursos financeiros, de infra-estrutura etc e com servidores de baixa qualificação profissional.

9A sociedade civil é representada pela Rede Internacional de Ongs sobre Desertificação (RIOD), pela Articulação do Semi-Árido (ASA), pela Fundação Grupo Esquel Brasil e pela Rede de Educação do Semi-Árido Brasileiro (RESAB). A representação dessas instituições, por sua vez, foi delegada a Ongs locais, sendo duas pernambucanas e uma maranhense.

2002). Ong´s são efetivamente representantes da sociedade civil? Se isso é verdadeiro, todos

os segmentos que vivem e atuam em ASD’s estariam efetivamente representados por essas

instâncias? Podem ser usados, por exemplo, subterfúgios para interferência de agentes

externos na orientação das ações coletivas locais ou mesmo para favorecer o clientelismo ou a

determinados grupos que não representam efetivamente a maioria. Ou seja, pode ocorrer

controle da sociedade local por parte de oligarquias ou elites locais, com o risco de cooptação

pelas minorias e direcionamento do processo para questões de seu interesse e/ou queda na

qualidade dos serviços (SAYAGO, 2000; SCARDUA; BURSZTYN, 2003). Além do mais,

existem segmentos mais organizados que outros e, conseqüentemente, melhor representados

nos processos. Ou seja, participação e descentralização correm o risco de tornarem-se uma

falácia do lado dos propositores e uma ilusão para as populações alvo de determinados

programas. Em se tratando de Brasil e, em especial, das ASD’s, a despeito de alguns avanços

em termos de democratização, vale lembrar a existência de um Estado ainda caracterizado

pelo paternalismo e clientelismo, no qual os atores hegemônicos não costumam separar o

público do privado.

Diante de toda a problemática apontada acima, o desafio de implantar o PAN-Brasil

tende a tornar-se ainda mais importante que o de sua elaboração. Apesar de bem intencionado,

corre o risco de ser apenas mais um programa sofisticado e pomposo como proposta, mas sem

condições práticas de produzir os resultados planejados. Observar a prática da execução do

Programa é o objetivo da seção que se segue.

5. A execução do PAN-Brasil: desprestígio e vícios de governança

O último item do documento do PAN-Brasil sugere providências imediatas, distribuídas

em quatro tópicos: i) jurídico-legais, referindo-se à necessidade de preparar um conjunto de

instrumentos normativos para suporte legal ao Programa e a seu sistema de gestão; ii)

mobilização popular, para realizar as atividades em conjunto com os segmentos

representativos da sociedade; iii) políticas, no sentido da negociação com instituições de

diferentes esferas do governo para apoio ao Programa, principalmente no que se refere à

criação de “institucionalidades necessárias ao exercício das funções de planejamento,

execução, avaliação e monitoramento do Programa”; iv) administrativas e operacionais, para

melhoria da capacidade técnico-operacional da secretaria executiva, assim como montar

instâncias operacionais nos governos estaduais, a fim de criar as condições de execução do

Programa (BRASIL.MMA, 2005, p.173).

Concluída a elaboração do Programa, a previsão era de que cada Estado brasileiro nele

inserido elaborasse seu plano de combate à desertificação, com o apoio técnico e financeiro

do Governo Federal. No entanto, tão logo foi lançado o Programa, mostraram-se os entraves

para realização de parcerias, cumprimento de acordos, repasse de recursos financeiros e

cooperação técnica para os Estados.

A proposta inicial de intersetorialidade e transversalidade esbarra nas dificuldades de

diálogo entre as diversas esferas do governo. Em decorrência, o Programa não tem

conseguido sequer estabelecer ligação com outros relacionados ao tema desertificação

(SUZULI, 2006; VIEIRA; MÁXIMO, 2007; DESERTIFICAÇÃO, 2005).

Outra questão refere-se à indisponibilidade de verbas ano após ano, desde sua criação.

Estima-se que seriam necessários investimentos da ordem de R$ 1,0 bilhão por ano até 2020,

para que fossem recuperadas as ASD’s no Brasil (KLEBER, 2007). Isso equivale a

praticamente o total gasto pelo MMA em 2008 em Gestão Ambiental, cerca de R$ 1,35 bilhão

(CONTAS ABERTAS, 2009). No entanto, da verba de R$49,76 milhões autorizada em

orçamento para utilização nos anos 2004 a 2009, somente R$8,59 milhões foram gastos até

abril deste ano, o equivalente a 17,27% do total (Tabela 2). No ano de 2006, 50% dos recursos

destinados ao Programa foram contingenciados. As dificuldades de repasse foram atribuídas

aos problemas decorrentes de um ano eleitoral (SUZUKI, 2006a) e aos limites orçamentários

impostos pelo Poder Executivo. Para o ano de 2007, o Governo Federal autorizou uma verba

de R$10,79 milhões. No entanto, apenas 34% destes recursos foram efetivamente aplicados.

O ano de 2008, além sofrer redução na dotação autorizada pelo Poder Executivo, em cerca de

18% relativamente ao ano anterior, foi também o de menor percentual de recursos

efetivamente aplicados durante o período de vigência do Programa. Para 2009, a julgar pelos

recursos liberados até o mês de abril, se configura uma situação semelhante à dos anos

anteriores (Tabela 2).

Tabela 2 – Dotação orçamentária do PAN-Brasil – Período: 2004 a 2009

Dotação Orçamentária

Ano Autorizada Paga % Pago/Autorizado 2004 (*) 2.300.000,00 790.000,00 34,34 2005 7.264.698,00 2.112.500,75 29,00 2006 1.124.698,00 498.751,31 44,35 2007 10.797.198,00 3.663.543,22 33,93 2008 8.879.000,00 1.464.448.25 16,49 2009 19.400.000,00 65.331,07 (**) 0,34 Total 49.765.594,00 8.594.574,58 17,27

Fonte: www.contasabertas.com; (*) Fonte: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/320816.pdf; (**) desembolso até início de abril.

Com relação aos planos estaduais de ação, em pleno ano de 2009 ainda não tiveram sua

elaboração concluída, apesar da mobilização inicial de cerca de 250 entidades da sociedade

civil (SUZUKI, 2006; BOURSCHEIT, 2009). Somente no ano de 2006 foram firmados os

primeiros acordos de cooperação técnica entre o MMA e Estados, ainda assim com problemas

no andamento do processo (SEIA, 2006)10. No caso do Maranhão, concluída a elaboração do

Plano de Ação, o recebimento da contrapartida do Governo Federal teria sido inviabilizado,

por descumprimento dos prazos legais (SUZUKI, 2006). Isso impossibilitava a

implementação do Plano maranhense, visto que o ajuste fiscal e financeiro restringira os

gastos públicos daquele Estado. Para se ter idéia, o orçamento do Maranhão em 2006, para o

meio ambiente, era de R$500 mil (SUZUKI, 2006), montante insignificante diante da

dimensão da problemática da desertificação.

Tal desprestígio do Programa dentro do próprio governo teria contribuído para o

arrefecimento dos ânimos da ASA (principal articulador da sociedade civil), refletindo no seu

fraco desempenho apresentado em 2006 (ANTONIOLI, 2007; RTS, 2007).

Note-se que, apesar de formalmente se transformar em programa prioritário de governo,

inclusive inserido com dotação orçamentária no PPA-2004/2007, cinco anos depois o PAN-

Brasil ocupa um espaço que nada tem a ver com aquele planejado por seus formuladores. As

ações efetivadas concentraram-se principalmente no apoio a pequenos projetos em ações

isoladas. Como exemplos, citem-se os editais publicados em 2007 e 2008, do Fundo de

Iniciativas Locais de Combate à Desertificação, cujo objetivo era possibilitar experiências e

aprendizagens no tocante ao combate à desertificação. Referidos editais disponibilizaram o

irrisório montante de R$ 500 mil cada, para projetos com orçamento limitado em R$ 25 mil.

Cada um deles selecionou 13 projetos distribuídos por diversos pontos das ASD’s

(NOGUEIRA, 2007; ADEC, 2008). Outras ações citadas no relatório de avaliação

(BRASIL.MMA, 2006) são, na verdade, oriundas de programas anteriores, tais como: Bolsa

Família, Programa Um Milhão de Cisternas, Proágua, Pronaf, PNMA, dentre outros.

Aos problemas decorrentes do desprestígio do Programa, somam-se outros impostos

pelo desvirtuamento dos atributos da governança, caracterizando uma governança viciosa

(Bursztyn, 2009). A questão crucial tem a ver com o jogo político e a estrutura de poder,

ambos ancorados nas características culturais brasileiras persistentes desde a Colônia

(BURSZTYN, 1999; FAORO, 2001). Derivam daí, contradições e obstáculos para o

10Os primeiros acordos envolveram os governos dos estados do Ceará, do Rio Grande do Norte e do Maranhão. Em setembro

de 2008, o MMA anunciou convênios de apoio técnico e financeiro com as agências GTZ e IICA, assegurando recursos de R$1,5 milhão, com o objetivo de concluir a elaboração e iniciar a execução dos planos estaduais de combate à desertificação, com previsão para conclusão em 2009 (LEÃO, 2008; BOURSCHEIT, 2009).

funcionamento da estrutura montada e materialização dos critérios da boa governança, já que

para tanto, necessitaria do respaldo de diversas instâncias públicas.

Por um lado, a conquista de espaço está ligada à conquista de poder que ocorre a cada

quatro anos, por ocasião da mudança de mandatários nas distintas esferas de governo. Este

processo tem dificultado a promoção de ações intragovernamentais e a articulação entre o

PAN-Brasil e demais programas direcionados às ASD´s, gerando descontinuidade ou

descaracterização dos mesmos, pondo em cheque a intersetorialidade planejada. Por outro

lado, no modo de funcionamento do Estado e da burocracia brasileiros são tênues os limites

entre o público e o privado, vulnerabilizando as condições de implementação da boa

governança. Um aparente processo participativo e democrático, muitas vezes serve apenas de

mecanismo para encobrir a reprodução de práticas paternalistas e clientelistas.

Da mesma forma, os desníveis existentes entre as burocracias centrais e as locais

representam uma fragilidade na coordenação do Programa, contribuindo para que processos

de descentralização não se reproduzam na prática tal como formalizados na proposta. Apesar

de constar o “fortalecimento institucional” como um dos eixos prioritários do PAN-Brasil, os

níveis locais de governos sofrem de fraquezas, impedindo que assumam responsabilidades e

se concentrem em suas atribuições essenciais. Servem de exemplos, a falta de infra-estrutura

para atender às demandas e a carência de profissionais com qualificação adequada. Com tais

deficiências, ao invés de assegurar democracia na tomada de decisão, a proposta de

descentralização pode permitir práticas ilegítimas por parte daqueles que detêm o poder.

Todas estas questões são reais e fazem parte do dia-a-dia da administração pública dos

Estados e pequenos municípios de abrangência das ASD’s. O conjunto desses elementos

exerce influência, em variados graus, na performance do PAN-Brasil.

Considerações Finais

Dois movimentos simultâneos a partir da década de 1980 fortaleceram o tema

governança: de um lado, a disseminação das idéias e práticas neoliberais com conseqüente

redução do Estado; de outro, e em certa medida como conseqüência do primeiro, a crescente

pressão de um número cada vez maior de organizações não-governamentais por incorporar

agentes externos no processo político e na gestão de políticas públicas. Desde então, o tema

governança vem ocupando cada vez mais espaço na academia e no discurso de órgãos de

governo e da sociedade civil.

A despeito da diversidade de definições que recebe, governança sugere uma mudança

no modo de governar, a partir de uma lista de boas práticas, mais comumente denominadas de

critérios ou atributos da boa governança. O termo tornou-se panacéia nos últimos anos. A

incorporação dos critérios essenciais da boa governança tem sido uma condicionalidade em

projetos e políticas cuja elaboração e execução dependem do financiamento de organismos

bilaterais e multilaterais.

Seguindo a lógica global, no Brasil as políticas públicas têm assumido o discurso da boa

governança, incorporando diversos dos atributos nos processo de sua elaboração e execução.

Neste rol se inclui o PAN-Brasil, programa de combate à desertificação cuja elaboração

ocorreu entre os anos 2003 e 2004, atualmente em fase de execução. A fim de cumprir os

compromissos da UNCCD e dos organismos financiadores, de adotar os critérios da boa

governança na elaboração do Programa, foram tomadas providências no sentido de montar

uma complexa estrutura, requerendo, inclusive, a formalização de alguns instrumentos

jurídicos.

A metodologia de elaboração do PAN-Brasil proporcionou alguns avanços,

principalmente por criar um espaço para análise de problemas em suas diversas dimensões,

assim como divulgar a Convenção, seu conteúdo e as possibilidades de combate à

desertificação. Na etapa de execução, no entanto, dois problemas sobressaem: o desprestígio

político do Programa e a prática de vícios de governança. Apesar de o Programa estar inserido

no orçamento da União, é recorrente o contingenciamento dos recursos destinados ao seu

desenvolvimento, evidenciando o baixo nível de prioridade que o mesmo representa no

governo federal e dentro do próprio MMA.

Vale assinalar que, mesmo tendo sido construído sobre uma estrutura que permitiria a

intersetorialidade, a transversalidade das ações, a descentralização e a participação das

populações locais, na prática tais atributos não são efetivamente verificados. Observam-se

dificuldades de envolvimento efetivo das diversas instâncias governamentais com o

Programa, assim como de institucionalização do tema dentro do governo. Continuam

problemáticas as estruturas de Estados e principalmente de municípios das ASD’s. Os quadros

funcionais são deficientes e defasados em termos de qualificação para assumir as

responsabilidades a eles delegadas. Nas instâncias locais, muitas vezes os atributos da

governança, ao invés de servirem para tornarem-na “boa”, transformam-se em mecanismos

para encobrir práticas ilegítimas enraizadas nas estruturas de poder, tornando-a “viciosa”.

Tudo isso acontece não por falta de boas intenções ou de propostas ousadas na

formulação do Programa, mas porque no mundo real, as estruturas institucional,

administrativa e política brasileira impõem uma série de restrições e desafios.

Conclui-se, finalmente, que após cinco anos de sua elaboração, o PAN-Brasil apresenta

poucos resultados e corre o risco de se tornar mais um mero instrumento de retórica ao invés

de contribuir para o combate à desertificação nas ASD’s.

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