XVl Congresso del CLAD, Asunción, Paraguay, 2011

XVI Congresso del CLAD Asunción - Paraguay

Apresentação:

Profissionalização da Administração

Pública e Modelos Institucionais de

Convivência entre Políticos e Burocratas

nos Governos Democráticos

do Século XXI

E. A. Capuano, Dr. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental


Motivação: Carta Iberoamericana de la Función

Pública (aprovada na V Conferencia Iberoamericana

de Ministros de Administración Pública y Reforma del

Estado – Santa Cruz de la Sierra, Bolívia, 26 e 27 de

junho de 2003)

Questão Central: funções de direção nos governos

(atores e papeis na governança pública)

Problema: composição inadequada entre a techne

(dos burocratas) e a politica (dos executivos

políticos) nas democracias no Século XXI

Proposta: modelo profissional e produtivo de

governança pública nas modernas democracias

Estrutura da Apresentação


Antiguidade: monarcas lutando para se imporem à

aristocracia empregam burocratas civis e militares

Evolução: burocratas começam a constituir uma

casta poderosa no Estado absolutista (poder baseado

no conhecimento científico e técnico)

Estado Moderno: cresce o interesse dos apoiadores

políticos por funções executivas nos governos, que

passam a rivalizar com os burocratas profissionais;

desenvolve-se o conceito de “políticas públicas”

Max Weber: previa a ascenção da burocracia e a

“ditadura do funcionário” (modelo de dominação)

Histórico do Dualismo Politica x Techne

“pilares” da governança pública


Norberto Bobbio: tecnocracia e democracia são

conceitos antitéticos (na tecnocracia decidem

somente os que conhecem o assunto; na democracia

todos têm o direito de decidir sobre tudo); mas como

todo governo democrático se baseia em regras, torna-

se também, necessariamente, burocrático

Max Weber: a burocracia seria um “sistema de

controle científico da administração baseado em

regras”; e com ela surgem os advogados como outra

casta muito poderosa no comando do Estado

moderno, especialmente no “Estado napoleônico”

(onde prevalece o legalismo sobre o gerencialismo)

Democracia x Burocracia


Autocracia x Democracia

Demandas sociais são

controladas e limitadas pelo

governo

Meios de resposta do governo

não têm controles

Demandas sociais não são

controladas ou limitadas pelo

governo

Meios de resposta do governo

são controlados

Bobbio (1995): Il Futuro della Democracia

Consequências Lógicas:

(1) Não há governo democrático, ou mesmo qualquer sistema de governo no

Estado moderno, sem a presença de burocratas (os “tecnocratas”).

(2) Os políticos e executivos políticos precisam conhecer essas regras da

administração burocrática e considerá-las em suas funções.

(3) Governos democráticos são muito complexos, exigindo certa excelência

na burocracia (a cada lei aprovada no Parlamento, centenas de

regulamentos inferiores, em nível executivo, precisam ser elaborados).


Crítica da Burocracia

Conceito de “Tecnocracia”: na modernidade, surgiu nos anos 1920,

mas suas raízes históricas remontam à “República” de Platão, que

propôs o governo ideal como o governo dos “reis-filósofos”

Razão Científica: baseia-se no raciocínio lógico mais fundamental

desenvolvido pelo ser humano, no qual o critério de verdade do

conhecimento é o de causas e efeitos (em linguagem lógica clássica:

“se A, então B”; o fenômeno “B” tem como causa o fenômeno “A”)

Racionalidade Instrumental: a técnica (techne) seria o “saber fazer”

fundamentado tanto nos conhecimentos científicos e tecnológicos

como no conhecimento tácito de cada um

Vantagem da Burocracia: sua “racionalidade instrumental”

possibilita certa “previsibilidade” das coisas no dia-a-dia das

organizações, permitindo a associação conceitual dos meios (ou

recursos) com os fins (ou objetivos) colimados pela gestão – os

procedimentos burocráticos expressariam essa associação


Limites da “Tecnocracia”: Weber, apesar de reconhecer o avanço da

racionalidade técnica sobre aspectos anteriormente considerados

subjetivos nas decisões, reconhece também os limites dessa

“racionalidade instrumental” (não pode haver genuíno raciocínio

sobre valores, cuja escolha é arbitrária)

Problema do Julgamento: quando se busca racionalizar julgamentos

com regras, serão necessárias regras também para a aplicação

desses julgamentos; ou seja, regras para a aplicação das regras,

constituindo essa elaboração racional um processo interminável de

fundamentação dos julgamentos

Consequência Lógica: uma pessoa que decide por suas próprias

regras não consegue explicá-las sem uso de seus próprios valores

Consequência para a Democracia: os valores pelos quais se

fundamentam as regras burocráticas na Administração Pública

precisam se tornar valores comuns na sociedade (como, por

exemplo, os valores aplicados à gestão da coisa pública)


Aberbach, Putnam e Rockman (1981): pesquisa de campo seminal,

na década de 1970, sobre origens, perfis, papeis, crenças e

comportamentos de políticos e burocratas na Europa e nos EUA

Relacionamento entre Políticos e Burocratas (ABERBACH, PUTNAM,

ROCKMAN, 1981): Imagem I (modelo que presume uma dicotomia

entre “política” e “administração”); Imagem II (compartilhamento,

mas com perfis e papéis diversos); Imagem III (compartilhamento,

mas com atuações em níveis diferentes, emprestando os políticos

“energia” e os burocratas “equilíbrio” ao conjunto); e Imagem IV

(modelo “híbrido puro”)

Aberbach e Rockman (2006): em pesquisa recente, observaram uma

reversão da tendência de evolução para a Imagem IV (modelo

“híbrido puro”), retornando o relacionamento à Imagem II

(compartilhamento, mas com perfis e papeis distintos)

Políticos e Burocratas no

Comando do Estado Moderno


Gerais ou Globais: (1) custos crescentes com sistemas de educação

e saúde públicas; (2) envelhecimento da população; (3) desemprego

estrutural elevado; (4) deficits públicos crescentes em relação ao

PIB; (5) governos de coalizão muito ampla; (6) modelos de

governança pública ineficazes; (7) classe média crescendo; e (8)

redes sociais digitais se alastrando

Específicos: (1) ampliação da receita “gerencialista” de gestão

pública nos países anglo-saxônicos; (2) modelo “neo-weberiano”

nos países napoleônicos (misto de legalismo com gerencialismo); (3)

alta rotatividade de ministros em países sul-americanos; e (4) maior

percepção de rent seeking e corrupção pública

Consequências: (1) maior pressão sobre os sistemas de Welfare

State; (2) maior dificuldade de se construir consensos em políticas

públicas; (3) redução da competitividade dos países ocidentais (com

maior pressão sobre os sistemas fiscais e tributários dos países)

Cenários Sociotécnicos e Tendências


“Doença” de Baumol

Tempo

Índice de

Custos

Unitários

Médios

T1 T2 T3

Diferença de

Produtividade

Relativa Custos Médios

da Economia

Custos Médios

de Serviços

Sociais

Produtividade Constante

Novos modelos de gestão, avanços tecnológicos, salários constantes

Modelos de gestão obsoletos, salários crescentes


Envelhecimento no

Setor Público

Situação em 2005

Situação em 2010

Conclusões:

(1) aposentações

em massa nos

próximos anos

(2) Solução (?):


Consequências da Rotatividade de Ministros:

Novo Papel Institucional ?


Engenharia Política de Requisitos Modelo de Gestão: (1) com foco em resultados de desenvolvimento;

(2) mais próximo dos valores de mercado em termos de

produtividade e qualidade; e (3) mais consentâneo com os valores

públicos da cidadania democrática (participação e controle social)

Instituições Públicas: (1) mais dinâmicas para acompanhar a

evolução sociotécnica em curso; mas também (2) bastante estáveis,

previsíveis e confiáveis para suportar os riscos da política

Organizações Públicas: (1) mais profissionais; (2) mais abertas ao

cidadão; (3) modelos de tomada de decisão mais participativos e

transparentes; (4) processos de gestão mais eficazes, eficientes e

seguros; (5) gestores mais responsáveis e responsabilizáveis; (6)

gestores mais “gerentes”; (7) controles mais efetivos.

Políticas Públicas: empreitada cada vez mais complexa, desafiando

a capacidade epistemológica instalada

Modelo Weberiano

(Legalista)

Modelo NPM

(Gerencialista)

? vs.

XVI Congresso del CLAD Asunción - Paraguay Macroestrutura Governamental


Organização Pública Fundamentada

na Informação e no Conhecimento


Modelo de Composição Híbrida de

Perfis na Alta Gestão Pública

MP: Membro de Partido Político

EP: Executivo Político

BC: Burocrata de Carreira


Perfis Predominantes na Alta

Gestão Pública


Competências Esperadas

Domínio das teorias que embasam o estado-da-arte em

sua área temática (conhecimento científico e técnico)

Conhecimento pragmático dos compromissos

temáticos assumidos pelos governos perante a

sociedade (sensibilidade política)

Conhecimento dos meios que o aparelho de Estado

dispõe para cumprimento dos compromissos de

governo com a sociedade (experiência de gestão

governamental)

Conhecimento da evolução sociotécnica e seus

impactos na relação governo-sociedade (cultura geral)


Novo Executivo Governamental

• perfil híbrido, com formação e experiências multidisciplinares

• ética profissional: equilibra lealdade política com compromissos

democráticos constitucionais e princípios morais elevados

• utiliza com maestria o recurso “informação

• utiliza com maestria “interlínguas” (sabe comunicar-se com

públicos diversos, mas com linguagens comuns): os indicadores

podem assumir o papel de “interlínguas” em contextos

• experiência executiva comprovada nos temas de sua organização

(ressaltando-se, pela experiência, que um bom político pode ser um

péssimo executivo público, e vice-versa)

• compromisso gerencial contínuo de “fazer mais com menos”

• integrado a redes sociais em sua área profissional

• selecionado em sabatinas públicas por especialistas


Fim. Agradeço sua atenção!

Críticas e sugestões são bem vindas!

[email protected]

+55 (61) 9997-7110

mailto:[email protected]

Government & Nonprofit

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