Manual de direito administrativo josé dos santos carvalho filho - 27ª edição (2014)

;

JOSE DOS SANTOS CARVALHO FILHO

MANUAL DE DIREITO

ADMINISTRATIVO

27 Edio

Revista, ampliada e atualizada at 31.12.2013

SO PAULO EDITORA ATLAS S.A.- 2014

2011 by Editora Atlas S.A.

As 24 edies anteriores desta obra foram publicadas pela Lumen Juris; 25. ed. 2012 (3 impresses); 26. ed. 2013; 27. ed. 2014

Capa: Leonardo Hermano

Composio: Lino-Jato Editorao Grfica

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Carvalho Filho, Jos dos Santos

Manual de direito administrativo I Jos dos Santos Carvalho Filho. -27. ed. rev., ampl. e atual. at 31-12-2013.- So Paulo :Atlas, 2014.

Bibliografia.

ISBN 978-85-224-8741-7 ISBN 978-85-224-8742-4 (PDF)

1. Direito administrativo 2. Direito administrativo- Brasil. I. Ttulo.

12-00839 CDU-35

ndice para catlogo sistemtico:

1. Direito administrativo 35

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A Shirlei, com amor, pelo carinho e

incentivo que sempre recebi.

A Maurcio e Adriana, meus filhos.

A meus pais, que plantaram a semente.

jus gentium est quod naturalis ratio inter omnes homines constituit.

(O direito das gentes o que a razo natural constitui entre todos os homens.)

Como a vida o maior benefcio do universo e no h mendigo que no prefira a mi

sria morte, segue-se que a transmisso da vida, longe de ser uma ocasio de galanteio, a hora suprema da missa espiritual.

MACHADO DE ASSIS

SuMRIO

Nota do autor, li

Nota 27 edio, liii

Abreviaturas e siglas, lv

1 Direito Administrativo e Administrao Pblica, 1

I Introduo, 1

1 O Estado, 1

2 Poderes e Funes, 2

3 Funo Administrativa, 4

4 Federao, 5

4. 1 Caractersticas, 6

4.2 Autonomia: Capacidade de Autoadministrao, 6

5 Direito Administrativo, 7

5 . 1 Breve Introduo, 7

5 .2 Conceito, 8

5 .3 Relaes com Outros Ramos Jurdicos, 9

II Administrao Pblica: Sentidos, 1 1

1 Sentido Objetivo, 1 1

2 Sentido Subjetivo, 1 1

xii Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

III rgos Pblicos, 1 2

1 Introduo, 12

2 A Relao rgo/Pessoa, 13

2 . 1 Caracterstica Bsica, 1 3

2 .2 Criao e Extino, 1 3

3 Teorias de Caracterizao do rgo, 1 5

4 Conceito, 1 5

5 Capacidade Processual, 1 5

6 Classificao, 1 7 6 . 1 Quanto pessoa federativa, 1 7 6.2 Quanto situao estrutural, 1 7 6 .3 Quanto composio, 1 7

IV Agentes Pblicos, 1 8

V Princpios Administrativos, 1 8

1 Princpios Expressos, 1 9 1 . 1 Princpio da Legalidade, 1 9 1 .2 Princpio da Impessoalidade, 20 1 .3 Princpio da Moralidade, 21 1 .4 Princpio da Publicidade, 26 1 .5 Princpio da Eficincia, 30

2 Princpios Reconhecidos, 33 2 . 1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico, 34 2.2 Princpio da Autotutela, 35 2.3 Princpio da Indisponibilidade, 36 2 .4 Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos, 36 2 . 5 Princpio da Segurana ] urdica (Proteo Confiana) , 3 7 2 .6 Princpio da Precauo, 40

3 O Princpio da Razoabilidade, 41

4 O Princpio da Proporcionalidade, 43

VI Smulas, 44

Smulas Vinculantes, 44

2 Poderes e Deveres dos Administradores Pblicos, 45 I Introduo, 45

li Uso e Abuso de Poder, 46 1 Uso do Poder, 46

2 Poder-Dever de Agir, 46

3 Abuso do Poder, 48

3 . 1 Sentido, 48

3 .2 Formas de Abuso: Excesso e Desvio de Poder, 48

3 .3 Efeitos, 49

3 .4 Abuso de Poder e Ilegalidade, 50

III Poderes Administrativos, 5 1

1 Conceito, 5 1

2 Modalidades, 5 1

2. 1 Poder Discricionrio, 5 1

SENTIDO, 5 1

LIMITAES AO PODER DISCRICIONRIO, 52

DISCRICIONARIEDADE E ARBITRARIEDADE, 53

ATIVIDADES VINCULADAS, 53

CONTROLE JUDICIAL, 53

Sumrio xiii

DISCRICIONARIEDADE E CONCEITOS JURDICOS INDETERMINADOS, 55

2 .2 Poder Regulamentar, 57

SENTIDO, 57

NATUREZA DO PODER REGULAMENTAR, 57

FORMALIZAO, 58

REGULAMENTAO TCNICA, 59

LEI E PODER REGULAMENTAR, 60

CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAO, 6 1

LEI PENDENTE DE REGULAMENTO, 62

REGULAMENTOS AUTNOMOS, 63

2.3 Poder de Polcia, 65

IV Deveres dos Administradores Pblicos, 65

1 Dever de Probidade, 65

2 Dever de Prestar Contas, 67

3 Dever de Eficincia, 68

V Hierarquia e Disciplina, 69

1 Hierarquia, 69

1 . 1 Efeitos, 69

1 .2 Subordinao e Vinculao, 70

1 .3 Hierarquia e Funes Estatais, 71

2 Disciplina Funcional, 72

2 . 1 Sentido, 72

2.2 Direito Penal e Direito Punitivo Funcional, 72

ILICITUDE PENAL E ADMINISTRATIVO-FUNCIONAL, 72

A APLICAO DAS SANES, 73

2.3 Procedimento de Apurao, 74

3 Poder de Polcia, 7 5

I Introduo, 75

II Sentido Amplo e Estrito, 76

xiv Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

III Conceito, 77

IV Poder de Polcia no Direito Positivo, 77

V Competncia, 78

VI Poder de Polcia Originrio e Delegado, 80

VII Polcia Administrativa e Polcia Judiciria, 82

VIII Fundamentos, 83

IX Finalidade, 84

X mbito de Incidncia, 84

XI Atuao da Administrao, 85

1 Atos Normativos e Concretos, 85

2 Determinaes e Consentimentos Estatais, 85

3 Atos de Fiscalizao, 86

XII Limites, 87

XIII Caractersticas, 87

1 Discricionariedade e Vinculao, 87

2 Autoexecutoriedade, 88

3 Coercibilidade, 9 1

XIV Legitimidade da Polcia Administrativa, 9 1

1 Requisitos Gerais de Validade, 9 1

2 Princpio da Proporcionalidade, 92

XV Sanes de Polcia, 93

XVI Smulas, 96

4 Ato Administrativo, 97

I Introduo, 97

1 Fatos Administrativos, 97

2 Atos da Administrao, 98

3 Atos Jurdicos e Atos Administrativos, 99

II Conceito, 1 00

1 Sujeitos da Manifestao de Vontade, 1 0 1

2 Regime Jurdico de Direito Pblico, 1 02

3 Silncio Administrativo, 103

III Elementos, 106

1 Competncia, 106

1 . 1 Sentido, 1 06

1 .2 Fonte, 107

1 .3 Caractersticas, 108

1 . 4 Critrios Definidores da Competncia, 108

1 .5 Delegao e Avocao, 109

2 Objeto, 1 1 O

2. 1 Sentido, 1 10

2.2 Requisitos de Validade, 1 1 O

2 .3 Discricionariedade e Vinculao, 1 1 1

3 Forma, 1 1 1

3 . 1 Sentido, 1 1 1

3 .2 Requisito de Validade, 1 12

3 .3 Princpio da Solenidade, 1 12

4 Motivo, 1 13

4. 1 Sentido, 1 13

4.2 Discricionariedade e Vinculao, 1 14

4.3 Motivo e Motivao, 1 1 4

4.4 Teoria dos Motivos Determinantes, 1 1 8

4.5 Congruncia entre o Motivo e o Resultado do Ato, 1 1 9

5 Finalidade, 1 20

5 . 1 Sentido, 1 20

5 .2 Finalidade e Objeto, 1 2 1

IV Caractersticas, 12 1

1 Imperatividade, 1 22

2 Presuno de Legitimidade, 1 22

3 Autoexecutoriedade, 123

V Mrito Administrativo, 125

1 Sentido, 125

2 Vinculao e Discricionariedade, 125

3 Controle do Mrito, 126

VI Formao e Efeitos, 127

1 Perfeio, 127

2 Eficcia, 128

3 Exequibilidade, 128

4 Validade, 129

VII Classificao, 1 30

1 Critrio dos Destinatrios: Atos Gerais e Individuais, 1 30

2 Critrio das Prerrogativas: Atos de Imprio e de Gesto, 1 30

Sumrio xv

3 Critrio da Liberdade de Ao: Atos Vinculados e Discricionrios, 1 3 1

4 Critrio da Interveno da Vontade Administrativa: Atos Simples, Compos-tos e Complexos, 1 3 1

5 Critrio dos Efeitos: Atos Constitutivos, Declaratrios e Enunciativos, 1 33

6 Critrio da Retratabilidade: Atos Revogveis e Irrevogveis, 1 3 3

7 Critrio da Executoriedade: Atos Autoexecutrios e No Autoexecutrios, 1 34

VIII Espcies, 1 34

1 Espcies Quanto Forma de Exteriorizao, 1 3 5

1 . 1 Decretos e Regulamentos, 135

xvi Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

1 .2 Resolues, Deliberaes e Regimentos, 1 3 7

1 .3 Instrues, Circulares, Portarias, Ordens de Servio, Provimentos e Avisos, 1 3 8

1 .4 Alvars, 1 3 8

1 .5 Ofcios, 1 38

1 .6 Pareceres, 1 39

1 . 7 Certides, Atestados e Declaraes, 141

1 . 8 Despachos, 142

2 Espcies Quanto ao Contedo, 142

2 . 1 Licena, 142

2.2 Permisso, 144

2.3 Autorizao, 146

2.4 Admisso, 148

2.5 Aprovao, Homologao e Visto, 148

2.6 Atos Sancionatrios, 149

2.7 Atos Funcionais, 1 5 1

IX Procedimento Administrativo, 1 52

X Extino dos Atos Administrativos, 1 53

1 Extino Natural, 153

2 Extino Subjetiva, 1 53

3 Extino Objetiva, 1 53

4 Caducidade, 1 54

5 Desfazimento Volitivo, 1 54

XI Invalidao (ou Anulao) , 155

1 Teoria das Nulidades, 155

1 . 1 Introduo, 1 55

1 .2 As Nulidades no Direito Privado, 155

1 . 3 A Controvrsia Doutrinria, 1 56

1 .4 A Terminologia Adotada, 1 56

2 Conceito e Pressuposto, 1 5 7

3 Quem Pode Invalidar, 1 58

4 Dever de Invalidar, 1 59

5 Autotutela e Contraditrio, 1 6 1

6 Efeitos, 1 63

7 Convalidao, 1 65

XII Revogao, 1 67

1 Conceito, 1 67

2 Pressuposto, 1 68

3 Fundamento, 1 69

4 Origem, 1 69

5 Efeitos, 1 69

6 Inocorrncia, 1 70

7 Revogao da Revogao, 1 7 1

XIII Smulas, 1 72

5 Contratos Administrativos, 173

I Introduo, 1 73

II Contratos da Administrao, 1 73

1 Contratos Privados da Administrao, 1 7 4

2 Contratos Administrativos, 1 7 4

III Conceito, 1 75

IV Disciplina Normativa, 1 75

1 Disciplina Constitucional, 1 75

2 Disciplina Legal, 1 76

V Sujeitos do Contrato, 1 77

1 Cenrio Geral, 1 77

Sumrio xvii

2 Normas Especficas: Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 1 78

VI Caractersticas, 1 80

1 A Relao Contratual, 1 80

2 A Posio Preponderante da Administrao, 1 80

3 O Sujeito Administrativo e o Objeto, 1 8 1

VII Espcies, 1 82

1 Contratos de Obras, 1 82

1 . 1 Sentido, 1 82

1 .2 Condies Especficas de Contratao, 1 82

1 .3 Regimes de Execuo, 1 83

2 Contratos de Servios, 1 84

2. 1 Servios de Publicidade, 1 86

3 Contratos de Fornecimento (ou Compras) , 187

4 Contratos de Concesso e de Permisso, 1 88

5 Alienaes e Locaes, 190

6 Outras Espcies, 1 92

VIII Clusulas de Privilgio, 193

1 Sentido, 193

2 Alterao Unilateral, 1 94 3 Resciso Unilateral, 196

3 . 1 Motivos, 1 9 6

3 . 2 Efeitos, 1 97

3 .3 A Exceo de Contrato No Cumprido, 197

4 Sanes Extracontratuais, 1 99

IX Equao Econmico-Financeira, 1 99

1 Sentido, 1 99

xviii Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

2 Efeitos, 200

3 Reajuste e Reviso, 200

X Formalizao, 202

1 Instrumento, 202

2 Solenidades, 202

3 Clusulas Essenciais, 203

4 Garantias, 203

XI Durao do Contrato, 204

XII Prorrogao do Contrato, 206

XIII Renovao do Contrato, 207

XIV Inexecuo do Contrato, 207

1 Introduo, 207

2 Inexecuo Culposa, 208

3 Inexecuo Sem Culpa, 212

3 . 1 Teoria da Impreviso, 213

3 .2 O Fato do Prncipe, 2 13

3 .3 Caso Fortuito e Fora Maior, 214

XV Extino do Contrato, 2 1 5

1 Cumprimento do Objeto, 2 1 5

2 Trmino do Prazo, 2 1 5

3 Impossibilidade Material ou Jurdica, 2 1 6

4 Invalidao, 2 1 6

5 Resciso, 2 1 8

5 . 1 Resciso Amigvel, 2 1 8

5 .2 Resciso Judicial, 2 1 8

5 . 3 Resciso Administrativa, 2 1 9

5 . 4 Resciso por Arbitragem, 220

XVI Sanes Administrativas, 221

XVII Crimes e Penas, 224

XVIII Convnios Administrativos, 225

XIX Consrcios Pblicos, 228

6 Licitao, 237 I Introduo, 23 7

II Conceito, 238

III Natureza Jurdica, 238

IV Disciplina Normativa, 239

1 Disciplina Constitucional, 239

2 Disciplina Legal, 240

V Destinatrios, 241

VI Fundamentos, 243

1 Moralidade Administrativa, 243

2 Igualdade de Oportunidades, 244

VII Objeto, 244

VIII Princpios, 245

1 Princpios Bsicos, 245

1 . 1 Princpio da Legalidade, 245

1 .2 Princpios da Moralidade e da Impessoalidade, 246

1 .3 Princpio da Igualdade, 246

1 .4 Princpio da Publicidade, 24 7

1 . 5 Princpio da Probidade Administrativa, 247

Sumrio XIX

1 . 6 Princpio da Vinculao ao Instrumento Convocatrio, 248

1 . 7 Princpio do Julgamento Objetivo, 248

2 Princpios Correlatos, 249

IX Dispensa de Licitao, 252

1 Introduo, 252

2 Critrio de Valor, 254

3 Situaes Excepcionais, 254

4 Gneros Perecveis e Obras de Arte, 256

5 Desinteresse na Contratao, 257

6 Entidades Sem Fins Lucrativos, 257

7 Disparidade de Propostas, 259

8 Interveno no Domnio Econmico, 260

9 Complementao do Objeto, 260 10 Pessoas Administrativas, 261 1 1 Locao e Compra de Imvel, 263 12 Negcios Internacionais, 263 13 Pesquisa Cientfica e Tecnolgica, 264 14 Energia Eltrica, 265 1 5 Transferncia de Tecnologia, 266 1 6 Consrcios Pblicos e Convnios de Cooperao, 267 1 7 Navios, Embarcaes, Aeronaves e Tropas, 267

1 8 Peas no Perodo de Garantia Tcnica, 268 19 Materiais de Uso Militar, 269 20 Catadores de Materiais Reciclveis, 2 70 21 Agricultura Familiar e Reforma Agrria, 271 22 Produtos Estratgicos para o SUS, 27 1

23 Programa de Cisternas e Acesso gua, 272

X Inexigibilidade de Licitao, 272

1 Fornecedor Exclusivo, 273

2 Atividades Artsticas, 274

3 Servios Tcnicos Especializados, 275

xx Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

XI Modalidades, 276

1 Concorrncia, 2 77

1 . 1 Sentido, 277

1 .2 Tipos, 277

1.3 Caractersticas, 278

2 Tomada de Preos, 278

2. 1 Sentido, 278

2.2 Registros Cadastrais, 279

2.3 Caractersticas, 280

3 Convite, 280

4 Concurso, 282

5 Leilo, 283

XII Procedimento, 283

1 Formalizao, 283

2 Edital, 284

3 Habilitao, 287

4 Procedimento Seletivo, 292

4. 1 Normas Gerais, 292

4.2 Julgamento da Habilitao, 293

4.3 Julgamento das Propostas, 293

4.4 Fatores e Critrios de Julgamento, 294

4.5 Tipos de Licitao, 294

4.6 Classificao, 295

5 Resultados e Efeitos, 296

6 Homologao e Adjudicao, 298

7 Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC) , 300

XIII Anulao, 301

XIV Revogao, 303

XV Recursos Administrativos, 304

XVI Infraes Administrativas, Crimes e Penas, 305

XVII O Prego: Nova Modalidade, 308

1 Introduo, 308

2 mbito de Incidncia, 308

3 Complementaridade da Disciplina, 309

4 Facultatividade na Adoo, 3 1 O

5 Caracterstica Bsica e Modalidades, 3 1 1

6 Objeto da Contratao, 3 12

7 Fase Interna, 3 13

8 Fase Externa, 3 1 4

9 Convocao, 3 1 4

1 0 Sesso, 3 1 6

1 1 julgamento das Propostas, 3 1 7

12 Anlise da Habilitao, 3 1 8

1 3 Classificao Final e Recursos, 3 1 9

1 4 Adjudicao e Homologao, 320

15 Vedaes, 320

1 6 Sanes, 320

17 Desfazimento, 321

18 Formalizao e Controle, 321

XVIII Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 322

XIX Servios de publicidade, 325

7 Servios Pblicos, 327

I Introduo, 32 7

11 Conceito, 328

III Caractersticas, 329

1 Sujeito Estatal, 329

2 Interesse Coletivo, 330

3 Regime de Direito Pblico, 330

IV Classificao, 3 3 1

1 Servios Delegveis e Indelegveis, 3 3 1

2 Servios Administrativos e de Utilidade Pblica, 332

3 Servios Coletivos e Singulares, 332

4 Servios Sociais e Econmicos, 333

V Titularidade, 334

1 Competncia, 334

2 Regulamentao, 337

3 Controle, 338

VI Princpios, 338

1 Princpio da Generalidade, 339

2 Princpio da Continuidade, 339

3 Princpio da Eficincia, 344

4 Princpio da Modicidade, 344

VII Remunerao, 344

VIII Usurios, 348

1 Direitos, 349

2 Deveres, 350

IX Execuo do Servio, 3 5 1

1 Execuo Direta, 351

2 Execuo Indireta, 352

2 . 1 Noo, 352

Sumrio XXI

xxn Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

2.2 Descentralizao, 352

2.2.1 Delegao Legal, 354

2.2.2 Delegao Negocial: Particulares em Colaborao, 354

3 Novas Formas de Prestao dos Servios Pblicos, 355

3.1 Desestatizao e Privatizao, 355

3.2 Gesto Associada, 359

3.3 Regimes de Parceria, 36 1

3.3.1 Regime de Convnios Administrativos, 362

3.3.2 Regime dos Contratos de Gesto (as Organizaes Sociais) , 362

3.3.3 Gesto por Colaborao (Organizaes da Sociedade Civil de In-teresse Pblico) , 366

X Smulas, 369

8 Concesso e Permisso de Servios Pblicos, 3 71 I Introduo, 371

II Fontes Normativas, 373

1 Fonte Constitucional, 3 73

2 Fonte Infraconstitucional, 3 73

III Concesso de Servios Pblicos (Concesso Comum) , 374

1 Modalidades, 3 7 4

2 Concesso de Servio Pblico Simples, 374

2.1 Conceito, 374

2.2 Objeto, 375

3 Concesso de Servio Pblico Precedida da Execuo de Obra Pblica, 376

3.1 Nomenclatura, 376

3.2 Conceito, 377

3.3 Objeto, 377

4 Natureza ]urdica, 378

4.1 O Carter Contratual, 378

4.2 Concesso e Permisso, 380

5 A Relao Contratual, 381

6 A Supremacia do Concedente, 38 1

7 A Natureza do Concessionrio e do Concedente, 382

8 Concesso a Empresas Estatais, 382

9 Exigncia de Licitao, 384

9.1 O Carter de Obrigatoriedade, 384

9.2 Modalidade Licitatria, 385

9.3 O Edital, 385

9.4 Critrios de Julgamento, 386

9.5 Fatores de Desclassificao, 387

9.6 Participao de Empresas Estatais, 387

10 Mutabilidade, 388

11 Poltica Tarifria, 389

12 Anlise do Pacto de Concesso, 394

1 2.1 Autorizao Legal, 394

1 2.2 Clusulas Essenciais, 395

1 2.3 A Responsabilidade do Concessionrio, 397

1 2.4 Transferncia de Encargos, 399

12.5 Alterao do Concessionrio, 399

12.6 Cesso de Crditos Operacionais, 400

13 Encargos do Concedente, 401

1 3.1 Fiscalizao, 401

1 3.2 Interveno na Propriedade Privada, 402

1 3.3 Outros Encargos Pertinentes, 403

1 4 Encargos do Concessionrio, 403

1 4.1 O Servio Adequado, 403

14.2 Transparncia na Execuo, 404

14.3 As Contrataes do Concessionrio, 405

1 5 Direitos e Obrigaes dos Usurios, 405

1 6 Prazo da Concesso, 408

17 Interveno na Concesso, 408

17.1 Sentido, 408

1 7.2 Procedimento, 409

1 8 Extino, 41 O

1 8.1 Termo Final do Prazo, 410

1 8.2 Anulao, 4 1 1

1 8.3 Resciso, 411

1 8.4 Caducidade, 412

1 8.5 Encampao, 414

1 8.6 Falncia e Extino da Concessionria, 415

1 9 Reverso, 41 5

20 Concesses Anteriores, 417

21 Controle dos Servios Concedidos, 419

22 Concesso Florestal, 420

IV Permisso de Servios Pblicos, 422

1 Conceito e Objeto, 422

2 Natureza jurdica, 422

3 Diferena entre Concesso e Permisso, 423

4 A Permisso Condicionada, 425

5 Referncias Constitucionais, 426

6 Responsabilidade Civil, 426

Sumrio xxiii

xxiv Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

7 Aplicao de Regras Idnticas s das Concesses, 426

8 Extino, 427

8.1 Termo Final do Prazo, 427

8.2 Anulao, 428

8.3 Encampao, 428

8.4 Caducidade, 429

8.5 Desfazimento por Iniciativa do Permissionrio (Resciso) , 429

V Concesso Especial de Servios Pblicos (Parcerias Pblico-privadas), 430

1 Introduo, 430

2 Conceito e Natureza jurdica, 432

3 Modalidades e Incidncia Normativa, 433

4 Objeto, 434

5 Caractersticas e Diretrizes, 436

6 Clusulas Essenciais, No Essenciais e Vedaes, 438

7 Contraprestao e Garantias, 440

8 Sociedade de Propsito Especfico, 444

9 Licitaes, 445

9. 1 Introduo, 445

9.2 Modalidade e Condies, 446

9.3 Edital, 447

9.4 Procedimento, 449

VI Autorizao, 450

VII Smulas, 454

9 Administrao Direta e Indireta, 455 I Noes Introdutrias, 455

1 Federao e Autonomia, 455

2 Poderes e Funes. A Funo Administrativa, 456

3 Administrao Pblica, 457

4 Organizao Administrativa: Centralizao e Descentralizao, 457

5 Princpios Regedores da Administrao Pblica, 458

II Administrao Direta, 459

1 Conceito, 459

2 Natureza da Funo, 459

3 Abrangncia, 460

4 Composio, 460

5 Contratos de Gesto, 46 1

III Administrao Indireta, 463

1 Conceito, 463

2 Natureza da Funo, 463

3 Abrangncia, 464

4 Composio, 464

5 Administrao Fundacional, 466

6 Entidades Paraestatais, 466

7 Princpios da Administrao Indireta, 468

7.1 Princpio da Reserva Legal, 468

7.2 Princpio da Especialidade, 469

7.3 Princpio do Controle, 470

8 Categorias Jurdicas, 471

IV Autarquias, 472

1 Introduo, 4 72

1 .1 Terminologia, 4 72

1 .2 Autarquia e Autonomia, 472

1 .3 Autarquias Institucionais e Territoriais, 473

2 Conceito, 4 73

3 Referncias Normativas, 474

4 Personalidade Jurdica, 4 7 4

5 Criao, Organizao e Extino, 476

6 Objeto, 476

7 Classificao, 4 77

7.1 Quanto ao Nvel Federativo, 477

7.2 Quanto ao Objeto, 478

Sumrio xxv

7.3 Quanto ao Regime Jurdico (Autarquias de Regime Especial) , 482

8 Patrimnio, 487

9 Pessoal, 487

10 Controle Judicial, 488

11 Foro dos Litgios Judiciais, 489

1 2 Atos e Contratos, 490


14 Prerrogativas Autrquicas, 491

1 5 Agncias Autrquicas Reguladoras e Executivas, 493

1 5.1 Agncias Reguladoras, 494

1 5.2 Agncias Executivas, 496

16 Associaes Pblicas, 498

V Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista, 499

1 Introduo, 499

2 Conceito, 500

3 Referncias Normativas, 501

4 Personalidade Jurdica, 501

5 Criao e Extino, 502

5.1 Subsidirias, 502

xxvi Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

6 Objeto, 504

7 Regime Jurdico, 506

7.1 Regime Tributrio, 509

8 Diferenas entre as Entidades, 511

8.1 A Constituio do Capital, 512

8.2 A Forma Jurdica, 513

8.3 O Foro Processual para Entidades Federais, 514

9 Patrimnio, 514

1 O Pessoal, 5 1 6

1 1 Atos e Contratos, 518

12 Falncia e Execuo, 520

1 3 Responsabilidade Civil, 523

VI Fundaes Pblicas, 524

1 Introduo, 524

2 A Polmica sobre a Natureza Jurdica das Fundaes, 525

2.1 Conceito no Decreto-lei n 200/1967, 528

2.2 O Tratamento da Matria, 529

3 Caracterstica Fundamental, 529

4 Objeto, 530

5 Criao e Extino, 531

6 Regime Jurdico, 532

6.1 Prerrogativas, 532

6.2 Privilgios Tributrios, 533

7 Patrimnio, 533

8 Pessoal, 534

9 Controle, 534

9.1 Controle Institucional, 534

9.2 Controle do Ministrio Pblico, 535

9.3 Controle Judicial, 536

10 Foro dos Litgios, 536

1 1 Atos e Contratos, 53 7

1 2 Responsabilidade Civil, 537

VII Outras Pessoas Jurdicas Vinculadas ao Estado, 538

1 Introduo, 538

2 Pessoas de Cooperao Governamental (Servios Sociais Autnomos) , 538

2.1 Sentido, 538

2.2 Natureza jurdica, 539

2.3 Criao, 539

2.4 Objeto, 539

2.5 Recursos Financeiros, 541

2.6 Ausncia de Fins Lucrativos, 541

2. 7 Controle, 542

2.8 Outros Aspectos do Regime Jurdico, 542

2.9 Privilgios Tributrios, 546

3 Organizaes Colaboradoras (ou Parceiras) , 54 7

VIII Anteprojeto de Normas Gerais da Administrao Pblica, 548

IX Smulas, 549

10 Responsabilidade Civil do Estado, 551 I Introduo, 551

1 Responsabilidade. Noo Jurdica, 551

1 .1 Tipos de Responsabilidade, 552


3 O Dano e a Indenizao, 553

4 Os Sujeitos do Cenrio, 554

II Evoluo, 554

1 A Irresponsabilidade do Estado, 554

2 Teoria da Responsabilidade com Culpa, 555

3 Teoria da Culpa Administrativa, 555

4 Teoria da Responsabilidade Objetiva, 556

Sumrio xxvii

5 Fundamento da Responsabilidade Objetiva: A Teoria do Risco Administrativo, 556

III Direito Brasileiro, 557

1 O Cdigo Civil, 557

2 Constituio Federal, 558

3 Anlise dos Elementos Constitucionais, 560

3 . 1 Pessoas Responsveis, 560

3.2 Agentes do Estado, 562

3 .3 A Duplicidade de Relaes Jurdicas, 563

IV Aplicao da Responsabilidade Objetiva, 564

1 Pressupostos, 564

2 nus da Prova: Inverso, 566

3 Participao do Lesado, 566

4 Fatos Imprevisveis, 567

5 Atos de Multides, 569

6 Danos de Obra Pblica, 570

7 Condutas Omissivas, 571

8 Responsabilidade Primria e Subsidiria, 574

V Atos Legislativos, 575

1 Regra Geral, 575

2 Leis Inconstitucionais, 576

xxviii Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

3 Leis de Efeitos Concretos, 577

4 Omisso Legislativa, 578

VI Atos Judiciais, 579

1 Atos Administrativos e Jurisdicionais, 579

2 Condutas Dolosas, 580

3 Condutas Culposas, 580

VII Reparao do Dano, 582

1 A Indenizao, 582

2 Meios de Reparao do Dano, 582

3 Prescrio, 583

4 Sujeito Passivo da Lide, 584

5 Denunciao Lide, 586

VIII O Direito de Regresso, 588

1 Sentido, 588

2 Meios de Soluo, 588

3 Causa de Pedir, 589

4 Interesse de Agir, 589

5 Prescrio, 590

IX Smulas, 591

11 Servidores Pblicos, 593 I Agentes Pblicos, 593

1 Sentido, 593

2 Classificao, 594

2.1 Agentes Polticos, 594

2.2 Agentes Particulares Colaboradores, 595

2.3 Servidores Pblicos, 596

3 Agentes de Fato, 597

II Servidores Pblicos, 598

1 Sentido, 598

2 Caractersticas, 599

3 Classificao, 600

3.1 Servidores Pblicos Civis e Militares, 600

3.2 Servidores Pblicos Comuns e Especiais, 60 1

3.3 Servidores Pblicos Estatutrios, Trabalhistas e Temporrios, 60 1

III Regimes Jurdicos Funcionais, 602

1 Regime Estatutrio, 603

2 Regime Trabalhista, 605

2.1 Regime de Emprego Pblico, 606

3 Regime Especial, 608

4 Regime Jurdico nico, 6 12

IV Organizao Funcional, 6 1 4

1 Quadro Funcional, 614

2 Cargos, Empregos e Funes Pblicas, 6 15

3 Classificao dos Cargos, 6 1 6

4 Criao, Transformao e Extino de Cargos, 6 1 9

5 Provimento, 622 5.1 Tipos de Provimento, 6235.2 Formas de Provimento, 623

6 Investidura: Nomeao, Posse e Exerccio, 625 7 Reingresso, 625 8 Vacncia, 628 9 Direito Adquirido dos Servidores, 629 1 O Cesso de Servidores, 631

V Regime Constitucional, 632

1 Concurso Pblico, 632 1 . 1 Sentido, 632 1 .2 Fundamento, 634 1 .3 Alcance da Exigncia, 635 1 .4 Inexigibilidade, 638 1 .5 Concurso Interno, 639 1 .6 Inscrio e Aprovao, 640 1. 7 Validade, 6451.8 Precedncia na Convocao, 646 1.9 Sano, 647 1 . 1 O Resultado do Concurso, 64 7 1 . 1 1 Invalidao do Concurso, 650

2 Acessibilidade, 653

2.1 Sentido, 653

2.2 Incidncia, 653

2.3 Requisitos de Acesso, 654

2.4 Sexo e Idade, 662

2.5 Exame Psicotcnico, 665

2.6 Acesso Profissional ao Idoso, 667

3 Acumulao de Cargos e Funes, 668

3. 1 Regra Geral, 668

3.2 Situaes de Permissividade, 669

3.3 Efeitos, 673

3.4 Ingresso em Nova Carreira, 674

3.5 Convalidao Constitucional, 676

4 Estabilidade, 676

4 . 1 Noo do Instituto, 676

4.2 Estabilizao Constitucional, 678

Sumrio xxix

xxx Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

4.3 Estgio Probatrio, 679

4.4 Estabilidade e Efetividade, 682

4.5 Demisso e Exonerao, 683

4.6 Exonerao Conversvel em Demisso, 686

4. 7 Servidores Trabalhistas, 687

4.8 Vitaliciedade, 690

5 Regime Previdencirio: Aposentadorias e Penses, 691

5 . 1 Previdncia do Servidor Pblico, 691

SENTIDO, 691

REGIMES DE PREVIDNCIA, 692

CONTRIBUTIVIDADE E SOLIDARIEDADE, 695

CONTRIBUIES E BENEFCIOS, 698

FUNDOS PREVIDENCIRIOS, 70 1

PREVIDNCIA COMPLEMENTAR, 70 1

5.2 Aposentadoria, 705

CONCEITO, 705

REGIME JURDICO, 708

MODALIDADES, 708

APOSENTADORIA DOS PROFESSORES, 713

REQUISITOS E CRITRIOS DIFERENCIADOS (APOSENTADORIA ESPECIAL) , 714

PROVENTOS, 715

CUMULAO DE PROVENTOS, 718

REVISO DE PROVENTOS, 721

CONTAGEM DE TEMPO, 722

DIREITO ADQUIRIDO, 724

SITUAES CONSUMADAS, 726

SITUAES TRANSITRIAS, 729

SITUAES TRANSITRIAS EM FACE DA EC N 20/1998, 730

SITUAES TRANSITRIAS EM FACE DA EC N 41/2003, 732

RENNCIA APOSENTADORIA (DESAPOSENTAO) , 733CASSAO DA APOSENTADORIA, 735

APOSENTADORIA PELO REGIME GERAL DA PREVIDNCIA SOCIAL, 736

5.3 Penses, 737

SENTIDO, 73 7

DISCIPLINA JURDICA, 738

6 Disponibilidade, 7 40

6.1 Sentido, 7 40

6.2 Pressupostos, 74 1

6.3 Incidncia, 742

6.4 Efeitos, 743

6.5 A Questo dos Proventos, 743

7 Mandato Eletivo, 745

8 Sistema Constitucional de Remunerao, 747

8.1 Remunerao, 747

REMUNERAO BSICA, 747

VANTAGENS PECUNIRIAS, 750

8.2 Reviso Remuneratria, 754

8.3 Irredutibilidade, 757

8.4 Isonomia, 759

8.5 Vinculao e Teto, 760

8.6 Pagamento com Atraso, 766

8. 7 Pagamento a maior, 767

9 Associao Sindical e Direito de Greve, 768

9.1 Associao Sindical, 768

9.2 Greve, 770

10 Direitos Sociais dos Servidores, 774

VI Responsabilidade dos Servidores Pblicos, 776


2 Responsabilidade Penal, 778

3 Responsabilidade Administrativa, 779

Sumrio XXXI

4 Efeitos da Deciso Penal nas Esferas Civil e Administrativa, 780

4.1 Repercusso na Esfera Civil, 780

4.2 Repercusso na Esfera Administrativa, 781

4.3 Crimes Funcionais, 781

4.4 Condenao, 78 1

4.5 Absolvio, 782

4.6 Crimes No Funcionais, 783

4. 7 Condenao, 783

4.8 Absolvio, 784

4.9 Absolvio na Esfera Administrativa, 784

VII Smulas, 784

12 Interveno do Estado na Propriedade, 789 I Introduo, 789

1 Breve Histrico, 789

2 Propriedade, 790

11 Interveno do Estado, 791

1 Sentido, 791

2 Quadro Normativo Constitucional, 792

III Competncia, 792

xxxii Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

IV Fundamentos, 793

1 Supremacia do Interesse Pblico, 793

2 Funo Social da Propriedade, 794

V Modalidades, 795

VI Servido Administrativa, 796

1 Sentido e Natureza Jurdica, 796

2 Fundamentos, 797

3 Objeto, 798

4 Formas de Instituio, 799

5 Extino, 801

6 Indenizao, 80 1


VII Requisio, 803

1 Sentido, 803

2 Fundamentos, 804

3 Objeto e Indenizao, 805

4 Instituio e Extino, 805


VIII Ocupao Temporria, 807

1 Sentido e Objeto, 807

2 Fundamentos, 808

3 Modalidades e Indenizao, 808

4 Instituio e Extino, 809

5 Caractersticas, 8 1 O

IX Limitaes Administrativas, 8 10

1 Sentido, 8 1 0

2 Natureza ] urdica, 8 1 2

3 Fundamentos, 8 1 3

4 Indenizao, 8 13

5 Caractersticas, 8 14

X Tombamento, 8 1 4 1 Sentido, 8 14 2 Fonte Normativa, 8 1 5 3 Fundamento, 8 16 4 Objeto, 8 17 5 Natureza jurdica, 8 18 6 Espcies, 8 19 7 Instituio, 820

7. 1 Desfazimento, 822

8 Processo Administrativo, 823

9 Efeitos, 824

10 Controle, 826

11 Outros Instrumentos Protetivos, 827

XI Smulas, 828

13 Desapropriao, 829

I Introduo, 829

11 Conceito, 830

III Natureza Jurdica, 831

IV Pressupostos, 831

V Fontes Normativas e Espcies, 832

VI Objeto, 835

1 Regra Geral, 835

2 Bens Pblicos, 836

3 Bens de Entidades da Administrao Indireta, 83 7

4 Margens dos Rios Navegveis, 839

VII Forma de Aquisio, 839

VIII Competncias, 840

1 Competncia Legislativa, 840

2 Competncia Declaratria, 841

3 Competncia Executria, 842

IX Destinao dos Bens Desapropriados, 843

1 Regra Geral, 843

2 Casos Especiais, 844

2. 1 Desapropriao por Zona, 844

2.2 Desapropriao Urbanstica, 845

2.3 Desapropriao por Interesse Social, 846

2.4 Desapropriao-Confisco, 846

X Fase Declaratria, 84 7

1 Declarao Expropriatria, 84 7

2 Contedo, 847

3 Formalizao, 849

4 Natureza Jurdica, 850

4. 1 Controle Judicial, 850

5 Efeitos, 851

6 Caducidade, 852

XI Fase Executria, 853

1 Via Administrativa, 853

2 Via Judicial, 854

XII Ao de Desapropriao, 855

1 Partes, 855

2 A Pretenso, 856

Sumrio xxxiii

xxxiv Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

3 A Contestao, 857

4 Imisso Provisria na Posse, 858

4.1 Permisso Legal, 858

4.2 Pressupostos, 859

4.3 Urgncia, 859

4.4 Depsito Prvio, 860

4.5 Levantamento Parcial do Depsito, 861

5 Prova Pericial, 862

6 Interveno do Ministrio Pblico, 863

7 Sentena, 864

8 Transferncia da Propriedade, 865

XIII Indenizao, 866

1 Regra Geral, 866

2 Situaes Especiais, 869

3 Enfiteuse, Jazidas e Direito de Superfcie, 869

4 Juros Moratrios e Compensatrios, 871

4.1 Juros Moratrios, 871

4.2 Juros Compensatrios, 874

4.3 Cumulatividade, 876

5 Atualizao Monetria, 877

6 Honorrios, 878

7 Direitos de Terceiros, 880

XIV Desistncia da Desapropriao, 881

XV Desapropriao Indireta, 882

1 Sentido, 882

2 Fundamento, 883

3 Proteo Possessria, 884

4 Ao do Expropriado, 885 4.1 Caracterizao, 8854.2 Natureza e Legitimidade para a Ao, 886 4.3 Foro da Ao, 887 4.4 Prescrio da Ao (Pretenso) , 888 4.5 Acrscimos Indenizatrios, 891 4.6 Despesas Processuais, 893

5 Apossamento Administrativo, 894

XVI Direito de Extenso, 895

1 Sentido, 895

2 Fundamento, 896

3 Outros Aspectos, 897

3.1 Admissibilidade, 897

3.2 Oportunidade do Exerccio do Direito, 897

XVII Retrocesso, 898

1 Noo Jurdica, 898

2 Natureza do Direito, 899

3 Aspectos Especiais, 901

3.1 Tredestinao, 901

3.2 Demora na Utilizao do Bem, 903

3.3 Prescrio, 903

3.4 Alienao por Acordo, 904

XVIII Desapropriao Rural, 904

1 Introduo, 904

2 Aspectos Especiais, 905

2.1 Competncia, 905

2.2 Funo Social Rural, 905

2.3 Indenizao, 906

2.4 Inaplicabilidade da Desapropriao, 907

3 Procedimento Expropriatrio, 907

3.1 Procedimento Administrativo, 908

3.2 Procedimento Judicial, 91 0

FASES POSTULATRIA E INSTRUTRIA, 910

FASES DECISRIA E RECURSAL, 912

XIX Desapropriao Confiscatria, 913

XX Desapropriao Urbanstica Sancionatria, 915

XXI Smulas, 918

14 Atuao do Estado no Domnio Econmico, 921

I Introduo, 921

1 O Liberalismo Econmico, 921

2 Modelo Interventivo, 922

3 Constitucionalizao Normativa, 923

4 Quadro Normativo, 924

li Ordem Econmica, 9241 Fundamentos, 924

1.1 Valorizao do Trabalho Humano, 925

1 .2 Liberdade de Iniciativa, 925

2 Princpios, 926

III Formas de Atuao do Estado, 927

IV Estado Regulador, 927

1 Sentido, 927

2 Natureza da Atuao, 928

3 Competncias, 929

4 Represso ao Abuso do Poder Econmico, 930

Sumrio XXXV

xxxvi Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

4.1 Sentido, 930

4.2 Formas de Abuso, 931

4.3 Trustes, Cartis e Dumping, 932

4.4 Normas e Meios Repressivos, 932 5 Controle do Abastecimento, 935 6 Tabelamento de Preos, 936 7 Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 937

V Estado Executor, 940

1 Formas, 940

2 Explorao Direta, 941

2.1 Regra Geral, 941

2.2 Pressupostos, 942

3 Explorao Indireta, 943

3.1 Sentido, 943

3.2 As Empresas do Estado, 944

3.3 Regime Jurdico, 945

3.4 Privilgios Fiscais, 946

VI Monoplio Estatal, 94 7 1 Sentido, 947 2 Natureza jurdica, 948 3 Monoplio e Privilgio, 948 4 Atividades Monopolizadas, 948

VII Smulas, 950

15 Controle da Administrao Pblica, 951 I Introduo, 951

1 Controle Poltico e Controle Administrativo, 951

2 Fundamentos, 952

II Controle, 953

1 Sentido, 953

2 Objetivo, 954

3 Natureza jurdica, 954

4 Classificao, 955 4.1 Quanto Natureza do Controlador, 955 4.2 Quanto Extenso do Controle, 955 4.3 Quanto Natureza do Controle, 956 4.4 Quanto ao mbito da Administrao, 9574.5 Quanto Oportunidade, 958 4.6 Quanto Iniciativa, 958

III Controle Administrativo, 959

1 Sentido, 959

2 Objetivos, 959

3 Meios de Controle, 960 3.1 Controle Ministerial, 960 3.2 Hierarquia Orgnica, 960 3.3 Direito de Petio, 961 3.4 Reviso Recursal, 962 3.5 Controle Social, 962 3.6 Outros Instrumentos Legais, 963

4 Recursos Administrativos, 964 4.1 Sentido, 964 4.2 Fundamentos e Objetivo, 965 4.3 Natureza Jurdica, 966 4.4 Formalizao, 966 4.5 Classificao, 967 4.6 Espcies, 969

NOMENCLATURA USUAL, 969

REPRESENTAO, 969

RECLAMAO, 970

PEDIDO DE RECONSIDERAO, 971

REVISO, 9714. 7 Efeitos, 9724.8 Exigncia de Garantia, 973 4.9 Reformatio in Pejus, 975

4.1 0 Exausto da Via Administrativa, 976 5 Coisa Julgada Administrativa, 978 6 Prazos Extintivos (Prescrio Administrativa) , 979

Sumrio xxxvii

PRAZOS EXTINTIVOS PARA OS ADMINISTRADOS, 980

PRAZOS EXTINTIVOS PARA A ADMINISTRAO, 9817 Processo Administrativo, 982

7.1 Introduo, 982

PROCESSO E PROCEDIMENTO, 982

SISTEMATIZAO, 984

7.2 Sentido, 985

7.3 Classificao, 985

PROCESSOS NO LITIGIOSOS, 986

PROCESSOS LITIGIOSOS, 986

7.4 Objeto, 987

GENRICO, 987

OBJETOS ESPECFICOS, 987

7.5 Princpios, 989

DEVIDO PROCESSO LEGAL, 989

OFICIALIDADE, 989

CONTRADITRIO E AMPLA DEFESA, 990

xxxviii Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

PUBLICIDADE, 991

INFORMALISMO PROCEDIMENTAL, 992

VERDADE MATERIAL, 993

7.6 Processo Administrativo na Administrao Federal, 994

DISCIPLINA, 994

PRINCPIOS E CRITRIOS, 995

ASPECTOS ESPECIAIS, 995

7. 7 Processo Administrativo-Disciplinar, 999

SENTIDO E FUNDAMENTO, 999

BASE NORMATIVA, 999

OBJETO, 1000

SINDICNCIA, 1001

INQURITO ADMINISTRATIVO, 1002

PROCESSO DISCIPLINAR PRINCIPAL, 1003

PROCEDIMENTO, 1004

PRESCRIO INTERCORRENTE, 101 1

MEIOS SUMRIOS, 1011

8 Arbitragem, 1 01 2

9 Responsabilidade Administrativa e Civil de Pessoas Jurdicas, 1 O 1 4IV Controle Legislativo, 1017

1 Sentido e Fundamento, 1017

2 Espcies de Controle, 1017 2.1 Controle Poltico, 1017 2.2 Controle Financeiro, 1019

SENTIDO, 1019

ABRANGNCIA, 101 9

FORMAS DE CONTROLE, 1020 REAS FISCALIZADAS, 1020

NATUREZA DO CONTROLE, 1021

3 Tribunal de Contas, 1022

V Controle Judicial, 1027

1 Sentido, 1027

SMULAS VINCULANTES, 1028

2 Sistemas de Controle, 1031

2.1 Sistema do Contencioso Administrativo, 1031

2.2 Sistema da Unidade de Jurisdio, 1032

3 Natureza, 1033

4 Oportunidade, 1 033

5 Atos sob Controle Especial, 1034

5.1 Atos Polticos, 1034

5.2 Atos Legislativos Tpicos, 1035

5.3 Atos Interna Corporis, 1036

6 Instrumentos de Controle, 1038

6.1 Meios Inespecficos, 1038

6.2 Meios Especficos, 1038

7 Prescrio de Aes contra a Fazenda Pblica, 1039

7.1 Sentido, 1039

7.2 Fonte Normativa, 1039

7.3 Direitos Pessoais e Reais, 1040

7.4 Interrupo e Suspenso, 1042

7.5 Prescrio da Ao e Prescrio das Prestaes, 1 043

7.6 Prescrio Intercorrente, 1045

7.7 Apreciao no Processo, 1045

8 Mandado de Segurana, 1046

8.1 Conceito, 1046

8.2 Espcies e Fontes Normativas, 1047

8.3 A Tutela, 1047

8.4 Impetrante, 1048

8.5 Impetrado, 1049

8.6 Formas de Tutela, 1051

8.7 Descabimento, 1051

8.8 Medida Liminar, 1054

8.9 Competncia, 1055

8.10 Prazo, 1 057

8.11 Sentena e Coisa julgada, 1057

8.12 Mandado de Segurana Coletivo, 1058

IMPETRANTES, 1059

TUTELA, 1059

LIMINAR, 1059

SENTENA E COISA JULGADA, 1060

LITISPENDNCIA, 1060

8.13 Aspectos Especiais, 1061

ATOS OMISSIVOS, 1061

NOTIFICAO E CINCIA, 1062

MINISTRIO PBLICO, 1062

PRIORIDADE, 1063

HONORRIOS ADVOCATCIOS, 1063

9 Habeas Corpus, 1064

9.1 Conceito e Fontes Normativas, 1064

9.2 Pressupostos Constitucionais, 1064

9.3 Espcies, 1065

Sumrio xxxix

xl Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

9.4 Constrangimento Ilegal, 1065


10 Ao Popular, 1067


10.2 Bens Tutelados, 1067


10.4 Legitimao Ativa e Passiva, 1068

10.5 Objeto da Ao, 1069

10.6 Liminar, 1070

1 O. 7 Sentena e Coisa ] ulgada, 1070

11 Mandado de Injuno, 1072 11 .1 Conceito e Fonte Normativa, 1072 11 .2 Pressupostos, 1072 11 .3 Bens Tutelados, 1073 11 .4 Competncia, 1073 11.5 Legitimao Ativa e Passiva, 1074 11 .6 Liminar, 1075 11 .7 Deciso, 1075

12 Habeas Data, 1077

12.1 Conceito e Fonte Normativa, 1077

1 2.2 Bem Tutelado, 1077

12.3 Partes, 1078


1 2.5 Interesse de Agir, 1079

12.6 Pedido, 1080

1 2.7 Procedimento, 1080

12.8 Deciso e Recursos, 1081

13 Ao Civil Pblica, 1082


1 3.2 Bens Tutelados, 1083

13.3 Espcies de Tutela, 1085

13.4 Partes, 1085

13.5 Sentena e Coisa julgada, 1087

14 Ao de Improbidade Administrativa, 1088


1 4.2 A Questo da Competncia, 1090

14.3 Sujeito Passivo, 1091

14.4 Sujeito Ativo, 1093

AGENTES PBLICOS, 1093

AGENTES POLTICOS, 1096

TERCEIROS, 1098

1 4.5 Tipologia de Improbidade, 1099

ENRIQUECIMENTO ILCITO, 1100

DANOS AO ERRIO, 1100

VIOLAO A PRINCPIOS, 1102

ORDEM URBANSTICA, 1104

CONFLITO DE INTERESSES, 1105

14.6 Sanes, 1105

BASE LEGAL E MODALIDADES, 1105

NATUREZA JURDICA, 1106

Sumrio xli

CONSTITUCIONALIDADE DA RELAO DE SANES, 1106

APLICABILIDADE, 1106

PARTICULARIDADE DAS SANES, 1109

1 4.7 Procedimentos Administrativo e Judicial, 1116

PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, 1116

PROCEDIMENTO JUDICIAL, 1119

1 4.8 Prescrio, 1123

VI O Poder Pblico em Juzo, 1125 1 Capacidade Processual, 1125 2 Pessoas Federais, 1126 3 Pessoas Estaduais e Pessoa Distrital, 1128 4 Pessoas Municipais, 1129 5 Representao Judicial, 1130 6 Particularidades Processuais, 1131 7 Despesas Judiciais, 1139 8 Pagamento dos Crditos de Terceiros, 1141

VII Smulas, 1148

16 Bens Pblicos, 1155

I Introduo, 1155 1 Domnio Pblico, 1155 2 Domnio Eminente, 1156

II Conceito, 1157

III Bens das Pessoas Administrativas Privadas, 1158

IV Classificao, 1160 1 Quanto Titularidade, 1160

1 .1 Bens Federais, 1160 1.2 Bens Estaduais e Distritais, 1162 1.3 Bens Municipais, 1162

2 Quanto Destinao, 1162

2.1 Bens de Uso Comum do Povo, 1163

2.2 Bens de Uso Especial, 1163

2.3 Bens Dominicais, 1164

xlii Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

3 Quanto Disponibilidade, 1166

3.1 Bens Indisponveis, 1166

3.2 Bens Patrimoniais Indisponveis, 1166

3.3 Bens Patrimoniais Disponveis, 1167

V Afetao e Desafetao, 1167

VI Regime jurdico, 1169

1 Alienabilidade Condicionada, 1169

2 Impenhorabilidade, 1170

3 Imprescritibilidade, 1171

4 No Onerabilidade, 1172

VII Aquisio, 1173

1 Introduo, 1173

2 Classificao, 1174

3 Formas de Aquisio, 1174

3.1 Contratos, 1174

3.2 Usucapio, 1176

3.3 Desapropriao, 1176

3.4 Acesso, 1176

3.5 Aquisio Causa Mortis, 1177

3.6 Arrematao, 1178

3. 7 Adjudicao, 1178

3.8 Resgate na Enfiteuse, 1179

3.9 Aquisio Ex Vi Legis, 1179

VIII Gesto dos Bens Pblicos, 1181

1 Sentido, 1181

2 Uso dos Bens Pblicos, 1181

3 Formas de Uso, 1182

3.1 Uso Comum, 1 182

3.2 Uso Especial, 1 183

3.3 Uso Compartilhado, 1184

3.4 Cemitrios Pblicos, 1187

4 Uso Privativo, 1189 4.1 Autorizao de Uso, 1190 4.2 Permisso de Uso, 1193 4.3 Concesso de Uso, 1194 4.4 Concesso de Direito Real de Uso, 1197 4.5 Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, 1199 4.6 Cesso de Uso, 1 204 4. 7 Formas de Direito Privado, 1205

ENFITEUSE, 1206

DIREITO DE SUPERFCIE, 1207

LOCAO, 1 209

COMODATO, 1 210

IX Alienao, 1 211

1 Consideraes Gerais, 1 211

2 Competncia Normativa e Reguladora, 1 21 1

3 Instrumentos Comuns, 1 213

3.1 Venda, 1 213

3.2 Doao, 1 215

3.3 Permuta, 1 216

3.4 Dao em pagamento, 1 21 7

4 Instrumentos Especficos, 1 218

4.1 Concesso de Domnio, 1 218

4.2 Investidura, 1 21 9

4.3 Incorporao, 1 220

4.4 Retrocesso, 1 220

4.5 Legitimao de Posse, 1 221

X Espcies de Bens Pblicos, 1 222

1 Terras Devolutas, 1 222

2 Terrenos de Marinha, 1 225

3 Terrenos Acrescidos, 1 227

4 Terrenos Reservados, 1 228

5 Terras Ocupadas pelos ndios, 1 229

6 Plataforma Continental, 1 230

7 Ilhas, 1 230

8 Faixa de Fronteiras, 1 233

9 Subsolo e Riquezas Minerais, 1 234

XI guas Pblicas, 1 235

MAR TERRITORIAL, 1 237

XII Smulas, 1 238

Referncias bibliogrficas, 1 239

ndice remissivo, 1 263

Sumrio xliii

TRABALHOS DO AUTOR

I - LIVROS

Manual de Direito Administrativo, Atlas, 27. ed., 2014.

Ao Civil Pblica. Comentrios por Artigo, Lumen Juris, 7. ed., 2009.

Processo Administrativo Federal, Atlas, S. ed., 2013.

Comentrios ao Estatuto da Cidade, Atlas, S. ed., 2013.

Consrcios Pblicos, Atlas, 2. ed. 2013.

Improbidade Administrativa: Prescrio e outros Prazos Extintivos, Atlas, 2012.

11 - OBRAS COLETIVAS

1. O Princpio da Efetividade e os Direitos Sociais Urbansticos (A Efetividade dos Direitos Sociais, obra coletiva, coord. por Emerson Garcia, Lumen Juris, 2004).

2. Processo Administrativo (Direito Administrativo, obra coletiva, srie Direito em Foco,Impetus, 200S, coord. por Marcelo Leonardo Tavares e Valter Shuenquener deArajo) .

3. A Discricionariedade: Anlise de seu Delineamento Jurdico (Discricionariedade Administrativa, obra coletiva, coord. de Emerson Garcia, Lumen Juris, 200S).

4. O Direito de Preempo do Municpio como Instrumento de Poltica Urbana. Novos Aspectos (Arquivos de Direito Pblico, obra coletiva, Mtodo, 2007, org. porAdriano Sant' Anna Pedra) . .

S. Polticas Pblicas e Pretenses Judiciais Determinativas (Polticas Pblicas: Possibilidades e Limites, obra coletiva, coord. por Cristiana Fortini, Jlio Csar dos Santos Esteves e Maria Tereza Fonseca Dias, Frum, 2008).

6. O Ministrio Pblico e o Combate Improbidade Administrativa (Temas Atuais doMinistrio Pblico, coord. por Cristiano Chaves de Faria, Nelson Rosenvald e Leonardo Barreto Moreira, Lumen Juris, 2008) .

7. A Sobrevivente tica de Maquiavel (Corrupo, tica e Moralidade Administrativa,coord. por Luis Manuel Fonseca Pires, Maurcio Zockun e Renata Porto Adri, Frum , 2008).

8. Polticas Pblicas e Pretenses Determinativas (Grandes Temas de Direito Administrativo, org. por Volnei Ivo Carlin, Conceito, 2009).

9. Terceirizao no Setor Pblico: Encontros e Desencontros (Terceirizao na Administrao, obra em homenagem ao Prof. Pedro Paulo de Almeida Dutra, Frum,2009) .

xlvi Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

10 . O Processo Administrativo de Apurao da Improbidade Administrativa (Estudos

sobre Improbidade Administrativa em Homenagem ao Prof ]. ]. Calmon de Passos, obra

coletiva org. por Alexandre Albagli Oliveira, Cristiano Chaves e Luciano Ghigone,

Lumen Juris, 201 0) .

1 1 . Interesse Pblico: Verdades e Sofismas (Supremacia do Interesse Pblico, obra coleti

va, coord. por Maria Sylvia Zanella di Pietro e Carlos Vinicius Alves Ribeiro, Atlas,

201 0) .

12 . Ao Civil Pblica e Ao de Improbidade Administrativa: Unidade ou Dualidade?

(A Ao Civil Pblica aps 25 Anos, obra coletiva, coord. por dis Milar, RT, 201 0) .

1 3 . O Formalismo Moderado como Dogma do Processo Administrativo (Processo Admi

nistrativo. Temas Polmicos da Lei n 9. 784!99, obra coletiva, coord. por Irene Patrcia

Nohara e Marco Antnio Praxedes de Moraes Filho, Atlas, 201 1 ) .

14. O Estatuto da Cidade (Tratado de Direito Administrativo, coord. por Adilson Abreu

Dallari, Carlos Valder do Nascimento e Ives Gandra Silva Martins, Saraiva, 2013 ) .

III - TRABALHOS PREMIADOS

1 . "O Ministrio Pblico no Mandado de Segurana" (monografia premiada por sua

classificao em 1 2 lugar no 12 Concurso "Prmio Associao do Ministrio Pbli

co" do Estado do Rio de Janeiro - publicado na Revista de Direito da Procuradoria

-Geral de justia do R], v. 1 3, 1 98 1 ) .

2 . "A Exausto da Via Administrativa e o Controle Jurisdicional dos Atos Administra

tivos" (Prmio "San Thiago Dantas" - VI Encontro do Ministrio Pblico do Rio

de Janeiro, Cabo Frio, 1 985 - publicado na Revista de Direito da Procuradoria-Geral de

justia, n2 22, 1 985) .

3 . "O Ministrio Pblico e o Controle do Motivo dos Atos Administrativos luz da

Constituio de 1 988" (Trabalho apresentado no XII Encontro do Ministrio P

blico do Rio de Janeiro, outubro/9 1 - Prmio "Mariza Perigault" pelo 1 2 lugar na

rea cvel) .

IV - ARTIGOS JURDICOS

1 . O Contencioso Administrativo no Brasil (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de

justia do Rio de janeiro, n2 8, 1 979) .

2. A Responsabilidade Civil das Entidades Paraestatais (Revista de Direito da Procura

doria-Geral de justia, n2 9, 1980, e Revista juriscvel, n2 1 00) .

3 . Da Avaliao Penal na Pena Acessria de Perda de Funo Pblica (Tese de Mestra

do - aprovada, UFRJ, 1 9 8 1 ) .

4. A Extino dos Atos Administrativos (Revistajuriscvel, n2 1 1 7 - 1 982, e Revista de

Direito da Procuradoria-Geral de justia do Rio de janeiro, n2 1 6, 1 982) .

Trabalhos do Autor xlvii

S. O Fato Prncipe nos Contratos Administrativos (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de justia do Rio de janeiro, n 23, 1 986).

6. O Ministrio Pblico e o Princpio da Legalidade na Tutela dos Interesses Coletivos e Difusos - Tese aprovada no VIII Congresso Nacional do Ministrio Pblico,Natal - 1 990 (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de justia do Rio de janeiro, n 32,1990).

7. As Novas Linhas do Regime de Licitaes (Revista do Tribunal de Contas do R], n 25

- set. 93, e Livro de Estudos jurdicos, n 7, 1 993).

8. Extensibilidade dos Direitos Funcionais aos Aposentados (Revista do Ministrio Pblico do Rio de janeiro, v. 1 , 1 995, e Revista do Tribunal de Contas do R], n 26, 1 994).

9. Os Interesses Difusos e Coletivos e o Princpio da Legalidade (Livro de Estudos jurdicos, n 3, 1 992).

1 0. Exame Psicotcnico: natureza e condies de legitimidade (Livro de Estudos jurdicos, n 9, 1 994) .

1 1 . Observaes sobre o Direito Obteno de Certides (Livro de Estudos jurdicos, n 5, 1 992).

1 2. Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos (Livro de Estudos jurdicos, n 6, 1 993).

13. O Novo Processo Expropriatrio para Reforma Agrria (Revista do Ministrio Pblico do Rio de janeiro, v. 2, 1 995, e Livro de Estudos jurdicos, n 8, 1 994).

14. A Eficcia Relativa do Controle da Constitucionalidade pelos Tribunais Estaduais (Livro de Estudos jurdicos, n 10, 1 995).

1 5. A Contradio da Lei n 8.987/95 quanto Natureza da Permisso de Servios P

blicos (Revista Arquivos do Tribunal de Alada, v. 21 , 1 995, e Livro de Estudos jurdicos, n 1 1 , 1 995).

16. Regime Jurdico dos Atos Administrativos de Confirmao e de Substituio (Revista Doutrina, v. 1 , 1 995, e Revista Arquivos do Tribunal de Alada, v. 24, 1 996).

17. A Prescrio Judicial das Aes contra o Estado no que Concerne a Condutas Comissivas e Omissivas (Revista Doutrina, v. 2, 1 996).

18. Aspectos Especiais do Mandado de Segurana Preventivo (Revista Doutrina, v. 3,1 997).

1 9. Acumulao de Vencimentos com Proventos da Inatividade (Revista Doutrina, v. 4, 1 997).

20. A Nova Limitao do Efeito erga omnes na Ao Civil Pblica (Revista Doutrina, v. 5,1 998).

21. As Novas Agncias Autrquicas diante da privatizao e da Globalizao da Economia (Revista Doutrina, n 6, 1 998).

22. O Controle Autrquico no Processo de Desestatizao e da Globalizao da Economia (Revista do Ministrio Pblico [R]] , n 8, 1 998).

xlviii Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

23. O Controle da Relevncia e Urgncia nas Medidas Provisrias (Revista Doutrina,

n 7, 1 999, e Revista do Ministrio Pblico [R]] , n 9, 1 999) .

24. A investidura em Cargos em Comisso e o Princpio da Moralidade (Revista Dou

trina, n 8, 1 999).

25. O Futuro Estatuto das Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista (Revis

ta Doutrina, R], n 9, 2000, e Revista do Ministrio Pblico [R]] , n 1 1 , 2000).

26. O Prego como Nova Modalidade de Licitao (Revista Doutrina, n 10, 2000) .

27. Regime Especial dos Servidores Temporrios (Revista Ibero-Americana de Direito P

blico, v. III, 2001) .

28. Ao Civil Pblica e Inconstitucionalidade Incidental de Lei ou Ato Normativo

(Revista do Ministrio Pblico [R]] , n 12, jul. dez. 2000) .

29. O Direito de Preempo do Municpio como Instrumento de Poltica Urbana (Re

vista Doutrina, n 12, 2001) .

30. O Controle Judicial da Concretizao dos Conceitos jurdicos Indeterminados (Re

vista Forense, n 359, 2002, e Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de janeiro,

n 54, 2001 ) .

31. A Responsabilidade Fiscal por Despesas com Pessoal (Revista do Ministrio Pblico

do R], n 14, 2001 ).

32. Personalidade judiciria de rgos Pblicos (Revista da EMER] - Escola da Magistra

tura do R], n 19, set. 2002).

33. Autorizao de Uso de Bem Pblico de Natureza Urbanstica (Revista Ibero-Ameri

cana de Direito Pblico, n VII, 2002) .

34. Autorizao e Permisso: a Necessidade de Unificao dos Institutos (Revista do

Ministrio Pblico do R] n 16, 2002; Revista Ibero-Americana de Direito Pblico, n VIII,

2003) .

35. Os Bens Pblicos no Novo Cdigo Civil (Revista da EMER] - Escola da Magistratura

do ER], n 21 , 2003) .

36. Propriedade, Poltica Urbana e Constituio (Revista da EMER] - Escola da Magistra

tura do ER], n 23, 2003).

37. A Deslegalizao no Poder Normativo das Agncias Reguladoras (Revista Interesse

Pblico, n 35, Notadez (RS) , 2006.

38. O Novo Regime Funcional de Agentes Comunitrios de Sade e Agentes de Com

bate s Endemias (Revista Gesto Pblica e Controle, Trib. Contas do Estado da Ba

hia, n 2, 2006).

39. Operaes Urbanas Consorciadas (com a Profl! Cristiana Fortini, Revista da Procu

radoria-Geral do Municpio de Belo Horizonte, ano 1 , n 1 , 2008).

40. Regularizao Fundiria: Direito Fundamental na Poltica Urbana (Revista de Direito Administrativo, n 247, Atlas, jan./abr. 2008).

Trabalhos do Autor xlix

41 . A Desapropriao e o Princpio da Proporcionalidade (Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio de janeiro, n 28, 2008; Revista Interesse Pblico, Frum, n 53, 2009).

42. Estado Mnimo vs. Estado Mximo: o Dilema (Cadernos de Solues Constitucionais,Malheiros, n 3, 2008).

43. A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia como Instrumento de Regularizao Fundiria (Direito Administrativo, obra em homenagem ao Prof. FranciscoMauro Dias, coord. por Marcos juruena Villela Souto, Lumen juris, 2009).

44. Comentrios Constituio Federal de 1 988 (coord. por Paulo Bonavides, Jorge Miranda e Walber de Moura Agra, comentrios aos arts. 39 a 41 da CF, Forense, 2009).

45. Precatrios e Ofensa Cidadania (Revista do Ministrio Pblico do Rio de janeiro, n 33,jul./set. 2009).

46. A Sobrevivente tica de Maquiavel (Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio dejaneiro, n 34, out./dez. 2009).

47. Servidor Pblico: Elementos das Sanes (Informativo COAD n 28, 2010; RBDP Revista Brasileira de Direito Pblico, Frum, n 32, jan./mar. 201 1 ) .

48. Conselhos Nacionais da Justia e do Ministrio Pblico: Complexidades e Hesitaes (Revista Interesse Pblico, Frum, n 63, set./out. 2010; RBDP - Revista Brasileira de Direito Pblico, Frum, n 31 , out./dez. 2010; Revista do Ministrio Pblico (R]),n 36, abr./jun. 2010).

49. Coisa julgada e controle incidental de constitucionalidade (RDA - Revista de DireitoAdministrativo, FGV, n 254, maio/ago. 2010).

50. A autoexecutoriedade e a garantia do contraditrio no processo administrativo(RTDP - Revista Trimestral de Direito Pblico, n 53, Malheiros, 2011) .

51. Resciso do contrato administrativo por interesse pblico: manifestao do contratado (ADV-COAD - Selees jurdicas, jan. 2011) .

52. Responsabilidade trabalhista do Estado nos contratos administrativos (COAD -Doutrina e jurisprudncia - CT - Consult. Trabalhista, n 7, fev. 2011) .

53. Imprescritibilidade da pretenso ressarcitria do Estado e patrimnio pblico(RBDP - Revista Brasileira de Direito Pblico, Frum, n 36, jan./mar. 2012).

54. Distribuio dos Royalties e Marco Regulatrio (COAD - Selees jurdicas - mar.2012).

55. Terceirizao no setor pblico: encontros e desencontros - Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Belo Horizonte, ano 4, n 8, jul ./dez. 2011.

56. Estado mnimo x Estado mximo: o dilema - Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de juiz de Fora, n 1 , jan./dez. 2011.

57. Crena e descrena na reserva do possvel (Selees jurdicas, ADV-/COAD, abr.2013).

NoTA oo AuToR

Quando a vida me inclinou para o Direito Pblico, e especialmente para o Di

reito Administrativo, procurei, a cada dia, buscar mais e mais ensinamentos entre os

juristas ptrios e estrangeiros, para solucionar as infindveis dvidas que at hoje me

vm assaltando. E a cada dia continuo aprendendo, porque a vida e o Direito so mes

mo um eterno aprendizado.

Mas talvez no tenha havido aprendizado maior do que o que proveio das aulas

que nesses ltimos 15 anos tenho ministrado, em faculdades e em cursos de prepara

o para concursos da rea jurdica, e do j hoje significativo exrcito de alunos, verda

deiros amigos, que sempre me dispensaram carinho e estmulo. vida sou grato pelomagistrio; aos alunos, pelas lies que recebi.

Entre as vrias lies, quatro me marcaram. Primeiramente, o acesso informa

o: todos exigiam linguagem que permitisse a mais eficaz comunicao, com excluso

de todo excesso ou preciosismo. Depois, apoiavam-me no sistema didtico organizado, pelo qual procurei relacionar e examinar os temas de Direito Administrativo atravs da sucesso ordenada de tpicos, itens e subitens, visando a facilitar o estudo e a anlise dos temas. Em terceiro lugar, senti o interesse que sempre despertou a opinio

dos julgadores, de primeiro grau e dos Tribunais, em relao a cada assunto estudado; foi a eterna busca de aplicao do Direito. Por fim, fui sempre informado pelos alunos de que faziam falta questes concretas e problemas para que pudessem medir seus conhecimentos; procurei, por isso, entremear os ensinamentos tericos com a prtica dessa forma de treinamento.

lii Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

Nesta obra procurei exatamente retratar essas lies. Alm de organizar, da forma mais didtica possvel, os diversos temas de Direito Administrativo, adotando linguagem direta e objetiva, fiz acrescentar, em cada captulo, um tpico destinado jurisprudncia pertinente e outro com um rol de questes concretas, a maioria delas constantes de provas para a Magistratura, o Ministrio Pblico e outras carreiras jurdicas.

Longe fiquei de qualquer pretenso que pudesse vislumbrar definitividade ou verdade absoluta. Ao contrrio, trata-se de trabalho no voltado para juristas, mas sim para aqueles, estudantes ou profissionais, que se interessem pelo Direito Administrativo e pelos vrios aspectos tericos, prticos e polmicos da disciplina, que busquei deixar espraiados pelos captulos do livro.

Insisto em que a obra representa um momento de meus estudos. Por isso, estou certo de que muitos de meus atuais pensamentos podem vir a modificar-se, maior seja o universo de conhecimentos e estudos que venha a adquirir. Pintei-o em cores menosprofessorais, porque sonho com que as ideias nela consignadas possam ser analisadas, questionadas, confirmadas ou criticadas. Tudo faz parte da prpria dialtica do Direito, razo por que receberei, humildemente e de corao aberto, todas as opinies a respeito do que deixei registrado. Meu sonho, na verdade, d suporte motivao maior - continuar e perseguir o objetivo que alvejei.

Sinceros agradecimentos a minhas amigas ELIZABETH HOMSI, MARIA DE LOURDES FRANCO DE ALENCAR, MARIA ELIZABETH CORKER, FABIANA VIANNA DE OLIVEIRA; a minha esposa, SHIRLEI RANGEL CARVALHO; e a meu filho, MAURCIO JOS RANGEL CARVALHO, que me auxiliaram na reviso da obra. E a GLRIA MARIA PINTO DE OLIVEIRA, minha secretria, que me auxiliou no trabalho de digitao.

Janeiro de 1 997

JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO

NOTA 2 7 EDIO

A nota a esta 27 edio no pode deixar de se iniciar pela profunda gratido do autor aos inmeros estudantes e estudiosos, que, generosamente, tm acolhido as ideias deste Manual.

Como retribuio ao agasalho recebido de todos esses leitores, subsiste ntegro o propsito de lhes serem veiculadas as principais informaes sobre a matria, emordem a permitir-lhes a viso global e atual dos diversos temas que compem a obra.

O Direito Administrativo - todos o sabem - tem-se desenvolvido com grande velocidade no mundo jurdico e esse fato reclama que os estudiosos da matria se mantenham antenados com as frequentes inovaes surgidas na rea.

Esta nova edio, como as anteriores, apresenta-se atualizada, revista e ampliada. Considerando a importncia da moderna jurisprudncia transmitida pelos Tribunais Superiores, foram mencionadas mais de trinta decises proferidas em 2013, que inevitavelmente espelham obrigatria fonte de consulta a todos quantos militem na rea.

Alm disso, foram objeto de comentrios as leis editadas mais recentemente sobre a matria. So elas:

- Lei n2 1 2.690, de 19.7.2012: dispe sobre as cooperativas de trabalho (Captulo 6) ;

- Lei n2 12.715, de 1 7.9.2012: altera a Lei n2 8.666/1993, criando mais um caso de dispensa de licitao (Captulo 6) ;

- Lei n2 1 2.813, de 16.5.2013: dispe sobre conflito de interesses no Poder Executivo federal (Captulos 1 e 15);

li v Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

- Lei n 1 2.846, de 1 .8.2013 : dispe sobre responsabilidade administrativa e civil de pessoas jurdicas por atos contra a Administrao (Captulos 5, 6 e 1 5) ;

- Lei n 12 .862, de 1 7.9 .2013 : altera a Lei n 1 1 .445/2007, que dispe sobre o saneamento bsico (Captulo 7) ;

- Lei n 1 2.873, de 24. 1 0.201 3 : (a) cria mais uma hiptese de dispensa de licitao (Captulo 6) e (b) cria modalidade especfica de desapropriao por zona (Captulo 1 3) .

Em virtude da edio da Lei n 12 .846/201 3, foi inserido item especfico sobre a matria no Captulo 1 5, com o intuito de analisar mais detidamente esse importante diploma.

Por outro lado, foi inserida e comentada a Smula 499, do STJ (Captulo 9) .

Enfim, todas essas providncias retratam a preocupao do autor em manter a obra rigorosamente atualizada em favor de seus leitores, at porque pretende, a todo custo, continuar correspondendo sua expectativa.

A palavra final, como sempre, a de agradecimento do autor querida amiga, Ora. ANA MARIA BENS DE OLIVEIRA, que h tantas e tantas edies o auxilia prestimosamente na reviso da obra.

JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO

Janeiro de 201 4

ACO

ADIN

AgR

AI

ApCv

BDA

BDM

CCv

CF

CLT

CN]

CNMP

CP

CPC

CPP

D]

DO

EC

ABREVIATURAS E SIGLAS

- Ao Cvel Originria

- Ao Direta de Inconstitucionalidade

- Agravo Regimental

- Agravo de Instrumento

- Apelao Cvel

- Boletim de Direito Administrativo

- Boletim de Direito Municipal

- Cmara Cvel

- Constituio Federal

- Consolidao das Leis Trabalhistas

- Conselho Nacional de Justia

- Conselho Nacional do Ministrio Pblico

- Cdigo Penal

- Cdigo de Processo Civil

- Cdigo de Processo Penal

- Dirio da justia da Unio

- Dirio Oficial

- Emenda Constitucional

lvi Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

Einf - Embargos Infringentes

GCm - Grupo de Cmaras

HC - Habeas Corpus

MI - Mandado de Injuno

MP - Ministrio Pblico

MPv - Medida Provisria

MS - Mandado de Segurana

QO - Questo de Ordem

Rcl - Reclamao

RDA - Revista de Direito Administrativo

RDE - Revista de Direito do Estado

RDP - Revista de Direito Pblico

RDPGERJ - Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de janeiro

RE - Recurso Extraordinrio

REsp

RF

RJTJSP

RMS

RO

RSTJ

RT

RTDP

RTJ

SLS

ss

STA

STF

STJ

TA

TCv

TFR

TJ

TRF

TSE

- Recurso Especial

- Revista Forense

- Revista de jurisprudncia do Tribunal de justia do Estado de So Paulo

- Recurso em Mandado de Segurana

- Recurso Ordinrio

- Revista do Superior Tribunal de justia

- Revista dos Tribunais

- Revista Trimestral de Direito Pblico

- Revista Trimestral de jurisprudncia do STF

- Suspenso de Liminar e de Sentena

- Suspenso de Segurana

- Suspenso de Tutela Antecipada

- Supremo Tribunal Federal

- Superior Tribunal de Justia

- Tribunal de Alada

- Turma Cvel

- Tribunal Federal de Recursos (extinto)

- Tribunal de Justia

- Tribunal Regional Federal

- Tribunal Superior Eleitoral

DIREITO ADMINISTRATIVO E

ADMINISTRAO PBLICA

I INTRODUO

1 O Estado

1

Diversos so os sentidos do termo "estado", e isso porque diversos podem ser os ngulos em que pode ser enfocado.

No sentido, porm, de sociedade poltica permanente, a denominao "Estado"1 surge pela primeira vez no sculo XVI na obra O Prncipe, de Maquiavel, indicando, no entanto, as comunidades formadas pelas cidades-estado.

Discutem os pensadores sobre o momento em que apareceu o Estado, ou seja, qual a precedncia cronolgica: o Estado ou a sociedade. Informa-nos DALMO DALLARI que para certa doutrina o Estado, como a sociedade, sempre existiu; ainda que mnima pudesse ser, teria havido uma organizao social nos grupos humanos. Outra doutrina d sociedade em si precedncia sobre a formao do Estado: este teria decorrido de necessidade ou convenincias de grupos sociais. Uma terceira corrente de pensamento ainda retarda o nascimento do Estado, instituio que s passaria a existir com caractersticas bem definidas.2

A matria tem seu estudo aprofundado na Teoria Geral do Estado, a, portanto, devendo ser desenvolvida. O que importante para o presente estudo o fato,

1 O termo vem do latim "status", com o sentido de "estar firme". 2 Elementos de teoria geral do estado, p. 45.

2 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho

atualmente indiscutvel, de que o Estado um ente personalizado, apresentando-se

no apenas exteriormente, nas relaes internacionais, como internamente, neste caso

como pessoa jurdica de direito pblico, capaz de adquirir direitos e contrair obriga

es na ordem jurdica.

O novo Cdigo Civil (Lei n 1 0.406, de 10 . 1 .2002) , com vigor a partir de janeiro

de 2003, atualizou o elenco de pessoas jurdicas de direito pblico, mencionando entre

elas as pessoas que, por serem federativas, representam cada compartimento interno

do Estado federativo brasileiro: a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios

(art. 4 1 , I a III) . 3 Diversamente, porm, do que ocorria sob a gide do Cdigo anterior,

o Cdigo vigente alude expressamente aos Territrios, pondo fim controvrsia sobre

o assunto e confirmando-os como pessoas jurdicas de direito pblico, conforme j

registrava a doutrina dominante,4 muito embora sem autonomia poltica e sem inte

grar a federao, como se infere do art. 1 8 da CF, que a eles no alude. Cuida-se, com

efeito, de mera pessoa administrativa descentralizada (para alguns com a natureza de

autarquia territorial), integrante da Unio e regulada por lei complementar federal

(art. 1 8, 2, CF) .Em nosso regime federativo, por consequncia, todos os componentes da fede

rao materializam o Estado, cada um deles atuando dentro dos limites de competn

cia traados pela Constituio.

A evoluo da instituio acabou culminando no surgimento do Estado de direito,

noo que se baseia na regra de que ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito

deve sujeitar-se a ele. A frmula do rule of law prosperou de tal forma que no mundo

jurdico ocidental foi ela guindada a verdadeiro postulado fundamental.5

2 Poderes e Funes

Compe-se o Estado de Poderes, segmentos estruturais em que se divide o poder

geral e abstrato decorrente de sua soberania. Os Poderes de Estado, como estruturas

internas destinadas execuo de certas funes, foram concebidos por Montesquieu

em sua clssica obra, 6 pregando o grande filsofo, com notvel sensibilidade poltica

para a poca (sculo XVIII) , que entre eles deveria haver necessrio equilbrio, de for

ma a ser evitada a supremacia de qualquer deles sobre outro.

3 No Cdigo revogado, a relao era prevista no art. 14, I a Ill. 4 MICHEL TEMER, Elementos de Direito Constitucional, Saraiva, 5. ed., 1989, p. 1 00, que cita outros especialistas com a mesma opinio. 5 MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, em sucinto e interessante estudo, intitulado As Origens do estado de direito, informa que a expresso "Estado de direito" foi cunhada na Alemanha (Rechtsstaat), em obra de WELCKER, publicada em 1813. Sintetiza, ainda, a evoluo que teve o instituto a partir da antiguidade (RDA 1 68, p. 1 1-17) . 6 De l'esprit des !ois, Paris, 1 748.

Direito Administrativo e Administrao Pblica 3

Os Poderes de Estado figuram de forma expressa em nossa Constituio: so Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o judicirio (art. 2) .

A cada um dos Poderes de Estado foi atribuda determinada funo. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a funo normativa (ou legislativa) ; ao Executivo, a funo administrativa; e, ao Judicirio, a funo jurisdicional.

Entretanto, no h exclusividade no exerccio das funes pelos Poderes. H, sim, preponderncia. As linhas definidoras das funes exercidas pelos Poderes tm carter poltico e figuram na Constituio. Alis, nesse sentido que se h de entender a independncia e a harmonia entre eles: se, de um lado, possuem sua prpria estrutura, no se subordinando a qualquer outro, devem objetivar, ainda, os fins colimados pela Constituio.

Por essa razo que os Poderes estatais, embora tenham suas funes normais (funes tpicas) , desempenham tambm funes que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funes atpicas) , sempre, bvio, que a Constituio o autorize.

O Legislativo, por exemplo, alm da funo normativa, exerce a funo jurisdicional quando o Senado processa e julga o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos mesmos crimes (art. 52, 11, CF) . Exerce tambm a funo administrativa quando organiza seus servios internos (arts. 5 1 , IV, e 52, XIII, CF) .

O Judicirio, afora sua funo tpica (funo jurisdicional) , pratica atos no exerccio de funo normativa, como na elaborao dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF) , e de funo administrativa, quando organiza os seus servios (art. 96, I, "a", "b", "c"; art. 96, 11, "a", "b" etc.) .

Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a funo administrativa, desempenha tambm funo atpica normativa, quando produz, por exemplo, normas gerais e abstratas atravs de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF) , 7 ou, ainda, quando edita medidas provisrias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art. 68, CF) . Quanto funo jurisdicional, o sistema constitucional ptrio vigente no deu margem a que pudesse ser exercida pelo Executivo.8 A funo jurisdicional tpica, assim considerada aquela por intermdio da qual conflitos de interesses so resolvidos com o cunho de definitividade (res iudicata) , praticamente monopolizada pelo Judicirio, es em casos excepcionais, como visto, e expressamente mencionados na Constituio, ela desempenhada pelo Legislativo.9

7 Sobre a funo normativa do Poder Executivo, vide FABRICIO MOITA, Funo normativa da administrao pblica, Del Rey, 2007, p. 1 43- 144. 8 O art. 205 da Constituio anterior, referindo-se ao contencioso administrativo, insinuava a possibilidade de o Executivo desempenhar funo jurisdicional. Com a Carta vigente, entretanto, que baniu aquela norma,restou superada a discusso.

9 DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (Contencioso administrativo, p. 23) admite que o Executivo exera jurisdio sem definitividade. Ousamos discordar do ilustre professor. Para ns, o fato de existirem contendas na via administrativa susceveis de deciso no implica o exerccio da funo jurisdicional pica, esta sim, a nica que produz a res iudicata.


Em relao tipicidade ou atipicidade das funes, pode suceder que determinada funo se enquadre, em certo momento, como tpica e o direito positivo venha a convert-la em atpica, e vice-versa. Exemplo elucidativo ocorreu com a edio da Lei n 1 1 .441 , de 4 . 1 .2007, que alterou o Cdigo de Processo Civil. Inventrio, separa

o consensual e divrcio consensual sempre constituram funo jurisdicional atpica, porque, a despeito de retratarem funo administrativa, tinham que ser processados

e finalizados pelo juiz, ainda que inexistisse litgio entre os interessados. A citada lei, no entanto, passou a admitir que o inventrio e a partilha (quando os interessados

so capazes e concordes) , bem como a separao consensual e o divrcio consensual (quando no h filhos menores ou incapazes) , possam ser realizados por simples escritura pblica em Ofcio de Notas comum, servindo o ttulo para o registro pblico adequado (arts. 982 e 1 . 124-A, do CPC, com a alterao da Lei n 1 1 .441/2007) . Com tal inovao, o que era funo jurisdicional atpica passou a caracterizar-se como funo administrativa tpica.

3 Funo Administrativa

No constitui tarefa muito fcil delinear os contornos do que se considera funo administrativa. Os estudiosos tm divergido sobre o tema. Todos, no entanto, fazem referncia ao pensamento de OITO MAYER, que, ao final do sculo passado, defendia a autonomia do Direito Administrativo em face do Direito Constitucional, e afirmava: ' administrativa a atividade do Estado para realizar seus fins, debaixo da ordem jurdica". A viso do grande jurista alemo mostrava que a funo administrativa haveria de ter duas faces: a primeira relativa ao sujeito da funo (aspecto subjetivo) ; a segunda relativa aos efeitos da funo no mundo jurdico (aspecto objetivo formal) .

Para a identificao da funo administrativa, os autores se tm valido de critrios de trs ordens:

1 ) subjetivo (ou orgnico) , que d realce ao sujeito ou agente da funo;

2) objetivo material, pelo qual se examina o contedo da atividade; e

3) objetivo formal, que explica a funo pelo regime jurdico em que se situa a sua disciplina.

Nenhum critrio suficiente, se tomado isoladamente. Devem eles combinar-se para suscitar o preciso contorno da funo administrativa.

Na prtica, a funo administrativa tem sido considerada de carter residual, sendo, pois, aquela que no representa a formulao da regra legal nem a composio de lides in concreto. 10 Mais tecnicamente pode dizer-se que funo administrativa aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente ordem consti-

10 DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Curso de direito administrativo, p. 20.


tucional e legal, sob regime de direito pblico, com vistas a alcanar os fins colimados pela ordem jurdica. 1 1

Enquanto o ponto central da funo legislativa consiste n a criao do direito novo (ius novum) e o da funo jurisdicional descansa na composio de litgios, na funo administrativa o grande alvo , de fato, a gesto dos interesses coletivos na sua mais variada dimenso, consequncia das numerosas tarefas a que se deve propor o Estado moderno. Como tal gesto implica normalmente a prtica de vrios atos e atividades alvejando determinada meta, a Administrao socorre-se, com frequncia, de processos administrativos como instrumento para concretizar a funo administrativa. 1 2

Exatamente pela ilimitada projeo de seus misteres que alguns autores tm distinguido governo e administrao, 13 e funo administrativa e funo poltica, caracterizando-se esta por no ter subordinao jurdica direta, ao contrrio daquela, sempre sujeita a regras jurdicas superiores. 14

No custa, por fim, relembrar que, a despeito da reconhecida diversidade dos critrios identificadores da funo administrativa, como mencionamos acima, o critrio material que tem merecido justo realce entre os estudiosos; cuida-se de examinar o contedo em si da atividade, independentemente do Poder de onde provenha. Emvirtude dessa considerao que constituem funo materialmente administrativa atividades desenvolvidas no Poder Judicirio, de que so exemplos decises em processos de jurisdio voluntria e o poder de polcia do juiz nas audincias, ou no Poder Legislativo, como as denominadas "leis de efeitos concretos", atos legislativos que, ao invs de traarem normas gerais e abstratas, interferem na rbita jurdica de pessoas determinadas, como, por exemplo, a lei que concede penso vitalcia viva de ex-presidente. 1 5 Em relao a elas a ideia sempre residual: onde no h criao de direito novo ou soluo de conflitos de interesses na via prpria (judicial) , a funo exercida, sob o aspecto material, a administrativa.

4 Federao

Desde a Constituio de 1891, quando passou a ser repblica, o Brasil tem adotado o regime da federao como forma de Estado. Hoje tal forma tem previso expressa na Constituio Federal (arts. 1 e 18) .

A federao, como forma de Estado, foi instituda pela primeira vez nos Estados Unidos, aps a luta empreendida para a libertao das colnias inglesas do jugo

11 O conceito tem por base o firmado por ARIC MOACYR AMARAL SANTOS no precioso trabalho Funo administrativa, no qual, alis, detalha as opinies de vrios publicistas a respeito do tema (RDP n 89, p. 165-185) . 12 EURICO, BITENCOURT NETO. Devido procedimento equitativo e vinculao de servios pblicos delegados noBrasil, Frum, 2009, p. 22. 13 HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, p. 60. 14 DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Curso, p. 2 1 . 15 EDUARDO GARCA DE ENTERRA e TOMS-RAMN FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo,Civitas, Madri, v. I, 10. ed., 2000, p. 44.


britnico (sculo XVIII) . O federalismo americano decorreu de processo de agregao, tornando-se unidos, num s Estado, os estados soberanos, que antes se uniam atravs de confederao (federalismo centrpeto) . No Brasil, porm, resultou de processo de segregao, uma vez que durante o Imprio era adotado o regime unitrio, com apenas um nico poder poltico (federalismo centrfugo) .

Como bem observa CELSO RIBEIRO BASTOS, a federao, como forma de Estado, 'foi a forma mais imaginosa j inventada pelo homem para permitir a conjugao das vantagens da autonomia poltica com aquelas outras defluentes da existncia de um poder central". 1 6

De fato, se de um lado no se rechaa o poder central e soberano, de outro recebem as partes componentes capacidade poltica derivada do processo de descentralizao.

4. 1 Caractersticas

A descentralizao poltica a caracterstica fundamental do regime federativo. Significa que, alm do poder central, outros crculos de poder so conferidos a suas reparties. No Brasil, h trs crculos de poder, todos dotados de autonomia, o que permite s entidades componentes a escolha de seus prprios dirigentes. Compem a federao brasileira a Unio Federal, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal (art. 1 8, CF) .

Afigura-se fundamental o sistema de repartio de competncias, porquanto com base nele que se dimensiona o poder poltico dos entes do Estado Federal. Assim, pertencem Unio as matrias de predominante interesse nacional; ao Estado, as de interesse regional; e ao Municpio, as de interesse local. Na verdade, o critrio ontolgico do sistema funda-se na prevalncia do interesse da entidade federativa. 17

Outras caractersticas so a participao da vontade dos Estados na vontade nacional, representados no Senado Federal (art. 46, CF) , e o poder de autoconstituio, conferido de forma expressa aos Estados de modo a permitir sejam regidos tambm por suas prprias Constituies (art. 25, CF) . Os Municpios, por sua vez, saram bastante fortalecidos na Carta vigente. Embora no se lhes tivesse permitido ter uma Constituio sob o aspecto formal, admitiu-se fossem regidos por lei orgnica, de efeitos assemelhados aos que decorrem das Constituies (art. 29, CF) . 18

4.2 Autonomia: Capacidade de Autoadministrao

A Constituio Federal deixou registrado expressamente que os entes que compem a federao brasileira so dotados de autonomia.

16 Comentrios Constituio do Brasil, v. I, p. 215 .17 o que tambm destaca GUILHERME PENA DE MORAES (Curso de direito constitucional, Lumen juris, 2008, p. 3 19) . 18 MICHEL TEMER, Elementos de direito constitucional, p. 64-66. O autor aponta ainda elementos necessrios manuteno da federao: a rigidez constitucional e a existncia de rgo incumbido do controle da constitucionalidade das leis.


Autonomia, no seu sentido tcnico-poltico, significa ter a entidade integrante da federao capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao. 1 9 No primeiro caso, a entidade pode criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus prprios servios.

este ltimo aspecto que apresenta relevncia para o tema relativo Administrao Pblica. Dotadas de autonomia e, pois, da capacidade de autoadministrao, as entidades federativas tero, por via de consequncia, as suas prprias Administraes, ou seja, sua prpria organizao e seus prprios servios, inconfundveis com o de outras entidades.

Poder-se-, assim, considerar a Administrao Pblica num sentido geral, considerando-se todos os aparelhos administrativos de todas as entidades federativas, e num sentido especfico, abrangendo cada pessoa da federao tomada isoladamente.

5 Direito Administrativo

5 . 1 Breve Introduo

O estudo desse ramo do Direito reclama, de incio, a distino entre o Direito Administrativo, de um lado, e as normas e princpios que nele se inserem, de outro. Normas hoje consideradas como pertencentes a esse ramo sempre existiram, inclusive ao tempo em que a figura do Estado ainda no se havia constitudo com a fisionomia atual. Com efeito, mesmo que despidos de qualquer sistematizao, os ordenamentos mais antigos exibiam normas que pretendiam regular, conquanto timidamente, a relao jurdica entre o Poder e os integrantes das sociedades de modo geral.

O Direito Administrativo, contudo, como sistema jurdico de normas e princpios, somente veio a lume com a instituio do Estado de Direito, ou seja, quando o Poder criador do direito passou tambm a respeit-lo. O fenmeno nasce com os movimentos constitucionalistas, cujo incio se deu no final do sculo XVIII. Atravs do novo sistema, o Estado passava a ter rgos especficos para o exerccio da administrao pblica e, por via de consequncia, foi necessrio o desenvolvimento do quadro normativo disciplinador das relaes internas da Administrao e das relaes entre esta e os administrados. Por isso, pode considerar-se que foi a partir do sculo XIX que o mundo jurdico abriu os olhos para esse novo ramo jurdico, o Direito Administrativo.

No perodo anterior, o regime vigorante era o das monarquias absolutas, em que todos os poderes do Estado desaguavam nas mos do monarca, tornando frgeis as relaes entre o Estado e os sditos. O brocardo da poca era o clebre 'Ttat c'est moi", para indicar a concentrao dos poderes exclusivamente sob o manto real. 2 Com a

19 WILSON ACCIOLI, Instituies de direito constitucional, p. 105.2 0 Da se originaram outros postulados despticos, como "the king can do no wrong", do sistema ingls, ou "le roi ne peut mal faire", do sistema francs. A mxima superior do absolutismo se resumia na orao latina: "quod principi placuit legis habet vigorem" ("o que agrada ao rei tem fora de lei") .


teoria da separao de poderes concebida por MONTESQUIEU, o Estado, distribuindo seu prprio poder poltico, permitiu que em sua figura se reunisse, ao mesmo tempo, o sujeito ativo e passivo do controle pblico. Nesse ambiente, foi possvel criar normasprprias para a execuo desse controleY

5 .2 Conceito

Com o desenvolvimento do quadro de princpios e normas voltados atuao do Estado, o Direito Administrativo se tornou ramo autnomo dentre as matrias jurdicas. Como assinalou VEDEL, agora a comunidade ju

Law

Manual de direito administrativo josé dos santos carvalho filho - 27ª edição (2014)