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A RESPONSABILIDADE DO ESTADO QUANTO ÁS ÁGUAS URBANAS
LUIZ CLAUDIO PIRES COSTA 1
MARIANA FARIA FILARD2
ADRIANA OLIVEIRA DE AZEVEDO3
RESUMO
A água é um dos bens ambientais mais necessários para a manutenção do meio ambiente e da
vida, tem tal importância que sua preservação tem sido executada desde o início da
organização política brasileira, é claro que com as motivações mais diversas, sendo elas
modificadas conforme a evolução da sociedade, das necessidades e quantidades da população.
O Estado, apesar de algumas limitações, tem demonstrado sua preocupação com esse bem
essencial com a evolução de sua legislação ao longo do tempo, mas que ainda se encontra
muito aquém do necessário para uma melhor e mais correta manutenção e conservação das
águas, principalmente no que se relaciona com a coleta e tratamento das águas urbanas. Por
águas urbanas não devemos considerar somente àqueles referentes ao esgotamento sanitário,
mas também aquela que é coletada, tratada e distribuída para toda a cidade, bem como o
descarte dessa mesma depois de utilizada, e, também, as águas pluviais, provenientes dos
escoamentos das chuvas em toda a área urbana. O objetivo do presente estudo é a
investigação da responsabilidade do Estado quanto à manutenção das águas e especificamente
as urbanas, sendo efetuado através de pesquisa bibliográfica efetuada na doutrina e na
legislação, concluímos que a amplitude da responsabilidade do Estado sobre esse recurso é
grande, justificando essa maior atenção dada a esse recurso, pois além da responsabilidade
administrativa, também possui o Estado a responsabilidade penal e a civil, respondendo pela
ação ou omissão que afete à manutenção do meio ambiente. Apesar disso, a atuação do Estado
ainda é insuficiente para a total regulação desse recurso natural, sendo também insubsistente
na fiscalização das ações infracionais e execução das Políticas Públicas conforme
determinado no texto Constitucional.
Palavras-chave: Águas Urbanas, Responsabilidade, Estado
1 Mestre em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas – UEA, especialista em Direito
Eleitoral também pela UEA e em Direito Público pelo Centro Integrado de Ensino Superior do Amazonas –
CIESA, graduado em Direito pela Universidade Federal do Pará – UFPA. Advogado. Membro da Comissão de
Direito das Águas da OAB/AM, Membro do Grupo de Estudo de Direito das águas da UEA – GEDA. Professor
do Centro Universitário do Norte – UNINORTE e da Universidade Paulista – UNIP e Membro do Conselho
Editorial da Revista Nova Hiléia, do Programa de Mestrado em Direito Ambiental da UEA. Contato:
luizcpcosta@hotmail.com 2 Mestra em Ciências Jurídicas pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, Especialista em Direito
Processual Civil pela Universidade Fedeal do Amazonas- UFAM, Especialista em Direito das Relações Sociais
pelo Centro Integrado de Ensino Superior do Amazonas – CIESA, Advogada, Coordenadora do Curso de Direito
e dos Cursos de Pós Graduação em Direito do Centro Universitário do Norte -UNINORTE,
marianafilard@gmail.com. 3 Advogada, Mestre em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas - UEA, graduada em
Direito pela Universidade Nilton Lins – UNINILTONLINS, é Coordenadora do Núcleo de Prática Jurídica da
UNINORTE. acajdrika@hotmail.com
1 INTRODUÇÃO
Como recurso ambiental essencial à vida, é encontrada em nossa atmosfera em
diversas formas, mas somente uma mínima quantidade dessa água encontrada é doce.
A essencialidade e importância das águas urbanas é visando sua composição, tendo
uma alta cobertura de distribuição de águas, mas uma baixa cobertura de coleta e tratamento
de esgoto, influenciando tanto no ciclo de contaminação quanto nos efluentes da população
urbana.
A majoração sistemática do tratamento químico para fornecimento e distribuição à
população, pode causar o comprometimento dessa distribuição caso não haja controle do ciclo
de contaminação.
As águas pluviais também podem produzir impactos nas áreas urbanas, pelas
obstruções de lixo, aterro e assoreamento, causando inundações e a proliferação de doenças.
O crescimento desordenado e sem infraestrutura adequada também poderá ter as mesmas
consequências.
Tal importância é dada a água que desde as Ordenações Filipinas já encontramos
mecanismos de proteção a ela, evoluindo a cada período para sempre melhorar a proteção das
águas, culminando na determinação geral da proteção do meio ambiente da Constituição
Federal de 1988 e com a promulgação da legislação que cria o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos e a Política Nacional de Recursos Hídricos, priorizando
o consumo e determinando a sua gestão pelo Poder Público.
É aí que nasce a responsabilidade do Estado, podendo ser administrativa, quando o
mesmo é obrigado a regrar, licenciar, apurar e imputar as sanções aos infratores ambientais,
independentemente de serem entes públicos ou privados, ficando também ele obrigado quanto
à reparação do dano ao meio ambiente. Nas violações do ordenamento jurídico que
constituam o ilícito penal, neste caso ilícito penal ambiental com previsão em legislação
específica, caracterizando o crime, tanto a pessoa física quanto a jurídica respondem pelo
mesmo, ficando sob a responsabilidade do Estado também quando penalizado cumprir a
decisão judicial, mas tem a obrigação original de proceder ao processamento dessa ação.
Também responde na esfera cível para indenização ou reparação dos danos causados
ao meio ambiente, independentemente das sanções penais e administrativas, demonstrando a
legislação uma grande preocupação com a proteção do bem ambiental.
Tendo em vista as determinações constitucionais, todos somos responsáveis pela
manutenção do meio ambiente, entretanto, por possuir uma maior parcela de poder e meios, a
maior responsabilidade pela manutenção e conservação dos nossos recursos naturais recai
sobre o Estado.
2 ÁGUAS URBANAS
A água, conforme determinado em diversas legislações pátrias, é um recurso
ambiental essencial a vida, sendo encontrado na biosfera tanto na forma líquida, quanto na
sólida ou gasosa (vapor), entretanto é com sua forma liquida que temos mais contato, pois é
nessa forma que que a encontramos em quase sua totalidade na biosfera, e, dentre os mais de
90% encontrados, somente 0,7% é doce.
A importância das águas urbanas reside no fato das mesmas englobarem o sistema de
abastecimento de água e esgoto sanitário, a drenagem urbana e inundações ribeirinhas e a
gestão dos sólidos totais, sendo o foco de sua atividade a manutenção da saúde e a
conservação do meio ambiente.
Até o século XIX a importância dada ás águas urbanas era a de manutenção das
condições sanitárias, com a finalidade de evitar a proliferação de doenças pela contaminação
das fontes de abastecimento, sendo essa fase chamada de higienista, entretanto, após a
segunda guerra mundial, pela ocorrência de uma urbanização acelerada, o que levou uma alta
parcela da população para as cidades e trazendo com isso um grande volume de utilização das
águas e a maior poluição dos efluentes, fez surgir as primeiras legislações preocupadas com a
recuperação e conservação dos rios. Grande parte desses impactos foram minimizados por
investimentos no tratamento do esgoto doméstico e industrial, para a recuperação, em parte da
qualidade da água dos sistemas hídricos, sendo utilizados vários métodos e procedimentos,
tendo sido essa fase denominada como corretiva.
Mesmo com todos esses procedimentos e técnicas foi verificada a persistência da
poluição, no início dos anos 90 alguns países se empenharam no desenvolvimento do
tratamento das águas pluviais urbanas e rurais, tratamento de efluentes e a base do uso do
solo, a fim de preservar os caminhos naturais do escoamento e priorizando a infiltração, tendo
sido a esse período atribuída a fase denominada de desenvolvimento sustentável.
Esses estágios são variáveis nos diversos Estados do mundo, devendo serem
considerados alguns aspectos como a quantidade da população, o tipo de abastecimento
utilizado e a destinação do esgoto. No caso brasileiro, infelizmente ainda não foi ultrapassada
a fase higienista, tendo em vista que ainda há falta de tratamento de esgoto, de transferência
de inundação na drenagem e da falta de controle da destinação dos resíduos sólidos.
No Brasil, podemos verificar que a cobertura de água é alta, entretanto é baixa a
cobertura de coleta e tratamento de esgoto. Um problema crônico e que ficou em grande
evidência nesse ano que passou é a preservação dos mananciais urbanos, causando redução da
distribuição e, em alguns casos, racionamento, entretanto, também são crônicos os problemas
com a perda de água na distribuição e a falta de racionalização no uso da água, tanto a nível
doméstico, quanto industrial.
Mas não é somente essa a preocupação, a maior deve ser com o ciclo de contaminação
gerado pelos efluentes da população urbana, o esgoto doméstico, industrial e o esgoto pluvial,
consequentes do desenvolvimento urbano e aumento da densidade populacional das cidades e
centros urbanos.
Conforme TUCCI (2008, p. 103) já havia determinado em 2008, sem qualquer
mudança no quadro, ainda hoje, toda essa contaminação ocorre em razão de:
Despejo sem tratamento dos esgotos sanitários nos rios, contaminando esse sistema
hídrico
O esgoto pluvial transporta grande quantidade de poluição orgânica e de metais que
atingem os rios nos períodos chuvosos
Contaminação das águas subterrâneas por despejos industriais e domésticos, por
meio de fossas sépticas, vazamento do sistema de esgoto sanitário e pluvial, entre
outros
Depósito de resíduos sólidos urbanos, que contaminam as águas superficiais e
subterrâneas, funcionando como fonte permanente de contaminação
Ocupação do solo urbano sem controle do seu impacto sobre o sistema híbrido.
Os locais de abastecimento tendem a reduzir a quantidade e a qualidade de sua água,
exigindo cada vez mais tratamento químico para fornecimento à população, podendo
comprometer a cobertura do abastecimento brasileiro, se não forem determinadas e cumpridas
medidas de redução e controle desse ciclo de contaminação.
Apesar de existir em quase todos os estados legislação visando a proteção das bacias
hidrográficas, proibindo a utilização do solo que possa comprometer a qualidade da água, mas
o crescimento populacional fez com que o encargo referente à manutenção dos mesmos
trouxesse o desinteresse dos proprietários em manter as mesmas, sendo diversas delas
invadidas pela população de baixa renda.
Disso depreendemos haver a necessidade de criação e implementação por parte do
Poder Público, de mecanismo que incentive os proprietários à conservá-los e preservá-los de
forma mais efetiva.
Diversas empresas de saneamento brasileiras têm investido na coleta de esgoto e na
criação de estações de tratamento, mas a cobertura da coleta de esgoto ainda é baixa e
insuficiente para evitar a contaminação dos mananciais. TUCCI (2008, p. 104) cita como
questões que atrapalham a melhora do tratamento desse esgoto:
Algumas das questões são as seguintes:
Quando as redes de esgoto são implementadas ou projetadas, muitas vezes não
foi prevista a ligação da saída das habitações ou condomínio a elas. Dessa
forma, as redes não coletam o esgoto projetado e as estações não recebem o
esgoto para o qual tem a capacidade. O projeto foi elaborado de forma
inadequada ou não foi executado como deveria, pois, o esgoto continua
escoando pelo sistema pluvial para o sistema fluvial.
Como uma parte importante das empresas cobra pelo serviço de coleta e
tratamento, mesmo sem que o tratamento seja realizado, qual será o
interesse das empresas em completar a cobertura de coleta e tratamento do
esgoto? Outro cenário frequente é o de aumentar a coleta sem tratamento,
agravando o problema à medida que concentra a poluição nos rios. Do
mesmo modo, qual é o interesse da empresa na eficiência na redução das
perdas se pode transferir os custos para o preço final? Como a empresa
terá interesse em reduzir a demanda por racionalização, se isso
representará menor receita? Observa-se a falta de indicadores de
eficiência para os serviços e de compensações para essa eficiência à
medida que a água é racionalizada.
Quando for implementado o sistema de cobrança pela poluição, quem irá
pagar as penas previstas para a poluição gerada?
Também podem produzir impactos nas áreas urbanas em razão das inundações
causadas pela urbanização, o escoamento pluvial, pois essas inundações provenientes da
drenagem urbana causada pela impermeabilização do solo, utilizam uma canalização para seu
escoamento que pode sofrer diversos tipos de obstrução como aterros, pontes, drenagens
inadequadas e a obstrução do escoamento junto aos condutos e por assoreamento.
A maior urbanização das cidades trazem impactos que podem aumentar as vazões em
quantidade e frequência, também a produção e a falha no recolhimento dos resíduos sólidos
no ambiente urbano, bem como a deterioração da qualidade da água pela lavagem de ruas e
quintais, o consequente transporte de material sólido também impactarão nessa majoração,
mas um dos aspectos mais importantes a observar é o crescimento desorganizado, sem o
devido ajuste da infra-estrutura urbana podem causar obstrução ou redução do escoamento, a
deposição ou obstrução dos rios e canais, projetos inadequados, desconsideração das
necessidades quanto à jusante e esgotamento, entre outros.
Como vimos, várias são as causas de impactos que podem causar danos ao meio
ambiente urbano, no que se refere às águas urbanas, também os sólidos totais podem ser
considerados causadores desses impactos. Sólidos totais são a soma dos resíduos sólidos
produzidos pela população urbana com os sedimentos gerados pela erosão do solo em razão
de diversos motivos. Estes elementos compõem a carga poluente do volume da vazão pluvial,
principalmente no seu início, por isso a necessidade de separação da rede de drenagem pluvial
da rede sanitária, entretanto, pela falta de fiscalização, ainda encontramos ligações
clandestinas e a falta da rede de esgotos.
Concorda TUCCI (2008, p. 108) quando diz: “A qualidade da água da rede pluvial
depende de vários fatores: da limpeza urbana e sua frequência; da intensidade da precipitação
e sua distribuição temporal e espacial; da época do ano e do tipo de uso da área urbana.”
Assim podemos concluir que a gestão dessas águas deveria ser definida considerando-
se a bacia hidrográfica e a jurisdição administrativa do ente federativo, tendo em vista a
necessidade de se conciliar, tanto a utilização e conservação da bacia hidrográfica, quanto a
gestão do uso do solo, tendo em vista que um complementa as ações do outro.
Para atendimento das necessidades de manutenção e de redução de impactos nas águas
urbanas e consequentemente dos rios e igarapés, há necessidade de montagem e aplicação de
uma estrutura global, onde se possa auxiliar os municípios para os capacitarem a desenvolvera
gestão de suas competências, a fim de que seja evitado, principalmente seu endividamento
pela reduzida capacidade de financiamento, bem como, através de ações de orientação e
aplicação, consolidar uma realidade de gestão de bacias hidrográficas para uma atuação maior
e mais efetiva, o que reduziria os impactos.
A Lei de Recursos Hídricos foi um grande passo do Brasil em direção à evolução da
gestão desses recursos, outro passo também foi a conclusão e aprovação do Plano Nacional de
Recursos Hídricos em 2007, que além de inovar no saneamento ambiental, implementou
instituições de controle, regulação e fiscalização da utilização desses recursos, tendo em vista
que na maioria dos estados tal serviço é concedido à particulares ou executado por Empresas
Públicas, as quais ainda não atendem a toda a população urbana, bem como possuem uma
grande vulnerabilidade a eventos pluviais, como temos visto ser noticiado em todo o Brasil,
causando grandes prejuízos, tanto materiais quanto sociais.
A fim de minimizar esses impactos e atender as metas propostas pelas Nações Unidas
para o milênio, além de atender efetivamente toda a população urbana e rural com água
segura, é necessário que também se consiga a coleta do esgoto de toda a população ou
redução do déficit existente hoje a níveis inferiores à 50% e criar os mecanismos necessários a
ampliação do tratamento desse esgoto, reduzindo esse déficit de tratamento ao mínimo
possível.
Tais soluções não são imediatas e demandam recursos de grande monta, entretanto,
visando a manutenção dos recursos hídricos brasileiros, bem como a qualidade de vida de
toda a população, será necessária a destinação de uma maior quantidade de recursos para a
execução do saneamento ambiental, implantando e executando um processo sustentável para
auxiliar na continuidade do desenvolvimento urbano. Também a determinação de um Plano
de Metas, considerando a competência específica dos vários entes federativos, garantindo a
manutenção dos rios e efluentes urbanos, englobando tanto os internos quanto os externos,
integrado efetivamente a Gestão dos Recursos Hídricos às do Saneamento Ambiental.
Também entende dessa forma TUCCI (2008, p.111):
Atualmente falta integrar efetivamente as metas da Gestão de Recursos Hídricos às
do Saneamento Ambiental. Apesar de essa integração estar implicitamente prevista
na legislação, na prática não ocorre. O Plano de Bacia Hidrográfica prevê o
enquadramento dos rios, e as cidades deveriam atuar no controle dos efluentes
urbanos para atingir a meta do enquadramento dos rios internos e externos à bacia.
No entanto, é necessário que existam planos e que esses enquadrem os rios nos
quais as cidades influenciam, seguidos de um plano de ações para atingir metas.
Dessa feita, verificamos que, apesar da existência de legislação sobre o assunto, ainda
há necessidade de ajuste de algumas ações em alguns casos, e da criação de legislações mais
específicas em outros, ou ainda, da criação de planos de metas que utilizando as legislações
existentes, definam ações e datas limites para sua total implantação, mas também a
competência fiscalizatória, a fim de que se tenha ações mais efetivas e que melhorem a
qualidade de nossas águas urbanas.
3 LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA SOBRE ÁGUAS
A importância da água para a sobrevivência de todos os seres vivos é tamanha que
desde a idade média foram criados mecanismos para sua utilização e proteção, no Brasil não
foi diferente pois, desde as Ordenações Filipinas, do nosso período colonial já se demonstram
as idéias preservacionistas. ALMEIDA (2002, p.1) afirma:
O parágrafo 7° do título LXXXVIII das Ordenações Filipinas retrata o caráter
precursor na proteção das águas ao fornecer o conceito de poluição. Foi
expressamente proibido a qualquer pessoa jogar material que pudesse matar ou
peixes e sua criação ou sujar as águas dos rios e das lagoas: “pessoa alguma lance
nos rios e lagoas, em qualquer tempo do anno..., cocca, cal, nem outro algum
material, com que fe o peixe mata”.
Como antes da edição da Constituição Imperial de 1824, o que vigia no país eram as
Ordenações do Reino, sendo as Ordenações Filipinas as pioneiras na preocupação com a
preservação dos recursos hídricos, ocupando-se a Carta Magna Imperial somente em
continuar a disciplinar que os rios pertenciam à coroa.
O Código Penal de 1890 ocupou-se timidamente em proteger as águas, com uma visão
mais de preservação humana do que ambiental quando previa em seu Art. 162: “Corromper
ou conspurcar a água potável de uso comum ou particular, tornando-a impossível de beber ou
nociva à saúde. Pena: Prisão celular de 1 (um) a 3 (três) anos”.
Logo após o Código Penal, veio a Constituição da República dos Estados Unidos do
Brasil de 1891, que apesar de não disciplinar qualquer matéria ambiental, nem sequer sobre as
águas, determinou competências legislativas federais e estaduais para o assunto das águas.
Após a Constituição Republicana, mas ainda sob sua ordem, foi editado o Código
Civil de 1916, em 1° de janeiro, o qual possuía sete artigos que versavam sobre águas,
entretanto, somente dispunha sobre direito de vizinhança, assegurando ao proprietário o gozo
da água da forma como achasse melhor, sendo esse direito limitado pelo respeito dos direitos
de vizinhança.
A Constituição Republicana de 1934 ampliou o tratamento da matéria dado na sua
antecessora, determinando além das competências legislativas já existentes, também o
domínio das águas, sendo assim determinou:
Art 20 - São do domínio da União: I - os bens que a esta pertencem, nos termos das leis atualmente em vigor; II - os lagos e quaisquer correntes em terrenos do seu domínio ou que banhem mais
de um Estado, sirvam de limites com outros países ou se estendam a território
estrangeiro; III - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas fronteiriças. Art 21 - São do domínio dos Estados: I - os bens da propriedade destes pela legislação atualmente em vigor, com as
restrições do artigo antecedente; II - as margens dos rios e lagos navegáveis, destinadas ao uso público, se por algum
título não forem do domínio federal, municipal ou particular.
Quase um mês depois de promulgada a Carta Magna, foi editado o Decreto n° 24.643,
de 10 de julho de 1934, denominado Código das Àguas. Tal Código surgiu com a necessidade
de criação de uma legislação que regulasse o uso das águas nacionais, para que o Poder
Público pudesse controlar e incentivar o aproveitamento industrial das águas e da energia
hidráulica, facilitando seu aproveitamento, por ser considerada elemento básico do
desenvolvimento, pois a eletricidade era fundamental para o crescimento industrial.
Foi esse decreto que tratando o assunto de forma mais complexa e geral para sua
época, sendo considerada um “marco legal” no gerenciamento dos recursos hídricos
nacionais, porque todas as regulações que o antecederam se preocuparam exclusivamente com
o domínio e a competência das águas.
Nessa normatização, além de prever o domínio hídrico da União, Estados e
Municípios, também previa o domínio e a previsão das águas particulares, dispositivo
revogado pela promulgação da Constituição em vigor, que considera todas as águas como
públicas.
A Carta de 1937 manteve a regulação da anterior no que diz respeito às águas,
entretanto, estabelecia que as riquezas do subsolo e as quedas d’água eram propriedades
distintas da do solo para exploração ou aproveitamento industrial, pois mesmo de propriedade
privada, dependiam de autorização judicial.
A Constituição de 1946 contemplou algumas mudanças no concernente ao domínio
das águas, manteve o domínio da União quanto aos lagos e águas que banhassem seus
domínios ou que banhassem a mais de um estado ou servissem de limites a outros países, bem
como ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes, mas incluem dos municípios o domínio
sobre águas. Determinara também em seu Art. 5° a competência da União para defesa de
efeitos da seca, inundações e endemias rurais.
Conforme o que já foi visto, verificamos que os legisladores limitaram-se a determinar
competências no referente às águas somente em relação ao domínio e sua propriedade,
preocupando-se mais com a parte econômica da utilização da água do que com a sua
preservação, apesar de alguns dos dispositivos dizerem respeito à isso. Tal feito continuou na
Carta de 1967, que repetiu em seu Art. 8° ser competência da União a organização e a defesa
permanente contra calamidades públicas, como as secas e as inundações.
Diferentemente de suas antecessoras, a Constituição de 1988 reservou um capítulo
inteiro ao meio ambiente, mas contemplou em outros dispositivos matérias sobre as águas.
Com a previsão do Art. 225 que resguarda o direito de todos gozarem de um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, impondo dever, tanto ao Poder Público quanto à coletividade de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, naturalmente segue inserido
nesse contexto a matéria sobre os recursos hídricos.
A Carta Magna prevê as responsabilidades administrativas, civil e penais para as
condutas que lesionem o meio ambiente. A parte relativa à competência restringiu à União a
criação das legislações referentes a águas e energia. Com relação ao domínio, determinou que
são bens da União: “os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países ou se estendam a
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais”, praticamente mantendo os entendimentos anteriores, entretanto, modificando o
domínio estadual, ampliando-o, conforme previsão do Art. 26, que estabelece:
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Acaba a Constituição de 1988, totalmente com o domínio privado das águas, mas
também regula a questão hídrica como recurso econômico em diversos dispositivos no seu
texto, definindo competência e critérios para gerenciamento, aproveitamento econômico e
social, bem como potenciais energéticos e sua exploração.
Em 1997, devido à grande quantidade de conflitos relativos à água no Brasil, foi
promulgada a Lei n° 9.433, de 8 de janeiro, a qual foi denominada Lei de Águas. Esse
diploma normativo cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, em
cumprimento à previsão do Art. 21 da Constituição da República de 1988, instituindo também
a Política Nacional de Recursos Hídricos.
Esse diploma legal determina os fundamentos e objetivos da Política Nacional de
Recursos Hídricos, os quais preceituam ser a água um recurso natural limitado e de valor
econômico, devendo ser priorizado o consumo humano e sua gestão ser realizada pelo Poder
Público, os usuários e as comunidades, sendo assegurada sua disponibilidade, em padrão de
qualidade adequado, de forma racional e integrada, bem como sua utilização sustentável.
As diretrizes impostas no seu Art. 3° visam a efetiva implementação dessa política,
que para isso deverá interagir com outros aspectos da preservação ambiental e gestão hídrica,
bem como aspectos econômicos, sociais e culturais, demonstrando a existência hoje, de uma
Política Pública legal, visando a preservação, conservação e proteção do meio ambiente como
um todo e especialmente dos recursos hídricos especificamente, para a manutenção da vida
humana em toda a terra.
4 RESPONSABILIDADE DO ESTADO
A responsabilidade do Estado teve sua origem no Direito Civil, consubstanciando-se
na obrigação de indenização de dano patrimonial decorrente de fato lesivo voluntário. No
Direito Público é modalidade de obrigação extracontratual, sendo necessários alguns
elementos para que ocorra. Inicialmente deverá haver a ocorrência de um dano patrimonial ou
moral, deverá haver também o nexo de causalidade entre o dano ocorrido e o comportamento
do agente, ou seja, o dano deve decorrer direta ou indiretamente de uma ação ou omissão
indevida do agente, e, o fato lesivo deverá ter ocorrido em decorrência de culpa do agente,
culpa essa em sentido amplo e em sentido estrito.
A responsabilidade civil do Estado será decorrente de comportamentos unilaterais,
omissivos ou comissivos, legais ou ilegais, materiais ou jurídicos que sejam imputáveis aos
agentes públicos, dessa feita, podemos dizer que a reponsabilidade civil da Administração
Pública fica evidenciada na obrigação que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais
que seus agentes, que atuem em seu nome, causem à particulares, reparando economicamente
os danos patrimoniais, exaurindo com essa reparação sua responsabilidade.
A Constituição Federal de 1988 previu três tipos de responsabilidade do poluidor,
tanto pessoa física, quanto pessoa jurídica, a penal, a administrativa e a civil, quando o dano
for em relação ao meio ambiente. A diferenciação do três é simples, a sanção administrativa
será imputada quando o objeto tutelado for o interesse da Administração, normalmente devido
ao descumprimento de regras e princípios desse sistema, para os demais tipos, dependerá do
regime jurídico a que estiverem sujeitos, uma vez que haverá um processo judicial para a
apuração da antijuridicidade, o que pressupõe a aplicação do direito de ação com todas as suas
garantias constitucionais, para o civil importa normalmente uma limitação patrimonial e na
penal uma limitação da liberdade.
FIORILLO (2010, p. 125) orienta para a inexistência do “bis in idem” ensinando:
O Art. 225, § 3°, da Constituição Federal, ao preceituar que as condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão seus infratores, pessoas físicas ou
jurídicas, a infrações penais e administrativas, independente da obrigação de
reparar os danos causados, consagrou a regra da cumulatividade das sanções, até
mesmo porque, como visto, as sanções penais, civil e administrativas, além de
protegerem direitos distintos, estão sujeitas a regimes jurídicos diversos.
De tudo o já exposto, concluímos que a responsabilidade civil pelos danos causados ao
meio ambiente é do tipo “objetiva” pela determinação constitucional do § 3° do Art. 225: “...
obrigação de reparar os danos causados”, o qual não exigiu nenhum elemento subjetivo para a
configuração da responsabilidade civil.
4.1 A Responsabilidade Administrativa
Também a base da responsabilidade administrativa em matéria ambiental é prevista no
Art. 225, § 3° da Constituição Federal de 1988 que determina que “as condutas e atividades
consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas oi jurídicas, a
sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos
causados”. Essas sanções administrativas são penalidades impostas por órgãos vinculados de
forma direta ou indireta ao Estado ou entes federativos, dentro da competência determinada
em lei para que possam regrar a conduta, não somente dos cidadãos, mas também daqueles
que se encontram ligados à Administração Pública.
Corroborando tal pensamento FIORILLO (2010, p. 132) ensina que esta sanção está
ligada ao Poder de Polícia da Administração:
Cabe todavia destacar que, em se tratando de tutela jurídica de bens ambientais e
observando os fundamentos do Estado Democrático de Direito, o poder de polícia
não estaria vinculado a interesse público e sim a interesse difuso. Daí o poder de
polícia em matéria ambiental estar ligado, por via de consequência, a atividades da
Administração Pública destinadas a regular prática de atos ou mesmo fatos em
razão da defesa de bens de uso comum do povo reputados constitucionalmente
essenciais à sadia qualidade de vida (art. 225 da CF)
Assim a Constituição Federal entendeu por bem autorizar os órgãos antes
mencionados, observados evidentemente todos os parâmetros previstos no conteúdo
da Carta Magna e analisados sistematicamente com particular destaque para a
cláusula do due process (art. 5°,LIV e LV), a impor sanções as mais variadas
(advertência, multas, apreensão de bens, destruição ou mesmo inutilização de
produtos, suspensão de venda e fabricação de produtos, embargo ou mesmo
demolição de obras, embargo ou mesmo suspensão parcial ou total de atividades e
ainda restritiva de direitos) destinadas a resguardar os bens ambientais vinculados
ao uso comum do povo.
Então, qualquer conduta ou atividade que possa ser considerada lesiva ao meio
ambiente em qualquer um de seus aspectos, sujeitará o infrator não só às sanções penais e as
civis (obrigação de reparação do dano), mas também à sanção administrativa, a qual se deriva
da responsabilidade administrativa.
Essa responsabilidade administrativa, obedecendo ao determinado na Constituição,
assegura que a violação do bem ambiental é fundada na teoria do risco, na qual se
desconsidera a conduta (dolo ou culpa) do infrator, seja pessoa física ou jurídica. Poderá,
entretanto, ser discutida judicialmente essa responsabilidade, tendo em vista que cabe à
Administração agir somente no sentido positivo da Lei, ou seja, há possibilidade da incidência
da cláusula “due process” também no Direito Administrativo, visando o controle dos atos
administrativos.
Infra constitucionalmente também existe a previsão da infração administrativa, a Lei
n° 9.605/98 destinou um capítulo tanto pata regrar, quanto rever sanções e critérios
apuratórios para tais infrações.
Essa Lei é, atualmente um dos mais importantes instrumentos para defesa e
preservação do meio ambiente, sendo extremamente didática ao definir em seu Art. 70, a
infração administrativa ambiental, sendo sua observância obrigatória por qualquer poluidor,
seja pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado. Assegura a manutenção dos
direitos fundamentais preceituados na Constituição, amparando-o e assegurando a ampla
defesa e o contraditório, a serem executados no prazo nela previstos.
Por isso, a responsabilidade administrativa tem por finalidade obrigar a todos os
órgãos subordinados ou vinculados à União, Estados, Municípios e Distrito Federal, a
efetivamente defenderem e preservarem os bens ambientais, em atendimento à determinação
Constitucional para a presente e para as futuras gerações, a fim da manutenção da vida
humana.
4.2 Responsabilidade Penal
Utilizando os ensinamentos de Nelson Hungria, podemos conceituar o ilícito penal
como sendo uma violação do ordenamento jurídico que, pela sua gravidade ou intensidade, a
sanção adequada a ser imputada é a pena, estando na valoração da conduta a distinção desta e
das sanções civil e administrativas, considerando, ainda, a potencialidade do dano objetivo e o
alarde social.
Determinado como direito fundamental pela Constituição, o meio ambiente é bem de
uso comum do povo, entretanto, o legislador disciplinou os crimes ambientais através da Lei
n° 9.605/98, sendo a tutela do meio ambiente determinada pelo inciso XLI do Art. 5° da
Constituição de 1988, que inovou e possibilitou a penalização da Pessoa Jurídica.
Inovação necessária, tendo em vista que se constatara que as grandes degradações
ambientais não eram executadas por atividades individuais do cidadão, pessoa física, mas
pelas corporações, normalmente de médio e grande porte, tornando-se necessária a
possibilidade de responsabilização das mesmas.
Apesar de ainda não ser aceita de forma pacífica, sendo questionada a inexistência da
conduta humana, essencial ao crime. Como a legislação somente atende o comando
constitucional previsto no § 3° do Art. 225, denota-se que essa política criminal tem
considerado os acontecimentos sociais e as atividades econômicas, entendendo tornar mais
severa a tutela do meio ambiente, tendo em vista sua natureza de direito difuso.
4.3 Responsabilidade Civil
A consagração no Art. 225, § 3° da Constituição Federal da obrigação de reparar os
danos causados, independentemente das sanções penais e administrativas, caracterizando a
responsabilidade objetiva quanto aos danos causados ao meio ambiente.
A Lei n° 6.938/81 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, principalmente
seu Art. 14, § 1°, quando determina:
Art 14 Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e
municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção
dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental
sujeitará os transgressores:
...
§ 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor
obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os
danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O
Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
Ou seja, reafirma a Constituição a responsabilidade objetiva já determinada na
legislação específica, bem como a responsabilidade solidária pelos danos ambientais,
demonstrando a preocupação com a manutenção do meio ambiente.
É importante lembrar que a legislação determina a legitimidade do Ministério Público
da União para propor as ações de responsabilidade civil pelos danos causados ao meio
ambiente, independente de que esteja no polo passivo dessa relação jurídica.
5 CONCLUSÃO
Com a mudança do foco referente a importância da água no século XX, surgem as
principais legislações visando a manutenção e a conservação desse bem de extrema
necessidade para a manutenção da vida humana. Causa de grande contaminação da maioria
das fontes de abastecimento, as águas urbanas começaram a ter uma maior atenção após a
grande urbanização das cidades, ocorrida com o pós-guerra.
Na era do desenvolvimento sustentável, nosso país não demonstra ter ultrapassado a
fase higienista de tratamento à importância da água, não destinando a necessária importância
ao tratamento do esgotamento sanitário, a drenagem urbana e a destinação de resíduos sólidos.
A maior evidência disso é demonstrado pela redução dos sistemas de abastecimento de
grandes centros veiculado pela mídia nacional, tendo como consequência uma considerável
redução da distribuição e, em alguns casos, até o racionamento.
A importância da manutenção dos mananciais hídricos é muito grande, mas, mais
importante ainda é o tratamento a ser dado ao esgoto doméstico, industrial e pluvial, os quais
tem aumentado a cada ano, proveniente da majoração da densidade populacional das cidades
e grandes centros, bem como do desenvolvimento urbano, o que reduz, cada vez mais, a
qualidade da água.
É de suma importância a criação de mecanismos que possam reduzir tais impactos
melhorando o escoamento e o tratamento dessas águas entes de deixar que deságuem nos rios
e mares, minimizando assim a poluição e melhorando a qualidade dessas águas, utilizadas
pela população, entretanto, somente a criação desses mecanismos não é suficiente, é
necessário que haja a aplicação dos mesmos, bem como a fiscalização dessa aplicação, a fim
de que haja uma efetividade na sua execução e uma real melhora da qualidade das nossas
águas.
É responsabilidade do Estado a manutenção do meio ambiente, mas não somente do
Estado. Apesar de ser ele o gestor dos Recursos Hídricos por ser o detentor do “maior poder e
ter mais sensíveis prerrogativas do que o administrado”, conforme ensinado por FILHO
(2012, pág. 546) e do dever de criar as legislações necessárias para tal, também cabe a ele a
aplicação e disseminação da educação ambiental, orientando toda a população, em todos os
seus níveis, quanto a necessidade de preservação e do cumprimento das normas
constitucionais e infra constitucionais, possibilitando aos mesmos cumprirem sua parte na
obrigação da preservação desse mesmo meio ambiente.
Apesar de possuirmos uma das mais completas legislações ambientais da atualidade,
ainda não conseguimos dar a ela o conhecimento em abrangência suficiente para, aliando a
educação com a atuação, tanto do Estado, quanto dos cidadãos possamos ter a efetividade da
preservação. Ainda é singela essa participação no contexto global, referente à manutenção e
preservação do meio ambiente, mesmo com a utilização de todos os mecanismos que já foram
criados. Apesar da responsabilidade pertencer a todos, a maior parcela dela está destinada ao
Estado, por ser ele o detentor do poder e dos meios necessários para fazer cumprir as
legislações, devendo iniciar por ele mesmo o cumprimento da Política Nacional de Educação
Ambiental, mecanismo inicial para conscientização do povo da necessidade de preservação,
bem como dos instrumentos legais de fiscalização e sanção dos infratores, produzindo dessa
forma multiplicadores e fiscais no auxílio da preservação de nosso meio ambiente.
REFERÊNCIAS:
BRASIL. Código Penal de 1890
BRASIL. Constituição, 1824.
BRASIL. Constituição, 1891.
BRASIL. Constituição, 1934.
BRASIL. Constituição, 1937.
BRASIL. Constituição, 1946.
BRASIL. Constituição, 1967.
BRASIL. Constituição, 1988.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981.
BRASIL. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.
BRASIL. Lei n° 9.433, de 08 de janeiro de 1997.
BRASIL. Lei nº 3.071, de 1º de janeiro de 1916. (Código Civil)
BRASIL. Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940. (Código Penal)
BRASIL. Decreto n° 24.643, de 10 de julho de 1934.
ALMEIDA, Caroline Corrêa. Evolução histórica da proteção jurídica das águas no Brasil.
Disponível em: https://jus.com.br/artigos/3421/evolucao-historica-da-protecao-juridica-das-
aguas-no-brasil. Acesso em 05.01.2016
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo:
Atlas, 2012.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 11ª ed. São
Paulo: Saraiva, 2010.
TUCCI, Carlos E. M. Águas Urbanas. Revista Estudos Avançados. São Paulo: USP. V. 22 n°
63. 2008.
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