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Os Municípios na Modernização Educativa é o terceiro ebook de uma série dedicada aos Municípios na Educação e na Cultura. Tal como os anteriores, resulta do projeto “Atlas-Repertório dos Municípios na Educação e na Cultura, em Portugal (1820-1986)”,com sede no Instituto de Educação da Universidade de Lisboa, financiado pela Fundação para a Ciência e a Tecnologia [Referência PTDC/CPE-CED/116938/2010]. O projeto contou ainda com um apoio financeiro da Fundação Calouste Gulbenkian para publicação dos Inquéritos às Escolas de 1863 e de 1875.Este ebook contém uma abordagem interdisciplinar do complexo municipalização-estatalização-modernização. A história é no entanto a abordagem principal. O ebook é composto por dezasseis estudos, um conjunto dos quais reporta à realidade portuguesa, espanhola e, de algum modo, europeia. Um outro conjunto de textos incide sobre a realidade brasileira. Esta publicação está dividida em três partes: os municípios na educação e na cultura; municipalismo e desenvolvimento local; municípios brasileiros, a educação e o desenvolvimento local.Ainda que de modo próprio, todos estes estudos tomam o referido complexo como objeto epistémico, histórico, pedagógico, social, administrativo, governativo. Tomam o município como unidade de observação e registo, e reelaboram a noção de município pedagógico como meta-história. Estes textos contêm linhas de conjunto sobre a temática do municipalismo moderno e contemporâneo, e há neles duas ideias de fundo: a da intermitência do municipalismo na educação; a da participação dos municípios na modernização da educação, comprovável nos modelos, nas perspetivas, nos discursos. Estes textos retomam as comunicações orais apresentadas no Encontro Internacional “Os Municípios na Modernização Educacional e Cultural”, que decorreu no Instituto de Educação da Universidade de Lisboa, em 12 e 13 de Dezembro de 2014. Aqui fica o agradecimento dos Organizadores a todos os investigadores e entidades que participaram daquele evento. Fica também o nosso reconhecimento à Fundação para a Ciência e a Tecnologia e à Fundação Calouste Gulbenkian que confiaram na justeza do Projeto Atlas-Repertório e na qualidade da investigação. Fica, por fim, um agradecimento ao Instituto de Educação da Universidade de Lisboa que criou condições logísticas e humanas para a realização do Projeto e dos Eventos Científicos, bem assim como para a publicação de mais este ebook.
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urea Ado
e Justino Magalhes(org.)
Os Municpios naModernizao Educativa
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Ficha Tcnica
Ttulo:
Os Municpios na Modernizao Educativa
Autoria / Coordenao .................. urea Ado e Justino Magalhes
Edio ............................................. Instituto de Educao da Universidade de Lisboa
1. edio ....................................... Dezembro de 2014
Coleo ................................................. Estudos e Ensaios
Composio e arranjo grco ................... Srgio Pires
Disponvel em ................................ www.ie.ulisboa.pt
Copyright ........................................ Instituto de Educao
da Universidade de Lisboa
ISBN ................................................ 978-989-8753-09-0
Este livro nanciado por fundos nacionais atravs da FCT Fundao para a Cincia e a Tecnologia(contrato PTDC/CPE-CED/116938/2010)
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Apresentao
Parte I: Os municpios na Educao e na
Cultura
1. El Municipio contemporneo como sujetohistrico-pedaggico, por Juan Manuel
Fernndez Soria
2. Os municpios portugueses e o legado
histrico-pedaggico, por Jos Amado Mendes
3. Transformaes espcio-temporais da
Educao em Portugal, porJorge Rocha e
Cristina Henriques
4. O paradigma da distribuio de verbas
destinadas Educao nos municpios
portugueses, por Gilda Soromenho5. Da Revoluo aos dias de hoje: altos e
baixos da descentralizao educacional, por
Joo Pinhal
Parte II: Municipalismo e
desenvolvimento local
6. Rede pblica de escolas de ensino
primrioem 1860 no ex-distrito da Horta.
A adeso dos alunos assenta em tradio
familiar?, por Norberta Amorim
7. O Municpio de Lisboa enquanto territrioeducativo, no limiar da descentralizao
oitocentista: a rede pblica de escolas de
ensino primrio, por urea Ado
8. Municpio ou Regio? A perspetiva do
ensinotcnico, por Lus Alberto Marques Alves
9. Os municpios no desenvolvimento do ensino
liceal, por Fernanda Maria Veiga Gomes
10. Bibliotecas populares e municipais emPortugal, do Liberalismo ao Estado Novo, por
Maria de Ftima M. M. Pinto
PARTE III: Municpios brasileiros, a
educao e o desenvolvimento local
11. Realidade brasileira municipal: estrutura
tripartite e aes educacionais depequenos
municpios, por Flvia Obino Corra Werle
12. O municipalismo, a educao e o
desenvolvimento local: Pelotas-RS, Brasil
Primeirasdcadas do sc. XX, por Giana
Lange do Amaral
13. Municpios e desenvolvimento local
So Paulo na dcada de 1950, por Mauro
Castilho Gonalves
14.O processo de institucionalizao da
educao primria em Umbaba/Sergipe
(1955-1989): um caso brasileirode
municipalizao, por Raylane Andreza Dias
Navarro Barreto e Joaquim Francisco SoaresGuimares
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5Os Municpios na Modernizao Educativa
Apresentao
Atlas-Repertrio e intermitncias do municipalismo naEducao
A modernizao educativa tem sido estudada atravs da constituio, evoluo
e aspectos crticos dos binmios Estado-Nao, Centralizao-Descentralizao,
Escola-Sociedade. Mas a modernizao educativa no essencial um processo
de aculturao escrita, institucionalizao da escola, formao e participao
cvicas, socializao e humanizao. Foi o local que, enquanto contexto, quadro de
proximidade e interaco, conferiu signicado ao educacional escolar, congregando
o institucional, o societrio, o individual. O municpio como local educativo tornou
possveis a obrigatoriedade e a universalizao escolares, e converteu a educao
em formao, participao, identidade. A municipalizao deu substncia e sentidoa uma cidadania responsvel. A escolarizao, como instituinte de normas e meio
de socializao, governo, individuao, foi, em boa parte, fruto da municipalizao.
Assinalada pela universalizao e pelo progresso acelerado, cientco, tcnico,
cultural, a Contemporaneidade foi tambm um tempo de municipalizao. O
municpio portador de um legado histrico; uma unidade territorial, cartogrca,
sede de poder local e instncia educativa. No plano histrico e no plano pedaggico,
constitutivo da Nao e factor de Estado.
O Projecto Atlas-Repertriochamou a si o desao de constituir o municpio em
objecto epistmico interdisciplinar, com um legado histrico material e simblico,
constitudo por um territrio, uma populao, uma soberania, uma identidade, uma
evoluo, constitutivas do local e do nacional. O municpio histrico-pedaggico foi
tomado como unidade de observao, compsita, produto de unidades de registo,
mensurao e factorizao, a seu modo independentes: o concelho enquanto colectivo
territorial e orgnico; as unidades educativas; as unidades culturais. Para organizar
sistematicamente a informao, foi construda e devidamente documentada umaBase de Dados. O tempo longo foi pontuado e repartido em cinco quadros histrico-
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6 urea Ado e Justino Magalhes
pedaggicos, conjunturas que assinalam transformaes no binmio centralizao-
descentralizao e que documentam um crescendo de escolarizao e de progresso,
de que emerge uma municipalizao caracterizada por intermitncias na deliberaoeducativa e na construo do municpio pedaggico. A representao e a anlise
foram suportadas por uma teorizao transdisciplinar que erigiu o municpio
pedaggicocomo meta-histria.
O municpio emerge como um complexo hermenutico representvel no plano
cartogrco, mensurvel, comparvel, projectvel pelo estatstico, descritvel e
historivel atravs de uma narrativa interdisciplinar. O sentido histrico colhe-se
nessa narrativa densa que combina municpios e municipalismo e que complementa
aquelas perspectivas disciplinares com um olhar diacrnico e integrativo de
uma histria total. A Base de Dados alimentou aquelas narrativas disciplinares e
tornou possvel a construo do Atlas-Repertrio. De quadro histrico-pedaggico
para quadro histrico-pedaggico, foram contabilizadas todas as transformaes
observadas em cada uma das unidades descritivas: os concelhos, as unidades de
ensino, as unidades culturais, em cada uma das quais h uma srie de descritores,
que constituem categorias de anlise. Foi assim possvel a construo de um arquivo
extensvel, cumulativo, interactivo, exportvel, tendo como constructo meta-histricoo municpio pedaggico. A informao foi colhida nas fontes nacionais, nas fontes
regionais e nas fontes municipais, consultadas de forma criteriosa e sistemtica.
O Atlas-Repertrio tomou os municpios como referncia histrico-pedaggica,
como resultado da reconstituio denominativa, substantiva e topogrca da
cartograa escolar por municpios. O resultado obtido consubstanciou-se em
quadros, mapas e textos que proporcionam uma nova perspectiva sobre a histria da
educao e muito particularmente sobre a histria da escola. So quadros histrico-
pedaggicos que servem o nacional e o municipal e que evidenciam que a resoluo
do imediato, no que educao e escola diz respeito, cou frequentemente a cargo
dos municpios.
Os quadros do Atlas-Repertrio correspondem a ciclos de escolarizao e de
municipalismo. A relevncia dos municpios na educao no foi constante, houve
perodos de grande intensidade e em que os municpios de forma organizada se
opuseram ao centralismo, mas tambm houve ciclos e houve municpios que
declinaram e se socorreram da aco estatal. A integrao da educao e daescolarizao na esfera pblica foi, uma boa parte, obra dos municpios. Dessa
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memria e do legado escrito e arquitectnico, do ainda nota os arquivos municipais,
o patrimnio escolar, a toponmia.
A historicidade do municpio educativo, muito particularmente na verso projectivade municpio pedaggico, desaa a uma teorizao do local como reconstituio,
ideao, planicao e realizao. A historiograa do municipalismo, no quadro
da modernizao poltica e social, por paralelo com as histrias nacionais e como
produto do local e do transversal, condensada em ciclos histrico-pedaggicos,
seja na Europa, seja no Novo Mundo, particularmente no Brasil, carece de uma
reconstituio com sistematicidade e sentido. Implica a reconstituio histrica,
a partir dos arquivos e das memrias, do patrimnio municipal e d signicado
salvaguarda, preservao e informao dos diferentes patrimnios educativos.
Reica uma cidadania educativa como mbil da conscincia histrica.
Os municpios portugueses no se desenvolveram de modo uniforme. Houve,
na longa durao, municpios que foram extintos e municpios que se expandiram
e outros que emergiram. As assimetrias do passado, no foram colmatadas no
passado recente apesar do crescimento escolar em todo o territrio. Desde nais de
Oitocentos que o Litoral se sobreps. E se o Interior raiano resistiu por mais tempo,
a Sul do Tejo e no Interior montanhoso, onde o crescimento tinha sido mais lento,cedo comearam a fazer-se sentir os traos de regresso. A cartograa escolar por
municpios desvela um Portugal em que os principais centros urbanos de Lisboa,
Coimbra e Porto se mantiveram como principais centros escolares e culturais; a rede
escolar evoluiu sobreposta com os principais eixos uviais e os principais itinerrios
terrestres; houve algumas manchas de contiguidade.
Os municpios cumpriram funes de representao e funes de integrao,
nomeadamente congregando territrios e populaes de fronteira e assegurando
a administrao perifrica. Combinaram nacionalismo e autarcia, no quadro liberal
e regenerador. Ao institurem-se como municpio pedaggico, dando curso a um
iderio, a uma planicao escolar e inovao educativa, governamentalizaram-
se. Concretizaram uma escrita e constituram um arquivo histrico, pedaggico e
cultural. O municpio republicano recriou a participao cvica e ajustou a oferta
educativa aos interesses locais. O municpio corporativo participou da segmentao
e da tecnologia do Estado corporativo, comparticipando na expanso e na adequao
da rede escolar. O municpio democrtico, com sentido autonmico e de soberania,assumiu funes de subsidiariedade escolar e cultural, estatais, contribuindo de
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forma decisiva para a universalizao escolar. A histria dos municpios na Educao
, conclua-se, uma sequncia de intermitncias.
Os municpios na modernizao da Educao Modelos,perspectivas e discursos
O livro que agora se publica faz parte do ProjectoAtlas-Repertrio dos Municpios
na Educao e na Cultura em Portugal (1820-1986)e incide sobre os municpios
e a modernizao educativa, observados no perodo que decorre entre a segunda
metade de Setecentos e a actualidade. uma perspectiva interdisciplinar, que
toma a histria como abordagem principal e que congrega a multidimensionalidade
do complexo bsico municipalizao-estatalizao-modernizao, como objecto
epistmico da histria, da geograa, da pedagogia, da administrao, da cultura
escrita, da demograa. Assim, tendo o municpio como unidade de observao,
registo e abordagem, e constituindo-o como objecto epistmico histrico, pedaggico,
social, administrativo, governativo, o livro est dividido em trs partes distintas, com
um total de 16 trabalhos diferenciados
1
: Os municpios na Educao e na Cultura;Municipalismo e desenvolvimento local; Municpios brasileiros, a educao e o
desenvolvimento local.
O primeiro texto, de que autor Fernndez-Soria, consultor do Projecto Atlas-
Repertrio, contm uma panormica geral dos municpios e do municipalismo, na
histria ocidental. Aps apresentar e caracterizar o municpio como entidade de
governo, colectivo, cultural, administrativo e pedaggico, o autor traa um panorama
das modalidades de municipalismo porque no todos los Municipios han intervenido
del mismo modo en la modernizacin histrico-pedaggica de las comunidades en
las que se insertan; su diferente conformacin administrativa decanta su actuacin.
Assim, no modelo ingls baseado noself-government, o municpio cumpria funes
que no Continente estiveram conadas ao Estado. Enquanto nos povos latinos,
designadamente em Frana e Espanha, dentro de um princpio de unidade e
uniformidade assegurado pelo Estado, os municpios foram frequentemente correa
de transmisin de la Administracin central. O autor prossegue, mostrando como
1 Os organizadores do livro respeitaram a graa adoptada por cada autor.
urea Ado e Justino Magalhes
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historicamente os municpios foram assumindo a educao e como, atravs da
aculturao escrita e da educao cvica, passaram a intervir na prpria escola,
seja no fomento da oferta escolar, seja na prpria estrutura de ensino, ao nvel doensino graduado, do ensino prossional, da organizao e da arquitectura escolar.
D alguns exemplos de descentralizao, autonomia e inovao pedaggica em
municpios espanhis. Na parte nal do texto, Fernndez-Soria retoma a noo de
municpio como escola prtica de civismo e de democracia; refere-se dialctica
entre centralizao e autonomia, como tema de longa durao e reincide no papel
do municpio como sujeito histrico e histrico-pedaggico.
Jos Amado Mendes, igualmente consultor do ProjectoAtlas-Repertrio, em Os
municpios portugueses e o legado histrico-pedaggico, comea por interrogar-se
sobre o signicado e o interesse do estudo da histria, designadamente da histria
da escola e da preservao do patrimnio educativo e cultural. Muito embora o longo
tempo histrico que vem desde a primeira metade de Oitocentos seja atravessado
pelo binmio centralismo versus municipalismo, com conjunturas mais favorveis
quele e conjunturas mais favorveis a este. Amado Mendes chama a ateno para
que os municpios estiveram sempre presentes e adverte para a variao dos graus
de autonomia, quer por parte das instituies, quer por parte dos prprios municpios.Este conhecimento interessar histria local e histria da educao. Na sequncia,
sistematiza um conjunto de assuntos que substantivam aquele binmio e ganham
novo enfoque no local e na educao atravs do local: o edifcio escolar e sua
envolvncia, o parque escolar no nal de Oitocentos, as escolas primrias no sculo
XX, a formao atravs da escola primria, o patrimnio cultural pedaggico (tangvel
e intangvel), Lugares de memria do patrimnio escolar e educativo. Atravs desta
sistematizao, o autor vai dando nota da relevncia histrica e educativa, elenca
casos e situaes, remete para bibliograa actualizada. Conclui com uma proposta
que lhe particularmente grata, posto que tem analogia com situaes, contextos e
(re)signicaes que colhe, designadamente, no patrimnio industrial e urbanstico:
Requalicao e reutilizao de antigas escolas para novas nalidades. Uma
das vias que Amado Mendes destaca para a requalicao dos edifcios escolares
devolutos a do turismo cultural, atravs do aproveitamento para hospedagem e da
valorizao como suporte logstico para a aproximao aos locais, seus entornos,
suas tradies, suas transformaes. H tambm um patrimnio intangvel cuja(re)signicao constituir um meio privilegiado para o dilogo intergeracional.
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Amado Mendes, ao sistematizar o legado municipal, arquitectnico, urbanstico,
industrial e de lazer e cultura, recupera o sentido pedaggico da cidadania e da
vida municipal e argumenta que a herana municipal poderia ser incorporada noscurrculos escolares.
Em Transformaes espcio-temporais da Educao em Portugal, os gegrafos
Jorge Rocha e Cristina Henriques do curso ao desao de converter as anlises
tradicionais do espao em representaes espcio-temporais dinmicas, explorando
o espao relativo, o espao-uxo, ou mesmo o espao-conexo. Em termos de
reapresentao computacional, os autores referem que se trata de distinguir entre
representaes associadas a coberturas planares e representaes associadas
conectividade. Tomando os elementos da Base de Dados do Atlas-Repertrio, os
autores procedem a um conjunto de ensaios de representao espcio-temporais, com
objectivo de gerar novas interpretaes do processo de escolarizao. Uma primeira
explorao designada de Vizinho mais prximo, cujo ndice consiste na medio
de qual o tamanho da similaridade entre a distncia mdia observada e a distncia
expectvel numa distribuio aleatria. Esta aplicao permite concluir que, em
1801, existiam cerca de 1000 escolas com uma distncia mdia entre si na ordem
dos 3 km e com uma separao mxima de pouco mais de 25 km. Diferentemente,em 2010, a distncia mdia era de 2 km, mas a distncia mxima era de 40 km.
Outras exploraes so: reas de inuncia: diagramas de Voronoi; a Anlise de
grupos; Elipse de distribuio espacial. Esta ltima anlise foi aplicada pelos
autores representao espcio-temporal do Ensino Tcnico, para o que agruparam
os dados em 4 conjuntos: escolas abertas at 1898, escolas abertas entre 1899
e 1934, escolas abertas entre 1935 e 1959 e escolas abertas entre 1960 e 1972.
Concluram, atravs das elipses de disperso, que nos dois primeiros grupos at
1934 a aposta foi no eixo litoral, com uma orientao Norte-Sul, e essencialmente
nas regies acima do Rio Tejo. Nos dois perodos seguintes, envolvendo os anos
de 1935 a 1972, a tendncia pendeu para uma orientao Noroeste-Nordeste,
privilegiando primordialmente o interior Norte, isto , continuando a deixar o Sul
do Pas um pouco de fora. Procederam, por m, aplicao da Regresso linear
mltipla distribuio das escolas primrias em 1911, inferindo que, face aos
indicadores demogrcos existentes, Lisboa, por exemplo, tinha escolas a menos,
bem como grande parte do Alentejo, enquanto uma grande percentagem do interiorNorte [tinha] escolas a mais. A diversidade das situaes deve-se, segundo Jorge
Rocha e Cristina Henriques, a razes histricas que importaria estudar.
urea Ado e Justino Magalhes
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Em O paradigma da distribuio de verbas destinadas Educao nos municpios
portugueses, Gilda Soromenho procede anlise de um conjunto de indicadores
relativos a 288 municpios do Continente e Ilhas para inferir que tipo de factoresafectava a distribuio das verbas pelos vrios municpios portugueses. Visa concluir
se tal distribuio denida com base em factores logsticos, culturais ou outros.
Analisa os seguintes indicadores: verba destinada Educao, total de populao,
total da populao em idade escolar, total de escolas primrias estatais e frequncia
escolar. Os clculos que apresenta incidem sobre as verbas atribudas aos municpios
nos anos 1870-1880. Posteriormente, faz uma comparao com a distribuio de
verbas no incio da Repblica. Comeou por eliminar os casos de Lisboa e Porto, como
casos extremos, concluindo depois que h correlaes signicativas entre todos os
5 indicadores. Agrupando estes indicadores, dene 2 factores, que, em conjunto,
explicam 88,67% da variabilidade total. O primeiro daqueles factores, constitudo
pelos indicadores verba, populao e populao em idade escolar, explica 46,13%
da variao total. O segundo factor constitudo pelos indicadores total de escolas
primrias estatais e frequncia escolar, e explica 42,54% da variao total. Cada um
destes factores tem latente uma varivel. O primeiro reporta populao assim a
total e a escolar ; o segundo factor reporta escolaridade. Sendo assim, cabe aoprimeiro factor, ou seja, varivel populao, a principal explicao na distribuio
das verbas. A autora conclui tambm que no houve alterao deste quadro nos
primeiros anos da Repblica.
Joo Pinhal, em Da Revoluo aos dias de hoje: altos e baixos da descentralizao
educacional, comea pelo que designa de reemergncia do local, onde procede a
uma reexo terico-conceptual entre sistemas educativos centralizados e sistemas
educativos descentralizados. Infere as virtualidades e as implicaes de um e outro
modelo. Admite que a descentralizao ter tanto mais possibilidades de vingar
quanto mais educadas forem as populaes e mais preparado estiver o povo para
assumir responsabilidades na conduo da sua vida colectiva. A descentralizao
inerente democracia e, arma, neste quadro as autarquias locais tm ganho
um certo protagonismo, designadamente as autarquias portuguesas, e em especial
os municpios por serem autarquias com maior capacidade de interveno. A
Revoluo Democrtica em Portugal trouxe um novo envolvimento dos municpios
na assistncia e na cultura, mas o autor esperava que a autonomia dos municpiosna Educao fosse maior, pois que a Lei n. 79/77 no reconhecia explicitamente a
educao como uma atribuio dos municpios. Na dcada de 80, o Decreto-Lei n.
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77/84, de 8 de Maro, e a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n. 46/86, de 14
de Outubro) trouxeram um novo enquadramento e novas atribuies aos municpios
na construo e manuteno das escolas. Houve municpios que, como comprovao autor, despenderam verbas na construo escolar, mas foi na dcada de 90 que
houve um salto qualitativo na territorializao e na municipalizao das polticas
educativas. Mantendo-se a centralidade de escola, foram constitudos Conselhos
Locais de Educao (mais tarde designados por Conselhos Municipais). Os municpios
criaram cartas educativas municipais, mas constrangimentos nanceiros vieram a
limitar o alcance destas cartas. O autor admite que o princpio da municipalizao vai
prevalecer e deixa um caminho aberto em face das experincias de municipalizao
que esto em curso.
So estes cinco estudos que compem a primeira parte do livro.
Norberta Amorim, em Rede pblica de escolas de ensino primrio em 1860 no
ex-distrito da Horta. A adeso dos alunos assenta em tradio familiar?, comea
por chamar a ateno para o facto de o ento distrito da Horta apresentar, no
Recenseamento de 1878, a maior percentagem de alfabetizados do Arquiplago,
seguido de Angra do Herosmo e vindo em terceiro lugar Ponta Delgada. Uma
segunda observao reporta ao facto de que, entre 1878 e 1890, os percentuais dealfabetizados, naqueles distritos, cresceram pela mesma ordem. Circunscrevendo o
estudo, a Autora apresentou um quadro geral da escola pblica elementar no distrito
da Horta, para esse ano de 1860, aprofundando a observao para a freguesia da
Prainha, no concelho do Pico, com base em dados referentes a 1861. Neste estudo,
cruza a listagem de alunos matriculados com a Base de Dados Genealgicos, para
apurar o diferencial entre os alunos matriculados e o total de crianas com idades
entre os 6 e os 14 anos. Calcula assim o que designa de adeso matrcula.
data da matrcula, apenas se inscreveram 51 alunos, ou seja, 33% do total de
crianas em idade escolar. Esta percentagem foi reduzida para 31%, porque houve
trs desistncias. Por m, socorre-se daquela mesma Base de Dados para identicar
e caracterizar em termos prossionais e scio-administrativos os avs paternos e os
avs maternos das crianas matriculadas. Correlativamente, assinala, inventaria e
caracteriza a capacidade autogrca daqueles que exerceram esse comportamento.
Conclui que, durante um sculo, se manteve uma grande assimetria na qualidade
das assinaturas e no houve uma evoluo signicativa nas prticas de escrita paraindivduos sem cargos nas milcias, ou que no eram destinados ao sacerdcio ou
emigrao. Tal continuidade veio a ser quebrada com a escola pblica, a partir
urea Ado e Justino Magalhes
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13Os Municpios na Modernizao Educativa
de 1860, pois que no s na listagem de alunos havia crianas de idades muito
diferentes, como o aproveitamento no correspondia necessariamente ao estatuto
de origem.urea Ado, em O Municpio de Lisboa enquanto territrio educativo, no limiar
da descentralizao oitocentista: a rede pblica de escolas de ensino primrio,
desenvolve um estudo de longa durao sobre o Municpio de Lisboa, mostrando
que foi um municpio com vida prpria e que desde o sculo XVI possvel encontrar
registo de iniciativas no quadro da instruo. No perodo pombalino, a oferta escolar
em Lisboa era constituda por Mestres e Escolas Menores, rgios e particulares.
Os ensejos autonomistas de Lisboa foram entretanto contidos, passando a reger-
se pela lei geral. Relativamente Cidade de Lisboa, faz o levantamento do nmero
de escolas masculinas (18) e femininas (18) no sculo XVIII, asseverando que a
rede estatal de ensino elementar que ir permanecer durante mais de um sculo,
somente com alteraes muito ligeiras quanto sua localizao. Informa sobre a
reestruturao administrativa camarria, em 1852, tendo sido criado pela primeira
vez o Pelouro das Escolas e alerta para que as sucessivas vereaes continuavam
a preservar como muito distintas as funes reservadas ao poder central em
assuntos de Instruo Pblica. Ao longo das pginas, vai dando notcia sobre oespao de funcionamento das escolas, condies para o ensino, material escolar,
bem como sobre assiduidade. Admite que em Fevereiro de 1870 estaria a funcionar
a Escola Centralestatal masculina, instalada no Bairro Central. Datam tambm da
dcada de oitenta a 1 Escola Municipal e uma intensicao de cursos nocturnos. A
autora apresenta um conjunto de imagens sobre as instalaes escolares e refere a
importncia do Pelouro de Instruo Primria, designadamente quando foi ocupado
por Elias Garcia. Assim pois, urea Ado demonstra detalhadamente como funcionava
o Municpio de Lisboa at ao terceiro quartel de Oitocentos.
Lus Alberto Marques Alves em Municpio ou Regio? A perspetiva do ensino
tcnico mostra que este nvel de ensino foi geralmente requisitado para alavancar
o desenvolvimento econmico, embora nem sempre os poderes constitudos e
legitimamente eleitos soubessem denir os rumos mais adequados. A tenso entre
a periferia e o centro foi uma constante ao longo dos sculos XIX e XX, com alguns
interlocutores a procurarem estabelecer a ponte, em particular os empresrios. Deste
dilogo alargado, caram as posies, mais divergentes do que consensuais, dosprincpios defendidos pelo poder central e das realidades locais mantidas margem.
Segundo o Autor, as evidncias encontradas falam quase sempre muito mais em
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regio (num sentido espacialmente mais amplo) do que em municpio, porque anal
o que est em causa no o tecido administrativo mas o tecido econmico; no
tanto a resposta a elites politicamente inuentes mas a empresrios mais ou menoscapazes de mostrar as razes das suas reivindicaes. Finalmente, ocupa-se das
respostas no tempo e no espao, dadas a nvel nacional e regional, quer por meio
de medidas tomadas e discursos proferidos como apresentando cartogracamente
a evoluo da rede de escolas de ensino tcnico. Parece a Lus Alberto Marques
Alves evidente que, no caso do ensino tcnico, enquanto motor de desenvolvimento,
enquanto espao de formao de produtores, enquanto meio para aproveitamento
das potencialidades regionais, a rede teve uma reduzida participao e interveno
municipal.
Fernanda Maria Veiga Gomes, em Os municpios no desenvolvimento do ensino
liceal, tem como objectivo pr em evidncia a participao e aco dos municpios
portugueses na luta pela instalao dos liceus, na perspectiva temporal que vai
do Estado liberal at ao Estado democrtico. Depois de traar sucintamente a
evoluo do ensino secundrio (1836 a 1986), a Autora ocupa-se do papel dos
municpios na organizao do ensino liceal e, mais especicamente, na criao de
liceus municipais, utilizando recursos tcnicos e nanceiros prprios. Partindo doentendimento de que os liceus municipais surgiram sob a responsabilidade dos
autarcas, mas em cooperao com as foras vivas do concelho, com a imprensa
local e, em particular, com as associaes de pais, Fernanda Veiga Gomes traa
a rede desses estabelecimentos de ensino, justicando simultaneamente as suas
criaes. Concluindo o estudo, considera: Pelo que representava de prestgio
a criao de um liceu e a manuteno do ensino secundrio liceal ou do ensino
prossional no concelho, os autarcas e os muncipes lutaram sempre pela sua
obteno. No entanto, o estudo e a investigao sobre a evoluo das relaes
administrativas e institucionais entre os municpios e a sua participao na instalao
dos estabelecimentos de ensino secundrio, no meio social e cultural local, exigem
uma viso multidisciplinar dentro do campo das cincias da educao.
Para Maria de Ftima Pinto, em Bibliotecas populares e municipais em Portugal,
do Liberalismo ao Estado Novo, aorigem das bibliotecas populares e municipais
radica na poltica cultural do liberalismo. A existncia de livros e a necessidade de
alargar a leitura nova classe poltica com cargos na Administrao central e localconstituram os principais fundamentos para o esboo de uma rede pblica de
leitura, assente no compromisso entre as atribuies do Estado e dos municpios
urea Ado e Justino Magalhes
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15Os Municpios na Modernizao Educativa
e os contributos de carcter associativo e lantrpico. Porm, os municpios tinham
apenas a administrao econmica das bibliotecas, pois a administrao literria
competia ao poder central que assim mantinha o controlo poltico-ideolgico. A
oscilao entre medidas de centralizao/descentralizao condicionou a aco dos
municpios na educao e na cultura, vincando a hierarquizao e burocratizao
do sistema. Depois de se ocupar da articulao entre as iniciativas estatais e
municipais e o papel da lantropia, a Autora apresenta o esboo de uma geograa
das bibliotecas populares e municipais e a sua evoluo no perodo em estudo, no
deixando de sublinhar: Apesar das diferenas entre os municpios, salientando-se
os casos de Lisboa e Porto, em que h uma correspondncia entre a dimenso das
cidades com as suas realizaes culturais, () o elemento municipal uma referncia
constante e fundamental, no obstante a oscilao das polticas de centralizao e
descentralizao terem condicionado a interveno dos municpios.
So estes cinco estudos que preenchem a segunda parte do livro, incidindo todos
eles na realidade portuguesa. Na sequncia, procurando aspectos comparativos e
pontos de identicao no que respeita ao papel dos municpios na modernizao
educativa, a terceira parte composta por quatro trabalhos baseados em investigaes
levadas a efeito no Brasil.Flvia Obino Corra Werle, em Realidade brasileira municipal: estrutura tripartite
e aes educacionais de pequenos municpios, apresenta a sntese de um estudo
qualitativo (visitas Secretaria de Educao e escolas, entrevistas, consulta de
documentos e dados secundrios) realizado em seis pequenos municpios do estado
brasileiro do Rio Grande do Sul. A escolha desses municpios envolveu dois critrios:
municpios com Sistema Municipal de Ensino e Conselho Municipal de Educao
e que evidenciaram, por isso, autonomia e esforo de responsabilizao pela
educao bsica promovida em sua rede; resultados apresentados na Prova Brasil,
considerando a nota mdia PB2007 e 2009. Depois de claricar o sentido de alguns
dos conceitos que sustentaram a investigao, o estudo apresenta sucintamente
o amplo panorama delineado a partir do nal da dcada de 1980, resultante da
Constituio Federal de 1988 em que os municpios obtiveram um grau de autonomia
nunca antes experimentado.
Com o quadro terico que arma que as polticas so alvos em movimento e que
a gesto est e produz movimentos em direo/reao a estes alvos, a investigaoocupou-se de uma das evidncias identicadas nos municpios estudados, a que
a Autora chama Conhecimento aprofundado da realidade social e escolar. No
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mbito desta caracterstica importante e denidora dos processos de gesto,
as administraes municipais procedem ao levantamento das condies sociais,
de trabalho, de habitao e de sade dos muncipes, ao estudo do desempenhodos alunos da rede escolar estadual, realizao de visitas s escolas e reunies
sistemticas com o corpo docente. Assim: possvel perceber que a circulao
entre escolas e em meio a professores e alunos da rede instaura e consolida uma
proximidade entre os que exercem a administrao da educao municipal, os
funcionrios da rede, as comunidades e os alunos. H familiaridade e conhecimento
pessoal mais que procedimentos burocrticos e atendimento a compromissos que
sejam impostos por outras instncias.
Giana Lange do Amaral, no seu estudo Municipalismo e o desenvolvimento
local: Pelotas-RS, Brasil Primeiras dcadas do sc. XX, ressalta a importncia
do municipalismo para a educao, tratando de questes que envolvem aspectos
da histria da educao local e regional, tendo como pano de fundo o contexto
do Positivismo que caracterizou a poltica gacha nesse perodo. Utilizando como
fontes jornais, livros, artigos, actas, relatrios e documentos escolares, estuda o
desenvolvimento educacional e cultural da cidade de Pelotas que, no perodo anterior
a Getlio Vargas, possua uma numerosa, organizada e eciente rede de instruopblica e assistia ao crescimento da procura das escolas municipais urbanas e
rurais. A Autora sublinha o forte incentivo e iniciativa de cidados de maior poder
aquisitivo, assim como da maonaria pelotense: Nesse contexto, o poder municipal
intensica seu papel de promotor da instruo pblica, embora ainda, em muito,
subsidiado por benemerentes, que faziam doaes de recursos especcos para a
criao e manuteno de escolas.
O estudo de Raylane Navarro Barreto e Joaquim Soares Guimares, O processo
de institucionalizao da educao primria em Umbaba/Sergipe (1955-1989):
um caso brasileiro de municipalizao, tem por objectivo compreender o processo
de institucionalizao da educao primria no Municpio de Umbaba, no estado
brasileiro de Sergipe, no perodo compreendido entre a Lei Municipal n. 01 de
1955 e a implementao da Lei Orgnica Municipal, em incios de 1989. Depois
de traarem o contexto histrico do Municpio, os Autores procederam anlise e
interpretao do processo de municipalizao da educao primria em Umbaba
com base nos normativos emanados do poder pblico municipal e as leis estaduaise federais. Apoiado no quadro terico da histria cultural e social inglesa, esse
trabalho entrecruzado com as memrias e as trajectrias de vida das primeiras
urea Ado e Justino Magalhes
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sete professoras do Municpio com vista ao aprofundamento das teias de relaes
e responsabilizaes que se foram estabelecendo. De acordo com a investigao
realizada, avanada a seguinte concluso: Ao tomar o Municpio como unidade deobservao, o que a investigao nos revelou foi que a dinmica municipal embora
tenha constitudo e legitimado a educao primria da cidade, o que de fato foi
pensado/projecto cou aqum do idealizado e que, por isso, preciso atentar para o
local, bem como para uma histria vista de baixo, uma vez que a histria local constitui
um conhecimento representativo que revela peculiaridades e singularidades que
uma vez somada s histrias nacional e transnacional contribui para uma teorizao
acerca da modernidade escolar.
Como foi armado no incio, reiteramos que esta colectnea de estudos contm
uma viso interdisciplinar e transnacional de um mesmo objecto histrico-educativo
concretizando um dos desgnios subjacentes ao ProjectoAtlas-Repertrio.
Os Organizadores
urea Ado
Justino Magalhes
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1. El Municipio contemporneo como sujetohistrico-pedaggicoporJuan Manuel Fernndez-Soria
1. El Municipio contemporneo
como sujeto histrico-pedaggico ................. 21
2. Os municpios portugueses
e o legado histrico-pedaggico .............................. 57
3. Transformaes espcio-temporais
da Educao em Portugal ........................................ 75
4. O paradigma da distribuio
de verbas destinadas Educao
nos municpios portugueses .................................... 99
5. Da Revoluo aos dias de hoje:
altos e baixos da descentralizao
educacional ............................................................. 109
PARTE I:OS MUNICPIOS NAEDUCAO E NA CULTURA
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21Os Municpios na Modernizao Educativa
1. El Municipio contemporneo comosujeto histrico-pedaggico1
Juan Manuel Fernndez-Soria
Universidad de Valencia, Espaa
Punto de partida
Escriba en 1895 el gegrafo lise Reclus que donde las ciudades crecen, la
humanidad progresa; all donde se deterioran, la propia civilizacin est en peligro
(1895, p. 246). No es casual que los periodos de mayor transformacin y esplendor
social hayan ido paralelos al auge de las ciudades o, si se quiere ampliar la sentencia,
al apogeo de los Municipios; y a la inversa2. Incluso en opinin de Adolfo Posada,
Catedrtico de Derecho Municipal en la Universidad de Madrid despus de que
tras la civilizacin griega dejaran de identicarse Ciudad y Estado, el vigor de la vida
social y poltica del Estado mismo superior depende en buena parte de la constitucin
y de las relaciones de sus ciudades; en general, de sus municipios. En denitiva,
no sera aventurado armar que los Municipios3han participado activamente en la
modernizacin4de las sociedades de las que siempre han sido un reejo , incluso,
1Aunque ahora reorganizado, dispuesto y anotado a pie de pgina para su publicacin, este texto fue
inicialmente redactado y pensado como exposicin oral, condicin que bsicamente mantiene.
2 Inicia Jos Ortega Esteban su trabajo sobre La idea de ciudad educadora a travs de la historia
armando que no deja de ser curioso que aquellas pocas histricas en las que preocupa especial-
mente la idea y realidad de la ciudad sean sus pocas de crisis y transformacin (1990, p. 93).
3Entendidos como los organismos jurdico-polticos ms prximos a los ciudadanos y a sus necesida-
des, con personalidad propia reconocida, y contenidos en un rgimen poltico ms amplio y superior
al que estn jerrquica y jurdicamente subordinados (con algn matiz esta es la denicin que pro-
porciona Adolfo Posada (1979).
4 Muchas son las interpretaciones que se ofrecen del concepto modernizacin; aqu nos inclinamos
por la acepcin historiogrca del concepto moderno que, en palabras de Agustn Escolano, se opo-
ne a tradicional y alude, en el marco tambin de determinadas concepciones evolutivas, a un cierto
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22 Juan Manuel Fernndez-Soria
paradjicamente, cuando su propio declive propici la formacin de las naciones
modernas5. Tanto es as que en armacin de Posada, cuyo magisterio municipalista
al cabo de cien aos sigue siendo actual que ni una sola de las cuestiones queentraa la poltica social moderna deja de plantearse en los Municipios, con ms
o menos intensidad, segn la complejidad de su vida(1913, pp. 374 y 372). Esa
modernizacin no habra sido posible, en general, sin la gestin del Municipio y,
particularmente, sin su actuacin en materia educativa. Su rol de sujeto histrico en
esa parcela competencial lo demuestra. De eso quiero hablar en el marco de este
encuentro internacional.
Pero observar el Municipio como sujeto histrico-pedaggico ttulo que
amablemente me sugirieron los organizadores de este encuentro internacional
, requiere, de entrada, abordar ese concepto, dado que su signicacin guiar
mis palabras. Probablemente sea una obviedad armar que los Municipios han
sido protagonistas de la historia; no los nicos, claro est, pero s importantes
protagonistas colectivos de la historia. Enfatizo el adjetivo colectivos, porque me
referir a los Municipios como entes sociales que, con su participacin e intervencin
en los asuntos comunales, han producido acontecimientos histricamente relevantes
que han redundado en el bienestar de las gentes y en la modernizacin de lassociedades. Lo cual, sin embargo, no lleva implcito asumir la postura institucionalista
que sostiene que las instituciones son las protagonistas de la historia. Al menos
yo entiendo que no lo son de manera exclusiva, del mismo modo que tampoco lo
seran otras instituciones como el Estado o la Iglesia. No obstante, abordar el
estadio superior en el proceso de cambio histrico respecto a la situacin precedente de las socie-
dades (1997, p. 14). Modernizacin es oposicin al pasado, a la tradicin involutiva, una reaccin atodo lo que obstaculiza el paso hacia una nueva forma de entender la vida y la cultura, y de establecer
las relaciones con el mundo y la sociedad circundante.
5Y ello no solo por las potencialidades modernizadoras de los Estados-nacin sino tambin por los
nuevos roles que en ellos va asumiendo el Municipio, por ejemplo, contribuyendo con la educacin
popular por ellos sostenida al aanzamiento de las naciones: A alta e patritica misso que os mu-
nicpios vm desempenhando na administrao local incita-os a enfrentarem com o maior ardor o
magno problema do ensino popular, procurando reaver a sua administrao a m de continuarem a
obra admirvel da descentralizao, concorrendo assim para que as crianas, os cidados de ama-
nh, aqueles que ho-de ser os defensores da Ptria e os dirigentes dos destinos da Nao, possam
encontrar, durante a idade escolar, o auxlio de que carecem e a que tm direito; transformando o
grande santurio da escola num centro propulsor do desenvolvimento e da riqueza da nossa naciona-
lidade (Peixoto, 1922, p. 12).
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23Os Municpios na Modernizao Educativa
estudio de la Municipalidad contempornea como agente que se ha transformado
progresivamente contribuyendo con su intervencin en los asuntos comunes a la
modernizacin educativa y pedaggica de las sociedades en las que se inserta. Esconocido que los Municipios han dejado su impronta en numerosos mbitos de la vida
social en general y de la educacin en particular, lo que hace sumamente complejo
su estudio; naturalmente, en mi exposicin solo me detendr en algunas de esas
acciones municipales especialmente signicativas desde el punto de vista escolar
y educativo que justican plenamente el rol del Municipio como sujeto histrico-
pedaggico.
As, pues, tras introducir el papel intervencionista del Municipio, condicin sine
qua nonpara ejercer como sujeto histrico y, consecuentemente, para su aportacin
modernizadora, me jar solo en algunas de las actuaciones municipales que han
supuesto importantes contribuciones (hechos histricos), a la modernizacin social
al tiempo que han entraado fructferos temas de investigacin historiogrca6,
concretamente en su funcin de baluarte de la democracia y escuela de civismo, y
en su tarea alfabetizadora y de escolarizacin. Y, por ser la realidad poltica y social
que ms conozco, ilustrar ocasionalmente estas aportaciones sobre todo, aunque
no solo, con ejemplos referidos a Espaa.
El Municipio, escuela prctica de intervencionismo
En el Municipio tienen lugar todo tipo de relaciones humanas, productivas,
sociales, culturales vinculadas al contacto vecinal; como tales, originan problemas
cercanos e inmediatos, inherentemente locales, a los que aquella entidad poltica,
social y jurdica, debe atender singularmente y apropiadamente, sobre todo cuando
el Estado est tan a menudo alejado de ellos. Esta realidad destaca, adems del
6 Coincido con Justino Magalhes cuando arma Para a histria da educao, o local encontrou no
municpio e na instituio educativa as principais unidades de observao e de desenvolvimento. A
historiograa do municipalismo na educao e na cultura um exerccio de conceptualizao, de-
monstrao e narrativa da coerncia terica e da conciliao entre representao, desenvolvimento e
instituio. A teorizao do municipalismo, cujo quadro de desenvolvimento histrico inclui dimenses
polticas, cientcas, sociais, culturais, tcnicas, desaa a um marco concetual que integre as aceesde pblico, privado, institucional, humanstico, cvico como vertentes de institucionalizao pedaggi-
ca e como fatores da organizao escolar. A municipalizao no foi uma miniaturizao do nacional,
mas assumiu desenvolvimento prprio (Magalhes, 2013, p. 13).
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carcter evidentemente poltico y jurdico de la problemtica municipal, su condicin
eminentemente social que seala de forma directa al papel del Municipio ante los
servicios pblicos, constituyendo la cuestin fundamental, el problema de fondo,del rgimen municipal. Este asunto capital exige su renuncia al abstencionismo y
su decidida y natural intervencin independiente de doctrinas y teoras en la
intensicacin de lo social, en la socializacin de los goces y las comodidades
de la vida; as, el Municipio contemporneo se muestra como el mbito idneo
donde se acta e intermedia en lo pblico y donde se atiende ms directamente a
lo social representado en el ncleo vecinal; por eso, el Municipio lleg a convertirse
en escuela prctica del ms acentuado intervencionismo, en expresin de Adolfo
Posada (1913, pp. 378-379).
De esta inveterada intervencin7 a menudo indudablemente insuciente e
insatisfactoria da cuenta la diversidad de cargos pblicos que existieron desde
antiguo en los Municipios (regiduras, jurados, escribanas, contaduras, mayordomas,
veeduras, porteras, alguacileras, puestos de medicina e higiene, etc.) que tienen
su origen precisamente en la abstencin o en la impotencia de la Administracin
central para mediar en aquellas relaciones vecinales, para responder a los problemas
derivados de ellas y, en denitiva, para hacerse cargo de las necesidades de lospueblos. Esto oblig a los Municipios a asumir la gestin de los servicios esenciales:
abastecimientos, higiene, salubridad, urbanismo, infraestructuras, orden pblico,
abastos, etc.8, empujndolos al protagonismo histrico.
En efecto, las consecuencias de la revolucin industrial tan decisivas en la
actuacin municipal , particularmente el incremento de la poblacin en centros
fabriles con las necesidades sociales derivadas del mismo, presionaron sobre los
poderes pblicos obligndoles a intervenir sobre todo en aquellas necesidades
consideradas bsicas (abastecimiento de luz, agua, gas, alcantarillado, transportes
pblicos, etc.) no slo por su carcter social sino tambin por su valor instrumental
para el desarrollo industrial y urbano; a partir de entonces, el Municipio ve ampliadas
sus competencias y con ellas sus obligaciones, aunque no en la misma proporcin
que los recursos disponibles para atenderlas.
7 Que no identicamos aqu ni con el signicado que da a la municipalizacin de servicios el socialis-
mo municipal ni el que le otorga el Municipal Trading, excesivamente centrado en el carcter indus-
trial y comercial de esa intervencin municipal.
8 Vase Prez Rodrguez, 2014, [p. 5].
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25Os Municpios na Modernizao Educativa
Desde ese momento histrico, el volumen de la gestin social de los Municipios
se incrementa sobremanera, como lo pone de maniesto el especialista en Derecho
Administrativo y presidente de la Real Academia Espaola de Jurisprudencia yLegislacin, Lus Jordana de Pozas, al recordar de su etapa de alumno de Rgimen
Local, la evocacin que haca Sidney Web fundador de la Fabian Societyy de la
London School of Economics and Political Science de la vida cotidiana de un
habitante de Birmingham u otra ciudad semejante de Inglaterra:
John Smith nos deca Webb se despierta en la vivienda que
le ha proporcionado el Municipio por las campanas del reloj
municipal. Enciende la luz elctrica de la fbrica municipal, hacesu aseo con el agua del abastecimiento municipal y bebe un vaso
de leche certicada municipal, calentada con el gas de la fbrica
municipalizada. En la calle, naturalmente municipal, toma el
tranva o el autobs municipal. Gracias a la polica municipal llega
seguro a su ocina. Smith comer posiblemente en un restaurante
municipal, leer los peridicos o revistas en una biblioteca pblica,
contemplar las obras de arte de un museo municipal, practicar el
deporte en un parque municipal, consumir alimentos conservados
en las cmaras frigorcas municipales, y distribuidos en los
mercados municipales o tal vez en las expendeduras reguladoras
del mismo carcter. Si no pertenece a la clase bastante pudiente
de la ciudad, ser asistido y hospitalizado en los establecimientos o
por los facultativos municipales, y all dar a luz su mujer. Cuando se
encuentre sin trabajo, acudir a la ocina municipal de colocacin.
Y habr realizado sus estudios en las escuelas municipales. Un
da, como todos los humanos, John Smith morir, y, despus de
la inscripcin en el Registro municipal, ser llevado por el servicio
fnebre municipal al cementerio municipal. (Jordana de Pozas,
1951, p. 17)
Este llamativo fragmento da idea de la funcin histrica del Municipio y de su
papel interventor y contribuyente a la modernizacin social a la vez que seala los
muchos yacimientos historiogrcos que ofrece. Pero, adems de un n de control del
comportamiento de la poblacin desde incluso antes de nacer, ese relato advierte de
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algo ms: del carcter asistencial y de cuidado de los miembros menos afortunados
de la comunidad (Cardon, 1971, p. 271). En efecto, en la ciudad el ser humano que
en ella habita est cuidado; quiz sea ese su principal cometido, el origen de suexistencia y de su papel histrico. Parafraseando a Heidegger, habitar es eso: estar a
buen recaudo, estar cuidado (Heidegger, 1994, p. 131). Claro que, como digo, esos
cuidados exigen la intervencin del Municipio, el protagonismo de la Ciudad.
Pero acabo de reproducir armaciones referidas a la municipalidad inglesa.
Sealo esta salvedad porque la conguracin administrativa de los Municipios no
es homognea, quedando supeditado a esa heterogeneidad su protagonismo al
servicio pblico. Porque no todos los Municipios han intervenido del mismo modo en
la modernizacin histrico-pedaggica de las comunidades en las que se insertan; su
diferente conformacin administrativa decanta su actuacin. Baste, por ejemplo, con
reparar en la peculiar ordenacin del sistema administrativo ingls caracterizado por
la casi ausencia de la Administracin central respecto a la cual la Administracin local
actu a modo de contrapeso. El modelo municipal ingls, caracterizado por el self-
government, abarcaba la generalidad de funciones que en el continente eran propias
del Estado () responda al tipo de rgimen local basado en el particularismo y la
variedad, por oposicin al tipo de unidad y uniformidad propio de los pueblos latinos,particularmente Francia y Espaa (Magaldi, 2010, p. 14). En estos, el Municipio ha
solido ser demasiado a menudo simple correa de transmisin de la Administracin
central de la que dependa poltica y econmicamente, sumando frecuentemente a la
desidia del Estado la suya propia, y a la precariedad de medios de aqul la del mismo
Municipio. No obstante, hubo Municipios que supieron escapar de esa limitacin
para contribuir con su poltica a la modernizacin social siendo por ello, si se me
permite, ms protagonistas de la historia. Distinta fue la situacin de los Municipios
inspirados en el rgimen local ingls, cuyo reconocido protagonismo en la gestin de
los servicios pblicos hizo posible que su brazo administrativo llegara a los mltiples
mbitos que enumera Web en el prrafo transcrito. No slo esto. Hizo posible tambin
algo que me parece de capital importancia para la modernizacin social: que sus
Commissioners o inspectores vigilaran la prestacin privada de servicios pblicos
para impedir que el inters particular primara sobre el inters general.
Lo que nos lleva a preguntarnos por el tipo de prestacin si pblica o privada que
han seguido los servicios municipales. Desde principios del siglo XX se manifestaronposturas enfrentadas en torno a la municipalizacin de los servicios (Magaldi
Juan Manuel Fernndez-Soria
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27Os Municpios na Modernizao Educativa
Mendaa, 2012, pp. 180-211). Los detractores ingleses de la municipalizacin de los
servicios, entre los que destacaron el liberal SirJohn Lubbock, lord Avebury, a travs
de su muy inuyente obra On municipal and national trading(1907)9
, argumentabanla libre concurrencia y la mala fama de los Municipios como productores. En Francia,
la defensa de las libertades individuales de trabajo y de comercio e industria y la libre
concurrencia, fueron inicialmente un obstculo para la municipalizacin de servicios;
ms tarde, la necesidad de armonizar aquellas libertades con el deber municipal de
polica y orden pblico, la satisfaccin del inters general ante la iniciativa privada
insuciente, fundan el principio de subsidiariedad municipal. Progresivamente, el
concepto de inters pblico se ampla tambin al mbito econmico y con l se
acrecienta el campo de accin municipal. En el extremo opuesto, se situ Italia que en
1903 aprueba la asuncin directa por los Municipios de servicios pblicos vinculados
al inters general. Esta fue la inuencia que sigui el ordenamiento jurdico espaol
al menos en el primer tercio del siglo XX.
Pero, si al principio, el liberalismo, el a su losofa, mediante concesiones con
la prestacin de esos servicios a la iniciativa privada negando la intervencin de
los poderes pblicos, ms tarde, la realidad y el descontento ciudadano con esa
prestacin privada obligaron a los Municipios a proporcionar con sus propiosmedios esos servicios que, con el paso del tiempo, trascendern su inicial carcter
de servicios bencos o asistenciales para extenderse a toda la colectividad que,
as, acab dependiendo del Municipio para poder satisfacer buena parte de sus
necesidades. El poder pblico y el Municipio se hace ms intervencionista, y el
individuo menos autnomo:
la intensicacin de las funciones de las Administraciones pblicas
fue un proceso irresistible planteado por exigencias de la misma
realidad social y por las profundas transformaciones que esta
experiment durante la segunda mitad del siglo XIX. As, los poderes
pblicos abandonarn paulatinamente su posicin abstencionista,
desde la que asuman sustancialmente funciones de asistencia y
defensa pblica a favor de los particulares, para asumir servicios
y ejercer actividades econmicas hasta entonces tpicamente
9 Traduccin de la tercera edicin inglesa a cargo de J. Prez Hervs (1912), Municipalizacin y nacio-
nalizacin de los servicios pblicos.
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privadas. Se hablar, entonces, del Municipio-empresao del Estado-
prestador. (Magaldi, 2012, p. 171)
Fueron, en efecto, las exigencias de la realidad social y de las transformaciones
experimentadas, las que condicionaron la actividad educativa de los Municipios
europeos.
El Municipio, escuela de alfabetizacin y de escolarizacin
Las causas y los resultados de la intervencin municipal en el procesoalfabetizador son distintos segn las pocas afectando de modo diferente a las
distintas capas sociales y a la condicin rural o urbana de las poblaciones; pero,
incluso reconociendo altibajos en ese proceso, los municipios contribuyen al avance
de la realidad alfabetizadora participando en la modicacin de la realidad social
y en su modernizacin. Como dice Justino Magalhes, entre outros fatores de
modernizao, progresso e sociabilidade, a iniciativa municipal foi determinante na
aculturao escrita, e na escolarizao como sociabilidade e meio de progresso
(Magalhes, 2013, p. 13).
La municipalidad, tras la crisis trada por la feudalizacin que empuj la cultura
al monasterio, asiste al renacer econmico y comercial de la baja Edad media y del
Renacimiento con sus escuelas municipales o comunales, con sus instituciones
gremiales y las primeras universidades que quieren responder a las necesidades de
una nueva mentalidad social, ms prctica, con nuevas enseanzas y conocimientos
ms realistas. Esta situacin provoc que el papel del Municipio en la alfabetizacin
de sus vecinos estuviera impulsado, inicialmente, por la demanda de los procesoseconmicos y productivos y tambin por la de las familias y los individuos deseosos
de promocin social. Paralelamente y no sin graves conictos con la sociedad civil
la Iglesia fue perdiendo el control que durante siglos ejerci sobre la educacin10.
Sin duda, son consideraciones prcticas las que favorecen el desarrollo de la
alfabetizacin y de la cultura intelectual (tambin fueron causa de absentismo escolar
10 Conictividad que, en opinin de Carlo Cipolla, no es posible generalizaren todas las geografas
porque por si sola la Iglesia no poda atender todas las demandas de instruccin, que, adems, poco
tenan que ver ya con el mundo del espritu y s mucho con el de los negocios (1970, pp. 46-49).
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29Os Municpios na Modernizao Educativa
en determinados momentos). La emergencia de la burguesa como clase privilegiada
(junto al clero y la nobleza) asociada al nacimiento de las ciudades, tuvo en la prctica
del comercio una de las claves de su prestigio social y su poder econmico y jurdico(Pirenne, 1970, pp. 43 y 125). De ah que desde mediados del siglo XII, en opinin
de Henri Pirenne, los concejos municipales se preocuparan por fundar para los hijos
de la burguesa escuelas que son las primeras escuelas laicas de Europa desde el
n de la Antigedad (Pirenne, 1972, p. 150). Con esa medida no solo se satisfaca
la necesidad de proveer a los burgueses de la escritura y la lectura imprescindibles
para su actividad comercial, sino que tambin se favoreci la progresiva instauracin
de una cultura laica impidiendo que el conocimiento de la escritura y la lectura fuera
exclusivo de los miembros del clero11.
Esas mismas consideraciones prcticas siguieron marcando la iniciativa
alfabetizadora de los Municipios ya en la poca ilustrada. En efecto, otra de las
razones propiciadoras de la alfabetizacin est ligada a la primera industrializacin
y a la estructura y tradiciones familiares. Cree Javier Burgos a quien sigo en este
aspecto que, en ocasiones, esa estructura y tradiciones familiares motivaron que
los Municipios pidieran y subvencionaran preceptores y escuelas de latinidad. La
necesidad de que el heredero aprendiera a gestionar el patrimonio familiar y de situara los hijos segundones en situacin de poder ocupar ocios de cierta cualicacin
profesional, cargos administrativos, benecios eclesisticos, etc., empuj a algunos
Ayuntamientos a solicitar el establecimiento de escuelas de latinidad en su localidad
que ellos mismos prometan subvencionar. Esta exigencia se hizo ms acuciante con
la primera industrializacin. En el siglo XVIII, las mejoras laborales de las ciudades
favorecieron los movimientos migratorios, procedentes sobre todo de reas rurales.
Cree Javier Burgos que la oferta laboral de los sectores productivos en transformacin
que impulsaban las nuevas industrias sobre todo manufactureras auspici una
cierta seleccin de las migraciones. De esta seleccin se beneciaron los hijos de
familias de nivel medio (artesanos, comerciantes, labradores) que en sus lugares de
origen gozaban de cierta relevancia social y que consideraron la escuela como un
11Cierto que quienes necesitaron prolongar su instruccin elemental para desempearse como es-
cribientes, llevar la contabilidad urbana, redactar las actas comunales, etc., tuvieron que dirigirse a las
instituciones clericales, pero las ciudades a diferencia de los prncipes solo contrataban para esosmenesteres a laicos, nunca a clrigos; adems, esos empleados pblicos introdujeron en los asuntos
municipales el uso de los idiomas nacionales en detrimento del latn, otra forma ms de laicizar la vida
municipal (Pirenne, 1972, pp. 150-151).
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medio de diferenciarse de la poblacin menesterosa. Pero tambin les preocupaba
que sus hijos tuvieran que abandonar el domicilio familiar para recibir la formacin
necesaria con la que concurrir a esa oferta laboral y a los benecios eclesisticos,como las capellanas patrimoniales, algunas de las cuales fueron fundadas por las
mismas familias y otras patrocinadas a veces por el municipio. Este hecho, estudiado
por Javier Burgos en Catalua, le lleva a concluir que la estrecha vinculacin entre
las lites locales que controlan el poder municipal y la organizacin parroquial seglar
caracterizan el juego de relaciones establecido en torno a la escuela, y que sta
durante el siglo XVIII sigui siendo esencialmente una cuestin local, aunque por
razones nancieras y administrativas, se produjeron distintos modos de implicacin de
la comunidad laica y de la Iglesia en su vertiente parroquial. De hecho, las endmicas
dicultades nancieras de los municipios y del gobierno central favorecieron la
presencia de la Iglesia en las tareas alfabetizadoras a pesar de las expresiones
ociales de la conveniencia de que la educacin estuviera en manos laicas; pero se
produjo una conuencia de intereses entre la institucin eclesistica y los sectores
sociales acomodados y ascendentes que aspiraban a ocupar espacios de prestigio y
diferenciacin social, que favoreci el proceso alfabetizador por ms que beneciara
a esos sectores que, como digo, la entendieron como un factor de rearmacin socialde la familia (Burgos Rincn, 1994, pp. 133 y 135). Franois Furet y Jacques Ozouf
tambin comprobaron en su estudio sobre la alfabetizacin francesa esto mismo,
que fue la sociedad ms que el Estado y la Iglesia la que actu como motor de la
alfabetizacin (Furet & Ozouf, 1977). Y es que el Municipio en esta como en otras
ocasiones, casi como una constante histrica, debi asumir lo que era una tarea del
Estado la alfabetizacin sobre todo en los siglos XIX y XX, social y polticamente
convulsos, en los que no solo se crean nuevas naciones cuyos valores polticos los
Estados deban socializar, sino que tambin el movimiento obrero adquiere una
presencia inusitada y amenazante que pareca requerir un cierto control social. Esta
especial situacin permita pensar en el Estado como la principal fuerza impulsora
de la alfabetizacin, y, sin embargo, entrega esa funcin a los Municipios, a la que
se dedican con desigual inters y fortuna, pero que acometen en ausencia del poder
central y casi siempre con escasos medios econmicos. Para el caso espaol arma
Antonio Viao:
El Estado, que por su propia lgica histrica, tendra que haber sido
el principal agente promotor de la alfabetizacin en los siglos XIX y XX
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por razones proselitistas o de ndole nacionalista o para controlar
el ejercicio del derecho al voto, disponer de un ejrcito moderno u
oponerse a la difusin de ideas revolucionarias, por ejemplo opt mejor dicho, optaron quienes lo ocuparon, salvo en algn perodo
excepcional como la II Repblica por entregar dicha tarea a unos
municipios esquilmados por la desamortizacin de los bienes de
propios y dominados por caciques o grupos sociales escasamente
favorables a la alfabetizacin de las clases populares o incluso
contrarios a su difusin entre las mismas. (Viao, 2009, p. 11)
En el mismo siglo que asiste a la consolidacin de los sistemas nacionales deeducacin, los Municipios europeos, siguiendo el ejemplo de los pases anglosajones,
completaron esa labor instaurando incluso en opinin de Viao una especie de
segunda escuela, esta vez para adultos: las bibliotecas pblicas, eminentemente
municipales, ya no atentas, como las bibliotecas tradicionales, a catalogar y preservar
el patrimonio bibliogrco, sino a promocionar la lectura como prctica social
generalizada. Estas bibliotecas populares, que nacen en el XIX, sobre todo en Prusia
y Francia, lo hacen con esa misma orientacin pero conando ms en las iniciativas
sociales de ndole lantrpica o reformista (Viao, 2009, p. 15). Una vez ms, ahora
con distinto procedimiento, el Municipio contina promoviendo la transformacin de
la realidad social.
Pero, como digo, no solo fue objeto de atencin municipal la educacin de las
clases acomodadas; tambin lo fue la de las clases populares. Razones econmicas,
de moralidad social y poltica, o simplemente de caridad, avivaron la iniciativa
municipal hacia la educacin de las clases populares. En tiempos del desarrollo
industrial europeo, que trajeron consigo importantes cambios estructurales desde
el punto de vista social, poltico, econmico, demogrco, urbanstico, etc., donde
la poblacin urbana creci a un ritmo inquietante para la salud y la moral pblica,
los Municipios jugaron un importante papel mitigador activando sus atribuciones en
materia escolar poniendo el acento sobre todo en el aspecto higinico-sanitario; claro
que esas medidas de asistencia escolar ayudaron tambin al sistema productivo,
pudindose pensar, incluso, que fue ste quien las favoreci. En todo caso, ello
evidenci un hecho: que la creacin de escuelas pblicas de nueva planta ono fue una cuestin eminentemente de salud fsica y moral de las clases ms
necesitadas. A partir de la revolucin industrial, el problema escolar es considerado
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como un asunto social e higinico, aunque tambin importara la adquisicin de
conocimientos; ms all de que fuera calando la idea de una educacin integral,
interesaba an ms robustecer la salud de las jvenes generaciones y ponerlas alservicio de la prosperidad nacional. La regeneracin fsica de tantos habitantes deba
procurar el avance hacia el progreso europeo.
Aunque la intervencin municipal en este aspecto es difcilmente cuanticable, y a
pesar de la lamentable situacin higinica de muchos pases al iniciarse el siglo XX
entre ellos Espaa, donde en 1900 seguan causando estragos, enfermedades como la
tuberculosis, el tifus o la viruela, que ya estaban remitiendo en otros pases , a pesar
de esto, no es posible negar el papel higienista de los Municipios. Y tal vez no importe
que esa preocupacin higienista tuviera su origen en el utilitarismo de la nueva moral
burguesa que concibi la higiene como un deber social, como seala Puricacin Lahoz;
la salud como riqueza y bienestar moral se convierte ahora en un nuevo imperativo
moral. El industrialismo exige una masa humana sana, y esto ya es una responsabilidad
de los Estados y de las Administraciones en las que delega. Los Municipios, y la sociedad
emergida de la Revolucin industrial a la que sirven, una sociedad en continuo desarrollo,
ya no pueden soslayar su responsabilidad en este asunto:
La moral burguesa del Ochocientos adopt el higienismo como
un bien social necesario para el progreso, el bienestar, el orden
social, la disciplina del trabajo y la transparencia moral. Esos
nuevos valores estarn simbolizados por el agua, el aire y la
luz, elementos expresados en los espacios fsicos construidos y
que fueron fundamentales en la estructuracin de la sociedad
burguesa. Dentro de la nueva organizacin social orientada desde
los nuevos valores higinicos, la escuela pblica cumplir una
funcin preventiva, adems de reproductiva, conformndose
como un espacio sectorizado para proteger la salud de la infancia
y educar a las nuevas generaciones de hombres sanos, limpios y
transparentes. (Lahoz Abad, 1992, pp. 90 y 98)
Est sucientemente descrito que sobre todo los Municipios populosos, receptores
de contingentes de inmigracin que se aaden a la ya cuantiosa poblacin autctona,
ven en la atencin escolar un remedio para contrarrestar la situacin de indigencia y
de riesgo para la integridad moral de los nios.
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Formacin de hbitos saludables y de conducta, construcciones escolares
adecuadas a los nuevos diseos arquitectnicos higienistas, adquisicin de mobiliario
escolar dispuesto segn los cnones del higienismo, servicios sanitarios, actividadesextracurriculares realizadas dentro o fuera de la escuela , tareas escolares
complementarias, preventivas o curativas, etc., son algunas medidas que han de
aplicar los Municipios dentro de sus competencias escolares en su contribucin al
bien social. En esta misma direccin son cuantiosas las iniciativas emprendidas o
secundadas por las entidades municipales. Recurdese solo a ttulo de ejemplo las
Poor Lawspor las cuales los municipios ingleses atendan a los ms necesitados,
o ms concretamente la Provision of Meals Act de 1806 que facult a todos los
Municipios del Reino Unido a suministrar alimentos a los nios en las escuelas,
pudiendo exigir el pago de una contribucin a los padres con un salario superior
a cierta cantidad. En esta misma direccin higienista, Carlo Cipolla menciona las
primeras iniciativas de inspeccin mdica emprendidas por los Municipios a nales
del XIX ante los efectos que tenan en los infantes la insalubridad de las escuelas;
iniciativas que ilustra con la decisin del concejo de la ciudad de Wiesbaden de
someter en 1895 a reconocimiento mdico a unos siete mil escolares de las escuelas
pblicas, comprobndose que el 25 por ciento de los escolares eran enfermizos,fsicamente dbiles o claramente afectados por enfermedades contagiosas (Cipolla,
1970, p. 35).
Por su carcter claramente higinico, los Municipios favorecen las colonias
escolares de mar y de montaa, y las Escuelas Bosque, escuelas al aire libre que,
a semejanza de la de Charlottenburg (1905), funcionaron por toda Europa y que
en Espaa se localizaron en Barcelona y Madrid. Por ser menos conocidas que las
colonias escolares, quiero destacar las colonias urbanas, experiencia emprendida
en 1922 en Espaa por el Ayuntamiento de Madrid que llev al medio urbano, a
parques y jardines, el sistema de las colonias escolares de vacaciones12.
No es posible establecer un patrn uniforme de actuacin ni en esta ni en otras
actuaciones municipales; la inuencia en la poltica educativa municipal de fuerzas
progresistas o conservadoras acta en ella como un factor de impulso o de freno;
as, por ejemplo, la implicacin municipal en las colonias escolares parece estar
relacionada con la mayor presencia en el Consistorio de las corrientes republicanas
y socialistas (Moreno Martnez, 1999, p. 76).
12Vase al respecto Mara del Mar del Pozo Andrs, 1993-94, pp. 173 y ss.
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En otras ocasiones el empuje escolarizador del Municipio vino dado por el
abandono de las fuerzas que, como la Iglesia, tradicionalmente se haban dedicado
a esa tarea. Y a menudo lo hicieron con iniciativas pedaggicas tan innovadorasque el progreso pedaggico y social incluso hoy les reconoce esa deuda. As, como
informa Antonio Viao, en Espaa, siguiendo el ejemplo de otras naciones, hubo
Municipios Madrid, Bilbao, San Sebastin que en el ltimo cuarto del siglo XIX
construyeron por decisin propia y de forma pionera en el pas, edicios escolares
con varias aulas, aunque funcionando segn el modelo tradicional en el que un
maestro, auxiliado por alumnos aventajados, atenda a una gran cantidad de nios.
Este modelo fue reemplazado por el del grupo escolar o escuela graduada con varios
maestros que instruan ya en varias aulas a alumnos clasicados segn su edad,
aptitudes y conocimientos. Pero quiero destacar para el caso de Espaa, que fue
precisamente la iniciativa de un Municipio, el de Cartagena, la que dio lugar en 1900
al primer edicio de este tipo: El ejemplo, de amplia repercusin nacional, sera
seguido de modo ms o menos inmediato por otros Ayuntamientos de las grandes
ciudades, entre ellas Madrid y Barcelona (Viao, 2008, pp. 19-20).
Precisamente el Ayuntamiento de Madrid narra Mara del Mar del Pozo protagoniz
una ardua polmica con el Gobierno central a cuenta de la graduacin escolar, saldndosenalmente con la victoria del Municipio que defenda la graduacin de la enseanza
con escuelas graduadas, en contra de la idea del Ministerio de Educacin de graduar
la enseanza pero sin graduar la escuela mediante el procedimiento de desdoblar en
dos secciones cada escuela unitaria que dispusiera de maestros auxiliares. Destaco
esta particularidad no solo para subrayar el impulso de la Municipalidad en la
innovacin pedaggica, sino tambin para poner de maniesto con M. M. del Pozo la
diferente realidad de los Municipios que suman a su naturaleza municipal el ostentar
la capitalidad del Estado; en el caso espaol, el Municipio de la capital, por tener
sus experiencias pedaggicas la condicin de modelo, vio duramente reprimidas
todas las veleidades locales de autonoma pedaggica, para evitar que pudieran
inspirar a otras capitales de provincia (1997, p. 285). El carcter ejemplarizante que
para el resto de los Municipios espaoles tenan sus ensayos pedaggicos, dicult
a menudo las iniciativas del Municipio donde resida la capitalidad, aunque es claro
que en otras ocasiones esa misma circunstancia le procur benecios. No obstante,
Madrid tambin otras ciudades como Barcelona, Valencia o Palma de Mallorca seempe en la bsqueda de alternativas de progreso que, sorteando las limitaciones
ociales, acabaron inuyendo en otros Municipios. As, la va del Patronato Escolar,
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que ya se haba ensayado en Madrid en 1919, se extiende a otras ciudades, como
Barcelona (1922), permitindoles reglamentar y gestionar el funcionamiento de
los grupos escolares dependientes del Patronato y seleccionar el profesorado que,dentro del escalafn nacional, haba de ejercer en las escuelas municipales. Es este
un ejemplo entre otros, del esfuerzo municipal por alcanzar la renovacin pedaggica
en la accin escolar y de contar con una escuela pblica de calidad que difcilmente
disfrutaron los Municipios sujetos a la rgida normativa ocial siempre recelosa de su
autonoma (Fernndez-Soria, 2013, p. 190).
Cuando los Municipios lograron eludir la inexibilidad centralista y dotarse de
cierto margen de maniobra, esa autonoma produjo resultados de gran inters no
slo por los objetivos que atenda, sino tambin por cmo llegaron a hacerlo. As, en
tiempos de la Mancomunidad de Catalua13, el Ayuntamiento de Barcelona puso en
marcha numerosas escuelas para atender a la poblacin escolar desatendida por
las rdenes religiosas tras los sucesos de la Semana Trgica, que manifestaban el
movimiento renovador de la pedagoga, su carcter reformista, su nalidad higienista,
humanista y europesta. Comentando en la prensa diaria el libro de Josep Goday
sobre la arquitectura escolar en Barcelona, Ignacio Vidal-Folch (2008) dice que esas
escuelas, y el movimiento reformador que acarreaban, ejercieron en
los barrios populares la funcin de la que se haban replegado las
rdenes religiosas, escarmentadas por la Semana Trgica, durante
la cual ardieron, entre otros edicios religiosos, conventos e iglesias,
30 escuelas que tenan abiertas en barrios populares () Los grupos
escolares que el arquitecto municipal Goday levant son ideales.
Los interiores () son de un gusto exquisito, tan grato que si no
eliminan, seguro que palan considerablemente los terrores de la
infancia.
Y es que sabemos que el espacio escolar no es algo pasivo y neutro carente de
signicados y de contenido, sino que, como advierte Agustn Escolano (1993-94,
p. 100), es un constructo cultural que encierra determinados discursos, alberga
liturgias acadmicas, un sistema de valores, una concepcin educativa, un smbolo
13 La Mancomunidad (1914) fue fruto de la integracin de las cuatro Diputaciones provinciales cata-
lanas en un instrumento de gobierno administrativo no legislativo comn.
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ejemplar de toda la comunidad (Idem, 2011, p. 64). La escuela, el edicio escolar,
los espacios escolares, son un smbolo, una representacin, no solo del modo de
comprender la educacin sino tambin la sociedad misma. Este sucinto apunteme sirve para encuadrar los debates sobre arquitectura escolar mantenidos en
diversos momentos por los Municipios siendo en ocasiones dignos de elogio por lo
que signicaron para la transformacin de la realidad social y su modernizacin.
Naturalmente, omitimos en esta ocasin el raquitismo mental y la falta de visin
de futuro de algunos Consistorios empecinados en regatear esfuerzos para que sus
escuelas fueran smbolo de la sociedad a la que aspiraban (o quiz era eso lo que
pretendan: visualizar sus miserias polticas a travs de la indigencia de los locales
que destinaban a escuelas); destacamos, por el contrario, el empuje de Municipios
que dejaron bien clara su concepcin de la poltica, de la sociedad y de la educacin
por medio de edicios escolares y de la disposicin del mobiliario escolar, como el
Ayuntamiento de Bilbao que secund el ideal educativo, poltico y social de la Segunda
Repblica construyendo un grupo escolar modelo con el que expresaba una nueva
manera de entender la escuela democrtica, activa, participativa, laica, universal,
pedaggicamente innovadora y con el que dibuj las lneas arquitectnicas que
posteriormente seran imitadas:
La escuela activa y participativa se desenvolva de manera ms
adecuada en aulas abiertas, de diferente forma, ms iluminadas y
tambin con un mobiliario mvil, aunque por motivos econmicos
los arquitectos se conformaron con mobiliario jo que requera
de menos espacio que las mesas y las sillas sueltas. Adems, las
aulas iban a estar necesariamente masicadas y, en consecuencia,
cualquier experiencia pedaggica nueva quedara limitada ()
Con la inauguracin de las obras se quiso escenicar, por tanto,
la capacidad de gestin de las nuevas instituciones en la creacin
de un servicio pblico con el que se mostraba la voluntad de una
poltica educativa igualmente diferente: universal, laica y segn
novedosos principios pedaggicos a los que el racionalismo daba
forma. (Muoz Fernndez, 2012, p. 14)
Porque, efectivamente, el Municipio fue tambin con frecuencia, fortaleza y
escuela prctica de democracia.
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El Municipio, baluarte de la democracia y escuela decivismo
Montesquieu puso de maniesto la importancia de los cuerpos sociales
intermedios como dique contra el despotismo, pues si en el Estado no hubiera ms
que la voluntad momentnea y caprichosa de uno solo, nada podra tener jeza
y, por consiguiente, no habra ninguna ley fundamental (1995, p. 17). Si bien es
cierto que Montesquieu no aludi al Municipio como uno de esos cuerpos seala
especialmente a la nobleza como contrapeso al poder del dspota14, su teora de
los poderes intermedios inuy decisivamente en Alexis de Tocqueville en opinin deCharles Taylor (1995, p. 221). El planteamiento de Montesquieu sostiene Fernando
Vallespn tiene su mejor representante en Tocqueville, quien reemplaza los cuerpos
intermedios de Montesquieu por un fuerte asociacionismo pblico y privado, por
ecaces y activas formas de democracia local y comunitaria () que permitan
cerrar el paso a la siempre presente amenaza del despotismo administrativo
(1996, p. 43). En efecto, Alexis de Tocqueville, un siglo despus y ya en otro tiempo
distinto al del Antiguo Rgimen, en el que dice las clases se confunden, las
barreras levantadas entre los hombres se abaten. Se divide el dominio y el poder
es compartido, las luces se esparcen y las inteligencias se igualan, en ese tiempo
que as describe Tocqueville, el Estado se ha democratizado y el pueblo, conocedor
de sus verdaderos intereses, entiende que la asociacin libre de los ciudadanos
podra reemplazar entonces el poder individual de los nobles, y el Estado se hallara a
cubierto contra la tirana y contra el libertinaje (1957, p. 35). Esa asociacin pblica
tiene lugar en el Municipio. A ste seal Tocqueville como uno de los poderes
protectores de las enfermedades que deterioran las virtudes pblicas sostn de lademocracia, particularmente el individualismo al que aboca una sociedad achatada,
desclasada, igual, en la que se diluye. La conquista de la igualdad hace innecesarias
o improcedentes las conquistas individuales (derechos y libertades particulares),
desembocando en la huida de lo pblico y en la consiguiente despreocupacin por
lo comn de cuyo mantenimiento se encargar alguien, por ejemplo, el dspota o
14 El poder intermedio subordinado ms natural es el de la nobleza. Esta forma parte, en cierto modo,
de la esencia misma de la monarqua, cuya mxima fundamental es: sin monarca no hay nobleza; sin
nobleza no hay monarca, pero puede haber un dspota (Montesquieu, 1995, p. 31).
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un grupo reducido de personas inuyentes, pero no ya el individuo-junto-con-otros.
Este es el riesgo del refugio en la esfera privada, el peligro del individualismo, que
erosiona las virtudes pblicas y convierte a los hombres en malos ciudadanos(Osorio, 2011, p. 407). La apata poltica que promueve har que ser alimentado por
el tirano de turno ya fuere una persona, un grupo de ellas, una institucin (como el
Estado) o una ideologa interesado en que nadie discuta su accin de gobierno15.
Los legisladores de Amrica armaba Tocqueville vieron que para vencer esta
enfermedad no bastaba con conceder a toda la nacin el que se representase por
s misma, y han pensado que, adems de esto, convena dar una vida poltica a
cada porcin del territorio, a n de multiplicar en los ciudadanos las ocasiones de
obrar juntos y de hacerlos sentir diariamente que dependen los unos de los otros
(Tocqueville, 1957, p. 470). Las instituciones libres la comuna es una de ellas
constituan al mismo tiempo freno de la democracia americana al individualismo e
instrumento protector de la libertad.
El Municipio y las asociaciones civiles los dos poderes pblicos intermedios que
seala Tocqueville estn llamados a mediar entre el gobernante todopoderoso y el
individuo inerme, y a limitar el poder de aqul. En nuestro caso nos interesa el Municipio
como cuerpo intermedio que modera el poder del Estado centralista actuando comouna escuela de civismo en un triple sentido: poniendo obstculos al poder arbitrario,
proporcionando a sus ciudadanos instrumentos bsicos para el ejercicio de sus derechos
y libertades polticas y, por ltimo, ensendoles directamente a ser precisamente
eso, ciudadanos. A mi entender, la ms trascendental contribucin del Municipio a la
modernizacin social, que justica plenamente atribuirle el papel de sujeto histrico-
pedaggico y el de protagonista en la historia, es la de actuar como dique de contencin
al despotismo al tiempo que ejerce de escuela donde se adquieren y se practican
importantes virtudes pblicas, entre las que destaca la participacin poltica.
Porque, en efecto, el Municipio pone al alcance de sus vecinos la posibilidad de
contribuir al comn, de participar en las cosas de todos, de gobernar los asuntos
municipales, de autogobernarse, dicultando o impidiendo el gobierno a veces el
desgobierno de otros, la posibilidad, en n, de ser libres:
15 El despotismo, que por su naturaleza es tmido, ve en el aislamiento de los hombres la garanta
ms segura de su propia duracin, y procura aislarlos por cuantos medios estn a su al
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