06 JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR - Medida Provisória e Sua Conversão Em Lei

212 MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERSO EM LEI

odecreto-Iei da Constituio de 1967 sofreu, ao longo do tem-po, adaptaes necessrias em face do sistema presidencialista emque foi posto. Assim, sofreu: 1. aperfeioamento formal, afastan-do-se o risco de nulidade dos atos jurdicos baseados nos provimen-tos provisrios, o que favoreceu a segurana jurdica; e 2. limita-o material, minorando-se o risco de decretos-leis em matriascom eles incompatveis.265 Paradoxalmente, a necessidade de taisadaptaes, "( ...) que o regime autoritri~ anterior no esqueceu,(...) o novo regime democrtico desconheceu".266

Registre-se, ainda, que, sob a Constituio de 1967, foramexpedidos 2.163 decretos-Ieis.267Portanto, durante a vigncia daConstituio de 1967 (aproximadamente 260 meses), houve uma- elevada - mdia mensal superior a oito decretos-leis.

A premncia de recuperar (ao menos em parte e ainda que commodificaes) os acertos de algumas das solues experimentadaspelo decreto-lei - com evidentes vantagens sobre a medida provi-sria do modelo constitucional originrio, e at mesmo, sobre aprpria matriz italiana - foi um dos desideratos da Emenda Cons-titucional n. 32/200 1. o que se passar a examinar.

A Emenda em causa o reconhecimentQ de que a existnciade um poder normativo primrio confiado ao Governo inevit-

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SUMRIO: 4.1 Natureza da medida provisria - 4.2 mbi-to material-4.3 Processo legislativo e lei de converso: 4.3.1Elaborao. iniciativa, relevncia e urgncia; 4.3.2 Prazo deeficcia da medida provisria; 4.3.3 Envio ao CongressoNacional; 4.3.4 COlI\issoMista de Deputados e Senadores;4.3.5 Oferecimento ~e emendas; 4.3.6 Parecer da ComissoMista; 4.3.7 Deliberao na Cmara dos Deputados e no Se-nado Federal; 4.3.8 Decreto legislativo e lei de converso;4.3.9 Reedio: impossibilidade; 4.3.10 Converso em lei dasmedidas provisrias do regime anterior remanescentes;4.3. 11Medida provisria nos Estados, no Distrito Federal enos Municpios -4.4 Decreto-lei, medida provisria e Emen-

da Constitucional n. 32/2001.

4MEDIDA PROVISRIA NO MODELO DAEMENDA CONSTITUCIONAL N. 32/2001

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Exacerbado o uso da decretao de urgncia, diversas pro-posies normativas foram debatidas no Congresso Nacional.Muitas das sugestes colhidas durante os debates parlamenta-res foram compiladas, resultando na Proposta de Emenda Cons-titucionaI47211997. Debatida ao longo de cinco anos, inclusi-ve com a ativa participao do Poder Executivo, a proposta foiaprovada e promulgada, resultando na Emenda Constitucionaln.32/2oo1.

I.

A propsito, Srgio Resende de Barros, Medidas, provisrias?, p. 79.Idem, ibidem. p. 80.

a Dec .lei 319, de 27.03.1967. foi o primeiro adotado na vigncia daConstituio de 1967 (que entrou em vigor no dia 15.03.1967). altimo foi o Dec.-Iei 2.481, de 03.10.1988.

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215MODELO DA EC N. 3212001

1-relativa a:

a) nacionalidade, cidadania. direitos polticos, partidos p0-lticos e direito eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual civil;

c) organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pbli-co, a carreira e a garantia de seus membros;

d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramentoe crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previstono art. 167, ~ 3.;

II - que vise a deteno ou seqestro de bens, de poupan-a popular ou qualquer outro ativo financeiro;

m- reservada a lei complementar;

Cf. voto doMin. Moreira Alves naADInMC 293-7-DF, Tribunal Ple-no, reI. Min. Celso de Mello, DJ 16.04.1993 .

"9 l.0 vedada a edio de medidas prov;6rias sobrematria:

(4)

lei de converso de normas provisrias em normas permanentes,desde a edio.4

4.2 mbito material

o mbito material da medida provisria no modelo da Emen-da Constitucional n. 32/2001 no sofreu inovaes to amplas comopode parecer primeira vista.

a) Limites materiais expressos

Os limites materiais expressamente postos medida provis-ria so os constantes do ~ 1. do art. 62 da Constituio de 1988,acrescentado pela Emfnda Constitucional n. 321200 I, verbis:

Otto, Derecho constitucional. Sistema de fuentes, p. 197.Cf. art. 62, caput, da Constituio de 1988, com a redao da Emen-da Constitucional n. 321200 I, clc o art. 84, XXVI, tambm da Cons-tituio de 1988. A propsito, Ferreira Filho, Do processo Legislati-vo, 5. ed., p. 240, e Tavares, Curso de direito constitucional, p. 845 .A propsito, vide o item 3.1 do Captulo 3.(3)

li)

(2)

4.1 Natureza da medida provisria

214 MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERSO EM LEI

vel, no devendo resultar to livre como se no fosse regulado, mastambm sem que a respectiva regulamentao seja to estreita aponto de tornar a potestade governativa ineficaz ou, at mesmo,ilusria.!

Na Parte que ora se inicia, examinar-se- a medida provi-sria em seu novo regime constitucional, considerando-a emseus diversos aspectos, em especial no que toca ao respectivoprocesso de converso em lei. Para tanto, seguir-se- desenvol-vimento o mais coincidente possvel quele observado na an-lise da medida provisria em sua feio originria de ]988, demodo a evidenciar as inovaes introduzidas e, tanto quantopossvel, antecipando - prtica institucional que vir - as suasconseqncias.

A medida provisria permanece - com o advento da EmendaConstitucional n. 32/200 1 - ato normativo primrio (e provisrio)circunscrito esfera privativa de competncias do Presidente daRepblica, possuindo, desde logo, fora, eficcia e valor de lei.2Assim, todo o exposto relativamente natureza da medida provi-sriado modelo originrio da Constituio de 1988 aplica-se me-dida provisria do modelo da Emenda Constitucional n. 32/200 1.JSegue sendo, a um s tempo, a) em face de seus destinatrios, atonormativo primrio - e provisrio - em razo da fora de lei quelhe atribuda enquanto no rejeitada expressamente ou caduca pordecurso de prazo, e, b) em face do Congresso Nacional, projeto de

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(5) "De modo geral, a matria vedada medida provisria coincide coma que proibida lei delegada. A coincidncia, porm, no absolu-ta.H proibies que apenas colhem as medidas provisrias, como oseqestro de bens, enquanto h as que apenas concernem lei dele-gada. E isto, s vezes, de forma paradoxal: a lei delegada no podedispor sobre direitos (fundamentais) individuais, mas a medida pro-visria pode (art. 68, ~ 1., ll)" (Ferreira Filho, Do processo legisla-tivo, 5. ed., p. 241).

(6) "Entendo encontrar-se nas discusses dos oramentos a origem dosParlamentos modernos, sendo ainda hoje, nos pases civilizados, seudebate, o grande momento de atuao de tais instituies. Seria umaviolncia democracia e ao sistema representativo permitir que asleis oramentrias fossem veiculadas por fora de deciso de umhomem s" (Bastos e Martins, Comentrios Constituio do Bra-sil, p. 492-493).

As matrias referidas pelas alneas a e c do inciso I,bem comoa referida no inciso m, ambos do ~ 1.0 em causa, j eram exclu-das, pela prtica institucional ptria, do mbito material da me-dida provisria. A alnea c reproduo fiel do inciso I do ~ 1.0

do art. 68 da Constituio de 1988 (matria vedada lei delega-da). Por sua vez, a alnea a muito similar ao inciso II do ~ 1.0 domesmo art. 68 referido, no fazendo referncia a "direitos indi-viduais" (que, portanto, podem ser objeto de medida provisria,mas no de lei delegada5) e acrescentando referncia a "parti-dos polticos" (que, portanto, no podem ser objeto de medidaprovisria).

Em matria oramentria, a Emenda Constitucional n. 32/200 1(alnea d do inciso I do ~ 1.0 do art. 62 em comento), somente per-mitiu medida provisria a abertura de crdito extraordinrio6 que;em verdade - como j visto - pela sua prpria natureza, tem, na

217MODELO DA EC N. 32/2001

medida provisria, o veculo legislativo por excelncia. Sim, essaexige relevncia e urgncia para a sua adoo; aquele, somente podeser aberto "( ... ) para atender a despesas imprevisveis e urgentes,como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidadepblica, observado o disposto no art. 62".7

A alnea b do inciso I do ~ 1.0 transcrito veio a espancar dvi-das quanto inadequao da medida provisria para o trato dematria penal- seja material, seja processual- consagrando dou-trina amplamente majoritria no Brasil, com clara e antiga simpa-tia dos juzos ordinrios ptrios. A vedao absoluta, nem sequeradmitindo medida provisria dispondo de maneira mais benficado que a legislao penal em vigor.8 Intetpretao diversa oportu-niza caos legislativo, afxemplo do que ocorre na matriz'italiana,inclusive em matria p~na1.9

H mais: a mesma alnea b inovou ao proibir a edio de me.dida provisria sobre a matria processual civil, o que era, at en-to, amplamente feito'O e jurisprudencialmente admitido. II

O inciso II do ~ 1.0 do art. 62 que veda a edio de medidaprovisria sobre matria "( ...) que vise a deteno ou seqestro de

(7) Cf. ~ J.O do art. 167 da Constituio de 1988.(K) Alexandre de Moraes, Direito constitucional, 11. ed., So Paulo:

Atlas, 2002, p. 563.(9) Bin e Pitruzzella, Diritto costituzionale, p. 350, e Viesti, II decreto-

legge, p. 181.A propsito, vide o item 2.1.9 do Captulo 2.(liJI ocasodaMedidaProvisria2.l80.35, de 24.08.200 1,que: "Acresce

e altera dispositivos das Leis 8.437, de 30 dejunho de 1992,9.028, de12 de abril de 1995,9.494, de 10de setembro de 1997,7.347, de 24de julho de 1985,8.429, de2 de junho de 1992,9.704, de 17de no-vembro de 1998. do Dec.-Iei 5.452, de 10de maio de 1943, das Leis5.869, de 11dejaneiro de 1973,e 4.348, de 26 dejunho de 1964,e doutras providncias", enfrentando vasta matria processual civil.

(11) STF, Tribunal Pleno, ADlnMC 273-2-DF, rel. Min. Aldir Passarinho,Dl 14.04.2000.

MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERSO EM LEI

IV -j disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Con-gresso Nacional e pendente de sano ou veto do Presidenteda Repblica."

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(12) Por exemplo. o art. 3.", IV, do Projeto de Lei Complementar 223-B/1990,do ento Deputado Federal Nelson Jobim, e outros, verbis: "Art.3."No sero, tambm, admitidas medidas provisrias que: (...) IV -disponham sobre contas correntes bancrias e depsitos de poupan-a". A propsito. comentando essa e outras proposies, Pric\esPrade. Medidas Provisrias. Anlise do substitutivo aos projetos delei complementar, RT, So Paulo: RT. n. 660, p. 17-27.

(11) Nelson Azevedo Jobim, Notas taquigrficas da sesso do dia 30 demaro de 2000 da Comisso Especial destinada a proferir parecer aoSubstitutivo do Senado Federal Proposta de Emenda Constitucio-naI472-0. de 1997, relativa nova disciplina constitucional das me-didas provisrias, Dirio da Cmara dos Deputados de 31.03.2000,p. 13.190.

(14) "Reservado lei complementar - texto andino. porque isso j nose fazia antes, desde 1989" (Jobim, Notas taquigrficas da sesso dodia 30 de maro de 2000 da Comisso EspeciaL .p. 13.190).

bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro", oriundo das primeiras proposies legislativas com vistas a rever aprtica da medida provisria, algumas contemporneas ao PlanoCollor. 12Assim, muitas dessas proposies adotaram medidas "anti-Col1or", como a proibio em causa. IJ

O inciso III do 9 1.do art. 62, que veda a edio de medidaprovisria sobre matria reservada lei complementar, somenteexplcita em nvel positivo entendimento h muito consagrado nodireito ptrio. 14

O inciso IV do 9 1. do art. 62, inova ao vedar a edio demedida provisria sobre matria "( ...) j disciplinada em projetode lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ouveto do Presidente da Repblica". A norma em questo faz preva-lecer, enquanto pendente a manifestao presidencial, o projeto delei aprovado pelo Congresso Nacionai. Depois de sancionado ouvetado, a sim pode ser adotada, sobre amatria, medida provisria.

Ademais,;...e aqui se revela o acerto do dispositivo em comen-to - seria objetivamente difcil a demonstrao da ocorrncia dos

requisitos de relevncia e urgncia na edio de medida provisriarelativamente a matria constante de projeto de leij aprovado peloCongresso Nacional e em fase de sano. Ainda que se argumenteque as solues postas no projeto de lei no so as mais adequadaspara fazer frente a eventual situao de relevncia e urgncia, amedida provisria poderia ser adotada, ento, imediatamente sano ou veto do projeto, alterando o teor desse ou, at mesmo,substituindo-o por inteiro. Nesta hiptese, a medida provisriapoderia, tambm, ser publicada concomitantemente com a sanoou o veto, total ou parcial, do projeto, conforme o caso.

Foi o que ocorreu coma Lei 10.303, de 31. LO.2oo1, que: "Alte-rae acrescenta dispositivos naLei 6.404, de 15de dezembro de 1976,que dispe sobre as S


ram publicados na Seo I do Dirio Oficial da Unio de1..11.2001 Y

b) Art. 246 da Constituio de 1988

A Emenda Constitucional n. 32/2001 manteve o j referidoart. 246 do texto constitucional, mas circunscrevendo o seu campode limitao: no pode ser objeto de regulamentao por medidaprovisria artigo da Constituio cuja redao tenha sido alteradapor meio de emenda constitucional promulgada entre 1.o dejanei-ro de 1995 at apromulgao da Emenda Constitucional n. 32/2001,isto , 11 de setembro de 2001, inclusive. 18 Permanecem aplic-veis ao art. 246 vigente as consideraes feitas e a jurisprudnciamencionada relativamente ao art. 246 em sua redao original. 19Em suma - repita-se - admite-se como passvel de regulamenta-o por medida provisria a matria que j era - ou que podia ser-objeto de trato por essa espcie normativa antes mesmo de 1995,ainda que tal matria encontre fundamento de validade em dispo-

sitivo constitucional modificado - meramente em sua redao - poremenda posterior a 1995.20

c) Competncias exclusivas do Congresso Nacional e priva-tivas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal

Apesar de a Emenda Constitucional n. 32/2001 no ter sidoexpressa no ponto, os atos de competncia exclusiva do CongressoNacional, bem assim os de competncia privativa da Cmara dosDeputados e do Senado Federal, pela sua prpria natureza - comoj referido -, permanecem fora do alcance da medida provisria.21

d) Matria tributria

Com relao ma~riatributria, a Emenda Constitucional n.32/2001 espancou qmtquer dvida quanto admissibilidade demedida provisria no seu trato, a teor do ~2. do art. 62 da Consti-tuio de 1988, acrescentado pela Emenda mencionada.22 Ora, seo ~ 2. em causa deu especial disciplina aos impostos a que se refe-re, porque o prprio sistema constitucional admite - ainda queimplicitamente - medida provisria que institua ou majore tri-butO.23 Assim, no encontra guarida constitucional doutrina emcontrrio.24

221MODELO DA EC N. 32/200(

STF,Tribunal Pleno, ADInMC 1.518-4-DF,reI.Min. Octvio Gallotti,DJ 25.04.1997.A propsito, vide o item 3.2, letra a, do Captulo 3."Medida provisria que implique instituio ou majorao de impos-tos, exceto os previstos nos arts. 153, I, 11,IV,V,e 154,11,s produzi-r efeitos no exerccio financeiro seguinte se houver sido convertidaem lei at o ltimo dia daquele em que foi editada."Moraes, Direito constitucional, 11.ed., p. 565, e Niebuhr, Onovo re-gime jurdico da medida provisria, p. 118.A tese ora criticada sustentada por Roque Antonio Carrazza (Cursode direito constitucional tributrio, 18. ed., So Paulo: Malheiros,2002, p. 247) e por Cllio Chiesa (Medidas provis6rias: regime jur-dico-constitucional, p. 79-93).

(20)

(21)

(22)

(24)

(23)

va parlamentar, tm por objetivo atribuir competncias Comis-so de Valores Mobilirios. Outrossim, tais matrias tornaram-se,por fora da Emenda Constitucional n. 32, de 11.09.2001, ques-tes reservadas a Decreto (CF, art. 84, VI. a, com redao da EC32)".AMedidaProvisria81200I foiconvertidanaLei 10.411,de 26.02.2002."( ...) houve acordo acerca do art. 246. Para trs, mantm-se o art. 246;da promulgao para frente, revogado. Foi uma soluo engenhosapara resolvermos o impasse. Na negociao que fizemos, desde o Se-nado, a oposio aceitou que se inclusse na regulamentao de me-dida provisria a competncia do Executivo, por decreto, para dis-por sobre matria administrativa que no crie cargos nem gere des-pesas" (Jos Genono, Discusso, em segundo turno, do substitutivodo Senado Federal Proposta de Emenda Constituio n. 472-8,de 1997, que altera dispositivo dos arts. 48, 62 e 84 da ConstituioFederal e d outras providncias, Dirio Oficial da Cmara dos De-putados de 02.08.2001, p. 33.517).A propsito, vide o item 3.2, letra g, do Captulo 3.

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222 MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERSO EM LEI MODELO DA EC N. 3212001 223

Roque Antonio Carrazza afirma a inadequao da medidaprovisria para a instituio ou majorao dos impostos previstosno art. 153, I, li, IV e V,da Constituio de 1988, porquanto perde-ria sentido o art. 153, 9 1.,do mesmo texto constitucionaJ.25A ila-o no correta. Os impostos objeto da exceo constante do 92. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela EmendaConstitucional n. 3212001, so regulatrios, isto , tm por finali-dade precpua a regulao de determinados setores (comrcio ex-terior, mercado financeiro, entre outroS).Z6Da a Constituio fa-cultar ao Poder Executi vo, por decreto, a alterao das suas alquotas(art. 153, 9 1.0, da Constituio de 1988). No entanto, eventual al-terao somente poder ser feita "( ...) atendidas as condies e oslimites estabelecidos em lei (...)".27Aqui est o significado da nor-ma do ~2. do art. 62: permitir medida provisria dispor sobre ascondies e os limites aludidos pelo ~ 1.do art. 153 da Constitui-o de 1988.

Em outras palavras, juridicamente possvel modificar nor-mas constitucionais insertas no mbito protetivo do art. 60, * 4.,da Constituio de 1988.desde que amodificao no seja tendente

"C ..) as limitaesmateriais ao poder constituintede re-fonna, que o art. 60, ~4., da Lei Fundamentalenumera,nosignificam a intangibilidade literal da respectiva disciplinana Constituiooriginria,mas apenas a proteo do ncleoessencial dos princpios e institutoscuja preservaonela seprotege".JO

Niebuhr, O novo regimejurdico da medida provisria, p. 118-119.No mesmo sentido, Carrazza, Curso de direito constitucional tribu-trio. 18. ed., p. 247.254.STF, Tribunal Pleno, ADIn 939-7-DF, reI. Min. Sydney Sanches, Dl18.03.1994.STF, Tribunal Pleno, ADIn 2.024-2-DF, reI. Min. Seplveda Perten-ce, Dl 01.12.2000.

(30)

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(28)

Joel de Menezes Niebuhr - reconhecendo que a EmendaConstitucional n. 3212001 admite a instituio ou majorao detributo por medida provisria - sustenta a inconstitucionalidadedo 9 2.0 do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pelaEmenda referida, porquanto alegadamente ofensivo a direito indi-vidual, qual seja, o princpio da legalidade tributria, insuscetvelde modificao.28

Com efeito, ajurisprudncia do Supremo Tribunal Federal jdeixou assente que o princpio da anterioridade comum direitoindividual contemplado pelo art. 60, ~ 4., IV, da Constituio de1988,29 entendimento esse que seaplica ao prazo nonagesimal, dadaa similitude de natureza havida entre um e outro. bem como aoprincpio da le~a~idade tributria (tambm direito individual den-tro da mesma loglca). Po~outro lado, ajurisprudncia mais recen-te do Excelso Pretrio no sentido de que

Carrazza, Curso de direito constitucional tributrio, 18. ed., p. 254-256; e Chiesa, Medidas provisrias: regime jurdico-constitucional,p.85.87."A principal finalidade de muitos tributos (que continuaro a surgirem volume e variedade sempre maiores pela progressiva transfigu-rao dos tributos de finalismo clssico ou tradicional) no ser a deum instrumento de arrecadao de recursos para o custeio das des-pesas pblicas, mas a de um instrumento de interveno estatal nomeio social e na economia privada. Na construo de cada tributo nomais ser ignorado o finalismo extrafiscal, nem ser esquecido o fis-cal. Ambos coexistiro, agora de um modo consciente e desejado;apenas haver maior ou menor prevalncia deste ou daquele" (AlfredoAugusto Becker, Teoria geral do direito tributrio, 3. ed., So Paulo:Lejus, 1998, p. 587-588). A propsito - ainda que somente em rela-o ao imposto de importao e no mbilo da Constituio de 1967-vide Aliomur Baleeiro, Direito tributrio brasileiro, 10. ed., Rio deJaneiro. 1996. p. 126.Cf. o prprio art. 153. ~ 1.0, da Constituio de 1988.l.!7)

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a abOlir a deciso poltica fundamental ali plasmadaY Justamentepor ser uma deciso poltica "fundamental" que no pode serabolida, mas pode ser emendada desde que a modificao nodesnature a deciso poltica fundamental em questo.32 Por exem-plo - e esse o caso que o Supremo Tribunal Federal enfrentou aojulgar a ADIn 2.024-2-DF - mostra-se juridicamente possvel amodificao do modelo federativo adotado em 1988, mas, por outrolado, no seria compatvel com a Constituio de 1988 a abolioda forma federativa de Estado no Brasil (ou modificao tal que adesnaturasse).33

(31) Cezar Saldanha Souza Junior, A CPMF e a noventena, Direito cons-titucional tributrio: questes controvertidas, Porto Alegre: C. S.Souza Junior Editor, 2002, p. 102. No mesmo sentido, Elival da SilvaRamos, A proteo aos direitos adquiridos no direito constitucionalbrasileiro, So Paulo: Saraiva, 2003, p. 222-228. "Logicamente ne-cessrios, os limites materiais no podem ser violados ou removidos,sob pena de se deixar de fazer reviso para se passar a fazer Consti-tuio nova. Mas uma coisa remover os princpios que definem aConstituio em sentido material e que se traduzem em limites dereviso, outra coisa remover ou alterar as disposies especficasdo articulado constitucional que explicitam, num contexto histricodeterminado, alguns desses limites. Nada permite equiparar supra-rigidez a insusceptibilidade de modificao, salvo revoluo, ou as-similar limites materiais a limites absolutos. No h limites absolu-tos.Absoluto deve ser, sim, o respeito de todos os limites. de todas asregras - tanto materiais como formais - enquanto se conservarem emvigor" (Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, 2. ed.,Coimbra: Coimbra Editora, 1988, 1. Il, p. 172 - grifos no original).

(]2) "( ) a alterao, ainda que restritiva, das condies de exerccio,no afeta a existncia da liberdade. Porm, h que se ter cautela:no se pode admitir uma restrio tal que ultrapasse o mero plano doexerccio e comprometa o prprio direito" (Fernando Dias Menezesde Almeida, Liberdade de reunio. So Paulo: Max Limonad, 2001,p.220-221).

(33) Com efeito, em julgamento anterior, o Min. Paulo Brossard assim jhavia votado: "Falou-se muito em clusulas ptreas. A Histria mos-

Portanto, constitucional o ~ 2.0do art. 62 da Constituio de1988, acrescentado pela Emenda Constitucional n. 32/2001, por-quanto - alm de nem sequer modificar34 ou abolir qualquer direi-to fundamental-limita-se a dispor que a medida provisria queinstitua ou majore impostos, com as excees constantes do pr-prio dispositivo referido, "( ... ) s6 produzir efeitos no exercciofinanceiro seguinte se houver sido convertida em lei at o ltimodia daquele em que foi editada", norma essa que, de resto, favo-

225MODELO DA EC N, 321200 I

tra que no deixa de ser pretenso muito humana, mas pretensomuitas vezes v a de prescrever que determinados temas passam aser intocveis, determinados preceitos sejam irremovveis e, seme-lhana da lei natural, sobrevivam s geraes. A experincia histri-ca tem revelado ter 'do incua a pretenso humana de tornar intoc-veis determinados princpios, por mais respeitveis que sejam. (00.)De modo, Senhor Presidente, que no desprezo o que se dispe naConstituio, no art. 60, ~4.,mas tambm no o recebo como artigode f, como dogma. Vejo como medida de carter poltico, de utilida-de social, de convenincia nacional, mas cuja durabilidade e cujaresistncia - agora se diz 'ptrea' - relativa. Tem sua utilidade, con-corre para que a Constituio tenha certa estabilidade e que a sua al-terao seja mais meditada, e melhor estudada, mas acho que no sepode, por mais sbia que tenha sido esta ou aquela assemblia cons-tituinte, no se pode, em termos absolutos, reconhecer-lhe o poderde dizer, para sempre, tais ou quais assuntos sejam intocveis, atporque ascondies do mundo mudam, emudam profundamente. (...)De modo que mesmo essa clusula {>trea,que veda abolir a formafederativa de Estado, abolir no quer dizer que ela no suporte mil euma mutaes, miI e uma variaes, ditadas, obviamente, pela expe-rincia nacional, pelas necessidades nacionais ou pelas transforma-es nacionais que venham impor novas experincias" (voto do Min.Paulo Brossard no STF, Tribunal Pleno, ADIn 833-I-DF, reI. Min.Moreira Alves, Dl 16.09.1994).

H mais: ainda que implicasse modificao de direito individual (edesde que a modificao no fosse tendente a aboli-lo), seria consti-tucional, a teor da jurisprudncia do Excelso Pretrio.l

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rvel ao contribuinte.35 Ademais, apesar de 09 2.0 em questo im-plicitamente admitir medida provisria para a instituio oumajorao de outros tributos, no se trata de modificao do mo-delo constitucional ptrio, mas, apenas e to-somente, consagra-o de prtica h muito reconhecida como constitucional peloSupremo Tribunal Federal.

e) Matrias cuja urgncia pode ser atendida pelo art. 64 daConstituio de J 988

Mantm-se a orientao da Presidncia da Repblica - queremonta ao Dec. 2.9541199936 - no sentido de no ser adotadamedida provisria para o trato de matria "( ...) que possa ser apro-vada dentro dos prazos estabelecidos pelo procedimento legislati-vo de urgncia previsto na Constituio" Y

Ainda assim, insista-se, no se extrai um parmetro objetivodo art. 64 da Constituio de 1988 para a verificao da ocorrnciaou no do pressuposto constitucional de urgncia para o fim deadoo de medida provisria. Isso porque, repita-se, os cem diaspara tramitao parlamentar podem ser frustrados. Com efeito, nopoucos projetos de lei em regime de urgncia constitucional ve-lam vrios meses no aguardo de uma deciso congressual. noobstante a urgncia requerida pelo Presidente da Repblica e o

eventual trancamento da pauta de votaes de uma da') Casas. Emtais casos, o Presidente daRepblica instado-e, nomais das vezes,concorda - a retirar a urgncia, de modo a no haver maior preju-zo aos trabalhos parlamentares.38

f) Matria afeta a decreto autnomo

Outrossim, tambm por fora da Emenda Constitucional n.32/2001, escapa ao mbito temtico da medida provisria, bemassim da lei ordinria. as atribuies e a estruturao intestinas dosMinistrios e rgos da administrao pblica federal,39quandono implicarem aumento de despesa, nem criao ou extino dergos pblicos.40 A disciplina em causa toca, a partir da Emenda

(JK) Foi o caso -Iembre-s~, uma vez mais - do Projeto de Lei 6.82512002que: "Institui os tributos, as tarifas, as multas e a obrigao de con-tratao de seguro que especifica", apresentado pelo Presidente daRepblica Cmara dos Deputados em 17.05.2002, com pedido deurgncia constitucional. Em 11.12.2002 (isto , mais de seis mesesaps apresentado o projeto de lei), o Presidente da Repblica solici-tou a retirada do pedido de tramitao em regime de urgncia consti-tucional (Mensagem 1.075, de 11.12.2002). Refira-se, tambm, ocaso do Projeto de Lei 6.87012002 que: "Altera a redao do par-grafo nico do art. 14da Lei 5.869, de 11de janeiro de 1973- Cdigode Processo Civil", apresentado pelo Presidente da Repblica C-mara dos Deputados em 27.05.2002, com pedido de urgncia consti-tucional. Em 11.12.2002 (isto , mais de seis meses aps apresenta-do o projeto de lei), o Presidente da Repblica solicitou a retirada dopedido de tramitao em regime de urgncia constitucional ( Mensa-gem 1.076, de 11.12.2002). Em ambos os casos, a urgncia constitu-cional no garantiu a aprovao dos projetos de lei referidos.

(39) "Intestinas" pois, em razo do princpio constitucional da legalidade("Art. 5. (...) n - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazeralguma coisa seno em virtude de lei;"), no pode haver, in casu, in-fluxo restritivo sobre direitos de particulares.

(

(4l)

(42)

(46)


Viesti, I/ decreto-legge, p. 85.Ferreira Filho, Do processo legislativo, 5. ed., p. 241.

1988, processo esse que no se coaduna com a celeridade inerente tramitao da lei de converso.47

No mais h que invocar as matrias vedadas lei delegada-a teor do ~ 1. do art. 68 da Constituio de 1988 - como limitematerial medida provisria. Isso porque o ~ 1., incisos I e IH, doart. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emenda Cons-titucional n. 3212001, reproduz, em boa parte, o substrato do ~ 1.do art. 68 da Constituio de 1988, sendo imperiosa, portanto, aconcluso de que as vedaes no transpostas do art. 68 ao art. 62pela referida Emenda no so oponveis medida provisria.48

Enfim, quanto matria tributria, remete-se ao j expostoacima relativamente ao,~ 2. do art. 62 da Constituio de 1988,acrescentado pela EmeMa Constitucional n. 3212001, que espan-cou qualquer dvida quanto possibilidade de a medida provis-ria versar sobre matria tributria, inclusive para os fins de insti-tuio e de majorao de tributos.

4.3 Processo legislativo e lei de converso

o processo legislativo da medida provisria obedece, no mo-delo da Emenda Constitucional n. 3212001, ao disposto no art. 62,caput e pargrafos, da Constituio de 1988, com a redao da re-ferida Emenda, bem como sua respectiva regulamentao, cons-tante da Resoluo 1, de 08.05 .2002, do Congresso N acionaI, que:"Dispe sobre a apreciao, pelo Congresso Nacional, das Medi-das Provisrias a que se refere o art. 62 da Constituio Federal, ed outras providncias".

No entanto, ainda antes da fase legislativa, tambm no novomodelo h uma fase pr-eongressual, disciplinada pelo j mencio-nado Dec. 4.176/2002. Estas fases - pr-congressual de elabo-

(48)

(41)


Constitucional n. 32/200 1, a uma nova espcie normativa prim-ria: o decreto autnomo. 41

g) Outros limites materiais implcitos

H doutrina, posterior Emenda Constitucional n. 32/200 1,no sentido de haver outros limites materiais, implcitos, medidaprovisria.42 Mencionam-se: a) impossibilidade de a Constituioser emendada por medida provisria;43 b) matrias vedadas leidelegada;44 e c) direito tributrio.45

Com efeito, o caput do art. 62 da Constituio de 1988 - seJana redao originria, seja na redao da Emenda Constitucionaln. 32/2001 - expressamente exclui do campo da medida provis-ria a modificao de norma constitucional, porquanto atribui decretao de urgncia ptria "fora de lei", e no "fora de Cons-tituio". Do contrrio, negar-se-ia o carter rgido do texto cons-titucional. 46Ademais, o projeto de lei de converso de uma aberrantemedida provisria que modificasse o texto constitucional teria quese submeter ao processo de emenda do art. 60 da Constituio de

(41) A propsito, Jos Levi Mello do Amaral Jnior, Decreto autnomo:inovao da Emenda Constitucional n. 32, de 2001, Direito regula-t6rio. Temas polmicos, Belo Horizonte: Frum, 20m, p. 571-573.H, ainda, uma outra hiptese de decreto autnomo, qual seja, a ex-tino, por decreto, de funes ou cargos pblicos - criados por lei-quando vagos (cf. art. 84, VI, b, da Constituio de 1988, com a reda-o da Emenda Constitucional n. 32/2001). No entanto, tem-se, aqui,ato normativo primrio de efeitos nitidamente concretos.

Niebuhr, O novo regime constitucional das medidas provis6rias, p.108 e 110.

Idem, ibidem. p. 110.

(44) Idem, ibidem. p. 110 e 114.

Idem, ibidem. p. 115 e 119.

Pitruzzella. La legge di conversione del decreto legge, p. 167.

(4S)


4.3.1 Elaborao, iniciativa, relevncia e urgncia

rao do projeto demedida provisria e processo legislativo de con-verso em lei da medida provisria -so os objetos de estudo a seguirenfrentados.

231MODELO DA EC N. 321200 I

(;~) Cf. inciso V do art. 38 do Dec. 4.176/2002.,(53) Cf. art. 39 do Dec. 417612002.(54) Cf. art. 41 do Dec. 4.17612002. "Devo dizer-lhe que no s na gesto

anterior na Casa Civil, do Ministro Clvis Carvalho, mas agora, soba gesto de Pedro Parente, maior o nmero de medidas devolvidasdo que de medidas de fato editadas, porque se criou na burocracia - eisso pouco tem a ver com o Governo no sentido da deciso presiden-cial- a idia de que tudo deve ser feito por meio de medida provis-ria. Lembro-me de um teste feito no Ministrio da Justia, pelo Mi-nistro Jobim, que recebeu uma comisso que j lhe entregava um pro-jeto de medida provisria. Ele perguntou: quanto tempo vocs leva-ram fazendo esse estudo? Dois anos. E agora transforma-se j emmedida provisria? Portanto na cpula do Governo h um esforoenorme para reduzir as medidas provisrias" (Mendes, Notas taqui-grficas da Sesso de 15 de maio de 2002 da Comisso de Constitui-o, Justia e Cidadania ... , p. 8). Vale destacar que se tm, aqui, rela-es reservadas intimidade do Poder Executivo, que, no Brasil,congrega Chefia de Estado, Chefia de Governo e Chefia da Adminis-trao. Assim, mais do que na matriz italiana ( Galeotti e Pezzini, IIPresidente della Repubblica nella Costituzione italiana, p. 52), aocorrncia e os detalhes de eventuais devolues somente chegamao conhecimento pblico se acaso o prprio Poder Executivo enten-der conveniente. A propsito, vide o item 2.1.3 do Captulo 2 e o item3.3.2 do Captulo 3.

Assim, deve o projeto ser encaminhado com exposio demotivos que demonstre, objetivamente, a ocorrncia de relevnciae urgncia no caso enfocado pelo projeto. 52 Se acaso no demons-trados devidamente os requisitos de relevncia e urgncia, o proje-to no apreciado pela Presidncia da Repblica.53 Nesta hipte-se, o projeto devolvido ao rgo de origem com ajustificativa doseu no-seguimento. 54

Se acaso for verificada "( ...) demora na apreciao de proje-tos de lei de iniciativa do Poder Executivo, poder o rgo compe-tente, configuradas a relevncia e a urgncia, propor a edio de

Cf. art. 62, caput, da Constituio de 1988. com a redao da Emen-da Constitucional n. 3212001, combinado com o art. 84, XXVI, tam-bm da Constituio de 1988.Apropsito, Ferreira Filho, Doprocesso/egislativo. 5. ed.,p. 240e241.Cf. art. 76 da Constituio de 1988.

(49)

A adoo de medida provisria permanece, aps a EmendaConstitucional n. 32/200 I, na esfera de competncia privati va doPresidente da Repblica.49 Quanto aos pressupostos de relevnciae urgncia, tambm esses no sofreram modificao em seu subs-trato normativo-constitucionapo

No modelo posterior Emenda Constitucional n. 32/200 I, oprojeto de medida provisria, no mais das vezes, como j exposto,seja por influxo de ordem tcnico-administrativa, seja por influxopoltico - no raro da prpria oposio - concebido no seio dealgum rgo tcnico de Ministrio.

A seguir, o projeto de medida provisria encaminhado CasaCivil da Presidncia da Repblica, encaminhamento esse que deveobservar o Dec. 4.176/2002, em especial os seus arts. 39 e 40. Valeobservar que, no modelo do Dec. 4.17612002, diferentemente doque ocorria sob oDec. 2.954/1999, os Ministrios podem encami-nhar a proposta j sob a forma de projeto de medida provisria.Afinal, como auxiliares que so QO Presidente da Repblica,51 osMinistros de Estado participam ativamente da formao do juzopoltico de relevncia e urgncia. Sim, a deciso final continua sendodo Presidente da Repblica (e somente dele, vale dizer, a medidaprovisria, no modelo da Emenda Constitucional n. 32/2001, con-tinua sendo um ato simples).

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medida provisria"," o que reflete jurisprudncia j referida doSupremo Tribunal Federal. 56

Com efeito, o entendimento em causa foi invocado - j sob omodelo da Emenda Constitucional n. 32/200 1 - na Exposio deMotivos InterministeriaI304-A, dos Ministros de Estado da Fazen-da, dos Transportes, Advogado-Geral da Unio e Chefe da CasaCivil da Presidncia da Repblica, de 12.12.2002, relativa a proje-to que deu origem Medida Provisria 82, de 07.12.2002, que:"Dispe sobre a transferncia da Unio para os Estados e o Distri-to Federal de parte da malha rodoviria sob jurisdio federal, noscasos que especifica, e d outras providncias".5?

o seguinte o teor dos itens 1O e 11 da Exposio de Motivosda Medida Provisria mencionada:

~ 2. Medida provisria que implique instituio oumajorao de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I,lI, IV,V, e 154, ll, s produzir efeitos no exerccio financeiroseguinte se houver sido convertida em lei at o ltimo diadaquele em que foi editada" .

Curioso destacar que h, no modelo da Emenda Constitu-cional n. 32/2001, hiptese de medida provisria em que pareceficar dispensada a demonstrao de urgncia. Trata-se do ~ 2. doart. 62 da Constituiolde 1988, acrescentado pela Emenda Cons~titucional n. 32/2001, verbis:

233MODELO DA EC N. 32!2()OI

Ferreira Filho, Do processo legislativo, 3. ed., p. 234.Agora sim - no modelo da Emenda Constitucional n. 3212001- temaplicao a lio de Humberto Bergmann vila, verbs: "( ...)A ante-

(59)

(Sal

Supremo Tribunal Federal,ADInMC 526-0-DF,Tribunal Ple-no, reI. Min. Seplveda Pertence, Dl 05.03.1993).

11. H mais: o entendimento jurisprudencial referido foiconsagrado - como onentao de Governo - no Dec. 4.176,de 28 de maro de 2002, que assim dispe no ~ 1.0do seu art.40: 'Caso se verifique demora na apreciao de projetos delei de iniciativa do Poder Executivo, poder o rgo compe-tente, configuradas a relevncia e a urgncia, propor a ediode medida provisria"'.

Portanto, em tal hiptese (instituio ou majorao de impos-tos, exceto os previstos nos arts. 153, I, lI, IV, V, e 154, lI), a medi-da provisria editada no surte efeitos, comportando-se como sefosse um simples projeto de lei (isto , sem eficcia antecipadaS8).Assim, seja qual for o momento dentro do ano em que for editada,a medida provisria somente produzir efeitos no exerccio finan-ceiro seguinte (em observncia ao princpio da anterioridade co-mum) e se for convertida em lei ainda dentro do exerccio finan-ceiro em que foi editada. 59 Ora, equivalendo a medida provisria,


"lO. Enfim, a matria urgente, porquanto h anos trami-tam no Congresso Nacional proposies legislativas correla-tas temtica enfocada no projeto ora apresentado VossaExcelncia, tal como o Projeto de Lei 1.176, de 1995 ('Esta-belece os princpios e as diretrizes para o Sistema Nacionalde Viao e d outras providncias'), apresentado pelo PoderExecutivo. Sim, a teor da jurisprudncia do Supremo Tribu-nal Federal, a 'existncia de projeto de lei sobre amatria, antesde provar a falta de urgncia, pode evidenci-la, se o processolegislativo no se ultima no tempo em que o Poder competen-te razoavelmente reputa necessrio vigncia da inovaoproposta, que, de qualquer modo, ficar sujeita deciso fi-nal, ex tunc, do Congresso NadoM/' (cf. voto do relator no

~ 1.0do art. 40 do Dec. 4. 176/2002.STF, Tribunal Pleno, ADInMC 526-0-DF, reI. Min. Seplveda Per-tence, Dl 05.03. 1993.O projeto de lei de converso da Medida Provisria 82/2002 foi obje-to de veto total, a teor da Mensagem 198. de 19.05.2003, DOU20.05.2003.

232

(56)

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na hiptese referida, a um simples projeto de lei, a Constituioparece ter dispensado a demonstrao do requisito constitucionalda urgncia.

Neste sentido a lio de Jos Afonso da Silva:

"No se probem, como se notou, medidas provisriassobre matria tributria, mas se estatui que se a medida impli-car instituio ou majorao de impostos, salvo os previstosnos arts. 153, I, 11, IV e V, e 154, lI, s produzir efeitos noexerccio financeiro seguinte se hou ver sido convertida em leiat o ltimo dia daquele em que foi editada (art. 62, ~ 2.). Essasituao prova falta do pressuposto de urgncia, mas assimmesmo a Constituio permite a medida".60

Note-se: a medida provisria, em tais hipteses, jamais surtirefeitos, mas apenas e to-somente a sua eventual lei de converso.

Refira-se, ainda, que o ~ 2.0 em comento aplica-se to-s espcie tributria "imposto" (excludos, claro, os impostos deimportao, de exportao, sobre produtos industrializados, sobreoperaes financeiras e extraordinrios de guerra), no se aplican-do s demais espcies tributrias (taxas, contribuies de melho-ria, contribuies sociais e emprstimos compulsrios6l).


Cf. caput do art. 37 do Dec. 4.176/2002. Questionrio similar tam-bm constava do Anexo I do Dec. 2.954/1999.

Cf. *7. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emen-da Constitucional n. 32/2001, c/c o caput do art. 10 da Resoluo 112002 do Congresso Nacional. Em uma das tantas propostas de emen.da constitucional que antecederam a Emenda Constitucional n. 32/200 I, discutiu-se texto que silenciava quanto ao marco inicial dacontagem do prazo de vigncia da medida provisria, o que foi re-

(63)

(62)

4.3.2 Prazo de eficcia da medida provisria

A medida provisria perde a sua eficcia, desde a edio, seno for convertida em lei no prazo de sessenta dias - prazo essecontado da publicao da medida no Dirio Oficial da Unio -prorrogvel uma nica vez por igual perodo.63

Enfim, aoencaminhar oprojeto, orgo proponente deveobser-var, ainda, as questes formuladas noAnexo I do Dec. 4.176/2002.62

Relativamente medida provisria, so as seguintes as questes aserem respondidas:

1.Em se tratando de proposta de medida provisria, h justi-ficativas plausveis para a sua edio?

2. O que acontecer se nada for feito? A proposta no poderiaser submetida ao Congresso em regime de urgncia?

3. Trata-se de matria que pode ser objeto de medida provis-ria, tendo em vista as vedaes do ~ 1.0 do art. 62 da Constituio?

4.Amedida provisria estaria regulamentando artigo daCons-tituio cuja redao tenlta sido alterada por meio de emenda cons-titucional promulgada a partir de l.o.01.1995 e at 11.09.2001 (art.246 da Constituio)?

5. Esto caracterizadas a relevncia e a urgncia necessriaspara ser editada medida provisria?


rioridade liga-se publicidade: para atingir a finalidade do princpio __da anterioridade preciso que a lei - e no a medida provisria -, sejasubstancialmente publicada antes do incio do ex.erccio segui nte. Issoporque a medida provisria constitui apenas a parte inicial do pro-cesso legislativo, insuficiente para o que prescreve o princpio daanterioridade (CF: art. 150, UI, b): publicao do ato de sano oupromulgao da lei" (vila, Medida provisria na Constituio de1988, p. 124).Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, p. 530.Adota-se, aqui, a classificaO das espcies tributrias constante dovoto do Min. Moreira Alves no STF, Tribunal Pleno, 146.733-9-SP,reI. Min. Moreira Alves, Dl 06.1 1.1992.

(61)

(60)

234

Il'

I:

236 MEDIDA PROVISRIA E ASUA CONVERSO EM LEI

oprazo de sessenta dias de eficcia da medida provisria sus-pende-se - bem assim os demais prazos regimentais relativos tra~mitao da medida provisria - com a supervenincia de recessoparlamentar, sem prejuzo da plena eficcia da medida.64 Se foreditada medida provisria durante o perodo de recesso do Con-gresso Nacional, a contagem dos prazos somente iniciada no pri-meiro dia da sesso legislativa ordinria ou extraordinria que seseguir publicao da medida provisria.65 A suspenso da conta-gem do prazo de eficcia da.medida provisria inovao do direitobrasileiro, no tendo paralelo no direito italiano, direito esse que noadmite qualquer hiptese de suspenso ou interrupo do prazo deeficcia do decreto-legge, ainda que as Cmaras sejam dissolvidas. 66

Vale destacar que o texto constitucional no mais prev a con-vocao do Congresso Nacional se acaso esse estiver em recesso

quando da adoo da medida provisria, e o faz "( ... ) sem retirar aimportncia da matria a ser cuidada e sua urgncia (.,.)", bem como"(, ..) sem onerar o Tesouro Nacional desnecessariamente",67

Fica claro que a medida provisria pode ter eficcia por pe-rodo bastante superior aos sessenta dias inicialmente previstos, Hmais: alm da prorrogao constitucionalmente admitida e da sus-penso decorrente da supervenincia de recesso parlamentar (que,somadas, facilmente podem fazer a medida provisria ter eficciapor mais de cento e oitenta dias68), a medida provisria permaneceeficaz, em seu texto original, durante a fase de sano ou veto69 -quinze dias teis 10 - de eventual projeto de lei de converso apro-vado pelo Congresso Nacional,71

(67) Bastos e Martins, C!mentrios Constituio do Brasil. p. 502.(68) Basta imaginar urna medida provisria publicada precisamente ses-

senta dias antes do recesso parlamentar de final de ano (que se esten-de do dia 16de dezembro ao dia 14 de fevereiro, perfazendo um totalde sessenta e um dias). Nessa hiptese, os sessenta dias de eventualprorrogao somente seriam contados a partir do dia 15 de fevereiroseguinte. Se a medida for aprovada justamente ao fim e ao cabo daprorrogao, ela ter vigido por um total de cento e oitenta e um dias(sem contar o prazo para sano ou veto, adiante considerado).

(69) "Ora. se projeto de lei ainda no obriga para que o caos legislativono se instaure, a medida provisria, mesmo que alterada. deve, nostermos de sua edio original, ser mantida. Ofertei ao Governo Fe-deral, antes da Emenda Constitucional n. 32, parecer, defendendoidntica posio. A meu ver, seria desnecessrio o novo texto, por-que j contido no texto anterior. A explicitao, todavia, de princpioimplcito no me parece ruim. pois espanca definitivamente qual-quer dvida" (Bastos e Martins. Comentrios Constituio doBrasil, p. 512).

(70) Cf. ~ 1.0 do art. 66 da Constituio de 1988.(71) Cf. ~ 12 do art. 62 da Constituio de 1988, com a redao da Emen-

da Constitucional n. 3212001.Retomando oexemplo anterior - dame-dida provisria que vigeu por cento e oitenta e um dias - supondo queO Presidente da Repblica utilize por inteiro o prazo para sano


clamado pelo Senador Lcio Alcntara (Alcntara, Sugestes ao textononnativo que trata das medidas provisrias .., p. 10.423).Cf. ~4. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emen-da Constitucional n. 3212001. clc o art. 18 da Resoluo 1/2002 doCongresso Nacional. Andr Ramos Tavares analisa com cautela asuspenso aludida, dada "(".) a possibilidade de alargamento do pe-rodo durante o qual tero vigncia as medidas provisrias, fazendodissolver-se o conceito de 'provisria' da medida engendrada peloconstituinte originrio. Pouco a pouco, seja pela prxis. seja pelasreformas formais da Constituio vai-se transfigurando o institutooriginalmente contemplado" (Tavares, Curso de direito constitucio-nal, p. 848). Por outro lado, somente considerando a vedao de ree-dio (cf. ~ 10do art. 62 da Constituio de 1988, com a redao daEmenda Constitucional n. 3212001), certamente a medida provisriado modelo da Emenda Constitucional n. 3212001mostrar-se- muitomais provisria do que aquela do regime originrio da Constituiode 1988, que admitia - ao menos em sua prtica - reedies ao infini-to. A propsito. vide o item 4.3.9 deste Captulo.Cf. pargrafo nico do art. 18 da Resoluo 1/2002 do CongressoNacional.Cf. Viesti, Il decreto-legge. p. 172.

(65)

(66)

(64)

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238 MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERSO EM LEI MODELO DA EC N. 3212001 239

Manoel Gonalves Ferreira Filho sustenta, ainda, que, veta-do o projeto de lei de converso, permanece vigente o texto damedida provisria "( ... ) at a eventual rejeio do veto (... )".72 Comefeito, a ilao juridicamente irreparvel, mxime em face daceleridade que a Constituio pretende imprimir tramitao par-lamentar do veto (apreciao em sesso conjunta, dentro de trintadias do recebimento do veto,') sob pena de trancamento da pautade votaes74). Ademais, o entendimento em causa concorre paraa segurana e a estabilidade das relaes jurdica,>.

Todavia, uma prtica congressual de duvidosa correo jur-dica macula a ilao referida, qual seja, o trintdio constitucionalpara apreciao do veto somente contado a partir da leitura dasrespectivas razes presidenciais em Plenrio. Assim, no mais dasvezes, os vetos velam meses no aguardo de deliberao congressual,prtica essa que no condiz - no seu influxo sobre a medida provi-sria - com a Emenda Constitucional n. 32/2001, que buscou deli-mitar a decretao de urgncia o mais possvel no tempo (vale in-sistir, na pendncia do exame congressual do veto, a medida provi-sria manter-se-ia em vigor). Portanto, imperiosa disciplina nor-mativa - regimental ou, at mesmo, constitucional- que estabele-

"~ 8. Havendo medidas provisrias em vigor na data deconvocao extraordinria do Congresso Nacional, sero elasautomaticamente includas na pauta da convocao."

Note-se que, a teor do prprio texto constitucional, em havendoconvocao extraordinria, a medida provisria eventualmentevigente retoma a sua tramitao congressual normal, integrando,automaticamente, a pauta da convocao.

Enfim, h que destacar que a suspenso de prazo constante doS 4. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emen-da Constitucional n. 32/2001, somente aproveita ao prazo de efi-ccia da medida provisria referido pelo ~ 3. do mesmo art. 62,tambm acrescentado pela Emenda aludida (sessenta dias, admiti-da uma prorroga076), no se aplicando, por exemplo, ao prazo

Moraes, Direito con~titucional, 11. ed. p. 552.O que inclui os prazos regimentais pertinentes tramitao da medi-da provisria em si mesma considerada.

(76)

(7S)

a a publicao das razes presidenciais de veto no Dirio Oficialda Unio como marco inicial da contagem do trintdio constitu-cional para a apreciao do veto, a exemplo do que se fez relativa-mente ao prazo de eficcia dos decretos-leis e das medidas provi-srias. Firmado de modo insofismvel este entendimento, seria maisdo que razovel consagrao da ilao antes aludida de ManoelGonalves Ferreira Filho.

A suspenso da contagem do prazo de eficcia de medida pro-visria cai se acaso houver convocao extraordinria do Con-gresso Nacional, no s como decorrncia do sistema (porque asuspenso somente se justifica pela supervenincia de recesso dostrabalhos legislativos), mas tambm a teor do ~ 8. do art. 57 daConstituio de 1988,~crescentado pela Emenda Constitucionaln. 32/200 1,75verbis:

ou veto de eventual projeto de lei de converso, isto , quinze diasteis, e supondo a ocorrncia, nesse lapso de tempo, somente de trssbados e de trs domingos, sem feriados (vinte e um dias, ponanto,para sano ou veto), ter-se-ia uma medida provisria com vignciade duzentos e dois dias. Isso equivale a pouco menos de sete reedi-es da medida provisria do modelo originrio da Constituio de1988."Por sua vez, explicita o ~ 12 que, enquanto no decorrer o prazo desano ou veto, ou - depreende-se - at a eventual rejeio do veto,vigorar o tex:toda medida provisria" (Ferreira Filho, Do processolegislativo, 5. ed., p. 244).Cf. ~ 4. do art. 66 da Constituio de 1988.Cf. ~ 6.do ano 66 da Constituio de 1988, com a redao da Emen-da Constitucional n. 32/200 I.

(74)

(72)

(73)

f.I


4.3.3 Envio ao Congresso Nacional


"Ora, Sr. Presidente, essa comisso, sendo um frum ni-co, sendo um ambiente nico, necessrio, inevitvel, reunin-do-se toda semana, ali, sim, vo ser debatidas as matrias; ali,sim, os pareceres vo ser dados; ali, sim, a discusso vai terconseqtincia~; ali, sim, vo ser produzidos pareceres que voresultar em mittria aprovada em plenrio relativamente smedidas provisrias.

Ouso afirmar que 95% das medidas provisrias iropraticamente sumir do mapa institucional do Pas, no momentoem que se criar e se estabelecer essa comisso mista perma-nente, nica, tal como aComisso de Oramento. (...)Anicasituao que no se reproduz a de um relator nico. Porquecomo so medidas provisrias de assuntos tematicamente osmais distintos, os mais diversos, evidentemente dever haverum relator especfico para cada matria, observada tambmuma alternncia equilibrada entre senadores e deputados".82

peremptrio o momento de submisso da medida provisria ao Con-gresso Nacional (de imediato, a teor da Constituio brasileira; nomesmo dia da edio do decreto-legge, no direito italiano), porquan-to inexiste qualquer sano contra a sua eventual no-observncia(Rodriguez, Articolo 17, p. 480).Jos Fogaa. Ata da 178. Sesso Deliberativa Ordinria em 23 deoutubro de 1996,Dirio do Senado Federal. de24.1O.1996,p.17.501.

4.3.4 Comisso Mista de Deputados e Senadores

Durante os trabalhos parlamentares que deram origem EmendaConstitucional n. 3212001, o Senador Jos Fogaa props a adoode uma Comisso Mista pennanente e nica para cuidar das medi-das provisrias, nos moldes da Comisso Mista pennanente de or-amento a que se refere o ~ LOdo art. 166 da Constituio de 1988:

(82)

o Senador Lcio Alcntara contraditou a proposta de umaComisso Mista permanente para cuidar das medidas provisrias,

Esta leitura daEmenda Constitucional n.32/200 I fica fortalecida pelofato de o Congresso Nacional ter discutido - mas no adotado - pro-posta do Senador Jos Fogaa, que estendia a aplicao da suspen-so dos prazos da medida provisria em recessos parlamentares tam-bm ao prazo para deliberao do decreto legislativo, relativo dis4ciplina das relaes jurdicas havidas com base em medida no con-vertida em lei (a propsito, Sousa, A produo normativa do PoderExecutivo: medidas provisrias, leis delegadase regulamentos, p. 123).Momento em que recebe numerao seqencial iniciada a partir dapublicao da Emenda Constitucional n. 32/2001 (cf. art. 3.0 do Dec.4.17612002).Cf. caputdo art. 62 daConstituio de 1988,com a redao daEmendaConstitucional n. 32/2001.U(... ) _ Por ser a medida provisria ato normativo com fora de lei,no admissvel seja retirada do Congresso Nacional a que foi reme-tida para o efeito de ser, ou no, convertida em Lei (...)" (excerto daementadojulgadoSTF, Tribunal Pleno,ADlnMC221-D-DF,re1. Min.Moreira Alves, DJ22.1O.1993). No mesmo sentido, Viesti, li decre-to-Iegge, p. 162-163.Cf. ~ l,O do art. 2. da Resoluo 112002 do Congresso Nacional. Pa-rece ter aplicao, tambm aqui, a doutrina italiana que aflfma no-

Como ocorria no regime anterior, adotada medida provisria(do regime novo) pelo Presidente da Repblica,78 essa deve sersubmetida de imediato ao Congresso Nacional, 79vedada a sua re-tirada. 80 A submisso de pronto determinada pelo texto constitu-cional realiza-se no dia da publicao da medida provisria noDidrio Oficial da Unio, sendo essa encaminhada ao CongressoNacional por meio de mensagem presidencial instruda com a res-pectiva Exposio de Motivos.81

(81)

de sessenta dias para o Congresso Nacional disciplinar as relaesjurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante avigncia da decretao de urgncia.77

(78)

~;:,.~

--" i:; (79)J,'i

,I:','oi !:;1 I (80)'~ I' ~:

242 MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERseSM LEI MODELO DAEC N. 3212001 243

Presidente e Vice-Presidente85 (que devem pertencer a Casas di-fere~t~s86~ respeitar critrio de alternncia entre as Casas para aPre~IdencIa das Comisses Mistas que se sucedem87), bem assimdeSIgnados, pelo Presidente da Comisso, O relator e o relatorrevisor da matria.88 recaindo a escolha do relator sobre mem-bro ~a Comisso pertencente Casa diversa da que pertence0PresIdente da Comisso.89 O relator revisor, por sua vez, exerceas funes de relatoria na Casa diversa da do relator da medidaprovisria.90

. Em se tratando de medida provisria relativa abertura decrdito extraordinrio, o exame e o parecer sero realizados pelaComisso Mista de Oramento (art. 166, S 1.0, da Constituio de1988), observados os prazos e o rito da Resoluo 1/2002 do Con-gresso Naciona1.91 .

haja vista a diversidade de matrias que essas veiculam, o que nose verifica no caso da Comisso Mista permanente de oramento. 83No entanto, a objeo poderia ser superada pela interao da Co-misso Mista permanente proposta pdo Senador Jos Fogaa comas comisses temticas permanentes competentes para a matriaobjeto da decretao de urgncia.

Conqu~nto fosse lgica ~ bem assim plausivelmente hbil aensejar um controle parlamentar mais efetivo sobre as medidasprovisrias, isso em razo da continuidade dos trabalhos da Co-misso aventada - a proposta do Senador Jos Fogaa no prospe-rou. Manteve-se, portanto, a prtica da designao de uma Comis-so Mista especfica para cada medida provisria editada.

Assim, nas quarenta e oito hora~ que se seguem publica.oda medida provisria, o Presidente da Mesa do Co~gresso Nac~o-nal deve fazer publicar e distribuir avulsos da medIda, bem ass.I~designar Comisso Mista de Deputados e Senadores para emItIrparecer sobre ela.84Vale observar que o incio da tramitao ~arla-mentar da medida provisria no depende da mensagem presIden-cial, mas, sim, da distribuio dos avulsos e da designao de Co-misso Mista.

Designada aComisso, essa tem prazo de vinte e ~uatro horaspara se instalar, oportunidade em que devem ser eleItos os seus

(83) Lcio Alcntara, Voto em separado do Senador Lcio Alcntara naComisso de Constituio, Justia e Cidadania, Emenda Constitucio-naln. 32/2001, Braslia: Supremo Tribunal Federal, 2002, p. 71.

(84) Cf. ~ 9. do art. 62 da Constituio de 1988, com a redao da Emen-da Constitucional n. 32/2001, c/c o caput do art. 2. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional. "A Comisso Mista ser integrada por12 (doze) Senadores e 12 (doze) Deputados e igual nmero de suplen-tes, indicados pelos respectivos Lderes, obedecida, tanto quantopossvel, a proporcionalidade dos partidos ou blocos parlamentaresem cada Casa." (9 2. do art. 2. da Resoluo 1/2002 do CongressoNacional.)

(85)

(86)

(87)

(88)

(89)

(90)

(91)

Cf. caput do art. 3. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.

Cf. ~ 2. do art. 3. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.

Cf. ~ 1.do art. 3. da Resoluo 112002do Congresso Nacional.

~f. S 1.0,infine, do art. 3. da Resoluo 1/2002 do Congresso Na-CIOnal.O relator revisor ser escolhido, preferencialmente, dentremembros do mesmo Partido do relator (cf. S 3., infine, do art. 3. daResoluo 112002do Congresso Nacional). "O Presidente designaroutro membro da Comisso Mista para exercer a relatoria na hipte-se de o relator no oferecer o relatrio no prazo estabelecido ou seele no estiver presente reunio programada para a discusso e vo-tao ~o parecer, devendo a escolha recair sobre Parlamentar perten-cente a mesma Casa do relator e tambm ao mesmo Partido deste, sehouver presente na reunio da Comisso outro integrante da mesmabancada partidria." (cf. S 5. do art. 3.da Resoluo 1/2002 do Con-gresso Nacional.)

Cf. ~ 1.0, infine, do art. 3. da Resoluo 112002 do Congresso Na-cional.

Cf. S 4. do art. ],O da Resoluo 112002do Congresso Nacional.Cf. S 6. do art. 2. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.

Mateus TorminHighlight

244 MEDIDA PROVISRIA EA SUACONVERS.\1 LEI

4.3.5 Oferecimento de emendas MODELO DA EC N. 3212001

4.3.6 Parecer da Comisso Mista

A Comisso tem prazo improrrogvel de quatorze dias conta-dos da publicao da medida provisria para emitir parecer nico,manifestando-se quanto: a) constitucionalidade, a includos ospressupostos de relevncia e urgncia; b) ao mrito; c) adequa-o financeira e oramentria da medida; e d) ao cumprimento daimediata submisso do texto da medida provisria ao CongressoNacionaJ.95

Emendas medida provisria somente podem ser oferecidasperante a Comisso Mista, no prazo de seis dias contados da publi-cao da medida, e devem ser protocolizadas na Secretaria-Geralda Mesa do Senado Federa1.92No prazo de oferecimento deemen-das, o autor de projeto pertinente matria constante da medidaprovisria pode solicitar que aquele tramite, sob a forma de emen-da, em conjunto com a medida provisria.93 A emenda necessaria-mente deve guardar relao de pertinncia com a matria da medi-da provisria, sob pena de indeferimento liplnar por parte do Pre-sidente da Comisso, cabendo recurso - por parte do autor da emen-da, com o apoio de outros trs membros da Comisso - para deci-so definitiva do Plenrio da Comisso.94

~edida~ Provisr!as. abrange a anlise da repercusso sobre a recei-me~~Oad~s~~:~pubhca da ~n~o e da implicao quanto ao atendi-a conformidade ~~~r~~m~nCtanasle financeiras vigentes, em especial

. eI omp ementar 101 de 4 de maio d 200a leI do plano plurianual, a lei de diretrizes or ~m ,. e. O,mentria da Unio" (.I: 1 d entanas e a leI ora-

:5 o art. 5 da Resolu 1/2002 dgresso Nacional) Note-se' na-oha" . _ o o Con-. . . preVIsao de q I -a eventual no submisso de imediato d d'd ua qu~r ,s~nao paragresso NacionaL.' a me I a provIsona ao Con-

Cf. S 2. do art. 5. da Resoluo 1/2002 d C . o ongresso NaCIOnal.Cf. S 3. do art. 5. da Resoluo 1/2002 d C .Cf

' . o ongresso NaCIOnal.. lOCISOIdo .I: 4 d t 5 d .. :5 o ar. . a Resoluo 1/2002 do CNacIOnal. ongresso

.. No que toca ao mrito da medida provisria, a Comisso odeelll1t~rpare~er pela rejeio ou aprovao da medida ProvisJa A~amfes~~0'pela aprovao pode ser no todo ou em parte da ~e-dIGaprovIsona. A Comisso tambm deve s '.f'_ . . e manllestar quanto apro:,a_ao ou rejeIo de emenda. Seja como for, concluindo aComIssao por qualquer alterao no texto da medida p .,.dever apresentar: rovIsona,

1. projeto de lei de converso relativo matria;98e

2. projeto de decreto legislativo "( ) d' . l' d_ . ,. ' o.. ISCIPman o as rela-oes JundIcas decorrentes da vigncia dos textos suprimidos ou

(97)

(96)

(98)

Cf. art. 4., caput e S 1.,da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.Cf. S 2. do art. 4. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional. "Oprojeto que, nos termos do S 2., tramitar na forma de emenda Me-dida Provisria, ao final da apreciao desta, ser declarado prejudi-cado e arquivado, exceto se a medida provisria for rejeitada por serinconstitucional, hiptese em que o projeto retomar ao seu curso nor-mal." (s 3. do art. 4. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.)Cf. SS 4. e 5.do art. 4. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.Cf. caput do art. 5. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional. "Oexame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira das

(94)

(95)

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(92)




247MODELODA EC N. 3212001

Cf. S 5. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emen-da Constitucional n. 32/2001, c/c o caput do art. 8. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional. Sobre o juzo prvio de admissibilida-de, vide Srgio Resende de Barros, Regulamentao das medidas.provisrias, Dik - Revista Jurdica do Curso de Direito da U,ver-sidade Estadual de Santa Cruz, Ilhus: Uesc, 2002,p. 287-289.

Por outro lado, uma nica Comisso Mistapermanentecom-;-petente para a apreciao prvia de todas as medidas provisrias ..:..em vez de uma Comisso Mista especfica e episodicainente de-signada para cada medida provisria editada - teria melhores con:.dies institucionais de cumprir, concreta e efetivamente, o seupapel. No modelo atual, em que h vrias Comisses Mistas (umapara cada medida provisria editada), a apreciao ocorre, na pr-tica, diretamente nos Plenrios das Casas do CongressoNacioo


"Na segunda hiptese [aprovao do projeto com emendas por parteda Casa revisora - nota nossa], contudo, o projeto volta Cmarainicial, para a apreciao exclusivamente das emendas. Se estas fo-rem aceitas, com elas sobe o projeto apreciao presidencial. Serejeitadas, sem elas sobe o projeto para o mesmo fim." (Ferreira Fi-lho, Do processo legislativo, 5. ed., p. 212.)Cf. S 3. do art. 7. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional. "Otexto [constitucional emendado - nota nossa], porm, no explcitosobre se, aprovando o Senado a medida provisria - mas com emen-das relativamente ao que foi pela Cmara -, o projeto de lei de con-verso volta a esta, como se d no procedimento legislativo comum(art. 65, pargrafo nico). A lgica manda que sim." (Ferreira Filho,Do processo legislativo, 5. ed., p. 244.) Portanto, a lgica apontadaem doutrina foi sabiamente consagrada em nvel regimental. .Cf. S 4. do art. 7. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.

dizer, o Senado Federal tem, assim como a Cmara, quatorze diaspara deliberar sobre a matria).

A exemplo do que ocorre com projetos de lei, qualquer modi-ficao introduzida. no texto da medida provisria por parte doSenado Federal - ainda que decorrente do restabelecimento dematria ou emenda rejeitada na Cmara dos Deputados, ou de des-.taque supressivo - deve ser encaminhada Cmara dos Deputadossob a forma de emenda a ser apreciada em turno nico,113vedadasquaisquer novas alteraes.1l4 Para a apreciao das eventuaisemendas senatoriais, aCmara dos Deputados dispe de trs dias. 115

Completam-se, assim, quarenta e cinco dias de tramitao damedida provisria (quatorze dias com a Comisso Mista, quatorzedias com a Cmara dos Deputados, quatorze dias com o SenadoFederal e, eventualmente, trs dias com a Cmara para delibera-o acerca das modificaes senatoriais).

Se, no entanto, os quarenta e cinco dias regimentais - conta-dos da publicao da medida provisria noDirio Oficial da Unio- no forem cumpridos, a matria entra em regime de urgncia,

(113)

(114)

( 115)

MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERS.M LEI

(112)

(11])

(110)

(109)

(108)

(107)

. - de medidas provisrias 107at porque os prazos cons-~aa~recI~sas~aoconsideravelmente ~ais dilatados no modelo datltuclOnaI ._Emenda Constitucional n. 3212001. AdemaIs, o Congresso n~ore utoua sesso conjunta uma boa experinci~,lo8 ~~rquanto naopr~porcionou ao processo de converso em leI a agIlIdade que se

desejava.

A. Cmara dos Deputados deve se pronunciar at o vi-SSIm, a .. , .,. o oitavo dia de vigncia da medida provIsona, prazo ess.e

gesIm , . . ld U '- 109( ledI-contado da sua publicao no Diarzo Oficia a nza~ _ va .r a Cmara dos Deputados tem, assim como a COffilssaoMIsta,ze, , . )

quatorze dias para deliberar sobre a matena .

Esgotado o prazo em questo sem.que a Cmara dos Deputa-dos tenha concludo a votao da matria, o Senado Federa~ pode. . . discusso 110mas no vot-la. Isso porque, por Impo-InICIara sua, . , . .., lasio constitucional, a votao de medida provIsona se InICIape.Cmara dos Deputados,111 devendo a Casa revisora aguardar sejafinalizada a deliberao da Casa iniciadora.

O texto eventualmente aprovado na Cmara dos D~putados ,ento, encaminhado ao Senado Federal..112Esse ~e~.ate o quadra-, . undo dia de vigncia da medIda provIsona, contado dagesImo seg ., 1 (ale

sua publicao no Dirio Oficial da Unio, para aprecIa- a v

Vide a expresso "sesso separada" constante do S 9. d~ ar~.62 daC 't' - de 1988 acrescentado pela Emenda ConstItucIOnal n.onstl Ulao ,

3212001. _' d 2000Cf. Jobim, Notas taquigrficas da Sessao do dia 30 de maro eda Comisso Especial..., p. 13.196.Cf. caput do art. 6. da Resoluo 112002do Congresso Na~ional.Cf. S 2. do art. 7. da Resoluo 1/2002 do Congresso NaCIOnal.Cf S 8. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescent:do pela Eme~-da' Constitucional n. 3212001, c/c os 2. do art. 7. da Resoluao1/2002 do Congresso Nacional.Cf. S 1.0 do art. 7. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.

248

251MODELO DA EC N, 3212001Primeiro. Enquanto o regime de urgncia do .~6.0 do art. 62implica trancamento de pauta desde logo - isto , no necessrioo aguardo de mais quarenta e cinco dias ~ o regime de urgncia dospargrafos do art. 64,uma vez solicitado pelo Presidente da Rep-blica, implica o aguardo de quarenta e cinco dias para/s ento,ocorrer o sobrestamento de "(.,.) todas as demais deliberaesle-gisla~ivas da respectiva Casa, com exceo das que tenham prazoconstitucional determinado, at que se ultime a votao" ..i2O Ob-serve-s que, no transcurso dos primeiros quarenta e cinco dlsdetramitao congressu(j.l da medida provisria, no,h,formalmen-te, regime de urgncia deflagrado. sse somente se inicIa ~ e, repi-ta-se, desde logo trancando a pauta - deCorrido o referido lapsotemporal. 121

Segundo. A medida provisria em regime de urgncia, apro-vada na Casa iniciadora (Cmara dos Deputados) j ingressa naCasa revisora (Senado Federal) trancando-lhe a pauta de delibe-

. .

raes legislativas. No h uma segunda coritagem de quarenta ecinco dias, o que busca ultimar a votao da medida provisria aindano primeiro lapso de sessenta dias;'22No entanto, na prtica con-

]~I.,',tIJ.~

1J

:.~..:.:,I.~;,1';:1

~

IJ1j ~3. Aapreciao das emendasdo Senado Federal pela Cmara dosJ Deputados far-seno prazo de 10 (dez) dias, observado quanto aoi mais o disposto no pargrafo anterior. .'~I s 4. Os prazos do S 2. ho correm nos perodos de recesso do Con-'li gresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de Cdigo".~I (120) S 2. do art. 64 da Constituio de 1988, com a redao da Emendaj Constitucional n. 32/200 I...ij (121) Da Andr Ramos Tavares falar em regime de urgncia "au.tomtico"1 (Tavares, Curso de dil:eito constitucional, p. 850).:1i (122) "A expresso subseqentemente [constante do S 6. do arL62 da

::1 Constituio de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional n... '1 32/2001 - nota nossa] pode gerar a idia de que a Cmara dos Depu-~'~.~.- tados tem 45 dias e o Senado Federal outros 45 dias, sucessivamente, .

.'!i para, s ento, sofrer a conseqncia do sobrestamento das demais.i proposies. Esta seria a interpretao literal, que nem sempre a

!_-

MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERS.v1 LEI

Cf. ~ 6. do art. 62 da Constituio de 1988~acrescentad~ pe~~~~e~-daConstitucibnal n. 3212001, c/c o art. 9. da Re~?I~ao 1 o

N. 1 "A'. evidncia na Casa que ]a tiver aprovado aCongresso aCIOna. , . I'd ' , 'a na-ohaver paralisao, aSSImcomo naque a quemedI a provIson 1t

ainda no tenha recebido o projeto aprov,ado ~ela outra, se~sta u r~-assar o razo de quarenta e cinco dias. E pumda ap,e~as~ asa o.n ~

p , p . .() " (Bastos e Martins, Comentanos a ConstltUl-tramIta o projeto ....o do Brasil, p. 507.) .Bastos e Martins, Comentrios Constituio do Brasil, p. 507.O dispositivo constitucional em causa tem o seguinte teor:"s 6 Se a medida provisria no for apreciada em at ~5 (quarent: e, ') dias contados de sua publicao, entrar em regIme de urg~n-

c~nco ..entemente em cada uma das Casas do Congresso NacI~-~~'~:::i~sobrestad~s, at que se ultime a votao, t~das aS"demmsdeliberaes legislativas da Casa em que estiver trar~l1tando .Os dispositivos constitucionais em causa tm o seguInte teor:

"Art. 64. (...) ,~ 1.0O Presidente da Rep~b,li~a,poder solicitar urgncIa para apre-ciao de projetos de sua ImclatlVa.

d ~ 1 a Cmara dos Deputados e o Senado Fede-~ 2 Se no caso o ',oi ., tral ~o;e manifestarem sobrea proposio, cada qual sucesdslva~ende,

, . b. t .se-o todas as emms e-em at 45 (quarenta e CInco)dIas, so res ar- - d tliberaes legislativas da respectiva Casa, com excelt.ao as oqtUaea-eo-

. . d at que se u Ime a v 'nham prazo constitUCIOnaldetermIna o,

(119)

( 118)

(117)

(116)

250

d .d de logo a pauta de deliberaes legislativas da Casatrancan o, es , ) 116 A vado. t'ver tramitando (e somente a pauta dessa. pro .em que es I . fi / . de. dendo a medida provisna a sua e IcaCla por -o proJeto, ou per . A .' d _

'. . . regime de urgencla, desobstrum o-se, ascurso de prazo, cessa o ,... . 117

sim, a pauta da Casa: .. Vale destacar que, na espcie, o regime de urgncia pratl~ad?. . . '. b o ~6 o do art. 62da Constltm-

pelo Congresso NacI~mal com ase n '. . I 3212001 118- d 1988 acrescentadopelaEmendaConstltucrona n. , /.

ao .elmen~ediferedo regime de urgncia disciplinado nos para-parcm . .. . 8 119grafos do art. 64 da Constituio de 198 ,

gressual, a matria somente considerada recebida pela Casa dedestino, para o fim do trancamento de pauta, aps lida em Plen-rio. Assim, alguns dias podem transcorrer entre a aprovao naCmara e o efetivo trancamento da pauta do Senado.123 De todasorte, o fluxo do prazo. de sessenta dias prossegue normalmente,contado que da publicao da medida provisria.

Terceiro. O prazo para a Casa de origem apreciar as eventuaisemendas da Casa revisora, em se tratando de projeto de lei de con-verso, de trs dias. 124 No caso de projeto de lei em regime deurgncia constitucional, (j prazo de dez dias. 125

Insista-se: o regime de urgncia dos pargrafos do art. 64 im-. d' 126Eplica dupla contagem do lapso de quarenta e CInCO iaS. m ou-

tras palavras, tratando-se de projeto de lei em regime de urgncia

melhor. Anoto que a Emenda Constitucional alude a um prazo de 60dias, o que faz supor a necessidade de concluso do processo legisla-tivo atinente medida provisria nesse prazo mximo. Ora, a soma45 + 45 dias importa 90 dias, o que excede o prazo constitucional-mente fixado para a validade inaugural da medida provisria. Dessaforma, competir ao Poder Legislativo, mediante Resoluo, disci-plinar a tramitao interna de modo a permitir que esse prazo de 60dias seja utilizado em comum pela Cmara e pelo Senado, a fim deefetivar a tramitao" (Temer, Elementos de direito constitucional,p. 154 _ grifo no original). Foi o que fez a Resoluo 1/2002 do Con-gresso Nacional.

(123) Ilustrativo o caso da Medida Provisria 79, de 27.11.2002. Apro-vada na Cmara dos Deputados em 18.03.2003, o respectivo ofciode encaminhamento somente foi lido no Senado Federal no dia27.04.2003. No interstcio, o Senado no teve a sua pauta de delibe-raes legislativas sobrestada. A Medida Provisria 79/2002 foi con-vertida na Lei 10.672/2003.

(124) Cf. ~ 4. do art. 7. da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.

(\25) Cf. ~ 3. do art. 64 daConstituio de 1988.(126) "( ) cada qual sucessivamente, em at 45 (quarenta e cinco) dias (...)"

(~ 2. do art. 64).

constitucional, se acaso no for aprovado na Casa iniciadora den-tro ~e.quarenta .e cinco dias, ocorre o sobrestamento; aprovada amatena e re~etId~ Casa revisora, inicia-se a contagem de novosquarenta. e CInCOdIa~.Note-se: aqui tambm a contagem inicia-secom a leItura do projeto no Plenrio da Casa (o que pode ocorrersomente de~tro demais alguns dias). Eventual trancamento da pautada Casa reVIsora somente ocorrer aps o transcurso desses novosquarenta e cinco dias. . ~

_ Em ~bos os ca~~s, no raro verifica-se deliberada posterga-ao da leItura da matena na Casa revisora para o efeito de retardaro trancamento da pauta dessa, o que parece merecer corretivo regi-me?tal ou, at.mesmo, constitucional. Por exemplo, a matria po-dena ser con~Iderada recebida no momento em que o Presidented~ C~sa de o~gem a en~aminha Casa revisora. Sim, a posterga-ao, l~ casu, amda podena ocorrer por inrcia do Presidente da Casade o?gem. ~este c.aso,uma outra alternativa, potencialmente maise~etIva, sena conSIderar o envio e o recebimento como decorrn-CIasautomticas da votao final na Casa de origem.

Em se ~atand.o de me~ida provisria, se acaso no for apro-vada no~ qumze dIas seguIntes ao incio do regime de urgncia,auto~atIcamente estar prorrogada por mais sessenta dias, pror-roga~o essa que ocorre no seio do prprio Congresso Nacional(por SImples ato declaratrio), sem a participao do Presidented R 'bl' 127a .~pu Ica, vedada qualquer modificao de contedo porocaSIao da prorrogao. 128


Cf. caput e ~ ~.do art. 10da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacio-naI. A proPOSltO,Tavares, Curso de direito constitucional, p. 848."A Emenda Constitucional n. 32, de 11.09.2001, modificou radical-mente ~ proces~o de tramitao da medida provisria para a suacon~ersao em leI, alterando, tambm, o seu prazo de validade e im-pedllldo a.sua reedio. Agora fala-se em prorrogao. Na reediop~der-se-Ia alterar o conted~ da medida provisria. Na prorroga-~ao se estabelece, apenas, maiS um prazo de validade que , igual-

(127)

(\28)

MEDIDA PROVISRIA EA SUA CONVERS.M LEI252

mente, de 60 dias, sem a possibilidade de alterao" (Temer, Elemen-tos de direito constitucional, p. 153 - grifos no original).

(129) Art. 12 da Resoluo 112002do Congresso Nacional.mUI Cf. art. 18 da Resoluo 1/1989 do Congresso Nacional.(131) "( . ) A sano, a promulgao e a publicao das leis so atos da

competncia constitucional privativa do Presidente da Repblica(Constituio da Repblica, art. 84 - IV). (...)" (Horta, Medidas pro-visrias ..., p. 14 - grifo no original).

Aprovada a medida provisria sem alterao de mrito, "( ...)ser o seu texto promulgado pelo Presidente da Mesa do Congres-so Nacional para publicao, como lei, no Diario Oficial daUnio". 129Trata-se da j referida hiptese de ratificao direta demedida provisria, o que enseja promulgao da lei de conversopelo prprio Congresso Nacional. Essa j era a prtica sob o textooriginrio da Constituio de 1988. No entanto, diferentemente docostume anterior (encaminhamento do texto aprovado, em aut-grafos, ao Presidente da Repblica para publicao como lei 130),oprprio Congresso Nacional passou a fazer publicara lei de con-verso, o que inconstitucional por usurpao de competnciaprivativa do Presidente da Repblica, a teor do art. 84, IV, infine,da Constituio de 1988.131A ratio da norma constitucional sin-gela: conferir ordem e unidade publicao das leis. Tanto as-sim que, ainda hoje, o Congresso Nacional comunica-se com aPresidncia da Repblica para obter o nmero seqencial quedever ser assumido -:-quando da publicao - pela lei de conver-so da medida provisria aprovada sem modificaes. Infelizmen-te, trata-se de inconstitucionalidade que a poucos chama a aten-o. No entanto, uma inconstitucionalidade e como tal deve ser

tratada.Aprovada a medida provisria com modificaes de mrito

(por emendas), hiptese em que o objeto de aprovao , em ver-dade, na prtica do Congresso Nacional, o projeto de lei de conver-


"( ...) o legislador determine expressamente quais os dis-positivos que retroagiro, observadas sempre as vedaes

Art. 13 da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.Ferreira Filho, Do processo legislativo, 5. ed., p. 244; e Temer, Ele-mentos de direito constitucional, p. 154.A propsito, vide o item 2.1.7 do Captulo 2.Tcito, Constituies brasileiras: 1988, p. 49.Co.nvers~oqU,esomente se consuma aps a sano presidencial, cujoobjeto ainda e um "projeto".STF, RE 176.599-2-AC, 2." Turma, reI. Min. Marco Aurlio, Dl de20.04.1995.

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( 132)

so, esse ser "( ...) enviado, pela Casa onde houver sido concludaa votao, sano do Presidente da Repblica". 132A contrariosensu, a norma em causa confirma que a medida provisria apro-vada sem alteraes dispensa a sano presidencial. 133

Na hiptese em questo, do mesmo modo como ocorre nodireito italiano,134ressalvada disposio expressa em contrrio, asemeridas- sancionado o projeto de lei de converso -tm eficciaex nunc(pro futuro). 135Por outro lado (e aqui segue uma peculiari-dade da prtica brasileira), por influxo da clusula convalidatriaa dispos.io originria alvo de emenda (e, por isso, no constant~da lei de converso, ou dela constante com modificao) permane-ce regendo --:dentro do lapso havido entre a edio da medida e asua converso em lei 136- as relaes jurdicas sob ela firmadas.Note-se que a clusula convalidatria, timbrando com estabilida-de as normas constantes do texto original da medida provisria,reduz a possibilidade de controvrsia acerca da eficcia temporaldas modificaes introduzidas pela lei de converso. Continuaaplicvel, in casu, aj referida jurisprudncia do Supremo Tribu-nal Federal. 137 "

De toda sorte, insista-se, o ideal que

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4.3.8 Decreto legislativo e lei de converso

II.1K) Ramos, ParecerSR-92,de 21 de junho de 1989,da Consultoria-Ge-raI da Repblica..., p. 8.

I )191 Cf. ~ 12do art. 62daConstituiode 1988,acrescentadopelaEmen-da Constitucionaln. 321200 I.

. Importante inovao da Emenda Constitucional n. 32/2001 dizrespeito aos efeitos da medida provisria que tenha sido rej.eit.adaou que tenha perdido eficcia por decurso de prazo. O constltumtederivado, aqui, legislando em favor da segurana jurdica, retor-nou _ ao menos em boa parte - ao sistema do ~ 2. do art. 55 daConstituio de 1967, com a redao da Emenda Constitucional n.1/1969, isto , as relaes jurdicas constitudas e decorrentes deatos praticados durante a vigncia da medida provisria mantm-se por essa regidas.

9lm, h uma diferena, no particular, entre o modelo atual e oda Emenda Constitucional n. 1/1969, a saber: no prazo de sessenta


Ora, este ~ 11mantmregidaspelamedidaprovisria noconvertida as situaes dela decorrentes. Entretanto, nos pri-meiros sessenta dias posteriores perda de eficcia da medi-da, decreto legislativopoder dispor sobre essas relaes ju-rdicas, consoante prev o ~ 3., in fine.

H nisto umaprofundamodificaorelativamenteao queresultava do texto primitivo.Neste, os efeitos damedida pro-visria no convertida se desconstituam, salvo se decretolegislativo dispuser em contrrio. Ao invs, hoje eles perdu-ram vlidos, salvo se o decreto legislativo dispuser em con-trrio. E isto no prazo de sessenta dias mencionado.

Cf. S~3.e 11do art.62daConstituiode 1988,ambosacrescenta''-dos pela EmendaConstitucionaln. 32/2001.

(140)

"(...) Embora o ~ 3. do art. 62, novo, continue a preverque as medidas provisrias no convertidas em lei perderoex tune a sua eficcia, ele ressalva as situaes regidas pelos~~ 11 e 12.

dias aps a rejeio ou perda de eficcia, pode o Congresso Nacio-nal disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas cons-titudas e decorrentes de atos praticados durante a vigncia damedida provisria.140 Diferentemente, no regime do decreto-lei,os atos praticados sob a gide desse perenizavam-se nos termosestabelecidos pela decretao de urgncia, ainda que rejeitada fos-se pelo Congresso.

Assim, no modelo da Emenda Constitucional n. 3212001, osatos concretos praticados com base em medida provisria no con-vertida em lei seguem por ela regidos, salvo se o Congresso Nacio-nal dispuser de modo diverso - por decreto legislativo - no prazode sessenta dias aps a rejeio ou perda de eficcia.

Neste exato sentido a lio de Manoel Gonalves FerreiraFilho, verbis:

MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERS_M LEI

constitucionais do direito adquirido, do ato jurdico perfeitoeda coisa julgada" .138

H mais: no novo modelo constitucional da medida provis-ria, ainda que se entenda que a emenda parlamentar implica pon-tual negativa de converso - e, portanto, pontual desconstituioretroativa da medida provisria na parte em que emendada - asrelaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticadosdurante a vigncia do dispositivo desconstitudo conservar-se-opor esse regidas. Isso porque, em se tratando de no-con~er~.?,aiI1daque pontual, opera, in casu, o ~ 11do art. 62 da ConStltUlaode 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional n. 3212001.

Enfim, durante a fase de sano ou veto do projeto de lei deconverso (quinze dias teis), mantm-se integralmente vigente amedida provisria em seu texto original. 139

256

o novo modelo trouxe saudvel evoluo. No tem o excessoda Emenda Constitucional n. 1/1969, que simplesmente mantinhaos efeitos do decreto-lei rejeitado no perodo em que esse vigeu. AEmenda Constitucional n. 3212001, diferentemente, permite aoCongresso Nacional (no prazo de at sessenta dias aps a rejeioou perda de eficcia da medida provisria) disciplin~, por d~c~e~olegislativo, as relaes jurdicas decorrentes da me~ld,a ~rovlsonano convertida. 142A soluo prestigia a segurana Jundlca em de-trimento de um modelo (o originrio de 1988) que implicava, atmesmo, a desconstituio de eventual direito adquirido, porquan-to o pargrafo nico do art. 62 da Constituio de 1988 resultava,como visto,143caso de retroatividade mxima. 144

(141) Ferreira Filho, Do processo legislativo, 5. ed., p. 242.(142) Cf. ~~ 3. e 11 do art. 62 da Constituio de 1988, com a redao da

Emenda Constitucional n. 32/2001.

(143) A propsito, vide o item 3.3.9 do Captulo 3.(144) Outra a opinio de Andr Ramos Tavares: "(00.) Trata-se da eterni-

zaco das medidas que deveriam ser provisrias, sob o pretexto doat;ndimento segurana jurdica." (Tavares, Curso de direito cons-titucional, p. 489). Tambm Josaphat Marinho no :az an~:se fav~-rvel da Emenda Constitucional n. 32/2001, no partIcular: (00')Naoparece lgico, entretanto, restabelecer a discipli~a previs,ta na ~edi-da provisria se o decreto legislativo no for edItado ~te 60 dIas ~darejeio. Se a Emenda prescreveu tratamento prefe~encIal e de urgen-cia para a medida provisria no aprovada em 45 dIas, nos termos?o~ 6.0 do art. 62, h de assegurar o mesmo regime para o decre~o legIS-lativo. estranhvel conferir soluo diversa a assuntos regIdos porum mesmo ato legislativo" (Josaphat Marinho, Medidas provisriase a Emenda Constitucional n. 3212001, Cadernos de Solues Cons-titucionais, n. 1, p. 120).

Relativamente ao modelo originrio de 1988, houve uma im-portante inverso de lgica. Antes, asrelaes jurdicas decorren-tes da medida provisria rejeitada ou caduca por decurso de prazodesconstituam-se retroativamente desde a perda de eficcia da

d'd 145 m~ I a, exceto se o Congresso NacIOnal votasse decreto legis-lativo preservando-as. 146Agora, "( ...) as relaes jurdicas consti-tudas e decorrentes de atos praticados durante (...)"147a vignciada medida provisria rejeitada ou caduca por decurso de prazosomente so desconstitudas se acaso o Congresso Nacional semanifestar neste sentido por decreto legislativo no prazo de ses-senta~ias a contar do respectivo ato declaratrio de rejeio ou decadUCIdade; do contrrio, tais relaes so mantidas.

Ao contrrio do pargrafo nico do art. 62 do texto constitu-cional originrio, a frmula adotada pelo constituinte derivador~aliza, sim, o princpio da irretroatividade das leis, conforme pre-VIstOno art. 5., XXXVI, da Constituio de 1988. Antes, a regraera - por fora da eventual desconstituio retroativa da medidaprovisria - excepcionar o princpio da irretroatividade das leis.Agora, em regra, as relaes jurdicas constitudas e decorrentesde atos praticados durante a vigncia da medida provisria conser-var-se-o por ela regidos. Exceto, enfatize-se, na hiptese de o


Cf. pargrafo nico do art. 62 da Constituio de 1988 em seu textooriginrio.

Nos debates parlamentares que deram origem Emenda Constitu-cional n. 3212001, o Senador Jos Fogaa sustentou: "(00.) no hdvida de que esse modelo de legislar sobre fatos passados que dei-xara~ de ter validade jurdica equivale a apertar a pasta de dente e,deP?IS, tentar coloc-la novamente dentro do tubo. No se pode fa-zer Isto de forma alguma. Seria necessrio esse tipo de malabarismointelectual ~jurdico para produzir um decreto legislativo regulamen-tando esse tIpo de situao" (Fogaa, Ata da 178." Sesso Deliberati-va Ordinria em 23 de outubro de 199600., p. 17.501).

Cf. S 11 do art. 62 da Constituio de 1988, com a redao da Eme~-da Constitucional n. 32/2001.

( 14.1)

(1461

(147)

!"MEDIDA PROVISRIA E A SUA CONVERS~ LEI

Ocorre, portanto, urna presuno a favor da permann-cia do regime aplicado s relaes jurdicas pela medida

. , . " 141provlsona .

258


"Art. 60. (00')

(00. )

~ 5. A matria constante de proposta de emenda rejeitadaou havida por prejudicada no pode ser objeto de nova pro-posta na mesma sesso legislativa".

"Art. 67. A matria constante de projeto de lei rejeitadosomente poder constituir objeto de novo projeto, na mesmasesso legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dosmembros de qualquer das Casas do Congresso Nacional".

Cf. caput do art. 10 da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional. .Cf. 9 1.do art. 10 da Resoluo 1/2002 do Congresso Nacional.

mos do ~ 7. do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pelaEmenda Constitucional n. 32/2001, prorrogao essa que se d demodo automtico no"seio do prprio Congresso Nacionap49 e semdar ensejo a qualquer modificao no texto da medida provisria.Na

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06 JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR - Medida Provisória e Sua Conversão Em Lei