1 Nova Administração Pública Luiz Fernando Macedo Bessa

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Nova Administração Pública

Luiz Fernando Macedo Bessa

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Plano de Aula

Apresentar os fundamentos teóricos, o contexto e as raízes do modelo de gestão pública.

Apresentar a experiência brasileira

Convergência da Nova Administração Pública para a Governança .

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Nova Administração Pública

Utilização de ferramentas de gestão privada na administração pública.

Anos 70 - adaptação de conhecimentos gerenciais do setor privado para o público - EUA e Reino Unido.

Anos 80 - emergência do “new public management” ou nova administração pública ou gerencial:

Serviços públicos como negócio- administração gerencial. Modelo de gestão -referência para os processos de

reforma em diversos países.

Nova Administração PúblicaConceito e Contexto

Antes da década de 80: As reformas eram dirigidas pela legitimidade, em vez da

eficiência;

O apoio político era de curto prazo;

As reformas eram cíclicas: quando associadas a modismos e à agências públicas que são organizações que “esquecem”, em vez de organizações que “ aprendem” .

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Após 1980, dois fatores foram identificados como potenciais para mudar padrões do passado:

Choque radical: acontece por meio de uma estratégia de transformação intencional de um sistema político relativamente equilibrado para outro significativamente diferente, de consequências potencialmente imprevisíveis.

Vontade política persistente: esforços para explorar um único conjunto de políticas por um longo período de tempo.

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Nova Administração PúblicaFundamentos Teóricos

Pensamento Neoliberal

Teoria da Escolha Pública

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O pensamento neoliberal

Relacionado ao pensamento político liberal clássico (Hobbes, Locke)- Em seu estado natural o homem é livre , mas está sujeito a limitar essa liberdade , para garantir sua propriedade. O Estado é um ato de liberdade de decisão e princípio de sobrevivência.

Séc. XVIII- O economista Adam Smith consolida as bases do pensamento liberal. As funções do Estado: manter a segurança, garantir o cumprimento dos contratos e prestar serviços de utilidade pública. Na economia: laissez- faire e “mão invisível” do mercado

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Século XX Até anos 20 predominância do pensamento liberal. 1929- crise econômica: ampliação da intervenção estatal,

e gastos governamentais para estimular crescimento econômico, “New Deal”,“Welfare State”(idéias de Keynes predominam do final dos 40 a 1970).

Escola Austríaca Anos 30- 45: Friedrich Hayek (austríaco)e Lionel Robins na

London School of Economics atribuem à planificação econômica risco de autoritarismo político (nazismo) e defendem livre-mercado.

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Escola de Chicago Anos 60- Milton Friedman- Abordagem empírica para o

neoliberalismo: monetarismo. Gastos governamentais estimulam demanda, elevando preços e gerando inflação. Governos devem adotar controle monetário para evitar inflação. Intervenção do Estado só para arbitrar as regras do jogo, proteger a liberdade dos indivíduos e manter competitivos os mercados.

Nos anos 70 quando as idéias dos neoliberais ganham espaço na política, Hayek (1974) e Friedman (1976) são prêmio Nobel de economia.

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Para neoliberais ( Hayek e Friedman) um Estado suficiente para cumprir quatro objetivos:

proteger os cidadãos dos potenciais inimigos;

Garantir que cada cidadão seja auto-suficiente para o seu desenvolvimento;

Manter uma estrutura que possibilite uma competição e uma cooperação eficiente s entre homens, viabilizando o bom funcionamento do livre-mercado;

Criar um ambiente seguro para cidadãos,garantindo não a igualdade material, mas as condições de competição, ou seja o acesso aos recursos que todos necessitam para competir

( Green, 1987)

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Teoria da Escolha Pública

Nasce de observações de James Buchanan e Gordon Tullock (1980), que consistiu na crescente politização da economia. A noção de falha de Governo . Com base nos referenciais do racionalismo econômico esses teóricos argumentam que os burocratas públicos se movem de acordo com seus interesses egoístas , maximizando salários, status e poder. Visão neo-utilitarista do Estado

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Nova Administração PúblicaContexto : crise do Estado

Num contexto de crise mundial dos anos 70 crise do petróleo; preocupação com o esgotamento dos recursos naturais; aprofundamento da recessão econômica; avanço da economia asiática no mercado internacional.

Vem à tona: novas formas de pensar a organização do trabalho

(esgotamento do modelo fordista), discurso neo-liberal globalizante crise do Estado (modelo Keynesiano de intervenção

(Welfare State)

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Nova Administração Pública Contexto

Assim como Keynes ofereceu alternativas para a crise do liberalismo, os neoliberais apontaram saídas para a crise do

keynesianismo

Na Inglaterra a ascensão do Partido Conservador foi acompanhada pelo declínio do do sindicalismo e o governo de

Thatcher consolidou uma agenda baseada na desregulamentação da legislação trabalhista e flexibilização

dos direitos sociais, emergindo um novo padrão de acumulação- “ acumulação flexível”

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Nova Administração Pública Contexto

A partir dos anos 80 uma “nova cultura gerencial” passa a dominar EUA e Europa:

enxugamento de empresas; crescimento de pequenas unidade (terceirização) Contrato flexíveis e part-time de trabalho proliferação de escolas de negócios disseminação de novos paradigmas gerenciais: reengenharia,

administração da qualidade total, administração participativa, dentre outros

valorização do movimento empreendedorista


Há uma suposição implícita questionável de que o setor público é ineficiente em relação ao privado, devido a um conjunto mais complexo de objetivos sociais que os governos buscam: isto resulta em critérios diferenciados de eficiência;

As reformas devem ser diferentes umas das outras, não havendo como elaborar uma abordagem universal para a reforma da administração pública.

Sorensen

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Nova Administração Pública Conceito e Contexto

Alguns veem a Nova Gestão Pública como uma ideologia baseada no mercado, adotada por organizações do setorNova Administração Pública público; outros, como uma administração híbrida, enfatizando continuamente os valores do serviço público, mas de uma nova maneira;

Há concordância entre críticos quanto ao NPM ser vista como uma ruptura nos padrões de administração do setor público.

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Nova Administração PúblicaContexto – Nova Zelândia

Reestruturou sua administração pública entre os anos de 84 e 90;

Objetivo: aumentar a eficiência e a responsabilidade dos serviços públicos para o Executivo e Parlamento;

Principais ações do governo: comercialização de algumas funções de organizações

públicas; separação de atividades comerciais, não comerciais e

empresariais; e troca dos sistemas nacionais de negociação salarial para

um sistema mais descentralizado e empresarial.

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Nova Administração PúblicaContexto - Austrália

A divisão de responsabilidades entre governo federal e estados (controlados por diferentes partidos políticos) dificultou a reestruturação da administração pública;

O estilo de reforma deste governo foi viabilizado por uma forte coalizão entre líderes políticos e burocráticos.

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A emergência de um novo modelo de gestão pública na InglaterraPrincipais características do modelo britânico

descentralização do aparelho de Estado . Separação das atividades de planejamento e execução do governo;

privatização de empresas estatais; terceirização dos serviços públicos; regulação estatal das atividades públicas conduzidas pelo

setor privado; uso de idéias e ferramentas gerenciais advindas do setor

privado Tentativa de mudar estrutura, processos e papéis,

perdendo funções econômicas e mantendo uma forte função social;

Grande ênfase no “fazer mais com menos”;

Nova Administração PúblicaContexto – Estados Unidos

A abordagem inicial foi científica, generalista e mensurável;

Foram feitas tentativas, através da Comissão Grace, de usar as melhores práticas do setor privado como modelo;

Principais dificuldades encontradas: pluralismo político extremo; compromisso presidencial aparentemente fraco para

realizar as reformas institucionais; e a Comissão marginalizou potenciais aliados no congresso,

focando mais em didática do que em política.

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Nova Administração PúblicaContexto - Europa

Europa Central e Oriental: o foco da reforma dos governos era na redução do Estado marxista-lenista;

França: o foco voltou-se na contenção de custos e melhoria de gestão;

Suécia: ênfase na responsabilidade social, ao invés de modelos guiados pelo mercado, enfatizando o lado humano.

As principais mudanças estiveram relacionadas à descentralização (para viabilizar a democracia) e à mais opções e maior oferta de serviços públicos.

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Nova Administração Pública Modelos – NAP/ Modelo 1

Tentativa de tornar o setor público mais parecido com a iniciativa privada.

Principal crítica: inadequado, por não levar em consideração características distintas das organizações do setor público (escolha coletiva, cidadania, noções de necessidade e justiça);

Temas principais: Obtenção de mais com menos; Administração hierarquizada; Monitoramento de desempenho; Ambientes e padrões de referência mais padronizados; Orientação para o cliente e mentalidade de mercado; Gestão por comando e controle; Administração menos burocrática e mais empreendedora com poderes

delegados.

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Mais flexibilidade que o Modelo 1.

Desmonte de grandes organizações verticalmente integradas;

Elementos-chave: Mentalidade voltada para o mercado estendida para

paramercados; Gestão por contrato; Delayering e downsizing; Organizações separadas para compra e prestação de

serviços; Ênfase nas alianças estratégicas; Serviços com maior flexibilidade e variedade.

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Ênfase em cultura organizacional e administração da mudança e inovação;

Subdividide-se em abordagens de baixo para cima (desenvolvimento organizacional e organização que aprende) e de cima para baixo (ênfase nas lideranças carismáticas e gerenciamento da mudança).

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Orientado para o serviço público, mantendo sua identidade e objetivos distintos, mas compatíveis com práticas bem-sucedidas do setor privado (contextualizadas para o setor público);

Este modelo enfatiza diferenças intersetoriais, enquanto os anteriores focam nas semelhanças; Alguns principais indicadores: Preocupação com qualidade do serviço; Ênfase nas preocupações e valores do usuário (ao invés de

cliente); Ênfase na aprendizagem social em contraste com a

prestação de serviços rotineira; Gestão de políticas públicas características da prestação de

serviços públicos coletivos.

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O movimento “ Reinventando o Governo”

O trabalho dos consultores Osborne e Gaebler (1992) difundem o movimento gerencialista ( cultura do management) transportado do setor privado para o setor público .

Baseadas no espírito empreendedor, examinam experiências consideradas inovadoras nos Estados Unidos com as seguintes características:

promoção da competição entre os que prestam serviços públicos;

transferência do controle das atividades públicas para a comunidade;

orientação por objetivos e focalização nos resultados utilização de ferramentas do setor privado:administração da

qualidade total e reestruturação organizacional.

Reinventando o Governo: bases para uma reforma do Estado

O Governo não é um mal necessário: é indispensável nas sociedades civilizadas;

A sociedade civilizada não pode funcionar de modo efetivo sem um governo efetivo (que hoje é uma raridade);

O problema do governo não está nas pessoas que trabalham nele, mas sim, no sistema com que trabalham;

Nem o liberalismo nem o conservadorismo tradicional têm muita relevância para os problemas enfrentados hoje pelos governos;

É fundamental aumentar a equidade (igualdade de oportunidade para todos). 27

Ênfase dos Modelos do NAP

Gerencialismo Puro: Cidadão/Contribuinte não quer desperdício, quer que o recurso arrecadado seja aplicado eficientemente;

Consumerismo: foco na flexibilidade da gestão em incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão como cliente;

Public Service Oriented (PSO)/Cidadãos: foco na noção de equidade, de resgate do conceito de esfera pública e do dever social de prestação de contas (accountability).

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Princípios do NAP

Reorientação dos mecanismos de controle por resultados: Planejamento estratégico (definição de missão, visão, valores e

metas); Indicadores de desempenho: Eficiência, Eficácia, Efetividade,

Economicidade e Equidade; De inputs para outputs e outcomes.

Ênfase no controle social, transparência e accountability: Conselhos; Orçamento Participativo; E-gov.

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Princípios do NAP

Contratualização e flexibilização da gestão: Contratos de gestão; Privatizações e terceirizações; Revisão de instrumentos legais.

Valorização e desenvolvimento do servidor: Estimular a capacidade empreendedora e a criatividade; Destacar o espírito público de sua missão e do seu

comportamento ético; Novos concursos; Remuneração variável; Capacitação; Flexibilização do regime jurídico.

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A Experiência Brasileira

Déficit público, poupança pública negativa, dívida interna e externas excessivas, falta de crédito do Estado, ausência de credibilidade do Governo e estagnação e altas taxas de inflação;

Proposta do Estado Social-Liberal: Redução da dívida externa por meio de sua securitização; Privatização do maior número possível de empresas

estatais; Reformar o Estado para que ele se torne capaz de formular

e implementar políticas públicas a baixo custo.

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A implantação de reformas do aparelho de Estado foi um tema de alcance universal nos anos 90.

Em resposta ao quadro de crise na econômica brasileira dos anos80/90, o governo FHC propôs Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995) lançado pelo então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira.

A estratégia do Plano concebia uma nova arquitetura institucional : separação de concepção e controle, da implementação das políticas e

atividades ligadas à prestação de serviços Cria o conceito de núcleo estratégico, o qual passaria a se relacionar

com as organizações prestadoras de serviços Novos modelos organizacionais foram concebidos para essas

organizações : agências executivas, agências reguladoras e organizações sociais.

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O Plano Diretor da Reforma do Estado distinguia quatro setores:

Núcleo Estratégico: Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo e Ministério Público– responsável pela formulação das leis e definição e cobrança das políticas públicas em sentido amplo.

Atividades Exclusivas: ( setor no qual são prestados serviços e desenvolvidas atividades que só cabem ao Estado desempenhar-diplomacia, atividades militares, polícia) ;

Serviços não exclusivos: ( setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas), desempenhadas´por instituições que não possuem o poder do Estado, mas onde se faz presente “economias externas” , tendo em vista que não produzem ganhos de mercado. Universidade, hospitais, centros de pesquisa e museus.

Produção de bens e serviços para o mercado :atuação das empresas estatais do segmento produtivo ou do mercado financeiro( setor de infra-estrutura

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Principais Resultados

47 adesões ao Programa de Qualidade e Participação envolvendo órgão da administração direta, autarquias, fundações públicas e empresas estatais

Instalação das Agências Reguladoras e implantação de alguns projetos piloto : IBAMA, INMETRO, IBGE, CNPQ, ANVISA

No segundo mandato FHC o MARE foi extinto e suas atribuiçoe foram pa Secretaria de Gestão do MPGO, mas ainda não foram feitas muitas análises

sistemáticas.

Ao que parece , apesar de ter um projeto bem definido para mudança institucional , a reforma acabou causando uma fragmentação do aparelho de Estado , pois

novos formatos organizacionais sugeridos não substituíram os antigos . Nem todas as autarquias e fundações se transformaram em agências executivas e

várias entidades da sociedae civil iniciaram o processo de conversão em organizações sociais.

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A convergência da Nova Administração Pública para a Governança Pública

O processo de globalização tem mudado a maneira como os estados reagem às forças transnacionais e a seus próprios cidadãos: em alguns aspectos isto intensifica o poder do estado e em outros reduz.

Para compreender como o poder é exercido, se faz necessária a análise das interações entre atores locais, nacionais, regionais e internacionais, tanto estatais quanto os não estatais.

Isto tem levado muitos analistas a propor o estudo de “Governança” ao invés de “Governo”.

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A convergência da Nova Administração Pública para a Governança Pública

As organizações da sociedade civil começaram a envolver-se cada vez mais nas políticas públicas. Pesquisas começam a observar a pluralidade de atores e organizações envolvidas na solução dos problemas coletivos.

No centro do debate sobre governança encontram-se estudos sobre as relações entre Estado, partidos políticos, organizações da sociedade civil, empresas que interagem no mercado. Questões relativas a novos processos de tomadas de decisão de políticas públicas são fundamentais. Como o poder é exercido e as responsabilidades são praticadas e as decisões são tomadas e como os cidadãos e outros “ stakeholders”.

È necessário retomar um diálogo entre a administração e a ciência política nos estudos para uma nova gestão pública.

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A GOVERNANÇA CONTEMPORÂNEA

INTERESSESE DEMANDAS

ESTADO

INICIATIVAPRIVADA

MERCADODE

BENSPÚBLICOS

MERCADODE

BENSPRIVADOS

BEMESTAR

feedback

políticos eburocratasorientados

pela lei

cidadãosorganizados

orientados pelacausa

investidoresorientados pelo

lucro

TERCEIROSETOR

Debates Contemporâneos : Desafio

Como tornar governos mais capazes de formular e alcançar resultados de desenvolvimento?

Como promover a formulação e a implementação efetivas?

Quais concepções de planejamento e gestão governamentais proporcionam isto?

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