14. Avaliação e Evolução do Programa de Aceleração do

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RS

FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E ECONOMIA

SINDICATO DAS EMPRESAS DE SERVIÇOS CONTÁBEIS DO RS

Convênio FACE/PUCRS e SESCON-RS

Relatório 14

Avaliação e Evolução do Programa de Aceleração do Crescimento

(PAC 1 e PAC 2)

Pedro Tonon Zuanazzi

Gustavo Inácio de Moraes

Milton Andre Stella

Pedro Henrique Vargas Cabral

Maio de 2015

2

1) A proposta do programa

Lançado em 28 de janeiro de 2007, com vigência para o quadriênio 2007-2010, o PAC 1 se tratava de

um conjunto de medidas do Governo Federal com o objetivo de incentivar o investimento privado, aumentar o

investimento público em infraestrutura e remover obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos,

jurídicos e legislativos) ao crescimento1.

Os recursos iniciais para a execução do PAC tinham origem prevista nos orçamentos das empresas

estatais, no orçamento fiscal e da Seguridade Social da União e provenientes da iniciativa privada. As ações do

PAC foram organizadas em cinco blocos: Investimento em Infra-Estrutura, Estímulo ao Crédito e ao

Financiamento, Melhora do Ambiente de Investimento, Desoneração e Aperfeiçoamento do Sistema Tributário

e Medidas Fiscais de Longo Prazo.

Dentre esses blocos, o Investimento em Infra-Estrutura é a espinha dorsal do PAC. As ações de

infraestrutura do PAC 1 foram segmentadas em 3 eixos, com previsão de dispêndios da ordem de R$ 503,9

bilhões até o fim de 2010, conforme apresentado a seguir:

1) Eixo de Logística: Rodovia, Ferrovia, Porto, Aeroporto, Hidrovia e Marinha Mercante;

2) Eixo de Energia: Geração, Transmissão, Petróleo e Gás Natural, Geologia e Mineração e

Combustíveis renováveis.

3) Eixo Social e Urbano: Luz para todos, Metrô, Recursos Hídricos, Saneamento, Habitação de

mercado e de interesse social.

Em 2010 foi lançado o PAC 2 (sucessor do PAC 1), com vigência para o quadriênio 2011-2014, com

objetivos análogos, incorporando, porém, mais ações de infraestrutura social e urbana, que estariam voltadas

para o enfrentamento dos problemas das grandes aglomerações urbanas brasileiras. As ações de

infraestrutura do PAC 2 foram decompostas em seis eixos, com previsão de dispêndios, inicialmente, na

ordem de R$ 708,4 bilhões até 2014:

1) Transportes: Rodovias, Ferrovias, Portos, Aeroportos, Hidrovia e Equipamentos - Estradas Vicinais;

2) Energia: Geração de energia elétrica, Transmissão de energia elétrica, Petróleo e Gás Natural,

Geologia e Mineração e Eficiência Energética, Marinha Mercante, Combustíveis renováveis;

3) Minha Casa Minha Vida: Financiamento de habitação: mercado e sociais, Urbanização de

assentamentos precários;

4) Água e Luz para Todos: Recursos Hídricos, Água em áreas urbanas, Luz para todos;

1http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/pac/070122_PAC_medidas_ins

titucionais.pdf

3

5) Cidade Melhor: Saneamento, Prevenção em áreas de risco, Drenagem, Contenção de encostas,

Pavimentação, Mobilidade urbana;

6) Comunidade Cidadã: Creches e pré-escolas, Unidades de Pronto Atendimento, Unidades Básicas

de Saúde, Quadras esportivas nas escolas, Praças dos esportes e da cultura.

1) PREVISÕES E RESULTADOS DO PAC 1

As previsões orçamentárias de investimentos (públicos e privados) em Infraestrutura do PAC 1

seguiram a seguinte ordem cronológica:

i) Em Janeiro de 2007 o Programa é lançado com a previsão de R$ 503,9 bilhões investidos para

o período entre 2007-2010, além de R$ 139,2 bilhões para o período posterior a 20102.

ii) Em Dezembro de 2008 o Governo aumenta a previsão para R$ 636,2 bilhões até 2010, através

da realização de mais obras3.

iii) A última previsão realizada pelo Governo, exposta no 11º balanço do PAC, era de R$ 657,4

bilhões4 Para o período 2007-2010.

iv) Ao avaliar o período 2007-2010, o TCU acompanha somente as obras originalmente previstas

no PAC5. Conforme esse relatório, o PAC 1 realizou R$ 444 dos R$ 503,9 bilhões originalmente

previstos (88,1%). Entretanto, curiosamente, o Governo Federal, quando analisa somente as Obras

originalmente previstas no PAC, expõe que o Programa cumpriu R$ 444 dos R$ 541,8 bilhões

previstos (82%)6, o que indica um desempenho menor do que o apresentado pelo TCU. Ao que

tudo indica, essa diferença reside na atualização do valor dos empreendimentos originalmente

previstos.

A tabela 1 apresenta as previsões de investimento no PAC e as execuções realizadas, conforme o

TCU. É possível verificar que dos R$ 503,9 Bilhões, 88,1% foram executados. Contudo, se dividirmos o

Eixo Social e Urbano, criando um Eixo somente para a Habitação, podemos verificar diferenças

2 http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,com-pac-governo-quer-investir-r-503-9-bi-em-5-

blocos,20070122p19205

3http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2008/12/474638-previsao-de-investimentos-do-pac-ate-2010-

aumentou-26.shtml

4 http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/pac/Pac_1_4.pdf

5http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/Contas2011/fichas/

CG%202011%20Relat%C3%B3rio%20Sess%C3%A3o.pdf#page=430


4

significantes: ao passo que o Eixo Logística atingiu 112,3% de sua meta, o Eixo Energia alcançou

54,0%, o Eixo Social e Urbano (sem Habitação) atingiu 19,8% e a Habitação alcançou 204,3%.

Entre as áreas dentro dos Eixos também podemos verificar significativas diferenças nos números

oficiais: enquanto que Rodovias, Hidrovias, Marinha Mercante e Habitação (mercado) ultrapassaram

sua meta original, todas as demais áreas ficaram aquém, principalmente Saneamento (3,8%),

Aeroportos (10%) e Recursos Hídricos (15,7%).

Tabela 1

Eixo/ÁreaPrevisão

(janeiro/2007)

Execução

(acumulada até

2010)

Evolução (%)

Logística 58,3 65,5 112,30%

Rodovia 33,4 43 128,70%

Ferrovia 7,9 3,4 43,00%

Porto 2,7 0,8 29,60%

Aeroporto 3 0,3 10,00%

Hidrovia 0,7 1 142,90%

Marinha Mercante 10,6 17 160,40%

Energia 274,8 148,5 54,00%

Geração de Energia 65,9 26,4 40,10%

Transmissão de Energia Elétrica 12,5 7 56,00%

Petróleo e Gás Natural 179 105 58,70%

Combustíveis Renováveis 17,4 10,1 58,00%

Social e Urbano 64,5 12,8 19,80%

Luz para Todos 8,7 6,6 75,90%

Metrô 3,1 2,7 87,10%

Recursos Hídricos 12,7 2 15,70%

Saneamento 40 1,5 3,80%

Habitação 106,3 217,2 204,30%

Habitação – Mercado 89,4 216,9 242,60%

Habitação – Interesse Social 16,9 0,4 2,30%

Total do PAC 503,9 444 88,10%

Fonte: TCU

PAC 1 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2010

Fonte: Sepac (acessado via TCU)

Apesar do número aparentemente positivo, o Tribunal de Contas da União (TCU), fez importantes

ressalvas aos números oficiais acima divulgados.

No que tange às Concessões Rodoviárias e Ferroviárias e nos contratos com a Marinha Mercante,

os investimentos foram contabilizados no momento da assinatura, enquanto que o montante investido,

de fato, está previsto para períodos de longo prazo. Quanto à Habitação de Mercado, inversões

financeiras foram contabilizadas como investimento. A tabela 2, construída pelo TCU, esclarece com

maiores detalhes esses pontos específicos.

5

Tabela 2

Fonte: TCU

É difícil especificar se no momento de estipular as metas o Governo pretendia assumir os critérios

adotados ou não. Dessa forma, é difícil mensurar se houve ou não sucesso nessas áreas. Por

exemplo, dos R$ 106,3 bilhões de previsão para a Habitação (estipulado em 2007), qual percentual era

planejado como inversão financeira pelo Governo? Ou então, a meta de R$ 33,4 bilhões em rodovias

levava em consideração apenas a assinatura desses contratos ou sua devida implementação?

Com as dúvidas acima expostas, poderíamos fazer dois exercícios: a) retirar esses setores da

Tabela 1, a fim de mensurar apenas os Setores sem ressalvas pelo TCU e b) Considerarmos apenas

as ações de fato executadas de Ferrovia, Rodovia e Marinha Mercante.

Fazendo o primeiro exercício, como mostra a Tabela 3, a meta atingida pelo PAC 1 seria de

47,27%, com o Eixo Energia obtendo 54,00% da previsão, o Eixo Logística (sem Rodovias, Ferrovias e

Marinha Mercante) atingindo 32,81% e o Eixo Social e Urbano (sem Habitação) alcançando 19,80%.

6

Tabela 3

Eixo/ÁreaPrevisão

(janeiro/2007)

Execução

(acumulada até

2010)

Evolução (%)

Logística (s/ Rod., Ferrov e Marinha M.) 6,4 2,1 32,81%

Porto 2,7 0,8 29,60%


Hidrovia 0,7 1 142,90%

Energia 274,8 148,5 54,00%





Social e Urbano (s/ hab.) 64,5 12,8 19,80%


Metrô 3,1 2,7 87,10%



Total do PAC (sem áreas de ressalvas) 345,7 163,4 47,27%

Fonte: Elaborado pelos autores

PAC 1 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2010, sem as áreas

questionadas pelo TCU

Não muito diferente, se fizermos o segundo exercício (Tabela 4), a meta atingida seria de 50,7%,

com o Eixo Logística alcançando 69,13%, Energia atingindo 54,04% e Social e Urbano (sem

Habitação) obtendo 19,84%.

Tabela 4

Eixo/ÁreaPrevisão

(janeiro/2007)

Execução

(acumulada até

2010)

Evolução (%)

Logística (somente executado) 58,3 40,3 69,13%

Rodovia (somente executado) 33,4 19 56,89%

Ferrovia (somente executado) 7,9 2,2 27,85%

Porto 2,7 0,8 29,63%


Hidrovia 0,7 1 142,86%

Marinha Mercante (somente executado) 10,6 17 160,38%

Energia 274,8 148,5 54,04%





Social e Urbano (Sem Habitação) 64,5 12,8 19,84%


Metrô 3,1 2,7 87,10%



Total do PAC (com as alterações) 397,6 201,6 50,70%

Fonte: Elaborado pelos autores

PAC 1 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2010, retirando Habitação

e considerando apenas o Executado de Rodovias e Ferrovias

7

Ao contrário do TCU, os balanços de fechamento do PAC 1 apresentados pelo Governo Federal

abrangem as Obras incluídas no Programa ao Longo do caminho (de R$ 115,6 bilhões)78. Assim, a

meta seria de R$ 657,4 bilhões, e os investimentos executados seriam de R$ 619 bi (94,1%

alcançado).

O Gráfico 1 expõe a distribuição desses investimentos por origem da fonte de recurso. Como é

possível verificar, as maiores fatias tiveram origem no Financiamento a Pessoa Física (R$ 216,9 bi),

nas Estatais (R$ 202,8 bi) e no Setor Privado (R$ 128 bi), respectivamente.

Gráfico 1

202,833%

128,021%

55,09%

7,01%

216,935%

9,91%

Execução Financeira do PAC 1 (Total R$ 619 bi) -2007/2010

Estatal

Setor Privado

OGU Seguridade e Fiscal

Financiamento ao SetorPúblico

Financiamento a Pessoa Física

Contrapartida de Estados eMunicípios

Fonte dos dados Brutos: Sepac

1) PREVISÕES E RESULTADOS DO PAC 2

O Tribunal de Contas da União ainda não disponibilizou, até o presente momento, um relatório

de fechamento do PAC 2.

No entanto, as metas do PAC 2 são mais claras do que as do PAC 1, devido a cobranças

periódicas realizadas pelo TCU. A Tabela 5 apresenta as metas estipuladas pelo Governo

originalmente (em 2011), por Eixo, área e origem dos recursos, que contabilizava um total de R$

708,43 bilhões.

Como é possível verificar, os maiores orçamentos foram destinados ao Eixo de Energia (R$

286,66 bilhões) e ao Eixo Minha Casa Minha Vida (R$ 255,67 bilhões). O Eixo Saneamento, que



8

fracassou no PAC 1 (quando seu orçamento era de R$ 40 bi, atingindo apenas R$ 1,5 bi), teve agora

uma meta expressivamente menor, de R$ 7,65 bi.

Tabela 5

Fonte: Mpog (acessado via TCU9)

9http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/Contas2013/docs/C

G_2013_Tabelas_PAC.pdf

9

O último relatório do PAC 2 realizado pelo TCU continha somente informações com o

fechamento de 201310 (É necessário aguardar o relatório de fechamento dos quatro anos). A Tabela

com o fechamento de cada um dos três primeiros anos do PAC 2 por área pode ser encontrada no

anexo desse trabalho.

A Tabela 6 apresenta os valores atingidos por cada Eixo de 2011 a 2013 (75% do período).

Dos R$ 708,43 bi previstos para o Total do PAC 2, R$ 583 bi já haviam sido executados até Dezembro

de 2013 (82,31%). Entretanto, verificamos novamente que a Habitação (Eixo Minha Casa Minha Vida)

foi muito responsável por esse elevado percentual. Ao passo que esse Eixo atingiu 128,37% do

previsto com um ano de antecedência, os Eixos Cidade Melhor, Comunidade Cidadã e Água e Luz

para todos haviam atingido apenas 11,93%, 28,85% e 32,96% respectivamente.

Tabela 6

EixoPrevisão

(janeiro/2011)

Execução

até Dezembro de

2013 (3 anos)

Percentual atingido

Energia 286,66 196,8 68,65%

Transportes 107,56 43,8 40,72%

Minha Casa Minha Vida 255,67 328,2 128,37%

Água e Luz para todos 23,36 7,7 32,96%

Cidade Melhor 20,96 2,5 11,93%

Comunidade Cidadã 14,21 4,1 28,85%

TOTAL 708,42 583,1 82,31%

Fonte dos dados Brutos: TCU

PAC 2 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2014, e

Valores concluídos até Dezembro de 2013

A Tabela 7 expõe os resultados do PAC 2 até dezembro de 2013 por origem do investimento.

O TCU não apresenta, em seu relatório, os valores separados de execução entre Setor Privado e

Financiamento do Setor Privado. Como o Programa Minha Casa Minha Vida está majoritariamente

nesse bloco, obtemos que 102,85% de sua meta foi atingida com um ano de antecedência.

Entretanto, na Tabela 8 realizamos o exercício de retirar os valores do Minha Casa Minha Vida,

tanto da Previsão quanto da execução. Nesse caso, vemos que o atingido pelo Bloco Setor Privado +

Financiamento ao Setor Privado seria de 55,69%.

10http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/Contas2013/docs/

CG_2013_Tabelas_PAC.pdf

10

Tabela 7

EixoPrevisão

(janeiro/2011)

Execução

até Dezembro de 2013

(3 anos)

Percentual atingido

Estatais 177,79 129,1 72,61%

Setor Privado + Financiamento Setor Privado 349,63 359,6 102,85%

OGU 162,53 92 56,60%

Financiamento ao Setor Público 16,53 1,4 8,47%

Contrapartida de Estados e Municípios 1,94 0,9 46,39%

TOTAL 708,42 583 82,30%


PAC 2 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2014, e Valores concluídos até Dezembro

de 2013 (em R$ bilhões)

Tabela 8

EixoPrevisão

(janeiro/2011)

Execução

até Dezembro de

2013 (3 anos)

Percentual atingido

Estatais 177,79 129,1 72,61%

Setor Privado + Financiamento Setor Privado* 163,23 90,9 55,69%

OGU 95,87 32,7 34,11%

Financiamento ao Setor Público 15,39 1,3 8,45%

Contrapartida de Estados e Municípios 0,47 0,8 170,21%

TOTAL 452,75 254,8 56,28%


* Sem o Eixo Minha Casa Minha Vida

PAC 2 – Valores previstos de dispêndios das ações com previsão de conclusão até 2014, e Valores concluídos até

Dezembro de 2013, sem as previsões e as execuções do Programa Minha Casa Minha Vida (em R$ bilhões)

Ainda que o relatório de fechamento do PAC 2 não tenha sido disponibilizado pelo TCU, com

suas possíveis ressalvas, o Governo Federal já apresentou seus números de fechamento no 11º

balanço do PAC11. Todavia, é importante salientar que esse relatório já vem sofrendo críticas12, por

motivos semelhantes aos expostos pelo TCU no PAC 1.

Assim como o PAC 1, o PAC 2 também teve revisões de previsão ao longo dos quatro anos.

Ao passo que o objetivo inicial era de R$ 708,4 bi, o Governo Federal fez novas inclusões de Obras,

elevando o objetivo para R$ 1,104 trilhão ao longo do período. Desses, conforme o Governo Federal, o

resultado atingido foi de R$ 1,066 trilhão (96,5%).

O Gráfico 2 realiza uma comparação entre as execuções por Origem da Fonte de Recurso.

Podemos verificar que houve um aporte maior de recursos pelo Financiamento Habitacional (R$ 360,2

bi), pelas Empresas Estatais (R$ 277,9 bi) e pelo Setor Privado (R$ 198,3 bi).

11 http://www.pac.gov.br/pub/up/pac/11/PAC11.pdf

12 http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2014/12/1561283-governo-infla-balanco-do-pac-com-obras-

ainda-nao-iniciadas.shtml

11

Gráfico 2

Execução Financeira do PAC 2 (período 2011/2014) – Incluindo novas obras (Total R$ 1,066,1 bi)

(100,0%)

(26,1%)

(18,6%)

(1,8%)

(33,8%)

(11,2%)(8,3%)

(0,2%)

Fonte: MPog

Das obras originalmente previstas e que totalizavam um valor de R$ 708,4 bi no começo do

PAC 2, e que tiveram seu valor revisto para R$ 799 bi, o Governo Federal afirma ter atingido R$ 796,4

bilhões (99,7% do valor global previsto)13. Entre os eixos, os valores totais seriam de: R$ 66,9 bi no

Eixo Transportes, R$ 253,3 bi no Eixo Energia, R$ 5,5 bi no Eixo Comunidade Cidadã, R$ 449,7 bi no

Eixo Minha Casa Minha Vida, R$ 10,3 bi no Eixo Água e Luz para todos e R$ 10,7 bi no Eixo Cidade

Melhor.

Gráfico 3

66,98% 10,7

1%

253,332%

5,51%

449,757%

10,31%

Investimentos por Eixo, das Obras Originalmente previstas no PAC 2, com seus valores corrigidos (Total: R$796,4 bi)

Transportes

Cidade Melhor

Energia

Comunidade Cidadã

Minha Casa Minha Vida

Água e Luz para todos

Fonte: Governo Federal

13http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/pronunciamentos/2014/141211_apres

entacao_11o_balanco_pac.pdf

12

Por fim, mais uma vez ressaltamos a necessidade de aguardarmos a divulgação do relatório do

TCU de fechamento do PAC 2, o que nos permitirá ter uma informação isenta sobre as realizações do

Programa, realizando as devidas ressalvas.

13

Anexo I

(Continua)

14

Documents

14. Avaliação e Evolução do Programa de Aceleração do