7º Encontro Anual da ANDHEP - Direitos

Humanos, Democracia e Diversidade, 23 a

25 de maio de 2012, UFPR, Curitiba (PR)

Uma Agenda 21 local para um comprometimento de responsabilidade ambiental com o presente e o futuro

Grupo de Trabalho: GT08 - Desenvolvimento, Meio–ambiente e Territorialidades

Bleine Queiroz Caúla

Carolina Soares Hissa

Doutoranda em Direito - Área Ciências Jurídico-Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade

de Lisboa (2008) sob a orientação do professor catedrático Doutor Jorge Miranda; Mestrado em Administração de Empresas (2007) e especialização em Direito Processual Civil (2005) pela UNIFOR; Graduação em Direito (2003) e Pedagogia (1997) pela Universidade de Fortaleza; Assessora do Projeto Cidadania Ativa (2005-2008) agraciada com o V Prêmio Innovare 2008 categoria advocacia; Coordenadora do curso de Direito da UNIFOR (2011); Assessora Pedagógica do Centro de Ciências Jurídicas da UNIFOR (2010). Atualmente é professora da Graduação e da Pós-Graduação da Unifor nas disciplinas: Direito Ambiental, Educação Ambiental, Mediação Ambiental e União Estável. Principais áreas de atuação: Prática Forense (disciplina de estágio real); Mediação Ambiental e Familiar, Cidadania Ambiental; Responsabilidade Social das Universidades; Educação Ambiental; Disseminação do Conhecimento Jurídico nas comunidades para o fortalecimento da cidadania. Responsabilidade Civil e Penal por danos ambientais. Coordenadora da obra: O direito constitucional e a independência dos tribunais brasileiros e portugueses: aspectos relevantes. Jorge Miranda (Org.) Juruá, 2011. Possui graduação em Direito pela Universidade de Fortaleza (2002) e Especialização em Direito Público e Administração Pública - MBA pela Universidade Castelo Branco (RJ)(2006). Mestranda em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza. Membro da Comissão Editorial da Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais. Membro da Comissão Executiva da revista PENSAR. Pesquisadora do Grupo de Pesquisa RELAÇÕES ECONÔMICAS, POLÍTICAS E JURÍDICAS NA AMÉRICA LATINA. Coordenadora e pesquisadora do Centro de Estudos Latino-Americanos (CELA). Pesquisadora do Laboratório de análises políticas, econômicas e sociais (LAPES). Professora de Direito Internacional Público e privado e de Filosofia Geral da Universidade de Fortaleza.

Uma Agenda 21 local para um comprometimento de

responsabilidade ambiental com o presente e o futuro

Bleine Queiroz Caúla

Carolina Soares Hissa

Resumo

A inserção da sustentabilidade voltada ao desenvolvimento humano, econômico e

social tem imbricação com a proteção dos direitos humanos. Estes reclamam bem-estar

ambiental. São direitos correlatos e exigem a máxima eficácia e efetividade. Eleger o século

XXI como o período histórico de estratégias econômicas, sociais e culturais voltadas para a

sustentabilidade intima o Poder Executivo e os cidadãos a construir uma Agenda 21 Local –

A21L nos municípios, respeitados os diferentes biomas e que sejam arquitetadas as ações,

diretrizes, orçamento e políticas para um comprometimento de responsabilidade ambiental

com o presente e o futuro. A Rede Brasileira de Agendas 21 Locais - REBAL, instituída há

sete anos e cujas discussões são coordenadas pela Comissão de Políticas de

Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional (CPDS), informa que 97 processos

Doutoranda em Direito - Área Ciências Jurídico-Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade

de Lisboa (2008) sob a orientação do professor catedrático Doutor Jorge Miranda; Mestrado em Administração de Empresas (2007) e especialização em Direito Processual Civil (2005) pela UNIFOR; Graduação em Direito (2003) e Pedagogia (1997) pela Universidade de Fortaleza; Assessora do Projeto Cidadania Ativa (2005-2008) agraciada com o V Prêmio Innovare 2008 categoria advocacia; Coordenadora do curso de Direito da UNIFOR (2011); Assessora Pedagógica do Centro de Ciências Jurídicas da UNIFOR (2010). Atualmente é professora da graduação e da Pós-Graduação da Unifor nas disciplinas: Direito Ambiental, Educação Ambiental, Mediação Ambiental e União Estável. Principais áreas de atuação: Prática Forense (disciplina de estágio real); Mediação Ambiental e Familiar, Cidadania Ambiental; Responsabilidade Social das Universidades; Educação Ambiental; Disseminação do Conhecimento Jurídico nas comunidades para o fortalecimento da cidadania. Responsabilidade Civil e Penal por danos ambientais.. Possui graduação em Direito pela Universidade de Fortaleza (2002) e Especialização em Direito Público e Administração Pública - MBA pela Universidade Castelo Branco (RJ)(2006). Mestranda em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza. Membro da Comissão Editorial da Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais. Membro da Comissão Executiva da revista PENSAR. Pesquisadora do Grupo de Pesquisa RELAÇÕES ECONÔMICAS, POLÍTICAS E JURÍDICAS NA AMÉRICA LATINA. Coordenadora e pesquisadora do Centro de Estudos Latino-Americanos (CELA). Pesquisadora do Laboratório de análises políticas, econômicas e sociais (LAPES). Professora de Direito Internacional Público e privado e de Filosofia Geral da Universidade de Fortaleza.

foram cadastrados nos municípios brasileiros. O Grupo de Estudos Ambientais da Escola

Superior de Biotecnologia da Universidade Católica Portuguesa revela que existem 167

A21L em Portugal.

Introdução

O presente trabalho questiona a necessidade da internalização do comprometimento

internacional com as questões que envolvem Direitos Humanos e, no caso específico, com

as questões concernentes ao meio-ambiente. O princípio da ubiquidade vem evidenciar que

o objeto de proteção do meio ambiente está localizado no epicentro dos direitos humanos1.

Existe um clamor pela preservação dos recursos naturais com o legado a ser deixado para

as futuras gerações, considerando-as, inclusive, como sujeitos de direito, questão

controversa que não comporta discussão no presente estudo.

A inserção da sustentabilidade voltada ao desenvolvimento humano, econômico e

social tem imbricação com a proteção dos direitos humanos. Estes reclamam um bem-estar

ambiental. São direitos correlatos e exigem a máxima eficácia e efetividade. Eleger o século

XXI como o período histórico de estratégias econômicas, sociais e culturais voltadas para a

sustentabilidade intima o Poder Executivo e os cidadãos a construir uma Agenda 21 Local

nos municípios, respeitados os diferentes biomas e que sejam arquitetadas as ações,

diretrizes, orçamento e políticas para um comprometimento de responsabilidade ambiental

com o presente e o futuro.

Ressalte-se que a agenda 21 em sua essência foi concebida na Conferência

conhecida como Eco-92, ou Rio-92, estabelecendo a necessidade dos países efetivamente

firmarem um comprometimento de planejarem políticas sustentáveis com foco em uma

política global, mas de atuação local. Imprimiu-se na identidade de tal evento que não só os

países como entes internacionais, mas as empresas, os governos, as Organizações não

governamentais, bem como todos os setores da sociedade e dos indivíduos que a compõe

buscassem novas políticas para solucionar, reduzir e minimizar os problemas

socioambientais.

Os processos de construção das Agendas 21 Locais não podem ser protagonizados

somente por um setor da sociedade. Essa tarefa envolve Estado, terceiro setor, ONGs,

1 Conforme Celso Antônio Pacheco Fiorillo. Curso de direito ambiental brasileiro, 2012.

empresas privadas e sociedade civil. Os fóruns 21 têm a missão de mobilizar todos os

segmentos para o cumprimento do dever fundamental de proteger o meio ambiente.

A metodologia utilizada na elaboração da análise constitui-se em estudo descritivo-

analítico através de pesquisa bibliográfica, de natureza qualitativa e, quanto aos fins,

exploratória. Concluindo-se, portanto, que em um estudo comparativo entre Brasil e

Portugal, muito há o que se fazer, tanto nas perspectivas econômicas, como nas ações

políticas e sociais. Ou seja, se faz necessário repensar conceitos como planejamento,

progresso e desenvolvimento, já que, em nenhum momento o propósito da Agenda 21

remete a retrocesso, mas apresenta a necessidade de um plano local de ação que, de forma

gradual e negociada, demonstre a preocupação com a manutenção da globalidade

existente.

O trabalho está divido em dois capítulos. O primeiro aborda a origem e o conceito da

Agenda 21; o segundo trata a natureza jurídica das Conferências Internacionais, seguido da

conclusão e referências bibliográficas.

1 Origem e conceito da Agenda 21

A Agenda 21 foi concebida na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio

Ambiente e Desenvolvimento, realizada no ano de 1992, na cidade do Rio de Janeiro. Os

chefes de Estados dos países signatários aprovaram o documento denominado Agenda 21

Global e assumiram o compromisso de instituírem uma Agenda 21 Nacional. O documento

tem natureza estratégica política e econômica de planejamento das ações ambientais

sustentáveis no plano global e local. Nessa ação sustentável atuam como protagonistas: o

Estado, a sociedade civil, empresas públicas e privadas, Organizações Não

Governamentais, Terceiro Setor.

A Agenda 21 tem cunho de Soft Law em que sopese o compromisso ético e moral

dos Estados no adimplemento da obrigação de implantar, estruturar e fiscalizar políticas

ambientais de sustentabilidade da vida dos seres vivos. O desiderato da sustentabilidade do

desenvolvimento humano, econômico e social tem imbricação com a proteção dos direitos

humanos, pois estes reclamam um bem-estar ambiental e social. É inconteste que a

promoção do ambiente sadio e equilibrado está vinculada à proteção dos direitos humanos,

cuja efetividade exige prestações positivas (obrigação de fazer) e negativas (obrigação de

não fazer) por parte do Estado, cujos custos colidem com a Economia.

As Softs Laws não criam direitos, pois são dotadas de intenções e desprovidas de

precisão e sanção, daí o porque de produzirem resultados nem sempre venturosos. Os

países optam em tergiversar com as obrigações pactuadas em sede de Convenção,

Conferências, Acordo ou Protocolos Internacionais Ambientais. Essa deficiência pode ser

dirimida a partir da vinculação dos Estados à responsabilização pela sustentabilidade dos

recursos naturais, sob pena de incorrer em crime contra a humanidade, a exemplo do

Protocolo de Quioto, cujos resultados de redução do aquecimento global ainda se

apresentam ínfimos e preocupantes e o prazo para ações está previsto para 2012.

A tônica da proteção do meio ambiente é a cooperação e a solidariedade, razão que

motivou a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, a Convenção

sobre Biodiversidade e a Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas, os documentos

de princípios normativos (Soft Law): a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento, a Agenda 21 Global e a Declaração de Princípios sobre as florestas,

todos aprovados na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e

Desenvolvimento, realizada no ano de 1992, na cidade do Rio de Janeiro2.

Trata-se de estratégia fundamental na busca de soluções e equilíbrio para o desafio

ambiental, reunindo um conjunto de recomendações para nortear os governos de diversos

países na busca do desenvolvimento sustentável. Compõe-se de quarenta capítulos,

distribuídos em quatro seções, que tratam dos aspectos sociais e econômicos do

desenvolvimento, aspectos ambientais e gerenciamento de recursos naturais, fortalecimento

do papel dos principais grupos sociais e meios de implementação. As dimensões da Agenda

21 Global, tal como discriminada em suas quatro seções, dão uma melhor visão das

preocupações globais, descritas no Quadro 1.

Dimensões sociais e econômicas

Políticas internacionais para viabilização do desenvolvimento sustentável, das estratégias de combate à pobreza e à miséria, e da necessidade de introduzir mudanças nos padrões de produção e de consumo.

Conservação e gestão dos Manejo dos recursos naturais e dos resíduos e

2 NASSER, Salem Hikmat. Direito internacional do meio ambiente, direito transformado, jus cogens e Soft Law. In: NASSER, Salem Hikmat. REI, Fernando. Direito internacional do meio ambiente: ensaios em homenagem ao professor Guido Fernando Silva Soares. São Paulo: Atlas, 2006, p. 21, pontua que essa cooperação, numa sociedade de numerosos Estados, é pautada e condicionada pela contraposição de interesses e responsabilização entre aqueles, mais numerosos, de aparecimento recente e, via de regra mais pobres, e os Estados com um ciclo de desenvolvimento mais avançado. Trata-se de cooperação marcada pela ideia de uma responsabilidade comum, mas diferenciada.

recursos para o desenvolvimento

substâncias tóxicas

Fortalecimento dos papéis dos principais grupos sociais

Indica as ações necessárias para promover a participação dos atores sociais, principalmente das ONGs.

Meios de implementação Mecanismos financeiros e instrumentos jurídicos para a implementação de projetos e programas com vistas ao desenvolvimento sustentável.

Quadro 1. As quatro dimensões da Agenda 21 Global apontadas na Conferência das

Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (2001). Fonte: CAULA, 2007.

A efetiva responsabilização por dano ambiental imposta aos Estados é uma realidade

longínqua, visto que por ela perpassam questões constitucionais, culturais, políticas,

soberanas e diplomáticas. Esse diagnóstico é controverso e antagônico diante da

arquitetura jurídica ambiental dos textos constitucionais contemporâneos. Os objetivos

colimados pelos Estados caem por terra face à negligência na implantação das A21L,

instrumento que diagnostica os problemas locais de cada município e propõe soluções

conforme a realidade econômica, social e cultural e com a participação dos munícipes.

1.1 A21L no Brasil e em Portugal

A Rede Brasileira de Agendas 21 Locais – REBAL3 divulga o cadastro de apenas 97

processos da A21L nos municípios brasileiros, com maior concentração no estado do Rio de

Janeiro (49 processos), seguido do estado de São Paulo (15 processos). Por seu turno,

Portugal possui 167 A21L, conforme revela o Grupo de Estudos Ambientais da Escola

Superior de Biotecnologia da Universidade Católica Portuguesa4.

A Carta de Aaborg, datada de 1994, constituí um dos marcos de incentivo aos

projetos de implantação das A21L nos países europeus e traça diretrizes comuns para a

criação das mesmas. As cidades européias que assinaram a Carta de Aaborg assumiram o

compromisso de promover campanhas de educação sustentável e objetivam transformar a

Europa no grande centro de união econômica e coesa. A concretização dos objetivos

colimados demanda que se estabeleçam métodos de gestão diferenciados capazes de

oferecer subsídios para as agendas 21 locais e a formação de cidades sustentáveis.

3 http://rebal21.ning.com/page/foruns-da-agenda-21-local-de-todo-o-brasil

4 www.agenda21local.info/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=16&Itemid=60

Não obstante, em Portugal verifica-se que, dos municípios que têm em curso

processos de A21L, 23 subscreveram a Carta de Aalborg, 16 os Compromissos de Aalborg

e 30 subscreveram ambos os marcos de sustentabilidade local (total de subscritores com

A21L = 69). Estes números mostram que em Portugal, 50% dos 140 casos de A21L de

âmbito municipal não estão comprometidos com estes documentos orientadores da

sustentabilidade local na Europa, conforme se depreende do gráfico 1:

Gráfico1. Número de municípios com processos de A21L que são subscritores da Carta de

Aalborg, dos Compromissos de Aalborg ou de ambos os referenciais. Dados em números

absolutos. N = 69. Fonte: MACEDO, Marta; PINTO, Marta; MACEDO, Pedro; SILVA,

Margarida. Agenda 21 Local em Portugal: Balanço realizado com base na comunicação

através da internet.

A partir de 2003, onze anos após a subscrição política da Agenda 21 na Conferência

das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorreu a maior parte das

iniciativas de A21L em Portugal. O triénio 2005-2007 foi sem dúvida o mais prolífico em

processos de A21L portuguesas, visto ser o período no qual nasceram 53% do total das

A21L, pois dos 89 processos de A21L que surgiram, 60 foram promovidos ou apoiados por

entidades supramunicipais. De destacar que apenas 36% dos processos que surgiram neste

triénio foram cofinanciados por fundos comunitários. A maioria está assente em parcerias e

foi desenvolvida com fundos próprios. O número de processos de A21L em Portugal

começou a reduzir de ano para ano a partir de 2007. No período de 2008 a 2009 nasceram

38 A21L, das quais 72% foram cofinanciadas, conforme gráfico 2 (MACEDO, Marta; PINTO,

Marta; MACEDO, Pedro; SILVA, Margarida).

Gráfico 2. Número de novos processos de A21L que arrancam por ano em Portugal

(números absolutos por ano civil). Fonte: MACEDO, Marta; PINTO, Marta; MACEDO, Pedro;

SILVA, Margarida. Agenda 21 Local em Portugal: Balanço realizado com base na

comunicação através da internet.

Apesar de não possuir caráter obrigatório, a Agenda 21 é um instrumento de

organização e união de esforços conjuntos que vem a abolir a ideia de crescimento

econômico a qualquer preço, bem como dos que colocam a natureza acima das

considerações sociais e políticas. Constitui um guia exequível para a construção de uma

sociedade baseada nos princípios do desenvolvimento sustentável (BARBIERI, 1997).

A estratégia de sustentabilidade materializada na Agenda do século XXI impõe uma

revolução homem-economia-ambiente e exige mudanças de paradigmas correlacionadas

com o aquecimento da economia, cujo desafio consiste na mediação com a racionalidade do

consumo da sociedade, a reutilização dos produtos e da matéria prima, a solidariedade para

mitigar o esgotamento dos limites da terra e o direito à vida das gerações do futuro.

O Estado português, até o ano de 2011, já conta com 167 processos de A21L

implantados nas Juntas de Freguesias e nos Municípios, conforme revela a tabela 1:

Tabela 1. Agenda 21 Local em Portugal

Portugal

167

Agenda 21 da Criança de Almada; Agenda 21 da Lezíria do Tejo (Almeirim, Alpiarça, Azambuja, Benavente, Cartaxo, Chamusca, Coruche, Golegã, Rio Maior, Salvaterra de Magos, Santarém); Agenda 21 da Póvoa de Lanhoso; Agenda 21 de Faro; Agenda 21 de Ferreira do Alentejo; Agenda 21 de Leiria; Agenda 21 de Ponta Delgada; Agenda 21 de Seia; Agenda 21 de Vila Velha de Ródão; Agenda 21 do Eixo Atlântico (Braga, Bragança, Chaves, Guimarães, Peso da Régua, Porto, Viana do Castelo, Vila Nova de Gaia, Vila Real, Vila Nova de Famalicão); Agenda 21 do Vale do Minho (Valença, Vila Nova de Cerveira, Paredes de Coura, Monção, Melgaço); Agenda 21 Grande Porto (Póvoa de Varzim: Laúndos, Póvoa de Varzim, S. Pedro de Rates; Vila do Conde: Árvore, Vila Chã, Junqueira, Labruge, Macieira da Maia; Valongo: Alfena, Ermesinde; Porto: Ramalde, Lordelo do Ouro; Matosinhos: Guifões, Santa Cruz do Bispo; Maia: Maia, Moreira da Maia; Gondomar: Baguim do Monte, S. Cosme; Espinho: Espinho, Paramos); Agenda 21 Local Alcobaça; Agenda 21 Local da Batalha; Agenda 21 Local da Comunidade Intermunicipal do Pinhal Interior Norte (Alvaiázere, Ansião, Arganil, Castanheira de Pêra, Figueiró dos Vinhos, Góis, Lousã, Miranda do Corvo, Oliveira do Hospital, Pampilhosa da Serra, Pedrógão Grande, Penela, Tábua, Vila Nova de Poiares); Agenda 21 Local da Marinha Grande; Agenda 21 Local da Mealhada; Agenda 21 Local da Nazaré; Agenda 21 Local de Abrantes; Agenda 21 Local de Água Longa (Santo Tirso); Agenda 21 Local de Alandroal; Agenda 21 Local de Alenquer; Agenda 21 Local de Aljustrel; Agenda 21 Local de Borba; Agenda 21 Local de Esposende; Agenda 21 Local de Estremoz; Agenda 21 Local de Ferreira do Zêzere; Agenda 21 Local de Fornos de Algodres; Agenda 21 Local de Fridão (Amarante); Agenda 21 Local de Grândola; Agenda 21 Local de Idanha-a-Nova; Agenda 21 Local de Loures; Agenda 21 Local de Mindelo (Vila do Conde); Agenda 21 Local de Mora; Agenda 21 Local de Mourão; Agenda 21 Local de Odemira; Agenda 21 Local de Odivelas; Agenda 21 Local de Oleiros; Agenda 21 Local de Olhão; Agenda 21 Local de Oliveira do Bairro; Agenda 21 Local de Ourique; Agenda 21 Local de Pombal; Agenda 21 Local de Portel; Agenda 21 Local de Portimão; Agenda 21 Local de Reguengos de Monsaraz; Agenda 21 Local de S. João da Madeira; Agenda 21 Local de S. Roque do Pico; Agenda 21 Local de Santo Tirso; Agenda 21 Local de Sesimbra; Agenda 21 Local de Sever do Vouga; Agenda 21 Local de Silves; Agenda 21 Local de Tavira; Agenda 21 Local de Viana do Alentejo; Agenda 21 Local de Vila Franca de Xira; Agenda 21 Local de Vila Nova de Paiva; Agenda 21 Local do Município da Sertã; Agenda 21 Local Santa Comba Dão; Agenda 21 Lourinhã; Agenda 21 Montemor; Agenda 21 na Figueira da Foz; Agenda 21 Vendas Novas; Agenda Cascais 21; Agenda Gardunha 21 (Fundão, Castelo Branco); Agenda Local 21 Norte Alentejo (Alter do Chão, Arronches, Avis, Campo Maior, Castelo de Vide, Crato, Elvas, Gavião, Marvão, Monforte, Nisa, Sousel); Agenda XXI de Aljezur; Agenda XXI Évora; Agenda XXI Local de Caminha; Águeda 21; Alcanena XXI; Almodôvar 21; Amadora 21; Armamar 21; Castelo Branco Agenda XXI; Condeixa 21; Cova da Beira (Guarda, Manteigas, Penamacor, Pinhel, Mêda); Dital 21 (Arraiolos, Redondo); Estratégia de Sustentabilidade do Município de Loulé; Maia 21; Nordeste 21 (Alfândega da Fé, Carrazeda de Ansiães, Macedo de Cavaleiros, Miranda do Douro, Mirandela, Mogadouro, Vila Flor, Vimioso); Oeiras 21+; Portalegre 21; Raia 21 (Barrancos, Mértola, Moura, Serpa); Torres Vedras 21.

Fonte: MACEDO, Marta; PINTO, Marta; MACEDO, Pedro; SILVA, Margarida. Agenda 21

Local em Portugal: Balanço realizado com base na comunicação através da internet.

Nas regiões que compõe o Estado português, considerando apenas os processos de

âmbito municipal, a implantação da A21L concentrou-se na Região Centro (38), seguida do

Alentejo (36) e Norte (30). Na Região Autônoma da Madeira não existe nenhum processo de

A21L e na dos Açores há dois casos. No entanto, se ponderarmos estes números absolutos

com o número total de municípios em cada NUT II facilmente se verifica que a maior taxa de

penetração da A21L é na NUT II do Alentejo (77%), seguida de Lisboa e Vale do Tejo

(52%), Centro (49%), Algarve (44%), Norte (35%), Açores (11%), conforme gráfico 3:

Gráfico 3. Penetração das A21L de âmbito municipal por região (NUT II). Resultados em

números absolutos (número total de municípios na respetiva NUT II, a vermelho, e número

total de processos de A21L nessa mesma NUT II, a azul). N=140. Fonte: MACEDO, Marta;

PINTO, Marta; MACEDO, Pedro; SILVA, Margarida. Agenda 21 Local em Portugal: Balanço

realizado com base na comunicação através da internet.

É cediço que as dimensões territorial e populacional do Brasil são consideravelmente

superiores do que em Portugal. O número de processos de A21L, indicados até 2011, é

irrisório diante dos 5.565 municípios do território brasileiro, agravado pelo interregno de vinte

anos do compromisso firmado na Conferência Rio-92. O Ministério do Meio Ambiente

instituiu o Fundo Nacional de Meio Ambiente – FNMA para disponibilizar recursos que

viabilizem a construção das A21L nos municípios brasileiros sem lograr os resultados

esperados.

O processo da A21L demanda, além dos recursos financeiros, o espírito civilizatório

de cidadania ambiental. O gráfico 4 e a tabela 2 revelam o nível de conhecimento da

Agenda 21 por parte dos professores da rede pública de ensino de sete municípios

cearenses.

AGENDA 21(16) x Município

159 Não resposta

332 Não Existe

389 Existe

Pacatuba Maranguape Quixadá Viçosa do Ceará

Caucaia Maracanaú Fortaleza

Gráfico 4. Conhecimento sobre a Agenda 21. Pesquisa aplicada com 880 professores de

sete municípios cearenses. Fonte: CAÚLA, 2007.

Tabela 2. Conhecimento sobre a Agenda 21.

Município

AGENDA 21(16)

Existe

Não Existe

Não respos ta

TOTAL

Pacatuba

Quixadá Caucaia Maranguape

Viçosado

Ceará

Fortaleza

Maracanaú

TOTAL

19 29 29 47 76 79 110 389

57 18 41 1 153 26 36 332

2 16 27 12 35 21 46 159

78 63 97 60 264 126 192 880 Fonte: CAÚLA, 2007.

Esses dados chamam a atenção dos professores e vêm reforçar que somente com a

educação ambiental trabalhando a sensibilização e a conscientização da sociedade, a

Agenda 21 sairá do papel. Na realidade, a sua construção implica a participação dos atores

sociais, os quais deverão reunir-se em fóruns de discussão e campanhas, para deliberar

sobre os problemas ambientais mais urgentes a serem resolvidos em cada município.

No ano de 2001, foi lançado o Edital 13/2001 - Construção de Agendas 21 Locais,

tendo sido aprovadas apenas 12 propostas. Em função da ínfima procura, o FNMA resolveu

lançar, em 2003, um novo edital de demanda induzida com a mesma temática, mas com a

revisão de algumas de suas características e a incorporação de novos parceiros

institucionais. Participaram da elaboração do edital, as secretarias de Políticas para o

Desenvolvimento Sustentável/Agenda 21, de Qualidade Ambiental nos assentamentos

Humanos/Gestão Integrada de Ambientes Costeiro e Marinho, de Coordenação da

Amazônia/PPG-7 e Política de Recursos Naturais, além dos ministérios da Cultura, das

Cidades, da Saúde e Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

Conforme dados divulgados no site do Ministério do Meio Ambiente, a Agenda 21

integra o Plano Plurianual do Governo Federal (PPA) 2008/2011 e no Edital 02/2003 foram

aprovados 64 projetos5. No entanto, a tabela 3 revela que o Brasil precisa empregar

esforços para fidelizar o compromisso assumido há vinte anos, por ocasião da Conferência

RIO92, de implantar a A21L concomitante ao Plano Diretor Participativo, nos municípios

com mais de 20 mil habitantes, conforme mandamento constitucional6. Não obstante, foi

aprovada a Lei n° 10.257/2001 (denominada Estatuto das Cidades) que regulamenta o

dispositivo constitucional, porém não promove a satisfação das normas constitucionais

ambientais no âmago de uma cidadania ambiental.

Tabela 3. Agenda 21 Local nos municípios brasileiros

Estados Brasileiros Agendas 21 Locais / Municípios

Alagoas - 1 Agenda 21 de Arapiraca - AL

Bahia - 1 Agenda 21 de Brumado - BA

Brasília - 2 CDPS – Fórum da Agenda 21 Brasileira

Agenda 21 do Distrito Federal

Ceará - 3 Agenda 21 de Cruz - CE

Agenda 21 do Estado do Ceará

Agenda 21 de Fortaleza

Mato Grosso - 1 Agenda 21 Alta Floresta - MT

Minas Gerais - 7 Agenda 21 de Morro da Garça - MG

Agenda 21 de Betim - MG

Agenda 21 de Contagem - MG

Agenda 21 de Ouro Preto - MG

Agenda 21 de Mariana - MG

Agenda 21 do Quadrilátero Ferrífero e Estudos do Futuro - MG

Agenda 21 de Juatuba - MG

Pará - 2 Agenda 21 de Rondon do Para - PA

Agenda 21 de Altamira - PA

Paraná - 8 Agenda 21 Estadual do Paraná - Paraná em Movimento - PR

5 www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=1106 6 Ver artigo 182 e parágrafos da Constituição da República Federativa do Brasil e a Lei n° 10.257/2001.

Agenda 21 do Complexo Estuarino Baía de Paranaguá - PR

Agenda 21 Local de Campo Mourão - PR

Agenda 21 da OAB - PR

Agenda 21 Escolar do Paraná

Agenda 21 de Almirante Tamandaré - PR

Agenda 21 Sustentável - Curitiba -PR - Faculdades Integradas

Espírita

Agenda 21 de Ponta Grossa

Pernambuco - 1 Agenda 21 Local de Igarassu - PE

Rio de Janeiro - 49 Agenda 21 Estadual do Rio de Janeiro

Agenda 21 Califórnia/Barra do Piraí - RJ

Agenda 21 Saquarema - RJ

Agenda 21 Natividade - RJ

Agenda 21 Paty do Alferes - RJ

Agenda 21 Mendes - RJ

Agenda 21 Magé - RJ

Agenda 21 Volta Redonda - RJ

Agenda 21 Rio de Janeiro - RJ - Fórum Comunitário

Agenda 21 São Gonçalo - RJ

Agenda 21Porto Cultural - RJ

Agenda 21 Nova Friburgo - RJ

Agenda 21 Paracambi - RJ

AG 21 Escolar da Baixada de Jacarepaguá - RJ

Agenda 21 Regional do Corredor de Biodiversidade Tingua

Bocaina - RJ

Agenda 21 Meriti - RJ

Fórum da Agenda 21 de Guapimirim - RJ

Agenda 21 de São Pedro da Aldeia - RJ

Agenda 21 Miracema - RJ

Agenda 21 de Resende -RJ

Agenda 21 Sta Maria Madalena - RJ

Agenda21 Belford Roxo - RJ

Agenda 21 de Macaé - RJ

Agenda 21 APA Gericinó Mendanha - RJ

Agenda 21 de Paraty - DLIS - RJ

Agenda 21 Trajano de Morais - RJ

Agenda 21 de Cachoeiras de Macacu - RJ

Agenda 21 de Sepetiba - RJ

Agenda 21 Noroeste Fluminense - RJ

Agenda 21 Local de Duque de Caxias - RJ

Agenda 21 de Mesquita - RJ

Agenda 21 de Petrópolis - RJ

Agenda 21 de Nova Iguaçú - RJ

Agenda 21 de Niteroi - RJ

Agenda 21 de Terezópolis - RJ

Agenda 21 Casimiro de Abreu - RJ

Agenda 21 de Carmo - RJ

Agenda 21 de Itaboraí - RJ

Agenda 21 de Rio Bonito - RJ

Agenda 21 de Quatis - RJ

Agenda 21 Escolar - Aida 21 - Magé - RJ

Agenda 21 de Angra dos Reis - RJ

Agenda 21 Local de Maricá - RJ

Agenda 21 de Quissamã - Pro Agenda 21 Quissamã

Agenda 21 Green Star - ESCOLAR - Magé - RJ

Agenda 21 de Miguel Pereira - RJ

Agenda 21 de Cabo Frio - RJ

Agenda 21 Local de Tanguá - RJ

Agenda 21 de Araruama - RJ

Rio Grande do Sul - 5 Agenda 21 Local de Bagé - RS

Agenda 21 Rio Grande - RS

Agenda 21 de Canguçú - RS

Agenda 21 de Vacaria - RS

Agenda 21 de Ijuí - RS

Rondônia - 1 Agenda 21 Local de Rolim de Moura - RO

Santa Catarina - 1 Agenda 21 Local de Xanxerê - SC

São Paulo - 15 Agenda 21 de Santo Amaro - Região Sul Cidade de São Paulo -

SP

Agenda 21 Parelheiros - Região Sul Cidades de São Paulo - SP

Agenda 21 Litoral Norte - SP

Agenda 21 Campinas - Regional Metropolitana - SP

Agenda 21 Cidade Ademar Zona Sul da Cidade de São Paulo -

SP

Agenda 21 de Capela do Socorro Zonal sul da Cidade de SP -

SP

Agenda 21 do Grande ABC - SP

Agenda 21 do Jabaquara Região Sul da Cidade de São Paulo

Agenda 21 de Mogi das Cruzes - SP

Agenda 21 Ubatuba - SP

Agenda 21 de Guarujá - SP

Agenda 21 da Padreira - SP

Agenda 21 do Ipiranga - SP

Agenda 21 Local Vila Ferroviária de Paranapiacaba - Santo

André - SP

Agenda 21 de Barão Geraldo - Campinas - SP

Fonte: Rede Brasileira de Agendas 21 Locais - REBAL (http://rebal21.ning.com/page/foruns-

da-agenda-21-local-de-todo-o-brasil). Acesso em 29 de abril de 2012.

Cumpre destacar que as ações de sustentabilidade ambiental devem ser erigidas pelo

princípio da publicidade. Os sites do Ministério do Meio Ambiente e do Ministério das

Cidades são omissos no tocante a informar o quadro geral de implantação das A21L nos

municípios brasileiro, ao contrário de Portugal, cujos processos das A21L são transparentes.

Em que pese melhor entendimento e juízo de valor, provocamos o leitor para apontar uma

resposta para uma questão emblemática: Qual o sentido da Conferência RIO+20 diante do

descaso do governo brasileiro com a implantação das Agendas 21 Locais após vinte anos?

2 A natureza jurídica das Conferências Internacionais

Conferências internacionais são compreendidas como reuniões entre Estados, muitas

vezes no seio de Organizações Internacionais (OI). A Organização das Nações Unidas, cita-

se aqui como principal OI, com a finalidade de buscar uma harmonização nas questões que

envolvem proteção as Direitos Humanos, Integração e desenvolvimento dos Estados e

Meio-ambiente. Como o presente trabalho versa sobre questão ambiental, concentram-se

aqui as peculiaridades referentes a este ponto em específico.

Os esforços da ONU com as preocupações ambientais visa garantir inúmeros

direitos fundamentais, especialmente, o do respeito universal, da liberdade e os direitos dos

indivíduos e da coletividade. Isso acaba por repercutir na preocupação com o “sustentável”,

ou seja, na necessidade dos Estados em criarem mecanismos eficazes de cuidados com os

recursos naturais, poluição, mudanças climáticas e tantos outros que venham a ser

necessários para a sobrevivência do homem no planeta. Três grandes Conferências

Internacionais7 se preocuparam com a questão do meio-ambiente: Estocolmo em 1972, Rio

de Janeiro em 1992 e Joanesburgo em 2002, e a próxima grande Conferência Rio+20 que

realizar-se-á em junho de 2012.

O seio dessas conferências constitui um grande desafio para que os Estados

envolvidos cheguem a um consenso e obedeçam aos princípios, normas e obrigações

estipuladas em tais documentos que repercutem nas esferas internacionais e internas.

Assim todos devem se comprometer em estabelecer uma governança global na área

ambiental.

Essas reuniões demonstram uma preocupação internacional com o meio ambiente,

haja vista ser comprovado que as implicações ambientais ultrapassam fronteiras e toda a

sociedade internacional acaba por arcas com as ações desenvolvidas no plano internos dos

Estados e que somente uma ação baseada na cooperação8 possibilitará uma harmonização

na relação desenvolvimento e sustentabilidade.

Os instrumentos de proteção ao meio ambiente surgem após o período pós-guerra na

mesma época em que aparecem as normas de proteção aos indivíduos. A partir daí uma

7 Nos três referidos encontros, observa-se como a questão se descolou progressivamente

dos interesses dos países industrializados para os dos países em desenvolvimento. A síntese adviria por meio do conceito de “desenvolvimento sustentável”, um modelo de responsabilidades compartilhadas, porém diferenciadas entre todos os povos e que respeita, contudo o direito ao desenvolvimento. (BRASIL, Conferências Internacionais da ONU – O livro na Rua, Série: Diplomacia ao alcance de todos, vol. 17, Organização Luiz Amado Cervo, Brasília: FUNAG, 2008). 8Os Estados devem cooperar entre si para resolver os problemas de poluição ultrafronteiriça. No direito internacional ambiental, esse é um tema novo, que tem suas raízes em certos princípios gerais. O Princípio 24 a Declaração de Estocolmo sobre o ambiente humano, de 1972, assinala que ‘as questões internacionais referentes à proteção e À melhoria do meio ambiente devem ser tratadas em espírito cooperativo’, enquanto o Princípio 7º da Declaração do Rio, 1992, ressalta que ‘os Estados cooperarão em espírito de parceria internacional para conservar, proteger e restaurar a saúde e a integridade di ecossistema da Terra’ (2010, p.637). (SHAW, Malcolm N., Direito Internacional, tradução de Marcelo Brandão Cipolla, Lenita Ananias do Nascimento, Antônio de Oliveira Sette-Câmara; coordenação e revisão da tradução Marcelo Brandão Cipolla. – São Paulo: Martins Fontes, 2010).

agenda internacional moderna é criada para efetivar esses direitos e criar outros na medida

em que a própria evolução da sociedade demanda novas positivações.

Para identificar a natureza jurídica das conferências Internacionais, faz-se necessário

trabalhar a questão que envolve o direito dos tratados, bem como sua terminologia,

vinculação e aplicação. Tal direito está positivado na Convenção de Viena sobre direito dos

tratados de 1969, onde em seu artigo 2º9 encontramos a definição de tratado e dele pode-se

concluir que a terminologia adotada para tais documentos não altera seu regimento

normativo.

Assim, da definição supracitada encontra-se as seis partes do conceito, onde tratado é

um acordo internacional, concluído por escrito, celebrado por Estados10, com normas

regidas pelo Direito Internacional, realizados por um único (ou vários documentos) e sem

determinação específica (“nomen juris”). Ou seja, por esta última parte do conceito conclui-

se que a terminologia dada a este documento internacional pouco importa, restando

relevante seus propósitos e o comprometimento firmado pelas partes. Ou seja, o nome do

documento que surge no âmbito das reuniões internacionais e obedecem aos mesmos

procedimentos e finalidades previstas na Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados.

Utiliza-se então a terminologia genérica de tratado. Os que versam sobre proteção

ambiental, dispensa a fase da elaboração do tratado compreendida como promulgação11,

9 Art. 2º Expressões Empregadas: 1. Para os fins da presente Convenção: a) “tratado” significa um acordo internacional concluído por escrito entre os Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica. (BRASIL, Lesgislação de Direito Internacional, obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Luiz Roberto Curia, Lívia Céspedes e Juliana Nicoletti, 5ªed., São Paulo: Saraiva, 2012.) 10 Ressalte-se que a elaboração da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1986, que ainda aguarda seu quórum mínimo de assinaturas para começar sua vigência, trouxe para o plano internacional uma alteração fundamental: a inserção das Organizações Internacionais como sujeitos de Direito Internacional, sendo estas agora tão legítimas quanto os Estados para firmarem acordos internacionais. A escolha da utilização da norma de 1969 se faz pela simples razão deste já se encontrar em plena efetividade, mas a sociedade internacional já pactua com as OIs em virtude do costume internacional. 11 Os tratados internacionais possuem seis fases para que possam ser efetivamente aplicados, quais sejam: negociação, assinatura, ratificação, promulgação, publicação e registro. Ressalte-se que alguns Estados unificam as fases de assinatura e ratificação, o que não se aplica ao Estado brasileiro que diferencia estes institutos considerando o primeiro como manifestação do executivo em concordar com os termos do documento elaborado e o segundo como a aprovação do referido documento pelas duas casas do congresso.

pois devem ser aplicadas de forma imediata, conforme a previsão constitucional do art.5º, §

1º12.

Tratando-se das fontes do Direito Internacional do Meio Ambiente, como este não é

considerado ramo autônomo do direito, aproveita-se as fontes aplicadas no Direito

Internacional Público, Tratados Internacionais, Costumes Internacionais, Princípios Gerais

do Direito, Doutrina e jurisprudência internacionais e decisões e resoluções das

Organizações Internacionais; acrescentando-se algumas alterações em virtude da distância

cronológica destas em relação ao meio ambiente e concedendo principal atenção à

chamada soft Law que são obrigações morais que refletem na necessidade dos Estados

adequarem suas normas internas àquelas internacionais, bem como fixar metas futuras

nessas áreas na seara das relações internacionais (MAZZUOLI, 2011).

Deste modo compreende-se que as normas advindas das conferências internacionais

podem ter ou não forma de norma jurídica, mas demonstram efetivamente uma

preocupação da sociedade internacional como um todo em preocupar-se com a manutenção

de um ambiente adequado a esta e às futuras gerações, propondo aos Estados um

comprometimento com o dever de cooperação e a necessidade de projetar metas internas

para a efetivação desses direitos.

Conclusão

Os direitos humanos reclamam bem-estar social e ambiental, para tanto exigem a

eficácia social e efetividade. O desafio do século XXI consiste em ponderar o aquecimento

da economia, a sustentabilidade da vida na terra e a satisfação das prestações positivas e

negativas dos direitos fundamentais sociais. Essa tarefa é multidisciplinar e convoca todos

os sujeitos de direitos e deveres, protagonistas dos problemas e das soluções na medida

em que os direitos impõem custos para a economia.

Na pasta do ambiente o instrumento de gestão do desenvolvimento econômico-

ambiental são as Agendas 21 Locais. Estas intimam a Administração Pública na pessoa do

chefe do executivo municipal e todo o secretariado, as empresas e os munícipes para uma

12“Assim, pelas regras da Constituição de 1988, tais tratados se incorporam automaticamente ao ordenamento jurídico brasileiro, mesmo porque fazem parte do rol dos chamados tratados Internacionais de proteção dos Direitos Humanos lato sensu, em relação aos quais a Constituição brasileira (art. 5º§2º) atribui uma forma própria de incorporação e uma hierarquia diferenciada dos demais tratados (comuns ou tradicionais) ratificados pelo Brasil. (2011, p.983). (MAZZUOLI, Valério de Oliveira, Curso de Direito Internacional Público, 5ª ed. Ver. Atual e ampl – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.).

força tarefa de arquitetar as ações, as diretrizes, o orçamento e as políticas voltados para o

comprometimento de responsabilidade ambiental com o presente e o futuro.

Embora concebida no seio de uma Conferência internacional e seja considerada uma

Soft Law, a Agenda 21 transcende o campo da legalidade sobrepondo o compromisso ético

e moral da proteção do direito fundamental à vida no presente e no futuro, cujo desiderato

ainda é longínquo, exige solidariedade, participação e informação, vontade da

administração, orçamento econômico-financeiro e cidadania.

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com a colaboração de Luiz Roberto Curia, Lívia Céspedes e Juliana Nicoletti, 5ªed., São

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SHAW, Malcolm N., Direito Internacional. Tradução de Marcelo Brandão Cipolla, Lenita

Ananias do Nascimento, Antônio de Oliveira Sette-Câmara; coordenação e revisão da

tradução Marcelo Brandão Cipolla. – São Paulo: Martins Fontes, 2010.