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osAno XIII - Número 136 - 28 de março de 2016

A despeito do ambiente político complexo, existe uma agenda mínima possível para o Brasil

A despeito do período recente de tensão política e de exacerbação das divergências, existem alguns temas importantes em que as diferenças de opiniões são menores do que aparentam. Independente de como se dará a acomodação das forças políticas daqui em diante é emergencial que questões fiscais de cunho mais estrutural sejam encaminhadas.

Se avançarmos em três importantes tópicos, podemos ter ganhos substancias na percepção de solvência de médio prazo do Brasil: Previdência Social, vinculações orçamentárias e regra de

reajuste do salário mínimo.

1 – Previdência Social

Para colocar em perspectiva o tamanho do problema da Previdência vivido hoje pelo Brasil, o gráfico abaixo traz as expectativas do governo para a trajetória de receitas e gastos previdenciários. Tanto o volume gasto, 8% do PIB em 2016, quanto a trajetória de déficit futuro, que chegará a 2,5% do PIB em 2019 com as regras atuais, são sintomas da urgência de mudanças1.

Estevão Augusto Oller ScripillitiLeandro Câmara NegrãoMyriã Tatiany Neves Bast

Na complexa questão previdenciária há certo consenso em relação a alguns temas, como o diagnóstico de que as regras atuais permitem aposentadorias muito precoces.

Os homens, antes da regra 85/95, se aposentavam, em média, com 55 anos, e as mulheres aos 52 anos. Com a expectativa de vida atual: 72 anos para homens e 79 anos para mulheres, há a expectativa de que o homem viva 17 anos e a mulher 27 anos, na condição de aposentados.

Com a mudança rápida da estrutura etária do Brasil é importante reavaliar quanto a sociedade

consegue suportar de anos de contribuição versus anos de benefício inativo dado um período médio razoável de anos para se acumular capital humano. Com a atual expectativa de vida (75 anos), e uma média de 20 anos para acumulação de capital humano (antes de entrar no mercado de trabalho), teríamos hoje uma relação de 33 anos de contribuição e 22 anos de benefícios. Grosso modo, para cada 3 anos trabalhados, desfruta-se de 2 anos de benefícios previdenciários, o que parece uma condição bastante generosa.

Como parâmetro para balizar a discussão acerca da idade mínima, há uma amostra de 77 países,

1 Vale notar que esses valores se referem ao RGPS e não incluem finanças estaduais.

6,20

6,906,80

6,50

7,10

8,10 8,30

4,80

5,10

5,505,65

6,10

5,705,80

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RECEITAS E DESPESAS DA PREVIDÊNCIA , EM % DO PIB

Despesa

Receita

Receitas e despesas da previdência , em % do PIB

Fonte: Orçamento FederalElaboração: BRADESCO

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Fonte: Banco Mundial Elaboração: BRADESCO

Fonte: Ministério da PrevidênciaElaboração: BRADESCO

entre desenvolvidos e subdesenvolvidos, que traz a idade média de aposentadoria de 63,4 anos para homens (8,3 anos a mais que no Brasil) e 61,6 anos

para mulheres (9,6 anos a mais que no Brasil), o que dá a dimensão da defasagem da regra atual do Brasil.

Além da discussão sobre idade mínima, há a questão da vinculação entre o reajuste dos benefícios e o salário mínimo. É justo o aposentado ter o seu benefício atrelado à dinâmica do salário mínimo? Há justificativa teórica para que haja diferenciação entre: trabalhador ativo, que deve capturar as melhoras de produtividade em seu salário (inclusive o mínimo), e aposentados, que não deveriam ser beneficiados integralmente por esse ganho de produtividade dos trabalhadores ativos. Por outro lado, os aposentados terem algum benefício parcial em um ciclo de aumento de produtividade (eventualmente exógeno ao esforço do trabalhador, por evoluções tecnológicas), também parece justo. Seria uma transmissão intergeracional dos benefícios dos avanços tecnológicos em um ciclo de expansão do país.

Hoje, 35% dos benefícios previdenciários são de 1 salário mínimo. Fizemos uma simulação apenas para

este contingente de beneficiários, e comparamos a dinâmica do salário mínimo efetivo com uma regra alternativa (corrigir inflação + ¼ da variação do PIB real). Vale ressaltar que desconsideramos para as duas medidas a mudança de composição etária ao longo do tempo, e nos concentramos apenas no efeito das regras alternativas para o atual estoque de aposentados que recebe um salário mínimo. Atualmente, o gasto com esses beneficiários é de 2,4% do PIB, ao passo que na regra alternativa de reajuste este gasto seria de 1,5% do PIB. Assim, com o contingente atual de beneficiários, a regra alternativa, se aplicada desde 2002, geraria uma economia de 0,9% do PIB para os cofres públicos. A medida tem impacto limitado no curto prazo, mas tem um potencial cumulativo não desprezível ao longo do tempo. Estamos falando, a valores de 2015, de uma economia neste ano da ordem de R$ 55 bilhões, se a regra alternativa de salário mínimo estivesse em vigor desde 2002.

1,9%1,7%

1,5% 1,4%1,5%

2,3%

2,5%2,4%

2,2% 2,3%

2,4%

0,0%-0,2%

-0,6% -0,7%-0,9%

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-0,4%

0,3%

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1,7%

2,4%

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Simulação de economia com regra de salário mínimo alternativa

Regra AlternativaRegra AtualDiferença

Simulação de economia com regra de salário mínimo alternativa

Idade média de aposentadoria

67,066,0

65,3 65,0 65,064,5 64,063,2 62,8 62,5 62,5 62,0

61,0 60,5 60,0 59,558,5

58,0 57,5

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Fonte: Dataprev Elaboração: BRADESCO

Pensar em uma regra que aumente o benefício mínimo do aposentado em fase de expansão, mas em proporção menor do que o aumento do salário mínimo (dando um ganho relativo para o trabalhador ativo), talvez seja o caminho.

Outra questão relevante da previdência, que requer mais profundidade de discussão, diz respeito à diferenciação entre as idades de aposentadoria de homens e mulheres. Mais uma vez recorrendo aos parâmetros internacionais, existe hoje uma diferença média de 1,8 ano entre as idades de aposentadoria de homens e mulheres. Há 57% dos países que têm como regra a igualdade nas idades de aposentadorias.

O histórico mostra que ao longo do tempo as regras têm convergido para uma menor diferenciação, em linha com a maior inserção das mulheres no mercado de trabalho e com a ampliação dos direitos das mulheres em questões auxiliares à maternidade: tempo de licença, garantia de emprego, entre outras.

Além disto, a redução expressiva da taxa de natalidade nas últimas décadas também reduz, em tese, a necessidade de grande diferenciação de gênero. Todavia, é importante ressaltar que há especificidades sociais que devem ser levadas em conta, como a desigualdade do mercado de trabalho e fatores culturais, que sobrecarregam o trabalho cotidiano das mulheres.

Vale ressaltar que o governo já aprovou uma regra nova de aposentadoria, que soma tempo de contribuição e idade (85 para mulheres, e 95 para homens) e deve aumentar para 86/96, daqui 2 anos, até atingir a

relação 90/100 em 10 anos. Esta regra deveria evitar uma aceleração do problema, mas não lidará com a aposentadoria ainda precoce para as mudanças etárias já ocorridas. Além disto, não há o tratamento das questões da diferença de gênero, nem com a vinculação dos benefícios ao salário mínimo.

Já as propostas mais discutidas de reforma da Previdência contemplam algumas mudanças: idade mínima de 65 anos e isonomia entre homens e mulheres. Um exercício simples e extremo para termos ideia do que isso significa em termos de economia para os cofres públicos é comparar o quanto se gastaria se nada mudasse com o quanto se gastaria com essa reforma proposta, se ela fosse implantada amanhã.

Para isso, estimamos inicialmente quanto o governo gastaria com benefícios do RGPS2 até 2035, seguindo a proporção da população que se aposenta com mais de 52 anos para mulheres, e mais de 55 anos para homens, além da evolução etária da população3. Já pelas regras da proposta de Reforma, estimamos o número total de pessoas acima de 65 anos que se aposentaria no período, levando em consideração as mudanças na estrutura etária, a evolução do benefício médio pela inflação estimada até lá e mantendo estável o percentual da população em idade de aposentadoria que de fato se aposenta. Para esse exercício, consideramos o estoque de beneficiários do RGPS em dezembro de 2015 (pouco mais de 28 milhões) e o benefício médio no mesmo período (cerca de R$ 1033). O exercício sugere que a economia com esse tipo de benefício é crescente e chegaria a R$ 30 bilhões em 2020 e quase R$ 300 bilhões em 2035. Considerando PIB real estável a partir de 2018, isso representaria uma economia de 1,6% do PIB em 2035.

2 RGPS - Regime Geral de Previdência Social.3 Usamos as regras de aposentadoria por contribuição anterior a implantação da regra 85/95.

Economia anual nos gastos com previdência em % do PIB - Regra atual X Idade mínina (65 anos) sem diferença de genêro

0,07%0,14%

0,21%0,29%

0,36%0,44%

0,52%0,60%

0,68%0,76%

0,84%0,93%

1,00%1,08%

1,16%1,24%

1,32%1,40%

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0,0%

0,4%

0,8%

1,2%

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2035

Economia anual nos gastos com previdência em % do PIB

2 – Vinculações Orçamentárias

Hoje o orçamento é coberto de normas constitucionais que estabelecem vinculações mínimas para várias

áreas do governo. Saúde e educação são exemplos disso. Esses dois ministérios, sozinhos, respondem por 10,3% das despesas federais (excluindo juros) e não são totalmente contingenciáveis, já que há regras

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constitucionais próprias que garantem gastos mínimos nesses setores.

É meritória a preocupação com essas áreas tão sensíveis para população, mas vincular constitucionalmente os gastos nessas áreas em proporção da receita corrente líquida4 restringe a adaptação aos anseios da própria sociedade, que se alteram ao longo do tempo.

Com mudanças substanciais na pirâmide etária ocorridas nas últimas décadas, por exemplo, deixar proporções fixas para gastos em saúde (privilegia os mais velhos) e de educação (privilegia os mais jovens) merece discussões. Uma sociedade mais jovem, para alocar de forma mais eficiente seus recursos, deveria ter mais recursos direcionados para a educação, enquanto em uma sociedade mais envelhecida, os dispêndios com saúde deveriam ser prioritários. Esse é só um exemplo ilustrativo de como fixar gastos de forma rígida no tempo pode gerar distorções nas alocações de recursos finitos, que estão nas mãos do Estado.

Uma forma ilustrativa de ver como essas mudanças podem aliviar os cofres do governo é estimar uma mudança das regras atuais nos gastos com saúde. A regra atual determina que até 2020, o governo tem que gastar 15% da receita corrente líquida com essa pasta. Se, por exemplo, a regra fosse manter estáveis os gastos com saúde como proporção do PIB5, a economia poderia chegar a R$ 100 bilhões até 2020, isto é, chegando a 0,5% do PIB de economia anual em 2020.

Além desses dois exemplos, há uma grande rigidez associada aos gastos vinculados a aumentos salariais já contratados que afetam toda a folha dos servidores (ativos e inativos), além de reajustarem a folha da previdência e os benefícios sociais da LOAS (Lei Orgânica de Assistência Social).

Somadas todas as contas ajustadas automaticamente pelos mecanismos de reajuste salarial automático, chegamos a 65% de todo orçamento previsto para 2016, sendo 21% relacionados a despesas com pessoal e 44% com benefícios previdenciários e LOAS.

4 Que por sua vez está correlacionada com o crescimento do PIB.5 Em 2015 essa relação ficou em 1,4%.

Participação dos gastos previstos no orçamento de 2016

Despesas obrigatorias

79%

Despesas discricionárias

11%

Saude + Educação

10%

Participação dos Gastos previstos no orçamento de 2016

Um importante fator contra a rigidez orçamentária está presente na situação vivida desde 2014, quando houve grande frustração de receitas. Em cenário de abrupta queda de receita, a condição para estabilização da dívida do País requer um corte expressivo das despesas gerais do governo.

Com gastos altamente rígidos por regras constitucionais, conforme mostrado no gráfico anterior, o ajuste acaba recaindo apenas em um subconjunto muito pequeno do orçamento. Sendo assim, há a necessidade de cortes indesejavelmente grandes nas demais áreas do governo, podendo gerar inclusive descontinuidades em benefícios e projetos que podem, em alguns casos, gerar perdas permanentes para o governo.

Nesse ciclo, por exemplo, boa parte dos cortes se concentraram em investimentos que, quando

descontinuados, podem ter aumento do custo total do projeto (desligar máquinas, demitir pessoas e depois ter que treinar contratados, e a depreciação das obras, são exemplos dos custos da descontinuidade de projetos), o que gera perdas para sociedade ao longo do tempo.

Há a necessidade de uma ampla revisão das regras decisórias e das vinculações hoje existentes. Após 28 anos da Constituição de 1988, e todas as evoluções subsequentes, os limites fiscais do conjunto das normas vigentes torna imperativo uma reavaliação do balanço de direitos e deveres do Estado. Há a necessidade de resgatar alguns graus de liberdade para que o orçamento seja discutido e rediscutido no tempo, sempre respeitando as restrições arrecadatórias de cada momento, as mudanças etárias em curso e as alterações nas preferências e nas demandas por novos serviços e direitos que a sociedade requererá.

Fonte: Orçamento FederalElaboração: BRADESCO

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Hoje em dia, o governo busca desvincular parte do orçamento via DRU, mas o alcance desta medida é baixo, ficando restrito ao superávit de FAT e alguns fundos regionais.A maior parte do ajuste de gastos continua a recair nos gastos discricionários, que, já mostramos acima, representam apenas 10% do orçamento atual.

3 –Reajuste do Salário Mínimo

A política de aumento real do salário mínimo nas últimas duas décadas cumpriu um papel muito relevante para a melhoria da distribuição de renda em um País muito desigual como o Brasil. Entretanto, a regra de reajuste do salário mínimo fixada para os últimos anos se mostrou menos adequada para um período de recessão econômica como o atual.

Ex-post isso fica evidente, mas talvez nenhum dos formuladores tenha imaginado que seria possível uma queda aproximada de 8 p.p. do PIB real como a que vivenciaremos no biênio 2015/2016. Sendo assim, é preciso reavaliar a regra atual para que não se reproduza esse problema adiante.

A vinculação dos benefícios da previdência e do LOAS, ao salário mínimo agrava muito essa situação. Há também o fato de o salário mínimo servir como referência para demais negociações salariais dos servidores, o que aumenta, mesmo que indiretamente, o peso da regra do salário mínimo para as contas públicas.

A atual regra do salário mínimo reajusta o benefício pela inflação do ano anterior mais o crescimento real do PIB de 2 anos antes. Em caso de variação negativa do PIB, o salário mínimo é reajustado apenas pela inflação do ano anterior (sem decréscimo pela queda do PIB). No biênio 2015/2016 teremos queda do PIB real de ao menos 8 pontos percentuais. Com isso, o salário real médio refluiu 8,8% no período, com os trabalhadores do setor informal parcialmente desprotegidos nessa fase de atividade baixa e inflação elevada.

Houve uma grande disparidade entre o salário médio da economia e o salário mínimo (protegido pela regra atual). Em um ambiente de mercado de trabalho em expansão, como o vivido em 2003/2012, ganhos do salário mínimo acima do salário médio tem um mérito redistributivo e provavelmente gera pouco efeito negativo nos demais trabalhadores.

Por outro lado, em fase de contração expressiva do mercado de trabalho, aumentos de salário mínimo muito superior ao salário médio da economia podem levar a dois efeitos indesejáveis: a volta de empregados para informalidade para lidar com alto salário mínimo, e uma demissão maior do que a necessária nos empregados de salários maiores para compensar o aumento relativo do salário mínimo. O gráfico a seguir mostra que o salário mínimo cresceu 10% em relação ao salário médio desde 2014.

Salário mínimo / salario médio (privado sem carteira)

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Salário Mínimo / Salario Médio (Privado sem Carteira)

Dada a experiência dos últimos dois anos, seria razoável repensar a regra atual para incorporar também a variação negativa do PIB para a fórmula do reajuste.

Além disso, na fase de alta do PIB, repassar uma fração desse crescimento (e não sua integralidade) também é razoável, na medida em que parte dos ganhos de produtividade deriva de novas tecnologias e não de ganhos de produtividade do trabalho (que deveriam virar ganho salarial).

Na indexação dos benefícios previdenciários ao salário mínimo há outro ponto a ser discutido. Um aposentado, que não tem atividade produtiva, terá em 2015/2016 sua renda reajustada pela inflação do período, enquanto um trabalhador do setor privado, na média, deverá ter queda de 12% em sua esperança salarial (considerando a variação do salário real adicionada ao aumento da probabilidade de desemprego).

As distorções entre (i) salário mínimo e salário médio no setor privado e (ii) benefício mínimo do aposentado

Fonte: IBGE, Orçamento FederalElaboração: BRADESCO

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Octavio de Barros - Diretor de Pesquisas e Estudos EconômicosMarcelo Cirne de Toledo - Superintendente executivoEconomia Internacional: Fabiana D’Atri / Felipe Wajskop França / Thomas Henrique Schreurs Pires / Ellen Regina SteterEconomia Doméstica: Igor Velecico / Estevão Augusto Oller Scripilliti/ Andréa Bastos Damico / Myriã Tatiany Neves Bast / Daniela Cunha de Lima / Ariana Stephanie ZerbinattiAnálise Setorial: Regina Helena Couto Silva / Priscila Pacheco TrigoPesquisa Proprietária: Leandro Câmara Negrão / Ana Maria Bonomi BarufiEstagiários: Gabriel Marcondes dos Santos / Wesley Paixão Bachiega / Carlos Henrique Gomes de Brito

Equipe Técnica

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e esperança salarial setor privado deixam clara a necessidade de rediscutir a regra de salário mínimo vigente. O fim da limitação à zero do PIB no cálculo do reajuste (considerar uma variação negativa do PIB) e o fim da vinculação da previdência ao salário mínimo parecem-nos dois itens centrais de mudança.

Forças políticas distintas têm se manifestado, com diferentes propostas, em relação a esses temas. Em alguns aspectos, como idade mínima e isonomia para previdência, há manifestação do governo em favor da discussão, através do estabelecimento de um fórum para o tema. No documento “Uma ponte para o futuro”, elaborado pelo PMDB, há discussões para as questões da previdência, idade mínima e desvinculação do salário mínimo, além do reconhecimento da necessidade de desvinculação do orçamento.

Por f im, v imos mani festações recentes da oposição de que estaria disposta a avançar na discussão da reforma da Previdência, inclusive na desvinculação do salário mínimo. Além disso, a pauta de desvinculação orçamentária também atinge governadores e prefeitos dos diversos partidos, o que torna a discussão a priori viável (vide disposição em discutir a DRU).

Sempre é tempo das forças políticas buscarem convergências em benefícios do Brasil, mas em momento de crise aguda, como o atual, é latente a necessidade de rediscutir profundamente algumas questões relevantes no campo orçamentário e previdenciário para que o País volte a ter uma trajetória de dívida mais previsível e vista como sustentável no médio prazo.