Curso de Direito Artigo Original

A EFETIVIDADE DO SIAFI NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL THE EFFECTIVENESS OF SIAFI IN FISCAL RESPONSIBILITY LAW

Danielle Silva Couto

1, Kadidja Leadebal

2

1 Aluna do Curso de Direito 2 Professora do Curso de Direito

Resumo

O presente trabalho tem por escopo o estudo da Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000, conhecida como LRF, abordando sua

finalidade inovadora advindas desta lei, bem como a efetividade do SIAFI como meio de transparência das contas públicas. Com essa

legislação, os governos Federal, Estadual e Municipal terão que se preocupar em bem administrar as finanças. O Sistema Integrado de

Administração Financeira - SIAFI é o meio de fiscalizar e controlar como são gastos os recursos públicos. Entretanto, nem sempre o

dinheiro público é gasto de maneira clara. Os recentes escândalos de desvio de dinheiro do erário por agentes públicos e privados, por

meio da manipulação indevida do orçamento, têm levantado questões quanto à eficiência e efetividade dos sistemas de controle e

fiscalização financeira do Governo Federal colocado à disposição da sociedade. No entanto, para que haja uma fiscalização de forma

eficiente e eficaz, faz-se necessária a utilização de instrumentos que possam trazer informações sobre as contas públicas. Ademais,

todos os esforços despendidos para preparar o presente artigo serão compensados se os usuários das informações geradas puderem

utilizá-las, criticá-las ou até mesmo reformulá-las. Nesse aspecto, faz-se necessário aprofundamento nas leis que norteiam as

prestações de contas do cartão corporativo do Governo Federal. A abordagem predominantemente do estudo é a técnica quantitativa e

o indutivo.

Palavras-Chave: Lei de Responsabilidade Fiscal; Efetividade; SIAFI; Transparência.

Abstract

This work is the study scope of the Fiscal Responsibility Law No. 101/2000, known as LRF, addressing its innovative arising purpose of

this law, as well as the effectiveness of SIAFI as a means of transparency of public accounts. The Fiscal Responsibility Act introduces

innovations to the scene of Public Administration. With this legislation, the Federal, State and Municipal governments will have to worry

about and manage finances. The Integrated Financial Management Information System - SIAFI is the means to monitor and control how

public resources are spent. However, sometimes the public money are spent clearly. Recent divert money from the public treasury by

public and private actors scandals, through improper handling of the budget, have raised questions about the efficiency and

effectiveness of control systems and financial supervision of the Federal Government made available to the society. In the public sector,

each branch has a structure to monitor public accounts, whether the internal control or external control then entrusted to Congress with

the help of the Federal Audit Court. However, so there is a surveillance efficiently and effectively, it is necessary to use tools that can

provide information on public accounts. Furthermore, all the efforts to prepare this Article shall be compensated if users of the generated

information can use them, criticize them or even reshape them. In this respect, it is necessary to deepen the laws that guide the

provision of corporate card accounts of the Federal Government. The approach of the study is predominantly quantitative technique and

inductive.

Keywords: Fiscal Responsibility Law; Effectiveness; SIAFI; Transparency.

Contato: couto.dany@gmail.com.br

Introdução

O presente trabalho buscará contribuir com o conhecimento já construído, propondo novas abordagens e metodologias que auxiliem na avaliação, sob a ótica, da responsabilidade com o gasto do dinheiro público, assim como da sua inter-relação com o cartão corporativo governamental.

A Lei de Responsabilidade Fiscal surge em um contexto no qual era necessário impor limites e metas aos gestores da política fiscal nos vários níveis de governo, Federal, Estadual e Municipal, a fim de evitar o rombo nas contas públicas. Para sanar esse desequilíbrio faz-se necessária uma fiscalização de forma eficiente e eficaz. Surgiu então a necessidade de se criar um sistema que fosse transparente e eficaz, no qual possa trazer

informações sobre os gastos públicos. Dessa forma, foi implantado o Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, um sistema informatizado que permite o acompanhamento e o controle dos gastos públicos.

Para dirimir qualquer dúvida quanto ao estudo de caso, o objeto de estudo será o acompanhamento e controle dos gastos sigilosos do Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF com enfoque principal na efetividade do Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI verso os instrumentos de transparência da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para isso, serão analisados o sistema operacional e a participação popular como resultado – esclarecer se existirá efetividade na transparência administrativa através desses instrumentos. Neste sentido, espera-se que este estudo assuma também um caráter social, trazendo assim maior transparência ao setor público.

Ademais, todos os esforços despendidos para preparar o presente trabalho serão compensados se os usuários das informações geradas puderem utilizá-las, criticá-las ou até mesmo reformulá-las.

1. Lei de Responsabilidade Fiscal

No Brasil, disseminou-se a ideia de que prevalece, sempre, a impunidade. Tudo é permitido se não é descoberto. De outro lado, subsiste a ideia do “rouba, mas faz”, o que identificou certo posicionamento político aceitável pela população: generaliza-se a ideia de que “todos roubam”; logo, é preferível que assuma um político que roube, mas que faça.

Regis Fernandes (2010) aponta as exigências do Fundo Monetário Internacional - FMI para a implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal no texto normativo Fiscal Responsability Act da Nova Zelândia na área orçamentária e fiscal:

“Adveio a Lei de Responsabilidade Fiscal por exigência do Fundo Monetário Internacional que, por meio do Comitê Interino entendeu que “graças a sua experiência na área da gestão de finanças públicas e à universalidade de seus países-membros, o FMI está bem situado em liderar a promoção de uma maior transparência fiscal”. Assim, o Comitê Interino procura estimular os países-membros a aplicarem o presente Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal. Em sendo assim, no “pacote” de transações financeiras com o Brasil, o FMI exigiu a aprovação de texto normativo que desse visibilidade às contas

públicas.” 1

Regis Fernandes (2010) aponta que a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar

1 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro,

2010, p.433.

nº 101/2000, editada em 04 de maio de 2000, também conhecida como LRF, ingressa no mundo jurídico com um único fim:

“sanar espaço punitivo contra o mau administrador público, pois estabelece requisitos imprescindíveis no âmbito financeiro público, para ser cumprido pelos administradores. O político que gerencia o ente estatal como se fosse coisa sua passará a ter problemas sérios. O desequilíbrio orçamentário, o gasto excessivo com pessoal, as operações irresponsáveis de crédito, o descuido com o patrimônio público, tudo passa a ser fiscalizado e sancionado pela lei nova.”

2

O Projeto de Lei encaminhado ao Congresso Nacional destaca na exposição de motivos a razão motivadora do governo para a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):

“Este projeto integra o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), apresentando à sociedade brasileira em outubro de 1998, e tem como objetivo a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia.

É inquestionável a sua oportunidade, pois vem complementar as lacunas deixadas pela Constituição, ao regulamentar aspectos da maior relevância da gestão os recursos públicos.

Todavia, é inegável reconhecer, também que a iniciativa do projeto de lei do Poder Executivo Federal, em abril de 1999, que originou a LRF foi motivada, sobretudo pela necessidade de tentar manter a estabilidade econômica, por meio da estabilidade fiscal, e menos pelo escopo de atender à determinação constitucional, por tanto tempo descurada”.

3

(Revista Jurídica Virtual, 1999).

A LC 101/2000 veio disciplinar os arts. 163 e 169 da CF. Em particular, a Lei de Responsabilidade Fiscal vem atender à prescrição do inciso I do artigo 163

4 da Constituição Federal

de 1988, sobre as “finanças públicas”, o fenômeno financeiro, ou seja, a entrada e saída de dinheiro dos cofres públicos. Estabelecendo o ingresso dos recursos públicos através dos tributos ou outras receitas, como também o gasto público.

Além de regulamentar parcela do art. 163 da Constituição, a Lei de Responsabilidade Fiscal disciplina outro mandamento constitucional, o caput do art. 169

5, no qual estabelece limites de

gastos com pessoal, por nível de governo e Poder.

2 OLIVEIRA, op. cit., p.433.

3 Palácio do Planalto. Revista Jurídica Virtual. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_01/EM-PLC18.htm> Acesso em: 18 nov. de 2014. 4

Constituição Federal. Art. 163 - Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas. 5 Constituição Federal. Art. 169 - A despesa com pessoal ativo

e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

Destaca o Chefe do Executivo, na exposição de motivos apresentada junto ao projeto de lei encaminhado a Câmara dos Deputados, em 13 de abril de 1999, pelos Ministros: Pedro Parente – Ministro de Estado do Orçamento e Gestão; Pedro Sampaio Malan – Ministro de Estado da Fazenda e Waldeck Ornélas – Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social:

“O presente Projeto de Lei Complementar regulamenta os arts. 163 e 169 da Constituição e disciplina, de forma inovadora e abrangente, o conjunto das principais questões referentes aos efeitos macroeconômicos e fiscais decorrentes do uso dos recursos públicos. Abrangente, porque tal disciplina é válida para as três esferas de governo e para cada um dos seus Poderes. Inovadora, porque foi desenvolvida a partir da fixação de princípios definidores de uma gestão fiscal responsável, experiência que não tem precedente na história brasileira e encontra poucos paralelos, ademais, todos recentes, em outros países.

É de ressaltar-se que a obrigatoriedade para que também Estados e Municípios fixem metas fiscais e assumam compromissos explícitos de desempenho fiscal nas suas respectivas leis orçamentarias, constitui fato altamente inovador e salutar para esses níveis de governo. Importa notar que essa exigência está totalmente restrita ao próprio ente da Federação, não significando, em nenhuma hipótese, qualquer ingerência de um ente relativamente ao outro, mesmo no que diz respeito à prestação de contas, exceto nos casos constitucionalmente previstos”.

6 (Revista Jurídica Virtual, 1999)

Portanto, aplica-se a lei a todas as entidades federadas, bem como às por elas instituídas.”

Daí a vinda da denominada Lei de Responsabilidade (LC 101/2000), identificada no seu art.1º, §1

7, com objetivo de disciplinar a

gestão dos recursos públicos.

Então, por assim dizer, o objetivo fundamental da Lei de Responsabilidade é promover o equilíbrio das contas públicas combatendo o déficit público, artifício outrora tão utilizado no âmbito governamental para financiar ações do governo e estimular a economia, ainda que houvesse frequentes crises financeiras e sacrifício na área dos investimentos públicos.

6 Palácio do Planalto. Revista Jurídica Virtual. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_01/EM-PLC18.htm> Acesso em: 18 nov. de 2014. 7 Art. 1º - Esta Lei Complementar estabelece normas de

finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. § 1º - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Registra-se, porém uma ação planejada, nada de improvisação ou amadorismo. Impõe-se que seja apontado objetivo e que fixem rumos e caminhos a seguir. A transparência governamental decorre da exigência do art. 37

8 da CF. A

publicidade do que esta sendo feito e do que se pretende fazer. A prevenção de riscos e a fixação de metas. Os excessos decorrentes de desvios devem ser corrigidos, como manda a lei.

O objetivo primordial da lei é fixar a responsabilidade fiscal como um dos princípios da gestão pública. Não se destina exclusivamente a agente responsável. É muito mais além. É redefinir a cultura “rouba, mais faz”. É uma verdadeira evolução, de forma a que o agente público saiba que exerce, não apenas um mandato ou uma função, mas que é integrante de uma ordem completa de preservação dos valores sociais.

O art. 1, §1º da LRF estabelece pressupostos da ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Não mais os desmandos, a corrupção, os atos insensatos a dar ordens aos agentes políticos. O agente eleito e o que exerce cargo ou função pública têm o dever de comportar-se de forma digna e séria. Nasce à obrigação de escolher o melhor caminho, o planejamento, o atingimento de metas de resultados previamente definidos. Não gastando mais do que arrecadam.

Vê-se, pois, que a transparência decorre do princípio democrático. Todos têm como decorrência a publicidade, a participação popular e a motivação, que legitimam os atos jurídicos. Assim assinala o Ministro Celso de Melo “os postulados constitucionais da publicidade, da moralidade e da responsabilidade – indissociáveis da diretriz que consagra a prática republicana do poder – não permitem que temas como os da destinação, da utilização e da comprovação dos gastos pertinentes a recursos públicos, sejam postos sob inconcebível regime de sigilo. Não custa rememorar que os estatutos do poder, numa República fundada em bases democráticas, não podem privilegiar o mistério, eis que a legitimidade político-jurídica da ordem democrática, impregnada de necessário substrato ético, somente é compatível com um regime do poder visível. Ao dessacralizar o segredo, a nova Constituição do Brasil restaurou o velho dogma republicano e expôs o Estado, em plenitude, ao princípio democrático da publicidade, cuja incidência - sobre repudiar qualquer compromisso com o mistério - atua como fator de legitimação

8 Constituição Federal. Art. 37 - A administração pública direta e

indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

das decisões e dos atos governamentais. O novo estatuto político brasileiro - que rejeita o poder que oculta e que não tolera o poder que se oculta - consagrou a publicidade dos atos e das atividades estatais como expressivo valor constitucional, incluindo-o, tal a magnitude desse postulado, no rol dos direitos, das garantias e das liberdades fundamentais

”. 9 (MS 24.725, Rel. Min. Celso de

Mello).

Em suma, o princípio da transparência implica não só a publicidade dos atos e comportamentos da Administração Pública, bem como sua adequação à lei. Compõe um só todo, o da responsabilidade, transparência, publicidade, moralidade, os quais todos integram um princípio republicano, que pressupõe a responsabilidade política, assim como do princípio democrático, ou seja, da explicitação da coragem política ao povo. Este, como centro de tudo, embasa todos os princípios. A democracia decorre da virtualidade do ser humano, uma vez que, como integrante de uma sociedade, dela participa na tomada de decisões e submete-se a ela.

1.1. Da Transparência

A forma como se opera a gestão fiscal deve ter a mais absoluta transparência, com ampla divulgação, cumprindo o que dispõe o art. 37 da Carta Magna, na qual descreve que a Administração Pública obedecerá a diversos princípios, dentre eles o princípio da publicidade. A transparência, por sua vez, é estabelecida pela Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000, em seu art. 48, na qual define como um dos princípios da gestão fiscal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF objetiva-se a uma participação da sociedade nas ações do Estado. Cruz et al

10 (2001) descreve a

transparência na LRF da seguinte forma:

“A transparência na gestão fiscal é tratada na Lei como um princípio de gestão, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao público acesso a informações relativas às atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessários à divulgação dessas informações”.

Desse modo, em um Estado Democrático de direito, no qual o povo reside, o Estado tem a obrigação de prestar contas à sociedade. A Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso

9 Voto no MS 24.725, Informativo n. 331 do STF.

10 Cruz, Flávio da; et al. Lei de responsabilidade fiscal

comentada. 2001, p. 183.

XXXIII, ressalta que:

“Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.”

O Estado dispõe de alguns instrumentos de transparência na gestão fiscal como os supracitados no art. 48 da Lei Complementar n.º 101/2000: “os planos, orçamentos e lei de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos”.

Nessa seara o parágrafo único do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, menciona que a transparência “será assegurada também incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”.

Com isso, percebe-se o dever do Estado de publicar e proporcionar transparência das contas públicas, favorecendo o acesso a população nas prestações de contas.

1.2. Orçamentário Público

Sabe-se que inicialmente, o orçamento era uma peça que continha a previsão das receitas e a autorização das despesas, sem preocupação com planos governamentais e com interesses efetivos da população. Era mera peça contábil, de conteúdo financeiro.

No entanto, não há uma definição de orçamento que seja pacífica na doutrina. Segundo a doutrina existem três teorias:

“A primeira, tendo à frente o economista alemão Hoennel, declara que o orçamento é sempre uma lei. A segunda, comandada pelo constitucionalista francês Leon Duguit, sustenta que o orçamento é, em algumas de suas partes, um simples ato administrativo, ás vezes simplesmente contábil e, em outras partes, ele é lei. A terceira teoria, mais difundida, liderada pelo financista Gaston Jéze, entende que o orçamento possui apenas a aparência de lei, mas sua subsistência não é a de lei.”

Para alguns doutrinadores, o orçamento não é essencialmente uma lei, mas um programa de trabalho do Poder Executivo. Programa que contém planos de custeios dos serviços públicos, planos de investimentos, de inversões e, ainda, planos de obtenção de recursos.

No Brasil, afirmou José Afonso da Silva

(1973):

“O orçamento clássico, era uma peça de previsão das receitas e autorização das despesas públicas, classificadas estas por objeto, sem se cogitar das necessidades reais da administração e da população, nem dos objetivos econômico-sociais a atingir com sua execução”.

11

Aliomar Baleeiro (2004) afirma que, “sob certo ponto de vista, é um quadro de técnica contábil para coordenar comparativamente despesas e receitas”.

12

Entendimento contrário o de Osvaldo Aranha Bandeira de Mello (apud Oliveira, 2010), que diz ser “um ato jurídico em que se faz a previsão da receita, autorizando-se a sua arrecadação, e a fixação da despesa, autorizando sua execução”.

13

Portanto na lição dos notáveis especialistas da área, era mero documento de cunho financeiro, contendo previsão de receitas e despesas, enquadrando como peça contábil. Como tal, simples lei a autorizava, figurando como entradas e gastos públicos, sem maior responsabilidade.

Ao contrário do que acontecia no passado, o orçamento passa a ser visto não mais como peça financeira, mas como um programa de governo, através do qual havia de se demonstrar não apenas a elaboração financeira, mas também definir a orientação do governo. Assim assinala Aliomar Baleeiro (apud Oliveira, 2010), “de quadro contábil, para o ordenamento racional da Administração e do Tesouro, passou ao papel de instrumento do equilíbrio político entre os órgãos executivo e legislativo da soberania nacional

“. 14.

Giacomoni (2010) destaca:

“A Constituição Federal de 1988 em seu art. 165 trouxe diretrizes inovadoras de grande significado para a gestão pública, em primeiro lugar, cabe destacar a criação dos novos instrumentos: o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. Com os novos instrumentos, valoriza-se o planejamento, as administrações obrigam-se a elaborar planos de médio prazo e estes mantêm vínculos estreitos com os orçamentos anuais. Em segundo lugar, ao definir detalhamento a composição da lei orçamentária anual, a Constituição criou condições objetivas para a efetiva observância do princípio da universalidade, ou seja, a inclusão de todas as receitas e despesas no processo orçamentário comum”.

15

11

Silva, José Afonso da. Orçamento-Programa no Brasil, 1973, p.3. 12

Baleeiro, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 2004, pag. 412. 13

Bandeira de Melo apud Oliveira, 2010, p. 345. 14

Baleeiro apud Oliveira, 2010, p. 345. 15

GIACOMONI, James. Orçamento Público, 2010. p.218.

1.3. Orçamento Participativo

O Orçamento Público no Brasil tem se notabilizado como inacessível à maioria das pessoas, devido não só a sua formatação técnica, com uma linguagem desconhecida que impossibilita seu entendimento para parte da população, como também pela falta de transparência no trato do bem público.

A grande novidade em termos de democratização do processo orçamentário e que vem revolucionando a forma de se planejar, elaborar e acompanhar o orçamento público no Brasil é o chamado Orçamento Participativo - OP.

O Portal da Transparência traz a importância do Orçamento Participativo:

“O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a corresponsabilização entre governo e sociedade

sobre a gestão da cidade”. 16

A iniciativa tomada pela Prefeitura de Porto Alegre trouxe importante alteração no procedimento do Poder Executivo e no comportamento político. Com objetivo de convocar os cidadãos a participarem das decisões do Governo Municipal.

Iniciativa adotada por outros municípios como Recife e Belo Horizonte.

A regulamentação para o funcionamento do Orçamento Participativo não é instituída por lei, mas pela própria sociedade organizada, de maneira autônoma, ou seja, com a convocação da população para que ela discuta suas necessidades básicas. Para que o brasileiro não encare como um ônus, que democracia é apenas votar. Democracia, porém é participação, discussão dos problemas e busca de soluções. Logo, não se esgota no ato de votar.

A implantação do Orçamento Participativo poderia ser assim resumida: a) descentralizar a discussões; b) elaborar critérios de solução das demandas apresentadas; c) elaborar critérios de participação popular; d) definir instâncias de participação e suas competências específicas.

Sendo assim, o Orçamento Participativo se

16

Portal da Transparência. Disponível em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/controleSocial/OrcamentoParticipativo.asp > Acesso em: 20 nov. de 2014.

estrutura internamento com regras que criam pesos para as prioridades buscadas pela comunidade, bem como cria a representatividade dos cidadãos, que irão representar-se perante os órgãos oficiais para discutir os problemas da cidade. Instituindo assim, as discussões temáticas divididas nos locais interessados, como de transporte, educação, segurança, entre outros. Limitando assim o número de interesses, até chegar a uma composição efetiva, e, então, os cidadãos e as entidades representativas apresentam um documento através do qual indicam ao Governo quais as prioridades que elegeu.

A Constituição Federal em seu art. 29, inciso XII traz o fundamento constitucional da participação popular, onde se prevê a “cooperação das associações representativas no planejamento municipal”.

Nas palavras de Regis Fernandes (2010), a lei que obriga a participação popular produz efeitos, sendo meramente lúdica.

“Se obriga, o governante é compelido a inserir no orçamento aquilo que foi debatido pela comunidade e, posteriormente, cumprir o orçamento, tal como previsto. Caso contrário, estaríamos perante norma sem eficácia ou perante governos despidos de seriedade”.

17

Para Claus Offe (apud Giacomoni, 2010), é com o teste do consenso político que o Orçamento Participativo parece manter mais forte e importante identificação.

“Quando são aplicáveis os testes de conformidade legal e da efetividade funcional, a correção do ato administrativo (ou da decisão) seja garantindo pelo consenso político”.

18

1.4. Ciclo Orçamentário

O ciclo orçamentário pode ser definido como uma série de passos, que se repetem em períodos prefixados, segundo os quais os orçamentos sucessivos são preparados, votados, executados, os resultados avaliados e as contas aprovadas. Constitui, portanto, a articulação de um conjunto de processos, dotados de características próprias, que se sucedem ao longo do tempo e se realimentam a cada novo ciclo.

Mota ensina (1999), que as atividades relacionadas ao ciclo orçamentário podem ser agrupadas da seguinte forma:

“a) elaboração e apresentação do projeto de lei orçamentária; b) apreciação, votação, sanção e publicação da lei orçamentária; c) programação e execução da lei orçamentária; d)

17

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro, 2010, p.393. 18

Offe apud Giacomoni, 2010, p.264.

acompanhamento e avaliação da execução orçamentária”.

19

Na primeira etapa, a elaboração da proposta orçamentária compõe-se das diretrizes e dos objetivos da política fiscal que definem os grandes números orçamentários: necessidade de financiamento do setor público, superávit primário

20 e déficit nominal. Indicadores

responsáveis por estabelecer a política monetária. Compatibilizando as prioridades estabelecidas e a montagem da proposta a ser submetida à apreciação do Legislativo.

A segunda etapa compreende a tramitação da proposta de orçamento no Poder Legislativo, em que as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas, os programas de trabalho são modificados através de emendas e os parâmetros de execução são estabelecidos.

Ainda nessa etapa, a apreciação e votação da lei orçamentária acontecem quase que totalmente no Congresso Nacional (CN). O Presidente da República (art.84, XXIII, da CF) encaminha a Proposta de Lei Orçamentária (PLOA) ao Congresso Nacional (CN). O Presidente do Senado Federal, ao mesmo tempo presidente do Congresso Nacional, lê a matéria, e em seguida, envia à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), cuja competência é exercida ao emitir o parecer e deliberar sobre o PLOA. Depois de vencida essa etapa, o Substituto ao PLOA, aprovado na CMO, vai ao CN para a votação final.

Na terceira etapa, o orçamento é programado (isto é, são definidos os cronogramas de desembolso – ajustando o fluxo de ingressos e de dispêndios de recursos), executado, acompanhado e parcialmente avaliado. A execução da lei orçamentária representa a realização da lei orçamentária aprovada, ou seja, transformada em lei.

Nessa última etapa, a avaliação e acompanhamento da execução orçamentária mostram-se fundamental para o resultado econômico. Parte da qual ocorre concomitantemente à execução, são produzidos os balanços, segundo as normas legais pertinentes à matéria.

A despeito da colocação de Mota nessa última etapa, o qual deixou de mencionar as atividades primordiais e imprescindíveis do

19

Mota, Francisco. Contabilidade Aplicada à Administração, 1999, p. 15. 20

Superávit primário é o resultado positivo de todas as receitas e despesas do governo, excetuando gastos com pagamento de juros. Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/superavit> Acesso em: 26 nov. de 2014.

Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União, qual seja a fiscalização contábil e financeira, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, conforme preceitua o art. 70 da Constituição Federal de 1988.

21

Cabe salientar, com a aprovação do orçamento, o Executivo fica autorizado a executar o que nele está previsto e, ao mesmo tempo, sendo obrigado a efetuar os registros e controles pertinentes à execução orçamentária. Sendo assim, a lei orçamentária é um mecanismo de controle, no qual, permite à sociedade, ao Poder Legislativo e aos órgãos de controle cumprir seu papel fiscalizatório, examinando a qualquer momento a regularidade da execução da receita e da despesa pela Administração.

1.5. Receitas Públicas

A receita pública em sentido amplo é a entrada de dinheiro nos cofres públicos de forma definitiva, incondicional e que acresça um elemento positivo no patrimônio do Estado. É, portanto, espécie do gênero entrada, por possuir características que lhe são peculiares. A Lei nº 4.320/64 ao adotar a classificação econômica, adota o termo receita pública em sua acepção mais ampla, ou seja, abarcando todo e qualquer ingresso ou entrada nos cofres públicos. Sendo assim, considera como receitas públicas verbas provenientes de venda de bens ou obtenção de empréstimos. Em sentido restrito, as receitas representam alocação de rendas nacionais para o setor público ou apropriação das rendas nacionais pela administração pública.

A Lei Federal nº 4.320/64, em seu artigo 11, classifica a receita orçamentária em duas categorias econômicas: Receitas Correntes

22 e

Receitas de Capital 23

.

1.6. Despesas Públicas

A Lei Federal nº 4.320/64, dividem os gastos

21

Constituição Federal: Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 22

Lei 4.320/64. Art. 11, § 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. 23 Lei 4.320/64. Art. 11, § 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

do Governo em duas grandes categorias econômicas: Despesas de Custeio e Despesas de Capital.

As Despesas representam as saídas de recursos públicos. As Despesas de Custeio são dotações para serviços de manutenção de serviços existentes e as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bem imóveis. O custeio engloba o pagamento do pessoal, civil e militar, inclusive de terceiros, material de consumo e despesas de exercício anterior.

As Transferências Correntes são dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado, ou seja, implicam passagem de recursos de uma para outra pessoa jurídica. Destinam-se a Subvenções Sociais, Subversões Econômicas

24, Inativos,

Pensionistas, Salário Família e Abono Familiar, Juros da Dívida Pública, Contribuições de Previdência Social e Diversas Transferências Correntes.

As Despesas de Capital englobam os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital.

Os investimentos são “dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro” (§ 4º do art.12).

As Transferências de Capital são “dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública” (§ 6º do art.12). Observa que aqui se localizam as contribuições a fundos e todas as transferências na partilha da receita, como para

24

Lei 4.320/64. Art. 12, § 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

amortização da dívida, regaste de títulos inclusive a organismos internacionais.

No entanto, pode ocorrer que determinada empresa esteja passando por alguma dificuldade financeira, podendo ocasionar uma avalanche de desemprego ao País, pois nesse caso, pode ser possível que o governo venha auxiliar a empresa. Apesar da vedação legal de ajuda financeira a empresas com fins lucrativos, salvo m casos de autorização especial conforme alude o art. 19 da Lei 4.320/64.

25

1.7. SIAFI

Até o exercício de 1986, o Governo Federal enfrentava uma série de problemas de natureza Administrativa a adequada gestão dos recursos públicos. Feijó (2008) assinala o que motivou a criação do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI:

“foi um diagnóstico elaborado pelo Ministério da Fazenda onde se constatou que existiam vários problemas que dificultavam a gestão dos recursos públicos. O Governo Federal decidiu então viabilizar a criação de um sistema que proporcionasse a integração das informações financeiras, orçamentárias e contábeis para um melhor desempenho de suas atividades”.

26

De acordo com Feijó (2008):

“O processo de reordenamento das finanças públicas ocorrido na década de 1980, a criação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em conjunto com o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) em 01 de janeiro de 1987, do Ministério da Fazenda, por meio de Decreto nº 95.452/1986, foi o primeiro grande marco, que teve como objetivo promover a modernização e a integração dos sistemas de programação financeira, de execução orçamentária e de contabilidade dos órgãos e entidades públicas do Governo Federal”.

27

Assim enfatiza Líscio Fábio de Brasil Camargo, secretário-adjunto do Tesouro Nacional:

“O SIAFI representa, acima de tudo, transparência nos gastos públicos. Um rico conjunto de funções de controle, de auditoria e de divulgação, associados a um absoluto rigor no acompanhamento da execução orçamentária, o que permite levar à sociedade informações importantes e detalhadas acerca de como o uso dos recursos públicos é planejado, autorizado e executado”.

28

25

Lei 4.320/64. Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial. 26

FEIJÓ, Paulo Henrique. Curso de Siafi: Uma abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira, 2008, p.29. 27

FEIJÓ, Paulo Henrique. Curso de Siafi: Uma abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira, 2008, p.29. 28

Serpro: Siafi. Disponível em: <http://www4.serpro.gov.br/imprensa/publicacoes/tema-

Superandas as dificuldades, a Secretaria do Tesouro Nacional - STN em conjunto com o Serpro, criou as condições para que o SIAFI fosse implantado em espaço de tempo em cerca de seis meses. Inicialmente o SIAFI foi utilizado apenas pelo Poder Executivo, se expandido de forma gradual pelos demais Poderes. Atualmente, utilizam-se do SIAFI todos os Órgãos da Administração Direta, inclusive os pertencentes aos Poderes Legislativo e Judiciário, e grande parte da Administração Indireta, faltando apenas as Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista que não compõem o Orçamento Geral da União - OGU, e as Instituições Financeiras Oficiais.

Segundo a Instrução Normativa nº 03/2001 da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI tem como objetivos:

“a) prover os órgãos da Administração Pública Federal de mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária, financeira e contábil; b) fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal; c) permitir que a Contabilidade Aplicada a Administração Pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais para todos os níveis da Administração; d) integrar e compatibilizar as informações disponíveis nos diversos órgãos e entidades participantes do sistema; e) permitir aos segmentos da sociedade obterem a necessária transparência dos gastos públicos; f) permitir a programação e o acompanhamento físico financeiro do orçamento, em nível analítico; g) permitir o registro contábil dos balancetes dos Estados e Municípios e de suas entidades supervisionadas; h) permitir o controle da dívida interna e externa do Governo Federal, bem assim o das transferências voluntárias”.

29

O SIAFI permite duas modalidades de uso: a) Total, qual seja, todos os órgãos da Administração Direta e grande parte dos órgãos da Administração Indireta; b) Parcial, a qual se compõe de parte da Administração Indireta que utiliza o SIAFI apenas para o controle financeiro dos recursos autorizados para as Unidades por meio do Orçamento Geral da União - OGU . Elas correspondem à abrangência no tratamento dado pelo sistema aos atos e fatos de determinado ministério, órgão ou entidade.

Feijó (2008) assinala os entes obrigados a utilizar o SIAFI:

“De acordo com as regras estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias do Governo

1/antigas%20temas/tema_194/materias/siafi> Acesso em: 21 nov. de 2014. 29

Tesouro Nacional: Instrução Normativa. Disponível em:<http://www3.tesouro.gov.br/legislacao/download/siafi/IN_03_2001.pdf > Acesso em: 21 nov. de 2014

Federal, estão obrigadas ao uso do sistema SIAFI, na modalidade total, os órgãos da administração direta, autarquias, fundações e demais entidades da administração indireta que se enquadrem no conceito de empresa estatal dependente (empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para o pagamento de despesa com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, conforme art. 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal). Regra essa que se repete a cada exercício financeiro.”

30

Com a criação da Conta Única, foi implantado no SIAFI o Documento de Arrecadação de Receitas Federais – “DARF Eletrônico

31,

permitindo desta forma aos usuários do Sistema o recolhimento dos tributos federais diretamente à Conta do Tesouro, sem trânsito pela rede bancária; em janeiro de 1996, na mesma linha do DARF Eletrônico, foi criada a Guia de Recolhimento da Previdência Social” – “GRPS Eletrônica, com o propósito de possibilitar o

recolhimento das contribuições previdenciárias”. 32

Cabe ressaltar que, não são obrigadas a utilizar o SIAFI na modalidade Total às entidades que estão fora do orçamento fiscal e da seguridade social, dentre elas as empresas estatais independentes. Assim, empresas como Petrobrás, Eletrobrás, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal não utilizam o SIAFI e tem registrada apenas a participação acionária do Governo, pelo método de equivalência patrimonial. Vale ressaltar que, Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) e da Casa da Moeda, não está obrigado, mas utilizam o SIAFI como sistema contábil.

Por outro lado, existem as entidades que utilizam o Sistema na modalidade Parcial, como é o caso dos Correios, que tem o objetivo de facilitar o pagamento de faturas de entidades integrantes do SIAFI, por meio de transferência de recursos intra-SIAFI.

No entanto cada parte interessada tem sua responsabilidade. Os usuários são responsáveis pela veracidade dos dados informados ao SIAFI,

30

FEIJÓ, Paulo Henrique. Curso de Siafi: Uma abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira, 2008, p.31-32. 31

Portaria SRF nº 2.609/2001: Art 1º - O pagamento de tributos e contribuições administrados pela Secretaria da Receita Federal (SRF) e das demais receitas federais recolhidas em Documento de Arrecadação de Receitas Federais (Darf) poderá ser efetuado por intermédio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que passa a integrar a Rede Arrecadadora de Receitas Federais (Rarf) sob o Código Nacional de Compensação 009. Art. 2º A utilização do Siafi para o pagamento de receitas federais destina-se aos órgãos ou entidades da Administração Pública Federal integrantes da Conta Única do Tesouro Nacional e às pessoas jurídicas de direito privado que façam uso do Siafi nos termos de convênio firmado com a STN. 32

Secretária do Tesouro Nacional: Manual do Siafi: Disponível

em: < https://gestaomanualsiafi.tesouro.fazenda.gov.br/pdf/020000/020100 > Acesso em: 21 nov. de 2014.

assim como a Secretaria do Tesouro Nacional é responsável pelas normas de utilização e o Serpro responsável pelo desenvolvimento e funcionamento do Sistema, além do armazenamento e segurança dos dados.

2. Despesas Sigilosas

Todo Estado tem de se resguardar o qual toma medidas sigilosas para garantia de sua sobrevivência. Porém tudo que lhe cabe deve ser público, ressalvadas “aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”, conforme alude o inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal.

Regis Fernandes (2010) questiona tal sigilo:

“Não se pode colocar tal expressão toda e qualquer despesa que se queira. Há de vir fundamentada e com autorização do Congresso Nacional. A garantia do Estado refere-se à sua segurança em face de outros Estados, como também diante de problemas que possam ocorrer (grave perturbação da ordem pública em que se busca a desqualificação do Estado). A garantia da sociedade diz respeito à ordem pública (cujo objetivo será perturbação momentânea, sem a desqualificação do Estado).

Quando o exército é autorizado a intervir na segurança pública, como ocorreu quando da realização dos Jogos Panamericanos no Rio de Janeiro, a hipótese era de segurança da sociedade, uma vez que as guerras entre traficantes de diversas favelas não punham em risco a integridade do Estado, mas atingia, como continua atingindo, a segurança da sociedade.”

Portanto, tal dispositivo constitucional, permite que haja informações sigilosas, como despesas necessárias. Despesas essas que não podem ser levadas à sociedade, limitando a um grupo especial, assim como o Presidente da República. Como é caso de operações militares, aquisição de material de defesa.

O Decreto-lei nº 200/67, em seu art. 86 instituiu o sigilo sobre movimentação de créditos com despesas reservadas ou confidenciais, prescrevendo que a tomada de contas dos responsáveis por essas despesas deve observar o seu caráter sigiloso. Havendo previsão legislativa autorizando a despesa sigilosa, a movimentação deve ser feita de igual maneira. No entanto, o sigilo não afasta o dever de prestar contas.

Mauricio Conti (2011) aduz:

“O Congresso Nacional aprova anualmente a realização desse tipo de gasto por meio das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO). É usual a inclusão a cada ano de um dispositivo que veda a realização de gastos sigilosos, exceto “quando as ações forem realizadas por órgãos ou entidades cuja legislação que as

criou estabeleça, entre suas competências, o desenvolvimento de atividades relativas à segurança da sociedade e do Estado e que tenham como pré-condição o sigilo”.

33

A LDO estabelece que a precondição do gasto sigiloso seja que o órgão tenha tal caráter. Assim, a Agência Nacional de Inteligência – ABIN (art. 3º da Lei 9.883/99) que tem por finalidade “planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de inteligência” pode e tem interesse que seus atos não sejam divulgados e sua atividade permaneça sigilosa. Logo, as despesas que executa devem ter o mesmo caráter.

Evidente que o caráter sigiloso tem a ver com a divulgação de tais despesas que possam comprometer a segurança da sociedade e do Estado. Logo, não podem ser divulgadas. Mas, tal situação não fica imune à verificação, fiscalização e julgamento do TCU.

Dispõe o Regimento do TCU que análise da despesa sigilosa será objeto de apreciação e julgamento em tramitação sigilosa

34 e serão

julgados em sessão extraordinária de caráter reservado exclusivamente com a presença dos ministros, auditores, representante do Ministério Público e de servidores da unidade responsável.

A questão das despesas feitas com cartões corporativos do Governo Federal não autoriza o sigilo. Despesas comuns como de compras para o uso da primeira dama, do Presidente da República e dos Ministros de Estado devem ser públicos. Mas o Governo alega questões de segurança nacional para não revelar a natureza de inúmeros dos gastos feitos com esses cartões. Eventualmente, sob invocação de sigilo, mas fiscalizado pelo TCU, pode haver a liberação de item orçamentário para que se garanta determinado sigilo em situação específica. De outro lado, a regra é a publicidade, que decorre do caput do art. 37 da Constituição Federal, ou seja, não permite quaisquer despesas sem observância dos princípios da publicidade e da transparência.

Como se vê, sob o prisma do princípio da publicidade, tudo deve ser mostrado ao público. Preservando simplesmente o caráter sigiloso de determinados atos e condutas em garantia do Estado e da sociedade.

O Tribunal de Contas apreciou a Representação TC - 001.110/2004-0 cujo interessado era o Deputado Distrital Augusto Carvalho. O TCU fez longa apreciação da matéria,

33

CONTI, José Mauricio. Orçamento Público e Direito Financeiro. 2011, p. 224-225. 34

Regimento do TCU. Art. 158 - Os atos relativos a despesas de natureza reservada legalmente autorizadas terão tramitação sigilosa.

anotando que a Legislação trata do assunto de forma genérica.

Nessa seara, em 2003 o então Deputado Distrital na época, formulou representação ao Tribunal de Contas da União.

35:

“EMENTA: Representação formulada por parlamentar. Possíveis irregularidades praticadas no âmbito da Administração Pública Federal. Impropriedades nos gastos com cartão de crédito corporativos. Falta de transparência nas despesas com representações diplomáticas no exterior. Incentivos fiscais sem a devida discriminação no Orçamento Geral da União e no SIAFI. Aumento das despesas de caráter secreto e reservado. Determinação para realização. (Tribunal de Contas da União. Processo: 001.110/2004-0 Representação. Relator: Ministro Marcos Vinicius Vilaça. Data do julgamento: 04.08.04.)”

Trata-se de expediente encaminhado pelo Deputado Distrital Augusto Carvalho, no qual o parlamentar tece considerações acerca de impropriedades em gastos públicos, a partir de informações extraídas, em parte, de matéria jornalística: ausência de detalhamento no SIAFI das despesas efetuadas com os cartões de crédito corporativos instituídos pelo Decreto nº 3.892/2001; crescimento significativo dos dispêndios classificados como Despesas de Caráter Secreto ou Reservado.

Vejamos o voto do Relator pelo provimento da representação.

“Quanto ao uso dos cartões corporativos instituídos pelo Decreto nº 3.892/2001, assinalo que, apesar de a representação fazer referência a gastos em vários órgãos e entidades da Administração Pública Federal, as informações constantes dos autos referem-se a despesas feitas por servidores da Presidência da República. Além disso, a Adfis apurou que, do total de gastos feitos com os cartões corporativos em 2003, 86% foram efetuados pela Secretaria de Administração/PR. Observo, apenas, que não há nada nos autos que assegure que as despesas efetuadas com os cartões sejam de natureza secreta. Na verdade, o que ocorreu foi que o jornalista responsável pela reportagem, ao solicitar os comprovantes das despesas, recebeu a informação do Secretário de Administração da Presidência da República de que o detalhamento de tais gastos era "informação reservada" (fl. 5).

Na minha avaliação, que pode estar equivocada, é possível trata-se de conveniência daquele Secretário em não fornecer os comprovantes ao jornalista do que propriamente de despesas de caráter reservado ou secreto. Por outro lado, não vejo problema em que a Segecex, entendendo importante, determine a participação da Semag nos trabalhos.”

35

Tribunal de Contas da União: Acórdão: Disponível em: <https://contas.tcu.gov.br/juris> Acesso em: 30 nov. de 21014

ACÓRDÃO:

“Determinar à Segecex a realização de inspeção na Secretaria de Administração da Presidência da República, com o objetivo de examinar o uso do cartão de crédito corporativo e a correspondente contabilização dos gastos efetuados;

Criar processos apartados para o exame da Concessão de Incentivos Fiscais por parte da União e das Despesas de Caráter Secreto ou Reservado.”

O curioso deste trecho é que, analisando as normas indicadas, não se encontram nenhum impedimento a reclassificação da despesa por parte do TCU, caso o secretário tenha realizado de modo equivocado.

2.1. Suprimento de Fundos

Feijó (2008) aduz:

“O Suprimento de Fundos (ou Adiantamento) consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho prévio na dotação à despesa a realizar, e que não possa subordinar-se ao processo normal de execução da despesa.”

36

O Suprimento de Fundos é utilizado para realização de algumas despesas que, em casos excepcionais, não podem estar sujeitas a processo licitatório, funcionando assim como uma espécie de adiantamento de dinheiro ao servidor, mediante autorização do ordenador de despesas, fixando-lhe o valor.

Feijó (2008) aponta a necessidade da Administração Pública, em determinadas situações:

“A Administração Pública prevê, em determinadas situações, a utilização de sistemática especial para realização das despesas que, por sua natureza ou urgência não possam aguardar o processamento normal da execução orçamentária. Essa previsão esta definida no at. 74, 3º, do Decreto-lei nº 200/67, nos artigos 68 e 69 da Lei nº 4.320/64 e nos artigos 45 a 47 do Decreto nº 93.872/86”.

37

Essa previsão esta definida no at. 74, § 3º, do Decreto-Lei nº 200/67, estabelecem que o suprimento de fundo pode ser utilizado em “casos excepcionais, quando houver despesa não atendível pela via bancária, as autoridades ordenadoras poderão autorizar suprimentos de fundos, de preferência a agentes afiançados, fazendo-se os lançamentos contábeis necessários e fixando-se prazo para comprovação dos gastos”.

36

FEIJO, Paulo Henrique. Curso de Siafi: Uma abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira, 2008, p.327. 37

FEIJO, op. cit., p.328

De acordo com art. 45 do Decreto nº 93.872/86, a União poderá conceder suprimento de fundos a servidor nas seguintes situações: a) para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento; b) quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; e c) para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda.

O Decreto 93.872/86, em seu art. 45, § 3º, determina ainda que não se concederá suprimento de fundos: a) a responsável por dois suprimentos; b) a servidor que tenha a seu cargo e guarda ou a utilização do material a adquirir, salvo quando não houver na repartição outro servidor; c) a responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, não tenha prestado contas de sua aplicação; e d) a servidor declarado em alcance.

Feijó (2008) diz que por servidor em alcance entende-se:

“aquele que não prestou contas do suprimento no prazo legal regulamentar, ou que não teve aprovadas suas contas em virtude de desvio, desfalque, falta ou má aplicação verificadas na prestação de contas, bens ou valores confiados à sua guarda.”

O prazo de aplicação de suprimento de fundo não deve exceder a 90 dias nem ultrapassar o exercício financeiro. O servidor tem prazo de 30 dias para prestar contas do suprimento, uma vez que tenha expirado o prazo de aplicação.

O suprido deve apresentar a indicação precisa dos saldos em seu poder em 31 de dezembro, para efeito de contabilização e reinscrição da respectiva responsabilidade pela sua aplicação em data posterior, observados os prazos assinalados pelo ordenador da despesa (art. 83 do Decreto 200/67).

As despesas feitas por meio de suprimentos, desde que não impugnadas pelo ordenador, serão escrituradas e incluídas na sua tomada de contas, na forma prescrita; quando impugnadas, deverá o ordenador determinar imediatas providências administrativas para a apuração das responsabilidades e imposição das penalidades cabíveis, sem prejuízo do julgamento da regularidade das contas pelo Tribunal de Contas (art. 80, § 3º do Decreto 200/67).

Portanto, o funcionário que receber suprimento de fundos é obrigado a prestar contas de sua aplicação procedendo-se, automaticamente, a tomada de contas se não o fizer no prazo assinalado (art. 81, parágrafo único do Decreto 200/67).

Entende-se por suprimento de fundo à disponibilização de recurso financeiro a servidor que irá aplicá-lo e depois prestar contas do que foi gasto. “Precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação” (art. 68 da Lei nº 4.320/64), ou seja, empenho, liquidação e posteriormente o pagamento, e não puder se submeter ao processo licitatório em decorrência de sua excepcionalidade ou urgência.

A concessão de suprimento de fundos deverá ocorrer por meio do Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF, que funciona como cartão corporativo. No entanto, onde comprovadamente não seja possível a utilização do cartão, os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e dos Comandos Militares poderão movimentar suprimento de fundos por meio de contas bancárias, denominadas contas tipo B, junto a instituições financeiras.

2.2. Suprimento de Fundos via CPGF

O suprimento de fundos via Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF é disciplinado pelos seguintes normativos:

a) Lei nº 4.320/64, arts. 68 e 69: traz as previsões legais de suprimento de fundos.

b) Decreto-Lei nº 200/67, arts. 74, 77, 78, 80, 81, 83 e 84: traz as previsões legais de suprimento de fundos.

c) Decreto nº 93.872/86, arts. 45 a 47: regulamenta o pagamento de despesas por meio de suprimento de fundos.

d) Decreto nº 5.355/05, alterado pelo Decreto 6.370/08: regulamenta a utilização do CPGF

38.

e) Portaria nº 95/02 do Ministério da Fazenda assim como a Macrofunção SIAFI 02.11.21 no uso das suas atribuições fixa limites de concessão de suprimento de fundos e de pagamentos individuais para despesas de pequeno vulto. Limites estes diferenciados se tratando de movimentação de contas bancárias ou por meio do cartão corporativo

39. Para melhor

38

Decreto nº 5.355/05. Art. 1º - A utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, pelos órgãos e entidades da administração pública federal integrantes do orçamento fiscal e da seguridade social, para pagamento das despesas realizadas com compra de material e prestação de serviços, nos estritos termos da legislação vigente, fica regulada por este Decreto. (Redação dada pelo Decreto nº 6.370, de 2008). 39

Decreto nº 95/02. Art. 1º - A concessão de Suprimento de Fundos, que somente ocorrerá para realização de despesas de caráter excepcional, conforme

entendimento, vide Anexo 1, os respectivos valores máximos para a concessão de qualquer tipo de suprimento de fundos (inclusive despesas eventuais de pronto pagamento e gastos sigilosos), bem como o limite máximo para as despesas de pequeno vulto.

f) Portaria nº 41/05, alterada pelas Portarias nº 1/06

40 e 44/06

41 que estabelece normas

complementares para utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional.

A Instrução Normativa do STN consolida as regras de uso do suprimento de fundos nas duas modalidades de utilização, tradicional e via cartão, assim como para aquisição e pagamento de bens e serviços e para a contabilização dessas despesas. Assim dispõe o art. 15, § 5 “a abertura e movimentação de contas de que trata o art. 9º, § 1º, inciso VI, desta Instrução Normativa, bem como as despesas referentes a suprimento de fundos, por meio do Cartão Corporativo deverão

disciplinado pelos arts. 45 e 47 do Decreto nº 93.872/86, fica limitada a: I - 5% (cinco por cento ) do valor estabelecido na alínea "a" do inciso "I" do art. 23, da Lei nº 8.666/93, para execução de obras e serviços de engenharia; II - 5% (cinco por cento ) do valor estabelecido na alínea "a" do inciso "II" do art. 23, da Lei acima citada, para outros serviços e compras em geral § 1º Quando a movimentação do suprimento de fundos for realizada por meio do Cartão de Crédito Corporativo do Governo Federal, os percentuais estabelecidos nos incisos I e II deste artigo ficam alterados para 10% (dez por cento). art. 2º - Fica estabelecido o percentual de 0,25% do valor constante na alínea ‘a’ do inciso II do art. 23 da Lei no 8.666/93 como limite máximo de despesa de pequeno vulto, no caso de compras e outros serviços, e de 0,25% do valor constante na alínea ‘a’ do inciso I do art. 23 da Lei supramencionada, no caso de execução de obras e serviços de engenharia. § 1º Os percentuais estabelecidos no caput deste artigo ficam alterados para 1% (um por cento), quando utilizada a sistemática de pagamento por meio do Cartão de Crédito Corporativo do Governo Federal. 40

Portaria nº 1/06. Art.2º................................................. XI - ASSINATURA EM ARQUIVO: transação de compra de materiais ou prestação de serviços efetuada pelo portador do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF com Afiliado, por meio de correio, telefone ou outro veículo de telecomunicação, sem a presença do CPGF e de seu portador no respectivo estabelecimento comercial. Art.4º.................................................................................I - aquisição de materiais e contratação de serviços enquadrados como Suprimento de Fundos, observadas as disposições dos arts. 45, 46 e 47 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, e regulamentação complementar; Art. 7º O pagamento aos Afiliados deverá ser efetivado mediante assinatura no respectivo comprovante de venda, emitido em duas vias pelo valor final da operação, ou registro de senha do Portador, ou assinatura em arquivo, conforme o caso. 41

Portaria MP nº 44/06. Art. 8º O contratado disponibilizará, em quaisquer de suas agências, até o dia 4 de cada mês ou primeiro dia útil subsequente, os demonstrativos e respectivas contas mensais, fisicamente e/ou por meio eletrônico para acesso da Unidade Gestora. Art. 9º O pagamento da fatura deverá ocorrer até o dia 10 de cada mês, desde que cumprido, pelo Contratado, o prazo estabelecido no caput do art. 8º.

ser realizadas em conformidade com as normas estabelecidas na Macrofunção 02.11.21 e 02.11.33 específica do Manual SIAFI”.

2.3. Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF

O sistema de pagamento foi implementado pelo Decreto nº 3.892 de agosto de 2001, no governo de Fernando Henrique Cardoso, com a intenção de proporcionar mais agilidade, controle e modernidade na gestão de recursos. O objetivo era descomplicar a vida dos servidores. No entanto, o mecanismo tornou muito mais complexa a prestação de contas do dinheiro utilizado por eles.

O Decreto nº 5.355/05 em seu parágrafo único do art. 1º - Conceitua-se o Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF como instrumento de pagamento, emitido em nome da unidade gestora e operacionalizado por instituição financeira autorizada, utilizado exclusivamente pelo portador nele identificado, nos casos indicados em ato próprio da autoridade competente, respeitados os limites deste Decreto.

O Decreto nº 93.872/86 mostra as disposições contidas nos artigos 45, 46, 47 quanto a utilização do cartão e quanto ao pagamento de algumas despesas decorrentes da aquisição de materiais e contratação de serviços enquadrados como suprimento de fundos, assim como também para pagamento às agências de viagem previamente licitadas, bem como para pagamento de diária de viagem a servidor.

O cartão corporativo é um cartão de plástico emitido por uma instituição financeira, destinando-se à realização de saques e compras de bens e serviços

42. Visto que sua utilização somente

poderá ser efetiva se houver saldo suficiente para atendimento da despesa especificada em nota de empenho em nome do suprido ou da unidade gestora.

O cartão de pagamento pode ser utilizado de duas maneiras: a) por meio de fatura, na data da compra (transação a crédito em estabelecimento), exigindo-se assinatura no respectivo comprovante de venda, emitido em duas vias pelo valor final da operação, ou mediante impostação de senha do Portador ou de assinatura eletrônica; b) por meio de saque, realizando o pagamento no ato, em espécie, sendo que em cada concessão deverá constar a justificativa para o valor estabelecido para saque

42

Contrato Administrativo nº 04/2006: Contrato de Prestação de Serviço firmado entre a União por intermédio do Ministério do Planejamento e o Banco do Brasil S.A. Disponível em: <http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/portarias/contratobb_042006.htm.> Acesso em: 25 nov. de 2014.

naquele ato, em conformidade com os limites e necessidades excepcionais fixados na Portaria expedida pelo Ministro de Estado.

Decreto nº 7.372, de 2010 alterou o Decreto nº 93.872/86, com a finalidade de vedar a utilização do cartão de pagamento na modalidade de saque, exceto nas hipóteses do art. 47.

43

O decreto nº 93.872/86 regulamenta, ainda, o parágrafo § 6º do art. 45, o uso do Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF) na modalidade de saque, para quitação de despesas em espécie. Segundo o dispositivo, a operação é vedada, salvo no tocante às despesas de que trata seu art. 47 e para as decorrentes de situações específicas, conforme autorizado em portaria do Ministro de Estado, limitando-se a hipótese, em qualquer caso, a 30% da despesa anual efetuada com suprimento de fundos.

Porém, é de responsabilidade do Ordenador de Despesa de cada Unidade Gestora - UG definir e controlar o valor máximo de gasto que poderá ser realizado com o CPGF.

A legislação deixa claro que a movimentação de suprimentos de fundos deverá ocorrer preferencialmente por meio do cartão, sendo utilizadas as contas bancárias somente em caráter excepcional, ou seja, quando o cartão não puder ser utilizado.

2.4. Transparência dos Gastos com CPGF

Outra modalidade de informações é o SIAFI, que processa a execução orçamentária, financeira e contábil dos órgãos e entidades da administração federal, constituindo-se em instrumento indispensável para o controle das contas públicas. Assim como das despesas públicas federais realizadas por meio de cartões de crédito corporativos. Os dados são organizados

43 Decreto nº 7.372, de 2010: Art. 47 - A concessão e aplicação de suprimento de fundos, ou adiantamentos, para atender a peculiaridades dos órgãos essenciais da Presidência da República, da Vice-Presidência da República, do Ministério da Fazenda, do Ministério da Saúde, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, do Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça, do Ministério das Relações Exteriores, bem assim de militares e de inteligência, obedecerão ao Regime Especial de Execução estabelecido em instruções aprovadas pelos respectivos Ministros de Estado, vedada a delegação de competência. Parágrafo único. A concessão e aplicação de suprimento de fundos de que trata o caput restringe-se: I - com relação ao Ministério da Saúde: a atender às especificidades decorrentes da assistência à saúde indígena; II - com relação ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento: a atender às especificidades dos adidos agrícolas em missões diplomáticas no exterior; e (Incluído pelo Decreto nº 7.372, de 2010)III - com relação ao Ministério das Relações Exteriores: a atender às especificidades das repartições do Ministério das Relações Exteriores no exterior.

inicialmente por órgão superior (ministérios e equivalentes), ordenado por valor, conforme informações fornecidas pelo Banco do Brasil.

A partir do órgão é possível conhecer todas as unidades gestoras. O acesso, por sua vez, à unidade gestora fornece a lista completa com todos os portadores dos cartões de crédito.

Observa-se que os portadores dos cartões são identificados por nome e CPF, bem como os valores totais de cada de gasto. Para cada gasto com cartão é informado uma descrição sintética da transação; CNPJ, datas, valores utilizados e razão social ou nome fantasia.

Cabe salientar, quanto às despesas públicas feitas por certas autoridades e determinados servidores públicos, como as veiculadas pela imprensa (saques em dinheiro, compras em feiras de piratarias, em bares e supermercados, compras de tapiocas, abastecimento de residências oficiais entre outras). Entende-se que esses desvios de finalidade são noticiados em órgão público, como no Portal da Transparência, perdendo assim o referencial ético. Cabe a sociedade não aceitar isso como mera normalidade algo que é irregular, danoso ao erário e que configura improbidade administrativa.

No ano de 2007, o então Ministro do Esporte Orlando Silva ficou famoso quando pagou R$ 8,30 em uma tapioca numa tapiocaria em Brasília com dinheiro público por meio do cartão corporativo disponibilizado no Portal da Transparência (vide Anexo 2).

No mesmo ano de 2007 a ex-ministra Matilde Ribeiro da Igualdade Racial gastou 171.500,00 reais por meio de cartão corporativo. A maior parte dos gastos da ministra, no entanto, se refere a aluguel de veículos, compras em free-shop, além de contas pagas em quiosques, restaurantes, padarias, assim como almoço com autoridades estrangeiras.

44

Ora, tal cenário causou profunda perplexidade à população, que assistia as notícias da prática generalizada de saques aliada a não comprovação, ou mesmo divulgação, efetivamente sugeria o uso inadequado do dinheiro público, com claro contraste com os princípios constitucionais da publicidade e da moralidade administrativa.

Nessa seara, a 1.ª Seção do STJ (Superior Tribunal de Justiça) autorizou o acesso aos dados do cartão corporativo do Governo Federal que pertencia a ex-chefe da representação da Presidência da República em São Paulo, Rosemary Nóvoa de Noronha.

44

Revista Veja: Disponível em : <http://veja.abril.com.br/230108/p_047.shtml> Acesso em: 27 nov. de 2014.

Diante das denúncias sobre as despesas pagas por via de cartão corporativo, o jornalista Thiago Herdy, do Globo solicitou a Presidência o extrato completo do cartão utilizado pela servidora.

Em resposta negativa a solicitação da reportagem, a empresa e o jornalista impetraram mandado de segurança junto ao Superior Tribunal de Justiça – STJ sustentado o direito de informação.

Para o relator do caso, Napoleão Nunes Maia Filho, o não fornecimento dos documentos e das informações a respeito dos gastos efetuados com o cartão corporativo do Governo Federal, com o detalhamento solicitado, constitui violação ilegal do direito líquido e certo da empresa e do jornalista de terem acesso à informação de interesse coletivo, assegurado pela Constituição e regulamentado pela Lei 12.527/11 (Lei de Acesso à Informação). E ainda enfatizou: “Inexiste justificativa para manter em sigilo as informações solicitadas, pois não se evidencia que a publicidade de tais questões atente contra a segurança do presidente e vice-presidente da República ou de suas famílias, e nem isso ficou evidenciado nas informações da Secretaria de Comunicação”.

2.5. CPMI dos Cartões Corporativos

Diante da onda de denúncia na imprensa, restou aprovação no Congresso Nacional, em fevereiro de 2008, a constituição de uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito - CPMI, com a finalidade de investigar o uso do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, também conhecidos por cartões corporativos, por integrantes da Administração Federal, denominados ecônomos, ou seja, pessoas incumbidas da administração de contas.

EMENTA: Requerem, a criação de Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, com a finalidade de investigar o uso do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF (Cartões Corporativos) por integrantes da Administração Pública Federal, denominados ecônomos.

A Comissão Parlamentar Mista de Inquérito - CPMI dos Cartões Corporativos foi criada a partir do Requerimento de nº 02, de 2008-CN de autoria do Deputado Carlos Sampaio de outros parlamentares das duas Casas do Congresso.

Na justificativa do Requerimento, os autores enfatizaram a importância do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF “como mecanismo eficaz e utilizado pelos países importantes no mundo”. Além disso, ressaltam os autores que o Cartão é eficiente instrumento de

gestão: 45

“De início, necessário se faz consignar que o instituto do cartão corporativo é um instrumento eficiente e eficaz na desburocratização de ações emergenciais e essenciais do Governo Federal, utilizado nas modernas gestões dos mais importantes países do mundo. Portanto, que fique claro, ab initio, que o objetivo desta CPMI não é voltar-se contra o Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF, mas sim, apurar os desvios e abusos no seu uso.” (...)

“Essa agilidade, não só permitiria a punição dos responsáveis, mas também restabeleceria a credibilidade deste importante e eficiente instrumento de gestão que é o cartão corporativo.”

O Relator afirma que a justificativa do Requerimento tenta induzir as pessoas ao erro. A justificativa relaciona o aumento do uso do cartão com gastos irregulares. “Em outras palavras, disseram que o aumento ocorreu porque teria acontecido muitas irregularidades, o que não é verdade”.

“O que esta Comissão pôde apurar é que as poucas despesas chamadas de irregulares, publicadas muitas vezes pela imprensa (tal como no caso da tapioca de R$ 8,30, ou do gasto em free-shop ou do almoço com autoridades estrangeiras), foram equívocos que aconteceram em proporções semelhantes em todo o período 1998-2007 e em quase todos os ministérios”.

Em depoimento a Comissão, o Ministro Orlando Silva falou sobre as irregularidades que foram identificadas em suas prestações de contas referentes ao uso do cartão de pagamento, especialmente as despesas com alimentação e hospedagem.

De acordo com o Ministro, o valor de R$ 8,30, relativo ao pagamento de uma refeição em Brasília, já havia sido devolvido em outubro de 2007, muito tempo antes da sua divulgação pela imprensa.

A CGU realizou auditoria nas despesas com o cartão do Ministro entre os anos de 2006 e 2008, e identificou problemas com as prestações de contas do Ministro Orlando, dentre eles, as despesas com alimentação e com hospedagem (vide Anexo 3):

“Quanto à alimentação, o Ministro teria de ressarcir a União de R$ 6.907,86, pelo fato de os pagamentos terem sido realizados em valores considerados superiores aos previstos para alimentação de apenas uma pessoa.

No dia 29/07/2007, o Ministro gastou quase R$

45

Senado Federal: Arquivos. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/comissoes/documentos/SSCEPI/RelatorioFinalCartoes.pdf > Acesso em : 27 nov. de 2014

4.000,00 em refeições. A CGU determinou a devolução do valor considerado excessivo, R$ 2.000,00.

Quanto à hospedagem, os problemas estão relacionados com o pagamento de despesas com terceiros, no total de R$ 1.489,19”.

O total a ser ressarcido pelo Ministro, de acordo com a Controladoria, é R$ 8.405,35 Como o Ministro dos Esportes já havia feito um depósito a favor da União no valor de todos os seus gastos com seu cartão, no valor de R$ 34.378,37, cerca de R$ 26 mil serão devolvidos ao Ministro.

A ex-ministra Matilde Ribeiro utilizou o Cartão de Pagamento em muitas viagens que fez pelo País. Com isso, contratou serviços de locação de veículos, quando o correto seria proceder a licitação. Assim como adquiriu produtos em um free-shop com o Cartão de Pagamento, no valor R$ 461,16, segundo Matilde, feita por engano:

“E, com isso, quero dizer a vocês houve uma troca de cartões. Eu tenho um cartão pessoal na mesma cor e na mesma bandeira do Cartão de Pagamento do Governo Federal”.

A Controladoria realizou auditoria relativa ao uso do Cartão de Pagamento por parte da ex-ministra Matilde, na qual fez uma série de recomendações à ex-ministra e solicitou esclarecimentos para que fossem justificados os seguintes gastos (vide anexo 4):

“Os comprovantes analisados evidenciam que as despesas foram realizadas sempre em viagens da ex-Ministra, por modalidade de suprimento de fundos – CPGF, em conformidade com as disposições constantes do Decreto n.º 6.258/2007.”

“Locação de Veículos - Locação de automóveis e serviços similares.

Alimentação - Restaurantes e similares; bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas; lanchonetes, casas de chá, de sucos e similares; e serviços ambulantes de alimentação.

Hospedagem – Hotéis e estabelecimentos similares.

Outras Despesas - Transporte aéreo de passageiros regular; e loja duty free de aeroporto”.

No entanto, foram apontado problemas referente ao pagamento de horas extras para motorista, serviço utilizado durante as muitas locações de veículos. Considerou que a ex-ministra apresente justificativas para esse pagamento excessivo, no valor de quase R$ 20 mil.

Após meses de trabalho, o Relator da CPMI Deputado Luiz Sérgio determinou a realização de

auditoria dos gastos com suprimento de fundos de todos os ministérios para identificar eventuais impropriedades na aplicação dos recursos públicos. Bem como da elaborado do Relatório Final da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito – CPMI, no qual se concluiu pela formulação de dezenas de providências:

a) restrição total aos saques;

b) padronização na prestação de contas e investimento no controle interno;

c) preferência pela licitação por tomada de preços e outros meios de compra mais vantajosos;

d) fixação de limites para gastos com diárias de hospedagem;

e) admissão de despesas de hospedagem e alimentação em viagem apenas fora da sede do órgão do titular do cartão;

f) impedimento do uso do cartão em determinados tipos de estabelecimentos (motéis, choperias, casas de entretenimento, casas de massagem, termas, salão de beleza, free shops e academias de ginástica);

g) limite diário para despesas;

h) identificação própria do CPGF, diferenciando-o dos demais cartões do gênero;

i) detalhamento de informações no SIAFI;

j) consolidação da legislação sobre suprimento de fundos;

l) licitação para escolha do agente financeiro do CPGF;

m) proposta de devolução em dobro dos valores glosados pelo Tribunal de Contas, além de outras penas administrativas; e

n) estabelecimento de critérios e condições para concessão de CPGF e limitação a único cartão por titular.

O relatório final da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito – CPMI, foi aprovada por 14 votos a 7. Ademais, o relatório não sugere o indiciamento de nenhum ecônomo. O voto separado da oposição, que pede o indiciamento de ministros, não chegou a ser analisado.

Vale ressalta que o Cartão de Pagamento, como meio de operacionalização de despesas de suprimento de fundos, apresenta significativas vantagens comparando-se com a sistemática por meio das Contas Tipo “B”. No entanto, conforme

analisado pela CPMI, há necessidade de correções e aperfeiçoamentos, com destaque para o controle eficaz dos gastos realizados por meio de saques (vide anexo 5).

2.6. Sugestões para aperfeiçoamento

O intuito desta análise é apresentar sugestões de contribuição para o aumento da disponibilidade e facilidade de acesso à informação sobre a movimentação do cartão corporativo.

Diante da análise apresentadas pela CPMI quanto a utilização do suprimento de fundos, no qual via de regra, mediante o CPGF (faturas) e somente na impossibilidade de seu uso, pela via tradicional (saque).

O Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF é um cartão de crédito emitido por instituição financeira autorizada (Banco do Brasil), precedido de limite de utilização do cartão, ou seja, do crédito que o suprido pode fazer jus. A utilização poderá ser efetiva se houver saldo suficiente para atendimento da respectiva especificada em nota de empenho em nome do suprido ou da unidade gestora. Enquanto que o Cartão de Pagamento do Governo Federal via Suprimento de Fundos – precede de disponibilização de recurso financeiro a servidor que irá aplicá-lo e depois prestar contas do que foi gasto. Requer prévio empenho e tem-se o registro de despesa antes que ele ocorra, caracterizando um adiantamento. Este é utilizado para execução de despesa quando não for possível aguardar o seu processamento normal (empenho-liquidação-pagamento), e não puder ser submetido ao procedimento licitatório, em decorrência do seu caráter de urgência (vide anexo 5).

Nesse sentido, um aspecto positivo dessa CPMI, que a sua só notícia de criação em decorrência das irregularidades noticiadas pela imprensa, no início de 2008, e consequentemente com a alteração na legislação por meio do Decreto n° 6.370/2008, que dispõe sobre os novos critérios para realização de despesas com suprimento de fundos, em especial a extinção das contas Tipo B, a obrigatoriedade do uso do cartão e a definição de limite para saques em espécie.

No entanto o que se percebe, que quando se realiza uma despesa na modalidade saque, se perdia automaticamente a transparência. Ademais, verifica-se que embora o saque fosse previsto como exceção, uma vez que a regra básica é o faturamento (CPGF) direto, a compra direta no estabelecimento afiliado, os saques eram usados como regra. Foi então quando a Controladoria Geral da União passou a sustentar, no seio do Governo, a necessidade de se alterar a regulamentação, de modo a limitar o uso do cartão

para modalidade saque, estabelecendo um limite percentual ou de outra natureza. Disso resultou, em 2008, o Decreto 6.370, que foi além da proposta original. Além de vedar o saque como regra, e permitir o saque apenas em situações especiais, em cada Ministério, mediante autorização expressa do respectivo Ministro, o Presidente da República foi além, e, no Decreto de fevereiro de 2008, acabou completamente com as contas tipo B, proibindo-as, o que dá um acréscimo, um ganho de transparência infinitamente maior ao suprimento de fundos.

Outro ponto positivo, em medida adotada pela Casa Civil da Presidência da República, em novembro de 2008, no qual, baixou uma portaria limitando os saques com cartão corporativo a 10% das despesas anuais, percentual bem inferior ao previsto.

A ausência de justificativas e tampouco autorização do ordenador de despesas, na forma de utilização do CPGF na modalidade saque, em desobediência ao contido na Macrofunção SIAFI 02.11.21, “que exige que a cada concessão de suprimento de fundos, seja qual for o meio de pagamento, deverá haver a identificação da motivação do ato, esclarecendo as demandas da unidade, e a definição de valores compatíveis com a demanda, vinculando o gasto com o suprimento de fundos”.

No entanto, as medidas propostas pelo SIAFI, tem por finalidade identificar quem gasta (quantos e quais são os supridos), quanto pode ser gasto (por Unidade Gestora e por portador) e quanto foi gasto.

A partir desse mecanismo de consulta, as informações sobre a movimentação financeira de suprimento de fundos será consideravelmente maior, viabilizando mais transparência nos gastos públicos.

3. Conclusão

O objeto do presente artigo é discorrer acerca da responsabilidade com o gasto público, assim como da sua inter-relação com o cartão corporativo governamental, crê-se que o presente artigo tenha cumprido seu papel, que possa auxiliar, mesmo que singelamente, todos aqueles que sobre o tema pretendam se debruçar.

Um dos grandes entraves do Poder Público se reflete no regime de contratação, uma vez que ele, diversamente do particular, não pode livremente comprar um bem; contratar um serviço ou a execução de uma obra, sujeitando as normas de licitação.

No entanto, entre as hipóteses de

dispensabilidade de licitação, fundada no pequeno valor de compras e serviços é que entra o suprimento de fundos (ou adiantamento) uma vez que propicia ao servidor numerário para realizar despesas que, em razão da sua natureza ou urgência, não possam se sujeitar ao processamento normal.

As hipóteses de concessão de suprimentos de fundos previstas no Decreto nº 93.872/86, artigo 45, incisos I, II e III (Lei nº 4.320/64, art. 68), dispõem a quem é possível à concessão de suprimentos de fundos, sempre precedida de empenho na dotação própria. Sendo essas despesas eventuais e de pronto pagamento; as quais possuem caráter sigiloso, assim como aquelas inferiores ao limite fixado pela Portaria nº 95, de 2002, do Ministério da Fazenda, podem se submeter a tal regime.

O suprimento de fundos é pago via Cartão de Pagamento do Governo federal – CPGF. Apesar de sua eficiência no pagamento de despesas e nas suas vantagens de propiciar um melhor gerenciamento e fiscalização das despesas de pequeno vulto. A priori, os cartões corporativos parecem muito bem regulados. Mas a posteriori, percebem-se possíveis irregularidades nas prestações de contas, dificultando uma maior transparência.

Conforme visto, são inegáveis os benefícios advindos com a implantação do Cartão de Pagamento do Governo federal – CPGF. Cabe salientar, que o cartão veio para facilitar o dia-a-dia da administração pública e de seus servidores, proporcionando um ganho à administração pública no quesito agilidade, mas dificultando no quesito transparência.

Conquanto se verifica a deficiência desta Comissão Parlamentar Mista de Inquérito- CPMI dos cartões corporativo, tendo em parte por decisões meramente políticas.

Em um Estado Democrático de Direito tudo que lhe cabe deve ser público, ressalvadas “aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”, conforme alude o inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal.

Cabe observar que a precondição do gasto sigiloso seja que o órgão tenha tal caráter. Eventualmente, sob invocação de sigilo, despesas comuns como de compras para o uso da primeira dama, do Presidente da República e dos Ministros de Estado, vem sendo alegadas como questões de segurança nacional para não revelar a natureza de inúmeros dos gastos feitos com os cartões corporativos. Uma vez, que a regra é a publicidade, que decorre do caput do art. 37 da Constituição Federal, ou seja, não permite quaisquer despesas sem observância dos

princípios da publicidade e da transparência.

Percebe-se que nesta busca pela transparência, o TCU tem se mostrado peça fundamental ao apontar irregularidades nas prestações de contas, porém, a participação do Ministério Público e da população, neste combate é de grande importância, já que essa Comissão Parlamentar Mista de Inquérito- CPMI deixou a desejar.

Diante de tal constatação, surge o questionamento – tais instrumentos possuem condições de proporcionar a transparência da gestão fiscal?

Conclui-se, que não se pode constatar a efetividade da transparência se esta depender somente dos instrumentos da Lei de Responsabilidade Fiscal e do SIAFI, tendo em vista a característica de sua linguagem. Para se concretizar, exigirá da Administração Pública esforços para sua implementação, podendo ocorrer com a divulgação simplificada dos gastos públicos, com a ampla divulgação de documentos, que possibilitarão maior transparência.

Visto que o princípio da responsabilidade fiscal pode-se enaltecer sua dimensão ética, ao permitir que se conheça da gestão dos recursos não apenas por parte dos órgãos de controle, mas pela sociedade. Em outas palavras, os instrumentos não substitui o valor ético. O que deve ocorrer é uma soma de boa instrumentalidade com a moral.

Não se pode permitir a cultura do “rouba, mas faz”, generalizando que todos os políticos roubam, logo, que assuma o que rouba, mas faça.

4. Agradecimentos

A nossa Orientadora, Prof. Kadidja Leadebal pelo incentivo, simpatia e presteza no auxílio às atividades e discursões sobre o andamento e normalização deste artigo.

A todos os professores, em especial Gianpaolo Machado Lage, pelo carinho, dedicação e entusiasmo demostrado ao longo do curso.

A todos os meus colegas, em especial Camila Costa, Carolina Costa, Larissa Almeida e Kamylla Mendes, pelo carinho e presteza demostrado ao longo do curso.

A todos os meus colegas de trabalho, em especial Clóvis Tadashi, Elian Ribeiro, Luciana Delgado, Marilei Sacardi e Marivone Sacardi, pelo incentivo e pela paciência demonstrada ao longo do curso.

A minha família: em especial Dona Thereza Gonçalves, Eugênio Couto, Manuel Couto, Margarete Couto e Sr. Arcelino Couto, sem os quais este artigo não teria a mesma qualidade.

E, finalmente, a Deus, pela oportunidade e pelo privilégio em compartilhar tamanha experiência.

Referências:

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2 - BRASIL, Constituição Federal (1988).

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_______, Decreto 93.872, de 23 de dezembro de 1986 (alterado pelo decreto nº 7.372, de 2010 redação,

em seu art. 47).

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44, de 14 de março de 2006, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão).

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<http://fgvprojetos.fgv.br/publicacao/cadernos-fgv-projetos-no-15-lei-de-responsabilidade-fiscal-historicos-e-

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<http://www4.serpro.gov.br/imprensa/publicacoes/tema-1/antigas%20temas/tema_194/materias/siafi> Aces-

so em: 21 nov. de 2014

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2014(PL nº 2, de 2013 – CN). Disponível em:

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<http://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/superavit> Acesso em: 26 nov. de 2014.

23 - Tesouro Nacional: Instrução Normativa. Disponível em:

<http://www3.tesouro.gov.br/legislacao/download/siafi/IN_03_2001.pdf > Acesso em: 21 nov. de 2014

24 - Tribunal de Contas da União: Acórdão: Disponível em: <https://contas.tcu.gov.br/juris> Acesso em: 30

nov. de 21014

ANEXO 1 - Limite para Concessão de Suprimento de Fundo

Concessão de Suprimento de Fundos

(qualquer tipo)

Suprimento

Tradicional* Suprimento via CPGF*

Obras e serviços de engenharia R$ 7.500,00 (art. 1º, I) R$ 15.000,00 (art. 1º, § 1º)

Compras e demais serviços R$ 4.000,00 (art. 1º, II) R$ 8.000,00 (art. 1º, § 1º)

Despesas de pequeno vulto Suprimento

Tradicional Suprimento via CPGF

Obras e serviços de engenharia R$ 375,00 (art. 2º,

caput) R$ 1.500,00 (art. 2º, § 1º)

Compras e demais serviços R$ 200,00 (art. 2º,

caput) R$ 800,00 (art. 2º, § 1º)

* Exceto nos casos expressamente autorizados por Ministro de Estado ou autoridade de nível hierárquico

equivalente, desde que caracterizada a necessidade em despacho fundamentado (§ 3º do art. 1º da Portaria - MF

95/2002).

ANEXO 2 - Portal da Transparência

*Fonte: Portal da Transparência

ANEXO 3 - Valores Inelegíveis Lançados no CPGF

Problemas 2006 2007 2008 Total

Despesas de

alimentação

realizadas fora de

Brasília

R$ 2.199,98 R$ 4.601,03 R$ 106,85 R$ 6.907,86

Despesas de

alimentação

realizadas em

Brasília

- R$ 8,30 - R$ 8,30

Despesas com

Hospedagem que

ensejaram

esclarecimento

R$ 2,00 - R$ 1.079,94 R$ 1.081,94

Despesas com

hospedagem de

mais de uma

pessoa

- R$ 407,25 - R$ 407,25

Total R$ 2.201,98 R$ 5.016,58 R$ 1.186,79 R$ 8.405,35

*Fonte: CGC

ANEXO 4 - Despesas Realizadas

Grupos Transações

Quantidade

Transações

%

Valores

R$

Valores

%

Locação de

Veículos

102 39,7% R$ 127.703,25 74,5%

Alimentação 81 31,5% R$ 5.504,23 3,2%

Hospedagem 72 28,0% R$ 37.800,45 22,0%

Outras Despesas 2 0,8% R$ 511,16 0,3%

Total 257 100% R$ 171.556,09 100%

*Fonte: CGC

ANEXO 5 - Demonstração do Cartão Corporativo

*Fonte: SIAFI

*Fonte: SIAFI (Cartão de Pagamento do Governo Federal – cartão de crédito emitido por instituição financeira

autorizada (Banco do Brasil), precedido de limite de utilização do cartão, ou seja, do crédito que o suprido pode fazer

jus).

*Fonte: SIAFI (Cartão de Pagamento do Governo Federal via Suprimento de Fundos - utilizado para execução

de despesa quando não for possível aguardar o seu processamento normal (empenho-liquidação-pagamento), e não

puder ser submetido ao procedimento licitatório, em decorrência do seu caráter de urgência).