Embed Size (px)
Citation preview
1
A IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLO
INTERNO NO SETOR PÚBLICO:
o caso do Politécnico de Leiria
António José SIMÕES, [email protected] Luís LIMA SANTOS, [email protected]
Instituto POLITÉCNICO DE LEIRIA
Área temática da comunicação: A6 - Controlo de Gestão no Setor Público/Setor Privado |
A12 - Auditoria no Setor Público
Palavras-chave: Sistema de Controlo Interno; Auditoria Interna; Administração Pública; POC-
Educação; SNC-AP.
Metodologia de Investigação: Qualitativa, abordagem crítica de estudo de caso.
2
RESUMO
O regime jurídico das instituições de ensino superior (IES) em Portugal, consagrado desde
20071, confere-lhes autonomia patrimonial, administrativa e financeira face ao Estado, sem
prejuízo da ação fiscalizadora da tutela e do Governo; em favor da transparência, cabe-lhes o
dever de informação ao Estado como garantia de estabilidade orçamental, bem como o dever
de informação interna e à comunidade, de forma acessível e rigorosa, sobre a sua situação
financeira.
Portanto, os órgãos de gestão administrativa e financeira das instituições de ensino superior
portuguesas suportam muitas das suas decisões, em regra, na informação preparada e submetida
às entidades de supervisão. A confiança e integridade da informação contabilística para o apoio
à tomada de decisão, assume maior relevância em conjunturas de recessão financeira e de
austeridade socioeconómica; a utilização económica e eficiente dos recursos depende,
maioritariamente, do controlo dos pilares do sistema contabilístico de informação: orçamental,
patrimonial e financeira, tesouraria e analítica.
O presente artigo, de índole profissional, explica a implementação do sistema de controlo
interno, importante instrumento de gestão que serve de base para toda a atividade de controlo
da Administração Pública e que deriva do poder e do dever que a administração detém sobre os
seus próprios atos e agentes. O resultado é a partilha a experiência de trabalho do Gabinete de
Auditoria e Controlo Interno de uma instituição de ensino superior com cerca de 11.000 alunos
e 1.250 colaboradores2: o Politécnico de Leiria. As conclusões incluem questões para discussão,
apontam implicações da atual situação de transição e perspetivas de pesquisa futura.
Palavras-chave: Sistema de Controlo Interno; Auditoria Interna; Administração Pública; POC-
Educação; SNC-AP.
1 Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro. 2 Dados de 2015.
3
INTRODUÇÃO
Num ambiente de transformações sociais profundas, a globalização da economia e o inerente
aumento da competitividade exigem que as organizações reajustem os sistemas de gestão e
controlo de forma a dar resposta aos objetivos delineados.
A administração pública, com especial ênfase para as universidades e politécnicos, estão
igualmente expostos à pressão de um eficaz e eficiente modelo de governação assente nos
dinheiros públicos, que permita alinhar a estratégia definida com o risco associado; é neste
contexto de constante pressão do escrutínio dos órgãos de fiscalização que a função do controlo
interno surge como instrumento fundamental de apoio à gestão.
De acordo com Lima Santos et al. (2013; 2) os países do sul da Europa têm vivido uma
conjuntura particularmente difícil em virtude das sucessivas medidas de austeridade impostas
pelos governos dos últimos anos, ao abrigo de programas de ajustamento económico e
financeiro, com significativos impactos no ambiente económico e financeiro; em acréscimo, o
agravamento da recessão e a quebra de confiança nos mercados, nas empresas e nos
particulares, teve reflexos no aumento do desemprego e na redução do rendimento disponível
das famílias, com consequências na diminuição do consumo privado e do investimento público
e na contração do PIB.
De acordo com os mesmos autores (idem) à redução do financiamento por via de sucessivos
orçamentos de contenção, acrescem os efeitos da curva demográfica que justificam a
diminuição de estudantes no ensino superior, com perda direta de financiamento com receitas
próprias, causando enormes dificuldades aos órgãos de governo e aos órgãos de gestão das
universidades e politécnicos, tal como atesta o ensino superior português.
Os órgãos de governo das Instituições de Ensino Superior3 públicas portuguesas são o Conselho
Geral, o Reitor (universidades) ou Presidente (institutos politécnicos) e o Conselho de Gestão;
este último, enquanto órgão de gestão, tem como competências a gestão administrativa,
patrimonial e financeira da instituição, bem como a gestão dos recursos humanos; para além
das dificuldades de obtenção de financiamento, os Conselhos de Gestão suportam a dificuldade
adicional da dispersão da legislação, em sede de diversos domínios e com objetivos de controlo
e verificação da legalidade do financiamento disponibilizado às entidades públicas.
Neste contexto, reveste-se de grande importância a existência de um sistema de informação
contabilística que permita a monitorização do equilíbrio orçamental e da superioridade das
3 Nos termos dos Estatutos do Politécnico de Leiria (MCTES, 2008) existem, ainda, os seguintes órgãos: Fiscal
Único (nomeado pela Governo), o Conselho Académico, o Conselho para a Avaliação e Qualidade e o
Provedor do Estudante.
4
receitas perante as despesas, que garanta a legalidade e a regularidade financeira (inscrição
orçamental, cabimento e adequada classificação) da despesa e o cumprimento dos princípios de
economia, eficiência e eficácia.
O cumprimento da legalidade e da regularidade financeira é possível com um adequado
controlo interno, o qual procura garantir as boas práticas de gestão e procedimentos, bem como
o cumprimento das políticas determinadas pela gestão.
O controlo interno é obrigatório no sector público, designadamente no setor da educação como
se depreende do ponto 2.9 do POC-Educação (MFE, 2000) e do artigo 9.º do DL n.º 192/2015,
que aprova o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (MF,
2015).
O Politécnico de Leiria cumpre esta determinação pois dispõe de um sistema de controlo interno
(SCI) que, para além da referida obrigatoriedade legal, serve de instrumento de apoio à gestão.
No IPLeiria, a implementação do SCI é assegurada pelo Conselho de Gestão, com o apoio do
Gabinete de Auditoria e Controlo Interno ao qual compete analisar e verificar os ativos dos
serviços centrais e das unidades orgânicas, a legalidade e a regularidade das operações, a
integralidade e exatidão dos registos contabilísticos, a execução dos planos e políticas
superiormente definidas, a eficácia da gestão e a qualidade da informação.
Com base no exposto, este artigo profissional pretende apresentar a implementação do SCI de
uma IES e, tendo em consideração a evolução doutrinária na gestão pública, traçar desafios
para um futuro, cada vez mais presente, com a transição do POC-Educação para o SNC-AP.
REVISÃO DE LITERATURA
No sentido de dar resposta ao desafio proposto, a revisão de literatura que a seguir se apresenta
incide sobre as seguintes áreas: a reforma da gestão pública em Portugal; conceito, objetivos e
princípios base de controlo interno; controlo interno no sector público; e controlo interno nas
instituições de ensino superior.
Reforma da gestão pública em Portugal
Lima Santos et al. (2013, 4-5) destaca a reforma da gestão pública em Portugal, na década de
90, assente na publicação de sucessivos diplomas legais, em diversos domínios:
A Lei de Bases da Contabilidade Pública4 (LBCP), que estabelece os princípios e
normas do regime financeiro, do controlo orçamental e da contabilização das receitas e
despesas da Administração Central.
4 Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.
5
O Regime de Administração Financeira do Estado5 (RAFE), que define os princípios
gerais da autonomia administrativa e financeira e consagra os princípios de economia,
eficiência e eficácia dos organismos do Estado e dos seus gestores; refere, no seu artigo
53.º n.º 1 a) que a gestão orçamental dos serviços e organismos abrangidos é controlada
através do autocontrolo pelos órgãos competentes dos próprios serviços e organismos.
A Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas6 (LOPTC), que sujeita a
legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas, bem como a prestação de
contas e a responsabilidade financeira e sancionatória, ao poder fiscalizador do Tribunal
de Contas.
O Plano Oficial de Contabilidade Pública7 (POCP), que cria as condições necessárias
para a integração das várias vertentes contabilísticas, como sendo a informação
orçamental, patrimonial e analítica, como base de uma contabilidade pública moderna
que consiga dar resposta às necessidades de gestão constituindo-se, assim, como um
instrumento fundamental para as entidades públicas.
O Plano Oficial de Contabilidade Pública para o Sector da Educação8 (POC-Educação)
que, na sequência do POCP, integra as dimensões orçamental, patrimonial e analítica
numa contabilidade pública que constitua um instrumento de apoio aos órgãos de
decisão e demais utilizadores da informação, em sede de contas individuais e
consolidadas; estabelece, ainda, a estrutura do relatório de gestão.
A Lei de Enquadramento Orçamental9 (LEO), que estabelece as disposições gerais e
comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público
administrativo.
O Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior10 (RJIES), que regula a
constituição, as atribuições e a organização das IES, o funcionamento e a competência
dos seus órgãos e, ainda, a tutela e fiscalização pública do Estado sobre as mesmas.
Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso11 (LCPA), que aprova as regras
aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades
públicas.
5 Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho. 6 Lei n.º 98/97, de 26 de agosto. 7 Decreto-Lei n.º 232/97 de 3 de setembro. 8 Portaria n.º 794/2000, de 20 de setembro.
9 Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, e respetivas atualizações. Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro. 10 Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.
11 Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, cujos procedimentos de aplicação e de operacionalização da prestação de
informação foram aprovados pelo Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho.
6
Os Diplomas de Execução Orçamental12 (DEO), que definem as disposições de
execução do Orçamento do Estado em cada ano civil e económico.
Para além dos referidos diplomas legais assumem especial importância quanto ao controlo
interno:
Sistema de Controlo Interno da administração financeira do Estado13, nos termos do
qual o sistema de controlo interno compreende os domínios orçamental, económico,
financeiro e patrimonial e visa assegurar o exercício coerente e articulado do controlo
no âmbito da Administração Pública.
Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC)14, entidade administrativa independente a
funcionar junto do Tribunal de Contas, que desenvolve uma atividade de âmbito
nacional no domínio da prevenção da corrupção e infrações conexas.
Recomendação n.º 1/2009 do CPC15, relativa à elaboração e aplicação de planos de
prevenção de riscos de corrupção e infrações conexas, a qual é dirigida aos órgãos
dirigentes máximos das entidades gestoras de dinheiros, valores ou património públicos,
seja qual for a sua natureza, administrativa ou empresarial, de direito público ou de
direito privado.
Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP)16,
com obrigatoriedade da sua adoção a partir de 2017; o artigo 9.º do diploma que aprova
o SNC-AP refere que “o sistema de controlo interno a adotar pelas entidades públicas
engloba, designadamente, o plano de organização, as políticas, os métodos e os
procedimentos de controlo, bem como todos os outros métodos e procedimentos
definidos pelos responsáveis que contribuam para assegurar o desenvolvimento das
atividades de forma ordenada e eficiente, incluindo a salvaguarda dos ativos, a
prevenção e deteção de situações de ilegalidade, fraude e erro, a exatidão e a integridade
dos registos contabilísticos e a preparação oportuna de informação orçamental e
financeira fiável”; acrescenta que “o sistema de controlo interno tem por base sistemas
adequados de gestão de risco, de informação e de comunicação, bem como um processo
de monitorização que assegure a respetiva adequação e eficácia em todas as áreas de
intervenção”.
12 Diploma de execução do OE-2015: Decreto-Lei n.º 36/2015, de 9 de março. 13 Decreto-Lei n.º 166/98, de 25 de junho. 14 Lei n.º 54/2008, de 4 de setembro. 15 Publicada no DR, 2.ª série, n.º 140, de 22 de julho. 16 Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro.
7
Conceito, objetivos e princípios base de controlo interno
Ao longo dos últimos anos diversos organismos nacionais e internacionais definiram controlo
interno.
No plano internacional:
O Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission define o
controlo interno como “um processo, efetuado por pessoas da direção, da gestão e outro
pessoal, designado para fornecer uma razoável certeza acerca do cumprimento dos
objetivos quanto à eficácia e eficiência das operações, à fiabilidade dos relatórios e
contas e ao cumprimento das leis e regulamentos.” (COSO, 1992); a mesma organização
vem, mais tarde, associar a gestão de riscos ao processo de controlo interno (COSO,
2013).
O American Institute of Certified Public Accountants (AICPA) apresentou, por via
Securities Exchange Act de 1934, a primeira definição de controlo interno, reconhecida
pela Security and Exchange Commission: “O controlo interno compreende um plano de
organização e coordenação de todos os métodos e medidas adotadas num negócio a fim
de garantir a salvaguarda de ativos, verificar a adequação e confiabilidade dos dados
contabilísticos, promover a eficiência operacional e encorajar a adesão às políticas
estabelecidas pela gestão.” (SEC, 2003).
A International Organisation of Supreme Audit Institutions define controlo interno
como um “processo integral e dinâmico que se adapta constantemente às alterações com
que a organização se depara”; acrescenta que “o auditor, ao determinar o âmbito e o
domínio da auditoria, deve analisar e avaliar a fiabilidade do controlo interno”
(INTOSAI, 2004).
O Institute of Internal Auditors identifica controlo interno como “qualquer ação
empreendida pela gestão e outros membros da entidade, para aperfeiçoar a gestão do
risco e melhorar a possibilidade de alcance dos seus objetivos e metas.” (IIA, 2009).
Em termos nacionais:
O diploma que aprova o sistema de controlo interno da administração financeira do
Estado refere, no seu artigo 2.º n.º 2, que “o controlo interno consiste na verificação,
acompanhamento, avaliação e informação sobre a legalidade, regularidade e boa gestão,
relativamente a atividades, programas, projetos, ou operações de entidades de direito
público ou privado, com interesse no âmbito da gestão ou tutela governamental em
8
matéria de finanças públicas, nacionais e comunitárias, bem como de outros interesses
financeiros públicos nos termos da lei.” (MF, 1998).
O manual de auditoria do Tribunal de Contas, volume I, define controlo interno como
sendo “uma forma de organização que pressupõem a existência de um plano e de
sistemas coordenados destinados a prevenir a ocorrência de erros e irregularidades ou a
minimizar as suas consequências e a maximizar o desempenho da entidade no qual se
insere.” (TC, 1999).
A Diretriz de Revisão / Auditoria n.º 410, da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas
refere, no seu ponto 4, que "sistema de controlo interno significa todas as políticas e
procedimentos (controlos internos) adotados pela gestão de uma entidade, que
contribuam para a obtenção dos objetivos da gestão de assegurar, tanto quanto
praticável, a condução ordenada e eficiente do seu negócio, incluindo a aderência às
políticas da gestão, a salvaguarda de ativos, a prevenção e deteção de fraude e erros, o
rigor e a plenitude dos registos contabilísticos, o cumprimento das leis e regulamentos
e a preparação tempestiva de informação financeira credível.” (OROC, 2000).
São geralmente aceites como objetivos do controlo interno:
a confiança e integridade da informação;
a conformidade com as políticas, planos, procedimentos, leis e regulamentos;
a salvaguarda de ativos;
a utilização económica e eficiente dos recursos; e
a realização dos objetivos estabelecidos para as operações ou programas.
De igual forma, é nacional e internacionalmente reconhecido que o controlo interno é composto
pelos seguintes princípios base:
A segregação de funções, que tem como finalidade evitar que à mesma pessoa sejam
atribuídas duas ou mais funções incompatíveis com o objetivo de impedir ou, pelo
menos dificultar a práticas de erros ou irregularidades ou a sua dissimulação.
O controlo das operações, relacionado com a verificação/conferência das operações que,
de acordo com o referido sobre a segregação de funções, deve ser efetuado por pessoas
diferentes das que estiveram envolvidas na sua realização ou registo; são exemplos de
controlo das operações: as inspeções periódicas à tesouraria ou a realização de
reconciliações bancárias.
9
A definição de autoridade e responsabilidade, de forma clara e rigorosa. Devem estar
claramente definidos os níveis de autoridade e responsabilidade, bem como as funções
que a cada colaborador cabe desempenhar.
A competência do pessoal, o qual deve possuir as habilitações literárias e técnicas como
também a experiência profissional necessária ao desempenho das suas funções.
O registo dos factos contabilísticos que visa assegurar uma conveniente verificação da
ligação entre os diferentes serviços, acelerar o processo de registo das operações e
fornecer a informação com rapidez, precisão e clareza aos responsáveis, no exercício da
sua atividade gestora. Com este princípio encontram-se associados dois requisitos
fundamentais, são eles: cumprimento das regras contabilísticas; os comprovativos ou
documentos equivalentes justificativos, os quais devem estar numerados
sequencialmente e, se existir documentos anulados, estes devem ser arquivados, não
sendo destruídos.
Morais e Martins (2013, 31) consideram adequado que qualquer sistema de controlo interno
inclua os seguintes tipos de controlo:
Prevenção, que impedem a ocorrência de factos indesejáveis (controlos à priori);
Deteção, que detetam os factos indesejáveis e promovem as correções (controlos à
posteriori);
Direção ou orientação, que servem para encorajar factos desejáveis;
Correção, que retifica problemas identificados;
Compensação, que servem para compensar fraquezas identificadas noutras áreas de
controlo.
Apresentamos, na tabela seguinte, exemplos destes tipos de controlos:
Tabela 1 – Tipos de controlo
Prevenção Deteção Correção Orientação Compensação
Obrigar a duas
assinaturas em
todos os
pagamentos.
Elaborar
reconciliações
bancárias.
Relatórios de
artigos obsoletos.
A administração de
uma entidade,
como forma de
criar uma boa
imagem local, dá
indicações aos
dirigentes para
contratarem mão-
de-obra local.
Os totais das
vendas por produto
registados pela área
comercial podem
ser cruzados com o
total dos créditos
das vendas na
contabilidade.
Obter lista de
fornecedores,
devidamente
aprovada.
Efetuar
conciliações de
extratos de contas
com terceiros.
Relatórios de
atrasos de cobrança
de dívidas.
Estabelecer
determinados
requisitos para o
recrutamento do
pessoal.
O total dos salários
processados pelo
departamento de
pessoal pode ser
cruzado com o total
dos créditos feitos à
10
segurança social
pela contabilidade.
Confrontar as
faturas com as
guias de receção
antes de autorizar o
pagamento.
Efetuar contagens
físicas.
Relatórios de
atrasos de
pagamentos a
fornecedores e
outros credores.
Criar regulamentos
internos na
entidade.
Os valores das
entradas registadas
pelo armazém pode
ser cruzado com a
contabilidade
através da
conciliação da
conta de compras.
Verificar a exatidão
aritmética das
faturas antes do
pagamento.
Observar a
distribuição de
salários numa base
de amostragem.
Relatórios dos
cheques do pessoal,
não descontados.
Criar instruções
para os documentos
em circulação na
entidade.
Adotar um sistema
de vigilância de
controlo de
entradas na fábrica.
Solicitar certidões
de dívidas.
Lista de
reclamações de
clientes.
Fonte: Adaptado de Morais e Martins (2013)
Controlo interno no setor público
O controlo interno é essencial ao funcionamento e à concretização dos objetivos de qualquer
entidade. No âmbito de um sistema de informação contabilística é importante identificar e
avaliar, de forma inequívoca, o sistema de controlo interno.
Os serviços públicos devem dispor de um sistema de controlo interno atuante em duas vertentes,
a administrativa e a financeira ou contabilística:
a vertente administrativa ocupa-se dos procedimentos e registos relacionados com o
processo de decisão que conduzem às autorizações das transações e operações;
a vertente financeira ou contabilística a proteção dos ativos e a fidedignidade dos
registos contabilísticos.
O controlo interno nas instituições de ensino superior
De acordo com o estabelecido no n.º 1 do artigo 2.º da Portaria n.º 794/2000 (MFE, 2000), o
“POC-Educação é obrigatoriamente aplicável a todos os organismos do Ministério da
Educação, bem como aos organismos autónomos sob sua tutela que não tenham a natureza,
forma e designação de empresa pública”.
Este subsistema contabilístico obriga à aprovação de um sistema de controlo interno, definido
nos termos do ponto 2.9 da referida Portaria, que a seguir se enuncia:
2.9.1 – As entidades contabilísticas obrigadas a utilizar o POC-Educação adotarão um
sistema de controlo interno, políticas, métodos, técnicas e procedimentos de controlo,
bem como quaisquer outros a definir pelos respetivos órgãos de gestão.
2.9.2 – O sistema de controlo interno compreende um conjunto de procedimentos
tendentes a garantir:
11
A salvaguarda dos ativos;
O registo e atualização do imobilizado da entidade;
A legalidade e regularidade das operações;
A integridade e a exatidão dos registos contabilísticos;
A execução dos planos e políticas superiormente definidas;
A eficiência da gestão e qualidade da informação;
A imagem fiel das demonstrações financeiras.
2.9.3 – O sistema de controlo interno deverá incluir princípios básicos que lhe dão
consistência e que são:
Segregação de funções;
O controlo das operações;
A definição de autoridade e de responsabilidade;
O registo metódico dos factos.
A partir de 2017, com a obrigatoriedade de adoção do preconizado no SNC-AP, o sistema de
controlo interno deverá passar a englobar: o plano de organização, as políticas, os métodos e os
procedimentos de controlo, métodos e procedimentos definidos pelos responsáveis que
contribuam para assegurar o desenvolvimento das atividades de forma ordenada e eficiente,
incluindo a salvaguarda dos ativos, a prevenção e deteção de situações de ilegalidade, fraude e
erro, a exatidão e a integridade dos registos contabilísticos e a preparação oportuna de
informação orçamental e financeira fiável (MF, 2015a).
O sistema de controlo interno terá por base sistemas adequados de gestão de risco, de
informação e de comunicação, bem como um processo de monitorização que assegure a
respetiva adequação e eficácia em todas as áreas de intervenção.
METODOLOGIA
A metodologia utilizada foi a abordagem crítica da designada investigação qualitativa em
ciências sociais, designadamente em contabilidade e controlo de gestão (Major et al., 2009),
através da apresentação e discussão de um estudo de caso que resulta da experiência em funções
profissionais (posto de trabalho), como estratégia para permitir um conhecimento mais
profundo sobre a prática e contribuir para o desenvolvimento da teoria em que assentam os
sistemas de informação e controlo; os mesmos autores (idem) defendem que, embora os
profissionais possam agir de forma consciente para mudar as circunstâncias, é reconhecido
12
pelos investigadores que as suas capacidades para proceder à mudança são limitadas por
sistemas de hegemonia política, económica e social.
No mesmo sentido, Yin (2009) defende o estudo de caso como uma abordagem adequada a
utilizar na investigação em contabilidade e auditoria.
ESTUDO DE CASO
Neste capítulo, apresenta-se a visão da implementação do SCI no Politécnico de Leiria.
Organização institucional
Para a concretização da sua missão, o Politécnico de Leiria está estruturado em unidades
orgânicas de ensino e investigação (6), unidades orgânicas de investigação (1), unidades
orgânicas de transferência e valorização do conhecimento (1), unidades orgânicas de formação
(3), unidades de investigação (12), unidades de investigação em cooperação com outras IES (4)
e unidades funcionais de ação social e apoio ao estudante (2).
A Presidência dirige um conjunto de serviços de apoio técnico e administrativo às suas
atividades, de entre os quais: Planeamento e Desenvolvimento Estratégico; Imagem e
Comunicação; Recursos Humanos; Jurídicos; Financeiros; Auditoria e Controlo Interno;
Académicos; Mobilidade e Cooperação Internacional; Informáticos; Técnicos; e
Documentação.
Gabinete de Auditoria e Controlo Interno
Ao Gabinete de Auditoria e Controlo Interno (GACI) compete analisar e verificar os ativos dos
serviços centrais e das unidades orgânicas do IPLeiria, a legalidade e a regularidade das
operações, a integralidade e exatidão dos registos contabilísticos, a execução dos planos e
políticos superiormente definidos, a eficácia da gestão e a qualidade da informação. O GACI
depende diretamente do Presidente do IPLeiria.
Dimensões do sistema de informação
A configuração do sistema de informação do IPLeiria pretende dar resposta às seguintes
necessidades17:
Controlo da execução (orçamental);
Evolução de rubricas e indicadores económico-financeiros (patrimonial);
17 Entre parêntesis as dimensões contabilísticas.
13
Apurar custos e proveitos das atividades intermédias e finais, para obter resultados dos
centros de responsabilidade e justificar e apoiar a tomada de decisões (analítica);
Submissão da Conta de Gerência ao Tribunal de Contas (orçamental, patrimonial e
analítica);
Submissão do Relatório de Atividades e Contas, individuais e consolidadas, aos órgãos
de governo do IPL (orçamental, patrimonial e analítica);
Gestão de riscos, enquanto objetivo coletivo de identificação de riscos e de adoção de
medidas de prevenção, no sentido da transparência dos processos e do apoio à política
interna de boas práticas de gestão que estimulam a confiança e coesão institucional e
que promovem a boa utilização dos dinheiros públicos.
Figura 2 – As dimensões do sistema de informação
Fonte: Elaboração Própria.
Implementação do sistema de controlo interno
A implementação de um sistema de controlo interno numa organização, seja por exigência legal
ou por necessidade de gestão, é uma tarefa marcante que envolve expetativas e dúvidas de
natureza humana e que, por representar algo considerado novo, requer quebra de paradigmas e
mudanças de comportamento que não raramente geram resistência e dúvidas quanto ao sucesso
da sua implementação.
A decisão de implementar um sistema de controlo interno deve passar por uma análise, pois
depende de uma série de variáveis, como a cultura organizacional, tamanho da instituição,
especificidades da atividade, etc.
14
Seguidamente, descrevem-se as fases da implementação do sistema de controlo interno no
Politécnico de Leiria.
1.ª Fase – levantamento e registo do SCI
Para se efetuar o levantamento do sistema de controlo interno existente, seguiu-se a
determinação do Tribunal de Contas de análise de documentos escritos, nomeadamente: da
legislação, regulamentos e normas internas; dos objetivos da entidade; dos organogramas legais
e reais; e da estrutura da entidade que, normalmente, compreende:
A identificação e descrição de funções;
As principais delegações de competências/responsabilidades;
O número de trabalhadores;
Os manuais de procedimentos ou descritivos dos métodos de funcionamento, incluindo
os sistemas administrativo, contabilístico e financeiro;
Os dados relativos às principais operações financeiras, incluindo as dotações
orçamentais dos três últimos exercícios; e
A informação contabilística e financeira relevante.
Como formas de revisão e levantamento dos sistemas de controlo interno foram utilizados: a
entrevista e o questionário (check list); como métodos de descrição dos sistemas de controlo
interno foram utilizados: a narrativa, o fluxograma e a forma mista; como formas de registo do
sistema de controlo interno: o questionário, a narrativa, o fluxograma e a forma mista.
2.ª Fase – documentação
Nesta fase, organizou-se a documentação que identifica as áreas responsáveis pela produção da
informação. A documentação a ter em conta para a identificação é, designadamente, legislação,
regulamentos e normas internas; organogramas / manuais de descrição de funções, de
responsabilidades e delegações de competências; sistemas administrativos, contabilísticos e
financeiros implantados; e dados relativos às principais operações.
3.ª Fase – reuniões técnicas
Nesta fase foram realizadas as reuniões técnicas com os responsáveis de setor.
4.ª Fase – identificação de requisitos
Fase em que se procedeu à análise dos documentos de identificação de requisitos por áreas de
controlo interno.
5.ª Fase – validação
Fase da validação das funcionalidades com os responsáveis dos setores.
15
Após a avaliação sobre a adequação do levantamento e registo de controlo interno, foram
avaliados os procedimentos adotados para a prevenção e deteção de erros e irregularidades em
tempo útil.
Manual de Controlo Interno
O Manual de Controlo Interno (MCI) do IPLeiria foi elaborado no estreito cumprimento dos
métodos e procedimentos de controlo legalmente consagrados.
No cumprimento do POC-Educação o MCI compreende a salvaguarda dos ativos, o registo e
atualização do imobilizado da entidade, a legalidade e regularidade das operações, a integridade
e a exatidão dos registos contabilísticos, a execução dos planos e políticas superiormente
definidas, a eficiência da gestão e qualidade da informação e a imagem fiel das demonstrações
financeiras.
O MCI não constitui apenas uma ferramenta para permitir evitar erros, irregularidades ou
fraudes, mas é também um instrumento muito importante para a tomada de decisões, com vista
ao cumprimento da legislação e ao cumprimento das metas traçadas, garantindo que os recursos
sejam aplicados de forma eficiente e eficaz.
É, ainda, um instrumento escrito que permite normalizar e adaptar a toda a instituição os
mesmos métodos de trabalho e funcionamento. Sendo o documento em que está expresso o
conjunto de normas e procedimentos de controlo interno a respeitar, os circuitos documentais
desenhados e as regras jurídicas aplicáveis.
Pelos atos que violem o disposto no MCI e respetivos procedimentos, respondem as direções
das Unidades Orgânicas ou Serviços, por si e pelos seus subordinados, sem prejuízo de posterior
responsabilidade pessoal e disciplinar do autor do ato.
O MCI pode ser alterado por deliberação do Conselho de Gestão do Politécnico de Leiria,
sempre que razões de eficiência e eficácia o justifiquem. As dúvidas de interpretação e os casos
omissos serão resolvidos por deliberação do Conselho de Gestão.
O Politécnico de Leiria aprovou a 1.ª edição do MCI em 2008, cuja preparação teve em conta
os requisitos legais, nomeadamente os constantes do POC-Educação, com os devidos
ajustamentos às especificidades próprias do ensino superior, aquando da sua preparação. Esta
1.ª edição incluía os procedimentos de controlo interno nas seguintes áreas: receita, despesa,
operações de tesouraria, cadastro e inventário dos bens e auditoria interna. Continha os
seguintes procedimentos: PCI-R-001 Receita; PCI-R-002 Receitas com emissão de faturas;
PCI-D-001 Fundo de Maneio; PCI-D-002 Aquisição de bens e serviços inferiores a 4987,98€;
16
PCI-D-003 Processamento de Abonos; PCI-D-004 Ajudas de custo; PCI-D-005 Contratos de
tarefa e avença; PCI-D-006 Aquisição de bens e serviços; PCI-D-007 Processo de empreitadas;
PCI-D-008 Seguros; PCI-OT-001 Operações de tesouraria; PCI-CI-001 Cadastro e inventário
dos bens; PCI-OFE-001 Operações de fim de exercício; PCI-ACI-001 Auditoria e controlo
interno.
Com o passar do tempo, porém, esta 1.ª edição tornou-se desadequada e, em 2012, foi
necessário proceder à respetiva atualização, tendo sido aprovada a 2.ª edição do MCI
(http://www.ipleiria.pt/ipleiria/informacao-de-gestao/), que integra princípios e procedimentos
de controlo interno a adotar, com o objetivo de apoiar a gestão dos recursos públicos de acordo
com a lei e com os requisitos de economia, eficiência e eficácia.
Estrutura do MCI
O MCI do Politécnico de Leiria, está estruturado por artigos referentes às disposições pelas
quais se rege, à caraterização da instituição, ao controlo interno e aos procedimentos de controlo
interno; é aplicável a todos os serviços abrangidos por ele e vincula todos os colaboradores do
IPLeiria.
O MCI inclui três princípios básicos que lhe dão consistência: a segregação de funções; o
controlo das operações; e a definição de autoridade e de responsabilidade.
Na definição das funções de controlo e na nomeação dos respetivos responsáveis o MCI atende:
À identificação das responsabilidades funcionais;
Aos circuitos obrigatórios dos documentos e às respetivas verificações;
Ao cumprimento dos princípios da segregação de funções, nomeadamente para
salvaguardar a separação entre o controlo físico e o processamento dos correspondentes
registos.
Os documentos que integram processos administrativos, todos os despachos e informações
sobre eles exarados e os documentos do sistema contabilístico devem sempre identificar os
dirigentes e demais trabalhadores que os subscrevem, bem como a qualidade em que o fazem,
de forma legível.
O MCI instituí os procedimentos de controlo interno, estruturados nas seguintes cinco áreas de
controlo interno: Receita; Despesa (pessoal; bens e serviços; empreitadas; património); Outras
operações; Prestação de contas; e Auditoria.
Área Procedimento de Controlo Interno (PCI)
Receita
PCI-R-01 – Receita: propinas, taxas, emolumentos e outros
PCI-R-02 – Receita: candidaturas on-line
PCI-R-03 – Receita: com emissão de venda a dinheiro
PCI-R-04 – Receita: com emissão de fatura
17
PCI-R-05 – Receita: prestação de serviços à comunidade
PCI-R-06 – Receita: vales
PCI-R-07 – Receita: projetos
PCI-R-08 – Receita: Orçamento do Estado
Despesa
PCI-D-01 – Despesa: pessoal - processamento de abonos.
PCI-D-02 – Despesa: pessoal - ajudas de custo e transporte
PCI-D-03 – Despesa: bens e serviços - fundo de maneio
PCI-D-04 – Despesa: bens e serviços - ajuste direto simplificado
PCI-D-05 – Despesa: bens e serviços - ajuste direto
PCI-D-06 – Despesa: bens e serviços - concurso público
PCI-D-07 – Despesa: empreitadas
PCI-D-08 – Despesa: património - cadastro e inventário dos bens
PCI-D-09 – Despesa: património - abate dos bens
Outras operações PCI-O-01 – Operações extraorçamentais
PCI-O-02 – Reposições
Prestação de contas PCI-PC-01 – Operações de fim de exercício
PCI-PC-02 – Contabilidade analítica
Auditoria PCI-A-01 – Auditoria interna
Com as alterações impostas pela adequação do sistema de informação ao SNC-AP o IPLeiria
está a implementar a 3.ª edição do MCI.
CONCLUSÕES
Desde 2008 que o IPLeiria dispõe de sistema de controlo interno transposto para um manual
que é acolhido em todos os níveis hierárquicos da gestão. Após 5 anos de prática, foi aprovada
uma 2.ª edição que, com o SNC-AP terá 5 anos de vigência.
A experiência de implementação do sistema de controlo interno justifica-se muito para além do
imperativo legal; o seu objetivo mais elevado deve ser o valor que ela agrega à entidade.
Conclusões
As principais conclusões deste artigo de estudo de caso são:
O sistema de controlo interno do IPLeiria observa a segregação de funções, o controlo
das operações, a definição de autoridade / responsabilidade e o registo sistemático dos
factos.
O sistema de controlo interno do IPLeiria reflete o absoluto comprometimento dos
órgãos de gestão e a competência do pessoal, o qual deve possuir as habilitações
literárias e técnicas como também a experiência profissional necessária ao desempenho
das suas funções, são fatores determinantes para o seu sucesso.
A monitorização do sistema de controlo interno do IPLeiria, designadamente dos
procedimentos, é assegurada pelo GACI e pelos responsáveis dos Serviços, tem por base
18
um sistema adequado de gestão de riscos (Plano de Gestão de Riscos), e permite garantir
a respetiva atualização, adequação e eficácia em todas as áreas de intervenção.
Perante o exposto neste trabalho conclui-se que o sistema de controlo interno deve estar
presente em todas as instituições de ensino superior público, atuando de forma preventiva em
todas as suas funções: administrativa, jurídica, orçamental, contabilística, financeira,
patrimonial, académica e recursos humanos.
O sistema de controlo interno deverá ser objeto de um processo de monitorização que assegure
a respetiva adequação e eficácia.
Perspetivas de pesquisa futura
A sensibilidade e aprendizagem adquiridas permitem sugerir algumas linhas para pesquisa em
estudos futuros, por exemplo:
Grau de implementação do sistema de controlo interno nas instituições de ensino
superior portuguesas.
Comparação entre procedimentos existentes nos sistemas de controlo interno das
instituições de ensino superior portuguesas.
Análise da execução dos benefícios esperados com a implementação do sistema de
controlo interno.
Análise evolutiva das recomendações dos relatórios do Tribunal de Contas, relacionadas
com os sistemas de controlo interno.
19
BIBLIOGRAFIA
AR - Assembleia da República (2015) Lei n.º 151/2015, que aprova a Lei de Enquadramento
Orçamental; in Diário da República – 1.ª Série, n.º 178, de 11 de setembro.
(2012) Lei n.º 8/2012, que aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos
pagamentos em atraso das entidades públicas; in Diário da República – 1.ª Série, n.º 37, de
21 de fevereiro.
(2008) Lei n.º 54/2008, que aprova o Conselho de Prevenção da Corrupção; in Diário da
República – 1.ª Série, n.º 171, de 4 de setembro.
(2007) Lei n.º 62/2007, que aprova o Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior;
in Diário da República – 1.ª Série, n.º 174, de 10 de setembro.
(2001) Lei n.º 91/2001, que aprova a Lei de Enquadramento Orçamental; in Diário da
República – I Série-A, n.º 192, de 20 de agosto.
(1997) Lei n.º 98/97, que aprova a Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas;
in Diário da República – I Série-A, n.º 196, de 26 de agosto.
(1990) Lei n.º 8/90, que aprova a Lei de Bases da Contabilidade Pública; in Diário da
República – I Série, n.º 43, de 20 de fevereiro.
COSO - Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (1992) Internal
Control - Integrated Framework; guidance on internal control.
(2013) Enterprise Risk Management - Integrated Framework; guidance on internal control.
CPC - Conselho de Prevenção da Corrupção (2009) Recomendação n.º 1/2009, de 1 de julho
de 2009, sobre planos de gestão de riscos de corrupção e infrações conexas; in
http://www.cpc.tcontas.pt/documentos/recomendacoes/recomendacao_cpc_20090701.pdf
SEC – Securities and Exchange Commission (2003) Internal Control over Financial Reporting;
final rule, in https://www.sec.gov/rules/final/33-8238.htm#P126_18159.
IIA - The Institute of Internal Auditors (2009) Practice Advisory 2130.A1 - Control,
International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing, in
http://www.theiia.org/.
INTOSAI - International Organization of Supreme Institutions (2004) INTOSAI GOV n.º 9100
- Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector.
IPLeiria - Instituto Politécnico de Leiria (2014) Plano de gestão de riscos 2014-2015; Leiria,
outubro de 2014.
(2012) Manual de controlo interno, 2.ª edição; Leiria, outubro de 2012.
(2008) Manual de controlo interno, 1.ª edição; Leiria, junho de 2008.
20
LIMA SANTOS, Luís et al. (2013) A utilidade da informação contabilística na gestão das
instituições de ensino superior em Portugal - o caso do Instituto Politécnico de Leiria, in
Actas del VII Congreso Iberoamericano de Contabilidad de Gestión y IX Congreso
Iberoamericano de Administración Empresarial y Contabilidad, ISBN: 978-84-695-7256-
6, Valencia (Espanha), disponível em http://hdl.handle.net/10400.8/1266.
MAJOR, Maria João; VIEIRA, Rui et al. (2009) Contabilidade e Controlo de Gestão – Teoria
Metodologia e Prática, Escolar Editora.
MCTES - Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (2008) Despacho Normativo n.º
35/2008, que aprova os Estatutos do Instituto Politécnico de Leiria; in Diário da República,
2.ª série, n.º 139, de 21 de julho.
MF - Ministério das Finanças (2015a) Decreto-Lei n.º 192/2015, que aprova o Sistema de
Normalização Contabilística para as Administrações Públicas; in Diário da República – 1.ª
Série, n.º 178 de 11 setembro.
(2015b) Decreto-Lei n.º 36/2015, que estabelece as disposições necessárias à execução do
Orçamento do Estado para 2015; in Diário da República – 1.ª Série, n.º 47, de 9 de março.
(1998) Decreto-Lei n.º 166/98, que institui o sistema de controlo interno da administração
financeira do Estado; in Diário da República – I Série-A, n.º 144, de 25 de Junho.
(1997) Decreto-Lei n.º 232/97, que aprova o Plano Oficial de Contabilidade Pública; in
Diário da República – I Série-A, n.º 203, de 3 de setembro.
(1992) Decreto-Lei n.º 155/92, que aprova o Regime de Administração Financeira do
Estado; in Diário da República – I Série-A, n.º 172, de 28 de julho.
MFE - Ministérios das Finanças e da Educação (2000) Portaria n.º 794/2000, que aprova o
Plano Oficial de Contabilidade para o Setor da Educação; in Diário da República – I Série-
B, n.º 218, de 20 de setembro.
MORAIS, Georgina; MARTINS, Isabel (2013) Auditoria Interna: Função e Processo, 4.ª
edição; Lisboa, Áreas Editora.
OROC - Ordem dos Revisores Oficiais de Contas (2000) Diretriz de Revisão / Auditoria n.º
410 – Controlo Interno; Lisboa, maio de 2000.
(1998) Diretriz de Revisão / Auditoria n.º 510 – Prova de Revisão / Auditoria; Lisboa, abril
de 1998.
TC - Tribunal de Contas (1999) Manual de Auditoria e Procedimentos, volume I; Lisboa.
YIN, R. (2009) Case study research: design and methods, 4th edition, Sage Publications;
Califórnia.
