A Problemática Da Constituição Dirigente

8/12/2019 A Problemtica Da Constituio Dirigente

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Revista de Informao Legislativa36

princpios e diretrizes sob os quais devemformar-se a unidade poltica e as tarefas doEstado, mas no se limita a ordenar apenasa vida estatal, regulando tambm as basesda vida no-estatal3.

A Constituio de 1988 uma constitui-o dirigente, pois define, por meio daschamadas normas constitucionais progra-mticas4, fins e programas de ao futurano sentido de melhoria das condiessociais e econmicas da populao5. Namesma linha das Constituies anterioresde 1934 e 1946, a Constituio de 1988construiu um Estado Social, ao englobarentre as suas disposies as que garantem a

funo social da propriedade (artigos 5

,XXIII, e 170, III), os direitos trabalhistas(artigos 6 a 11) e previdencirios (artigos194, 195 e 201 a 204), alm de uma ordemeconmica fundada na valorizao dotrabalho humano e na livre iniciativa, tendopor objetivo assegurar a todos existnciadigna, conforme os ditames da justiasocial (art. 170). Conforme assinalou PauloBonavides6, a partir da Constituio de1988, o Estado passou no apenas a conce-der, mas a fornecer os meios de garantir eefetivar os direitos sociais (entre outros,mandado de segurana coletivo, mandadode injuno e inconstitucionalidade poromisso).

2. Do Estado Liberal ao Estado SocialO Estado Liberal, segundo, entre outros,

o Professor Fbio Comparato, esttico,conservador, cuja nica tarefa a de government by law, isto , produzir direito,por meio da edio de leis7. Os mecanismosde freios e contrapesos, alm de impediremo Estado de fazer o mal, isto , ameaar asliberdades e garantias individuais, tambmo impedem de empreender polticas ouprogramas de ao a longo prazo, revelando,

assim, a inadequao estrutural dos poderespblicos nesse tipo de Estado8.A grande mudana ocorreu com a

superao do Estado de Direito formal peloEstado Social de Direito. A suposta anti-

nomia entre Estado de Direito e EstadoSocial tem um carter ideolgico de que areestruturao democrtico-social no podeser feita por meio do Estado de Direito,refletindo a idia de que a Constituiorepresenta uma limitao do poder estru-tural, devendo os fins poltico-sociais seremrelegados para a administrao, sendo oEstado Social, conseqentemente, contrrios liberdades individuais.

Nesse sentido, destaca-se a posio do jurista conservador alemo Ernst Forsthoff,que diz serem incompatveis o Estado deDireito e o Estado Social no plano de umamesma constituio9 e destaca que o Estado

Social deve limitar-se ao mbito administra-tivo, no podendo alar-se categoriaconstitucional, pois a Constituio no leisocial, devendo, alm de tudo, ser breve10. OEstado Social de Direito no , para Forsthoff,um conceito jurdico, no sentido em que deleno podem ser deduzidos direitos e deveresconcretos, nem instituies jurdicas11. Essesargumentos se assemelham em muito aosdaqueles que defendem a desconstituciona-lizao de inmeras matrias da nossaConstituio, pois, alm de ser detalhistaem excesso, muito extensa, com muitosartigos. Ao que parece, para eles, os nossosproblemas resumem-se ao fato de a Consti-tuio possuir 200 ou 20 artigos...

Para Lus Roberto Barroso, no hqualquer justificativa a esse tipo de argu-mento. O grande exemplo invocado nadefesa de um texto mais enxuto, a Consti-tuio norte-americana, foi fruto de condi-es conjunturais e histricas nicas. Almdisso, embora o texto da Constituio tenhapermanecido praticamente inalterado (comexceo das Emendas), ocorreram material-mente inmeras mudanas constitucionaismediante a jurisprudncia. Para ele, os quedefendem a adoo do modelo constitucio-nal americano como soluo prolixi-

dade dos nossos textos constitucionaisso, na melhor das hipteses, ingnuos12.Na realidade, segundo Paulo Bonavides, aConstituio tornou-se mais volumosagraas preocupao de dotar certos


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sua Constituio so os melhores guardiesda liberdade. A Constituio no poderestringir-se ao Estado, deve ser a leifundamental tambm da sociedade20.

As teorias redutoras da Constituio amero instrumento de governo so insufi-cientes, pois hoje se constata que organizare racionalizar os poderes pressupe algumamedida material para o exerccio dessespoderes. Passa-se a se exigir a fundamen-tao substantiva para os atos dos poderespblicos. Tradicionalmente, essa funda-mentao material dada essencialmentepelos direitos fundamentais. A fundamen-tao pode limitar-se a princpios, denomi-

nados por Canotilho princpios materiaisestruturantes (Estado de Direito, Demo-cracia, Repblica), ou estender-se impo-sio de tarefas e programas que os poderespblicos devem concretizar. A constitu-cionalizao de tarefas torna mais impor-tante a legitimao material, embora nosubstitua (e nem deveria) a luta poltica.Esse problema de legitimao gera o fen-meno da dinamizao da Constituio,expresso na consagrao de linhas dedireo, na tendncia para sujeitar os rgosde direo poltica execuo de imposiesconstitucionais e na constitucionalizaodos direitos econmicos e sociais. A Cons-tituio deixa de ser instrumento de gover-no, definidor de formas e competncias parao exerccio do poder, insistindo-se na pro-gramtica (tarefas e fins do Estado)21.

As tarefas e fins do Estado inseridos notexto constitucional e os princpios consti-tucionais so propostas de legitimaomaterial da Constituio de um pas. Acompreenso material da Constituiopassa pela materializao dos fins e tarefasconstitucionais. Se o Estado constitucionaldemocrtico no se identifica apenas com oEstado de Direito formal e quer legitimar-secomo Estado Social, surge o problema daConstituio dirigente, que passa pelaquesto da legitimao alm dos limitesformais do Estado de Direito, baseando-setambm na transformao social, na distri-buio de renda e na direo pblica do

processo econmico22. A Constituio deixade ser apenas do Estado, para ser tambmda sociedade.

A dualidade marca as discusses emtorno da Constituio, contrapondo a idiade sociedade civil e liberdade (mercado) idia de sociedade e igualdade (Estado). Aoinvs de considerarmos esses pontos comoabsolutos, devemos ter em mente que oproblema da Constituio dirigente umproblema de transformao da realidade.Quando se questiona a Constituio diri-gente e sua matriz programtica, ope-sesempre a Constituio-garantia, instrumen-to de governo. O problema est em como

deve ser conformada a realidade: se essaadequao deve estar explcita ou no notexto constitucional. No podemos deixarde destacar que todas as constituiespretendem, implcita ou explicitamente,conformar globalmente o domnio polticomediante a sua atuao. Hoje abandona-seo ordenamento majoritariamente repressivoe afirmam-se novas funes do Direito, deconduo e incentivo do processo social23.

4. Eficcia e efetividade do programaconstitucional

Os problemas da Constituio no soapenas os derivados da ordenao doslimites e competncias, mas tambm os defundamentao da ordem jurdica. Indepen-dentemente da funo de dar forma eprocedimento atuao estatal (a Consti-tuio jurdica tambm uma Constituiopoltica), a fixao adquire sentido materialquando relacionada a determinados fins. bvio que uma constituio apenas defini-dora de competncias e garantidora deliberdades formais atinge mais facilmente oideal de efetividade imediata. Uma consti-tuio programtica, por sua vez, torna maistransparente a vinculao dos rgos dedireo poltica ao fornecer linhas deatuao e direo. A Constituio enquantolei fundamental tende a refletir a interdepen-dncia do Estado e da sociedade (ela estatal e social). De acordo com Canotilho, o


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Braslia a. 36 n. 142 abr./jun. 1999 39

sentido normativo de uma constituioconcebe-se como prospectivamente orien-tado, sem fechar o sistema, pois no apenas o garantidor do existente, mas deveser o esboo do porvir24.

O carter programtico suscita proble-mas especficos que pem em jogo a foranormativa da Constituio, pois implica quese confie a concretizao a instnciaspolticas, dependendo da vontade dosdetentores do poder poltico25. A amplitudee a indeterminao do texto constitucionalno supe, segundo Konrad Hesse, aincapacidade da Constituio para regulara vida do Estado e da sociedade. Segundo

ele, a Constituio no se limita a deixarmatrias abertas, mas a estabelecer, comcarter vinculante, o que no pode ficaraberto e indeterminado, alm de estabeleceros procedimentos por meio dos quaispodem ser decididas as questes abertas26.

O pensamento constitucional tradicio-nal, de acordo com Konrad Hesse, estmarcado pelo isolamento entre norma erealidade, dando-se nfase em uma ou outradireo. Assim, chega-se a uma normadespida de elementos de realidade ou a umarealidade sem elementos normativos. Anorma constitucional no tem existnciaautnoma em face da realidade. Sua essn-cia reside na vigncia e na pretenso deeficcia (a situao regulada pretende serconcretizada na realidade), que no podemser separadas das condies histricas. graas a essa pretenso de eficcia que aConstituio vai procurar ordenar e confor-mar a realidade. A Constituio adquirefora normativa na medida em que lograrealizar essa pretenso de eficcia27.

A eficcia pode ser compreendida tantono sentido jurdico quanto no social. Noprimeiro caso, diz respeito possibilidade jurdica de aplicao da norma, ou seja, aqualidade de produzir, mais ou menos,

efeitos jurdicos ao regular situaes oucomportamentos. No segundo, trata-se daconformidade das condutas norma, isto ,se ela foi realmente observada28. A eficciada lei, para Marcelo Neves, abrange situa-

es das mais variadas (observncia29,execuo30, aplicao e uso do direito),podendo ser compreendida genericamentecomo concretizao normativa. Para ele, esseprocesso sofre bloqueios sempre que ocontedo do texto legal positivado forrejeitado, desconsiderado ou desconhecidonas diversas interaes da sociedade31.Detentoras de eficcia jurdica, as normasprogramticas tm, assim, possibilidade deter alcanados os seus objetivos, ou seja,possuem perspectiva de efetividade32, ou naspalavras de Crmen Lcia Antunes Rocha:

Os efeitos da norma constitucio-nal, contudo, so sempre plenos, vale

dizer, o que nela se contm e se consti-tuiu efetivvel33. J a efetividade, ou eficcia social, refere-

se implementao do programa finalsticoque orientou a atividade legislativa. A normas ser efetiva quando seu objetivo foralcanado por fora de sua eficcia (obser-vncia, aplicao, execuo, uso), ou seja,quando ocorrer a concretizao do comandonormativo no mundo real34.

5. Constituio dirigente e deciso poltica

As constituies dirigentes, como anossa de 1988, vm sendo duramentecriticadas nos ltimos tempos. O grandedebate travado diz respeito continuidadeou no de um modelo de desenvolvimentocentrado no Estado intervencionista. Emtermos jurdicos, surgem os grandes defen-sores da desconstitucionalizao e dadesregulamentao. Em 1982, Canotilho j tratava do tema:

A desconstitucionalizao dematrias em nome de uma desesta-dualizao e desregulamentaomostra as conseqncias a que umaapressada crtica contra a juridiciza-o conduz: aquela a desestaduali-zao prope a substituio danormatividade constitucional pelaeconomicizao da poltica e davinculao jurdica do sistema poltico


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pelas leis econmicas; esta a des-regulamentao pede a minimiza-o da vinculao jurdica dos finspolticos para tornar mais claudicanteo estatuto poltico-social j alcanado(direitos dos trabalhadores, medidassociais, garantias de qualidade devida)35.

Uma das crticas mais comuns feitas concepo de constituio dirigente a de otexto constitucional promover de tamanhaforma o dirigismo estatal que estaria preten-dendo substituir o processo de decisopoltica. Nesse sentido, afirma Diogo deFigueiredo Moreira Neto:

O caminho do desenvolvimentoinstitucional s estar aberto quandoas frmulas impositivas de polticaspblicas forem varridas da Constitui-o, abrindo espao para que se pos-sa praticar uma autntica democraciade escolhas de como queremos ser go-vernados e no apenas de escolha dequem queremos que nos governe36.

A Constituio dirigente no estabeleceuma linha nica de atuao para a poltica,reduzindo a direo poltica execuo dospreceitos constitucionais, ou seja, substituia poltica. Pelo contrrio, ela procura, antesde mais nada, estabelecer um fundamentoconstitucional para a poltica, que devemover-se no mbito do programa constitu-cional. Dessa forma, a Constituio dirigen-te no substitui a poltica, mas se torna asua premissa material. O poder estatal umpoder com fundamento na Constituio, eseus atos devem ser considerados constitu-cionalmente determinados. Inclusive, aono regular inmeras questes (afinal,nenhuma constituio pode-se pretendercompleta ou perfeita), cabe discussopoltica solucion-las. A funo da Consti-tuio dirigente a de fornecer uma direopermanente e consagrar uma exigncia de

atuao estatal37

.A definio dos fins do Estado no podenem deve derivar da vontade polticaconjuntural dos governos38. Os fins polticossupremos e as tarefas do Estado encontram-

se normatizados na Constituio. Afinal, aConstituio legitima o poder poltico doEstado. O programa constitucional no tolhea liberdade do legislador ou a discriciona-riedade do governo, nem impede a reno-vao da direo poltica e a confrontaopartidria. Essa atividade de definio delinhas de direo poltica tornou-se ocumprimento dos fins que uma repblicademocrtica constitucional fixou em simesma. Cabe ao governo selecionar e especi-ficar sua atuao a partir dos fins constitu-cionais, indicando os meios ou instrumentosadequados para a sua realizao39.

Segundo Cristina M. M. Queiroz:

No obstante, o direito constitu-cional no abrange o todo. O legisla-dor constitucional encontra-se, defacto, na impossibilidade de preverqual o tratamento das relaes consti-tucionais futuras no quadro de umasociedade cambiante e mutvel emmatria de valores. Mas tal no oimpede de conformar e sancionar(:legitimar), nomologicamente, atotalidade da relao de vida poltica.A poltica encontra-se submetida a umcomplexo sistema de imposies elimitaes constitucionais. Da sua con-formidade ou desconformidade com aparametricidade da norma constitu-cional depende em larga medida a ques-to da sua constitucionalidade40.

6. A nova anlise de Canotilho e aResponsabilidade Social Jos Joaquim Gomes Canotilho, em sua

ltima obra,Direito Constitucional e Teoria daConstituio, afirma que o problema funda-mental da constituio na atualidade o desaber ponderar as medidas liberais e estataisque devem informar o texto constitucionalpara que a Constituio continue sendo odocumento fundamental dares publica semse converter em instrumento totalizador comconcepes unidimensionais do Estado e dasociedade41.

Revendo posies anteriores, Canotilhodefende que a Constituio deve evitar


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converter-se em lei da totalidade social, parano perder sua fora normativa42. Afirmaque os textos constitucionais de cunhodirigente (como a Constituio portuguesade 1976 e a brasileira de 1988) perderam acapacidade de absorver as mudanas einovaes da sociedade, no podendo maisintegrar o todo social, tendendo a exerceruma funo meramente supervisora dasociedade, no mais diretiva. As constitui-es dirigentes padeceriam de uma crisede reflexividade, ou seja, no mais conse-guiriam gerar um conjunto unitrio derespostas, dotado de racionalidade ecoerncia, s cada vez mais complexas

demandas e exigncias da sociedade. Aeficcia das constituies cada vez maiscontestada43, podendo fazer com que pas-sem a ser consideradas meramente comoconstituies simblicas44.

A Constituio, para Canotilho, no temmais capacidade para ser dirigente. Deve,assim, limitar-se a fixar a estrutura eparmetros do Estado e estabelecer osprincpios relevantes para a sociedade45. Ossistemas jurdico e poltico, assim, nopodem mais ter a pretenso de supremaciae universalidade sobre os outros sistemassociais (como o econmico)46, ou seja, nopodem mais pretender regul-los de maneiraeficaz.

Grande parte das crticas ao modelo deEstado e de constituio existentes hoje proveniente de teorias como a teoria do

direito reflexivo.Grosso modo, essa teoria tempor fundamento o postulado de que oEstado e seus instrumentos jurdico-norma-tivos no mais tm capacidade de regular acomplexidade da sociedade contempornea.Diante dessa incapacidade do Estado, aprpria sociedade busca reduzir a suacomplexidade por meio da diferenciaointerna em vrios sistemas, cada um delesatuando em reas determinadas e auto-organizando suas estruturas, ordenamento,identidade, etc. Essa diferenciao dasociedade em vrios sistemas faz com queno haja mais necessidade das normasgerais e padronizadoras do Estado. Alm

disso, nenhum sistema pode pretenderdirigir a sociedade como um todo, o queinvalida as pretenses do Direito, do Estadoe da Poltica de promoverem a integraosocial. O ordenamento jurdico passaria aser um ordenamento de coordenao,viabilizando a autonomia dos sistemas paramaximizar sua racionalidade interna.Embora no possa impor solues para ossistemas, o ordenamento jurdico levariaesses sistemas, com base nos princpios daresponsabilidade social e da conscinciaglobal, a uma reflexo sobre os efeitos sociaisde suas decises e atuao, induzindo-os ano ultrapassar situaes limite em que

todos perderiam47

.Esse modelo do direito reflexivo no estlivre de crticas. Destacaremos apenasuma48, que diz respeito ao fato de que, parafuncionar sem grandes traumas, a sociedadedepende do acatamento pelos vrios siste-mas dos princpios da responsabilidadesocial e conscincia global. Ou seja,critica-se a utpica pretenso do Estado eda Constituio de quererem regular a vidasocial mediante um programa de tarefas eobjetivos a serem concretizados de acordocom as determinaes constitucionais e, emseu lugar, prope-se, no menos utopica-mente, na nossa opinio, que os vriossistemas agiro coordenados pela idia deresponsabilidade social.

Utilizemos, para demonstrar a fragilidadedesse tipo de argumentao, as afirmaes

de Diogo de Figueiredo Moreira Neto:Nesse sentido, e recuando elegan-temente de posies anteriores, comoconvm a um sbio de seu porte,Gomes Canotilho considerou pertur-bador da identidade reflexiva capa-cidade de prestao de uma Consti-tuio e impeditivo de um desenvol-vimento constitucional ... fazeracompanhar a positivao de direitosde um complexo de imposies cons-titucionais tendencialmente confor-madoras de polticas pblicas dedireitos econmicos, sociais e cultu-rais. Parece claro que a reflexividade,


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assim pretendida, poder contribuirimensamente para reforar os demaisemergentes acima referidos, abrindoespaos para a participao,substi-tuindo o dirigismo estatal pela consen-sualidade, avivando o sentido de identi-dade e de responsabilidade da sociedadecivil e, sobretudo, a sua sensibilidademoral, indispensvel slida funda-mentao de uma duradoura teoria da justia, sem a qual o direito no maisque uma coleo andina de regras49.

No basta alegar que devemos substituira determinao e realizao exclusiva daspolticas pblicas e sociais por parte do

Estado pela supremacia do chamadoprincpio da responsabilidade, baseadoapenas na atuao da sociedade civil, comoo fizeram Diogo de Figueiredo Moreira Netoe Jos Joaquim Gomes Canotilho. Ao invsde propor a concretizao constitucional,Canotilho limitou-se a substituir a inefetivi-dade das polticas estatais previstas naschamadas constituies dirigentes pelaresponsabilizao da sociedade civil pelaimplementao dessas mesmas polticas50.

7. Crise de governabilidade e retorno aoEstado Liberal

Outras crticas feitas Constituio de1988, enquanto constituio dirigente,dizem respeito questo da governabili-dade. Para Manoel Gonalves Ferreira Filho,a Constituio de 1988 agravou a governa-bilidade brasileira ao sobrecarregar o Estadode tarefas, sem providenciar os recursospara as mesmas, ou seja, preocupou-se coma distribuio de riquezas, no com aproduo delas51. Na sua opinio, a crise degovernabilidade brasileira seria solucio-nada com uma nova constituio:

A superao da crise de ingover-nabilidade no prescinde, ao invs,reclama, uma nova Constituio. A de1988 nasceu fora de poca, aindainspirada por um marxismo vulgarintitulado de socialismo real, quelogo se esboroou. necessrio jogar

no arquivo essa obra do copismo deesquerda52.

Para ele, o Estado deve ser mnimo,baseado no princpio da subsidiariedade.No entanto, mesmo o princpio de subsidia-riedade deve ter suas prioridades hierarqui-zadas, dependendo da importncia damatria para o bem comum e os recursosdisponveis pelo Estado53. O Estado, assim,deve limitar-se a ser o fiscalizador e incenti-vador da iniciativa privada, nunca agentede polticas pblicas.

Na realidade, o que pretendem os atuaiscrticos da Constituio a volta ao Estadomnimo do liberalismo do sculo XIX.Pretendem eles relegar o poder do Estado asimples garantidor, nas palavras de Diogode Figueiredo Moreira Neto, do funciona-mento das trs instituies fundamentais doDireito Privado e da economia de mercado:a propriedade, o contrato e a responsabili-dade civil54.

Essa concepo, hoje em voga, pretendeignorar as mais atuais concepes do Direi-

to Privado. A evoluo do Direito Privadomoderno, a partir de 1918, evidencia umasrie de traos comuns. O principal dizrespeito relativizao dos direitos privadospela sua funo social. O bem-estar coletivodeixa de ser responsabilidade exclusiva doEstado e da sociedade, para conformartambm o indivduo55. Os direitos indivi-duais no so mais entendidos comopertencentes ao indivduo em seu exclusivointeresse, mas como instrumentos para aconstruo de algo coletivo. Hoje no maispossvel a individualizao de um interesseparticular completamente autnomo, iso-lado ou independente do interesse pblico56.A norma constitucional tornou-se a razoprimria e justificadora da relevncia jurdica, incidindo diretamente sobre ocontedo das relaes entre situaes

subjetivas, funcionalizando-as conforme osvalores constitucionalmente consagrados57.Isso ocorre tanto na esfera da propriedade,quanto na do contrato, da responsabilidadecivil58 e at do Direito de Famlia.


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A autonomia privada deixou de ser umvalor em si59. Os atos de autonomia privada,possuidores de fundamentos diversos,devem encontrar seu denominador comumna necessidade de serem dirigidos reali-zao de interesses e funes socialmenteteis60.Na questo da propriedade privada, afuno social mais do que uma meralimitao. Trata-se de uma concepo queconsubstancia-se no fundamento, razo e justificao da propriedade. A funo socialda propriedade no tem inspirao socia-lista, antes um conceito prprio do regimecapitalista, que legitima o lucro e a proprie-dade privada dos bens de produo, aoconfigurar a execuo da atividade doprodutor de riquezas, dentro de certosparmetros constitucionais, como exercidadentro do interesse geral. A funo socialpassou a integrar o conceito de propriedade, justificando-a e legitimando-a61. A proprie-dade dotada de funo social legitima-sepela sua funo. A que no cumprir funosocial no ser mais objeto de proteo jurdica, conforme salienta Perlingieri:A ausncia de atuao da funo

social, portanto, faz com que falte arazo da garantia e do reconheci-mento do direito de propriedade62.

De acordo com a doutrina tradicional, apropriedade privada, o contrato e a respon-sabilidade civil so regulados pelo CdigoCivil e a Constituio serviria apenas comolimite ao legislador ordinrio, ao traar osprincpios e programas a serem seguidos.No entanto, essa viso hoje no procede63.A perda de espao pelo Cdigo Civil decorreda chamada publicizao ou despatrimo-nializao64 do direito privado, invadidopela tica publicista. A Constituio sucedeuo Cdigo Civil enquanto centro do sistemade direito privado, conforme acentuouPerlingieri:

O Cdigo Civil certamente per-deu a centralidade de outrora. O papelunificador do sistema, tanto nos seusaspectos mais tradicionalmente civi-lsticos quanto naqueles de relevncia

publicista, desempenhado de manei-ra cada vez mais incisiva pelo TextoConstitucional65.

8. Eficcia vinculante das normas

constitucionais programticasSendo patente a impossibilidade deretorno ao Estado Liberal, devemos ater-nos questo das normas programticas. Aconcepo simplista que considera inexis-tentes ou de irrelevncia social os textoslegais carentes de eficcia normativa deveser rejeitada. Todas as normas constitu-cionais, inclusive as normas programticas,so dotadas de eficcia vinculante66. Deacordo com Jos Afonso da Silva:Temos que partir, aqui, daquela

premissa j tantas vezes enunciada:no h norma alguma destituda deeficcia. Todas elas irradiam efeitos jurdicos, importando sempre umainovao da ordem jurdica preexis-tente entrada em vigor da Constitui-o a que aderem e a nova ordenao

instaurada. O que se pode admitir que a eficcia de certas normas cons-titucionais no se manifesta na pleni-tude dos efeitos jurdicos pretendidospelo constituinte enquanto no seemitir uma normao jurdica ordin-ria ou complementar executria,prevista ou requerida67.

Equivocam-se, assim, aqueles que afir-mam que as normas programticas de umaconstituio como a de 1988 no so jurdi-cas. Elas possuem juridicidade, cartervinculativo e so uma imposio constitu-cional aos rgos pblicos68. Os instru-mentos fornecidos pela prpria ordem jurdica, consagrados na Constituio,visando a consecuo da justia social, nopodem ser, sob hiptese alguma, despreza-dos69. A justia social determinante

essencial que conforma todas as normas daordem econmica, de modo que s possamser entendidas e operadas tendo em vistaesse princpio constitucional, alm de seruma exigncia constitucional para todo


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exerccio de atividade econmica70. OEstado brasileiro possui o dever jurdico-constitucional de realizao da justiasocial, mesmo que seus dispositivos estejamem normas programticas. Segundo CelsoAntnio Bandeira de Mello:

Uma vez que a nota tpica doDireito a imposio de condutas,compreende-se que o regramento cons-titucional , acima de tudo, um conjunto de dispositivos que estabelecemcomportamentos obrigatrios para oEstado e para os indivduos. Assim,quando dispe sobre a realizao da Justia Social mesmo nas regras

chamadas programticas , est, naverdade, imperativamente, constituin-do o Estado brasileiro no indeclinveldever jurdico de realiz-la71.

No mesmo sentido, denuncia PauloBonavides:

Vemos com freqncia os publi-cistas invocarem tais disposies paraconfigurar a natureza poltica eideolgica do regime, o que alis correto, enquanto naturalmente talinvocao no abrigar uma segundainteno, por vezes reiterada, delegitimar a inobservncia de algumasdeterminaes constitucionais. Talacontece com enunciaes diretivasformuladas em termos genricos eabstratos, s quais comodamente seatribui a escusa evasiva da programa-ticidade como expediente fcil para justificar o descumprimento da von-tade constitucional72.

Podemos destacar, seguindo a lio deLus Roberto Barroso, os seguintes efeitosdas normas constitucionais programticas:

Objetivamente, desde o incio desua vigncia, geram as normas pro-gramticas os seguintes efeitos ime-diatos: (A) revogam os atos normati-

vos anteriores que disponham emsentido colidente com o princpio quesubstanciam; (B) carreiam um juzo deinconstitucionalidade para os atosnormativos editados posteriormente,

se com elas incompatveis73. Ao ngulosubjetivo, as regras em apreo confe-rem ao administrado, de imediato,direito a: (A) opor-se judicialmente aocumprimento de regras ou sujeioa atos que o atinjam, se forem contr-rios ao sentido do preceptivo consti-tucional; (B) obter, nas prestaes jurisdicionais, interpretao e decisoorientadas no mesmo sentido e direoapontados por estas normas, sempreque estejam em pauta os interessesconstitucionais por elas protegidos74.

9. Concretizao da ConstituioA fora normativa da Constituio, para

Konrad Hesse, no se limita somente suaadaptao realidade concreta. A Consti-tuio impe tarefas que devem ser efetiva-mente realizadas. No entanto, isso se darsomente se existir a, por ele denominada,vontade de constituio(Wille zur Ver- fassung). Essa vontade de constituiopossui trs vertentes: a compreenso da

necessidade de uma ordem normativacontra o arbtrio, a constatao de que essaordem no eficaz sem o concurso davontade humana e de que a ordem norma-tiva adquire e mantm sua vigncia sempremediante atos de vontade75. O que Hesseafirma que a fora normativa da Consti-tuio no depende apenas de seu contedo,mas tambm de sua prtica. Se no foremrespeitados os princpios constitucionais,desperdia-se um capital que nunca maisser recuperado. As freqentes revisesexpressam a idia de que as exigncias conjunturais tm mais valor que a ordemconstitucional vigente76. Hesse concluiafirmando que a intensidade da foranormativa deriva diretamente da vontadede constituio77. Entre ns, infelizmente,essa vontade de constituio praticamente

inexiste nos altos escales da Repblica,quer sejam do Executivo, do Legislativo oudo Judicirio.

Muitos afirmam que um dos problemasda concretizao constitucional o da


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ausncia de sano pelo no-cumprimentodas suas normas. Esclarece, no entanto, LusRoberto Barroso que uma das sanesexistentes no Direito Constitucional aresponsabilidade poltica78. O governanteque descumprir ou violar dispositivos daConstituio estar cometendo crime deresponsabilidade (como os previstos noartigo 85 da Constituio, no caso doPresidente da Repblica), estando sujeito,portanto, s penalidades previstas, inclu-sive a perda do mandato ou cargo pblico79.

Ainda h a questo das omisseslegislativas. De acordo com Crisafulli, asomisses legislativas configuram um com-portamento inconstitucional do PoderLegislativo. Na sua opinio, o mecanismoconstitucional organizado de maneira ano compreender a inrcia legislativa. Asano, para ele, a responsabilidadepoltica dos legisladores e dos agentespblicos que no cumpriram com seu deverconstitucional80. A Constituio de 1988instituiu como garantia contra as omisseslegislativas a ao direta de inconstitucio-nalidade por omisso e o mandado deinjuno81.

A Constituio pode ainda ser concreti-zada por meio da interpretao constitucio-nal. O contedo de uma norma constitu-cional no pode realizar-se com base apenasnas pretenses contidas na norma, masnecessita de concretizao. Esta s serpossvel, para Konrad Hesse, se levarmosem considerao, junto ao contexto norma-tivo, as circunstncias da realidade que essanorma pretende regular82.

A interpretao constitucional domi-nada pelos princpios, que do coernciageral ao sistema83, ou, nas palavras de VezioCrisafulli,ladozione di un principio generalesignificando sempre ladozione di una determi-nata linea di sviluppo dellordinamento giuridico 84. As normas constitucionais

programticas contm princpios geraisinformadores de toda a ordem jurdica85.De acordo com Vezio Crisafulli:

In ogni altri casi, le norme costitu-zionali programmatiche avranno pur-

tuttavia una efficacia indiretta, in quanti principi generali dinterpretazione dellenorme legislative, il significato delle qualidovr essere stabilito, nel dubbio e finchci si a consentito dalla loro formulazionetestuale, nel modo pi conforme allanorma programmatica 86.

Os princpios, assim, so ordenaes quese irradiam e coordenam os sistemas denormas. Apesar de serem base das normas jurdicas, os princpios podem estar positi-vados em um texto normativo, consubstan-ciando as chamadas normas-princpio,constituindo, assim, elementos bsicos daorganizao constitucional. A constitucio-

nalizao dos princpios tem um importantesignificado jurdico. Os princpios assumemfora normativo-constitucional, superandodefinitivamente a idia de constituiocomo mero instrumento de governo(Constituio-garantia), prevalecendo aadoo da Constituio dirigente. Noentanto, os princpios possuem grau deabstrao relativamente elevado, carecendode mediaes concretizadoras87.

Os princpios poltico-constitucionaisintegram o Direito Constitucional positivo,explicitando as valoraes polticas funda-mentais do legislador constituinte. Con-substanciam a ideologia inspiradora daConstituio. Esses princpios so normasconformadoras do sistema constitucionalpositivo. Traduzem, como afirmamos acima,as opes polticas fundamentais conforma-doras da Constituio. Os princpios fun-damentais so diretamente aplicveis, fun-cionando como critrio fundamental de in-terpretao e de integrao, dando unidadee coerncia a todo o sistema constitucional88.No caso da Constituio de 1988, osprincpios fundamentais so os estabele-cidos nos seus artigos 1 e 3 :

Artigo 1 : A Repblica Federativado Brasil, formada pela unio indisso-

lvel dos Estados e Municpios e doDistrito Federal, constitui-se emEstado democrtico de direito e temcomo fundamentos: I a soberania; II a cidadania; III a dignidade da


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pessoa humana; IV os valores sociaisdo trabalho e da livre iniciativa; V opluralismo poltico. Pargrafo nico.Todo o poder emana do povo, que oexerce por meio de representanteseleitos ou diretamente, nos termosdesta Constituio.

Artigo 3 : Constituem objetivosfundamentais da Repblica Federativado Brasil: I construir uma sociedadelivre, justa e solidria; II garantir odesenvolvimento nacional; III erra-dicar a pobreza e a marginalizao ereduzir as desigualdades sociais eregionais; IV promover o bem de

todos, sem preconceitos de origem,raa, sexo, cor, idade e quaisqueroutras formas de discriminao.

Os princpios poltico-constitucionaisvisam essencialmente definir e caracterizaro Estado e enumerar suas principais opese objetivos poltico-constitucionais. Osartigos que fazem parte dessa diviso podemser considerados como matriz dos restantesdispositivos constitucionais, formando, nosdizeres de Jos Joaquim Gomes Canotilho eVital Moreira, o cerne da Constituio89.

Dessa maneira, os princpios constitu-cionais configuram o ncleo irredutvel daConstituio, que no pode ter suas normasinterpretadas isoladamente, como se fossemartigos meramente justapostos. Afinal,conforme vimos acima, o texto constitu-cional fundado em determinadas idiaspositivadas em princpios que lhe garantemharmonia e coerncia90. A Constituio otexto jurdico que estabelece a estrutura e aconformao do Estado e da sociedade. Nopode, portanto, ter suas normas compreen-didas pontualmente, a partir de um pro-blema isolado91. Uma norma constitucionalisolada no pode expressar significadonormativo se est destacada do sistema.Dessa forma, no h interpretao de textos

isolados, e sim de todo o ordenamentoconstitucional92.Cabe ao intrprete analisar a Consti-

tuio de forma a evitar contradies entreas normas constitucionais93. As normas

constitucionais em tenso tm de serharmonizadas, equilibradas. A busca doequilbrio dentro do sistema constitucionaltem por objetivo primordial que todos osseus preceitos obtenham efetividade94. Abusca por esse equilbrio denominadaotimizao por Konrad Hesse. Para esseautor, a otimizao (que deve ser estabe-lecida de forma que todas as normasconstitucionais alcancem a efetividade) obtida ao conciliarmos o princpio daunidade da Constituio com o princpioda proporcionalidade95. Na medida em quea otimizao produz um equilbrio, aomesmo tempo impe limites a determinada

norma constitucional, sem negar por com-pleto sua eficcia. Esse equilbrio d-se pormeio da ponderao de valores pelo intr-prete, realizada caso a caso, sem que nuncapossa ser realizada em uma nica direopr-determinada96.

10. ConclusesAs solues dadas pelo intrprete e pelo

aplicador da Constituio devem estaradequadas e ser coerentes com a ideologiaconstitucionalmente adotada, que os vin-cula97. A Constituio de 1988 voltada transformao da realidade. So os prin-cpios fundamentais da Constituio, comovimos, os consagrados nos seus artigos 1 e3 . So esses os princpios constitucionaisque constituem o cerne da Constituio eque devem servir de diretriz, por meio doprincpio da unidade da Constituio, paraa interpretao coerente das normas daConstituio de 1988 sem isol-las do seusistema e contexto. A perspectiva jurdicada Constituio precisa ser completada porconsideraes de poltica constitucionaldirigidas para manter, possibilitar ou criaros pressupostos de uma realizao legtimada Constituio98.

O grande problema da Constituio de1988 o de como aplic-la, como realiz-la,ou seja, trata-se da concretizao constitu-cional. E, como vimos acima, no faltammeios jurdicos para tanto. No se reclamam


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mais direitos, mas garantias de sua imple-mentao. Na realidade, na opinio dePaulo Bonavides, a crise vivenciada sob avigncia da Constituio de 1988 no umacrise da Constituio, mas da sociedade, dogoverno e do Estado99.

A prtica poltica e o contexto social tmfavorecido uma concretizao restrita eexcludente dos dispositivos constitucionais.No havendo concretizao da Consti-tuio enquanto mecanismo de orientaoda sociedade, ela deixa de funcionarenquanto documento legitimador do Estado.Na medida em que se amplia a falta deconcretizao constitucional, com as res-

ponsabilidades e respostas sempre transfe-ridas para o futuro, intensifica-se o grau dedesconfiana e descrdito no Estado100, sejaenquanto poder poltico, seja enquantoimplementador de polticas pblicas. Nessesentido, as constataes de Sergio Buarquede Holanda, infelizmente, continuamatuais:

As constituies feitas para noserem cumpridas, as leis existentespara serem violadas, tudo em proveitode indivduos e oligarquias, sofenmeno corrente em toda a histriada Amrica do Sul101.

Notas1 Cf. Konrad HESSE,Escritos de Derecho

Constitucional, 2 ed, Madrid, Centro de EstudiosConstitucionales, 1992, pp. 3-4 e 7-8.

2 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Consti-tuio Dirigente e Vinculao do Legislador: Contributo

pa ra a Compreenso da s Normas Co ns ti tucionai sProgramticas , reimpr., Coimbra, Coimbra Ed., 1994,pp. 154-158 eDireito Constitucional, 6 ed, Coimbra,Livraria Almedina, 1993, pp. 75-76.

3 HESSE, Konrad,Escritos cit., pp. 15-17.4 Normas constitucionais programticas so,

nas palavras de Jos Afonso da Silva, normasconstitucionais atravs das quais o constituinte, em

vez de regular, direta e imediatamente, determi-nados interesses, limitou-se a traar-lhes osprincpios para serem cumpridos pelos seus rges(legislativos, executivos, jurisdicionais e adminis-trativos), como programas das respectivasatividades, visando realizao dos fins sociais do

Estado in SILVA, Jos Afonso da, Apl icabilidadedas Normas Constitucionais , 3 ed, So Paulo,Malheiros, 1998, p. 138. Vide tambm CRISA-FULLI, Vezio, Efficacia delle Norme CostituzionaliProgrammatichein Rivista Trimestrale di DirittoPubblico, n 1, Milo, Giuffr, janeiro/maro de 1951,pp. 360-361. As normas programticas constituem

um compromisso entre as foras liberais etradicionais e as reivindicaes sociais e populares,cf. Jos Afonso da SILVA, Apl icabilidade cit., pp.135-137 e 145-146 e Paulo BONAVIDES,Curso deDireito Constitucional , 6 ed, So Paulo, Malheiros,1996, p. 210. Nas palavras de Lus Roberto Barroso:Os agrupamentos conservadores sofrem aparentederrota quando da elaborao legislativa, masimpedem, na prtica, no jogo poltico do podereconmico e da influncia, a consecuo dosavanos sociaisin BARROSO, Lus Roberto,ODireito Constitucional e a Efetividade de suas Normas:Limites e Possibilidades da Constituio Brasileira, 3ed, Rio de Janeiro, Renovar, 1996, p. 62.

5 SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade cit., p.136.

6 BONAVIDES, Paulo,op. cit., pp. 332-338. Nomesmo sentido de que a Constituio de 1988projeta a instalao de uma sociedade estruturadasegundo o modelo do bem-estar social, vide GRAU,Eros Roberto, A Ordem Econmica na Constituio de1988 (Interpretao e Crtica), 2 ed, So Paulo, RT,1991, pp. 286-289 e 321-322.

7 COMPARATO, Fbio Konder, Um QuadroInstitucional para o Desenvolvimento Democrtico

in JAGUARIBE, Hlio; IGLSIAS, Francisco;SANTOS, Wanderley Guilherme dos ; CHACON,Vamir & COMPARATO, Fbio,Brasil, SociedadeDemocrtica, 2 ed, Rio de Janeiro, Jos Olympio,1986, pp. 400 e 407; COMPARATO, Fbio Konder,Planejar o Desenvolvimento: A PerspectivaInstitucionalin COMPARATO, Fbio Konder,ParaViver a Democracia, So Paulo, Brasiliense, 1989,pp. 93-95 e GRAU, Eros Roberto,op. cit., pp. 74-77.

8 COMPARATO, Fbio Konder, Planejar oDesenvolvimento...cit., pp. 97-98 e 104-105.

9 FORSTHOFF, Ernst, Problemas Constitucio-nales del Estado Social in ABENDROTH, Wolfgang,FORSTHOFF, Ernst & DOEHRING, Karl,El EstadoSocial, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,1986, p. 45.

10 FORSTHOFF, Ernst Forsthoff, Concepto yEsencia del Estado Social de Derecho in ABEN-DROTH, Wolfgang, FORSTHOFF, Ernst & DOEH-RING, Karl,El Estado Social, Madrid, Centro deEstudios Constitucionales, 1986, pp. 78-81 e 88.

11

Idem, p. 97.12 BARROSO, Lus Roberto,O Direito Constitu-cional cit., pp. 50-53.

13 BONAVIDES, Paulo,op. cit., p. 74.14 HELLER, Hermann,Teora del Estado, Mxico,

Fondo de Cultura Econmica, 1992, pp. 229-234;


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SILVA, Jos Afonso da,Curso de Direito Constitu-cional Positivo, 9 ed, So Paulo, Malheiros, 1993,pp. 102-111 e CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Direito Constitucional cit. , pp. 358-359, 369 e 390-395.

15 Vide GRAU, Eros Roberto, op. cit., pp. 13-14,19-20 e 31-34.

16 COMPARATO, Fbio Konder, Um QuadroInstitucional...cit., pp. 397-399. Conforme oProfessor Comparato: A inadequao resulta dofato de que o Estado social no se legitimasimplesmente pela produo do direito, mas antesde tudo pela realizao de polticas (policies), isto, programas de ao in idem, pp. 407-408.

17 BONAVIDES, Paulo,op. cit., pp. 340-344.18 DOEHRING, Karl, Estado Social, Estado de

Derecho y Orden Democratico in ABENDROTH,Wolfgang, FORSTHOFF, Ernst & DOEHRING, Karl,

El Estado Social, Madrid, Centro de Estudios Cons-titucionales, 1986, pp. 161-168.19 Karl Doehring, ao contrrio dos liberais

conservadores, acredita ter sido o Estado criadopelos homens para garantir a liberdade, sendo estaa origem e o sentido da soberania do povo e dafrmula de que todo o poder emana do povo. Opapel do Estado o de proteger a liberdade, pois o nico que pode garanti-la:Por lo tanto, el Estadoes la expresin misma de la libertad, se identifica comella, ya que sin un Estado fuerte, la libertad no existira .Idem, pp. 148-150.

20 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,DireitoConstitucional cit., pp. 79-82.

21 Idem, pp. 73-79 e 84-86 e CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes;Constituio Dirigente cit. , pp. 12,14 e 18-21. Sobre os fins e a legitimao do Estado,vide especialmente HELLER, Hermann,op. cit., pp.217-221 e 234-246.

22 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Consti-tuio Dirigente cit. , pp. 21-24 e ROCHA, CrmenLcia Antunes,Constituio e Constitucionalidade,Belo Horizonte, Ed. L, 1991, pp. 34-36.

23 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Consti-tuio Dirigente cit., pp. 27-30 e 69-71.

24 Idem, pp. 150-154 e 169-170; CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Direito Constitucional cit. , pp.75-79 e ROCHA, Crmen Lcia Antunes,op. cit.,pp. 35-36 e 46.

25 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Consti-tuio Dirigente cit. , pp. 154-158 e 176-180.

26 HESSE, Konrad,Escritos cit., pp. 18-20.27 HESSE, Konrad, A Fo ra Normat iva da

Constituio, Porto Alegre, Sergio Antonio Fabris

Editor, 1991, pp. 13-16. Nas palavras de Canotilho:Realizar a Constituio significa tornar juridica-mente eficazes as normas constitucionais. Qualquerconstituio s juridicamente eficaz (pretensode eficcia) atravs da sua realizao. Estarealizao uma tarefa de todos os rgos

constitucionais que, na actividade legiferante,administrativa e judicial, aplicam as normas daconstituio. Nesta tarefa realizadora participamainda todos os cidados que fundamentam naconstituio, de forma direta e imediata, os seusdireitos e deveres in CANOTILHO, Jos JoaquimGomes,Direito Constitucional cit., pp. 201-202.

28 SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade cit., p.66; BARROSO, Lus Roberto,O Direito Constitucionalcit., pp. 81-83 e 231; ROCHA, Crmen LciaAntunes, op. cit., pp. 39-41 e NEVES, Marcelo, AConstitucionalizao Simblica, So Paulo, Ed.Acadmica, 1994, p. 42.

29 Observncia , para Marcelo Neves, o fato dese agir conforme a norma sem que essa condutaesteja vinculada a uma atitude sancionatria. Cf.Marcelo NEVES,idem, p. 43.

30 Execuo, ou imposio, a reao concreta

a comportamentos que contrariam os preceitoslegais, destinando-se manuteno do direito ourecuperao da ordem violada. Cf. Marcelo NEVES,idem, ibidem.

31 NEVES, Marcelo,op. cit., p. 45. Vide tambmGRAU, Eros Roberto,op. cit., pp. 294-299.

32 BARROSO, Lus Roberto,O Direito Constitu-cional cit., pp. 114-116.

33 ROCHA, Crmen Lcia Antunes,op. cit., p.41.

34 SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade cit., pp.65-66; BARROSO, Lus Roberto,O Direito Consti-tucional cit., pp. 82-83 e 231; ROCHA, Crmen LciaAntunes, op. cit., pp. 40-41 e NEVES, Marcelo,op.cit., pp. 46-47.

35 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Consti-tuio Dirigente cit. , p. 471.

36 MOREIRA Neto, Diogo de Figueiredo Desa-fios Institucionais Brasileirosin MARTINS, IvesGandra (org.),Desafios do Sculo XXI , So Paulo,Pioneira/Academia Internacional de Direito eEconomia, 1997, p. 195.

37 CRISAFULLI, Vezio,op. cit., pp. 370-374;HESSE, Konrad,Escritos cit., pp. 17-18 e 20;CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,ConstituioDirigente cit. , pp. 193-196 e 462-471; GRAU, ErosRoberto,op. cit., pp. 287-289 e QUEIROZ, CristinaM. M.,Os Actos Polticos no Estado de Direito: OProblema do Controle Jurdico do Poder , Coimbra,Livraria Almedina, 1990, pp. 16-18 e 111-113.Crisafulli afirma que as normas constitucionaisprogramticas vinculam o legislador na medida emque este deve conformar suas decises s suasdeterminaes, eliminando, assim, a discriciona-

riedade absoluta do legislador. Cf. Vezio CRISA-FULLI,idem, pp. 367-369.38 De acordo com o Professor Eros Grau, a ordem

econmica constitucional no pode ser visualizadacomo um produto de imposies circunstanciaisou do capricho dos constituintes, mas como o


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resultado do confronto de posturas e texturasideolgicas e de interesses que foram compostospara serem abrigados no texto constitucional demaneira peculiar, pois a Constituio um sistemadotado de coerncia, no havendo contradio entresuas normas. Cf. Eros Roberto GRAU,op. cit., pp.213-214 e 309. Para Crisafulli, a Constituio que

garante o funcionamento correto e legtimo dosistema poltico, portanto, pode limitar a atuaodo governo ao estabelecer diretrizes e programasde atuao poltica. Afinal, a discricionariedade dogoverno no pode ser absoluta. Cf. Vezio CRISA-FULLI,op. cit., pp. 374-378.

39 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Consti-tuio Dirigente cit. , pp. 462-471 e QUEIROZ,Cristina M. M.M.,op. cit., pp. 139-147.

40 QUEIROZ, Cristina M. M.,op. cit., p. 147.41 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Direito

Constitucional e Teoria da Constituio, Coimbra,Livraria Almedina, 1998, pp. 1191-1192.42 Idem, pp. 1192-1193.43 Entre outras crticas s constituies

dirigentes, Canotilho destaca a da sociologiacrtica, que aponta para o fato de as normasconstitucionais no conseguirem obter eficcia real,havendo uma relao inversamente proporcionalentre o carter ideolgico das normas constitucionaise sua eficcia. Vide CANOTILHO, Jos JoaquimGomes, idem, p. 1204 e FARIA, Jos Eduardo,Direito e Economia na Democratizao Brasileira, SoPaulo, Malheiros, 1993, pp. 91-92, 99-102 e 152-155.

44 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,DireitoConstitucional e Teoria da Constituio cit., pp. 1199-1205 e 1208-1209. Sobre a chamada constituciona-lizao simblica, esclarece Marcelo Neves que, ondea ineficcia e a inefetividade atingirem graus muitoelevados, ocorrer a falta de vigncia social da lei,ou seja, a carncia de normatividade do texto legal.Deve-se, no entanto, levar em considerao que asnormas produzem efeitos indiretos ou latentes quepodero estar ou no vinculados sua eficcia eefetividade. Um exemplo o do significadoeconmico das normas jurdicas (Cf. MarceloNEVES,op. cit., pp. 47-49). A legislao simblica caracterizada por ser normativamente ineficaz.Se for eficaz, mas inefetiva, no cabe falarmos emlegislao simblica. A legislao simblica pode-se apresentar de trs maneiras: como confirmaode valores sociais, como libi e como compromisso-dilatrio (Idem, pp. 33-42 e 49). Em qualquer dessastrs maneiras, a legislao simblica produz efeitos

relevantes para o sistema poltico, efeitos nonecessariamente jurdicos. A legislao simblicadescarrega o sistema poltico de presses sociaisconcretas, constituindo respaldo poltico-eleitoralpara os legisladores ou servindo para demonstrarque as instituies so merecedoras da confiana

do povo (Idem, pp. 51-52).45 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Direito

Constitucional e Teoria da Constituio cit., pp. 1272-1273.

46 Idem, pp. 1205 e 1289-1290.47 Essa breve, portanto no isenta de erros e

simplificaes de nossa parte, descrio da teoria

do direito reflexivo foi baseada na anlise dessateoria feita por Jos Eduardo FARIA, em sua obraO Direito na Economia Globalizada, So Paulo,mimeo,tese de titularidade, 1997, pp. 203-220.

48 Para outras crticas a essas teorias do direitoreflexivo, vide FARIA, Jos Eduardo,idem, pp. 321-328.

49 MOREIRA Neto, Diogo de Figueiredo,op. cit.,p. 195, grifos nossos.

50 Cf. Jos Joaquim Gomes CANOTILHO,Rever ou Romper com a Constituio Dirigente?

Defesa de um Constitucionalismo MoralmenteReflexivoin Revista dos Tribunais: Cadernos de DireitoConstitucional e Cincia Poltica, n 15, So Paulo, RT,abril/junho de 1996, pp. 7-17.

51 FERREIRA Filho, Manoel Gonalves,Consti-tuio e Governabilidade: Ensaio sobre a (In)governa-bilidade Brasileira, So Paulo, Saraiva, 1995, pp.21-23 e 34-38.

52 Idem, p. 142.53 Idem, pp. 127-130.54 MOREIRA Neto, Diogo de Figueiredo,op. cit.,

pp. 197-198.55 WIEACKER, Franz,Histria do Direito Privado

Moderno, 2 ed, Lisboa, Fundao CalousteGulbenkian, 1993, pp. 623-627.

56 PERLINGIERI, Pietro,Perfis do Direito Civil:Introduo ao Direito Civil Constitucional, 3 ed, Riode Janeiro, Renovar, 1997, pp. 38-39 e 53-56.

57 Idem, pp. 11-12.58 Para uma excelente anlise sobre os contornos

atuais da responsabilidade civil, o seu tratamentodoutrinrio e jurisprudencial mais avanado e oseu entendimento de acordo com a Constituio,vide MATOS, Enas de Oliveira, ResponsabilidadeCivil do Transportador por Ato de TerceiroinRevista dos Tribunais n 742, So Paulo, RT, agostode 1997, especialmente pp. 146-152.

59 De acordo com Perlingieri: A autonomia no livre arbtrio. Videop. cit., p. 228.

60 Idem, pp. 18-19 e 277.61 Idem, p. 226; GOMES, Orlando, A Funo

Social da Propriedadein Boletim da Faculdade deDireito: Estudos em Homenagem ao Prof. Dr. A. Ferrer-Correia, Coimbra, Universidade de Coimbra, 1989,

pp. 428-429 e GRAU, Eros Roberto,op. cit., pp. 251e 317.62 PERLINGIERI, Pietro,op. cit., p. 229.63 Vide, especialmente, PERLINGIERI, Pietro,

op. cit., p. 10 e TEPEDINO, Gustavo, A NovaPropriedade in Revista Forense, n 306, pp. 77-78.


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64 Para Perlingieri, a despatrimonializao atentativa de reconstruo do direito civil, no comotutela das situaes patrimoniais, mas como umdos instrumentos e garantidores do desenvolvi-mento livre e digno da pessoa humana. VidePERLINGIERI, Pietro,op. cit., pp. 33-34.

65 Idem, p. 6.66 CRISAFULLI, Vezio,op. cit., pp. 358-359;SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade cit., pp. 71,

75-76; BONAVIDES, Paulo,op. cit., pp. 211-212 e219-223; BASTOS, Celso Ribeiro & BRITTO, CarlosAyres, Interpretao e Aplicao das Normas Constitu-cionais, So Paulo, Saraiva, 1982, pp. 35-36 e 82;QUEIROZ, Cristina M. M.,op. cit., pp. 141-142;BARROSO, Lus Roberto,O Direito Constitucionalcit., pp. 82 e 87; ROCHA, Crmen Lcia Antunes,op. cit., pp. 39 e 41 e NEVES, Marcelo,op. cit., p. 42.

67 SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade cit., pp.81-82.

68 Idem, pp. 138-139 e 152-155.69 MELLO, Celso Antnio Bandeira de, Eficcia

das Normas Constitucionais sobre Justia Socialin Revista de Direito Pblico, n 57-58, So Paulo,RT, janeiro/junho de 1981, p. 235 e GRAU, ErosRoberto,op. cit., pp. 292-294.

70 SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade cit., pp.141-142 e GRAU, Eros Roberto,op. cit., pp. 240-241.

71 MELLO, Celso Antnio Bandeira de,op. cit.,p. 237.

72 BONAVIDES, Paulo,op. cit., p. 218. Nomesmo sentido, vide CRISAFULLI, Vezio,op. cit.,pp. 357-358 e ROCHA, Crmen Lcia Antunes,op.cit., pp. 46-48. Jos Afonso da Silva afirma queaqueles que negam juridicidade s normasconstitucionais programticas tm por hbitocaracterizar como programtica toda normaconstitucional incmoda. Cf. Jos Afonso da SILVA, Aplicabilidade cit., p. 153.

73 Escreveu Crisafulli:In tutti questi casi, non viha dubbio che la inosservanza delle norme costituzionale programmatiche da parte degli organi legislative sarmotivo di invalidit, totale o parziale, dellato di eserciziodel loro potere, ossia della legge deliberata in modocontrario o diverso da quanto disposto nella costituzionein CRISAFULLI, Vezio,op. cit., p. 369. Vide tambmIdem, pp. 378-380 e SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade cit ., pp. 158-160. Para uma posiodiversa, vide BASTOS, Celso Ribeiro & BRITTO,Carlos Ayres,op. cit., pp. 86-88.

74 BARROSO, Lus Roberto,O Direito Constitu-cional cit., pp. 117-118. Vide tambm MELLO, CelsoAntonio Bandeira de,op. cit., pp. 254-256.

75

HESSE, Konrad, A Fora Normativa cit ., pp.19-20.76 Idem, pp. 21-23.77 Idem, pp. 24-25.78 BARROSO, Lus Roberto,O Direito Constitu-

cional cit., pp. 85-86.

79 MELLO, Celso Antnio Bandeira de,op. cit.,pp. 247-249.

80 CRISAFULLI, Vezio,op. cit., pp. 369-370.81 No adentraremos na anlise desses institutos

por fugir ao escopo deste trabalho. Vide BARROSO,Lus Roberto,O Direito Constitucional cit. , pp. 159-177; ROCHA, Crmen Lcia Antunes,op. cit., pp.

202-213; CLVE, Clmerson Merlin, A Fiscalizao Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro,So Paulo, RT, 1995, pp. 218-261 e CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Tomemos a Srio o Silnciodos Poderes Pblicos O Direito Emanao deNormas Jurdicas e a Poteco Judicial contra asOmisses Normativasin TEIXEIRA, Slvio deFigueiredo, As Garantias do Cidado na Justia , SoPaulo, Saraiva, 1993, pp. 351-367. Sobre asgarantias para a efetividade das normas constitu-cionais, vide SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade

cit. , pp. 164-166 e BARROSO, Lus Roberto,ODireito Constitucional cit. , pp. 119-125.82 HESSE, Konrad,Escritos cit., pp. 25-28.83 GRAU, Eros Roberto,op. cit., pp. 185-187.84 CRISAFULLI, Vezio,op. cit., p. 360.85 SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade cit., pp.

156-158.86 CRISAFULLI, Vezio,op. cit., p. 378. No

mesmo sentido, afirma Jos Afonso da Silva: Acaracterizao das normas programticas comoprincpios gerais informadores do regime poltico ede sua ordem jurdica d-lhes importnciafundamental, como orientao axiolgica para acompreenso do sistema jurdico nacional. Osignificado disso consubstancia-se no reconheci-mento de que tm elas uma eficcia interpretativaque ultrapassa, nesse ponto, a outras do sistemaconstitucional ou legal, porquanto apontam os finssociais e as exigncias do bem comum, queconstituem vetores da aplicao da leiin SILVA, Jos Afonso da, Aplicabilidade cit., p. 157.

87 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Consti-tuio Dirigente cit., pp. 277-279 eDireito Constitu-cional cit., pp. 166-168; CANOTILHO, Jos JoaquimGomes & MOREIRA, Vital,Fundamentos da Consti-tuio, Coimbra, Coimbra Ed., 1991, pp. 71-73 eSILVA, Jos Afonso da,Curso cit., pp. 84-85.

88 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes,Consti-tuio Dirigente cit., pp. 283-284 eDireito Constitu-cional cit., pp. 172-173; SILVA, Jos Afonso da,Cursocit., pp. 85-88 e BARROSO, Lus Roberto,Interpre-tao e Aplicao da Constituio: Fundamentos de umaDogmtica Constitucional Transformadora, So Paulo,Saraiva, 1996, pp. 141-150.

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CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes &MOREIRA, Vital,op. cit., p. 71. Vide tambmBONAVIDES, Paulo,op. cit., pp. 257-259.

90 BARROSO, Lus Roberto,Interpretao. cit.,pp. 181-2 e BASTOS, Celso Ribeiro & BRITTO,Carlos Ayres,op. cit., p. 22.


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91 HESSE, Konrad,Escritos cit., pp. 49-50.92 GRAU, Eros Roberto,op. cit., pp. 180-182 e

216 e ROCHA, Crmen Lcia Antunes,op. cit., pp.36-37 e 87.

93 HESSE, Konrad,Escritos cit., p. 45.94 BARROSO, Lus Roberto,Interpretao cit.,

pp. 185-186.95 HESSE, Konrad,Escritos cit., p. 46 e CANO-TILHO, Jos Joaquim Gomes,Constituio Dirigente

cit., pp. 197-202. No analisaremos aqui, por fugirdo escopo deste trabalho, o princpio da proporcio-nalidade e suas implicaes na hermenuticaconstitucional. Recomendamos a leitura de KonradHESSE, Escritos cit., pp. 45-46 e de PauloBONAVIDES,op. cit., pp. 356-397.

96 HESSE, Konrad,Escritos cit., p. 46; STERN,Klaus, Derecho del Estado de la Republica Federal

Alemana, Madrid, Centro de Estudios Constitucio-

nales, 1987, pp. 293-295; CANOTILHO, Jos

Joaquim Gomes,Direito Constitucional cit. , pp. 190-191 e GRAU, Eros Roberto,op. cit., pp. 110-116.Klaus Stern enftico ao dizer que a ponderao devalores nunca pode ser realizada em uma nicadireo pr-determinada. Para tanto, ele derruba apretenso de alguns tericos alemes e americanosde tornar o princpioin dubio pro libertate como

diretriz primordial nas ponderaes de valores.Stern ressalta a necessidade da ponderao serdecidida da forma mais conveniente caso a caso.Cf. Klaus STERN,op. cit., pp. 294-295.

97 GRAU, Eros Roberto,op. cit., pp. 194-195.98 HESSE, Konrad,Escritos cit., p. 29.99 BONAVIDES, Paulo,op. cit., pp. 345-348.

Vide tambm ROCHA, Crmen Lcia Antunes,op.cit., p. 95.

100 NEVES, Marcelo,op. cit., pp. 158-162.101 HOLANDA, Sergio Buarque de,Razes do Bra-

sil, 2

ed, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1948, p. 273.

Referncias bibliogrficas conforme original.


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A Problemática Da Constituição Dirigente