1

A RELEVÂNCIA DO CONTROLE INTERNO PARA A ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA MUNICIPAL

Zuriszane Gonçalves Pereira, zuriszanegoncalves@hotmail.com1

Mário Ferreira Neto, netoferreiramario@hotmail.com2

Orientador: Prof. Ms. Cárbio Almeida Waqued; carbiowaqued@uol.com.br3

MBA em Perícia Judicial e Auditoria: IPECON – PUC/GO

RESUMO

O presente trabalho tem como objeto o estudo da relevância do Sistema de Controle Interno

da Administração Pública Municipal e de sua conformidade com as normas jurídicas

constitucionais e legais, além dos princípios éticos e morais aplicados à Administração

Pública Direta e Indireta, com uma análise teórica e empírica das formas de realização das

atribuições e das finalidades, funções e objetivos do Sistema de Controle Interno na

Administração Pública Municipal, sobretudo, da importância desse sistema para a sociedade

na proteção do bem comum de interesse público. Dispõe sobre os diversos conceitos de

controle interno e aponta a importância do controle interno para Administração Pública, com

análise dos fatores e elementos constantes dessa espécie. Dispõe ainda, que o processo de

planejamento, responsabilidade e transparência da gestão pública é uma ferramenta para a

Administração Pública na prevenção de abusos, desvios, erros, falhas, fraudes, ilegalidades e

irregularidades e que também permite, no caso da ocorrência desses, corrigi-los, para evitar

possíveis ou novos desperdícios e desvios de recursos públicos.

PALAVRAS-CHAVE: Administração pública municipal, controle interno, equilíbrio das

contas públicas e obrigação de prestação de contas à sociedade.

1 Bacharel em Ciências Contábeis pela Fundação Universidade do Tocantins - UNITINS: Data de Colação de

Grau: 26.10.2010 - Pós-graduada do Curso de MBA em Perícia Judicial e Auditoria pela Pontifícia Católica de Goiás em convênio com Instituto de Organização de Eventos, Ensino e Consultora S/A LTDA (PUC-GO/IPECON). 2 Licenciado em Matemática pela Fundação Universidade do Tocantins: Data de Colação de Grau: 5.2.1999 (UNITINS) - Especialista em Matemática e Estatística pela Universidade Federal de Lavras do Estado de Minas Gerais: Data da Conclusão: 5.7.2002 (UFLA/MG) - Especialista em Orientação Educacional pela Universidade Salgado de Oliveira do Estado do Rio de janeiro: Data da Conclusão: 23.3.2002 (UNIVERSO/RJ) - Especialista em Gestão Judiciária pela Faculdade Educacional da Lapa de São Paulo em convênio com Escola Superior da Magistratura Tocantinense (FAEL/ESMAT): Data da Conclusão: 7.12.2012 - Pós-graduado do Curso de MBA em Perícia Judicial e Auditoria pela Pontifícia Católica de Goiás em convênio com Instituto de Organização de Eventos, Ensino e Consultora S/A LTDA (PUC-GO/IPECON) - Mestrando em Matemática Financeira pela Rede Internacional de Ensino de Livre (RIEL - ITUIUTABA/MG) - Acadêmico do Curso de Direito da Faculdade Cambury - Campus de Goiânia-GO. 3 Bacharel em Administração de Empresas - Especialista em Administração de Marketing - Mestre em Engenharia de Produção. Professor de Orientador da Pontifícia Católica de Goiás (PUC/GO) para graduação e pós-graduação.

2

ABSTRACT

nt work aims to study the relevance of the Internal Control System of the Municipal Public

Administration and its compliance with the laws and constitutional law, beyond the moral

and ethical principles applied to the Direct and Indirect Public Administration, with a

theoretical analysis and empirical one embodiment of functions and purposes, functions

and objectives of the Internal Control System in Municipal Public Administration,

especially the importance of this system to society in protecting the common good of public

interest. Provides for the various concepts of internal control and indicates the importance

of internal control to Public Administration, with an analysis of the factors and elements in

this species. It also, that the process of planning, accountability and transparency of public

management is a tool for Public Administration for the prevention of abuse, deviations,

errors, failures, frauds, illegalities and irregularities and also allows, in the case of

occurrence of these, fix them, or to avoid possible new waste and diversion of public funds.

KEYWORDS: Municipal government. Internal control. Balance of public accounts.

Obligation of accountability to society.

INTRODUÇÃO

A sociedade, ao longo dos anos, torna-se mais consciente sobre a responsabilidade que

lhe cabe quanto à correta aplicação de recursos públicos, por agir na qualidade de

fiscalizadora da execução orçamentária, cobrar e exigir da Administração Pública, a aplicação

de tais recursos na forma estabelecida nos Orçamentos Anuais, bem como a correta aplicação

dos percentuais mínimos constitucionais e legais (Saúde, Educação, entre outros),

estabelecidos na legislação, de modo a garantir às populações, as condições mínimas

essenciais de sobrevivência.

A princípio, a participação da sociedade na destinação dos recursos públicos se dava

apenas pela fiscalização posterior que era efetuada por seus representantes legais: Legislativo

e Órgãos Fiscalizadores, isto é, sobre a execução orçamentária já efetivada pela

Administração Pública, quando não mais cabia, a implementação de qualquer ação corretiva,

capaz de evitar descontroles, desmandos, desperdícios ou desvios.

No entanto, em uma nova etapa desse processo, a sociedade tem aumentado, ainda

que de forma incipiente e acanhada, a sua contribuição quanto à destinação a ser dada aos

recursos públicos, já na fase de planejamento, por meio do Orçamento Participativo, no qual

passou também a opinar, junto à Administração Pública, com a indicação de quais projetos,

programas e políticas públicas poderão trazer maiores benefícios e vantagens a toda a

coletividade.

Além disso, tem buscado assumir, cada vez mais ativamente, o seu papel fiscalizador

durante a execução orçamentária, na tentativa de coibir os citados descontroles, desmandos,

desperdícios e desvios, bem como possíveis abusos, fraudes, ilegalidades e irregularidades,

3

por intermédio da apresentação de denúncias junto aos órgãos fiscalizadores, e aos

repassadores de recursos.

A falta de planejamento e organização ocasiona transtornos aos administradores,

administrados e servidores, prejudica notavelmente o desempenho da Gestão Pública, causa

impactos negativos na economicidade e transparência dos recursos públicos, sobretudo, na

imagem do ente público da Administração Pública e pessoal do administrador ou gestor.

Diante das disposições constitucionais e infraconstitucionais, a Administração Pública,

tornou-se responsável pela implantação e aperfeiçoamento do sistema de controle interno, que

possa controlar suas ações e atividades, metas e objetivos, políticas públicas e prioridades,

programas e projetos, evidenciar e proteger com fidelidade e segurança o patrimônio público.

O controle interno consiste no conjunto de políticas, processos e procedimentos que

são desenvolvidos, executados e operacionalizados para garantir certa confiança e segurança,

que pode ser depositada nas demonstrações contábil-financeiras e patrimoniais, pois

assegurado, que foram elaboradas e preparadas de acordo com os princípios da contabilidade

e das normas jurídicas aplicáveis.

A instituição pública tem um conjunto de ações e atividades encadeadas e de acordo

com Schimidt, Santos e Arima (2006): “O controle interno é um conjunto de controles

interligados de maneira lógica, que abrange todas as funções administrativas, ou seja, o

planejamento, a execução e o controle”.

O sistema de controle interno deve evidenciar um conjunto de ações e atividades que

envolvam recursos da instituição pública, mas que resguarde e salvaguarde o equilíbrio das

contas públicas, mediante alerta da ocorrência ou surgimento de erros, falhas, impropriedades

e irregularidades, e sua tempestiva eliminação, para permitir uma gestão de qualidade,

alicerçada na competência, economicidade, efetividade, eficácia, eficiência, legalidade,

legitimidade, moralidade, proporcionalidade, razoabilidade, responsabilidade, segurança,

transparência.

Os controles internos devem ser aplicados em todas as áreas e departamentos da

Administração Pública, com abordagem de conceitos, definições e aplicações na estrutura

organizacional da instituição pública, com o objetivo de demonstrar e transmitir a importância

dos sistemas de controles internos para os órgãos públicos da Administração Pública Direta e

Indireta e a sua relevância para exibir exatidão e confiança nas apresentações contábil-

financeiras e os seus processos correlatos para atender aos anseios do interesse público.

O controle das ações e atividades é inerente a toda e qualquer organização, quer

pública ou privada. Na Administração Pública, a função controle assume um papel mais

4

significativo em face de sua relação direta com o dever de prestar contas das arrecadações,

repasses e aplicações dos recursos públicos, imposto a todo aquele que administra recursos

públicos (art. 31 e art. 70, CRFB/1988).

TEMA

A relevância do Sistema de Controle Interno da Administração Pública Municipal na

conformidade com as normas jurídicas constitucionais e legais, além dos princípios éticos e

morais que são aplicadas à Administração Pública Direta e Indireta.

JUSTIFICATIVA

No atual mundo globalizado e competitivo, não é mais admitido e possível, como um

todo, pela Administração Pública, a ocorrência de controles que não objetivem a

economicidade, efetividade, eficácia e eficiência de suas atividades e operações que, por

questões unilaterais de desejo ou vontade pessoal e meramente conceituais, criem

procedimentos e processos burocráticos e morosos, ao invés de segurança, confiabilidade e

agilidade.

Para que a Administração Pública Municipal tenha uma gestão de qualidade, voltada à

satisfação do interesse público é necessária e indispensável, a avaliação da capacidade do

sistema de controle interno de alcançar ou não as suas atribuições, funções e objetivos. Essa

avaliação deve ser nas políticas, procedimentos, processos e registros que compõem os

controles, com o objetivo de constatar se estes proporcionam razoável, confiança e segurança

de que as atividades e operações se realizam de maneira a possibilitar o alcance das ações,

metas, programas, projetos e prioridades, em termos satisfatórios de economia, efetividade,

eficácia e eficiência.

Para comprovação da efetividade é necessária à realização de um exame

circunstanciado e minucioso das atividades e operações que se processam nos sistemas de

controle, com o propósito de constatar e verificar se os mecanismos, políticas, processos,

procedimentos, registros, entre outros que os integram, funcionam de acordo com o

planejamento programado e previsto e, se os objetivos de controle são alcançados e atendidos,

de forma contínua e permanente, sem abusos, desperdícios, desvios, erros, falhas, fraudes,

ilegalidades, impropriedades e irregularidades.

Ao considerar, a importância do controle interno para uma Administração (Gestão)

Pública de qualidade, eficiente e efetiva, atualmente, fica cada vez mais caracterizado que os

controles precisam atuar com uma finalidade mais preventiva do que corretiva ou detectiva.

5

Isso, porque, não adianta apenas identificar e imediatamente corrigir um problema público

depois de evidenciados os (abusos, desperdícios, desvios, erros, falhas, fraudes, ilegalidades,

impropriedades e irregularidades), pois, em função da burocracia e morosidade da própria

Administração Pública, depois de sua ocorrência, quando já terá causado prejuízo ao interesse

público, sua reparação não se concretiza e ainda que realizada, os efeitos serão tardios.

Nos dias atuais, os controles da Administração Pública precisam proporcionar

confiança e segurança quanto à inexistência de problemas públicos. Esses controles devem

atuar, conjuntamente, com as finalidades de: criar controles preventivos para proporcionar

confiança e segurança eficaz quanto à presença de erros, falhas e irregularidades ligadas aos

processos; criar controles para identificar imediatamente as causas de possíveis erros, falhas e

irregularidades para embasar a sua correção, sem causar prejuízo ao erário público; definir

como podem ser identificadas as ocorrências de problemas públicos em relação às ações e

atividades praticadas.

A importância do Controle Interno na Gestão Pública Municipal é inerente à função

administrativa que se encontra subordinada aos princípios constitucionais, éticos, legais e

morais: legalidade, impessoalidade ou finalidade, moralidade, publicidade, eficiência, devido

processo legal, contraditório, ampla defesa, proporcionalidade, razoabilidade, motivação,

segurança jurídica, supremacia do interesse público, efetividade, economicidade, eficácia e

equidade.

Desta feita, o presente estudo se justifica diante da necessidade de dar futuros

esclarecimentos sobre a sistemática das atribuições e das responsabilidades do gestor público,

diante da Administração Pública

OBJETIVO GERAL

Propor um estudo que possa analisar teórica e empiricamente como se realizam as

atribuições, finalidades, funções e objetivos do Sistema de Controle Interno na Administração

Pública Municipal, sobretudo, a importância desse sistema para a sociedade na proteção do

bem comum de interesse público.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

Apontar e compreender os diversos conceitos e definições de controle interno e

sua importância para Administração Pública;

6

Analisar a importância do controle interno para a efetividade de uma boa gestão

pública;

Discorrer sobre a importância do controle interno para a Administração Pública;

Identificar os fatores ou elementos da importância do controle interno para a

Gestão Pública Municipal.

PROCEDIMENTO METODOLÓGICO

Pela natureza e tipo de pesquisa referente ao objetivo geral, a ser realizada é a pesquisa

exploratória, por meio de levantamento de informações em artigos, livros e periódicos de

assuntos a respeito do tema. Foi realizado um levantamento bibliográfico por meio de artigos,

livros e periódicos, no intuito de construir um conceito sobre o atual sistema de controle

interno no ambiente da administração pública municipal.

A partir desta análise e estudo selecionou-se os pontos básicos para compreensão do

tema, em busca da construção de um entendimento coerente, lógico e racional que

possibilitasse o alcance do objetivo geral.

O presente trabalho tem uma sustentação teórica e empírica.

FORMULAÇÃO DO PROBLEMA

Analisou-se, investigou se e estudou-se, os inúmeros conceitos e definições (conceitos

e definições, não são a mesma coisa?) de controle interno, suas atribuições, finalidades,

funções e objetivos. Também adotou-se uma abordagem teórica e empírica, em razão do

importante papel do controle interno para a Administração Pública.

Para a materialização deste trabalho formalizou-se algumas perguntas, como: Qual a

importância do controle interno para a Administração Pública? O que é o controle interno?

Quais as atribuições, finalidades, funções e objetivos do controle interno? Como se processa o

controle interno na Administração Pública para garantir o alcance dos objetivos e programas

de governo e evitar problemas públicos (desvios, fraudes e ilegalidades)?

HIPOTESES

A hipótese é uma chance de uma informação ou afirmação ser verdadeira em razão de

sua premissa. Nesse sentido, definiu-se algumas:

1- O sistema de controle interno da Administra Pública propõe diversas orientações

normativas e técnicas teórico-práticas direcionadas à fiscalização e verificação da legalidade

das ações e atos administrativos e da conformidade da conduta do administrador público com

7

os princípios constitucionais e legais, (dos princípios) esperados pela sociedade referente à

ética e à moral.

2- O sistema de controle interno é mais um sistema de gestão administrativa

burocrático-gerencial da Administra Pública.

3- O sistema de controle interno deve orientar à obediência às normas preexistentes,

originárias de entidades fiscalizadoras internacionais e nacionais.

4- O sistema de controle interno é constituído de uma estrutura complexa de normas e

regas, objetivos e princípios, métodos e técnicas, procedimentos e processos, inter-

relacionados entre si para realizar a avaliação e fiscalização da gestão pública e o

acompanhamento dos programas de governo para comprovação da legalidade das ações e atos

administrativos.

5- Para a Administração Pública melhorar seu desempenho tem que buscar aperfeiçoar

o seu processo orçamentário e financeiro por existir ainda um grande abismo entre os

resultados esperados e os resultados alcançados pelas ações governamentais, sobretudo, nessa

filosofia a consolidação e otimização do sistema de controle interno passam a ser, a maior e

mais importante ferramenta e iniciativa do Gestor Público.

6- A efetividade da gestão pública orientada pelo sistema de controle interno exige a

integração de estratégias que permitam construir um sistema dinâmico da avaliação, integrar o

orçamento às verdadeiras necessidades da população e demonstrar os aspectos quantitativos e

qualitativos por meio do Balanço Social.

7- A eficiência na Administração Pública fiscalizada e supervisionada pelo sistema de

controle interno na qualidade de aparelho estatal deve se revelar apto a gerar mais benefícios e

vantagens para a prestação de serviços públicos à sociedade com os recursos disponíveis, em

respeito ao contribuinte.

8- A Administração Pública deve, quando da fiscalização por seu sistema de controle

interno, privilegiar a eficiência administrativa e buscar realizar e controlar o resultado

pretendido pelas ações e atos administrativos.

9- O sistema de controle interno deve estar consolidado no compromisso do trinômio

da moralidade, justiça social e cidadania ao atingir o processo de democratização do Poder ao

verdadeiro administrado (cidadão), que já não suporta ver tanto desperdício, fraude e

malversação de recursos públicos.

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

8

No sentido stricto sensu, controlar é uma função inerente ao poder de gestão que

abrange a administração, contabilidade, filosofia, política, sociologia, sobretudo à

administração pública.

Para Oliveira (2005, p. 427), controlar é comparar o resultado das ações e programas,

com padrões previamente estabelecidos, com a finalidade de corrigi-las, se necessário. Na

Ciência da Contabilidade, o controle tem extrema importância, por possuir funções básicas de

apoio nas tomadas de decisões.

No período de 1808 a 1919 foram editados diversos textos legais, que recomendavam

a adoção de uma Contabilidade organizada e davam origem aos métodos e técnicas das

partidas dobradas com a sustentação da teoria de que para cada transação financeira é

registrada em pelo menos duas contas, débito e crédito.

Em 1914, o Ministro da Fazenda não teve condições de oferecer garantias aos

empréstimos e incapacidade de realizar operações de crédito aos banqueiros ingleses, devido à

inexistência de uma Contabilidade organizada que oferecesse confiabilidade e fidedignidade

nas informações sobre a real situação econômico-financeira e patrimonial da entidade, porque

a Contabilidade existente nesse período se resumia apenas, na escrituração de livro caixa.

A partir desse momento, o governo e a sociedade civil viram a necessidade de se unir

para a implantação de novas técnicas contábeis que pudessem garantir uma padronização nos

registros (escriturações) e nos controles das atividades de gestão. Com isso, foram criadas e

aprovadas leis especificas que possibilitaram a atuação do controle interno no país, por

intermédio da Contabilidade.

A história do controle no Brasil tem sua origem no período colonial. Em 1808, na

administração de D. João VI, foi instalado o Erário Régio (Real Erário ou Real Fazenda) e

criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução das contas

públicas, mais direcionado à despesa pública.

Por Decreto em 11 de março de 1822, com a proclamação da independência do Brasil,

o Erário Régio foi transformado no Tesouro Público (Tesouro Geral), posteriormente

sacramentado pela Constituição Monárquica de 1824, com previsão dos primeiros orçamentos

e balanços gerais das contas públicas.

Em 23 de junho de 1826 no Brasil surgiu pela primeira vez a ideia de criação e

instituição de Tribunal de Contas, por iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de

Barbacena e de José Inácio Borges, que apresentaram projeto de lei nesse sentido ao Senado

do Império.

9

As discussões para criação de Tribunal de Contas duraram quase 65 anos, polarizadas

entre aqueles que defendiam que as contas públicas deviam ser examinadas por um órgão

independente e aqueles, que combatiam à sua instituição por entenderem que as contas

públicas deveriam continuar controladas por aquelas mesmas pessoas, que as realizavam.

Com o declínio do Império, surgiram as reformas político-administrativas e com essas,

a instituição da República e a criação do Tribunal de Contas tornaram-se realidade. Em 7 de

novembro de 1890, por iniciativa do Ministro da Fazenda (à época), Rui Barbosa, por meio do

Decreto nº 966-A, criou-se o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da

autonomia, fiscalização, julgamento e vigilância.

O advento da Constituição de 24 de fevereiro de 1891 - a primeira republicana - por

influência de Rui Barbosa foi institucionalizado definitivamente, o Tribunal de Contas da

União - TCU, conforme definido no artigo 89:

É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e

verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso.

Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República com

aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença.

Ao ser editada a Lei Federal nº 4.320, de 17.03.1964, surgiu uma norma jurídica a

respeito da bipartição do controle da Administração Pública: Controle Interno (art. 76 ao art.

80) e Controle Externo (art. 81 e art. 82), com incidência sobre a execução orçamentária (art.

75), que compreende:

Art. 75. O contrôle da execução orçamentária compreenderá:

I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da

despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;

III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos monetários e em

têrmos de realização de obras e prestação de serviços.

Com o processo de redemocratização brasileira, a partir de 1985, reforçou-se a

competência, legalidade e legitimidade dos Tribunais de Contas, na qualidade de órgão de

auditoria, cidadania e controle dos demais poderes e órgãos estatais.

O Tribunal de Contas é o órgão responsável pela fiscalização das arrecadações e

aplicações dos recursos públicos por parte dos gestores públicos. A utilização de toda

arrecadação tributária (fiscal), posteriormente aplicada nos bens, obras e serviços públicos é

fiscalizada e verificada por esse órgão de controle externo da Administração Pública, que tem

suas atribuições e funções definidas no Título IV (Da Organização dos Poderes), Capítulo I

(Do Poder Legislativo), Seção IX (Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária) da

10

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (art. 70, caput; art. 71 e seus incisos),

que assim dispõe:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,

legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será

exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de

controle interno de cada Poder. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o

auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante

parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu

recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e

valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e

sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles

que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao

erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas

e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento

em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,

ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato

concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,

de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,

financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas

dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no

inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social

a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante

convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito

Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de

suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de

auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade

de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações,

multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à

Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

A função administrativa de controlar se evolucionou por meio da abordagem clássica

surgida na Revolução Industrial, no momento em que as empresas cresciam de forma

desorganizada e não havia nenhuma maneira e mecanismo de gestão dessas empresas. A

abordagem clássica foi dividida em duas etapas: Administração Científica, resultado da

participação de Frederick Winslow Taylor e Teoria Clássica, resultado da participação de

Henry Fayol.

11

O foco da Administração Científica são as técnicas de racionalização do trabalho.

Essa, leva em conta o tempo e o movimento (ações necessárias) e conclui, que as atividades

deveriam ser acompanhadas de uma reorganização, a fim de sanar problemas como: não

aproveitamento completo de cada funcionário e a falta de uma rotina de trabalho bem

estruturada.

O foco da Teoria Clássica é a estrutura organizacional e por meio dela, o homem deve

buscar sua máxima eficiência.

Os princípios de Taylor e Fayol associados às funções administrativas formulam, de

acordo com Fayol, a teoria completa de gestão, ao definir as principais atividades do gestor,

quais sejam: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar.

Taylor (1911) doutrinava que existiam quatro princípios da administração:

1. Principio de Planejamento: substitui no trabalho o critério individual do

trabalhador, a improvisação e a atuação empírico-prática pelos métodos baseados em

procedimentos científicos (substituir a improvisação pela ciência por meio do planejamento).

2. Princípio do preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com

suas aptidões e prepará-los, treiná-los para produzirem mais e melhor, de acordo com o

método planejado, e, além do preparo da mão-de-obra, preparar as máquinas e equipamentos

de produção, bem como o arranjo físico e a disposição racional das ferramentas e materiais.

3. Princípio do Controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está

sendo executado de acordo com as normas estabelecidas e segundo o plano previsto (a

gerência deve cooperar com os trabalhadores para que a execução seja a melhor possível).

4. Princípio da Execução: distribuir distintamente as atribuições e as

responsabilidades para que a execução do trabalho seja bem mais disciplinada.

Fayol (1916), assim definiu as funções da administração:

1. Previsão: envolve avaliação do futuro e aprovisionamento em função dele (unidade,

continuidade, flexibilidade e previsão são os aspectos principais de um bom plano de ação).

2. Organização: proporciona todas as coisas úteis ao funcionamento da instituição.

3. Comando: leva a organização a funcionar com objetivo de alcançar o máximo

retorno de todos os empregados no interesse dos aspectos globais.

4. Coordenação: harmoniza todas as atividades do negócio, facilitando seu negócio e

seu sucesso, por sincronizar coisas e ações em suas proporções certas e adaptar os meios aos

fins.

5. Controle: consiste na verificação para certificar se todas as coisas acorrem em

conformidade com o plano adotado, as instruções transmitidas e os princípios estabelecidos,

12

com objetivo de localizar as fraquezas e erros no sentido de retificá-los e prevenir a

ocorrência.

Fayol definiu controle:

O controle consiste em verificar se tudo ocorre de conformidade com o plano

adotado, com as instruções emitidas e com os princípios estabelecidos. Tem por

objetivo apontar as falhas e erros, para retificá-los e evitar sua reincidência; aplica-se

a tudo: coisas, pessoas, processos, atos, etc.

Atualmente, o controle encontra-se presente e relacionado aos departamentos e níveis

das instituições públicas ou privadas e atua nos processos, procedimentos e rotinas da gestão

(comando) e administração (gerência). Tanto o controle externo quanto o interno são

instrumentos de equilíbrio e transparência colocados à disposição do Poder Público.

O controle é exercido sobre as ações e metas, atos e objetivos, contas públicas,

contratos, convênios e licitações escriturados e celebrados e, nas prioridades e políticas

públicas praticadas pela Administração Pública. Quando esse controle ou fiscalização

(verificação) é exercido pelo próprio órgão da Administração Pública, realiza-se o controle

interno que é o procedimento adotado e realizado por cada um dos Poderes do Estado

(Executivo, Legislativo e Judiciário) ou entidades com personalidade jurídica própria

(Administração Pública Direta e Indireta) e no próprio Tribunal de Contas, por meio de seus

órgãos típicos de suas respectivas estruturas, conforme artigos 74 e 75 da Constituição

Federal de 1988, in verbis:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma

integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos

programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da

gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da

administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de

direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos

direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer

irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União,

sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima

para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à

organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do

Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

De acordo com a American Institute of Certified Publlic Accountant - AICPA

conceitua controle interno:

13

O Controle Interno compreende o plano de organização e todos os métodos e

medidas adotados numa empresa para proteger seu ativo, verificar a exatidão e

fidelidade de seus dados contábeis, incrementar a eficiência operacional e promover

a obediência às diretrizes administrativas estabelecidas.

Segundo a definição da AICPA, os objetivos do controle interno são: 1- salvaguardar

os ativos (proteção do patrimônio); 2- acompanhar e manter a eficiência operacional (controle

administrativo para garantia da promoção da eficiência operacional); 3- garantir a eficácia dos

sistemas de informações (obtenção de informação adequada); 4- defender o cumprimento das

políticas definidas pela administração (estimular e exigir obediência e respeito às diretrizes e

políticas da administração).

O International Federation of Accountants - IFAC define o termo “sistema de controle

interno”, ante mesclagem da definição original do International Federation of Accountants -

AICPA de 1949 e suas posteriores revisões:

O termo “sistema de controle interno” significa todas as políticas e procedimentos

adotados pela administração de uma entidade para auxiliá-la a alcançar o objetivo da

administração de assegurar, tanto quanto seja factível, a condução ordenada e

eficiente de seu negócio, incluindo aderência às políticas de administração, a

salvaguarda de ativos, a prevenção e detecção de fraudes e erros, a exatidão dos

registros contábeis e inclusão de tudo que os mesmos devem conter, e a preparação

tempestiva de informações financeiras confiáveis.

O controle interno, no sentido stricto sensu, é um método ou procedimento da

instituição pública ou privada; uma relação de atribuições e funções com obrigações e

responsabilidades; um conjunto de contas ou rotinas, de dados ou informações e de relatórios,

e tem como objetivo: proteger seus ativos; fornecer à contabilidade dados e informações

confiáveis e fidedignas para a exatidão das demonstrações contábeis e financeiras, avaliar e

controlar com economia, efetividade, eficácia, eficiência e segurança as operações da

organização pública ou privada.

O controle interno é um processo realizado e executado pela administração por seus

administradores, diretores e gestores representados para fornecer confiança, equidade e

segurança razoável à consecução dos objetivos, políticas e prioridades nas categorias: 1-

confiabilidade e equanimidade das informas e dados de qualquer natureza; 2- obediência às

leis, normas e regulamentos aplicáveis; 3- economicidade, efetividade, eficácia, eficiência e

segurança das operações.

O controle interno representa um processo ou procedimento estratégico, operacional e

tático, que consiste em uma série de ações, atos, metas e prioridades que permeiam a

infraestrutura da Administração Pública Direta ou Indireta. O controle interno é realizado e

executado por pessoas. Não é meramente um conjunto de formulários ou manuais de rotinas

14

administrativas ou políticas. O controle interno não é perfeito, porque não existe controle

perfeito (teoria do controle), mas espera-se, fornecer confiança e segurança razoáveis,

(parece- me desnecessário) não confiança e segurança absoluta à Administração Pública.

A cada dia que se passa a sociedade exige e reclama da Administração Pública mais

responsabilidade e transparência na gestão dos recursos e valores públicos, acima de tudo,

mais comprometimento com o interesse público na preservação dos bens e serviços públicos,

políticas públicas voltadas ao bem comum. Essas constantes mudanças e variáveis

incontroláveis do ambiente em que a Administração Pública está inserida, Martin (2006)

afirma que:

O Controle Interno deve proporcionar uma garantia razoável - embora nunca absoluta - de que a organização terá sucesso no alcance de seus objetivos. Isto ocorre

porque além de qualquer organização estar sujeita a eventos imprevisíveis e

consequentemente incontroláveis, o conceito de garantia razoável reconhece que o

custo da estrutura de controle organizacional não pode exceder os benefícios

esperados com a sua implantação.

Segundo Rocha (2001), controle interno é todo aquele realizado por entidade ou órgão

responsável pela atividade controlada no âmbito da própria Administração, por isso, qualquer

controle efetivado pelo Poder Executivo sobre seus agentes e serviços é considerado controle

interno, como também é controle interno, aquele exercício pelo Poder Legislativo e Poder

Judiciário, por seus órgãos de Administração sobre os seus agentes e atos administrativos que

pratiquem, para comprovar a legalidade e avaliar os resultados. Assim, o controle interno é

exercido sobre a própria atuação do ente fiscalizador/controlador, chamado de autocontrole.

Segundo Guerra (2002, p. 1299):

O controle interno é especialização do controle administrativo ou executivo, poder

de fiscalização e controle exercido pela própria Administração Pública sobre seus

atos, decorrente do poder de autotutela, restando este amplamente reconhecido pelo

Poder Judiciário, mormente na súmula 473, do Supremo Tribunal Federal, litteris:

„A Administração Pública pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os torna ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los por

motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e

ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial‟.

Para Boynton (2002, p.113) controles internos:

Controles internos são um processo operado pelo conselho de administração, pela

administração e outras pessoas, desenhado para fornecer segurança razoável quanto

à consecução de objetivos nas seguintes categorias: a) confiabilidade de informações

financeiras; b) obediência (compliance) às leis e regulamentos aplicáveis; eficácia e

eficiência de operações.

O controle interno é realizado pela própria Administração Pública que se utiliza de

métodos e técnicas, processos e procedimentos para garantir a fidedignidade e veracidade das

escriturações e registros, com finalidade e propósito de oferecer ao administrador ou gestor

15

público, a legitimidade e tranquilidade de estar informado, da legalidade e moralidade das

ações e atos administrativos praticados e executados, na sua gestão.

O controle interno bem desenvolvido e realizado pela Administração Pública contribui

e facilita por meio das informações e dados fornecidos e prestados aos órgãos de controle

externo (Legislativo, Tribunal de Contas, Ministério Público e sociedade), a avaliação das

ações, programas e políticas públicas desenvolvidas e executadas pela gestão administrativa,

que por meio dessas documentações que forem apresentadas, o controle externo poderá

confirmar ou não, a confiabilidade dos atos administrativos homologados e realizados pelo

governo.

Essa espécie de controle pode ser exercida de ex-officio, quando a própria autoridade

competente (administrador ou gestor) constata a ilegalidade, impropriedade ou irregularidade

de ação ou ato, age no sentido de correção ou quando provocada pelo administrado, com

vistas ao reexame da ação ou ato praticado, por meio de recurso administrativo.

O controle interno pode ser exercido de officio, quando a administração (autoridade

competente) por meio da homologação, da aprovação, da revogação e da invalidação de ações

ou atos da própria administração, que tem o dever de cuidar e zelar pelos bens e serviços de

interesses públicos, de acordo com a lei, a ética, a moral e a finalidade dos bens e serviços

entregues à proteção do Poder Público.

A elaboração e edição das leis são baseadas e fundamentadas nos princípios

constitucionais e as suas interpretações devem guardar perfeita fidelidade a esses princípios.

Os princípios constitucionais que orientam a moralidade e a probidade da Administração

Pública, por estabelecerem diretrizes para o exercício das ações e atividades administrativas

estão dispostos no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988: legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, dentre outros éticos, legais e morais:

economicidade, efetividade, eficácia, legitimidade e razoabilidade.

Portanto, o controle interno tem a finalidade de verificar a correção do funcionamento

da atividade estatal e aferir a conformidade da ação do administrador ou gestor com os

preceitos constitucionais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência),

éticos, legais e morais existentes, para regular a utilização dos recursos públicos na

consecução das ações, políticas, projetos e programas de governo (economicidade, eficácia e

eficiência) e o desempenho da gestão no atendimento dos anseios, necessidades e prioridades

da sociedade (efetividade) no interesse do bem comum.

As finalidades do Controle Interno estão dispostas no artigo 74 da Constituição

Federal de 1988, transcritas anteriormente, neste trabalho. Como complemento dessas

16

finalidades, a Lei de Responsabilidade Fiscal, prevê o equilíbrio das contas públicas por meio

de planejamento, transparência e controle para cumprimento de metas e obediência aos limites

e estabelece regras para a execução orçamentária e o cumprimento de metas, como: limitação

de empenho e movimentação financeira, definições de mecanismos de controle da execução

financeira dos orçamentos, programação financeira com cronograma de desembolso e a

demonstração do resultado primário.

Há um consenso na relação entre a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Controle

Interno sobre a necessidade da criação de mecanismos de gestão capazes de controlar a

economicidade e eficiência dos gastos, das arrecadações de tributos e dos repasses de verbas

públicas, com observância do cumprimento ou não de objetivos sociais reconhecidamente

prioritários, a concentração de renda e outros que envolvem a sociedade como um todo,

sobretudo, para assegurar a regularidade das contas públicas do Administrador ou Gestor

Municipal.

As atividades de controle interno constituem instrumento para assegurar a

conformação dos atos de gestão municipal aos ditames da lei e aos princípios constitucionais

e infraconstitucionais, doutrinários e jurisprudenciais aplicáveis à Administração Pública

Municipal, com isso, institui-se a universalidade dos controles.

A Administração Pública tem que controlar seus setores gerenciais e operacionais para

que se tenha equilíbrio e transparência das contas públicas:

17

Neste mesmo sentido, o Sistema de Controle Interno da Administração Pública tem

que atuar efetiva e eficientemente, nestes departamentos ou setores para garantir a supremacia

do interesse público:

Para melhor compreensão deste trabalho-estudo transcreveu-se as definições dos

princípios que regem a Administração Pública:

1- Por Reis (2001):

Princípio da legalidade: princípio basilar do Estado Democrático de Direito.

Traduz a obrigatoriedade de o administrador público sujeitar-se as prescrições da lei

e fazer exclusivamente o que a lei autoriza. Significa que o administrador público

está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências

do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato

inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

Impõe-se absoluta sujeição da Administração ao direito, revelando a restrição

imposta ao livre-arbítrio do administrador público, posto que a ele é somente é

permitido fazer aquilo que estiver expressamente permitido em lei.

Princípio da impessoalidade: significa que a Administração tem que tratar a todos

sem discriminação, benéficas ou detrimentosas. Tampouco, favoritismos ou perseguições são toleráveis. Esse princípio se espelha no princípio da igualdade ou

isonomia. Se todos são iguais perante a lei, forçosamente também serão perante a

Administração.

Princípio da moralidade e da probidade: é pressuposto da validade de todo ato da

Administração Pública. Trata-se da moral administrativa. Significa que todo

administrador deve agir com lisura, seriedade e correção na prática de todos os atos

públicos.

Princípio da publicidade: obriga a Administração Pública à divulgação oficial de

seus atos para conhecimento público e início de seus fins externos. É requisito de

eficácia e garantia da moralidade dos atos praticados para toda a sociedade.

Princípio da razoabilidade: embora não estatuído na Carta Magna, está nela

implícito, sendo reconhecido pela doutrina e jurisprudência. A razoabilidade exige

18

proporcionalidade, correlação ou adequação entre os meios e os fins, diante dos

fatos ensejados pela decisão administrativa. A razoabilidade restringe a

discricionariedade do administrador.

2- Por Machado Júnior e Reis:

Eficiência: está relacionada ao custo, à forma pela qual os meios são geridos. É a

otimização dos recursos disponíveis, através da utilização de métodos, técnicas e

formas, visando ao menor esforço e ao menor custo na execução das tarefas. A

eficiência é, pois, um critério de desempenho.

Eficácia: diz respeito ao atingimento de objetivos e metas. Sua preocupação é com

resultados. Se uma organização tem claramente definidos os seus objetivos e estes

são atingidos, dizemos que a organização é eficaz.

Efetividade: refere-se à preocupação da organização com seu relacionamento

externo, sua sobrevivência e atendimento das necessidades sociais, pressupondo ainda certo grau de eficiência e eficácia.

Economicidade: refere-se aos prazos e condições nos quais são obtidos os recursos

físicos, humanos e financeiros. Uma operação econômica pressupõe recursos em

qualidade, quantidade, menor custo e tempo hábil.

3- Por Guerra (2005):

Princípio da legitimidade: este princípio é chamado de "presunção de legalidade",

significa no que tange ao exercício do procedimento de auditoria governamental,

observar se o administrador público, na totalidade de suas ações administrativas,

orçamentárias, financeiras, contábeis e operacionais, se sujeita, além do

cumprimento das normas, leis e regulamentos que se lhe impunha submeter, aos fins

inicialmente previstos e à motivação oferecida para a execução do ato.

O controle interno da Administração Pública tem por finalidade a certificação de

conformidade às leis, regulamentos e regramentos e da produção de resultados, que se efetiva

em diversas oportunidades das ações e atividades administrativas e pode acontecer, em

momento prévio, concomitante ou posterior:

1- prévio ou preventivo: aquele que é realizado e exercido anteriormente à prática do

ato administrativo, com vistas à prevenção da prática de ato abusivo, ilegal ou contrário ao

interesse público, ainda por desperdícios, desvios, falhas, impropriedades ou irregularidades.

Ocorre quando o ato administrativo está sujeito à autorização ou aprovação prévia, que possa

possibilitar a correção anteriormente à materialização de eventuais ou possíveis danos;

2- concomitante ou detectivo: aquele que acompanha a atuação administrativa de

maneira simultânea, com verificação da regularidade do ato administrativo de plano, na

mesma oportunidade em que é ou for praticado;

3- posterior ou corretivo: aquele que é exercido depois de praticado o ato

administrativo. O controle corretivo possui o propósito de rever o ato administrativo para

confirmá-lo, se legal, regular e corrigi-lo, se eventuais ou possíveis defeitos forem apurados

ou desfazê-lo, se ilegal por via de revogação ou declaração de nulidade.

Roncalio, Alberton e Amaral (2009, p. 32) definem que:

19

O controle interno deve atuar nas instituições de forma preventiva, fiscalizando e

detectando erros e falhas para que, em tempo hábil, sejam tomadas medidas que

evitem, reduzam ou corrijam atos que possam comprometer o alcance das metas e

objetivos da organização.

O controle interno compreende todos os mecanismos e instrumentos planejados na

administração de uma instituição ou organização para conferir, dirigir, executar, fiscalizar,

governar, restringir e vigiar suas várias ações e atividades com o objetivo ou propósito de

fazer cumprir as suas metas e objetivos. Os controles não se limitam, jamais devem se limitar

a formulários ou manuais, processos ou procedimentos, métodos ou técnicas, programas ou

projetos, instruções ou orientações, políticas ou propostas, planos de contas ou cálculos e

estimativas.

O controle interno também tem que avaliar todas as ações, atividades, políticas,

programas e projetos desenvolvidos em todas as áreas da administração para, depois testar a

sua efetividade, eficácia e eficiência. Por ser o controle interno, trata de (dirigir-se), controlar

e governar as informações e dados e também restringir (-se) o acesso às informações e dados

para conferi-las, com o fim de preservar a (para que haja) total confiabilidade, fidedignidade e

segurança das (dessas) informações produzidas.

Para Attie (2000, p. 113), o controle interno é parte integrante de cada segmento da

organização e cada procedimento corresponde a uma parte do conjunto do controle interno.

Correia (2004) diz que “todos são responsáveis pelo correto funcionamento do

controle interno”.

Diante dos inúmeros conceitos e definições, pode-se evidenciar que o controle interno

envolve todas as ações, atividades e rotinas, de natureza administrativa e contábil-financeira,

com a finalidade e objetivo de preparar e orientar aos administradores e administrados para a

tomada de decisões, legais e razoáveis.

Isto implica dizer que a orientação será dada a toda a administração, desde o superior

ao mais inferior hierárquico, para que estes compreendam, respeitem e cumpram as leis e

regulamentos inerentes às políticas planejadas e programadas a fim de que os bens e direitos

estejam garantidos e protegidos e todas as informações e dados sejam eficientes com total

fidedignidade nos registros contábeis e procedimentais.

O controle interno apresenta como principal finalidade, o exercício do controle dos

atos de gestão administrativa e a verificação da adequação desses atos aos princípios

constitucionais, legais, éticos e morais e os vinculam à maneira de agir e fazer do

administrador ou gestor público na consecução do interesse público - coletividade.

20

Para alcançar os objetivos planejados e predeterminados, a atuação do controle interno

se subdivide no controle formal ou de legalidade, controle substantivo ou de mérito.

O controle formal ou de legalidade, objetiva à verificação da adequação dos processos

e procedimentos da Gestão Pública às normas jurídicas regulamentares ou de conformidade

com os princípios constitucionais e legais (caracterização do controle de adequação formal à

legislação e regulamentos).

O controle substantivo ou de mérito, objetiva à busca de avaliação quantitativa e

qualitativa dos pressupostos de: efetividade, eficácia e eficiência; à verificação da prestação

de serviços públicos para garantir à satisfação do interesse público - bem comum; a

resguardar e salvaguardar o patrimônio público contra o desperdício, desvio, fraude e

utilização imprópria e irregular dos bens e haveres públicos.

Segundo Gattringer (2002, p. 42), o Sistema de Controle Interno tem a finalidade,

também segundo sua natureza, alcançar os seguintes objetivos:

Integralidade: assegurar que as informações, registros e providências etc., abranjam a totalidade dos fatos ocorridos, ou seja, tudo o que deveria ter sido executado,

registrado, decidido, promovido, informado, etc., foi de fato feito.

Exatidão: assegurar que a execução, a valorização, a informação e os registros se

revistam da necessária e adequada exatidão.

Pontualidade: assegurar que as épocas, os cronogramas, as datas etc., sejam

rigorosamente respeitadas.

Autorização: assegurar que todos os atos de gestão estejam adequadamente

autorizados pela pessoa competente e condizente com as normas traçadas.

Economicidade: Assegurar que o que está sendo controlado justifica o custo da

operação. (Relação custo x benefícios).

O Sistema de Controle Interno da Administração Pública, dentre outras, finalidades

básicas, deve avaliar: os atos do gestor público; o cumprimento das metas do Plano

Plurianual; a execução dos projetos e programas de governo; a execução dos orçamentos; o

alcance e a consecução dos objetivos e a adequação do gerenciamento e bem assim, a gestão

do administrador ou gestor público.

Como é cediço, todas essas avaliações tem o fito de comprovar o nexo de

conformidade entre os atos do gestor/administrador público e os princípios constitucionais

que regem a Administração Pública, quais sejam: legalidade, legitimidade, economicidade,

efetividade, eficácia e eficiência da gestão contábil, financeira, orçamentária, patrimonial, de

pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais, sempre em busca do bem comum,

com persecução de bons e satisfatórios resultados para os administrados e para a sociedade

como um todo.

Para Attie (2000, p.114):

Um sistema de controle interno bem desenvolvido pode incluir o controle

orçamentário, custos padrão, relatórios operacionais periódicos, análises estatísticas,

21

programas de treinamento de pessoal e, inclusive, auditoria interna. Pode também,

por conveniência, abranger atividades em outros campos, como, por exemplo,

estudo e tempos e movimentos, e controle de qualidade.

Castro (2007, p. 160) comenta que: O sistema de controle interno, além de se constituir num excelente mecanismo gerencial e de transparência na atuação administrativa, também configura importante

instrumento de efetivação da cidadania, pois dificulta a adoção de práticas

clientelistas e vincula o gestor à prestação de contas constante à população.

O controle interno efetivo, eficiente e bem desenvolvido influenciará positiva e

substancialmente os diversos e variados departamentos ou setores da Administração Pública,

mediante qualificação e aprimoramento de maneira eficaz e razoável, processos e

procedimentos que sejam ineficientes para a garantia de qualidade e segurança das ações,

atividades, metas, políticas, programas, projetos e prioridades desenvolvidas em busca de

resultados desejados e satisfatórios para o interesse público.

Os principais objetivos práticos do Sistema de Controle Interno na Administração

Pública: a) evitar ou reduzir a prática de abusos, desperdícios, desvios, erros, falhas,

ilegalidades, impropriedades e irregularidades; b) evitar, de maneira preventiva, a prática de

erros, fraudes e irregularidades; c) assegurar e garantir a observância das normas

constitucionais, legais e regulamentares aplicáveis; d) permitir a implementação de ações,

projetos e programas para que ocorra eficiência, eficácia, efetividade e economicidade na

aplicação dos recursos; e) verificar a legalidade das ações, atos e processos decorrentes da

execução contábil, financeira e orçamentária.

O Sistema de Controle Interno, de acordo com a disposição no inciso IV do artigo 74

da Constituição Federal de 1988 deve apoiar e prestar auxílio ao órgão de controle externo

(Tribunal de Contas) no exercício de sua missão institucional, sem prejuízo do disposto em

legislação específica, consiste no fornecimento de informações e dados dos resultados das

ações, projetos e programas governamentais.

O Controle Interno deve, sobretudo, servir-se de orientação ao administrador ou gestor

de bens e recursos públicos para a tomada de decisões legais, razoáveis com confiança e

segurança nos assuntos pertinentes às suas áreas de atuação, inclusive nas prestações de

contas.

As atividades, atribuições e funções do Controle Interno não se confundem com as de

Assessoramento e Consultoria jurídica e política que competem exclusivamente ao órgão

jurídico da Administração.

A atuação efetiva, eficaz e eficiente do Controle Interno destina-se subsidiar: a) o

exercício da direção e gestão superior da Administração Pública; b) a supervisão das

22

diretorias e coordenações das Secretarias; c) o aperfeiçoamento da gestão pública no

planejamento, previsão, organização, coordenação, comando, execução, controle e

monitoramento das ações, metas, objetivos, prioridades e políticas públicas.

A Administração Pública para demonstrar para a sociedade a efetividade e eficácia de

sua fiscalização planejada e desenvolvida, se utiliza de serviços de auditoria e controladoria,

que a cada dia passa a ter papel fundamental e indispensável para ratificar a legalidade,

moralidade e seriedade que ocorre em suas ações, metas, projetos, programas e políticas

públicas com planejamento, responsabilidade e transparência exigida pela Lei de

Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4.5.2000) e da Lei da Improbidade

Administrativa (Lei nº 8.429, de 2.6.1992), que devem estar contidas nos atos da Gestão

Pública.

Portanto, verifica-se que a auditoria e controladoria fornecem conhecimentos e

elementos mais abrangentes, que auxiliar o Administrador ou gestor na tomada de decisões,

também fortalecem a transparência e responsabilidade das ações e atos executados pelos

administradores na gestão dos recursos públicos, por encontrarem-se inteirados de todo o

processo e procedimento de controle interno realizado pela Administração Pública, de modo a

apoiar e auxiliar a fiscalização e monitoramento realizado pelo controle externo.

Para demonstrar-se a amplitude do sistema de controle interno foi desenvolvido um

gráfico que explana e interliga aos sistemas, gráfico esse elaborado pelo Conselheiro

Corregedor do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, Fernando Augusto Mello Guimarães

(FIEP 27.nov.2006), que adaptamos:

23

Nesse sentido pode-se visualizar e verificar os diversos aparelhos envolvidos no

Sistema de Controle Interno. O importante dessa composição e adaptação gráfica é a ligação

entre os preceitos direcionados para o aperfeiçoamento, manutenção e orientação com

economicidade, efetividade e eficiência do controle interno, com a manutenção de um nível

de suporte administrativo e gerencial elevado que possibilita enxergar e fiscalizar o que foi

planejado e programado, desde que seja desenvolvido e executado, de acordo com o

orçamento contábil-financeiro da Administração Pública.

CONCLUSÃO

Para a Administração Pública, um dos elementos mais indispensáveis, por ser de

extrema importância para os administradores e seus administrados, é o controle. Este, no atual

modelo de gestão pública, acima de tudo, tem que atuar para resguardar e salvaguardar que a

Administração Pública esteja em consonância com os princípios constitucionais, éticos, legais

e morais.

Além desses, os princípios do controle interno, também devem atuar para garantir e

proteger ao interesse público, no zelo para das seguintes ações: equilíbrio das contas públicas,

na relação custo/benefício; qualificação e treinamento adequado, para posteriormente

promover revezamento dos servidores nos diversos departamentos ou setores; na delegação de

24

poderes e definição de responsabilidades; segregação de funções; instruções e orientações

devidamente formalizadas; controles sobre as escriturações, registros e transações; na

aderência às diretrizes, normas, políticas e regulamentos.

As delimitações e limites impostos pelas leis fazem com que os administradores

reflitam antes de tomar decisões ou executar atos ilegais ou irresponsáveis que resultem nos

descontroles e desmandos, desperdícios e desvios, aumentos e comprometimentos dos

recursos públicos.

Essas limitações são fortalecidas pelas possíveis previsões de sanções administrativas,

cíveis e penais que são destinadas e direcionadas ao administrador ou gestor público que

descumprir as normas, mas não impedem, inibem ou proíbem de praticar ações, atos e

condutas ilegais, imorais e improbidades.

A debilidade e fragilidade da Administração Pública, aliada à inexistência ou

comprometimento do controle interno e externo e ao desinteresse da sociedade pela

fiscalização facilitam a ocorrência dos descontroles, desmandos, desperdícios, desvios e

improbidades e ensejam o despontar e o surgimento da corrupção política e pública, ao

aproveitar-se das limitações dos instrumentos de controle, da subordinação hierárquica do

sistema de controle, da inexistência de mecanismos aptos a manter a administração adstrita à

legalidade e moralidade, da abusividade e arbitrariedade do poder, bem como da consequente

supremacia do interesse pessoal do administrador ou gestor face ao anseio e interesse

coletivo.

A corrupção está associada à fragilidade dos padrões éticos e morais da sociedade; da

impunidade administrativa, cível, eleitoral e penal do administrador ou gestor

comprovadamente ímprobo; do desrespeito pela proteção e preservação do interesse público -

bem comum da coletividade, que refletem sobre a ética, a moralidade e probidade do agente

público.

Normalmente, a improbidade relaciona-se ao meio em que vive e atua o agente

público, no contexto social em que a obtenção de vantagens pecuniárias indevidas é vista

como prática comum na comunidade. Tudo isso, geralmente, faz com que idêntica concepção

seja praticada ou mantida por administrado - cidadão e contribuinte - como por agente público

nas relações que venha a estabelecer com o Poder Público.

Isso é lógico e racional, que se um povo prezar-se e manifestar-se pela moralidade e

probidade - honestidade - certamente terá governante ético e honesto, mas um povo que no

seu cotidiano, aceita e tolerar a improbidade - desonestidade - certamente terá governante com

pensamento similar, aético, imoral e ímprobo.

25

A ineficiência estatal quer no Poder Legislativo (Fiscalizador/Controlador), Executivo

(Administrativo), Judiciário (Jurisdicional) é um importante fator de propagação de práticas

de improbidades - corrupções. A responsabilização administrativa, cível, eleitoral, penal e

política de forma exemplar, pedagógica, proporcional e punitiva dos agentes públicos pode se

disseminar em múltiplas vertentes, especialmente, na condutividade do administrador ou

gestor público em administrar, comandar e gerenciar o Poder Público - Administração

Pública.

É evidente, a importância das regras constitucionais e infraconstitucionais

estabelecidas, sobretudo, da Lei de Improbidade Administrativa e da Lei de Responsabilidade

Fiscal, mas que sejam aplicadas efetiva, eficaz e eficientemente, aos administradores e

gestores públicos, considerados aéticos, imorais e ímprobos para evitar-se à ineficácia destes

regramentos jurídicos, e desta forma contribuir e favorecer ao alcance de um ajuste fiscal nas

contas públicas (equilíbrio das contas públicas) e para direcionar esses administradores ou

gestores a trabalhar com mais responsabilidade, segurança e transparência durante seu

mandato, com planejamento, organização, comando, execução e controle de suas ações, atos,

metas, objetivos, políticas e prioridades administrativas, de modo a evitar o descontrole,

desmando, desperdício, desvio, erro, falha, fraude, ilegalidade, impropriedade e

irregularidade. Pois, que, ainda é comum em alguns municípios brasileiros, a sociedade

vivenciar dentro da política do país, esses problemas públicos.

O sistema de controle interno tem que garantir ou possibilitar, auxiliar a

Administração Pública a atingir seus objetivos, políticas públicas e prioridades

administrativas. Proporcionar uma garantia adequada, coerente e razoável para tomada de

decisões corretas e justas. Por não existir uma garantia absoluta deve auxiliar e favorecer a

Administração na consecução de suas ações, metas, programas, projetos, objetivos, políticas

públicas e prioridades administrativas e assegurar uma relação custo-benefício

(economicidade). Deve ainda: contribuir para a qualificação e treinamento adequado dos

servidores - funcionários; planejar, estruturar e organizar a descentralização de poderes e

responsabilidades; adotar as instruções e orientações devidamente formalizadas; promover e

exigir a observação e cumprimento das normas legais, instruções normativas, estatutos e

regimentos.

A importância extrema do Controle Interno para a Gestão Pública Municipal alicerça-

se na satisfação do interesse público - bem comum - isto é, no atendimento das necessidades e

prioridades coletivas - sociedade local.

26

Por fim, como relatado em linhas anteriores, para que, qualquer agente público -

administrador ou gestor público - possa ter uma boa gestão ou êxito na gerência dos recursos

públicos, é importante ter: Planejamento, Organização (Direção/Coordenação),

Desenvolvimento (Execução), Controle (adoção de mecanismo de autocontrole devidamente

organizado) e Administração, elementos indispensáveis, para tomada de decisões, no

desempenho e execução das funções do administrador público.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ATTIE, Willian. Auditoria: Conceitos e Aplicação. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2000.

BOYNTON, W.C.; JOHNSON, R.N.; KELL W.G. Auditoria. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2002.

CASTRO, Rodrigo Aguirre de. Sistema de controle interno - uma perspectiva do modelo

de gestão pública gerencial. Belo Horizonte: Fórum, 2007.

GATTRINGER, João Luiz. V Ciclo de estudos de controle público da administração

municipal. Florianópolis: ACOM, 2002.

GUERRA, Evandro Martins. Aspectos Jurídicos do Controle Interno. Revista Fórum

Contratação e Gestão Pública, novembro de 2002.

GUERRA, Evandro Martins. Os Controles Externos e Internos da Administração Pública.

2.ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2005. São Paulo; IBAM, 1994.

MACHADO JÚNIOR e REIS, José Teixeira e Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada.

MARTIN, N. C. Os Controles Internos no Contexto Bancário. São Paulo: FIPECAFI, 2006

- Apostila.

REIS, Heraldo da Costa. Auditoria Governamental: uma visão de qualidade. Revista de

Administração Municipal. Rio de Janeiro, v. 40, n. 209, p. 53-64, out./dez. 1993.

ROCHA, Lincoln Magalhães da. A Função Controle da Administração Pública – Controle

Interno e Externo. Fórum Administrativo, Belo horizonte, V1, n.º 2, 2001.

REIS, Heraldo da Costa. Sistema de controle interno e avaliação do desempenho

governamental com utilização das informações contábeis. Instituto Brasileiro de

Administração – IBAN. Escola Nacional de Serviços.

SCHMIDT, Paulo; SANTOS, José Luiz dos e ARIMA, Carlos Hideo. Fundamentos de

auditoria de sistemas. São Paulo: Atlas, 2006.

TAYLOR, Frederick Winslow. Os Princípios da Administração Científica (Principles of

scientific management). New York: Harper & Brothers Publishers, 1911.

VADE MECUM. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.