A Rota Da Diversidade - Estado, Variedades de Capitalismo e Desenvolvimento

PONTO DE VISTAN 6, junho 2009

Perspect ivas sobre o Desenvolv imento

PONTO DE VISTA, N 6, junho 2009

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A Rota da Diversidade - Estado, Variedades de Capitalismo e

Desenvolvimento

PONTO DE VISTA, N 6, junho 2009 ISSN 1983-733X

Eduardo Salomo Cond1

Introduo

Durante a primeira dcada do sculo XXI foi possvel observar uma progressiva reduo do

interesse pelo tema da convergncia institucional e da tese do caminho nico para o

crescimento econmico. Da mesma forma, enquanto o tema do desenvolvimento havia sido

eclipsado exatamente pela nfase no crescimento (ou pela identificao entre ambos) e pelo

suposto triunfo do modelo de globalizao uniformizador e exclusivamente centrado nas

vantagens comparativas de cada nao, havia ntido desconforto com a insuficincia da

explicao globalista e convergente no que se refere, em particular, a dois campos: primeiro,

o modelo das reformas orientadas para o mercado foi incapaz de convergir crescimento e

desenvolvimento, ou produzir bem estar em uma escala que atendesse s suas promessas.

Em segundo, a diversidade de caminhos e respostas econmicas permanecia desafiando a

ideologia do isomorfismo neoliberal e, medida que no surgiam resultados concretos com

relao s suas aes, reforava-se a convico de que os cenrios nacionais no somente

no haviam perdido sua capacidade de ao, como existiam rotas nacionais de alcance

1 Professor do Programa de Ps Graduao em Cincias Sociais da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Doutor em Economia Aplicada (UNICAMP) e Mestre em Cincia Poltica (IUPERJ). Pesquisador do INCT-PPED (Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia de Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento). [email protected]


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variado. Em outras palavras, no havia soado o dobre de finados para polticas nacionais

nem o Estado nacional definhara em nome de um mercado homogeneizador e capaz de

punir os divergentes.

Por toda parte, na sia e na Amrica Latina, na Europa Ocidental ou nos Estados Unidos,

havia construes diversas. Isto pela mais bvia das razes: a histria, as instituies e,

sobretudo, a poltica estavam onde sempre estiveram, criando resilincia, path dependence e

tambm arranjos pragmticos e interaes estratgicas entre os atores relevantes.

Este artigo uma tentativa sobre trs tarefas: a reafirmao da diversidade, tendo a teoria das

variedades de capitalismo como interlocutora, o lugar do Estado e da poltica e o rumo

para um novo desenvolvimento.

1 Da primeira segunda gerao de Washington o receiturio da unidade

Quando Fukuyama (1989) retirou o debate hegeliano das rodas de filosofia e ressuscitou a

filosofia da Histria no campo da vida poltica e econmica, fazendo-o a partir do campo

liberal, o furor foi tremendo. Nascia, a partir do Departamento de Estado norte americano,

um novo profeta, aquele que garantia que o triunfo liberal estaria se completando aps a

queda do Muro e no havia, verdadeiramente, adversrios a serem batidos; o fim da

histria significaria o fim de umas alternativa melhor que este mundo. Conflitos localizados

persistiriam, mas o espao estava ocupado por uma hegemonia indiscutvel. Alguns anos

antes, Margaret Thatcher, uma notvel propagandista do triunfalismo neoliberal, j havia

declarado que no havia alternativa, enquanto outros homens de mercado, como Ohmae

(1995), diziam que o Estado Nao estava em vias de extino, superado pela combinao de

mudanas tecnolgicas combinadas com a hegemonia de mercado.

O que estes nomes tinham em comum era seu carter de propaganda do novo mundo. No

por acaso houve at um ajuste na centro esquerda: governos na Gr Bretanha, Alemanha,

no Brasil, na Itlia, viram-se em torno da terceira via. Originalmente proposta por Tony

Blair, seguida por Gerhard Schroeder e abraada por Fernando Henrique, Massimo DAlema

e (relutante) Lionel Jospin. Um encontro em Florena (1999) dessas lideranas, ao lado de

Bill Clinton, sinalizava uma agenda comum diante de um mundo global, ou a aceitao das

generalidades sobre um novo centro. Quem sempre conferiu respeitabilidade intelectual a

este debate foi Anthony Giddens (1995,2000): era o caminho do meio entre neoliberalismo

e social-democracia, um centro radical, um Estado democrtico sem inimigos, sociedade


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civil ativa, famlia democrtica, igualdade inclusiva, welfare positivo, nao e democracia

cosmopolitas, em uma nova economia mista (Giddens, 2000). A tese de Giddens nunca foi

estranha a uma convergncia gerada pela globalizao, ainda que no depositria do

neoliberalismo. Como Ulrich Beck (1997), Giddens tambm se preocupou com uma

sociedade de riscos e do descontrole trazido (ou aprofundado) pela globalizao.

Os anos 90 foram prdigos na combinao do receiturio das reformas econmicas de

cunho liberal e o aprofundamento da simples regulao pelo mercado. Mas tambm foi a

dcada do Consenso de Washington. John Willianson cunhou o termo e apresentou as

dez clssicas medidas de ajuste, que formariam sua agenda: disciplina fiscal, controle dos

gastos pblicos, reforma tributria, liberalizao financeira, taxa de cmbio flexvel,

liberalizao comercial, privatizao, liberdade ao capital externo e defesa da propriedade

intelectual (Willianson, 1990)2. Passada uma dcada, os resultados combinados dessas

reformas, em particular na Amrica Latina, conduziram a uma paisagem ps tornado. Como

observou Dani Rodrik (2002), os resultados so decepcionantes com relao ao crescimento

econmico, diante da reduo da produo, do aumento da desigualdade e da pobreza, pelas

crises financeiras e por insegurana econmica.

Mas no foi este cenrio o suficiente para convencer o Fundo Monetrio do fracasso. Dez

anos depois dos dez pontos (em 1999), o FMI apresentou sua agenda da segunda gerao

de reformas3. Em um artigo preparatrio para a conferncia sobre a nova gerao, Scott

Jacobs, chefe do programa de reformas regulatrias do Fundo, no hesitou em concluir que

(1) as reformas de mercado precisavam ser aprofundadas, (2) as instituies precisavam

melhorar, alinhando as relaes entre Estado, mercado e sociedade civil e (3) o sucesso

dependeria tambm de valores cvicos e boa governana4. Se as reformas pelo alto

falhavam, tratava-se de voltar sociedade e incrementar seu capital social, ao lado de

instituies com qualidade. Havia at preocupao social: rede de segurana (desde que sem

aumento de gastos e ampliao de polticas pblicas estatais) e combate a pobreza,

minimamente para reduzir tenses.

2 Posteriormente (Willianson, 2006), este autor lamentaria que o termo tenha sido entendido em termos neoliberais. Entretanto, parece bvio que o termo foi apropriado pelos dois lados, seja pelos crticos do consenso, seja por agncias multilaterais. 3 Estes textos esto disponveis em http://www.imf.org/external/pubs/ft/seminar/1999/reforms/ . 4 Um dos participantes desta conferncia do FMI foi F. Fukuyama. Seu tema? Capital Social e Sociedade Civil, com direito aos meios de incremento do estoque de capital social. As sociedades, infelizmente para Fukuyama, ainda precisariam chegar sua melhor fase para desfrutarem do novo mundo.


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Estava claro que se tratava de aprofundar o antigo Consenso de Washington. E a receita

permanecia universal e convergente, agora com pitadas de institucionalismo econmico. Por

uma conjuno astral de sobrenomes, John Williamsom encontrava-se com Oliver

Willianson, o entusiasta das instituies, assim como sempre possvel recordar do

institucionalismo de mercado de Douglas North. O receiturio continuava genrico, sem

perceber as reaes dos pacientes. Mesmo quando valoriza as instituies, o FMI as

visualiza como passveis de mudanas de acordo com interesses gerais pr definidos.

Havia um claro desentendimento dos promotores da segunda gerao, a exemplo da

primeira, com a poltica e a histria. Isto porque as reformas, agora acompanhadas de

reformas institucionais, ou obedecem a um princpio big bang de roldo, rpida e profunda,

superando a oposio pela fora legislativa, eleitoral ou policial - ou fracassariam em

nascedouro. Reformas big bang tendem a gerar elevado grau de conflito, enfrentar rigorosos

pontos de veto, provocar descontentamento nas elites polticas e sofrer grande influncia do

ciclo eleitoral. Em geral morrem pela incapacidade em enfrentar tantas frentes. E mudanas

radicais em instituies em geral fracassam por desrespeito histria, aos atores e s

dinmicas organizacionais e polticas nelas encerradas. Por outro lado, quando realizadas,

tendem a impor a agenda unitria dos consensos, sem sucesso aparente no mdio prazo.

A sociedade civil e o capital social tem um papel a desempenhar, segundo a nova gerao.

Na verdade, uma vez constituda como fora, a sociedade civil e suas organizaes poderiam

pressionar o Estado e suas instituies de fora para dentro. Outra possibilidade o fato

da baixa capacidade estatal de investimento levar ao fortalecimento de organizaes civis

com capacidade para incrementar redes de proteo; associaes de cidadania poderiam

incrementar programas contra a pobreza e, ao mesmo tempo, permitir o desenvolvimento de

uma mediao crescente pelo mercado. Com o Estado cada vez menor e com menos

interveno sobre as virtuosas organizaes civis e as instituies de mercado.

Em termos estritos, a possibilidade de becos sem sada grande. Principalmente porque,

mesmo supondo que a ao da sociedade civil seja efetiva, a rejeio aos princpios

norteadores de mercado e a percepo de sua insuficincia permanecem. Entre as

dificuldades instaladas listam-se a capacidade de mobilizao, convencimento e participao

em torno da agenda liberal, algo que j no simples diante de outros programas. Isto no

significa que capital social e organizaes civis no devam ser fortes; mas da no se segue

que sejam entusiastas do livre mercado.


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Instituies tem sua histria e seus atores e a organizao da vida econmica est longe de

ser uniforme. Como observa Rodrik (2002, p.16), boas instituies ou tecnologia exigem

adaptaes internas significativas; desenvolver mais capacidades que propor receiturios

uniformes. Comentando o texto Learning from reforms do Banco Mundial, o mesmo Rodrik

(2006, pp. 976-77) observa que mesmo este organismo multilateral reconhece as

desvantagens e erros da estratgia nica: o receiturio de Washington foi incapaz de garantir

crescimento econmico, seus resultados so muito diversos, contextos diferentes requerem

diferentes solues. Reconhece que teria havido exagero sobre a exigncia de um papel

menor ao governo e, finalmente, afirma ser necessrio que sejam identificados obstculos ao

crescimento, sem seguir sempre o mesmo receiturio5.

Finalmente, h um claro problema com esta agenda de reformas. As instituies em geral,

quando aparecem como passveis de reforma, precisam combinar dois caminhos complexos:

o flego empreendedor para as mudanas sempre esbarra em constrangimentos,

particularmente polticos; em segundo lugar, h muitas mudanas a fazer, combinadas e em

situaes histrico institucionais diversas. Em outras palavras: muitas realizaes

simultneas. A receita sofre com sua falta de estratgia incremental: ou ela obtida em prazo

controlado e curto, ou amplia resistncias ao seu sucesso. Mesmo tendo sucesso, os

resultados so deletrios. E a culpa no das instituies, do Estado ou da sociedade.

No fim, a promessa de sucesso econmico esbarrou no mundo real da economia, da

poltica, da sociedade. Afinal, preciso separar economistas (ou politlogos, ou socilogos)

idelogos daqueles intrpretes mais capacitados a enfrentar os desafios do crescimento, do

desenvolvimento e das polticas pblicas mais efetivas, para longe das frmulas

conservadoras de mercado. O debate sobre a convergncia j estava iniciado mesmo desde

algum tempo. Em 1986, Berger e Dore j anunciavam a discusso, de ocidente a oriente,

sobre o papel da globalizao: se produzindo um nico capitalismo ou sobre como

persistiriam as formas nacionais, ainda que no idnticas ao passado. A resposta do texto era

muito mais favorvel segunda hiptese que para a primeira. No mesmo rastro. O volume

organizado por Kitschelt et alii (1999) outro exemplo. Em um amplo volume, incluindo

um interessante texto de Soskice com ecos sobre variedades de capitalismo, o debate j

5 No mesmo texto, Rodrik comenta a citada estratgia anterior do FMI (consenso ampliado) e a estratgia do UN Millennium Project, liderada por Jeffrey Sachs, que defendia ajuda externa (fortalecer governana, engajar sociedade civil e promover o setor privado). A lgica da receita unitria permanecia.


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transitava entre problemas de coordenao, mudanas no welfare state e globalizao.

Novamente era um volume onde a convergncia tinha entrada duvidosa.

O pndulo resvalava novamente para a diversidade, de incio mais timidamente mas, j no

final dos anos 90, de forma crescente. O debate terico j enfrentava a inflexo que

caracterizaria os anos de 2000 por um vasto espectro da literatura.

Variedades de capitalismo como teoria a lgica da diversidade

Ao incio dos anos de 2000 estava claro que o receiturio do fundamentalismo de mercado

tinha iniciado sua espiral de descida. Um exemplo emblemtico foi o crack argentino de 2002

e a crescente virada eleitoral na Amrica Latina, com a derrota eleitoral dos candidatos

associados s reformas dos anos 90. Na sia, aps a crise do final da dcada anterior, ficava

claro que Coria, Malsia ou Taiwan tinham estratgias diversas antes e as aprofundaram

depois. China e Coria decidiram ampliar seu papel no mercado internacional relativamente

cedo, mas para isso estiveram longe de seguir a grande liberalizao: subsdios e metas,

combinados com conglomerados incentivados pelo Estado (Coria) e zonas especiais de

exportao e ativo papel do Estado como agente econmico (China). Pases como o Brasil

foram incapazes de aprofundar suas reformas de mercado, bloqueadas por desafios polticos

de um parlamento dividido, interesses conflitantes e resistncia, enquanto o Chile foi capaz

de aumentar a liberalizao comercial, mas incapaz de deter a ampliao da pobreza e da

desigualdade.

Em 2001 foi publicado um texto seminal sobre a diversidade. No que este tema no tenha

sido defendido, entre outros pela teoria da regulao. Mas, uma importante resposta

terica havia surgido. Hall & Soskice (2001) publicaram seu Varieties of Capitalism

(doravante VOCS), consolidando sua prpria reflexo e abrindo uma agenda de pesquisa.

Ela originalmente estruturou-se a partir do capitalismo central, uma vez que a teoria

estabelece dois modelos tpico ideais bsicos, com nfase entre os anglo saxes e a Alemanha

quase como pares dicotmicos.

Hall & Soskice marcaram desde cedo sua diferena com a unidade consensuada: as

evidncias onde a globalizao e a crescente competitividade provocariam convergncia em

torno das economias mais fortemente liberais, defendendo reformas por desregulao e

mudanas profundas no welfare state, no se sustentavam. Ao homo oeconomicus, opem as

instituies e a noo de segurana, essencial para a estabilidade de longo prazo; os atores


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tendem ao ajuste por diferentes arranjos, normalmente incrementais. Por oposio,

estabelecem duas variedades bsicas, constitudas a partir de quatro premissas

complementares e formando duas constelaes combinadas: governana corporativa,

sistemas de educao e treinamento, relaes interfirmas e relaes industriais. O resultado

so as economias liberais de mercado (LME, em ingls) e as economias de mercado

coordenadas (CME). No prprio texto de 2001, e depois em Hall & Gingerich (2001),

possvel deduzir uma terceira variante, para pases com presena muito marcante do Estado

e mista:

H trs pontos centrais que precisam ser observados. O primeiro o approach centrado nos

atores (firmas, indivduos, organizaes, governo). O ator central nessa perspectiva a firma,

cujos comportamentos podem ser agregados para efeito de anlise da performance econmica.

Estas se engajam em mltiplos processos, como em financiamento (com o mercado

financeiro), a regulao salarial e das condies de trabalho, qualificao ou tecnologia.

Entretanto, sua questo central o problema da coordenao envolvendo os demais atores.

Da mesma forma, elas constroem estruturas institucionais mais eficientes, seja por mercado,

hierarquias ou redes, e estratgias adaptveis s necessidades em cada economia nacional. O

segundo a perspectivas das complementaridades, notadamente institucionais, estas tomadas

como agentes de socializao e matrizes de sanes e incentivos. Por efeitos interativos entre

as dimenses analticas, a complementaridade gera distintos modos de coordenao.

Finalmente, o terceiro elemento a coordenao: a noo de complementaridade associa-se

coordenao atravs dos vnculos entre relaes de trabalho e governana corporativa,

entre relaes de trabalho e treinamento, entre governana corporativa e a relao

interfirmas. Como a estratgia das firmas varia entre as naes, pelas diferentes

complementaridades, bvia a necessidade de respostas diferentes.


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Quadro 1 Variedades de capitalismo:

Modos de coordenao

Economias liberais de mercado (LMEs) (Mercado de fluxo aberto, coordenao via mercado)

Economias coordenadas de mercado (CMEs)

(Apoio aos compromissos)

Economias Meridionais (Europa)

(mix de caractersticas, com is mais presena estatal)

Caractersticas Gerais

Mercados competitivos, relaes prximas e contratos formais equilbrio dotado por preos relativos, sinais de mercado e consideraes marginalistas.

Equilbrio depende de apoio institucional em relao aos compromissos acertados, incluindo apoio para informaes efetivas, monitoramento, sancionamento e deliberao

Sindicatos envolventes, ao empresarial mais fluida e interveno estatal

Caractersticas Especficas

Firmas tm alta transparncia, disperso de acionistas, financiamento depende de avaliao do mercado. Sindicatos fracos e proteo baixa; contratos entretrabalhadores e empregadores ndividuais, firmas no treinam, top managers com controle total na estratgia da firma

Conexo em densa rede de acionistas e membros de influentes organizaes de empresrios; substanciais trocas de informao privada, financiamento via reputao. Fortes sindicatos e proteo elevada,acordos salariais coordenados entre sindicatos e associaes, que Tambm supervisionam treinamento. Managers com menos autonomia. Link banco-indstria

Tradio agrria, capacidade de coordenao no-mercado (Estado) nas finanas e nas relaes de trabalho Casos ambguos (Hall & Soskice)

Pases (com variaes internas)

UK, IRL, EUA, Nova Zelndia, Austrlia, Canad

ALE, AUS, SUE, FIN, DIN, BEL, HOL, Sua economia coordenada em base industrial presena de associaes Japo, Coria economia coordenada por grupos rede, famlias de companhias

FR, IT, POR, ESP, GRE, Turquia

Fonte: Hall & Soskice, 2001b ; Hall & Gingerich, 2001

A astcia da teoria estava de acordo com a reao que se estabelecia tese da unicidade.

Vinha, conforme observou Eli Diniz (2007), de uma nova agenda: contra o receiturio nico,

contra a negao do Estado e de uma recusa da passividade poltica. Foi um campo

intelectual forte, mas estava longe em ser incontroverso. Surgiram dvidas sobre a performance

do emprego nas CMEs, sobre a classificao bipolar e sua relao com tipos hbridos, se

haveria tendncia de converso de CMEs para LMEs e em relao capacidade de inovao

em cada uma delas, levando em conta as complementaridades. Estes pontos foram


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levantados por Marc Blyte, Robert Goodin e Michael Watson e comentados por Hall e

Soskice em texto posterior (2003). Respondendo a Blyte, que duvida da performance de

emprego nas CMEs, particularmente nos servios, os autores apontam as taxas de

desemprego relativamente pouco importantes em ustria, Sucia, Holanda e mesmo

Alemanha, mostrando ainda importante desempenho em servios nas mesmas economias.

Com relao a Goodin, e sua crtica sobre os tipos hbridos e sua capacidade de

sobrevivncia em uma competio internacional crescente sem as vantagens dos tipos

puros, Hall e Soskice respondem que no possvel imaginar que haja tendncia inexorvel

de mudanas institucionais que levassem a um dos dois tipos puros; existem processos

polticos dirigidos por muitos fatores que interagem neste jogo. Finalmente, respondendo a

Watson, o tema da capacidade de inovao depende do nvel de apoio institucional

relacionado s diferentes formas de coordenao: LME tende a um carter mais radical de

inovao, enquanto CME tende aos avanos incrementais.

O fato relevante, neste ltimo texto, o reconhecimento pelos autores dos desdobramentos

necessrios para a prpria teoria: The challenge now is a move beyond these insights to

develop more complete models of a coalitional dynamics that underpin institutional stability

and change, using contemporary and historical cases to trace the complex interplay between

action in the economic and political arenas (Hall e Soskice, 2003, p.249).

Independente dessas respostas, algumas outras crticas se avolumaram6. Uma primeira

localiza-se nos microfundamentos, em particular a centralidade da firma. Cabe, entretanto,

lembrar que a lgica operacional dos autores no guardava relao imediata com a tradio

neoclssica, mas buscava considerar a firma como uma unidade de anlise para a articulao

da variedade especfica de capitalismo. Particularmente porque no se trata da firma em si,

mas de sua articulao com governana, relaes industriais, tecnologia e treinamento, bem

como seu envolvimento institucional. A opo dos autores revela uma opo analtico-

descritiva que exclui alguns mecanismos de coordenao extra econmicos, como observado

abaixo, seja por mecanismos poltico-organizacionais seja por lgicas como confiana e

redes.

6 Estas so duas das crticas mais centradas. Uma terceira vertente seria uma viso esttica e algo funcionalista tem outros desdobramentos, como o carter de mudana nas instituies. Ainda que Hall e Soskice tenham observado a necessidade de ampliar a reflexo sobre a arena poltica, este tema no ser tratado neste artigo, particularmente por seus desdobramentos e amplitude.


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Uma segunda versa sobre a insuficincia dos dois tipos, reforando a necessidade da

classificao se estender a outras latitudes para alm do capitalismo central. Parece, sem

sombra de dvida, que outros tipos emergem em qualquer classificao. Isto porque

permanece existindo uma sndrome classificatria no que se refere aos tipos de

capitalismo dentro da perspectiva de embeddedness, ou da ao econmica existente sobre

dado contexto social e mediada pelas instituies. Como observaram Jackson e Deeg

(2006,11), a agenda analtica ultrapassa a comparao das polticas econmicas e instituies

formais para examinar as diferenas organizacionais na prpria atividade privada.

Adicionalmente, outros autores incluem outros mecanismos de coordenao que no os

especificamente econmicos, como as redes, organizaes, associaes e, claro, o Estado.

Esta perspectiva est presente em Boyer (2005), onde a teoria da regulao busca ordenar os

sistemas nacionais de inovao e produo, as arquiteturas institucionais, os modos de

regulao e os tipos de especializao, evidenciando assim quatro configuraes de

capitalismo: um de orientao para o mercado (anglo saxes), um meso corporativo (Japo e

Coria), um estatista (Europa Ocidental) e um social democrtico (Escandinvia)7.

No esforo para a formao de clusters de pases, entre os dois tipos ideais descritos, Hall e

Soskice admitem um grande nmero de tipos mistos, ainda que vistos como menos

eficientes que os dois principais. Este esforo classificatrio tambm est em Amable (2003),

um caso onde aparecem combinados o esforo das VOCS, embeddedness e sistemas

produtivos a partir de cinco domnios institucionais: competio, nexo salrio e mercado de

trabalho, governana corporativa, welfare state e sistemas de educao e treinamento. Sua

classificao atinge cinco modelos de capitalismo: de mercado, social democrata, continental

europeu, mediterrneo e asitico. Rhodes e Apeldoorn (1997) tratam a distino entre

capitalismo latino, anglo saxo e germnico. O citado texto de Jakson e Deeg (2006, p.31)

resume algumas classificaes, conforme o Quadro 2 (abaixo).

Por mais que este debate merea destaque, com a sia merecendo j algum destaque, uma

crtica recorrente a ausncia da Amrica Latina de variadas classificaes. Uma das poucas

excees o esforo de Bem Ross Scheneider em classificar o ambiente latino americano, a

partir das reflexes de Hall e Soskice e basicamente nos mesmos fundamentos. O termo que

7 Em Boyer, o modo de regulao definido pelo nexo salrio/mercado de trabalho, regimes monetrios, forma de competio, relao Estado/economia e insero no sistema internacional.


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o autor utiliza para classificar o continente economia de mercado hierrquica, enfatizando

que esta no uma forma mista, tal como Hall e Soskice apontaram para outras economias.

Quadro 2 Capitalismo comparado estruturas analticas selecionadas para comparar sistemas nacionais de negcios:

Autores representativos

Domnios institucionais Grupos de pases Notas

Hall/Soskice Sistemas financeiros, relaes industriais, habilidades, coordenao interfirmas

Liberal x coordenado

Enraizado em custos de transao

Hollingsworgh, Boyer, Streeck, Crouch

Sem sistematizao Cada caso nico Baseado sobre seis mecanismos de governance: mercados, hierarquia, estado, associaes, redes e comunidades

Amable, Boyer Competio sobre produtos, nexo salrio/instituies do mercado de trabalho, finanas e governana corporativa, proteo social e sistemas de treinamento

Cinco clusters Clusters indutivos

Whitney Estado, sistema financeiro, habilidades, confiana/autoridade

Seis tipo ideais: fragmentado,coordenado, compartimentalizado, distrito industrial, organizado pelo Estado, altamente coordenado

Oito dimenses de coordenao relacionadas s organizaes locais e horizontais, propriedade x no propriedade e dependncia empregado/empre-gador

Schmidt, Rhodes, Ebbinghaus e outros

nfase no Estado, welfare state Quatro tipos Ecltico

Fonte: Baseado em Jakson e Deeg (2006, p.31). Traduo do autor.

Segundo Scheneider (2008), My more deductive point of departure is that capitalist systems -- defined by the predominance of mostly free markets and private property -- accommodate a limited number of alternative mechanisms for allocating resources, especially the gains from investment, production, and exchange. These mechanisms are markets,


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negotiation, trust, and hierarchy, and correspond in systemic terms to, respectively, liberal market economies (LMEs), coordinated market economies (CMEs), network market economies (NMEs), and hierarchical market economies (HMEs). (Schneider, 2008a, p.3)

Aquilo que ele denomina de NMEs refere-se diretamente sia. explicitamente proposta

a correspondncia entre mecanismos predominantes de coordenao e as quatro variedades

propostas. Explorando o tema por diferentes entradas, ele caracteriza a forma predominante

na Amrica Latina (HME) como marcada pela presena de fortes grupos de negcios

(muitos sob controle familiar) e as multinacionais (MNCs) com baixa relao entre ambos.

Quadro 3 Capitalismo de mercado hierarquizado Bem Ross Scheneider

Caracterstica predominante Notas Grupos de negcios (GP) e multis (MNCs)

Empresas locais de negcios sob controle mais familiar, controle hierrquico entre as empresas. Pouca relao entre GPs e NMCs.

Corporaes multinacionais Transferncia hierrquica em tecnologia e capital, trocas entre a mesma corporao.

Emprego e relao de trabalho atomizados

Alta rotatividade de trabalho, baixa densidade sindical, pouca efetividade em negociao coletiva; interveno estatal

Baixos nveis de qualificao e educao

Baixa produtividade, falhas de treinamento, poucos incentivos; temor do carona (treinar e perder, em seguida, o trabalhador para a concorrncia)

Fonte: Schneider 2008a e 2008b. Traduo do autor.

Um ponto relevante a nfase nas complementaridades, como aquelas entre baixa

qualificao, menor capacidade de barganha coletiva e rotatividade. E o papel da hierarquia

indica mecanismos de auto reforo, alm das firmas no perceberem com assombro a

interveno estatal. A mesma hierarquia, por sua vez, opera em diferentes esferas da vida

econmica, incluindo os sindicatos. Muitas vezes, o resultado lgico de reformas

econmicas, por exemplo, reforar, antes que ameaar, as relaes hierrquicas.

A necessidade em ver as particularidades na Amrica Latina so flagrantes. Mas, mesmo o

esforo de Schneider no soluciona uma quase ausncia, sempre recorrente no campo da

teoria das VOCS: o Estado, em particular, quase um elemento exgeno que entra por toda

parte nas relaes de complementaridade, mas, ao mesmo tempo, no tem posio central


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em quase lugar algum. Este, e o tema tambm freqentemente ausente da poltica, ser

objeto da reflexo a seguir.

3 - Aquele que foi, sem nunca ter realmente ido o lugar do Estado e da Poltica revigorados Desde que a economia ganhou centralidade como cincia e agncia privilegiada para a

modernidade capitalista, trava-se uma batalha intelectual, freqentemente surda e

eventualmente aberta, entre Estado e mercado. Independente do fato do Estado ter

desempenhado desde sempre um papel central no processo de acumulao e

desenvolvimento capitalista, desenvolveu-se uma lenda relativa aos benefcios do livre

comrcio e da poltica industrial do laissez faire, como observou Chang (2002). A fora

ideolgica das estratgias de livre mercado a partir dos anos 80, combinadas com a

centralizao de um conceito de globalizao estritamente econmico, converteu o Estado

em um vilo da disfuncionalidade, levando a lenda, em sua vertente neoliberal, s alturas.

O conjunto de polticas restritivas sua estatal na economia seja contra a propriedade de

ativos, seja contra a regulao estendeu-se rapidamente, em uma atmosfera de recuo do

movimento sindical, de ataques ao estado de bem estar e da defesa de um fiscalismo estrito,

combinado com a leitura sobre a incapacidade de investimento estatal sem similar no

passado. Esta incapacidade trouxe cena o debate sobre as falhas do Estado, recuando as

falhas de mercado para o fundo do palco.

Se havia disfuncionalidades no Estado, da no se segue seu dobre de finados. O Estado

pode ser visto como problema (se estende seu poder engolfando a sociedade, disseminado o

argumento da fora e agindo de forma flagrantemente ineficaz para a populao), ou como

soluo, parodiando um j clssico artigo de Peter Evans. Este mesmo autor, por outra

chave, observa que parte da soluo pelo Estado envolve tanto a capacidade estatal, ou o

reforo da profissionalizao, do recrutamento eficiente de pessoal, da capacidade em

estabelecer canais com a sociedade, quanto desenvolver autonomia inserida, um Estado

que se afasta dos interesses privados, da colonizao pelo apetite privado, e habilitado

insero na sociedade, aumentando sua capacidade regulatria e legitimando sua ao

(Evans, 1995).

As observaes de Evans remetem a uma justa medida o papel do Estado. Nem o leviat

(benevolente ou no), incapaz de gerar prosperidade por sua incapacidade em relacionar-se


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com a sociedade e com uma agenda de desenvolvimento, p.ex., nem o guarda noturno,

garantia da segurana e dos contratos de livre mercado. Por isso, estatalidade(stateness), ou

a centralidade institucional do Estado (Evans, 1997). Tal possibilidade recupera para o este

campo uma possibilidade real de atuao, com autonomia inserida na sociedade, como

veculo e parceiro de desenvolvimento.

Mas, o clima ideolgico dos anos de 1990 impedia at esta simples constatao, relativa ao

reconhecimento do papel do Estado no desenvolvimento mais recente no leste asitico (ps

anos 70), na ndia ou na China. E, claro, na Amrica Latina. Tudo se passava como se o

Estado no houvesse desempenhado ao excepcional no desenvolvimento histrico do

capitalismo central Inglaterra frente em particular naquilo que se refere ao

desenvolvimento industrial e tecnolgico e sua relao com o livre comrcio. Esta

contradio bsica com a histria, e com o que grande parte das evidncias e dos dados,

chega a ser impressionante. No se faz necessrio recordar Polanyi e a ascenso da sociedade

de mercado e da construo do mito da sociedade competitiva, ou Alexander Gerschenkron,

observando que o Estado tem grande papel a desempenhar para suprir deficincias de

investimento, formao e treinamento inadequados, facilitando o caminho para as prprias

empresas ampliarem sua capacidade tecnolgica e competitiva (Gerschenkron,1962).

Interessante, que este autor russo americano, relativamente pouco citado, pensa

exatamente nas naes em atraso, citando Frana, Alemanha ou Rssia como exemplos da

induo para superar as dificuldades do desenvolvimento industrial.

O Estado, durante mais de 50 anos do sculo XX (entre os anos 30 e os 80) foi uma

categoria central, inclusive para a economia. Nos ltimos 25 anos do sculo XX,

impulsionado pelo clima poltico e ideolgico ps queda do Muro de Berlim, pela

combinao de thatcherismo e reagnomics, pela ao de agncias multilaterais e pelo

crescente peso do tema da globalizao e da superioridade do comrcio livre e dos capitais

em movimento ilimitado, a histria pareceu sofrer uma inflexo e parar, aguardando que

todos seguissem o caminho. Mas, eis que outra inflexo ocorre nos anos de 2000, como

observou Diniz (2008): o insucesso do Consenso de Washington, o questionamento da

ortodoxia convencional, o retorno da centro-esquerda, a necessidade em vislumbrar um

novo lugar para o Estado, a globalizao mais multidimensional e o estabelecimento de um

novo papel para o Estado nacional nos planos interno e externo, reordenaram o debate

internacional.


15

Uma resposta direta para o retorno do Estado ao debate, sobre sua relevncia como ator,

guarda relao com as evidentes falhas de mercado. As reformas de segunda gerao do FMI

falavam em processos inconclusos e persistncia na linha recomendada de liberalizao plus

reformas institucionais. Mas, o grande dilema prtico dos governos era persistir em um

caminho de impopularidade, crise social e crescimento pfio. Alguns no se importaram, e

conduziram o pas a um abismo catastrfico8. Um segundo elemento prtico que o fato do

Estado, enfraquecido em seu carter regulatrio e de coordenao pelas reformas e pelo

ambiente poltico de centro-direita, viu reduzida sua capacidade de ao e reao e sofreu um

forte desaparelhamento, particularmente em sua capacidade e em seus mecanismos de

produo de polticas pblicas agregadas ao bem estar social. Ao mesmo tempo em que o

diagnstico liberal e multilateral se aprofundava, com governos convencidos sobre sua

eficcia, o longo prazo encarregava-se da corroso da legitimidade dessas aes.

Operava no lento respirar das estruturas (Braudel) uma complexa dialtica que somente o

tempo decorrido pode esclarecer com mais preciso. A combinao de mais globalizao

com polticas de liberalizao e restrio ao crescimento implicava na limitao ao papel

ativo do Estado. O carter alocativo dos mercados, supostamente adequado, substituiria

outros mecanismos de coordenao, indeterminando qualquer gesto mais coordenada do

capitalismo. Os anos encarregaram-se de questionar este mito: a combinao de crescimento

restritivo, juros elevados e ampliao dos indicadores de pobreza e desigualdade, em um

contexto onde o Estado estava impedido de agir ativamente, colocou em movimento as

rodas da poltica em direo ao outro lado. O pndulo retornava, mas a descrio de sua

trajetria no era idntica ao velho papel do Estado

O que Eli Diniz (2008) chama sabiamente de ps consenso de Washington no um

retorno ao conhecido Estado desenvolvimentista. Isto porque a presena de processo

integrativos globais no mera falcia ou argumento ideolgico. Antes uma retomada do

papel regulador, indutor, de uma maior autonomia (no sentido observado por Evans, acima)

e utilizando suas vantagens materiais e institucionais. E principalmente, tratava-se do

reconhecimento de que exatamente pelas caractersticas dos capitalismos contemporneos e

pela prpria interconexo entre diversas economias, o Estado tem algo a ofertar no debate

sobre insero internacional, polticas domsticas e, mais importante, ele no deixara de

8 Alguns no se importaram, caso Argentina/2002.


16

praticar poltica econmica (Diniz, 2008, p.9). Pode ter reduzido sua confiana, mas l

estava ele onde sempre esteve. Se assim no fosse, como explicar o papel de sua relao com

um capitalismo em rede coreano, na expanso chinesa (dirigida e controlada pelo Estado) e

sua relao com empresas estrangeiras, a expanso na ndia e a percepo da necessidade em

combinar as vantagens de seu mercado interno com regulao estatal ou, por outro lado, o

Brasil ps 2002, com o impulso conferido s polticas setoriais, propostas de poltica

industrial, polticas estatais de proteo social ampliadas e uma clara percepo sobre a

combinao de rigidez monetria e capacidade indutora do Estado.

Em outras palavras, no era apenas o ambiente ou a inflexo terica que haviam se alterado:

a poltica tambm estava de volta. Da mesma forma que o Estado, ela nunca havia realmente

partido, mas, seguindo a frmula neoclssica ou novo clssica, a poltica era vista como uma

varivel exgena e perturbadora, com suas alianas, coalizes e interesses indeterminando a

capacidade alocativa dos mercados. Esta viso , ao mesmo tempo, limitada e incapaz de

perceber a complexidade das relaes e complementaridades que operam na vida social.

Enquanto o mercado ganhou dimenso fastica, a poltica ganhava contornos liliputianos.

Curiosa a percepo, no pensamento liberal, da associao entre liberalismo e democracia,

mas, mais ainda, a tese hayekiana clssica de que a marcha por um governo menor, por um

Estado menor, impede o avano para a servido. E seu corolrio complementar, a saber, a

tese de que a democracia tem associao imediata com a economia de mercado. Malgrado o

fato dos resultados opostos a esta perspectiva (sia e Amrica latina so bons exemplos), a

percepo do mercado como agente central inibia, per se, a poltica. Pois a democracia no

um regime apenas de regras consensuadas e consagradas constitucionalmente, delimitando

campos de disputa eleitoral, semelhantes ao mercado. A tese clssica de Schumpeter (e de

Downs)9, da similaridade competitiva e de mercado, entre este ltimo e o processo eleitoral,

encontra sempre obstculos prticos. A teoria da democracia, por suas mltiplas vertentes (e

apesar de seus flertes com a economia), esmerou-se em buscar explicar fatores determinantes

ou indeterminantes dos processos. Seja por conceitos como poliarquia (Dhal), ou

corporativismo (Schmitter) por um lado, ao estratgica (Olson, Tsebelis) ou coletiva e a

relao entre ambas (Przeworski, Marino Regini), passando pelo debate entre

institucionalismo histrico e a teoria da escolha pblica, a complexidade dos processos

9 Schumpeter, Joseph (1962), Another theory of democracy, in: Capitalism, socialism, democracy, New York, Harper e Downs, Anthony (1957) An economic theory of democracy , New York, Harper.


17

polticos passou margem do debate central no campo das reformas e de todos os

consensos.

Foi uma falha imperdovel. Incapaz de refletir sobre pontos de veto, interesses

organizacionais, path dependence, sistemas eleitorais e partidrios e a lgica de organizaes e

atores, tudo se dava como se o carter alocativo superior do mercado fosse capaz de superar

entraves. Muitos daqueles defensores das reformas orientadas ao mercado e com capacidade

de interpretao agregada poltica, sabiam da necessidade de construo de coalizes

fortalecidas a superar os impasses. Entretanto, as coalizes, na maior parte dos casos, no

eram capazes para superar impasses de outra ordem: seja pelos pontos de veto, seja por

entraves institucionais, seja pelas organizaes de interesse. Em outras palavras, o jogo

parlamentar, ainda que muito importante, no era capaz de superar, no nvel da sociedade e

dentro do prprio Estado, obstculos.

Discutindo variedades de capitalismo, Vivien Schmidt prope uma interessante reflexo

sobre o Estado e a poltica. Primeiro, a autora observa o lugar secundrio atribudo ao

Estado nas VOCS e reclama observ-lo como uma categoria relevante, atribuindo ao mesmo

um carter mais complexo na prpria classificao. Para Schmidt, ao lado de LME e CME,

as VOCS precisam incorporar um tipo adicional onde o Estado influencia a economia de

mercado (SME). Na verdade, ela prope o Estado como constituinte do prprio modelo das

VOCS: em LME ele estabelece regras e ajusta conflitos (auto regulao ou agncias

reguladoras); em CME ele ativo, facilita atividades, coordenando instituies e investindo

autoridade aos corpos privados. J na SME ele intervm provocando variados impactos,

sejam positivos aumentando as capacidades dos atores em agir ou mais negativamente,

obstruindo a ao. Em qualquer dos sentidos, (Schmidt, pp. 5-9), a ao estatal l est, em

todos os trs tipos propostos.

Schmidt define ao estatal como constituted by the government policies and practices

that emerge out of the political interactions among public and private actors in given political

institutional contexts (Schmidt, op.cit, p.11). Esta forma traz a poltica para o corao das

VOCS. Isto porque, ainda com Schmidt, a ao estatal envolve policy (as polticas

substantivas), polity (a relao das policies com os atores, os diferentes contextos

institucionais) e (uma dimenso para a qual ela clama especial ateno) politics, que envolve

as interaes estratgicas entre os atores e tambm a dimenso do discurso e das idias

substantivas desses mesmos atores.


18

Esta recuperao da centralidade da poltica e do Estado muito relevante para reforar o

programa de pesquisa das VOCS. Mas, mais importante a superao da anti poltica, ou da

teoria de que policemakeres atuam com mais eficincia se em insulamento. O caso mais ntido

onde esta concepo opera a tese da blindagem institucional, como no caso dos Bancos

Centrais ou outras instituies associadas gesto macroeconmica10. Neste caso, a

economia mais perfeita conhecida seria a do Euro, dada a blindagem do BCE. Uma gesto

econmica centrada em decises tcnicas, baseadas em modelos analticos de

custo/benefcio, tomadas em constraints de mercado (o temor sobre a ao dos agentes

maximizadores do mercado de capitais, p.ex.) ou ento reconhecendo falhas de mercado

(como informao assimtrica), mas atribuindo ao governo o papel estrito de correo em

busca do timo paretiano na mesma base custo/benefcio (economia do bem estar), tende a

gerar governos impopulares, instabilidade poltica e social e miopia poltica.

Sem contar o conjunto de problemas relativos ao accountability dessas instituies e de sua

incapacidade em assumir metas para alm de interesses sobre equilbrio estrito,

transformando polticas sociais, por exemplo, em refns do custo/benefcio, o que salta aos

olhos que o retorno do Estado e o reconhecimento da necessidade de um paradigma

interpretativo centrado na poltica desloca o campo de interesse no do mercado para o

Estado, mas no entendimento da relao Estado/mercado, da relao instituies atores, da

combinao interesses estratgicos e das organizaes.

Aquele que foi, mas que est de volta: o tema do desenvolvimento

Se o Estado e a poltica esto basicamente onde sempre estiveram, o tema do

desenvolvimento no tem tanta sorte. Na verdade, ao longo de quase 20 anos ele foi

rebaixado a uma isonomia com crescimento. No que eles no possam ser tratados com

parentesco, mas da a surgirem como gmeos h bastante distncia.

Uma sociedade no pode ser reduzida macroeconomia, assim como desenvolvimento no

pode estar agregado relao PNB per capita, conforme observaram Arbix e Zilbovicius

(2001). Portanto, desenvolvimento envolve, inevitavelmente, a dimenso econmica do

crescimento, mas no pode deixar de se relacionar com produo de bem estar, com as

10 Neste caso, a Unio Europia estaria salva de qualquer abalo, dado que o Banco Central Europeu o mais independente do mundo; sua misso institucional exclusivamente conter a inflao. O FED americano no somente tem responsabilizao diante do Congresso como tem, na sua misso, a preocupao com a inflao e o emprego.


19

condies gerais da vida em sociedade, com educao, sade, emprego, previdncia,

habitao, alimentao, condies sanitrias. O mito do caminho nico agregava ao mercado

a condio alocativa essencial para esses bens pblicos, sendo a mola do crescimento

capacitada para combinar dois elementos: por um lado, virtuosidade hegemonicamente

privada e de mercado; por outro, igualdade de oportunidades com investimento em capital

humano e capacidade de competio dos agentes mais aptos. Esta profisso de f na

economia e seus ps de barro foi se dissolvendo gradativamente, medida que a temporada

de chuvas (ou as crises e seus resultados) foram surgindo. Neste caso, desenvolvimento era

crescimento, aumento do produto, reformas nas instituies que incomodavam o mercado

virtuoso e pacincia, pois a bonana surgiria. Por isso, retirar o Estado e opor este ao

mercado era essencial.

Agora descortinava-se outra possibilidade. Em primeiro lugar, no h oposio inelutvel

entre Estado e mercado, pelo menos no no sentido de que o mercado um sujeito

superior e o Estado um advrbio. O mercado continua a ser um sinalizador de preos,

elemento onde diferentes opes e modulaes, produto da interao de agentes privados

sob condies de informao imperfeita e efeitos no esperados, indica vitalidade econmica

para as firmas e seus produtos. Mas, o Estado tem um papel essencial, indutor e efetivo,

porque States ensure health, education, water, and sanitation for all; they guarantee

security, the rule of law, and social and economic stability; and they regulate, develop, and

upgrade the economy. There are no short cuts,either through the private sector or social

movements, although these too play a crucial role (Green, 2008, p. 20). Por um Estado

efetivo, entende-se sua capacidade em garantir segurana e seguridade, atuando na garantia

dos direitos, no apoio contra pobreza e desigualdade e com estratgias para facilitar o

crescimento econmico.

Em segundo lugar, trata-se de recuperar a noo de desenvolvimento em sentido mais

amplo, ultrapasando a dicotomia. Diniz e Boschi (2007) observaram com acerto que, para

alm da dicotomia, cabe pens-lo luz das mudanas institucionais no capitalismo,

inserindo, ao lado do mercado e do Estado, ... os padres de organizao coletiva do capital

e do trabalho como as dimenses institucionais que fazem diferena ... no apenas apontar

que as instituies fazem diferena, mas como fazem a diferena em termos de estagnao e

avano econmico (Diniz e Boshi, 2007, p. 19).


20

Neste ponto trs condies essenciais se manifestam: a crise da interpretao unitria do

capitalismo, a recuperao do papel do Estado, a dimenso institucional e a recuperao do

conceito de desenvolvimento. tambm aqui que as VOCS ganham uma referncia central,

atribuindo um papel mais relevante ao Estado na articulao e na coordenao.

Considerando a tese dos desenvolvimentos nacionais, no h indeterminao naquilo que se

refere ao papel, por exemplo, das polticas setoriais industriais e tarefas de coordenao

baseadas na relao pblico/privado. O papel da globalizao, em verdade, abre uma

possibilidade efetiva de ao se for considerado o papel que as instituies nacionais tem a

desempenhar como resposta insero internacional. Ampliar a capacidade de negociao e

implementao de polticas, via mecanismos institucionais, abre a possibilidade de estratgias

diferenciadas de fortalecimento da economia nacional e do papel internacional do pas na

diviso internacional do trabalho.

Peter Evans (1995, 97, 98) chamou a ateno para a articulao entre o papel do Estado e da

burocracia (suas capacidades), a relao com o mercado e o papel dos controles a partir da

democracia. Obviamente que o papel desempenhado pelas burocracias e o papel indutor do

Estado sobre a iniciativa privada, o caso clssico da Coria do Sul, no ocorre naturalmente

em um regime de forte tradio democrtica. Ao contrrio da China, cujo regime fechado

convive com uma estratgia coordenada pelo Estado, na Coria o papel institucional das

burocracias e as relaes com o setor privado no reduziram o mercado a um apndice do

Estado. Alis, o espao da Coria e da China para fazer poltica foi uma diferena

marcante em relao Amrica Latina. Houve uma multiplicidade de instrumentos polticos

utilizados com o objetivo de acelerar o desenvolvimento, combinado a uma grande

capacidade de adaptao destes s mudanas do panorama interno e externo.

Por outro lado, preciso repensar o desenvolvimento. As VOCS cumprem a misso de

pensar a diversidade a partir da complementaridade institucional, com a teoria recebendo o

reforo da dimenso estatal na sua agenda de pesquisa. Entretanto, o desenvolvimento no

um tema global, no sentido de um projeto que abarque transnacionalidade. O tema do

desenvolvimento ainda eminentemente nacional, ainda que o sistema internacional de

trocas (e de naes) tenha ganho interdependncia muito maior nos ltimos trinta anos. Ele

ainda significa um movimento sob o cu da histria, das instituies, da poltica e, porque

no, da path dependence.


21

A dependncia de trajetria um instrumento analtico caro ao neoinstitucionalismo

histrico, ainda que deva ser interpretado em suas limitaes. Primeiro, dificilmente

possvel rejeitar sua existncia: uma vez tomada, entre vrias, uma deciso, a trajetria se faz

em certa direo. Este princpio simples e objetivo uma verdade conhecida tanto por

policimakers associados s polticas pblicas quanto por intrpretes nas situaes macro

histricas. Seu maior risco tom-lo como um fim em si mesmo, criando uma rigidez nos

processos que atue como uma tenaz, enrijecendo as alternativas.

Em segundo lugar, dependncia de trajetria no pode ser vista como substituta da ao

estratgica dos atores nem do papel das organizaes. Em verdade, o desafio encontrar sob

qual medida de fora opera a path dependence, analisar a capacidade das organizaes e dos

atores em interferirem sob dados limites. As instituies no operam no vcuo anti histrico

da teoria neoclssica ou novo clssica. Portanto, da mesma forma que elas so marcadas pela

histria, seus agentes guardam capacidade de ao e autonomia para atuarem no campo

tanto da mudana quanto na criao de instituies. Decises podem e devem ser tomadas

em contexto de relativa rigidez, pois seno a trajetria seria o destino manifesto de naes,

por decises tomadas no passado. O tempo cria resilincia, mas os atores e a poltica, por

suas relaes, existem para atuar promovendo mudana ou continuidade, ruptura ou

incremento, por diferentes estratgias. Evidentemente que o papel da dinmica institucional

escapa a este artigo, mas esta matria de crucial importncia para projetos agregados ao

tema do desenvolvimento. E, tambm por isso, cada vez mais se refora o papel das diversas

trajetrias nacionais e suas constelaes de instituies, atores e organizaes.

Por isso, promover desenvolvimento no um ato voluntrio de mercado. Por outro lado,

os neoinstitucionalistas e os regulacionistas crem que, da mesma forma que podem

obstaculizar, as instituies tambm podem promover desenvolvimento. Novamente, as

experincias do leste asitico, Japo inclusive, indicam um papel de coordenao, seja por

redes, seja por induo. Na Amrica Latina, o recrudescimento do papel do Estado em

pases como o Brasil e a Argentina so outro exemplo de combinao de uma estratgia de

combate a inflao e estabilidade monetria, mas com um papel ativo do Estado em polticas

sociais, orientao para apoios setoriais, tentativas de poltica industrial. Na Europa, a

coordenao e a estratgia de pacto e acordo sempre desempenharam funo essencial. No

norte europeu nunca houve consenso poltico para rebaixar a proteo social diante da

ameaa de reformas liberais, antes no se tem notcia que a produtividade e a taxa de


22

emprego sueca tenham sofrido radical perda por sua rigidez. E, norte americanos nunca

foram prdigos em abandonar a combinao investimento estatal em P&D ou proteo

agrcola.

Por isso, para o grande salto de catch up no suficiente a crena em foras etreas de

desenvolvimento alocativo timo. necessrio estratgia de crescimento e desenvolvimento.

Quando escreve sobre novo desenvolvimentismo, Bresser-Pereira representa uma face

importante deste debate. Seu argumento que a quase estagnao desde a dcada de 80 est

expressa na falta de estabilidade macroecnmica, com taxas de juro e cmbio que no

garantem o equilbrio das contas pblicas e das contas externas. Mas isso no suficiente,

pois reformas institucionais precisam continuar para reduzir desigualdades, unir pas real e

pas legal e fortalecer a nao por suas instituies do Estado e do mercado. Por outro lado,

reduzir atividades predatrias (monoplios, cartrios, rent seeking, corrupo) e custos de

transao. Portanto, reformas institucionais e polticas pblicas, nas palavras de Bresser-

Pereira, ... realizadas segundo critrios nacionais constituiro uma estratgia nacional de

desenvolvimento (Bresser-Pereira, 2007, p.297). Mas o desenvolvimento depende ainda,

em larga medida, de uma grande aliana de empresrios produtivos, tcnicos pblicos e

privados e trabalhadores.

Quadro 4 - Comparao entre duas estratgias de desenvolvimento:

Nova ortodoxia

Novo desenvolvimentismo

Reformas para reduzir o Estado e fortalecer o mercado

Reformas para fortalecer o estado e o mercado

Papel mnimo para o Estado Papel moderado para o estado no investimento e na poltica industrial

Nenhum papel para a Nao, basta garantir propriedade e contratos

Estratgia nacional de competio

Sem prioridades setoriais, o mercado resolve

Prioridade para exportao e valor adicionado per capita

Financiar investimento com poupana externa

Crescer com investimento e poupana interna

Abrir conta de capitais e no controlar cmbio

Controlar conta de capitais quando necessrio

Bresser-Pereira, 2007, p. 291.


23

A proposta de Bresser-Pereira no guarda relao imediata com a discusso das VOCS, mas

preserva a essencial dimenso nacional do desenvolvimento. O grande debate sobre esta

dimenso revigorada, ao lado da recuperao do papel do Estado, uma notcia auspiciosa e

de largo alcance. Pois, ao contrrio do que disse Edmar Bacha11, o pndulo no oscilou do

consenso de Washington para o dissenso de Cambridge. algo maior que isso. Maior

porque sabido que as instituies assumem trajetrias e caminhos e dependem mais da

vontade dos agentes, da capacidade de organizao e da poltica que o consenso ou o

dissenso. Na verdade, estranho ao debate intelectual encarar a nao, as instituies e as

organizaes como passveis de uma mimese anglo saxnica e a globalizao como um

universo nico, reduzindo a quase nada o papel do Estado nacional, do governo e da nao.

Concluso

O emergir simultneo da agenda sobre as variedades de capitalismo, do papel revigorado

para o Estado e do desenvolvimento como projeto nacional abriu o campo intelectual e das

polticas pblicas para uma renovao extremamente relevante. As instituies voltaram com

fora, no apenas pelo convencionalismo do institucionalismo econmico, mas

principalmente por seu carter, ao mesmo tempo de resilincia, de histria e de sua trajetria,

conjugadas com a agenda de reformas orientadas para o desenvolvimento, o que implica em

sua mudana e renovao.

Aparentemente, o Estado e a poltica deixam o papel de sujeitos passivos ou

perturbadores para recuperar seu status de centralidade. Organizaes e atores, essenciais

como instrumentos de mudana (ou conservao) deixam o fundo do palco. Retorna o papel

central da burocracia, do projeto nacional, das polticas setoriais, das polticas pblicas

inclusivas e, em particular, o papel da capacidade de articulao (e coordenao) entre

diferentes agentes pblicos e privados para tempos de insero menos passiva (no mnimo)

na globalizao.

Enfim, assiste-se hoje a uma reordenao de elementos em duas direes: h um refluxo

essencial em curso, aquele do fundamentalismo de mercado. Sim, ele existiu, com suas

receitas e definies das melhores prticas capitalistas anglo saxnicas. Mesmo com o

11 Observao em seu s comentrios para o Seminrio BNDES, Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo, Rio de Janeiro, 12-13 de setembro 2002, citado anteriormente.


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sucesso de projetos diferentes como no leste asitico, na Amrica Latina esta perspectiva foi

muito forte. Hoje houve uma virada de centro esquerda no continente americano e mesmo

os mais moderados observam com muito mais cuidado o cenrio regional e internacional.

A outra direo a recuperao de uma antiga tese, que de alguma forma tem ecos em List,

Polanyi, Gerschenkron ou na CEPAL, mas no representa unitariamente suas perspectivas.

A idia de que o capitalismo , na realidade, vrios capitalismos. Ao incio dos anos 90,

Michel Albert dividiu o capitalismo em dois: o renano e o anglo saxo. A Europa ps

Maastricht, ao mesmo tempo que reforava sua unidade, enfatizava as diferenas nacionais

particularmente pela variedade de suas instituies e tradies. Mas, em algumas paragens,

dos EUA de Clinton e Bush, a Inglaterra de Major e Blair e a Amrica Latina de Pinochet e

Menen acreditavam em outra coisa. O Brasil, sob Cardoso, lia o mundo contemporneo

como caminhando inflexivelmente para a uniformidade, tornando passiva a insero

nacional e buscando um papel para o Brasil neste mundo unitrio, em um pas resistente ao

aprofundamento das reformas orientadas ao mercado por vrios atores e instituies,

incluindo parte do empresariado nacional. Em um admirvel mundo novo que, mesmo

abalado por crises peridicas, tinha a confiana do fim da histria em seu favor.

Nem ela acabou, nem o fundamentalismo de mercado triunfou. Em seu lugar abriu-se

novamente a perspectiva de um universo plural e mais livre. Algo que ultrapasse a dicotomia

Estado/mercado e integre o papel das instituies com a poltica e o Estado. Pois, afinal,

este no um debate sobre substituir o capitalismo. encontrar um lugar especfico neste

universo multifacetado. Um lugar de destaque merece as variedades de capitalismo, como as

variantes da teoria da regulao: reconhecer, diante do infindvel rio da histria e da

quantidade de fatos, aqueles que, por complementaridade, podem ser classificados como

semelhantes. Assim, recuperam o significado da diversidade e superam a inevitabilidade.

Antes princpio da esquerda, foi o pensamento liberal conservador que mais o reforou nos

ltimos trinta anos, como se o destino manifesto de cada pas fosse encontrar seu lugar nas

vantagens comparativas de um mundo regido pelas finanas e pelo comrcio em um

conjunto monoltico de instituies semelhantes ao longo do globo. Esta concepo recuou

para patamares do que sempre foi: uma ideologia incapaz de compreender a diversidade pelo

totalitarismo que ela carregava. A diversidade voltou.


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Ponto de Vista, Perspectivas sobre o Desenvolvimento Publicaes Anteriores

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Carlos Henrique Santana, IUPERJ. Bndes e Fundos de penso. Insero externa das empresas brasileiras e graus de coordenao.

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A Rota Da Diversidade - Estado, Variedades de Capitalismo e Desenvolvimento