A Utilização do Setor Elétrico como Instrumento de Implementação de Políticas Públicas Eng. Job Figueiredo Silvério Alves Rio de Janeiro, 30 de agosto

A Utilização do Setor Elétricocomo Instrumento de

Implementação de Políticas Públicas

Eng. Job Figueiredo Silvério Alves

Rio de Janeiro, 30 de agosto de 2006

Seminário Internacional: Reestruturação e Regulaçãodo Setor de Energia Elétrica e Gás Natural

Utilização política do Setor Elétrico Brasileiro (SEB)

O SEB sempre foi utilizado pelo Estado como instrumento de

implementação de políticas públicas (uso de suas potencialidades):

• primórdios do SEB: isenção de direitos aduaneiros para importação

de equipamentos elétricos, cláusula-ouro;

• década de 1930 e 1940: fortalecimento e direcionamento da

regulamentação e fiscalização favorecendo a industrialização (CNAEE,

extinção da cláusula-ouro, tarifas pelo custo do serviço, Código de

Águas, planejamento da expansão - PNE);

• década de 1950 e 1960: intervenção do Estado na formulação e

execução da política energética, atuação na geração e transmissão de

energia elétrica, empresa pública, bases fiscais, realidade tarifária;

Utilização política do Setor Elétrico Brasileiro (SEB)

• governos militares: auge da intervenção estatal (planejamento

centralizado, financiamento público, atuação em G, T, D), estatização

das empresas privadas (Amforp, Light), reforço da política econômica,

equalização tarifária, contenção tarifária (redução de impactos

inflacionários, expansão da atividade industrial), subsídios cruzados,

cobrança diferenciada de tributos, realização de investimentos

imprudentes, obtenção de financiamentos anticíclicos e para fechamento

do balanço de pagamentos.

• década de 1980 e 1990: crise do SEB (inviabilização econômico-

financeira das empresas do setor e do marco institucional) e apelo a uma

necessária privatização e reforma do papel do Estado.

Papel do Estado: premissas

Governos: agentesda atividade política

do Estado

Domínio econômico:• desenvolvimento sócio-econômico

(geração de empregos e renda)• estabilidade econômica

• segurança do abastecimento• patrimônio nacional

• redução de desigualdades

exter

nalid

ades

prov

isão d

e ativ

idade

s

não l

ucrat

ivas

bens

sem pr

ecifi

caçã

o

pelo

mercad

o

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-

econ

ômica

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orien

taçõe

s

polít

ico-id

eológ

icas

dado

s

estat

ístico

s

estud

os,

análi

ses

Políticas públicas (econômica, industrial, tarifária, social): tradução dos objetivos, princípios, metas e programas de um governo.

Intervenção direta:através de empresa

pública, sociedade de economia mista ou

subsidiária

Intervenção indireta:agente

normativo/regulador (direção da cena

econômica)

Políticas públicas implementadas via SEB: questionamentos

c) falta de planejamento, racionalidade e controle às ações do Estado: políticas mal elaboradas, inexistência de fiscalização sobre os recursos, sobreposição de encargos, excesso de tributos;

a) submissão dos critérios técnicos e especificidades do SEB;

e) proximidade sócio-econômica entre beneficiários e contribuintes.

b) inobservância de problemas intrínsecos ao ciclo político;

d) hermetismo e falta de transparência;

Especificidades do Setor Elétrico Brasileiro (SEB)

• grandes extensões do SIN;

• operação integrada;

• coordenação centralizada;

• duplo caráter da energia elétrica: serviço

público essencial e insumo de produção

básico;

• convivência de agentes públicos e

privados;

• demanda por regulação: competição

imperfeita, presença de externalidades,

elevado nível de investimento, economias

de escala/escopo/coordenação/densidade,

agentes formando preço, consumo

indispensável, assimetria de informações.

Problemas intrínsecos ao Ciclo Político

a) limitações cognitivas sobre os fenômenos sociais

b) constrangimentos de tempos e recursos

c) imprevisibilidade do ambiente político

d) necessária inserção institucional para criação de programas

e) discricionariedade dos implementadores

f) racionalidade técnica versus influências políticas

Formulação

Implementação

Avaliação

policy cycle

Formulação

Implementação

Avaliação

policy cycle

orientação de novas políticas

aprendizagem política:desenvolvimento e adaptação

contínua da ação pública

Caso exemplo: Criação do Xa - Resolução CNPE nº 01/2003(componente de correção de custos da Parcela B, relativos à mão-de-obra, pelo IPCA)

0,95

1

1,05

1,1

1,15

1,2

1,25

1,3

1,35

abr-

02

jun-

02

ago-

02

out-

02

dez-

02

fev-

03

abr-

03

jun-

03

ago-

03

out-

03

dez-

03

fev-

04

abr-

04

jun-

04

ago-

04

out-

04

dez-

04

fev-

05

abr-

05

jun-

05

ago-

05

out-

05

dez-

05

fev-

06

abr-

06

jun-

06

IGPM - Acumulado 12 últimos meses IPCA - Acumulado 12 últimos meses

Xa passou a ser incluído no Fator X, aplicável nos reajustes tarifários

Exemplo: Reajuste tarifário da ENERSUL em abril de 2006IRT de 16,75%. Pela metodologia sem Xa seria de 15,59%

Perda para a modicidade tarifária de R$ 10 milhões !

1

2 3

a) descompasso entre a privatização e a reestruturação do SEB

Utilização política do SEB – Governo FHC

Esgotamento doModelo anterior

Falta deinvestimentos

necessários

Níveistarifários

inadequados

Comprometimentoda ação doRegulador

Estrutura de planejamento,gestão técnica e regulação

dos serviços de eletricidade

ANEEL

Reestruturaçãodo SEB

ONS

MAE

CNPE

Condições p/competiçãoem G e C

Leis 8.987, 9.074 e outras

A p

arti

r de

199

5

Privatização das estatais

19 D

4 G

US$ 22,2 bi+ US$ 7,5 bi

(dívida transf.)

A p

arti

r de

199

5

1997

1998

1998

2000

a) descompasso entre a privatização e a reestruturação do SEB


Esgotamento doModelo anterior

Falta deinvestimentos

necessários

Níveistarifários

inadequados

Comprometimentoda ação doRegulador



ANEEL


ONS

MAE

CNPE

1997

1998

1998

2000

Condições p/competiçãoem G e C

Leis 8.987, 9.074 e outras

A p

arti

r de

199

5

Privatização das estatais

19 D

4 G

US$ 22,2 bi+ US$ 7,5 bi

(dívida transf.)

A p

arti

r de

199

5




ANEEL


ONS

MAE

CNPE

1997

1998

1998

2000



ANEEL


ONS

MAE

CNPE

1997

1998

1998

2000

Modelo anterior

ELETROBRÁS

GCPS

Concessionárias

RE-SEB

?

?

?

No novo modelo quem ficou comas funções de planejamento setorial ?

Medidas alinhadas com a política econômica do governo (privatização, abertura do mercado para a competição, defesa do

Plano Real). Reestruturação do SEB como conseqüência.


b) investimentos das estatais e formação do superávit primário

Modelo anterior a 1995

ELETROBRÁSGCPS/Concessionárias

planejamento centralizadoe determinativo

foco no atendimentodo consumo

risco deracionamento até 5%

investimento estatal = equilíbrio da

expansão do SIN

Novo modelo(a partir de 1995)

privatização das estatais

energia tratadacomo commoditty

introdução da competição na geração e na comercialização

condições para a atração de investimentos privados

Período de Transiçãoentre Modelos (Cenários)

SEB = suporte à política econômicainvestimento estatal = suspenso

(formação de superávit epreparação para a privatização)

falhas no Planejamento

foco no retorno doinvestimento

incertezas regulatórias

incertezas quanto aotamanho do mercado

a ser atendido


c) o modelo de livre mercado e as especificidades do SEB

• opção pró-liberal• reformas liberalizantes e privatizantes

• crença nas virtudes da mão-invisível do mercado

• prioridade para aestabilização da economia

• defesa do Plano Real

Orientação de um Governo• ideológica

• política• econômica

• serviço público essencial• papel no desenvolvimento sócio-econômico

• base hídrica plurianual• necessidade de cooperação institucional

• vantagens de um planejamentocentralizado e determinativo

Especificidadestécnicas do SEB

Utilização política do SEB – Governo FHC: REFLEXOS

Racionamento de energia elétrica (junho/2001 a fevereiro/2002)

Comissão de Análise doSistema Hidrotérmico

de Energia Elétrica (2001)

Relatório Kelmann

Causas estruturais econjunturais do Racionamento

• hidrologia desfavorável• desequilíbrio oferta/demanda (ausência de lei com

responsabilidades pelo planejamento da expansão)

• falhas no processo de transição• ineficácia da gestão intragovernamental

• falta de um marco regulatório claro e estável

Racionamento deenergia elétrica

Impacto sobre o PIB

US$ 602,2 bi – 2000US$ 509,8 bi – 2001US$ 459,4 bi – 2002

Impacto sobreos consumidores

Restrições produtivas/cotidiano

R$ 9,2 bi – RTER$ 6,2 bi – Seguro anti-apagão

Conta do racionamento:R$ 103,45 / consumidor

(com base em 2002)

• situação crítica dosreservatórios do SIN

• redução forçadado uso da energia

a) contingenciamento dos recursos da ANEEL (formação do superávit)

Utilização política do SEB – Governo Lula

ANEEL usuários do

SEB

agentes do setor elétrico

TFSEE TFSEE

Contingenciamento derecursos da Agência

formação dosuperávit primário

pgto. de jurosda dívida pública

2002 2003 2004 2005

34,8% 59,2% 64,3% 73,5%

Fonte: “Agenda urgente para o fortalecimento da ANEEL”, carta CT/146, de novembro/2005

(CBIEE, ABCE, ABRADEE, ABIAPE, ABRAGE, ABRATE e outras)


b) Universalização do atendimento

Lei 10.438/2002

Universalização do Atendimento até 2015

• Utilizar a energia como vetor de desenvolvimento social e econômico• Redução da pobreza e aumento da renda familiar

• Facilitar a integração dos programas sociais do governo• Permitir o acesso a serviços de saúde, educação, abastecimento de água e saneamento

Dec. 4.873/2003LUZ PARA TODOS

Universalização do Atendimento no meio

rural até 2008

• orçado em R$ 9,5 bilhões• atender 10 milhões de pessoas

• recursos federais (RGR, CDE), de agentes do setor e

dos governos estaduais

Dec. 4.873/2003 - LUZ PARA TODOSRegulamentação única, não leva em conta especificidades dos estados: baixa densidade populacional, dificuldades geográficas do atendimento


c) retomada de espaços para a ação do Estado

não privatizaçãodas estatais

reforço na fiscalizaçãoe regulação

gerenciamento dademanda pelo MME

declaração denecessidades das D

criação de uma reservaconjuntural de energia

penalidades porsubcontratação

repasse de 103%da contratação

criação da EPEe do CMSE

atuação determinantenos leilões

definição dopreço máximo

sobredemandaartificial

orientaçãodas estatais

participaçãocompulsória (D)

Utilização política do SEB – Governo Lula: REFLEXOS

a) retorno de uma intervenção direta do Estado no SEB

b) submissão da lógica técnica do SEB às políticas públicas de cunho sócio-econômico e às orientações da política econômica

Ausência de regulamentaçãoespecífica para as ligações

com custo elevado

Distribuidora local: ENERSUL• já tem a tarifa mais alta do Brasil

• 11,5% das ligações irão consumir 42,5% dos recursos• caso extremo: R$ 2,5 mi para atender 5 consumidores

• impactos tarifários da ordem de 9,58%

Desvio de finalidadedos encargos setoriais:

• reforço da política econômica• viabilização de programas

sócio-econômicos

Incertezas quanto aos investimentosfuturos para a expansão

Caso exemplo: Programa Luz para Todos no Mato Grosso do Sul

Retorno do planejamento e amodicidade com os Leilões de Energia

Utilização política do SEB – Reflexos estruturais

a) elevação da carga tributária e dos encargos setoriais no SEB

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

ICMS

CSLL

PASEP

CCC

E.sociais

COFINS

IRPJ

PIS

CFURH

RGR

En

carg

os s

etor

iais

Tri

bu

tos

TFSEE CDE

RTE

ESSUBP

C.MAE

C.ONS

103%

C. Leilões

Dif. PreçosPROINFA

ECE

EAEE

ECE

EAEEP&D

Ef.En.

ICMS s/CCC

Desv.

+ PIS/PASEP

+ COFINS

- CCCInterl.

P. Com

Anteriores a 1996

PERCEE

PERCEE

Eq. Hid.

CIP

PDD

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

ICMS

CSLL

PASEP

CCC

E.sociais

COFINS

IRPJ

PIS

CFURH

RGR

En

carg

os s

etor

iais

Tri

bu

tos

TFSEE CDE

RTE

ESSUBP

C.MAE

C.ONS

103%

C. Leilões

Dif. PreçosPROINFA

ECE

EAEE

ECE

EAEEP&D

Ef.En.

ICMS s/CCC

Desv.

+ PIS/PASEP

+ COFINS

- CCCInterl.

P. Com

Anteriores a 1996

PERCEE

PERCEE

Eq. Hid.

CIP

PDD

Tributos e Encargos*2005 = R$ 36,9 bilhões

Tributos e Encargos*2006 = R$ 45,8 bilhões

* Fonte: (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2005)** Fonte: ANEEL

3%impacto tarifário**


b) permanência e ampliação dos subsídios tarifários

Subsídios Tarifários

Descontos tarifários para o rural (alta tensão)

Descontos tarifários para o rural irrigante e aqüicultura

Descontos tarifários na comercialização de energia de fontes alternativas

Descontos tarifários para serviços de água, esgoto e saneamento

Subsídio para concessionárias com consumo anual menor que 500 GWh

Subsídio para cooperativas de eletrificação rural

Subsídios tarifários para a subclasse residencial baixa renda

Subsídio cruzado entre consumidores de alta e baixa tensão

Pre

sent

es n

a es

trut

ura

tari

fári

a ou

na

com

posi

ção

dos

cust

os


Lei 10.762/2003, que alterou a Lei 9.427/1996: Redução não inferior a 50% a ser aplicada às tarifas de uso de transmissão e de distribuição, incidindo na produção e no consumo da energia comercializada, por fontes alternativas, com consumidor, ou conjunto de consumidores com carga ≥ 500kW



















Consumidor ouConjunto ? 500 kW

PIEFontes

Alternativas

Representação

PIEou

Comercializador

Comercialização

Rateio dadiferença da TUSD

pelos demaisConsumidores

TUSD comdesconto

Concessionária na Origem*

Faturamentodo Uso doSistema deDistribuição

TUSD comdesconto

Faturamentodo Uso doSistema deDistribuição

Concessionária no Destino*

Diferença nãocobrada na TUSD

Diferença nãocobrada na TUSD

Complementoda TUSD

Complementoda TUSD

•A concessionária de origem e destino pode ser a mesma, aumentando o rateio para os demais.

Utilização política do SEB – Reflexos estruturais Subsídios Tarifários









ICMS, PIS/COFINS integrais,não afetados pelo programa

Tarifa diferenciada, mas comICMS e PIS/COFINS calculado

também sobre o desconto

Consumidorbaixa renda

Recursosda CDE

Distribuidora

Demaisconsumidores

cobertura do desconto

cobertura do subsídio

faturamento


c) evolução das tarifas de energia versus crescimento da inadimplência e das perdas comerciais

EVOLUÇÃO DAS TARIFAS DE ENERGIA ELÉTRICA COMPARATIVAMENTE AOS ÍNDICES ECONÔMICOS

1995 1998 2001 2004 2005 2005 / 1995

Tarifa Brasil (R$/MWh)

59,58 86,57 122,88 197,35 236,68 297,25%

IPC 137 166 208 270 283 106,57%

IPCA 1.244 1.458 1.813 2.399 2.535 103,78%

INPC 1.256 1.465 1.830 2.460 2.584 105,73%

IGP-M 124 148 216 331 335 170,16%

Fonte das Tarifas: ANEEL. Tarifas médias de fornecimento, valores em R$/MWh, sem ICMS. Fonte dos Índices: IPEA. IPC Geral - Índice (ago.1994) = 100; IPCA Geral - Índice (dez.1993) = 100; INPC Geral - Índice (dez.1993) = 100 e IGP-M Geral - Índice (ago.1994) = 100.


Inadimplência no SEB: Resultados de 2005


EVOLUÇÃO DAS PERDAS COMERCIAIS NA ESCELSA

1996 1998 2001 2002 2003 2004 2005 2005 / 1995

Perdas (GWh)

96,7 86,5 225,6 341,1 442,1 468,5 449,4 364,5 %

% sobre o total

1,8 % 1,5 % 3,8 % 5,5 % 6,4 % 6,8 % 6,1 % 238,9 %

Fonte: ESCELSA. O valor em percentual considera as perdas comerciais em relação ao total da energia elétrica que é vendida na área de concessão da distribuidora. A amostra partiu do ano de 1996 para refletir os índices de perdas não-técnicas alcançados após a implantação de melhorias de processos no período pós-privatização.

Percentual de Consumidores Cortados Mensalmente por Inadimplência

Fonte : Abradee

O número de consumidores cortados apresenta relação direta com os níveis de inadimplência Cerca de 1,2 milhão de consumidores são cortados mensalmente

0 ,690 ,90

1 ,11

0 ,86

1 ,32

1 ,79

2 ,28

2 ,56 2 ,65

0 ,75

2 ,242 ,39

2 ,69

0 ,0 0

0 ,2 5

0 ,5 0

0 ,7 5

1 ,0 0

1 ,2 5

1 ,5 0

1 ,7 5

2 ,0 0

2 ,2 5

2 ,5 0

2 ,7 5

3 ,0 0

9 1 9 2 9 3 9 4 9 5 9 6 9 7 9 8 9 9 0 0 0 1 0 2 0 3


d) a captura do SEB pelo Estado

• Projetos de Lei para o SEB: redução de tarifas, não aplicabilidade da suspensão de fornecimento ou de multa/juros para atraso de pagamentos, criação de encargos sócio-econômicos;

• Esferas estaduais e municipais legislando sobre os contratos de concessão firmados com a União: tributação do uso do solo e do espaço aéreo para instalação de infra-estrutura;

• Concessão de incentivos fiscais para determinados setores em função do aumento da arrecadação obtida a partir do SEB.

Zé do PovoRua da Esperança, s/nº

1 2 3 4 5 6 7

Composição da Conta de Energia Elétrica

(a)(b)

(c)

(a) + (b) + (c)


Conta de Energia100%

Custo do Serviço50,17%

Encargos Setoriais4,97%

Tributos44,86%

(a)(b)

(c)

(a) + (b) + ©

Conta de Energia100%

Custo do Serviço50,17%

Encargos Setoriais4,97%

Tributos44,86%

?










Custo do serviço50,17%

Enc., Trib. e Subs.49,83%

Pre

sent

es n

a es

trut

ura

tari

fári

a ou

na

com

posi

ção

dos

cust

os



Tributos

Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social - COFINS

Contribuição Social sobre o Lucro Líquido - CSLL

Encargos sociais

Imposto de Renda de Pessoa Jurídica - IRPJ

Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS

Contribuição de Iluminação Pública - CIP (municipal)

Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PASEP

Programa de Integração Social - PIS

E os tributos presentes emtoda a cadeia produtiva

do setor elétrico ?(G, T, D, C)


Zé do PovoRua da Esperança, s/nº

1 2 3 4 5 6 7Zé do PovoRua da Esperança, s/nº

1 2 3 4 5 6 7

Encargos Setoriais

Conta de Consumo de Combustíveis Fósseis - CCC

Conta de Desenvolvimento Energético - CDE

Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica - TFSEE

Contribuição Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos - CFURH

Custeio ONS

Eficiência energética

Encargos de Serviço de Sistema - ESS

Pesquisa e Desenvolvimento - P&D

Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica - PROINFA

Provisão para Devedores Duvidosos - PDD

Recomposição Tarifária Extraordinária - RTE

Reserva Global de Reversão - RGR

Custeio CCEE (MAE)

Custeio dos Leilões de Energia

Diferença de preços entre submercados (Art. 28 do Decreto 5.163/2004)

Equivalente hidráulico

Perdas comerciais

Programa Emergencial de Redução do Consumo de Energia Elétrica - PERCEE

Provisão para Devedores Duvidosos - PDD

Repasse de 103% da contratação de energia (Art. 38 do Decreto 5.163/2004)

Uso de Bem Público - UBP

Também presentes em toda acadeia produtiva do

setor elétrico (G, T, D, C)

















Custo do serviço

Enc., Trib. e Subs.

Soluções para a superação dessa nova crise do SEB

• definição dos limites para o financiamento e o caráter distributivo do Estado (novo contrato social)

• definição da complementaridade existente entre programas sócio-econômicos e encargos setoriais existentes no SEB

• refuncionalização de estruturas da sociedade organizada para uma atuação conjunta em prol da defesa do SEB: conselhos de consumidores, associações de classe, empresas do SEB

Centro dopoder político

• legislativo• tribunais

• administraçãopública

Influência!

eclusas dos procedimentos democráticosdo Estado de direito

fluxos decomunicação






estruturasrefuncionalizadas


Soluções para a superação dessa nova crise do SEB

• blindagem do SEB contra novas incursões do Estado

• correto dimensionamento dos tributos, encargos e subsídios: aumento da eficiência alocativa

• esclarecimento da opinião pública

• melhoria dos mecanismos de controle e fiscalização da aplicação dos recursos

• eliminação de ineficiências e duplicidades

• programa de redução gradual dos encargos setoriais, tributos e subsídios tarifários (alcance de um patamar ótimo, o atual é mais de 50%!)

Propostas práticas são viáveis e necessárias

Exemplos:

• redução do PIS/COFINS: retorno às alíquotas anteriores

• limitação de custos para a universalização do atendimento

• P&D das distribuidoras: ROL correspondente apenas à Parcela B

(concessionárias de geração e transmissão já contribuem com o mesmo

encargo)

• não calcular a TFSEE sobre os encargos setoriais: evitar o cálculo de

encargo sobre encargo

EM UM PAÍS COM TANTAS DESIGUALDADES O SEB TEM UM PAPEL IMPORTANTE A DESEMPENHAR! O QUE É NECESSÁRIO É OTIMIZAR

AS AÇÕES E TORNAR SEUS RESULTADOS MAIS EFETIVOS.

Referências Bibliográficas

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A Utilização do Setor Elétrico como Instrumento de Implementação de Políticas Públicas Eng. Job Figueiredo Silvério Alves Rio de Janeiro, 30 de agosto